Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Nëntor 2012 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse & Shënime shpjeguese
Nëntor 2012 Në rast të ndonjë mospërputhje apo ambiguiteti ndërmjet versionit origjinal në gjuhën angleze dhe versionit të përkthyer në gjuhën shqipe, mbizotron versioni në gjuhën angleze.
Publikuar dhe shpërndarë nga Komisari i Lartë i OSBE-së për Pakicat Kombëtare (KLPK).
Ju lutemi ndjehuni të lirë të kopjoni çdo informatë nga ky doracak; me atë që të citoni burimin e atyre informatave të shfrytëzuara.
ISBN: 978-90-75989-19-9
© Komisari i Lartë i OSBE-së për Pakicat Kombëtare (KLPK) 2012 për versionin origjinal në gjuhën angleze
Shtypur në Holandë
Në dispozicion e keni, gjithashtu, edhe në formë elektronike në: www.osce.org/HCNM (versioni origjinal në gjuhën angleze)
Për më shumë informata, ju lutemi kontaktoni: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: HCNM@HCNM.org Website: www.osce.org/HCNM Përmbajtja Hyrje ....................................................................................................... 2
I. Parime strukturore..................................................................................... 7 Sovraniteti ngërthen përgjegjësi..................................................................... 7 Qeverisja e mirë dhe demokratike.................................................................. 9 Mos-diskriminimi dhe barazia efektive.......................................................... 10 Respekt për të drejtat e njeriut dhe mbrojtjen e tyre, përfshirë të drejtat e pakicave...................................................................... 12
II. Parimet për integrim................................................................................ 14 Njohja e diversitetit dhe identiteteve të shumëfishta...................................... 14 Primati i vetë-identifikimit vullnetar................................................................ 15 Qasja jo-izoluese ndaj çështjeve të pakicave................................................ 17 Institucione publike të përbashkëta, ndjenjë e përkatësisë dhe akomodimit të përbashkët................................... 18 Përfshirja dhe pjesëmarrja efektive............................................................... 20 Të drejtat dhe detyrat................................................................................... 21 Marrëdhëniet midis komuniteteve................................................................ 22 Politikat që u referohen shumicave dhe pakicave ........................................ 23
III. Elementet e kornizës së politikës integruese........................................ 25 Formulimi i politikave efektive....................................................................... 25 Legjislacioni dhe institucionet....................................................................... 30 Aktorët dhe rolet.......................................................................................... 34
IV. Sferat kyçe të politikës............................................................................ 41 Kundër-diskriminimi dhe barazia e plotë dhe efektive................................... 41 Shtetësia 43 Pjesëmarrja efektive..................................................................................... 49 a. Pjesëmarrja në çështjet publike................................................................ 50 b. Pjesëmarrja sociale dhe ekonomike......................................................... 51 c. Pjesëmarrja në jetën kulturore dhe fetare.................................................. 54 Gjuha ......................................................................................................... 56 Arsimi ......................................................................................................... 59 Siguria dhe zbatimi i ligjit.............................................................................. 62 Qasja në drejtësi.......................................................................................... 64 Media ......................................................................................................... 65 Diversiteti i simboleve dhe përdorimi i tyre në sferën publike......................... 69
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 1 Hyrje
Në vendimin e Helsinkit të korrikut të vitit 1992, Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë (OSBE) themeloi pozitën e Komisarit të Lartë për Pakicat Kombëtare (KLPK) për të qenë një instrument në parandalimin e konflikteve në fazën sa më të hershme të mundur lidhur me tensionet që ndërlidhen me çështjet e pakicave kombëtare. Gjatë 20 viteve të kaluara, që të tre Komisarët e njëpasnjëshëm janë ballafaquar me një numër të madh çështjesh periodike në punën e tyre. Si rezultat i kësaj, ata kanë botuar gjashtë Rekomandime dhe Udhëzime tematike duke sjellë informata dhe këshilla për shtetet të cilat ballafaqoheshin me çështje të njëjta. Tre Rekomandimet e para – Rekomandimet e Hagës lidhur me të drejtat për arsim të pakicave kombëtare, Rekomandimet e Oslo-s lidhur me të drejtat gjuhësore të pakicave kombëtare dhe Rekomandimet e Lund-it për pjesëmarrjen efektive të pakicave kombëtare në jetën publike – trajtojnë kryesisht përforcimin dhe elaborimin e të drejtave dhe standardeve të pakicave në sferat e arsimimit, gjuhës dhe të pjesëmarrjes në jetën publike. Dy botimet vijuese – Udhëzime për përdorimin e gjuhëve të pakicave në mediat transmetuese dhe Rekomandimet për politikat në shoqëritë shumetnike – u dedikohen sfidave specifike me të cilat ballafaqohen shumica e shteteve për të mundësuar politikat efektive në shoqëritë diverse etnike dhe në sigurimin e të drejtave të pakicave për t`i qasur në emetime nëpër media në gjuhën e tyre. Kompleti më i fundit i Rekomandimeve – Rekomandimet e Bolzano-s/ Bozen për Pakicat Kombëtare në Marrëdhëniet Ndërshtetërore – u drejtohen kushteve dhe kufizimeve brenda të cilave shtetet mund të mbështesin pakicat që jetojnë nëpër shtete të tjera.
Të gjitha çështjet e mbuluara me këto publikime në mënyrë të drejtpërdrejtë lidhen me përpjekjet e Komisarëve për të reduktuar tensionet dhe për të parandaluar konfliktet ndëretnike. Eksperienca e KLPK-ve tregon se diversiteti në vete nuk është as në korrelacion të rëndomtë me rritjen e tensioneve, e as me rritjen e dhunës. Asnjë konflikt etnik, prej një numri të madh konfliktesh etnike, që kanë shpërthyer në Evropën e pas Luftës së Ftohtë, nuk ka qenë i pashmangshëm. Ato kanë ardhur si pasoja të zgjedhjeve politike të cilat kanë mund të jenë të tjera. Konfliktet e tilla zakonisht kanë rrënjët në mohimin e të drejtave themelore dhe në përjashtimin sistematik dhe/ose përjashtimin dhe largimin sistemor të komuniteteve të tëra.
2 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Kjo është arsyeja se pse mbrojtja e të drejtave të njeriut, përfshirë këtu dhe të drejtat e pakicave, është detyrimisht e lidhur me ruajtjen e paqes dhe stabilitetit brenda dhe midis shteteve. Shtetet janë të obliguara që të garantojnë mundësi të barabarta për të gjithë, pa marrë parasysh se a i takojnë ato shumicës apo pakicës, për pjesëmarrje në jetën ekonomike, sociale, kulturore dhe politike të shoqërisë. Për më shumë, shtetet kanë interes praktik në sigurimin e mundësive të barabarta për pjesëmarrje; pjesëmarrja e ulët nga ana e grupeve të përjashtuara apo margjinalizuara ka për tendencë të sjellë shpenzime të drejtpërdrejta dhe të tërthorta për shoqërinë si rezultat i kontributeve të reduktuara për mallrat e konsumit të përgjithshëm dhe rritjes së kostove lidhur me miratimin e politikave për t’i adresuar pasojat e shumëfishta që vijnë nga përjashtimi.
Madje, Komisarët e Lartë në vijim e kanë kuptuar se thjeshtë njohja dhe akomodimi i kulturës, identitetit dhe i interesave politike të pakicave, si dhe promovimi i pjesëmarrjes së të gjithëve, ndoshta, nuk është i mjaftueshëm për të ndërtuar një paqe të qëndrueshme dhe afatgjate. Si rezultat i kësaj, Komisarët e Lartë më tutje kanë rekomanduar që shtetet të miratojnë dhe të zbatojnë politika që kanë për qëllim promovimin e integrimit dhe të bashkëjetesës në shoqëritë diverse dhe shumetnike.
Nëse shoqëritë diverse nuk kanë politika të mira integruese, ekziston rreziku që komunitetet e ndryshme, në veçanti ato më të mëdha dhe më të koncentruar në një territor, të ndahen shumë, të kenë pak ose aspak interesa të përbashkëta, si dhe ndjenjë për përkatësi të përbashkët. Ndarjet e tilla në shoqëri paralele dhe të palidhura posedojnë një rrezik të konsiderueshëm për suksesin dhe stabilitetin e cilit do shtet shumetnik. Ky rrezik mund të zbutet nëpërmjet një procesi të integrimit të menaxhuar mirë, i cili mund të luajë rol krucial në parandalimin e tensioneve nga eskalimi i tyre në ndonjë konflikt dhe kjo, madje, paraqet një parakusht për ndërtimin e shoqërisë së barabartë. Integrimi rrënjësisht kërkon përmbushjen e përgjegjësive që ngërthen sovraniteti, përfshirë këtu respektimin e të drejtave të njeriut dhe sigurimin e qeverisjes së mirë dhe efektive, që detyrimisht është i lidhur me stabilitetin e përgjithshëm të secilës shoqëri pluraliste.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse kanë për qëllim ta përcaktojnë këtë mentalitet dhe këto qasje. Udhëzimet shkojnë përtej mbështetjes dhe njohjes së kulturës, identitetit, interesave politike të pakicave që si shtesë t`u rekomandojnë shteteve për të siguruar komunikim dhe interaksion midis etnikumeve të ndara. Këto Udhëzime sugjerojnë që pakicat kombëtare jo vetëm se duhet t`i gëzojnë të drejtat ligjore për pjesëmarrje efektive në qeverisjen e përgjithshme të shtetit, por se ato duhet gjithashtu edhe të inkurajohen për ta bërë atë.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 3 Integrimi është proces dinamik, i cili përfshinë shumë aktorë për angazhime të përbashkëta të cilat lehtësojnë pjesëmarrjen aktive të të gjithë anëtarëve të shoqërisë diverse në jetën ekonomike, politike sociale dhe kulturore, dhe gjithashtu siguron përkujdesje për ndjenjën e përbashkët dhe përfshirëse të përkatësisë në nivele kombëtare dhe lokale. Me qëllim që të mbështesin proceset integruese, shtetet duhet të miratojnë politika të cilat kanë për qëllim të krijojnë një shoqëri në të cilën respektohet diversiteti dhe ku të gjithë, përfshirë edhe anëtarët e të gjitha grupeve etnike, gjuhësore, kulturore ose fetare, kontribuojnë në ndërtimin dhe mirëmbajtjen e identitetit të përbashkët dhe përfshirës qytetar. Kjo arrihet me sigurimin e mundësive të barabarta për të gjithë për të kontribuar dhe përfituar nga sistemi politik. Kërkon që shteti të sigurojë respektimin e të drejtave të të gjithëve dhe të krijojë kushte që të gjithë anëtarët e shoqërisë të mund të marrin përgjegjësi. Shoqëria si tërësi përfiton nga një politikë e tillë. Ky proces mund të sjellë ndryshime në kulturat e shumicës dhe të pakicave. Prandaj KLPK-ja preferon të flasë për integrimin e shoqërive shumetnike, e jo për integrimin e grupeve të cilat janë pakica në një shoqëri të caktuar.
Duke marrë parasysh rritjen e diversitetit etno-kulturor brenda të gjitha shteteve pjesëmarrëse të OSBE-së dhe interesin e përbashkët e të shtuar në modelet dhe në qasjet e integrimit, KLPK-ja ka vendosur të bashkojë eksperiencat kolektive të KLPK-ve dhe t’i ndajë ato në formë të këtyre Udhëzimeve. Kjo paraqet një përpjekje për të siguruar udhëzime për atë se si duhet të punojnë shtetet në drejtim të rritjes së integritetit dhe bashkëjetesës sociale, duke ju drejtuar çështjeve të gjera për atë se si të mbrohen dhe promovohen të drejtat e njeriut, përfshirë këtu edhe të drejtat e komuniteteve të ndryshme për të ruajtur identitetet e tyre. Asnjë këshillë e përgjithshme që është e aplikueshme për të gjitha shtetet anëtare nuk mund të mundësojë përgjigje specifike lidhur me përmbajtjen e politikave të shteteve, sepse secili shtet ka kontekstin e vet. Gjithsesi, këto Udhëzime njohin se përgjegjësia për ta mbështetur procesin e integrimit dhe për t’i zbatuar politikat integruese gjithmonë mbetet punë e shtetit.
Udhëzimet kombinojnë qasjen normative dhe praktike, bazuar në eksperiencën e KLPK-së të akumuluar gjatë punës, në veçanti me çështjet e pakicave kombëtare në kontekst të tranzicionit pas Luftës së Ftohtë, ndërtimit të shtetit dhe konsolidimit të tij. Edhe pse ato bazohen në eksperiencën specifike të punës së KLPK-së dhe nuk përfshijnë një tërësi të politikave integruese, ato gjithsesi përmbajnë informata dhe konkluzione që mund të jenë relevante në shumë kontekste të ndryshme.
Termi “pakicë kombëtare”, siç përdoret në Udhëzimet, i referohet spektrit të gjerë të grupeve pakica, përfshirë komunitetet etnike, fetare, gjuhësore dhe kulturore,
4 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse pa marrë parasysh se vallë ato grupe janë të pranuara si të tilla nga shtetet ku ata jetojnë, pa marrë parasysh përcaktimin që aplikohet ose theksohet prej tyre. Madje, “pakica” shpesh përdoret si shkurtesë për “personat që u takojnë pakicave kombëtare”. Kjo nuk donë të thotë se të gjitha parimet, të drejtat e pakicave dhe opsionet e politikave të prezantuara në dokument aplikohen në çdo situatë në të njëjtën mënyrë. Është e qartë se, përderisa standardet themelore të të drejtave të njeriut vlejnë për të gjithë, politikat e mira integruese duhet të përpilohen në një mënyrë që të përmbushin sfidat dhe nevojat e grupeve të ndryshme minoritare dhe rrethanave të ndryshme. Përmbajtja e politikave integruese mund të varet nga faktorë, siç janë numri i personave të përfshirë, madhësia e vendbanimeve dhe e koncentrimit gjeografik, si dhe nevojave sociale, ekonomike dhe kulturore të veçanta, ndërmjet konsideratave tjera. Madje, dhe fakti që shumë individë kanë identitete të shumëfishta të cilat mund të paraqiten në mënyra, kohë dhe në kontekste të ndryshme, gjithashtu, duhet të merret parasysh gjatë përpilimit të politikave integruese.
Këto Udhëzime përbëhen prej katër pjesëve: prej parimeve strukturore, parimeve për integrim, elementeve të kornizës së politikës integruese dhe prej sferave kryesore të politikës. Parimet strukturore, të paraqitura pa ndonjë hierarki, janë të ndërlidhura dhe të nevojshme edhe pse asnjëherë nuk arrihen të tërësi. Ato janë qëllime në drejtim të të cilave duhet të orientohen të gjitha shtetet, dhe është vështirë të mendohet se politikat e mira integruese mund të jenë të realizueshme në mungesë të përpjekjeve për t`i vendosur këto parime. Pasi që këto parime strukturore asnjëherë nuk mund të arrihen në mënyrë të përkryer dhe njëherë përgjithmonë, atëherë arritjet e tyre të papërsosura nuk mund të trajtohen si arsye për mosmiratimin ose moszbatimin e politikave integruese. Parimet për integrim mundësojnë teza dhe vlera themelore të cilat lidhen në mënyrë më specifike me integrimin ose thjeshtë janë të domosdoshme për formulimin e politikës integruese. Elementet e kornizës së politikës integruese përcaktojnë kornizën e elaborimit dhe zbatimit të politikave integruese, përfshirë këtu mekanizmat, proceset dhe temat e ndërlidhura. Së fundi, sferat kyçe politike, edhe pse nuk janë listë e shterur e sferave relevante politike, lidhen me konsideratat tematike kryesore të bazuara në eksperiencat e KLPK-së dhe përfshijnë më tepër shembuj specifik brenda këtyre sferave të politikave, të cilat duhen zgjedhur dhe miratuar secila në kontekst specifik.
Integrimi i shoqërisë është sferë e ndërlikuar dhe sferë e politikave ndërlidhëse, dhe Udhëzimet janë rezultat i punës dhe i eksperiencës së akumuluar gjatë 20 viteve të kaluara. Ato bazohen në informatat e vlefshme të anëtarëve të tanishëm dhe të kaluar të stafit të KLPK-së, përfshirë Francesco Palermo-n dhe Ilze Brands Kehris-in. Ata gjithashtu kanë përfituar nga angazhimi dhe nga informatat e shumë
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 5 ekspertëve të jashtëm të cilët kanë kontribuuar me komente dhe me kritika për versionet e mëparshme të Udhëzimeve. Si ekspertë të jashtëm konsiderohen: Rainer Bauböck, Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon dhe Sarah Spencer. Këto Udhëzime janë, gjithsesi, të bazuara në eksperiencën specifike të KLPK-së dhe nuk pasqyrojnë pikëpamjet të asnjë eksperti në veçanti.
Qëllimi i Udhëzimeve është që t’u sigurojnë politikëbërësve dhe përfaqësuesve të shteteve parime udhëzuese dhe këshilla praktike për atë se si t`i elaborojnë dhe zbatojnë politikat të cilat lehtësojnë integrimin e shoqërive diverse. Shpresojmë se edhe aktorët e tjerë, të cilët kontribuojnë në role të ndryshme për këtë proces, përfshirë këtu edhe shoqërinë qytetare dhe aktorët e sektorit privat, si dhe institucionet e pavarura gjithashtu, do të kenë përfitim në punën e tyre nga Udhëzimet. Përpilimi dhe zbatimi i politikave integruese duhet të jetë në mesin e prioriteteve të të gjitha shteteve që dëshirojnë të rregullojnë diversitetin dhe të shmangin rrezikun nga konflikti që mund të krijohet nga ndarja e madhe dhe nga tensionet midis grupeve në shoqëri, dhe me atë të kontribuohet për paqen dhe stabilitetin afatgjatë. Me këmbimin e konkluzioneve nga puna 20 vjeçare e KLPK- ve për mbështetjen e proceseve drejt integrimit të shoqërisë dhe për dhënien e rekomandimeve të bazuara në këtë eksperiencë, shpresojmë që këto Udhëzime do të kontribuojnë në elaborimin dhe zbatimin e politikave integruese efektive nga ana e shteteve anëtare.
Knut Vollebaek Komisari i Lartë i OSBE-sëpër Pakicat Kombëtare Hagë, 7 nëntor 2012
6 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse I. Parime strukturore
Sovraniteti ngërthen përgjegjësi
1. Një shtet sovran dhe funksional është parakusht për një shoqëri stabile. Sovraniteti nënkupton atë se shteti ka të drejta dhe përgjegjësi ndaj popullatës së vet, por edhe si pjesëmarrës në komunitetin ndërkombëtar. Një nga përgjegjësitë e sovranitetit të shtetit duhet të përfshijë përpilimin dhe zbatimin e politikave integruese duke u bazuar në kornizë të shëndoshë institucionale dhe ligjdhënëse.
Sovraniteti i shtetit është parimi themelor i të drejtës ndërkombëtare, i kodifikuar dhe i nënvizuar në shumë dokumente kyçe ndërkombëtare.1
Një shoqëri stabile në të cilën gjejnë vend proceset dinamike të ndryshimeve pa aplikim të dhunës mund të arrihet, të mirëmbahet dhe të zhvillohet më tutje vetëm nëse ekzistojnë kushtet për ekzekutimin efektiv të sovranitetit. Madje, sovraniteti duhet të ushtrohet sipas parimeve vijuese: qeverisjes së mirë dhe demokratike, jo-diskriminim, barazi efektive, respektim dhe mbrojtje të të drejtave të njeriut, përfshirë këtu edhe të drejtat e pakicave.
Në shtetet moderne demokratike detyra e tyre ndaj popullatës bazohet në pëlqimin e njerëzve. Kështu, sovraniteti është edhe i njerëzve edhe për njerëzit. Sovraniteti ngërthen jo vetëm të drejta por, gjithashtu, detyra dhe përgjegjësi.
1 Kjo përfshin, ndër të tjera, nenet 1 dhe 2 të Kartës së Kombeve të Bashkuara (më tutje në tekst “Karta e KB”); Aktin Final të Helsinkit të KSBE-së të vitit 1975, Parimet I–X; Dokumenti i vitit 1990 të Parisit për Evropën e Re; Dokumentin e KSBE-së të vitit 1990 të Takimit të Kopenhagës për Dimensionin Njerëzor (më tutje në tekst “Dokumenti i Kopenhagës”), paragrafi 37; Konventën Kornizë të vitit 1995 për Mbrojtjen e Pakicave Kombëtare të Këshillit të Evropës (më tutje në tekst “FCNM”); Preambulën dhe nenin 21, Deklaratën e Kombeve të Bashkuara të vitit 1992 për të Drejtat e Personave që u Takojnë Pakicave Kombëtare ose Etnike, Fetare dhe Gjuhësore (më tutje në tekst “Deklarata e KB për Pakicat”), neni 8 (4) dhe Dokumentin Përfundimtar të BE-së të vitit 1994 nga Konferenca Inauguruese për Paktin e Stabilitetit në Evropë (më tutje në tekst “Pakti i Stabilitetit”), paragrafi 1.6.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 7 Në veçanti, shtetet janë të obliguara të sigurojnë ushtrimin e të drejtave dhe lirive të njeriut, përfshirë këtu edhe të drejtat e pakicave, për secilin brenda juridiksionit të tyre.2
Në kontekstin e përgjegjësisë ndërkombëtare të respektohen dhe mbrohen të drejtat e njeriut, përfshirë të drejtat e pakicave, shtetet janë llogaridhënëse ndaj komunitetit ndërkombëtar, dhe janë, për atë shkak, të obliguara t`i përmbushin obligimet e tyre raportuese ndaj organeve ndërkombëtare mbikëqyrëse dhe këshillëdhënëse. Organet e tilla luajnë një rol të rëndësishëm në promovimin e transparencës, mirëkuptimit dhe vullnetit të mirë, kështu që shtetet duhet detyrimisht t’i mbështesin, zhvillojnë dhe tërësisht marrin pjesë në këta mekanizma.
Përgjegjësitë e shteteve të cilat janë të ngërthyera në sovranitet përfshijnë promovimin e integrimit të shoqërisë. Duke u bazuar në eksperiencën e Komisarit të Lartë të OSBE-së për Pakicat Kombëtare (më tutje në tekst “KLPK”), paqja e afatgjate, stabiliteti, siguria e brendshme dhe e jashtme dhe prosperiteti janë të lidhur me mundësimin e proceseve të integrimit të të gjitha pjesëve përbërëse të shoqërisë. Kjo nënkupton se shtetet e mbrojnë diversitetin e tyre nëpërmjet të politikave dhe kornizave institucionale dhe legjislative të cilat e lehtësojnë përfshirjen, njohjen dhe rregullimin e përbashkët.
Mungesa apo ekzistenca e papërsosur e një shteti funksional nuk mund të parashtrohet si arsye për shmangien nga përpilimi dhe zbatimi i politikave integruese; përkundrazi, eksperienca e KLPK-së tregon se kur politikat integruese janë të vendosura, në fakt ato ju ndihmojnë shteteve për të funksionuar më mirë.
2 Kjo përgjegjësi është e ngërthyer, ndër të tjera, në Aktin Përfundimtar të Helsinkit të KSBE-së, Parimi VII, paragrafi 4; në Konventën Evropiane të vitit 1950 për Mbrojtjen e të Drejtave dhe Lirive Fondamentale të Njeriut (më tutje në tekst: “ECHR”), neni 1; dhe, lidhur me pakicat në veçanti, në Konventën Ndërkombëtare të KB-ve të vitit 1966 për të Drejtat Civile dhe Politike (më tutje në tekst: “ICCPR”), neni 27; në Deklaratën e KB-ve për Pakicat, neni 1(1); në Dokumentin e Kopenhagës, paragrafët 33(1) dhe 36(2); dhe në FCNM, neni 1.
8 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Qeverisja e mirë dhe demokratike
2. Qeverisja e mirë dhe demokratike shërben për nevojat dhe për interesat e tërë popullatës së shtetit. Përderisa demokracia implikon pushtetin e shumicës në vendimmarrjen politike, ajo gjithashtu implikon edhe mbrojtjen kundër abuzimit të pushtetit nga shumica. Kjo arrihet me sigurimin e mbrojtjes, pjesëmarrjen e pakicave dhe me lehtësimin e proceseve përfshirëse të qeverisjes të cilat i përfshijnë të gjithë anëtarët e popullatës.
Demokracia pluraliste, ndarja e pushtetit, sundimi i ligjit dhe respektimi i të drejtave të njeriut, detyrimisht të ndërlidhur njëra me tjetrën, janë parakushtet për paqe, siguri dhe drejtësi afatgjate.
Të gjitha shtetet pjesëmarrëse të OSBE-së janë përbetuar në demokraci, përfshirë pluralizmin politik, si parim fondamental nëpërmjet të obligimeve të tyre ligjore dhe politike.3 Pasi që autoriteti i qeverisë është i bazuar në vullnetin e njerëzve4, kjo implikon që secili ka të drejtë të marrë pjesë në çështjet publike. Kjo në fakt kërkon që institucionet përfaqësuese të ekzistojnë në të gjitha nivelet5.
Demokracia dhe qeverisja të udhëhequr nga parimet e tyre – i referohen dhe mbrojnë tërë popullatën e shtetit, pa marrë parasysh dallimet ose origjinën kulturore, sociale, ekonomike, gjuhësore, etnike ose religjioze. Shtetet duhet patjetër tërësisht t’i respektojnë sundimin e ligjit dhe standardet ndërkombëtare të të drejtave të pakicave, përfshirë ato që kanë të bëjnë me pjesëmarrjen efektive të pakicave6. Prandaj, proceset demokratike të vendimmarrjes mundësojnë që secili në mënyrë efektive të marrë pjesë dhe të shprehë mendimin e tij/saj, përfshirë këtu edhe ato që janë në pozitë të pabarabartë strukturore7.
Qeverisja e mirë dhe demokratike mund të ketë nevojë për forma pjesëmarrëse të vendimmarrjes që në mënyrë pro-aktive arrijnë deri te grupet të cilat në kushte tjera do të kishin qenë të margjinalizuara.
3 Dokumenti i Kopenhagës, Preambula dhe paragrafët 5 dhe 6. 4 Deklarata Universale e të Drejtave të Njeriut, neni 21(3). 5 Unioni Inter-Parlamentar, Deklarata Universale për Demokraci, 1997 (më tutje në tekst: “UDD”), paragrafi 11. 6 Rekomandimet e Lund-it për Pjesëmarrje Efektive të Pakicave Kombëtare në Jetën Publike, 1999 (më tutje në tekst: “Rekomandimet e Lund-it”), Rekomandimi 2. 7 Shih, ndër të tjera, Komentin e Komitetit Këshillëdhënës të vitit 2008 për Pjesëmarrjen Aktive të Personave që ju Takojnë Pakicave Kombëtare në Jetën Kulturore, Sociale dhe Ekonomike dhe Çështjet Publike (më tutje në tekst: “Komentet për Pjesëmarrjen”).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 9 Qeverisja demokratike kërkon ndarjen e pushteteve. Në kontekste të caktuara, pjesëmarrja efektive mund të rritet nëpërmjet të instrumenteve siç janë shpërqendrimi territorial dhe jo-territorial ose aranzhime për ndarje të e pushtetit8.
Mos-diskriminimi dhe barazia efektive
3. Mos-diskriminimi dhe barazia efektive nuk janë vetëm parime fondamentale dhe të ndërlidhura; ato janë parakushtet për kontribut efektiv të të gjithëve për të mirën e përbashkët. Ndalimi i diskriminimit ngërthen barazi para ligjit dhe mbrojtje të barabartë me ligj, si dhe largim të pengesave për barazi efektive. Sigurimi i barazisë efektive në ligj në fakt implikon, gjithashtu, një obligim pozitiv për adoptimin e politikave të qëllimshme, dhe aty ku është e nevojshme, edhe masa të veçanta.
Ndalimi i diskriminimit dhe promovimi i barazisë efektive janë parime të shprehura në instrumentet ndërkombëtare për të drejtat e njeriut në nivel universal9 edhe në atë rajonal.
Në nivel rajonal, OSBE-ja i ka afirmuar parimet e jo-diskriminimit dhe të barazisë10. Lidhur me pakicat në veçanti, ushtrimi i të drejtave të pakicave pa diskriminim përfshihet në një numër të madh të dokumenteve11. Duhet theksuar se shumica e shteteve pjesëmarrëse të OSBE-së i kanë ngërthyer këto parime dhe standarde në kushtetutat e tyre. Për shtetet anëtare të Këshillit të Evropës, ECHR-ja në mënyrë eksplicite ndalon diskriminimin në aspektin e lirisë së organizimit në asociacione të pakicave kombëtare si dhe ndalesave tjera bazuar në racë, ngjyrë, gjuhë, religjion dhe origjinë kombëtare ose sociale.12 Ndër të tjera, jo-diskriminimi në bazë të
8 Rekomandimet e Lund-it, Rekomandimet 14 – 20. 9 Shiko Deklaratën Universale të të Drejtave të Njeriut të vitit 1948, nenet 2 dhe 7; ICCPR, nenet 2, 26 dhe 27; Konventën Ndërkombëtare të vitit 1966 për të Drejtat Ekonomike, Sociale dhe Kulturore (më tutje në tekst: “ICESCR”), neni 2; dhe Konventa Ndërkombëtare e vitit 1965 për Eliminimin e të Gjitha Formave të Diskriminimit Racor (më tutje në tekst: “ICERD”), neni 1. Për më shumë, instrumentet vijuese mbulojnë të gjitha bazat e mbrojtura relevante, siç janë, raca, ngjyra, gjuha (ICCPR dhe ICESCR), prejardhja (ICERD), origjina kombëtare ose sociale (ICCPR dhe ICESCR), origjina kombëtare ose etnike (ICERD) dhe religjioni (ICCPR dhe ICESCR), dhe janë lista të hapura të cilat përfshijnë në vete dhe “Statuse tjera”. 10 Akti Përfundimtar i Helsinkit i KSBE-së, Parimi VII; Dokumenti Përfundimtar i Vjenës i vitit 1989, paragrafët 13(7) dhe 13(8)); dhe Dokumenti i Kopenhagës, paragrafët 5(9), 25(3) dhe 25(4). 11 Deklarata e KB për Pakicat, neni 2(1); dhe Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 31. Si shtesë, FCNM, neni 4(1), në mënyrë specifike ndalon rreptësisht diskriminimin e bazuar në përkatësinë në pakicë kombëtare. 12 ECHR-ja, neni 14 dhe Protokolli 12.
10 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse racës dhe origjinës etnike13 dhe kombësisë14 është kodifikuar gjithashtu edhe nga Bashkimi Evropian15 dhe zbatohet nëpërmjet dy Direktivave.16
Trajtimi i barabartë nuk nënkupton trajtim identik. Për të qenë efektiv, parimi i barazisë gjithsesi lejon – dhe në disa raste kërkon – trajtim të ndryshëm për disa persona për tu siguruar se ata i gëzojnë të gjitha të drejtat në bazë të barabartë me anëtarët e tjerë të shoqërisë. Disa instrumente afirmojnë se kur ka nevojë dhe kur është përshtatshëm duhet të miratohen masa të veçanta17 për të siguruar barazi të plotë dhe efektive për grupet që janë në pozitë të papëlqyeshme për shkak të diskriminimit të tyre të sistematizuar ose të vazhdueshëm në të kaluarën. Masat e tilla nuk përmbajnë diskriminim, përderisa ato ndjekin këtë qëllim legjitim dhe janë proporcionale me atë qëllim.18
Barazia formale shpesh herë nuk është e mjaftueshme për të garantuar barazi të plotë dhe efektive për të gjithë anëtarët e shoqërisë. Si rezultat, shtetet duhet të miratojnë politika specifike dhe të qëllimshme për shmangien e pengesave ligjore, ekonomike dhe/ose sociale të cilat mund të kufizojnë barazinë efektive dhe të pengojnë pjesëmarrjen e plotë të të gjithëve në jetën politike, ekonomike, sociale dhe kulturore të shtetit. Politikat e tilla të qëllimshme mund të shkojnë, thjesht, përtej largimit të pengesave për mundësitë e barabarta dhe të kenë për qëllim të krijojnë barazi thelbësore, e cila implikon barazi të rezultateve në sferat e politikave relevante.
13 Marrëveshja për Funksionimin e Bashkimit Evropian (më tutje në tekst: “TFEU”), neni 19. 14 TFEU, neni 18. 15 Marrëveshja e Amsterdamit, 1997. 16 Direktivat 2000/43/EC (që mbulojnë origjinën racore dhe etnike) dhe 2000/78/EC (që mbulojnë, ndër të tjera, religjionin ose besimin). 17 Termet e tjera përfshijnë “veprime afirmative”, “veprime pozitive” dhe sipas FCNM, “masat adekuate” (neni 4.2). 18 Shiko, ndër të tjera, Komiteti i KB-ve për të Drejtat e Njeriut (më tutje në tekst “HRC”, Komentin e Përgjithshëm të CCPR nr. 18 për jo-diskriminim, 10-11-1989; Komiteti i KB-ve për të Drejtat Ekonomike, Sociale dhe Kulturore, Komenti i Përgjithshëm nr. 20 për jo-diskriminim; ICERD, neni 2(2), dhe CERD Rekomandimet e përgjithshme nr. 32 për kuptimin dhe vëllimin e masave të veçanta; Deklaratën e KB-ve për Pakicat, neni 4; FCNM, neni 4(2); dhe Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 31; Takimi i vitit 1991 në Gjenevë i Ekspertëve për Pakicat Kombëtare të CSCE-së, pjesa IV; dhe Direktiva e BE-së 2000/43/EC, neni 5.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 11 Respekt për të drejtat e njeriut dhe mbrojtjen e tyre, përfshirë të drejtat e pakicave
4. Respekti për të drejtat dhe liritë fondamentale të njeriut, përfshirë të drejtat e pakicave, shoqërive diverse u mundëson plotësisht të zhvillojnë kushte për siguri, paqe dhe marrëdhënie bashkëpunimi. Përkushtimet ndërkombëtare dhe obligimet e detyrueshme janë minimum standarde që shtetet duhet t’i mbikëqyrin. Obligimet pozitive, gjithashtu, ngërthejnë politika pro-aktive dhe promovim të respektimit të plotë për të drejtat e të gjithë individëve.
Të drejtat e pakicave janë pjesë përbërëse e ligjeve ndërkombëtare për të drejtat e njeriut dhe imponojnë obligime ligjore mbi secilin anëtar të komunitetit ndërkombëtar. Shtetet pjesëmarrëse të OSBE-së gjithashtu janë të obliguar nga përkushtimet e tyre politike në sferën e të drejtave të pakicave19. Karta e KB nënvizon rëndësinë e parandalimit dhe eliminimit të rreziqeve për paqe,20 kështu historia na tregon se atëherë kur shtetet nuk i mbrojnë të drejtat e pakicave në mënyrë adekuate, ekzistojnë më shumë gjasa për shpërthim të konflikteve.
Mbrojtja dhe promovimi i të drejtave të njeriut, përfshirë të drejtat e pakicave, ju ndihmon shteteve të përforcojnë bashkëjetesën e shoqërive të tyre përderisa respektohet diversiteti, që mund të konsiderohet si parakusht për paqen, sigurinë dhe stabilitetin afatgjatë.
Për të promovuar integritetin në shoqëri, shtetet duhet të njohin diversitetin në shoqëritë e tyre dhe të përmbahen nga çfarëdo përpjekje për të asimiluar pakicat kundër vullnetit të tyre. Madje, ato janë të obliguar t’i promovojnë të drejtat e personave të cilët ju takojnë pakicave që në mënyrë efektive të marrin pjesë në çështjet publike dhe të ruajnë identitetin e tyre duke ju mundësuar në mënyrë adekuate ta zhvillojnë kulturën e tyre, përdorin gjuhën e tyre dhe të praktikojnë fenë e tyre.21 Rekomandimet specifike, për atë se si të zbatohen këto të drejta në
19 Dokumenti i Kopenhagës. 20 Karta e KB, neni 1. 21 Ky obligim është përcaktuar në, ndër të tjera, ICCPR, neni 27; Konventa e vitit 1960 e UNESCO kundër Diskriminimit në Arsim, neni 5.1.c.; Deklarata e KB për Pakicat, nenet 1, 2(2) dhe 2(3); Dokumenti i Kopenhagës, paragrafët 33 dhe 35; dhe FCNM, nenet 5(1), 8 dhe 10–15.
12 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse mënyrë efektive, janë botuar nga KLPK-ja, përfshirë këtu edhe çështjet lidhur me arsimin,22 përdorimin e gjuhës23 dhe pjesëmarrjen efektive në jetën publike.24
Përderisa të drejtat e pakicave janë, në thelb, të drejta individuale, shumica nga ato kanë kuptim të plotë vetëm kur gëzohen dhe ushtrohen në komunitet me të tjerë25. Termi “të tjerët” duhet të kuptohet në kuptimin më të gjerë që është e mundur dhe përfshin personat që i takojnë pakicës së njëjtë, pakicave të tjera ose madje edhe shumicës.
22 Rekomandimet e Hagës lidhur me të Drejtat e Arsimimit të Pakicave Kombëtare, 1996, (më tutje në tekst: “Rekomandimet e Hagës”). 23 Rekomandimet e Oslo-s lidhur me të Drejtat e Gjuhës të Pakicave Kombëtare, 1998, (më tutje në tekst: “Rekomandimet e Oslo-s”). 24 Rekomandimet e Lund-it. 25 FCNM, neni 3(2) dhe ICCPR, neni 27.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 13 II. Parimet për integrim
Njohja e diversitetit dhe identiteteve të shumëfishta
5. Diversiteti është element i të gjitha shoqërive bashkëkohore dhe të grupeve që i përbëjnë ato. Korniza legjislative dhe politike duhet të mundësojë njohjen e asaj që identitetet individuale mund të jenë të shumëllojshme, me shumë shtresa, kontekstuale dhe dinamike.
Shumë shoqëri bashkëkohore janë të karakterizuara me rritjen e diversitetit të popullatës së tyre. Në ndërkohë, migrimi – imigrimi dhe emigrimi gjithashtu – kontribuon në ndryshimin e demografisë. Është me rëndësi të konsiderohen efektet potenciale të këtij fenomeni për pozitën dhe situatën e pakicave kombëtare.
Në të njëjtën kohë, segmentet dhe grupet e ndryshme të cilat i përbëjnë shoqëritë janë në vete heterogjene dhe nuk duhet të konsiderohen si të pandryshueshme (pa u përzier me elemente tjera) dhe monolite.
Identitetet individuale mund dhe në fakt shumë shpesh janë të shumëfishta (ndjenja e të pasurit më shumë identitete horizontale; për shembull, përkatësia në më shumë se një etnikum), në më tepër shtresa (identitete të ndryshme që ko-ekzistojnë dhe përputhen te i njëjti person, siç janë identiteti etnik, religjioz, gjuhësor, gjinor, profesional dhe ngjashëm me këto), kontekstual (konteksti mund të përcaktojë cili identitet është më dominues në momentin e dhënë) dhe dinamik (përbërja e secilit identitet dhe lidhja e individëve me ato ndryshon me kalimin e kohës).
Me qëllim të ndërtimit dhe ruajtjes së demokracive të drejta, stabile dhe paqësore është e nevojshme të njohim karakteristikat e veçanta të grupeve, derisa në të njëjtën kohë njohim edhe heterogjenitetin dhe llojshmërinë brenda atyre grupeve. Shoqëritë janë të pasuruara nga diversiteti dhe pluralizmi rezultues, edhe atëherë kur marrëdhëniet midis grupeve (pakicës dhe shumicës) si dhe brenda grupeve dhe autoriteteve janë të bazuara në besim dhe në respekt të ndërsjellë, interaksion
14 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse bashkëpunues dhe angazhim aktiv. Lidhjet brenda komuniteteve dhe midis komuniteteve duhet të inkurajohen, pasi që ato e përforcojnë bashkëjetesën e shoqërive, i zvogëlojnë tensionet dhe parandalojnë rrezikun nga konfliktet.
Prandaj, të njihet diversiteti nëpërmjet kornizave adekuate është thelbësore. Duke e marr parasysh faktin se diversiteti pasuron shoqëritë, ai nënkupton se shtetet nuk duhet të definojnë veten në terme ekskluzive dhe (mono)etnike si “pronë” e një ose më tepër etnikumeve specifike. Për më shumë, anëtarët që u takojnë shumicave dhe pakicave duhet të pranojnë se identitetet e tyre – si dhe ai i shtetit – mund të ndryshojnë dhe evoluojnë, përfshirë këtu edhe mënyrën nëpërmjet të kontakteve dhe këmbimeve me grupet e tjera.
Njohja e diversitetit multidimensional të trashëguar në shoqëritë, grupet dhe identitetet individuale duhet të informojë tërë legjislacionin dhe formulimin e politikave integruese. Kjo domethënë se identifikimi me identitetet e shumëfishta dhe përkatësitë kontekstuale duhet të lejohen, përfshirë këtu edhe regjistrimin e popullatës; duhet të dekurajohen listat e mbyllura të identiteteve në regjistrimin e popullatës, ashtu që secili duhet të ketë të drejtë të ndryshojë përkatësinë e tij ose të saj me kalimin e kohës.
Primati i vetë-identifikimit vullnetar
6. Identitetet janë subjekt i primatit të zgjidhjes individuale nëpërmjet të parimeve të vetë-identifikimit vullnetar. Të drejtat e pakicave përfshijnë të drejtën e anëtarëve individualë të komuniteteve-pakica të zgjedhin të trajtohen ose të mos trajtohen si të tillë. Asnjë disavantazh nuk do të rezultojë nga zgjedhja e tillë ose nga refuzimi për të bërë zgjedhje. Nuk duhet të krijohen ndalesa në lirinë e të zgjedhurit. Asimilimi kundër vullnetit të ndonjë personi nga ana e shtetit ose palës së tretë është i ndaluar.
Standardet ndërkombëtare të të drejtave të pakicave janë të qarta në përcaktimin e asaj se përkatësia në një grup të pakicave është çështje e zgjedhjes personale, e cila, gjithsesi, duhet të bazohet në disa kritere objektive relevante për identitetin e personit.26 Asnjë disavantazh nuk do të rezultojë nga zgjedhja për t’i takuar ndonjë
26 FCNM, neni 3, siç interpretohet nga Opinioni i Komitetit Këshillëdhënës, dhe Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 32.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 15 grupi të caktuar.27 Parimi i lirisë së zgjidhjes duhet të pasqyrohet në legjislacionin dhe politikat integruese. Kjo donë të thotë se autoritetet nuk duhet t’i identifikojnë personat me një grup të caktuar, duke u bazuar në karakteristikat e dukshme apo supozime të tjera pa pëlqimin e tyre.28
Sanksionimi i asimilimit kundër dëshirës së personit domethënë se asnjeri nuk mund të detyrohet të deklarojë identitetin e tij/saj. Nëse e deklaron atë, zgjedhja duhet të jetë e hapur dhe jo e kufizuar me listë të mbyllur të identiteteve.29 Kjo nuk domethënë se secili identitet i zgjedhur gjithsesi mund të jetë i pranuar. Kriteret objektive, relevanca dhe faktorët e tjerë duhet të merren parasysh dhe disa prej aspekteve mund të bien në margjinat e vlerësimit të shtetit. Si shtesë e ndalimit të asimilimit me forcë, shtetet duhet të vërejnë se dhe format e tjera më të buta dhe më pak të dukshme të “asimilimit zvarritës” mund të dërgojnë në asimilim kundër vullnetit të individit, siç janë presionet e shoqërisë, hierarkitë midis etnikumeve të ndryshme, paragjykimet dhe ngjashëm, të cilat mund të ushtrohen nga aktorët jo- shtetëror dhe ata shtetëror gjithashtu.
Përderisa çdo formë e asimilimit e cila nuk është zgjedhur nga personi – madje as të tërthortë dhe në mënyrë jo-vullnetare – është e ndaluar, parimi i lirisë së zgjidhjes ngërthen edhe atë që asimilimi i zgjedhur me vetëdije duhet të lejohet dhe nuk duhet as të stigmatizohet dhe as të dekurajohet në mënyrë të butë nga shumicat ose pakicat. Kjo domethënë se shteti është gjithashtu përgjegjës për krijimin e mjedisit në të cilin individët mund të bëjnë zgjidhje të tilla në mënyrë të lirë dhe në çdo kohë.
27 FCNM, neni 3(1). 28 E Drejta e Gjuhës e Personave që ju Takojnë Pakicave Kombëtare nën Konventën Kornizë, Komentet tematike nr. 3, të miratuara nga Komiteti Këshillëdhënës në 24 maj 2012 (më tutje në tekst: “Komentet për Gjuhën”), paragrafi 17. 29 Shiko Udhëzimet 5.
16 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Qasja jo-izoluese ndaj çështjeve të pakicave
7. Pasi që disa të drejta të minoriteteve janë të plotë-kuptimshme vetëm kur ushtrohen në komunitet me të tjerët, kjo mund të rezultojë në një shkallë të ndarjes nga grupet e tjera në shoqëri në disa kontekste të caktuara. Sidoqoftë, izolimi ose ndarja e tepërt mund të dobësojë lidhjet midis komuniteteve dhe nënvlerësojë bashkëjetesën në shoqëri.
Siç u përmend më lartë,30 disa të drejta të pakicave janë të drejta individuale meqë kanë kuptim të plotë vetëm kur ushtrohen në komunitet me të tjerët.31 Ndër të tjera ky është rasti me shumë të drejta gjuhësore dhe kulturore, si dhe me të drejtat që lidhen me arsimin, me pjesëmarrjen, me religjionin dhe me shoqërimin.. Ndjenja e përkatësisë ndaj ndonjë komuniteti të caktuar, pa marrë parasysh a bëhet fjalë për komunitet pakicash apo shumicash, mund të përforcojë lidhjet dhe solidaritetin e komunitetit. Një ndjenjë e tillë e përbashkët e përkatësisë ndaj një komuniteti është e ngërthyer në të drejtat e pakicave dhe është e nevojshme për të mbrojtur dhe promovuar të drejtat e personave që u takojnë pakicave.
Gjithsesi, në njërën anë është thelbësore për të gjitha shoqëritë që të gjejnë baraspeshimin e duhur midis shkallës së ndarjes që është e nevojshme për të shprehurit të lirë dhe zhvillimin e diversitetit, dhe në anën tjetër themelimin dhe përforcimin e lidhjeve midis dhe brenda komuniteteve në shoqërinë si tërësi. Në qoftë se lidhjet midis komuniteteve nuk janë të zhvilluara mjaftueshëm, integrimi pengohet, duke e vendosur bashkëjetesën dhe madje dhe stabilitetin në rrezik.32 Baraspeshimi i përshtatshëm midis këtyre dy elementeve nuk mund të definohet apriori: shkalla në të cilën komunitetet, shumicë edhe pakicë, janë të sigurt se të drejtat e tyre respektohen dhe ndjejnë se ato i takojnë shoqërisë së përbashkët mund të ndryshojë me kalimin e kohës që është kontekstuale, në varësi nga numri i faktorëve të çuditshëm për secilën shoqëri, përfshirë këtu historinë, perceptimet dhe regjimet institucionale dhe politike.
KLPK-ja ka vështruar se niveli i ndarjes midis komuniteteve mund të ekzagjerohet dhe me këtë të bëhet dhe i dëmshëm për integrimin e një shoqërie si tërësi, kur ajo rezulton në izolim, ndonjëherë madje shkon deri në pikë të ndarjes. Kjo është madje
30 Udhëzimet 4. 31 FCNM, neni 3(2) dhe paragrafi 37 nga Raporti Shpjegues. 32 Shiko gjithashtu ICERD, neni 2(1), lit. E
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 17 rasti edhe kur ndarja është e vetë-nxitur nga komuniteti në fjalë. Për shembull, të drejtat gjuhësore të lidhura me arsimin e personave që i takojnë pakicës, përderisa janë pjesë e të drejtave thelbësore të pakicës, nuk duhet të rezultojnë me komunitete paralele dhe të pa lidhura brenda në një shtet.33 Aty ku është e mundur, dhe e bazuar në dëshmi të demonstruara, autoritetet duhet të intervenojnë kundër ndarjeve tejet të mdha dhe kundër rrezikut nga ndarja; për shembull, me përpilimin e plan programeve të integruara shkollore ose me rregullimin e politikave të banimit për shmangien e emergjencës lidhur me zonat e ndara rezidenciale. Politikat e tilla nuk duhet të ndërhyjnë në respektimin e traditave të lidhura me identitetin dhe stilin e jetesës, siç mundësohet në të drejtat e pakicave.
Institucione publike të përbashkëta, ndjenjë e përkatësisë dhe akomodimit të për- bashkët
8. Integrimi është një proces i cili kërkon që të gjithë anëtarët e një shoqërie të caktuar t’i pranojnë institucionet e përbashkëta publike dhe të kenë ndjenjë të përbashkët të përkatësisë ndaj shtetit të njëjtë dhe një shoqërie përfshirëse. Kjo nuk përjashton mundësinë për identitete të ndryshme, të cilat vazhdimisht evoluojnë, shumëfishohen dhe janë kontekstuale. Mekanizmat të cilat kanë për qëllim akomodimin e përbashkët janë esencial për te negociuar kërkesat legjitime të shpalosura nga grupet ose komunitetet e ndryshme.
Integrimi, si një proces i dyanshëm, mund të ndodh vetëm nëse të gjithë i pranojnë si legjitime ekzistencën dhe rolin e institucioneve të përbashkëta, si edhe shkallën minimale të përkatësisë ndaj shtetit dhe shoqërisë pluraliste dhe diverse. Qasjet maksimaliste, siç janë refuzimi i legjitimitetit të shtetit, bojkotimi i institucioneve, mohimi i karakterit multi-nacional dhe shumetnik i shtetit dhe shoqërisë ose ruajtja e qëndrimit asimilues shkojnë kundër integrimit.
Ky parim njeh se në shoqëritë diverse që bazohen në sundimin e ligjit dhe pluralizmit politik dhe institucional nuk ka kundërthënie midis pasjes së identiteteve të ndara dhe ndarjes së përkatësisë së përbashkët, e cila përfshin por shkon përtej institucioneve të përbashkëta.
33 Gjithashtu shiko Rekomandimet e Hagës, në veçanti Rekomandimet 1 dhe 4 dhe Komentet e Para Tematike të Komitetit Këshillëdhënës të vitit 2006 për Arsimin nën Konventën Kornizë (më tutje në tekst: “Komentet për Arsimin”), në veçanti pjesa 1.4.
18 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Pasojat për shtetin janë se duhet të mundësojë politika, legjislacion dhe mekanizma të cilat do të mundësojnë dhe mbështesin të shprehurit dhe negocimin e dallimeve brenda kornizës së përbashkët institucionale dhe legjislative. Me qëllim që integrimi të realizohet, individët dhe grupet duhet detyrimisht të pranojnë instrumentet e tilla dhe të kontribuojnë në funksionimin tyre.
Në kontekstin e këtij parimi, “kërkesa” domethënë më shumë se të drejta të thjeshta dhe përmbajnë interesa legjitime ose kërkesa të arsyeshme të shprehura nga grupet ose personat e ndryshëm. Kjo gjithashtu ngërthen njohjen e pasojave prej këtyre kërkesave, për ato që janë të prekur nga kjo dhe për shoqërinë në përgjithësi. Për shembull, kërkesat legjitime për zbatimin specifik të të drejtave ose masave të veçanta duhet të shikohen në kuadër të kontekstit lokal; çfarëdolloj ndikimi potencial që mund të kenë në segmentet e ndryshme të shoqërisë dhe më në fund, edhe në kohezionin e tyre të përgjithshëm duhet të merret parasysh. Plotësimi i diversitetit fetar gjithashtu bie brenda kësaj kategorie. Kjo ngërthen tolerancën në nivel individual midis njerëzve dhe grupeve brenda shoqërisë, si edhe në nivel shtetëror, me vendosjen e rregullave të përbashkëta të shoqërisë të bazuar në respektimin e plotë të të drejtave të njeriut të cilat mundësojnë liritë fetare dhe të shprehurit të diversitetit fetar, përfshirë këtu edhe në hapësirat publike.
Në kontekstin e integrimit të shoqërive diverse, individët dhe/ose grupet mund të arrijnë zgjidhe të pranueshme për të gjitha çështjet me të cilat ballafaqohen gjatë negociatave dhe akomodimit të përbashkët. Rezultatet e negociatave duhet të jenë më të qëndrueshme, me çka dhe më tepër të kontribuojnë për stabilitetin e vazhdueshëm, nëse edhe shumicat edhe pakicat dëshirojnë të akomodojnë kërkesat e palëve të tjera deri në përmasa të mundura. Negociatat e tilla duhet të zhvillohen brenda institucioneve dhe kornizave procedurale të cilat mundësojnë pjesëmarrje efektive dhe vendimmarrje korrekte. Si shtesë për ofrimin e mundësive më të mëdha për rezultat të suksesshëm, akti i thjeshtë i angazhimit në negociata të sinqerta mund të përforcojë pjesëmarrjen e të gjitha grupeve në shoqëri.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 19 Përfshirja dhe pjesëmarrja efektive
9. Politikat integruese duhet të bazohen në përfshirje dhe duhet madje të paraqesin përpjekje për të arritur një gjendje në të cilën të gjithë do të gëzojnë anëtarësi të plotë në shoqërinë e tyre, qasje të barabartë në aspekt të të mirave dhe shërbimeve publike, si dhe mundësi të barabarta. Pjesëmarrja efektive në bazë të barabartë për të gjithë anëtarët e shoqërisë në jetën sociale, ekonomike dhe kulturore, si dhe në çështjet publike duhet të arrihet.
Vendosja e anëtarësisë të plotë në shoqëri, mundësitë e barabarta dhe trajtimi i barabartë për të gjithë, përfshirë këtu edhe qasjen deri te të mirat dhe shërbimet publike, duhet të jenë parime udhëzuese gjatë përpilimit të politikave integruese. Kjo domethënë se shtetet duhet domosdo në mënyrë pro-aktive ta promovojnë diversitetin dhe të krijojnë kushte në të cilat të gjithë do të ndjehen të lumtur dhe si anëtar të plotë të shoqërisë. Ndjenja e përkatësisë në një shoqëri të përbashkët nënkupton se, kur kushtet e vërteta ekzistojnë, individët, pa marrë parasysh identitetit të tyre, jo vetëm që duhet t`i respektojnë legjislacionin dhe të drejtat e të tjerëve,34 por, për më shumë, duhet të shmangin vet-izolimin dhe tërësisht t’i shfrytëzojnë mundësitë e tyre për të kanalizuar kërkesat nëpërmjet të instrumenteve legjitime të mundësuara nga autoritetet.
Politikat integruese duhet të mbështesin dhe promovojnë pjesëmarrjen efektive në bazë të barabartë për të gjithë anëtarët e shoqërisë, pa marrë parasysh se a i takojnë ato pakicave ose shumicave, në të gjitha aspektet e jetës sociale, ekonomike dhe kulturore të shtetit, si dhe në çështjet publike. Kjo kërkon, ndër të tjera, ekzistimin e legjislacionit gjithëpërfshirës kundër-diskriminues dhe monitorimin efektiv të tij, dhe mund të përfshijë edhe themelimin e organeve kundër-diskriminuese, avokatin e popullit, si dhe institucione të tjera të specializuara. Ajo gjithashtu kërkon dhe sigurimin e ekzistimit të instrumenteve efektive të pjesëmarrjes në të gjitha sferat e jetës.35 Efikasiteti i këtyre instrumenteve duhet patjetër të monitorohet në vazhdimësi, të përditësohen periodikisht, sipas kërkesës.36 Madje, nevojitet që informatat të mundësohen në gjuhët e pakicave kombëtare, deri në masën e mundur, për mjetet në dispozicion kundër diskriminimit, përfshirë këtu format e
34 Deklarata Universale për të Drejtat e Njeriut, neni 29.2 dhe FCNM, neni 20. 35 Shiko Udhëzimet 38–41. 36 Rekomandimet e Lund-it, Rekomandimi 22.
20 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse tërthorta ose të shumëfishta të diskriminimit dhe lidhur me instrumentet të cilat inkurajojnë pjesëmarrje.
Të drejtat dhe detyrat
10. Politikat e integrimit duhet të njohin interesat dhe të jenë në përputhje me të drejtat e të gjithë anëtarëve të shoqërisë, përfshirë të drejtat e personave të cilët u përkasin pakicave. Si shtesë në të drejtat ekzistuese, është edhe ajo se të gjithë anëtarët e shoqërisë ndajnë detyrën e respektimit të ligjeve dhe të përgjegjësisë për të kontribuar ndaj shoqërisë dhe integrimit të saj.
Bazuar në eksperiencën e KLPK-së, paqja afatgjate, stabiliteti, siguria dhe prosperiteti mund të arrihen vetëm në shoqëritë të cilat e promovojnë integrimin e shoqërisë duke e respektuar diversitetin.37 Integrimi me respekt ndaj diversitetit është parimi udhëzues i punës së KLPK-së. Ai kërkon respektimin e të drejtës së pakicave për të ruajtur dhe zhvilluar kulturën e tyre dhe ruajtjen e elementeve esenciale të identitetit të tyre, siç janë religjioni, gjuha, tradita dhe trashëgimia kulturore e tyre. Në të njëjtën kohë, kërkohet të punohet në drejtim të shoqërisë kohezive ku çdo person ka mundësinë të marrë pjesë dhe të ndikojë në jetën politike, ekonomike, sociale dhe kulturore të shoqërisë si tërësi. Kjo ngërthen baraspeshimin e të drejtave dhe interesave të të gjitha grupeve, pakicave dhe shumicave njëlloj. Baraspeshimi i përshtatshëm ndryshon për secilën shoqëri dhe mund asnjëherë mos të arrihet përgjithmonë sepse shoqëritë janë shumë dinamike. Ata më shumë kanë nevojë për monitorim të pandërprerë dhe rebalancim nëpërmjet të adaptimit ndaj rrethanave ndryshuese.
Si rezultat, politikat integruese duhet të përpilohen dhe zbatohen nëpërmjet të proceseve të vazhdueshme dhe demokratike të cilat kontribuojnë për qeverisje të mirë. Kjo kërkon njohje, pranim dhe përkushtim nga të gjitha palët. Politikat integruese duhet të bazohen në respektimin e të drejtave të të gjithëve dhe t’i konsiderojnë interesat legjitime të të gjithë anëtarëve të shoqërisë, pa marrë parasysh se a janë shtetas apo jo.38 Ndarja midis komuniteteve dhe grupeve kryesisht nuk është bazë e mirë për të ndërtuar shoqëri që funksionon mirë dhe me ardhmëri të mirë për
37 Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen për Pakicat Kombëtare në Marrëdhëniet Ndërshtetërore (më tutje në tekst “Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen”), Shënimet Shpjeguese për Rekomandimin 7. 38 Komenti i Përgjithshëm i UN HRC nr. 23, Të Drejtat e Pakicave (neni 27), 08-04-1994, paragrafi 5.1; Komisioni Evropian për Demokraci nëpërmjet të Ligjit (Komisioni i Venedikut) (më tutje në tekst: “Komisioni i Venedikut”), “Raporti për të Drejtat e Jo-qytetarëve dhe Pakicave”, CDL-AD(2007)001).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 21 stabilitet të qëndrueshëm. Integrimi ngërthen interaksion, e jo vetëm tolerancë ndaj pluralitetit të kulturave.39
Integrimi është proces i cili i përfshin të gjitha. Jo vetëm të drejtat, por edhe detyrat e anëtarëve të shoqërisë dhe ndarjen e tyre në mënyrë të barabartë. Si shtesë e respektimit të ligjit dhe të drejtave të të tjerëve40, këto detyra përfshijnë përgjegjësi për të kontribuar në shoqëri dhe në integrimin e saj, si dhe në proceset demokratike të saja. Pakicat duhet të marrin pjesë në të gjitha aspektet e qeverisjes në shtetin e tyre ku jetojnë, dhe inkuadrimi i tyre nuk duhet të kufizohet në sferat të cilat janë në veçanti të lidhura me ta. Në këtë kontekst, vendosja e komuniteteve, të izoluara dhe paralele, të pakicave apo shumicave nuk është në përputhje me integrimin e shoqërisë.
Marrëdhëniet midis komuniteteve
11. Politikat integruese duhet të përfshijnë masa që inkurajojnë dialogun dhe ndërveprimin midis komuniteteve duke u bazuar në tolerancën dhe respektin e ndërsjellë. Kjo mbulon një spektër të gjerë të iniciativave në sfera të ndryshme, përfshirë arsimin, mediat dhe politikat lidhur me gjuhët. Kur ekziston mundësia, preferohet të shfrytëzohen inkurajimet pozitive për të siguruar pëlqim e jo masa ndëshkuese.
Politikat integruese duhet të promovojnë kontakte dhe këmbime midis komuniteteve dhe individëve nëpërmjet inkurajimeve dhe ngritjes së vetëdijes lidhur me avantazhet e përbashkëta të ndërveprimit, dialogut dhe pjesëmarrjes.41
Brenda kontekstit të arsimit, këmbimet ndërmjet shkollave të cilat mundësojnë arsim për nxënësit e pakicave dhe të shumicave, mund të promovojnë komunikim dhe mirëkuptim të ndërsjellë.42 Në sferën e mediave, lejimi, madje dhe inkurajimi i radiodifuzionit shumë-gjuhësor është edhe një shembull tjetër që promovon ndërveprim në programimin dhe tërheqjen e audiencës nga komunitetet e ndryshme gjuhësore.
39 Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen, Shënimet Shpjeguese për Rekomandimin 7 dhe FCNM, nenet 5 dhe 6. 40 FCNM, neni 20, dhe Deklarata e KB për të Drejtat e Njeriut, neni 29.1. 41 FCNM, neni 6. 42 Shiko Udhëzimet 44 dhe 45.
22 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Në shumicën e rasteve, përdorimi i masave ndëshkuese administrative dhe penale për të nxitur zbatim të disa detyrave të veçanta të lidhura me integrimin – siç janë obligimi për të mësuar, dhe në disa raste për të përdorur gjuhën e shtetit – mund të krijojnë pakënaqësi dhe rezistencë, dhe me atë ta nënvlerësojnë dhe jo ta promovojnë integrimin e shoqërive. Anasjelltas stimujt pozitiv tentojnë të jenë më efektive në mobilizimin e përkrahjes dhe krijimin e kushteve të favorshme për integrim.
Për shembull, siç është specifikuar më poshtë43, shtetet munden në mënyrë legjitime ta promovojnë gjuhën shtetërore të vendit. Sidoqoftë, kjo duhet të ndodhë nëpërmjet të stimujve pozitiv (siç janë promovimi i shumë-gjuhësisë, ofrimi i orëve për gjuhët, dhe ngjashëm) e jo nëpërmjet të sanksioneve, dhe duhet gjithsesi, të respektohen të drejtat gjuhësore të personave që ju takojnë pakicave. Njohja e vlerave pozitive të diversitetit etnik, kulturor dhe gjuhësor shkojnë së bashku me promovimin e shumë-gjuhësisë për të gjithë. Në këtë aspekt, gjithashtu, dhe inkurajimi i shumicës ta mësojë gjuhën e pakicave mund edhe më shumë të kontribuojë për integrimin e shoqërisë.
Politikat që u referohen shumicave dhe pakicave
12. Duhet të përpilohen dhe zbatohen politika specifike të cilat ju referohen edhe shumicave edhe pakicave. Kjo e pasqyron faktin se integrimi i shoqërisë është një proces i akomodimit të përbashkët dhe angazhimit aktiv duke i inkuadruar të gjithë anëtarët e shoqërisë si individë apo grupe të organizuara.
Integrimi është proces i cili i inkuadron të gjithë anëtarët e shoqërisë, që u takojnë shumicave dhe pakicave gjithashtu. Si i tillë, ai ka më shumë gjasa të shpie deri në adoptimin gradual të strukturave shoqërore si rezultat i natyrshëm i njohjes, akomodimit të përbashkët dhe angazhimit aktiv. Prandaj, ai duhet të përfshijë politika specifike44, të cilat kanë për qëllim të arrijnë ndërveprim të baraspeshuar në shoqëri. Politikat e tilla duhet të inkuadrojnë edhe shumicat edhe pakicat në procesin e adoptimit të përbashkët. Shembuj të politikave që kanë cak shumicat përfshijnë përpilimin e plan-programeve të përgjithshëme arsimore të cilat ngërthejnë informata rreth pakicave dhe kontributit të tyre në kulturën dhe historinë e shtetit.
43 Udhëzimet 42. 44 Shiko pjesën IV.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 23 Mediat duhet t’u kushtojë vëmendje të barabartë kontributeve të cilat pasqyrojnë diversitetin etnik, kulturor dhe gjuhësor të shoqërisë në të gjitha programimet për të gjithë shikuesit, dhe jo vetëm të prodhojë programe të specializuara për pakicat.
Për ta arritur atë inkuadrim efektiv të të gjithë anëtarëve të shoqërisë, përfshirë këtu edhe grupet e organizuara, nevojitet që edhe strukturat shtetërore edhe ato shoqërore t`i respektojnë parimet e qeverisjes së mirë, për shembull duke përzgjedhur përfaqësuesit e tyre në mënyrë demokratike dhe pluraliste.
Akomodimi i përbashkët dhe angazhimi aktiv arrihen në mënyrë më efektive nëpërmjet të proceseve përfshirëse vendimmarrëse, të cilat ju mundësojnë të gjithë atyre që dëshirojnë të jenë të dëgjuar të marrin pjesë në mënyrë të drejtpërdrejtë ose nëpërmjet të përfaqësuesve legjitim të zgjedhur nga ana e tyre. Këto procese duhet, gjithashtu, të mundësojnë kanale të qarta procedurale për pjesëmarrjen dhe për mjetet efektive kundër padrejtësisë ose përjashtimit arbitrar.
24 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse III. Elementet e kornizës së politikës integruese
Formulimi i politikave efektive
13. Qeveritë duhet të përpilojnë një strategji, politika dhe plane përkatëse të veprimit për integrim brenda një afati kohor të arsyeshëm, duke marrë parasysh kompetencat dhe rolet e niveleve të ndryshme të qeverisjes, si edhe aktorët e tjerë dhe palët e interesuara. Politikat integruese duhet të shfrytëzojnë qasjet nga lartë - poshtë dhe nga poshtë - lartë.
Pasi që asnjë politikë e vetme nuk mund t’ju përgjigjet të gjitha elementeve të diversitetit dhe marrëdhënieve midis grupeve, atëherë nevojiten disa përgjigje të koordinuara. Kjo kryesisht kërkon një strategji gjithëpërfshirëse të politikës integruese, e cila ngërthen plane veprimi specifike me qëllime qartë të definuar, veprime të matshme dhe kornizë kohore në të gjitha sferat relevante, duke përfshirë këtu sferën ekonomike, sociale, kulturore dhe politike.
Shteti ka përgjegjësinë primare për themelimin dhe garantimin e kornizës dhe të politikave për të arritur integrim në shoqëri. Sidoqoftë, politikat mund të jenë efektive vetëm nëse të gjitha nivelet e autoriteteve – kombëtare, rajonale dhe lokale – angazhohen në këtë në përputhje me kompetencat e tyre. Prandaj, strategjitë kombëtare dhe planet të cilat caktojnë parimet e përgjithshme, direktivat dhe qëllimet duhet të kompletohen dhe të kontekstualizohen në mënyrë adekuate nëpërmjet të strategjive lokale, e aty ku ka nevojë edhe nëpërmjet strategjive rajonale dhe planeve të veprimit.
Një rol të rëndësishëm, gjithashtu, luan edhe shoqëria e pavarur dhe pluraliste qytetare dhe aktorët e tjerë jo-shtetëror.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 25 14. Qeveritë duhet të promovojnë pjesëmarrje efektive të të gjitha segmenteve relevante të shoqërisë, përfshirë këtu edhe personat të cilët ju përkasin pakicave, kur elaborojnë, zbatojnë dhe monitorojnë politika integruese.
Shtetet duhet të sigurojnë që të gjithë anëtarët e interesuar të shoqërisë, përfshirë këtu edhe personat të cilët ju përkasin pakicave, t`i gëzojnë mundësitë adekuate, dhe të kenë zë efektiv në të gjitha nivelet e qeverisjes, në veçanti lidhur me disa çështje, por jo në mënyrë të kufizuar, të cilat në mënyrë të drejtpërdrejtë ju përkasin atyre. Në veçanti përfaqësuesit e grupeve të interesuara duhet të konsultohen në mënyrë efektive kur elaborohen dhe zbatohen politikat integruese. Ata duhet, gjithashtu, të marrin pjesë në monitorimin dhe vlerësimin e efikasitetit të politikave të tilla.
Pjesëmarrja efektive kërkon, ndër të tjera, që përfaqësuesit e pakicave të jenë të aftë të tërheqin ndikim thelbësor në proceset e përpilimit të politikave dhe me këtë të lehtësojnë pronësinë e përbashkët të rezultateve. Thjeshtë, të lejuarit të inkuadrimit formal nuk është i mjaftueshëm. Shembuj të mjeteve dhe instrumenteve të cilat lehtësojnë pjesëmarrjen efektive përfshijnë aranzhmanet zgjedhore, organet e specializuara qeveritare, mekanizmat këshilluese, procedurat e pjesëmarrësve të vendimmarrjes dhe fushatat e ngritjes së vetëdijes.45 Përpjekje të veçanta duhet bërë për të identifikuar pengesat për pjesëmarrje dhe për mënyrat e tejkalimit të tyre.
45 Koment mbi Pjesëmarrjen dhe Rekomandimet e Lund-it.
26 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 15. Politikat janë më efektive kur ato bazohen në dëshmitë e dukshme dhe të përpiluara për të punuar në rrethana specifike. Përpilimi i politikave duhet të bazohet në grumbullimin e informatave sistematike dhe gjithëpërfshirëse dhe analizimit objektiv të tyre. Të dhënat duhet të jenë të ndara sipas kriterit të rëndësisë për politikat integruese, siç janë etnia dhe gjuha. Të gjitha grumbullimet dhe përpunimet e të dhënave duhet tërësisht të respektojnë parimin e vetë-identifikimit dhe normat obliguese të mbrojtjes së të dhënave personale.
Siç është theksuar nga ana e organeve relevante monitoruese46, të dhënat objektive dhe të besueshme të ndara janë thelbësore për të mundur të përpilohen dhe të zbatohen politikat efektive të cilat promovojnë dhe mbrojnë të drejtat e personave të cilat ju përkasin pakicave.
Në këtë kuptim, politikat duhet të bazohen, gjithashtu, dhe në dëshmitë statistikore, në veçanti kur ato mbulojnë aspekte relevantë të të drejtave të pakicave dhe të integrimit, siç janë etnia, gjuha dhe të tjera, të cilat duhet, gjithashtu, të lejojnë identifikime të shumëfishta. Shtetet gëzojnë një spektër të gjerë vlerësimesh lidhur me instrumentet dhe mekanizmat për grumbullimin e të dhënave. Këtu mund të përfshihen regjistrimet zyrtare të popullatës. Sidoqoftë, regjistrimet e popullatës nuk duhet të kërkojnë deklarim të detyrueshëm për përkatësinë të identiteteve specifike të grupeve, pasi që asnjeri nuk duhet të jetë i detyruar të deklarojë përkatësinë e tij/saj ndaj pakicës.47 Formularët e regjistrimit të popullatës nuk duhet t’i kufizojnë të anketuarit me lista të mbyllura, pasi që vetë-identifikimi kërkon edhe zgjedhjen e përcaktimin të preferuar.48 Listat e hapura sigurojnë që rezultatet të reflektojnë zgjedhjen individuale dhe gjithashtu shmangin problemin që ndonjëherë grupet nuk ndjehen të përfaqësuar në kategoritë zyrtare të regjistrimit. Pyetësori dhe metodologjia e regjistrimit duhet të elaborohet në këshillim me përfaqësuesit e pakicave dhe të përkthehet në gjuhët relevante të pakicave.49
Regjistrimet nuk janë mënyra e vetme për grumbullimin e të dhënave të besueshme lidhur me përbërjen e popullatës. Shtetet duhet, gjithashtu, ta konsiderojnë shfrytëzimin e të dhënave të besueshme dhe objektive të grumbulluara nëpërmjet
46 Përfshirë Komitetin e KB-ve për Eliminimin e Diskriminimit Racor dhe Komitetin Këshillëdhënës të Këshillit të Evropës për Konventën Kornizë për Mbrojtjen e Pakicave Kombëtare. 47 FCNM, neni 3(1). 48 Parimet dhe Rekomandimet e KB për Regjistrimin e Popullatës dhe Amvisërive, Rev. 2, 2007 (ST/ESA/ STAT/SER.M/67/Rev.2). 49 Komentet për Gjuhën, paragrafi 21.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 27 të instrumenteve të tjera ose burimeve të tjera, siç janë hulumtimet dhe analizat e sociologëve, etnografëve, gjuhëtarëve dhe shkencëtarëve të tjerë të pavarur, si edhe anketave të amvisërive, fuqisë punëtore, shkollave dhe sondazheve të tjera, ose të dhënave të grumbulluara nga komunat. Mënyra kuantitative dhe ajo kualitative e grumbullimit dhe e analizimit të të dhënave mund të mundësojnë dëshmi të besueshme dhe të dobishme. Me rëndësi është që të dhënat të grumbullohen, përpunohen, deponohen dhe shfrytëzohen në përputhje të plotë me standardet për mbrojtjen e të dhënave personale.50
Gjatë interpretimit të të dhënave, autoritetet duhet të jenë të vetëdijshëm se eksperienca nga e kaluara dhe frika nga diskriminimi mund t’i detyrojnë personat të fshehin identitetin e tyre, duke rezultuar me përfaqësim më të ulët të grupeve të caktuara. Gjithsesi, qeveritë duhet të sigurojnë që personat të cilët u takojnë pakicave të jenë të vetëdijshëm për pasojat e dhënies së të dhënave lidhur me përkatësinë e tyre etnike dhe për gjuhën e tyre, gjë kjo që mund të ndikojë në të drejtat gjuhësore, mekanizmat pjesëmarrës dhe në politikat e tjera lidhur me pragun specifik demografik.
16. Resurse adekuate financiare dhe njerëzore duhet të mundësohen për elaborimin, zbatimin dhe monitorimin e detyrave të theksuara në planet strategjike dhe të veprimit.
Planet e veprimit duhet të specifikojnë resurset e nevojshme financiare dhe njerëzore për t’i arritur detyrat dhe atë se si ato do të realizohen, si dhe të caktojnë afat kohor.
Kufizimet e resurseve janë çështje madje edhe për shtetet më të pasura. Sidoqoftë, ashtu siç resurset e kufizuara nuk e arsyetojnë shtetin nga mos-përmbushja e obligimeve të tyre për të drejtat e njeriut, ato gjithashtu nuk mund të jenë arsyetim për mos-elaborimin, mosmiratimin ose mos-implementimin e politikave integruese reale.
Kostot mund të reduktohen dukshëm me anë të kanalizimit dhe lidhjes së politikave dhe masave në të gjitha nivelet dhe nga ana e institucioneve të ndryshme. Kjo
50 Këto përfshijnë Konventën e Këshillit të Evropës për Mbrojtjen e Individëve lidhur me Përpunimin Automatik të të Dhënave Personale (ETS nr. 108) dhe Rekomandimet e Komitetit të Ministrave (Rekomandimi (97)18) lidhur me mbrojtjen e të dhënave personale të grumbulluara dhe të përpunuara për qëllime statistikore. Udhëzime të dobishme mund të gjenden edhe në Rekomandimet e Konferencës së Statistikantëve Evropian të vitit 2010.
28 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse përfshin politikat dhe masat lidhëse të strategjisë së përgjithshme integruese dhe sigurimit të koordinimit adekuat. Efektiviteti dhe efikasiteti mund të përforcohet duke specifikuar kompetencat, detyrat, rolet, përgjegjësitë dhe procedurat që duhet të ndiqen, përfshirë këtu edhe për procesin e koordinimit. Madje, shumë aspekte të të drejtave të njeriut të lidhura me identitetin dhe në veçanti me njohjen e pluralizmit në shoqëri, detyrimisht nuk kërkojnë shumë resurse.
Atje ku resurset janë joadekuate, shtetet mund ta eksplorojnë potencialin për të kërkuar mbështetje ndërkombëtare shtesë, përfshirë nëpërmjet të ndihmës për zhvillim.
Resurset duhet të shpërndahen në mënyrë korrekte dhe pa diskriminim.
17. Strategjitë dhe politikat, si dhe implementimi i tyre duhet të jetë subjekt i monitorimit të rregullt dhe vlerësimit të rezultateve. Kur është e nevojshme, politikat duhet të përshtaten në mënyrë periodike.
Të gjitha instrumentet dhe masat kërkojnë monitorim të rregullt, vlerësim të qëllimeve dhe rezultateve, si dhe rregullim në aspektin e eksperiencës dhe ndryshimit të rrethanave.51 Bazuar në këtë, politikat, legjislacioni dhe masat e implementimit, ndoshta, do të duhet të adaptohen për të përmbushur situatat dhe rrethanat ndryshuese. Përpjekjet për të matur efektivitetin nuk duhet vetëm ta marrin parasysh faktin se a janë arritur qëllimet e identifikuara, por duhet gjithashtu ta marrin parasysh edhe rëndësinë e vet qëllimeve.
Me rëndësi është që politikat integruese të përcaktojnë qëllime të qarta me tregues dhe me standarde për të mundësuar zhvillim sistematik dhe efektiv të politikave, si dhe më pas implementimin dhe adaptimin e tyre.
Madje, revidimet e brendshme nga autoritetet duhet sa më tepër të plotësohen me vlerësime të pavarura dhe të bazohen në kritere eksplicite, të formuluara në konsultim me personat të cilat u takojnë pakicave. Ato duhet të bëhen në baza të rregullta dhe sipas një orari të caktuar: për shembull, në çdo dy vjet.
51 Rekomandimet e Lund-it, Rekomandimi 22.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 29 Legjislacioni dhe institucionet
18. Kornizat legjislative, përfshirë kushtetutën, duhet të jenë përfshirëse dhe në mënyrë eksplicite të njohin diversitetin brenda shoqërive pluraliste, si dhe të garantojnë mbrojtjen dhe promovimin e tij.
Legjislacioni duhet t’i pasqyrojë parimet e njohjes së diversitetit në shoqëri dhe pjesëmarrjen efektive.52 Kjo arrihet me njohjen eksplicite të diversitetit brenda shoqërive plurale. Mbrojtja e diversitetit duhet të garantohet dhe vlera e tij të promovohet. Vetëm nëse legjislacioni në të gjitha nivelet, përfshirë edhe nivelet nën- kombëtare sipas nevojës, informohet me qasje të tilla, mund të krijohen rrethana ligjore të favorshme për integrim. Kjo mund më tutje të lehtësohet me përforcime kushtetuese të parimeve të njohjes dhe të përfshirjes, si edhe të pjesëmarrjes efektive.
Legjislacioni përfshirës ngërthen që të gjitha pakicave të interesuara t`u jepen kanale përkatëse për tu dëgjuar zëri i tyre në procesin e përpilimit të legjislacionit dhe masave zbatuese. Kjo domethënë se ata mund të kontribuojnë në mënyrë të rëndësishme në përcaktimin e përmbajtjes së legjislacionit. Përfshirja, prandaj është e lidhur ngushtë me konceptin dhe manifestimin praktik të pjesëmarrjes efektive.53 Kjo mund të përfshijë, sipas nevojës, fuqizimin e procedurave vendimmarrëse, dëgjimet e specialistëve, pjesëmarrjen e zmadhuar gjatë të gjitha fazave të përpilimit, të revidimeve gjyqësore të iniciuara nga pakicat, të drejtat në veto, mekanizmat për pajtim ose format e tjera të pjesëmarrjes.
52 Shih gjithashtu Udhëzimet 5 dhe 9. 53 Siç është theksuar, ndër të tjera, nga Komenti për Pjesëmarrje.
30 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 19. Promovimi dhe mbrojtja e të drejtave dhe lirive themelore të njeriut dhe të gjithë individëve, pa diskriminim, duhet të inkorporohen në kushtetutë dhe të transformohen në norma dhe mekanizma konkrete. Të drejtat e pakicave janë pjesë përbërëse e të drejtave të njeriut. Duhet të vendoset një legjislacion gjithëpërfshirës për të drejtat e pakicave.
Ky Udhëzim specifikon parimet e mos-diskriminimit dhe barazisë efektive të përcaktuar në Udhëzimin 3. Legjislacioni dhe masat zbatuese në të gjitha nivelet e qeverisë duhet të informohen me parimet e mos-diskriminimit dhe barazisë efektive, ashtu siç është përcaktuar në instrumentet ndërkombëtare dhe rajonale për të drejtat e njeriut. Është thelbësore që këto parime të mishërohen në kushtetutë për ta rregulluar formulimin dhe interpretimin e legjislacionit. Për të siguruar mos- diskriminim në praktikë, është e rëndësishme që parimet e mjeteve efektive të transferohen në masa konkrete dhe me qasje të përcaktuara në ligj.
Kur është e nevojshme, duhet të miratohen masa të veçanta për të promovuar barazi efektive të plotë midis personave të cilët ju takojnë pakicave dhe atyre që i takojnë shumicës; këto masa nuk mund të konsiderohen si diskriminuese.54 Masat e tilla janë në veçanti të rëndësishme për grupet të cilat kanë pasur prezencë të gjatë në shoqëri ose përfaqësojnë numra substanciale.55
Përderisa të drejtat e pakicave, gjithashtu, mund të mbrohen me mjete të dispozitave specifike të përqendruara në sektorin e legjislacionit (siç janë ligjet për arsim, administratë publike, vetëqeverisje lokale, media, zgjedhjet dhe për përdorimin e gjuhës), një ligj i veçantë për të drejtat e personave të cilët u takojnë pakicave mund të ofronte përparësi të rëndësishme. Përparësitë e tilla mund të ngërthejnë lehtësime gjatë qasjes në informata të qarta lidhur me të drejtat dhe mjetet e ofruara për personat të cilët u takojnë pakicave, kanalizimin e të drejtave të pakicave përderisa sigurohet edhe përputhja me legjislacionet e tjera dhe njohja dhe ngritja e vetëdijes së përgjithshme lidhur me pakicat dhe të drejtat e tyre. Përveç asaj, një ligj gjithëpërfshirës për të drejtat e pakicave mund të mundësojë kornizë ligjore për qartësimin e çështjeve të tilla si edhe vëllimin personal dhe territorial të aplikimit të të drejtave të pakicave dhe definimin e kritereve të rëndësishme, që ndryshe vështirë mund të inkuadrohen në legjislacionin sektorial, siç janë prezenca tradicionale apo substanciale dhe pragjet.
54 Shih Shënimet Shpjeguese për Udhëzimin 3 lidhur me specifikimet dhe referencat. 55 FCNM, neni 10(2).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 31 20. Përderisa mund të përcaktohen kufizime të të drejtave dhe lirive të caktuara, ato duhet të theksohen qartë në ligj dhe të bazohen në qëllime legjitime, siç janë siguria, mbrojtja dhe rendi publik, shëndetësia publike ose të drejtat dhe liritë e të tjerëve, dhe patjetër duhet të jenë proporcionale me këto qëllime.
Ashtu siç është mundësuar në ligjet për të drejtat e njeriut, shumica e të drejtave dhe lirive themelore mund të jenë objekt i kufizimeve të caktuara të bazuara në interesin legjitim publik në vazhdë me kushtetutën dhe me obligimet ndërkombëtare të shtetit. Këto kufizime duhet të vendosen në ligj për të shmangur arbitrimin, të jepet listë e mbyllur e arsyeve të mundshme për kufizimin e të drejtave dhe duhet të ndjekin qëllimet e caktuara detyrimisht dhe proporcionalisht. Kufizimet duhet të interpretohen ngushtë dhe të shqyrtohen rregullisht.
Kur kufizimet në ushtrimin e të drejtave janë vendosur në ligj ose aplikohen në raste specifike, vendimi për të bërë këtë duhet të udhëhiqet nga ligjet e rasteve relevante56 dhe mund të përfitojnë nga interpretimi krahasues i konsoliduar në udhëzimet relevante.57
Përpjekjet për të baraspeshuar dy ose më tepër të drejta të mbrojtura barabartë të cilat mund të jenë kundërthënëse zbatohen në mënyrë të ndryshme në nivelet politike dhe në ato gjyqësore. Në nivel politik, ligjdhënësit mund të përpilojnë në ligj një tërësi të rrethanave të definuar paraprakisht ku përparësi i jepet njërës të drejtë para të drejtës tjetër. Në nivel gjyqësor, baraspeshimi i duhur i të drejtave përcaktohet duke ndjekur kriteret e qarta.
21. Legjislacioni duhet të mundësojë mjete juridike të qarta dhe efektive. Duhet të sigurohet qasje e plotë deri te këto mjete juridike.
Legjislacioni duhet të mbështetet me mjete efektive juridike të cilat i bëjnë shkeljet e ligjit të dënueshme dhe efektet e tyre të kthyeshme.58 Kjo buron nga parimet e sundimit të ligjit dhe nga mbrojtja e barabartë sipas ligjit që janë të njëjtë për të gjithë
56 Ndër të tjera, ECtHR ligji i rasteve. 57 Shih, ndër të tjera, Weber, A. Manual për Fjalët e Urrejtjes, Botim i Këshillit të Evropës, 2009 dhe ODIHR-it, “Udhëzimet për Lirinë e Tubimit Paqësor”, 2007. 58 Shih Udhëzimet 47.
32 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse shtetet pjesëmarrëse, si pjesë përbërëse e ligjeve ndërkombëtare të të drejtave të njeriut.
Mjetet juridike duhet të mundësohen me ligj. Duhet të jenë sa më të qarta që të minimizojnë interpretimet arbitrare dhe patjetër duhet të administrohen nga organe të pavarura të drejtësisë. Sigurimi i qasjes efektive në mjetet juridike mund të përfshijë dhe përkrahje efektive të organeve të pavarura, siç janë avokati i popullit apo institucionet kombëtare për të drejtat e njeriut, dhe të mundësojë asistencë juridike pa pagesë për të gjithë ata të cilët kanë nevojë për atë. Fushatat informative në lidhje me të drejtat dhe mjetet juridike, dhe qasjet deri tek ato, mund të nevojiten gjithashtu.
Si shtesë e mjeteve gjyqësore individuale59, është gjithashtu me rëndësi që shoqëria të jetë e hapur për ndryshime sistematike për ta parandaluar vazhdimin e shkeljeve të së drejtave. Monitorimi dhe analizimi i shkeljes të së drejtave, përfshirë edhe grumbullimin e të dhënave të ndara; themelimi i institucioneve të pavarura për të drejtat e njeriut dhe inkurajimi i pjesëmarrjes së shoqërisë qytetare në procesin e monitorimit, mund të sigurojnë impuls për ndryshime sistematike.60
22. Shtetet duhet të sigurojnë që masa të përshtatshme dhe efektive institucionale për t’i formuluar dhe zbatuar politikat integruese.
Edhe pse përcaktimi i masave optimale institucionale varet nga konteksti, institucionet publike/qeveritare dhe/ose të pavarura duhet të ekzistojnë për t’i formuluar dhe zbatuar politikat integruese në mënyrë efektive. Kompetencat dhe detyrat e tyre duhet të specifikohen dhe të sigurohet funksionimi i tyre i duhur. Rolet e ndryshme duhet të definohen mirë për të siguruar qartësinë e implementimit dhe shmangien e dyfishimit. Për shembull, institucionet e pavarura janë të angazhuara për monitorim të politikave, por zakonisht nuk janë përgjegjëse për përpilimin e tyre. Organet ose njësitë e veçanta të qeverisë ose autoritetet mund të jenë të dobishëm për përmirësimin e efektivitetit të përpilimit të politikës integruese dhe të koordinimit për ta rritur dukshmërinë. Gjithashtu është e rëndësishme që shtetet të sigurojnë që politikës integruese t’i kushtohet niveli i duhur i prioritetit në mesin e
59 Shiko Udhëzimet 47. 60 Specifikime të rëndësishme të këtyre parimeve në sfera të ndryshme janë mundësuar nga Rekomandimet e Politikave të Përgjithshme të lëshuara nga Komisioni i Këshillit të Evropës kundër Racizmit dhe Jo- tolerancës (më tutje në tekst: “ECRI”).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 33 sferave të politikave me qëllim që organet e ndryshme mos ta shohin veten e tyre si të margjinalizuar.
Përtej politikave të përpilimit, implementimit dhe monitorimit, masat institucionale lidhur me integrimin duhet, gjithashtu, të sigurojnë pasqyrimin në mënyrë të duhur të pluralizmit në shoqëri, në institucionet e vendit dhe në strukturat vendimmarrëse. Masat ë tilla, të cilat mund të ngërthejnë organe ose procedura të veçanta duhet, gjithashtu, të inkuadrojnë platforma për përpilimin dhe për promovimin e interesave midis komuniteteve. Legjislacioni duhet, gjithashtu, të mundësojë platforma të tilla në të gjitha nivelet e qeverisjes, përfshirë edhe në ato lokale dhe, sipas nevojës, edhe në nivelet rajonale. Kjo ndodh kështu sepse shumica e banorëve do të përjetojnë ndërveprime të drejtpërdrejta sociale në nivel lokal, dhe nëpërmjet kontakteve të tyre me autoritetet.
Aktorët dhe rolet
23. Implementimi i politikave integruese është proces që kërkon angazhim aktiv të shumë palëve të interesuara nga sektorët publik dhe privat. Planifikimi i politikës dhe i dokumenteve duhet t`i marr parasysh aktorët e ndryshëm, si dhe përgjegjësitë e tyre përkatëse.
Politikat integruese kanë ndikim në të gjithë sektorët, prandaj ato kërkojnë angazhim të një spektri të gjerë të aktorëve: institucionet në të gjitha nivelet, aktorët privat dhe shoqëritë qytetare në kuptimin më të gjerë të fjalës, përfshirë këtu edhe organizatat joqeveritare (më tutje në tekst “OJQ”-të), grupet me interesa të veçantë dhe botën akademike.
Duhet të identifikohen dhe adresohen pengesat për implementimin e politikave dhe të legjislacionit, të cilat mund t`i përfshijnë faktorët socialë, vullnetin e pamjaftueshëm politik, mungesën e kapacitetit administrativ dhe financimin joadekuat. Implementimi efektiv zakonisht fillon me vendimmarrje përfshirëse, siç është përshkruar në seksionin tjetër. Në të vërtetë, procesi pjesëmarrës i hapur dhe transparent i elaborimit zakonisht siguron që ato të cilët janë përgjegjës për implementimin e politikave edhe legjislacionit janë të përkushtuar ndaj qëllimeve dhe mirë të informuar për të njëjtat.
34 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Gjatë përpilimit të politikave integruese, qeveritë duhet t’i kushtojnë kujdes të duhur garancisë për implementim pjesëmarrës, në veçanti sferave kryesore të përfshirjes siç janë kujdesi shëndetësor, qasja në treg të punës dhe në strehim, si edhe në sektorët kulturorë. Duhet të përcaktohen procedurat të cilat mundësojnë bashkëpunim dhe përgjegjësi të përbashkëta të të gjithë anëtarëve të grupeve relevante, përfshirë këtu edhe shumicave dhe atyre të pakicave. Duhet të ruhet dialogu efektiv me të gjitha palët e interesuara gjatë të gjitha fazave të proceseve.
24. Qeveria e ka rolin udhëheqës në formulimin dhe implementimin e politikës integruese. Planet e politikës duhet t`i definojnë rolet dhe detyrat e institucioneve dhe të aktorëve të ndryshëm në nivelet e ndryshme të qeverisjes.
Përderisa politikat e integrimit, në masë të lartë, zbatohen në nivel lokal, është thelbësore që përpilimi dhe implementimi i tyre të jetë i koordinuar në nivel kombëtar me qëllim që të garantojë konsistencë në të gjithë territorin dhe të sigurojë shteti si tërësi t`i përmbush obligimet e veta ndërkombëtare.
Duke pasur parasysh strukturën territoriale dhe administrative të shtetit, politikat integruese duhet t`i definojnë rolet dhe detyrat e institucioneve të ndryshme në secilin nivel të qeverisjes. Në veçanti, kjo domethënë se autoritetet qendrore duhet të sigurojnë ndarje të saktë dhe konsistente të detyrave dhe përgjegjësive ndërmjet institucioneve dhe aktorëve të ndryshëm në të gjitha nivelet. Madje, kjo gjithashtu implikon se autoritetet qendrore duhet ose të krijojnë platforma (institucione ose procedura specifike) ose të përcaktojnë platforma ekzistuese për të zbatuar detyrat e tyre, nëpërmjet të cilave mund të diskutohen dhe zgjidhen konfliktet e kompetencave ose mosmarrëveshjet për çështjet specifike të implementimit. Në shtetet federale dhe rajonet autonome, këto detyra bien mbi autoritetet kompetente relevante.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 35 25. Të gjitha nivelet e qeverisjes duhet të inkuadrohen në implementimin e politikës integruese. Ndërsa kornizat thelbësore ligjore duhet të themelohen në nivelin e qeverisjes qendrore, lokale, dhe aty ku ekzistojnë autoritetet rajonale janë aktorët kryesorë në kontekstualizimin dhe implementimin e planeve të punës dhe të politikave integruese.
Pasi që shkalla e kohezionit social mund të jetë i ndryshëm në sfera të ndryshme në një shtet, roli i niveleve lokale dhe rajonale, aty ku aplikohet, të qeverisjes duhet të jetë thelbësisht i lidhur edhe me përcaktimin e përmbajtjes së politikës edhe me implementimin e saj. Autoritetet lokale dhe rajonale janë jetike për integrimin efektiv për shkak të administrimit të sferave të tyre kryesore, siç janë ndër të tjera arsimi, planifikimi urban, kultura, kujdesi shëndetësor dhe mirëqenia.61
26. Administrata publike dhe shërbimet shtetërore duhet ta kanalizojnë diversitetin në strukturat dhe në mekanizmat e punës së tyre, duke punësuar persona të cilët u takojnë grupeve pakica, në veçanti, atëherë kur është në pyetje ofrimi i shërbimeve thelbësore. Ata duhet gjithashtu ta kanalizojnë diversitetin në thelbin e punës së tyre.
Me qëllim të promovimit të integrimit, administrata publike duhet, deri në shkallën të mundur, të pasqyrojë diversitetin e shoqërisë.62 Shtetet duhet të gjejnë mënyra për të promovuar rekrutimin dhe mbajtjen e personave të cilët u përkasin pakicave në sektorin publik. Vëmendje e posaçme duhet t’i kushtohet arritjes së pranisë adekuate të personave, të cilët u përkasin pakicave në sektorët që mundësojnë shërbime thelbësore. Kjo përfshin, ndër të tjera, gjyqësinë, organet e zbatimit të ligjit, mirëqenien sociale dhe institucionet shëndetësore dhe ato të arsimit.
Definimi i qëllimeve për përfaqësim dhe i afatit kohor për arritjen e tyre është një mënyrë praktike për qeveritë që të arrijnë përfaqësimin adekuat. Sidoqoftë, përderisa në disa rrethana të jashtëzakonshme kuotat mund të jenë të dobishme, sistemet e kuotave të ngurta me proporcione të sakta ose poste specifike për grupe të veçanta zakonisht nuk duhet të inkurajohen. Me kalimin e kohës, ato kufizojnë
61 Referenca të rëndësishme lidhur me këtë mund të gjenden në Kartën për Vetëqeverisje Lokale të Këshillit të Evropës, 1985 (ETS 122) dhe në Kornizën e Referencës për Demokracinë Rajonale të Këshillit të Evropës, 2009. 62 Komentet për Pjesëmarrje, paragrafi 120.
36 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse fleksibilitetin dhe mund, potencialisht, të krijojnë pabarazi të reja dhe t`i pengojnë shërbimet publike nga adoptimi i tyre ndaj rrethanave ndryshuese në shoqëri.
Kanalizimi i politikave të diversitetit në sektorin publik implikon që përbërja dhe promovimi i stafit në të gjitha nivelet e administratës publike duhet të monitorohet për të parandaluar diskriminim të drejtpërdrejtë apo të tërthortë. E gjithë kjo, gjithashtu, ngërthen në vete sigurimin që secili person në sektorin publik t`i kuptojë qëllimet dhe politikat për promovimin e integrimit, dhe ti ketë parasysh të njëjtat gjatë përpilimit dhe zbatimit të politikave. Institucionet e arsimit publik dhe mediat publike kanë rol të rëndësishëm për të luajtur në formulimin e të kuptuarit dhe të mbështetjes së integrimit.
27. Sistemet partiake duhet të jenë pluraliste, të inkurajojnë konkurrencë të lirë midis të gjitha pjesëve të shoqërisë dhe të jenë përfshirëse përtej linjave etnike. Partitë politike mund të luajnë një rol të rëndësishëm dhe konstruktiv në formulimin e politikave dhe në diskursin politik. Politikanët kanë një përgjegjësi të veçantë për t`u angazhuar në dialog që respekton diversitetin dhe për të pasur një qëndrim të qartë kundër nxitjes së urrejtjes.
Sistemet partiake, përfshirë këtu organizimin partiak, aktivitetet dhe financimin, duhet të jenë të rregulluara në mënyrë adekuate dhe të paanshme dhe duhet të garantojnë pluralizëm partiak. Ato duhet të akomodojnë pjesëmarrjen e të gjithëve në aspekt të ruajtjes së diversitetit, pluralizmit dhe të drejtës për të qenë i ndryshëm në klimë të tolerancës.63 Kjo ngërthen, ndër të tjera, sigurimin e një platforme e cila u lejon sistemeve partiake të jenë përfshirëse përtej linjave etnike.
Përfshirja përtej linjave etnike ka disa tipare. Së pari, bazuar në standardet ndërkombëtare, personat të cilët u përkasin pakicave kanë të drejtë të formojnë parti politike për t`i përfaqësuar interesat e asaj pakice kombëtare.64 Çdo lloj kufizimi në formimin e partive politike në baza etnike ose fetare duhet të jetë në vazhdë me normat e ligjeve ndërkombëtare dhe me parimet e mishëruara në Konventën Evropiane për të Drejtat e Njeriut.65 Kjo ka të bëjë me, ndër të tjera, shmangien e kushteve numerike dhe gjeografike për regjistrim që padrejtësisht mund t`ua kufizojë të drejtat politike personave të cilët u përkasin pakicave. Së dyti, përderisa
63 UDD, paragrafët 12 dhe 22. Si shtesë, specifikimet e rëndësishme të këtyre parimeve janë mundësuar nga OSCE ODIHR dhe Komisioni i Venedikut, Udhëzimet për Rregullat e Partive Politike, 2001. 64 Përfshirë edhe FCNM, neni 7. 65 Komentet për Pjesëmarrje, paragrafi 75.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 37 partitë etnike per se nuk duhet të ndalohen, ato gjithashtu, si çdo aktor tjetër, janë të obliguara dhe duhet të punojnë në ndalimin e diskriminimit. Derisa partitë mund të kenë për qëllim të promovojnë dhe mbrojnë të drejtat dhe interesat e një grupi të caktuar, ato nuk duhet të refuzojnë anëtarësim bazuar në përkatësi etnike. Së treti, partitë qendrore duhet, gjithashtu, t’u përmbahen parimeve të qeverisjes demokratike dhe duhet të kenë parasysh promovimin e pjesëmarrjes së personave që u takojnë pakicave.66 Së katërti, korniza e përgjithshme për pjesëmarrje politike duhet të dizajnohet për të lehtësuar përfshirjen e çështjeve të pakicave në debatet publike, si dhe për të promovuar pjesëmarrjen politike të personave të cilët u takojnë pakicave. Kjo duhet të inkuadrojë shpërndarjen e informatave zgjedhore dhe reklamimin në gjuhët e pakicave, duke u dhënë mundësi për të shfrytëzuar gjuhën e pakicave në media dhe prodhimin e materialit zgjedhor në gjuhët e pakicave.
Standardet ndërkombëtare njohin rolin e rëndësishëm të partive politike në promovimin e tolerancës, diversitetit kulturor dhe zgjidhjen e çështjeve lidhur me pakicat.67 Politikanët luajnë një rol thelbësor në proceset e integrimit, edhe si ligjdhënës edhe si vendimmarrës, duke formuar diskursin politik dhe duke kontribuuar për klimën e përgjithshme sociale, përfshirë këtu edhe marrëdhëniet midis komuniteteve. Partitë dhe aktorët politik, pa marrë parasysh vijën politike dhe ideologjike të tyre, i obligohen ndalesës së njëjtë kundër diskriminimit si dhe pjesa tjetër e shoqërisë.
Edhe pse liria e të shprehurit e partive politike dhe përfaqësuesve të zgjedhur kur zbatojnë detyrat e tyre është e mbrojtur në mënyrë të veçantë për shkak të rolit të tyre shoqëror dhe demokratik, ndalesa e rreptë kundër nxitjes së urrejtjes racore, etnike ose fetare aplikohet edhe për ata gjithashtu.68 Madje edhe brenda kufizimeve të gjera të lirisë së tyre të të shprehurit, politikanët duhet gjithashtu të jenë të vetëdijshëm për ndikimin – pozitiv edhe negativ – të cilin mund ta ketë sjellja e tyre në dominimin e klimës së tolerancës në shoqëri. Nëse partitë dhe përfaqësuesit politik angazhohen në dialog respektuese dhe mbajnë qëndrim të qartë kundër nxitjes së urrejtjes, klima politike do të bëhet më e mirë për integrimin e shoqërisë.
66 Komentet për Pjesëmarrje, paragrafi 78. 67 Shiko, ndër të tjera, Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 30. 68 Shiko, ndër të tjera, ICCPR, neni 20; ICERD, neni 4; dhe ECHR, neni 10, siç interpretohet në ligjin e rasteve të ECtHR për gjuhën e urrejtjes, në veçanti: Rasti i Feret v Belgium, aplikimi numër 15615/07.
38 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 28. Aktorët e sektorit privat, përfshirë punëdhënësit dhe sindikatat si edhe institucionet private të arsimit dhe mediat private, duhet të inkurajohen në realizimin e kontributi të tyre potencial, duke sajuar dhe ofruar politika integruese vetanake dhe në partneritet me aktorët e tjerë.
Integrimi i shoqërisë nuk është përgjegjësi vetëm e institucioneve dhe i partive politike dhe nuk mund, në mënyrë të përgjithshme, të kufizohet tërësisht në proceset politike. Mirëpo, të gjithë aktorët në shoqëri ndajnë këtë përgjegjësi dhe duhet të jenë të vetëdijshëm për rolet e tyre. Kjo, gjithashtu, tangon dhe aktorët privatë të cilët, nga natyra e aktiviteteve të tyre, mund të kenë rëndësi të veçantë. Këta, ndër të tjera, i përfshijnë punëdhënësit dhe sindikatat për shkak të rëndësisë së tregut të punës dhe të kushteve të punës për akomodimin e diversitetit dhe për promovimin e integrimit.
Në përpilimin e politikave publike, kontributi të cilin mund ta bëjë sektori privat në lehtësimin e integrimit duhet të njihet dhe mund të inkurajohet me zhvillimin e lidhjeve midis aktorëve publik dhe privat në nivele të ndryshme (kombëtar, rajonal dhe lokal). Duke punuar së bashku në partneritet midis sektorëve publik dhe privat dhe shoqërisë qytetare, aktorët mund të shfrytëzojnë resurset, ndikimin dhe ekspertizën në mënyrë akoma më të mirë për të arritur ndikim dhe ndryshime më të mëdha.
Aktorët e sektorit privat mund të luajnë një rol të rëndësishëm dhe konstruktiv në përpilimin dhe ofrimin e politikave integruese. Politikat dhe legjislacioni duhet ta kenë këtë parasysh dhe mund të parashohin stimuj dhe masa për të promovuar vetëdijen midis aktorëve privat dhe ta lehtësojnë bashkëpunimin dhe kontributin aktiv për integrim. Masat e tilla mund të përfshijnë krijimin e stimujve për punëdhënësit që të punësojnë anëtarë të grupeve të cilat janë jo mjaftueshëm të punësuar, për ofrimin e programeve të caktuara për trajnime në vendin e punës ose mbajtjen e orëve të mësimit në gjuhën shtetërore në vendin e punës.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 39 29. Aktorët e shoqërisë civile luajnë një rol të rëndësishëm duke ofruar të dhëna për politikat integruese bazuar në përvoja burimore. Ata gjithashtu janë aktorë potencialë në implementimin e politikave dhe planeve.
Si proces me shumë aktorë dhe shumë nivele, integrimi nuk mund të jetë i suksesshëm pa angazhimin aktiv të shoqërisë civile në përpilimin e politikave integruese dhe në implementimin dhe monitorimin e tyre.
Diversiteti i vetë shoqërisë civile duhet të njihet. Kjo ngërthen që qeveritë nuk duhet paraprakisht të përcaktojnë se cilat organizata të shoqërisë civile do të konsultohen ose ftohen për të marrë pjesë në përpilimin dhe zbatimin e politikave integruese dhe t`i përjashtojnë të tjerët. Më mirë është të bëhen përpjekje adekuate dhe të aplikohen procedura transparente për të mobilizuar angazhimin e organizatave të interesuara të shoqërisë civile, siç janë OJQ-të, përfshirë këtu edhe ato që i përfaqësojnë pakicat; organizatat profesionale; organizatat e partnerëve social; organizatat dhe institucionet fetare dhe botën akademike.
Shoqëria civile kontribuon, në aspekt të përgjithshëm, për respektimin e parimeve të qeverisjes së mirë dhe pluralizmit duke siguruar respekt për parimet demokratike dhe pluraliste në organizimin e brendshëm të organizatave të saja.
40 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse IV. Sferat kyçe të politikës
Kundër-diskriminimi dhe barazia e plotë dhe efektive
30. Kur të përpilohen politika dhe legjislacion gjithëpërfshirës kundër- diskriminues, shtetet duhet të krijojnë mekanizma për implementim efektiv. Politikat pro-aktive duhet të ekzistojnë me qëllim të identifikimit dhe largimit të pengesave, të cilat pengojnë krijimin e mundësive të barabarta. Masat ligjore në rastet e diskriminimit duhet të përfshijnë sanksione efektive, proporcionale dhe zhbindëse, kompensime adekuate dhe, kur është e nevojshme, edhe veprime riparuese.
Shtetet duhet të miratojnë politika, legjislacione dhe masa administrative gjithëpërfshirëse me qëllim që në mënyrë efektive të luftojnë diskriminimin – të drejtpërdrejtë dhe të tërthortë – në të gjitha sferat e rëndësishme të jetës, duke përfshirë të gjithë aktorët e rëndësishëm në sektorët publik dhe privat. Barazia efektive, gjithashtu, nënkupton identifikimin dhe largimin e pengesave të cilat nuk lejojnë mundësi të barabarta për të gjithë, pa marrë parasysh origjinën e tyre.
Legjislacioni gjithëpërfshirës kundër-diskriminues implikon përpilimin e dispozitave relevante në kushtetutë, në legjislacionin penal, civil dhe administrativ dhe në aktet nënligjore dhe rregulloret.69
Si shtesë ndryshimit të kornizës ligjore, duhet të themelohet një strukturë institucionale për përpilimin, implementimin dhe monitorimin e politikave kundër- diskriminuese. Në veçanti duhet të ekzistojnë organe të pavarura për barazi ose organe të tjera të pavarura me kompetencat e nevojshme dhe resurset adekuate në nivel kombëtar, dhe aty ku është e mundur, edhe në nivele rajonale.
69 ECRI, Rekomandimet e Politikës së Përgjithshme nr. 7 (Legjislacioni kombëtar për luftë kundër racizmit dhe diskriminimit racor), 2002, dhe Komiteti për Eliminimin e Diskriminimit Racor (më tutje në tekst: “CERD”).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 41 Instrumentet e kundër-diskriminimit duhet të monitorohen dhe vlerësohen rregullisht për të parë efikasitetin e tyre. Ato gjithashtu duhet dhe të koordinohen – ndërmjet vete, si dhe me instrumentet e tjera – që të jenë konsekuente dhe efektive.
Asnjë politikë kundër-diskriminuese nuk mund të zbatohet në mënyrë efikase në qoftë se nuk është e shoqëruar me ndëshkimet adekuate ligjore në rast të diskriminimit. Sanksionet penale, civile ose administrative të cilat duhet të jenë efektive, proporcionale dhe mjaft të ashpra me qëllim që të jenë zhbindëse. Si shtesë e kompensimit, format jo-monetare të riparimit, siç janë publikimi i të gjitha pjesëve ose një pjese të vendimit gjyqësor, po edhe të obliguarit e diskriminuesit për të bërë punë relevante shoqërore mund, gjithashtu, të jenë të rëndësishme në dhënien e drejtësisë në raste të diskriminimit.
Diskriminimi mund të ndodh jo vetëm në bazë të një aspekti të identitetit të ndonjë individi, por edhe në më shumë baza, siç është rasti për diskriminim të shumëfishtë ose ndër-sektorial. Për shembull, femrat që u takojnë pakicave mund të jenë më shumë të prekura nga diskriminimi. Politikat duhet të dizajnohen për të siguruar që diskriminimi i këtillë të mbulohet me legjislacion dhe të gëzojë vëmendje përkatëse.
31. Politikat të cilat ngërthejnë masa të veçanta për të luftuar efektet e diskriminimit nga e kaluara ose atij sistematik të një grupi të veçantë, nuk duhet të konsiderohen si diskriminuese. Mundësia për të miratuar masa të tilla duhet të parashikohet me ligj.
Mund të jetë e nevojshme të miratohen masa të veçanta për të luftuar efektet e diskriminimit nga e kaluara ose atij sistematik të grupeve të veçanta për të siguruar barazinë e plotë dhe efektive për anëtarët e pakicave, që janë në pozitë të jo- favorshme.70 Sipas standardeve ndërkombëtare për të drejtat e njeriut, masat e tilla duhet të hyjnë në fuqi vetëm nëse nuk është rregulluar pabarazia.71 Pasi që të miratohen ato, në pajtim me parimin e proporcionalitetit, masat e tilla nuk do të konsiderohen si diskriminuese.
Mundësia, kur është e mundur, edhe nevoja për të miratuar masa të tilla duhet në mënyrë eksplicite të vendosen në ligj, përfshirë këtu edhe rastin, kur është e
70 Shih gjithashtu Udhëzimin 3. 71 ICERD, neni 1.4, dhe Rekomandimet e Përgjithshme nr. 32; CCPR Komentet e Përgjithshme nr. 18: Jo- diskriminimi 10-11-1989 dhe Komiteti i KB për të Drejtat Ekonomike, Sociale dhe Kulturore, Komenti i Përgjithshëm nr. 20.
42 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse mundur, edhe në kushtetutë. Kjo jo vetëm që siguron konsistencë në dispozitat, por gjithashtu edhe i udhëzon gjykatësit në interpretimin e dispozitave të barazisë në linjë me standardet e përgjithshme të pranuara jo-diskriminuese ndërkombëtare.
Shtetësia
32. Në aspektin e politikave integruese e rëndësishme është aplikimi i një politike të shtetësisë e cila është përfshirëse dhe jo-diskriminuese. Për më shumë, shtetësia gjithashtu gëzon dhe vlerë simbolike si shenjë e përkatësisë së përbashkët te bartësit dhe te dhënësit e shtetësisë.
Në aspektin ligjor, shtetësia (shpesh e quajtur edhe si “kombësia” në dokumentet ndërkombëtare) është “lidhja ligjore midis personit dhe shtetit dhe nuk tregon origjinën etnike të personit”.72
Sidoqoftë, shtetësia ka një rëndësi që e tejkalon vetëm dimensionin individual, dhe ka rëndësi edhe për shoqërinë si tërësi. Shtetësia dhe në veçanti qasja deri tek ajo, është një element thelbësor për integrimin. Gjatë përpilimit të politikave të shtetësisë, shtetet duhet të marrin parasysh pasojat të cilat vendimet e tyre mund t’i kenë në integrimin e shoqërive të tyre.
Politikat e shtetësisë duhet, në veçanti, të përpiqen për të gjetur një qasje të baraspeshuar midis kërkesave legjitime të lidhjeve të vërteta dhe efektive me një shtet dhe realitetin e identiteteve të shumëfishta dhe rezidencave me kalimin e kohës. Për shembull, rregullimi i shtetësisë së shumëfishtë është një sferë ku duhet gjetur një baraspeshim të tillë.73
Rëndësia e shtetësisë për integrimin është gjithashtu e dukshme në dimensionin e saj social dhe simbolik. Është një sinjal i prekshëm për përkatësinë e përbashkët dhe për vlerat e përbashkëta thelbësore, si për bartësin e shtetësisë, ashtu edhe për shtetin që e mundëson atë. Integrimi i shoqërisë lehtësohet me politikat dhe rregullat përfshirëse të shtetësisë, të cilat kanë për qëllim t’i pranojnë, e jo t’i përjashtojnë ata të cilët kanë ndjenjë të përkatësisë ndaj asaj shoqërie.
72 Konventa Evropiane për Kombësinë, neni 2. 73 Shiko Udhëzimin 37.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 43 33. Shtetësia është në kompetencat e shtetit dhe duhet të bazohet në lidhjen e vërtetë të individit ndaj shtetit. Megjithatë, zhvillimet bashkëkohore përcaktojnë kufi të qartë dhe janë në rritje të diskrecionit të shtetit në përpilimin e politikave lidhur me qasjen dhe konfiskimin e shtetësisë, përfshirë këtu edhe ndalesën kundër diskriminimit gjatë akordimit të shtetësisë.
Pasi që ka lidhje të drejtpërdrejtë me sovranitetin, akordimi i shtetësisë bie, parimisht, nën juridiksionin ekskluziv të vendit për secilin shtet individual.74 Shtetet kanë një margjinë të gjerë të vlerësimit në përcaktimin e kritereve për dhënien e shtetësisë, edhe pse kjo margjinë nuk është e pakufizuar.
Së pari, akordimi i shtetësisë duhet të jetë i bazuar në ekzistimin e lidhjes së vërtetë midis shtetit dhe individit, të cilit i akordohet ajo, siç është theksuar në Gjykatë Ndërkombëtare të Drejtësisë.75
Së dyti, edhe pse shtetet kanë të drejtë të përcaktojnë cilët janë shtetasit e tyre, ata nuk duhet ta keqpërdorin këtë të drejtë duke shkelur parimet e sovranitetit dhe të marrëdhënieve miqësore, përfshirë këtu edhe marrëdhëniet e mira fqinjësore.76
Së treti, jo-diskriminimi aplikohet, gjithashtu, edhe në sferën e shtetësisë, me pasoja që diskrecioni i dhënies së shtetësisë nuk mund të tejkalojë në diskriminim të bazuar në, ndër të tjera, gjininë, fenë, racën, ngjyrën ose origjinën kombëtare ose etnike.77 Diskriminimi ngërthen trajtime të ndryshme të cilat në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë përjashtojnë grupet specifike të personave nga qasja deri te shtetësia si rezultat i karakteristikave të tyre dhe nuk ndjek një qëllim legjitim ose nuk është proporcional me qëllimin e tillë.78 Ekziston një dallim i qartë midis diskriminimit dhe ndarjeve të arsyeshme ose trajtimeve të preferuara në akordimin e shtetësisë.79 Dallimet e arsyeshme mund të përfshijnë, për shembull, një kërkesë në të cilën kërkuesi i shtetësisë të ketë njohuri të gjuhës shtetërore me qëllim që të
74 Konventa e Hagës për Disa Çështje lidhur me Konfliktin e Ligjeve të Kombësisë, 1930; Këshilli i Evropës, Konventa Evropiane për Kombësitë, 1997, neni 3; dhe ETS nr. 166, neni 1. 75 Gjykata Ndërkombëtare e Drejtësisë, Rasti Nottebohm, 1955, ICJ 4. 76 Shiko gjithashtu Udhëzimin 36. 77 Konventa Evropiane për Kombësitë, neni 5(2). 78 CERD, Komentet e Përgjithshme nr. 11 për diskriminimin në bazë të shtetësisë, 1993, dhe CERD Gjenevë; Komenti nr. 30 për diskriminimin kundër jo-shtetasve, 2004. Gjithashtu shiko ECHR, Kurić dhe të tjerë v Sllovenisë, aplikimi nr. 26828/06, 2012. 79 Konventa Evropiane për Kombësitë.
44 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse natyralizohet apo akordim të shtetësisë në mënyrë të lehtësuar si rezultat i vendit të lindjes së paraardhësve të tij.
Së fundi, duhet përkujtuar se të drejtat e njeriut aplikohen për të gjithë që gjenden brenda juridiksionit të shtetit, pa marrë parasysh shtetësisë së tyre. Prandaj, gëzimi i të drejtave të njeriut nuk mund të jetë pjesë e shtetësisë, përveç në rastet e përjashtimeve të ngushta dhe qartë të definuar, siç janë qasja në të drejta të caktuara politike.
34. Shtetësia është e drejtë njerëzore dhe gjithkush ka të drejtë në të. Në veçanti, ligjet nuk duhet të prodhojnë pa-shtetësi gjatë lindjes, pa marrë parasysh burimin e pa-shtetësisë.
E drejta e gjithkujt për shtetësi, që nga momenti i lindjes, është pjesë e të drejtave ndërkombëtare të njeriut.80 Në rast të heqjes joligjore të shtetësisë, shtetet janë të obliguara të ofrojnë ndihmë dhe mbrojtje përkatëse, në pikëpamjen e rivendosjes së saj.81
Në pajtim me këtë obligim ndërkombëtar, legjislacioni i vendit duhet të shmang situata në të cilat fëmijët mund të mbeten pa shtetësi që nga lindja. Bashkëpunimi ndërkombëtar në nivel shumëpalësh dhe dypalësh, përfshirë këtu edhe nëpërmjet të trupave këshillëdhënëse dhe eksperte, mund të ofrojnë kornizë për zgjidhjen e problemeve që mund të paraqiten në këtë aspekt.
35. Shtetet duhet të konsiderojnë akordimin e shtetësisë për personat të cilët de jure ose de facto kanë qenë pa shtetësi për një periudhë të gjatë kohore, madje edhe nëse bazat e tyre objektive nuk janë prezente.
Obligimi për të shmangur pa-shtetësinë është bërë pjesë e ligjeve të caktuara ndërkombëtare dhe është përfshirë në disa instrumente ndërkombëtare.82
80 Kjo e drejtë mund të gjendet ndër të tjera në Deklaratën Universale për të Drejtat e Njeriut, neni 15, dhe në lidhje me fëmijët në veçanti në Konventën për të Drejtat e Fëmijëve, neni 7. 81 Konventa për të Drejtat e Fëmijëve, neni 8(2). 82 Ndër të tjera, Konventa e vitit 1954 lidhur me Statusin e personave pa Shtetësi, Konventa e vitit 1961 për Reduktimin e Pa-shtetësisë dhe Konventa Evropiane për Kombësitë.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 45 Obligimet ndërkombëtare për të shmangur pa-shtetësinë zakonisht mbulojnë pa shtetësinë de jure; domethënë, gjendja ligjore që rezulton kur personi nuk konsiderohet si shtetas në asnjë shtet. Sidoqoftë, pasja e një numri të rëndësishëm të de facto personave pa shtetësi, që qëndrojnë në territorin e shtetit paraqet sfida shtesë për procesin e integrimit. Kjo mund të ndikojë në stabilitetin. Personat të cilët de facto janë pa shtetësi formalisht kanë shtetësi në shtetin e tyre të banimit ose shtetin e tyre të origjinës, por nuk kanë mundësi ta gëzojnë dhe ushtrojnë atë në praktikë. Arsyet për këtë janë të shumta, që shkojnë nga shkëputja e lidhjeve me shtetin amë deri te vështirësitë gjatë regjistrimit pas lindjes ose për shkak të margjinalizimit socio-ekonomik. Situatat e tilla shumë shpesh i prekin, në veçanti, grupet e ndjeshme, siç janë romët, personat e zhvendosur ose refugjatët.
Shtetet duhet të konsiderojnë masa të qëllimshme që kufizojnë pa-shtetësinë, de jure edhe de facto gjithashtu, për të promovuar integrimin. Për pa-shtetas de jure, korniza ligjore duhet të mundësojë mekanizma për marrjen e shtetësisë me kushte të arsyeshme, ndërsa politikat duhet të sigurojnë qasje ndaj këtyre mekanizmave. Për pa-shtetas de facto, politikat duhet të përpilohen me qëllim t’u adresohen problemeve specifike. Politikat e tilla mund të përfshijnë adresimin e mungesës së regjistrimit dhe/ose dokumentimit civil ose të çfarëdo shkaku tjetër i cili shpie në situatë pa-shtetësie de facto duke larguar pengesat dhe duke kërkuar në mënyrë pro-aktive zgjidhje për të lejuar regjistrimin.
Si shtesë ndaj obligimeve ligjore, ekzistojnë dhe arsye lidhur me integrimin për të lehtësuar natyralizimin, kur është e mundur. Prania afatgjate e një numri të madh të personave pa shtetësi në shtet vepron në kundërshtim me integrimin e shoqërisë dhe posedon rrezik potencial për kohezionin dhe stabilitetin social. Prandaj, është në interes të shtetit që t’u mundësojë personave që qëndrojnë dhe banojnë në territorin e tyre për një periudhë më të gjatë kohore mundësinë për natyralizim pa pengesa të panevojshme dhe të promovojë natyralizimin e tyre në mënyrë aktive. Në të njëjtën kohë, është në interes të individëve që të kenë qasje në të gjitha të drejtat e shtetësisë dhe në këtë mënyrë konkrete të shprehin ndjenjën e përkatësisë, duke i bërë të gjitha përpjekjet e nevojshme për natyralizim. Kjo ngërthen përgatitjen për dhe përmbushjen e kërkesave të caktuara ligjore për natyralizim, siç është, njohuria adekuate e gjuhës së shtetit
46 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 36. Politikat që parashikojnë qasje të privilegjuar ndaj shtetësisë për individë jashtë shtetit, bazuar në lidhjet kulturore, historike apo familjare duhet të sigurojnë respekt për parimet e miqësisë, duke përfshirë marrëdhëniet e mira fqinjësore dhe sovranitet territorial. Politikat e tilla duhet të jenë të dizajnuara në mënyrë që të shmangin krijimin e ambiguitetit në lidhje me juridiksionin. Mbrojtja e të drejtave të pakicave është obligim primar i shtetit në të cilin qëndrojnë ata.
Një shtet mund të ketë interes në mënyrë legjitime t’i mbështesë personat që u takojnë pakicave kombëtare që jetojnë në shtete tjetra, në bazë të lidhjeve etnike, kulturore, gjuhësore, fetare, historike apo të tjera. Përveç kësaj, shtetet mund të japin shtetësi të bazuar në preferenca të kompetencave gjuhësore, si dhe për lidhjet kulturore, historike apo familjare.
Sidoqoftë, kjo, në asnjë mënyrë, nuk implikon, një të drejtë sipas ligjit ndërkombëtar për të ushtruar juridiksion mbi këta persona në territorin e një shteti tjetër pa pëlqimin e shtetit ose të akordojnë shtetësi në formë masive për qytetarë të ndonjë shteti tjetër, edhe në qoftë se kjo ndodhë si rezultat i një përmbledhjeje të madhe të aplikimeve individuale.83
Njëkohësisht, shtetet nuk mund të “transferojnë” mbrojtjen e pakicave që banojnë në territorin e tyre shteteve të tjera (të ashtuquajtura “shtete amë”), pasi që respektimi dhe mbrojtja e të drejtave të pakicave është kryesisht përgjegjësi e shtetit në të cilin pakica banon.84
Përveç këtyre kufizimeve ligjore, politikat e shtetësisë që kanë efekte të jashtme mund të krijojnë pengesa për marrëdhëniet miqësore, duke përfshirë dhe fqinjësinë e mirë, si dhe sfida shtesë për integrimin e shoqërisë në vendin në të cilin banojnë këto pakica. Për atë shkak, politikat që kanë efekte të tilla negative duhet të shmangen.
Shteti i qëndrimit mban përgjegjësinë kryesore për mbrojtjen e të drejtave të banorëve të tij, duke përfshirë personat që u takojnë pakicave. Kjo përgjegjësi vlen dhe për banorët që mbajnë shtetësi të shumta, dhe shtetet nuk duhet të
83 Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen për Pakicat Kombëtare në Marrëdhëniet mes Shteteve, 2008 (më tutje në tekst: “Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen”), veçanërisht Rekomandimet 4, 10 dhe 11. 84 Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen, Rekomandimi 2, dhe Komisioni Evropian për Demokraci përmes Ligjit, “Raporti mbi Trajtimin Preferencial të Pakicave nga ana e Kin-Shtetit të tyre” (më tutje në tekst: “Raporti i Komisionit të Venedikut”), CDLINF (2001) 19.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 47 diskriminojnë individë që kanë shtetësi të dyfishta. Një shtet mund të kërkojë nga qytetarët e tij që në mënyrë legjitime t’i shfuqizojnë shtetësitë e tjera para se të marrin poste të larta politike, si kryetar shteti apo si anëtar të qeverisë.85
37. Shtetësia e shumëfishtë, në vetvete, nuk duhet të konsiderohet si një pengesë për integrimin. Dhënia e shtetësisë nga shteti i qëndrimit për banorët afatgjatë që tashmë mbajnë shtetësinë e një shteti tjetër mund të mbështesë procesin e integrimit dhe të forcojë lidhjet me shoqërinë. Fëmijët të cilët kanë fituar më shumë se një shtetësi që nga lindja e tyre nuk duhet të ndalohen prej mbajtjes së atyre shtetësive gjatë rrjedhës së jetës së tyre.
Shtetësia e shumëfishtë pasqyron lëvizjen në rritje të personave përtej kufijve, si dhe diversitetin brenda familjes, duke përfshirë të gjithë brezat, dhe përpjekjet në rritje nga shtetet të mbajnë lidhjet ligjore me popullsitë e emigrantëve jashtë vendit. Sigurimi i qasjes për shtetësi për banorët afatgjatë, duke mos kërkuar heqjen dorë nga një shtetësi e mëparshme, inkurajon pjesëmarrjen dhe ndjenjën e përkatësisë dhe mund të kontribuojë në integrimin e shoqërive. Kjo në veçanti është rast për fëmijët. Shtetet duhet t`i lejojnë fëmijët të cilët kanë fituar shtetësi të ndryshme në lindje t’i mbajnë ato.86 Fëmijëve që ndodhen në këtë situatë nuk duhet t`u ndalohet mbajtja e shtetësive të tilla të shumta gjatë gjithë rrjedhës së jetës së tyre.87
Sidoqoftë, ndikimi i shtetësive të shumëfishta në integrimin e shoqërive mund të ndryshojë në mënyrë të konsiderueshme në varësi të faktorëve të ndryshëm, duke përfshirë historinë dhe marrëdhëniet dypalëshe. Politika optimale në lidhje me shtetësinë e shumëfishtë varet nga konteksti dhe duhet të formulohet në bazë të efekteve të saj mbi të drejtat e individëve, në integrimin e shoqërisë dhe miqësisë, duke përfshirë marrëdhëniet e mira me fqinjët.
85 Rekomandimet Bolzano-s/Bozen-it, Shënime Sqaruese për Rekomandimin 11. 86 Konventa Evropiane për Kombësitë, neni 14(1). 87 Konventa për të Drejtat e Fëmijëve, neni 7.
48 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Pjesëmarrja efektive
38. Procesi i integrimit mund të lehtësohet vetëm në rast se mundësitë për pjesëmarrje janë dhënë për të gjithë anëtarët e shoqërisë. Pjesëmarrja efektive në çështjet publike dhe në të gjitha aspektet e jetës sociale, ekonomike dhe kulturore, duke përfshirë edhe pjesëmarrjen e personave që u përkasin pakicave, është edhe një e drejtë në vete dhe një parakusht thelbësor për mundësi të barabarta në praktikë.
Procesi i integrimit kërkon që të gjithë anëtarët e shoqërisë, pa marr parasysh se a i takojnë pakicës apo shumicës, të kenë bashkëveprim përmes angazhimit aktiv. Kjo është e lidhur drejtpërsëdrejti me pjesëmarrjen efektive të të gjithëve në zhvillimin e shoqërisë në aspektet e saja të ndryshme, që gjithashtu do të kontribuojnë në perceptimin se procesi i integrimit është legjitim. Për këtë arsye, një element kyç i integrimit është e drejta që të gjithë, përfshirë këtu dhe personat që u përkasin pakicave, në mënyrë efektive të marrin pjesë në çështjet publike dhe në jetën kulturore, sociale dhe ekonomike.88 Garantimi i kësaj të drejte me ligj dhe në realitet është një parakusht për zbatimin e parimit të mundësive të barabarta. Në praktikë, kjo duhet të synojë të sigurojë që personat të cilët i përkasin pakicave t`i gëzojnë të drejtat dhe të marrin përgjegjësi, siç është respektimi i ligjit, në mënyrë të barabartë me personat që i përkasin shumicës.
Ndërsa pjesëmarrja efektive, si një parim themelor i integrimit, patjetër duhet të kanalizohet në çdo sferë të politikës përkatëse89, e ajo kërkon edhe politikë të dedikuar dhe instrumente të veçanta.90
88 FCNM, neni 15. 89 Udhëzimi 9. 90 Udhëzime të dobishme në lidhje me instrumentet që mund të bëhen dhe gjenden, kur është e nevojshme, duhet të vihen në dispozicion për të krijuar një politikë efektive të pjesëmarrjes, ndër të tjera, në Kumtesën mbi Pjesëmarrjen dhe Rekomandimet e Lund-it.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 49 a. Pjesëmarrja në çështjet publike
39. Shtetet duhet të miratojnë politika të veçanta dhe qëllimshme për të siguruar që të gjithë të kenë mundësi adekuate të marrin pjesë në vendimmarrjen demokratike. Si pjesë e kësaj, shtetet duhet të përpiqen për përfaqësimin adekuat të grupeve të ndryshme në shoqërinë e tyre, duke përfshirë edhe pakicat, në të gjitha strukturat përkatëse të administratës publike dhe në organet vendimmarrëse.
Përfaqësimi adekuat siguron pjesëmarrje të drejtpërdrejtë dhe është gjithashtu i rëndësishëm si një mjet për të siguruar një mundësi të vërtetë për dëgjimin e zërit të pakicave. Në mënyrë që të jetë i përshtatshëm, përfaqësimi matematikisht nuk duhet të jetë proporcional, por duhet të synojë të reflektojë përbërjen e shoqërisë.91 Duhet kushtuar kujdes që t’u sigurohet grupeve më të vogla në numër gjithashtu të kenë mundësi të marrin pjesë në mënyrë efektive. Në të njëjtën kohë, shtetet duhet të përpiqen të respektojnë parimet e barazisë gjinore për të lehtësuar përfaqësimin dhe pjesëmarrjen publike të personave që i përkasin pakicave.
Bazuar në standardet ndërkombëtare dhe në praktikat premtuese, si dhe në përvojën e KLPK-së, politikat e qëllimshme mund të përfshijnë një ose më shumë nga këto në vijim: −− Marrëveshje të veçanta për përfaqësimin dhe pjesëmarrjen e pakicave në kuvende të zgjedhura dhe/ose në pushtetin ekzekutiv, si dhe në degët e qeverisë dhe të sektorit të gjerë publik në nivel kombëtar, rajonal dhe lokal. Marrëveshje të tilla të veçanta mund të përfshijnë, në varësi nga rrethanat: vende të rezervuara në një ose në të dy dhomat e parlamentit ose në komisionet parlamentare dhe forma të tjera të pjesëmarrjes së garantuar në procesin legjislativ, lehtësim në përfaqësimin e pakicave në sistemin zgjedhor, veprime afirmative për ndarjen e posteve të kabinetit, vende në gjykatën supreme ose kushtetuese apo në gjykatat më të ulëta, dhe/ose pozita në organet këshillëdhënëse të zgjedhura apo në organe të tjera të nivelit të lartë, si dhe masa të veçanta për pjesëmarrjen e pakicave në shërbimin civil;92 −− Sisteme zgjedhore që lehtësojnë përfaqësimin e pakicave dhe ndikojnë, gjatë hapjes së garës për votim midis të gjithë sektorëve të shoqërisë.93 Platformat
91 Koment mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 123. 92 Siç veçohet në Rekomandimet e Lund-it, parimet 6–11. 93 Shih gjithashtu parimin 28.
50 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse politike ndërmjet komuniteteve mund të luajnë një rol të rëndësishëm në integrimin e shoqërisë dhe në pjesëmarrjen efektive të pakicave; −− Organe këshillëdhënëse apo konsultative dhe mekanizma që veprojnë si kanale formale ose joformale për komunikim ndërmjet qeverive dhe përfaqësuesve të komunitetit; −− Organe dhe procese të dizajnuara për të siguruar dhe për të nxitur dialog efikas; −− Marrëveshje për vetëqeverisje jo-territoriale apo marrëveshje për ndarje të pushtetit me qëllim për të rritur ndikimin e grupeve të veçanta lidhur me çështjet me interes të veçantë për ato; −− Në rrethana të caktuara, marrëveshje territoriale për vetëqeverisje, siç janë marrëveshjet për decentralizim territorial të pushteteve, gjithashtu, mund të lehtësojnë përfaqësimin individual të grupeve të pakicave; −− Pavarësisht nga forma, institucionet e vetëqeverisjes duhet të bazohen në parimet dhe proceset demokratike për t`i siguruar ata që mund të pretendojnë në mënyrë legjitime pikëpamjet e të gjitha komuniteteve të vendosura në territorin në fjalë dhe se ata respektojnë plotësisht të drejtat e njeriut të të gjithë personave, duke përfshirë edhe pakicat, brenda kompetencave të tyre. Në këtë kontekst, marrëveshjet për ndarje të pushtetit, aty ku ekzistojnë, nuk duhet të përpilohen në mënyrë që mund të përjashtojë ndonjë komunitet nga përfaqësimi.
b. Pjesëmarrja sociale dhe ekonomike
40. Pjesëmarrja efektive sociale dhe ekonomike në mënyrë të barabartë për të gjithë anëtarët e shoqërisë është thelbësore për një integrim të suksesshëm. Shtetet duhet të formulojnë dhe zbatojnë politika në fushat relevante, siç janë arsimi dhe trajnimi, punësimi, kujdesi shëndetësor, strehimi dhe qasja në të mirat dhe shërbimet publike, që këto të nxisin pjesëmarrjen socio- ekonomike në një mënyrë gjithëpërfshirëse.
Pjesëmarrja efektive e personave që u takojnë pakicave në jetën ekonomike dhe sociale të shtetit është po aq e rëndësishme sa pjesëmarrja e tyre në çështjet publike. Pjesëmarrja në jetën sociale dhe ekonomike mbulon një gamë të gjerë çështjesh, duke përfshirë: strehimin adekuat, kujdesin shëndetësor, mbrojtjen sociale (sigurimet sociale dhe përfitimet shoqërore), shërbimet e mirëqenies sociale, arsim dhe punësim (duke përfshirë edhe përfshirjen në tregun e punës me
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 51 punëdhënësit publik dhe privat, dhe qasje në biznes dhe në mundësi të tjera për vetëpunësim).94
Në këtë kontekst, shtetet duhet të sigurojnë që të gjithë, pavarësisht nga origjina etnike, të gëzojnë mundësi të barabarta e të marrin pjesë në dhe të kontribuojnë në ekonominë për të përfituar nga burimet dhe pasuritë e përbashkëta të vendit.
Në veçanti, Shtetet duhet: −− Të luftojnë diskriminimin në mënyrë efektive dhe të promovojnë mundësi të barabarta dhe trajtim të barabartë për pakicat në lidhje me punësimin në sektorin privat dhe publik për gamën e plotë të ciklit të punësimit, duke vendosur legjislacionin, institucionet dhe politikat në vend; −− Të sigurojnë se qasja e barabartë në arsim, kujdesin shëndetësor, strehim dhe të mirat dhe shërbimet publike nuk janë të penguara me ligj dhe në fakt për shkak të origjinës etnike ose kombëtare, gjuhës, fesë ose besimit; −− Të sigurojnë zbatim të strategjive dhe politikave të synuara për të promovuar përfshirjen në tregun e punës të grupeve të pakicave me pjesëmarrje jo- proporcionalisht të ulët. Politikat e tilla duhet të jenë të bazuara në prova, me një vlerësim të nevojave ekonomike dhe të interesave të komuniteteve të ndryshme, duke përfshirë edhe pakicat, në kontekstin më të gjerë të dinamikës së tregut të punës. Strategjitë dhe politikat duhet të dizajnohen, zbatohen dhe monitorohen në aspekt të efikasitetit të tyre në konsultim të rregullt me përfaqësuesit e personave ose grupeve të interesuara. Kur është e nevojshme, duhet të vendosen masa të veçanta, por jo edhe ekskluzive për kapërcimin e pengesave për punësim në veçanti për grupet jo të favorizuara.95 Shembujt për masa të tilla përfshijnë programe trajnuese në punë ose udhëzime gjuhësore të bazuara në vendin e punës. Kur bëhet fjalë për pakica të nën-përfaqësuara, masat e tilla nuk duhet të kufizohen vetëm në pjesëmarrje të grupeve të veçanta, por duhet të jenë të hapura për të gjithë ata që mund të kenë nevojë për një mbështetje të tillë; −− Të fusin masa të veçanta, aty ku ka nevojë, duke përfshirë trajnim të specializuar, për ta përgatitur më mirë stafin e shërbimeve publike dhe institucioneve sociale të sigurojë përgjigje adekuate ndaj nevojave të personave që i përkasin pakicës;96 −− T’i eliminojnë pengesat e panevojshme dhe rregulloret e tepërta që pengojnë aktivitetet ekonomike të veçanta për grupe të caktuara të pakicave dhe të ndërmarrin masa të duhura, kur është e nevojshme, për të krijuar kushte për të
94 Siç është paraparë, ndër të tjera, nga Këshilli i Kartës Sociale Evropiane të Evropës, 1961; Karta Sociale Evropiane e Reviduar, 1996 dhe Komenti mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 24. 95 Shih gjithashtu Komentin mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 47–49. 96 Komentin mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 38.
52 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse mbështetur profesionet tradicionale në rrezik, duke marrë parasysh teknologjitë tradicionale, kulturën dhe stilet e jetës; −− T’i elaborojnë politikat dhe të marrin parasysh vendosjen e detyrimeve pozitive, kur është e nevojshme dhe në konsultim me palët e interesuara, që ndërmarrjet shtetërore të mund të zbatojnë politika gjithëpërfshirëse për punësim. Shtetet gjithashtu mund të inkurajojnë punëdhënësit e sektorit privat për të kontribuar në integrim. Kjo mund të arrihet duke krijuar stimul për masa të tilla, duke punuar në partneritete publiko-private ose duke lehtësuar punësimin e personave që u përkasin pakicave, përmes politikave fiskale, por dhe duke ofruar akomodim të arsyeshëm për personat me nevoja të veçanta në vendin e punës; −− T’i përfshinë komunitetet lokale, duke i përfshirë edhe komunitetet pakicë, që janë të përqendruara në zonat ekonomikisht të pazhvilluara në hartimin dhe zbatimin e rigjenerimit të synuar ekonomik dhe politikat rajonale dhe lokale të zhvillimit dhe projekteve. Komunitetet e tilla duhet në mënyrë të barabartë të ndajnë përfitimet që rezultojnë;97 −− T’i marrin parasysh përfitimet e mundshme për ekonomitë lokale dhe rajonale, veçanërisht në zonat kufitare, nga bashkëpunimi ndërkufitar midis autoriteteve lokale dhe rajonale, duke përfshirë edhe angazhimin e shtetit fqinj, kur një gjë e tillë duket se është e përshtatshme.98
Në përgjithësi, shtetet duhet të jenë të vetëdijshme për dhe të marrin në konsideratë ndikimin e personave që i përkasin pakicave në çdo kërkesë (siç janë aftësitë e gjuhës ose çështja e qëndrimit) të paraqitura nga legjislacioni ose rregulloret administrative për qasje në shërbime dhe në pronë, duke përfshirë edhe gjatë proceseve të privatizimit.
97 Komentin mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 42–46. 98 Rekomandimet e Bolzano-s/Bozen, Rekomandimet 16–18 dhe FCNM, neni 18(2).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 53 c. Pjesëmarrja në jetën kulturore dhe fetare
41. Shtetet duhet të krijojnë kushte për personat që i përkasin pakicave të mund të marrin pjesë në mënyrë efektive në jetën kulturore të komunitetit të tyre dhe shoqërisë më gjerë. Liria e fesë dhe e besimit dhe mundësitë për pjesëmarrje vullnetare në jetën fetare të komunitetit duhet të sigurohet, përfshirë këtu dhe përmes akomodimit të përbashkët, sipas nevojës.
Shtetet duhet të përpiqen të zbatojnë politika dhe legjislacion që synon përfshirje në shkallë të barabartë të të gjithë anëtarëve të shoqërisë në jetën kulturore. Për më tepër, për të siguruar mundësi të barabarta, politikat e tilla janë të rëndësishme për parandalimin e izolimit dhe përjashtimit të grupeve të pakicave, të cilat mund të nxisin radikalizëm dhe polarizim dhe të çojnë në konflikt.
Politikat shtetërore duhet të respektojnë dhe, kur është e nevojshme, të mbështesin rritjen, ruajtjen dhe transmetimin te komunitetet e brezave të ardhshëm trashëgiminë kulturore dhe fetare në të gjitha format e saj. Kjo mund të përfshijë praktikat kulturore dhe fetare, përfaqësimin, shprehjet, njohuritë dhe aftësitë, objekte dhe artefakte, ndërtesa dhe hapësira që lidhen me ato. Në këtë drejtim, është thelbësore që përfaqësuesit e pakicave të jenë të përfshirë në mënyrë efektive në të gjitha fazat e elaborimit, zbatimit dhe monitorimit të politikave përkatëse dhe të legjislacionit.
Integrimi i shoqërisë kërkon që personave që u përkasin pakicave t’u jetë dhënë e drejta për të ruajtur dhe zhvilluar trashëgiminë e tyre kulturore dhe identitetin, si dhe të drejtën për të marrë pjesë dhe bashkëvepruar në jetën kulturore të shoqërisë më të gjerë, në frymën e tolerancës dhe të dialogut ndërkulturor.99 Është thelbësore që e drejta fondamentale e personave që u përkasin pakicave për të vendosur lidhur me çështjet e tyre kulturore nuk rezulton në izolimin e tyre. Në këtë aspekt, dialogu i përhershëm dhe i vazhdueshëm ndërkulturor me dhe ndërmjet të gjitha grupeve të pakicave dhe në mes të pakicave dhe shumicave duhet të inkurajohet, duke përfshirë ngritjen e vetëdijes të të gjithë banorëve dhe ekspozimin ndaj të gjitha kulturave të tjera në shoqëritë e tyre.
Politikat kulturore nuk duhet të kufizohen vetëm në ruajtjen dhe promovimin e kulturave tradicionale, por gjithashtu të synojnë në nxitjen e pluralizmit të shprehjeve
99 Deklarata e KB për Pakicat, neni 2(1); FCNM, neni 5,6 dhe 15; dhe Deklarata për Dialog Ndërkulturor dhe Parandalim të Konflikteve, e miratuar në Konferencën e Ministrave Evropian për Kulturë më 22 tetor 2003.
54 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse kulturore dhe artistike, të promovojnë qasje të barabartë në kulturën bashkëkohore në të gjitha format e saja, dhe të inkurajojnë bashkëveprim dhe këmbim ndërkulturor.
Në të njëjtën kohë, për deri sa e drejta për pjesëmarrje në dhe për zhvillimin e kulturës personale mund të lehtësohet dhe mbështetet nga shteti, kultura në vete është e pavarur nga shteti. Shtetet nuk duhet të krijojnë një “kulturë shtetërore” zyrtare që përmbledh dhe përcakton përmbajtjen e kulturës. Përkundrazi, politika kulturore duhet të respektojë parimet e pluralizmit, pjesëmarrjes, demokratizimit dhe decentralizimit. Proceset e decentralizimit, duke përfshirë marrëveshjet për vetëqeverisje jo-territoriale (autonomia kulturore), mund të luajnë një rol të rëndësishëm në krijimin e kushteve të cilat nevojiten për personat që i përkasin pakicave për të marrë pjesë në mënyrë efektive në jetën kulturore.100
Brenda një konteksti kulturor pluralist, politikat integruese duhet të marrin parasysh nevojat e ndryshme kulturore të grupeve të ndryshme, duke përfshirë emigrantët101 dhe njerëzit vendas.102
Në hartimin e politikave, shtetet duhet të jenë të vetëdijshme se për shumë komunitete, identitetet kulturore, sistemet e besimit dhe praktikat fetare janë të lidhura në mënyrë të pazgjidhshme. Çdokush ka të drejtën e lirisë së mendimit, ndërgjegjes dhe fesë. Kjo përfshin lirinë për të pasur ose për të pranuar një fe, besim apo mosbesim në zgjedhjen e dikujt. Më tutje përfshijnë lirinë, qoftë atë individuale ose në bashkësi me të tjerët, në publik ose në jetën private, për të manifestuar fenë ose besimin përmes adhurimit, riteve, praktikave dhe mësimdhënies.103 Liria për të manifestuar fenë dhe besimin, duke përfshirë adhurimin publik, mund të jetë vetëm subjekt i kufizimeve të përcaktuara me ligj. Këto janë legjitime vetëm nëse kanë të bëjnë me interesa publike specifike bazë dhe janë të arsyeshme dhe proporcionale me kërkesën e fundit.104
Shtetet duhet të marrin masat e duhura për të mbrojtur personat të cilët mund t’ju nënshtrohen kërcënimeve apo akteve të diskriminimit, armiqësisë apo dhunës si rrjedhojë e fesë së tyre, kulturës apo besimit. Autoritetet shtetërore dhe zyrtarët
100 Komenti mbi Pjesëmarrjen, paragrafi 67. 101 Konventa Ndërkombëtare për Mbrojtjen e të Drejtave të të Gjithë Punëtorëve Emigrantë dhe Anëtarëve të familjeve të tyre, 1990, neni 31. 102 Deklarata e KB për të Drejtat e Popullatës Vendase, 2007, neni 1. 103 Në përgjithësi: Deklarata Universale për të Drejtat e Njeriut, neni 18; ICCPR, neni18 (1); dhe ECHR, neni 9. Për pakicat në veçanti: ICCPR, neni 27; FCNM, neni 7dhe 8; dhe Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 32. 104 ICCPR, neni 18 (3) dhe ECHR neni 9(2).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 55 publikë kanë përgjegjësi për të shmangur retorikën negative apo veprimet që u referohen komuniteteve të veçanta kulturore apo fetare.
Për më tepër, kufizime të panevojshme për pjesëmarrje të plotë në çështjet kulturore dhe fetare duhet të shmangen. Kufizime të tilla mund të përfshijnë kërkesat e tepruara për regjistrimin e organizatave kulturore ose fetare dhe vendet e kultit ose për blerjen e lejes për planifikim të ndërtesave fetare apo kulturore. Ata, gjithashtu, mund të përfshijnë kufizime jo-proporcionale në shpalosjen publike të simboleve dhe veshjeve kulturore ose fetare. Autoritetet publike nuk duhet të imponojnë kufizime të panevojshme se çfarë gjuhë mund të përdoren gjatë ngjarjeve kulturore apo fetare. Ata mund të kërkojnë ligjërisht, për shembull, që shoqatat kulturore dhe/ose organizatat fetare të përkthejnë dokumentet zyrtare dhe administrative në gjuhën e shtetit apo në ato zyrtare, duke përfshirë, kur është e përshtatshme, dokumentimin e akteve ligjore civile për të cilat ata kanë autoritet.105
Gjuha
42. Politikat e shtetit duhet të baraspeshojnë nevojën për një ose më shumë gjuhë(ve) të përbashkëta si një bazë e përbashkët për integrimin dhe funksionimin e shoqërisë me obligim që ta rruajnë dhe promovojnë diversitetin gjuhësor, duke përfshirë mbrojtjen e të drejtave gjuhësore të pakicave. Shtetet duhet të krijojnë mundësi për qasje për të mësuar gjuhën shtetërore.
Gjuha është një komponentë thelbësore e identitetit individual dhe kolektiv. Standardet ndërkombëtare, të interpretuara nga organet kompetente, kanë veçuar me disa detaje përmbajtjen e të drejtave të personave që u takojnë pakicave për të përdorur gjuhën e tyre lirshëm dhe pa pengesa, në jetën private dhe publike, gojarisht dhe me shkrim.106 Njëkohësisht, kjo e drejtë për të përdorur, ruajtur dhe promovuar gjuhët e pakicave duhet të balancohet me të drejta dhe nevoja të tjera, duke përfshirë edhe përcaktimin e një ose më shumë gjuhë(ve) të përbashkëta si bazë e përbashkët për funksionimin dhe integrimin e një shoqërie.
105 Rekomandimet e Oslo-s, Shënime Shpjeguese për Rekomandimin 5. 106 Ndër të tjera , ICCPR, neni 27; Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 35; FCNM, neni 10–14; Karta Evropiane për Gjuhët Rajonale ose të Pakicave, 1992; Rekomandimet e Oslo-s; dhe Komenti mbi Gjuhën.
56 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Përderisa shtetet kanë për obligim t’i mbrojnë dhe promovojnë gjuhët e pakicave dhe të drejtën e personave që u përkasin pakicave për të mësuar dhe për të përdorur ato, pakicat e ndanë me shumicën përgjegjësinë për të marrë pjesë në jetën kulturore, sociale dhe ekonomike dhe në çështjet publike të shoqërisë të tyre më të gjerë. Kjo pjesëmarrje nënkupton, për shembull, personat që i përkasin pakicës duhet të fitojnë njohuri adekuate të gjuhës shtetërore apo zyrtare.107
Baraspeshimi midis këtyre dy aspekteve të promovimit të gjuhës është kontekstual, që ndryshon nga shteti në shtet dhe në varësi me gjendjen e çdo pakice, dhe ai kurrë nuk është arritur në mënyrë të përhershme. Përvoja e KLPK-së dëshmon se mospajtimet për këtë baraspeshim janë të shpeshta dhe mund të krijojnë tension serioz ndër-etnik.
Politikat e gjuhës që kanë për qëllim të promovojnë integrimin dhe respektimin e diversitetit duhet të kenë në konsideratë si në vijim: −− Shtetet mund të përcaktojnë një gjuhë shtetërore, që është një gjuhë e vetme, për përdorim zyrtar në institucionet, shërbimet dhe strukturat publike. Futja e një politike që lejon më shumë se një gjuhë zyrtare për përdorim dhe që bazohet në parimet territoriale ose personale mund të ndihmojë, gjithashtu, për të siguruar njohjen e komuniteteve gjuhësore dhe të kontribuojë në unitetin e shteteve me gjuhë të ndryshme. Në raste të tilla, statusi i barabartë ose horizonti i ndryshëm i përdorimit të gjuhëve zyrtare në disa sfera patjetër duhet të përcaktohet qartë; −− Shtetet nuk duhet të kufizojnë përdorimin e gjuhëve të pakicave në sferën private dhe çdo kërkesë në gjuhën shtetërore në sferën publike duhet të bazohen në qëllimet legjitime dhe të jetë e nevojshme dhe proporcionale; −− Shtetet duhet të sigurojnë që të gjithë, përfshirë dhe personat që u përkasin pakicave, të jenë të pajisur me mundësi adekuate për të mësuar gjuhën shtetërore në mënyrë që ata mund të marrin pjesë në mënyrë efektive dhe të barabartë në jetën ekonomike, sociale, kulturore dhe politike të shtetit; −− Kur një shtet me gjuhë të ndryshme percepton dhe mban një gjuhë të vetme zyrtare si një mjet integrimi, duke lejuar përdorimin e gjuhëve të tjera në njëfarë mase në administratën dhe shërbimin publik, në arsim dhe media mund të ndihmojë për të plotësuar nevojat dhe për të promovuar përfshirjen e pakicave. Nivelet dhe natyra e çdo shërbimi gjuhësor dhe inkorporimi i gjuhëve jozyrtare në administratën publike duhet të përcaktohen në bazë të rrethanave specifike të komuniteteve të interesuara. Shërbimet bazë publike, siç është kujdesi shëndetësor, duhet të kenë kapacitetin, me aq sa është e mundur, për t`i ofruar ato shërbime në gjuhët e pakicave gjithashtu, kur është e nevojshme;
107 Dokumenti i Kopenhagës, paragrafi 34; Rekomandimet e Hagës, Rekomandimi 1;dhe FCNM, Raporti Sqarues i nenit 14. Shih gjithashtu Udhëzimin 10 dhe 11.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 57 −− Zotërimi i gjuhës shtetërore nga të gjithë banorët në atë shtet është i nevojshëm për pjesëmarrje të plotë dhe efektive. Për më tepër, gjuha mund të jetë një mjet i fuqishëm për të mundësuar një ndjenjë të përbashkët të përkatësisë. Për këtë arsye, promovimi i një gjuhe shtetërore me anë të mjeteve dhe stimujve pozitiv, duke përfshirë dhe programet publike të arritshme për të mësuar atë gjuhë është legjitim; −− Gjuha mund të përdoret gjithashtu për të përjashtuar ata që gjykohen si jo mjaft të aftë nga rolet specifike ose profesionet që kanë, ose nga pranimi simbolik brenda komunitetit. Shtetet duhet të përmbahen nga miratimi i politikave për promovimin e një gjuhe shtetërore të cilat janë jo-proporcionale ose të baraspeshuara në mënyrë joadekuate me të drejtat gjuhësore të personave që i përkasin pakicave; −− Shtetet duhet të garantojnë që pakicat të gëzojnë mbështetje të mjaftueshme për ruajtjen dhe zhvillimin e identitetit të tyre gjuhësor. Kjo mund të përfshijë garantimin e të drejtës për të përdorur gjuhë të pakicave ose rajonale në jetën private dhe familjare si dhe duke mbështetur përdorimin e tyre në jetën private dhe publike. Për shembull, shtetet mund të sigurojnë shenja, përshkrime, emra vendesh, emra rrugësh dhe tregues tjerë topografik në gjuhët e pakicave ose në dy gjuhë: në gjuhën shtetërore dhe në gjuhët e pakicave.
43. Promovimi i shumë-gjuhësisë për të gjithë anëtarët e shoqërisë mund të kontribuojë për integrimin në shoqëritë me diversitet gjuhësor.
Integrimi është një proces i dyanshëm i cili i përfshin shumicat dhe pakicat gjithashtu. Prandaj, në shoqëritë me diversitet gjuhësor, integrimi mund të lehtësohet në masë të madhe kur të gjithë anëtarët e shoqërisë mësojnë gjuhë të tjera të cilat përdoren në vendin e tyre. Kjo do të thotë se anëtarët e shumicës duhet gjithashtu të inkurajohen për të mësuar gjuhët e pakicave, sidomos në zona të përziera linguistike. Kjo mund të jetë një çelës për njohjen e adaptimit të përbashkët si pjesë e pandarë në procesin e integrimit.
Shumë-gjuhësia dhe veçanërisht mësimi i gjuhës së personave me të cilët ekziston bashkëveprim i rregullt, është pasurim kolektiv dhe një mjet për rritjen e mirëkuptimit dhe tolerancës të përbashkët. Pavarësisht lidhjes të perceptuar midis gjuhës dhe identitetit, çdo kompetencë e gjuhës ose mungesa e saj, si dhe përdorimi i thjeshtë i një gjuhe, nuk duhet automatikisht të lidhet me përkatësinë e një grupi të veçantë,
58 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse ose me gëzimin e të drejtave gjuhësore.108 Prandaj, shumë-gjuhësia duhet të promovohet për të gjithë, si një element i integrimit, veçanërisht në shoqëritë me diversitet gjuhësor.
Arsimi
44. Politikat arsimore duhet të formulohen në përputhje me dhe si pjesë e politikave integruese. Në këtë mënyrë, ato më mirë mund ta mundësojnë bazën për integrimin e shoqërisë dhe nxitjen e njohurisë, bashkëveprimin dhe mirëkuptimin mes nxënësve të komuniteteve të ndryshme.
Arsimi është një nga mjetet më të rëndësishme për vazhdimin e integrimit dhe kohezionit social dhe duhet të jetë një pjesë përbërëse e politikave integruese. Arsimi është vendimtar në pajisjen e të gjithë anëtarëve të shoqërisë me aftësitë e nevojshme për të mundësuar pjesëmarrjen e tyre të plotë dhe efektive në të gjitha sferat e jetës në mënyrë të barabartë. Arsimi është një mjet themelor për të ruajtur dhe për të përcjellë elementet thelbësore të identitetit, dhe një nga mënyrat më efektive për të promovuar kontaktet ndërkulturore dhe njohurin e tyre, si dhe ndjenjën e përbashkët të identitetit qytetar.
Personat përgjegjës për zhvillimin e sistemit arsimor duhet të përpiqen të kombinojnë bashkëveprimin dhe pjesëmarrjen e të gjithëve duke përkrahur mirëmbajtjen dhe zhvillimin e identiteteve të ndryshme.109
108 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 16. 109 Siç përmendet më lartë, ndër të tjera, sipas Rekomandimeve të Hagës dhe Komenteve mbi Arsimin.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 59 45. Shtetet duhet të respektojnë të drejtën e personave që i përkasin pakicave për të mësuar gjuhën e tyre ose për të ndjekur mësim në këtë gjuhë, sipas nevojës, veçanërisht në zonat tradicionalisht të banuara nga ana e tyre apo në zonat ku ata janë në numër të konsiderueshëm. Shtetet duhet ta plotësojnë këtë duke zhvilluar sisteme të integruara dhe arsim shumë- gjuhësor në të gjitha nivelet të dizajnuara për të siguruar qasje të barabartë, mundësi dhe rezultate arsimore për të gjithë nxënësit, pa marrë parasysh se a i takojnë ata shumicave apo pakicave. Një arsim i tillë i integruar duhet, gjithashtu, të përfshijë mësimin e të gjithë nxënësve për diversitetin në shoqërinë e tyre.
Politikat arsimore duhet të synojnë të gjejnë një ekuilibër të përshtatshëm mes respektimit të së drejtës së caktuar të personave që i përkasin pakicave që të mësojnë në gjuhën e tyre ose, kur ato kushte të plotësohen, të ndjekin mësimin në këtë gjuhë110 dhe nevojës për të krijuar një hapësirë të përbashkët arsimore me mundësi të barabarta për të gjithë për të fituar arsim cilësor. Në këtë kontekst, është e rëndësishme që ndarja në arsim, madje edhe kur është e shkaktuar nga vet komunitetet e pakicave, të shmanget, duke respektuar plotësisht të drejtat arsimore të personave që u përkasin pakicave.111
Për të arritur një baraspeshë të këtillë, politikat për arsim të integruar duhet të bazohen, ndër të tjera, në këto si vijojnë: −− Politikat arsimore në të gjitha nivelet, nga ai parashkollor deri te arsimi i të rriturve, duhet të orientohen drejt sigurimit të mundësive të barabarta për çdo individ për të përmbushur potencialin e tij apo të saj për të zhvilluar aftësitë, diturinë, kapacitetet dhe rrjetet e nevojshme për t’u bërë një anëtar produktiv dhe i angazhuar i një shoqërie të integruar dhe shoqërie kohezive; −− Politikat duhet të synojnë për të siguruar mjedise të përbashkëta arsimore të integruara dhe gjithëpërfshirëse që e njohin, vlerësojnë dhe i përgjigjen diversitetit, dhe të cilat promovojnë një kulturë respektuese për të tjerët brenda organit studentor dhe më gjerë; −− Sistemi arsimor duhet të hartojë dhe mundësojë një program të përgjithshëm dhe të detyrueshëm me materiale plotësuese arsimore të cilat përfshijnë mësim rreth historive, religjioneve, kulturave, traditave dhe kontributeve të të dy grupeve, të pakicave dhe shumicave, brenda shtetit, duke reflektuar perspektivat e
110 FCNM, nenet 12–14, dhe Rekomandimet e Hagës. 111 Shih gjithashtu Udhëzimin 7.
60 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse ndryshme. Respekti për diversitetin dhe pluralizmin duhet të integrohet në të gjitha lëndët mësimore të përfshira në programet arsimore;112 −− Në shoqëritë shumëgjuhëshe, një sistem arsimor i baraspeshuar dhe gjithëpërfshirës duhet të kombinojë shkollimin në gjuhën shtetërore dhe në ato zyrtare me mundësi adekuate për nxënësit për ta mësuar gjuhën e tyre të pakicave ose për të ndjekur mësimin në këtë gjuhë.113 −− Arsimi në më shumë gjuhë ua shton vlerat nxënësve të të gjitha komuniteteve dhe shoqërisë në përgjithësi dhe duhet të inkurajohet për pakicat dhe shumicat njësoj;114 −− Duhet të ndërmerren dispozita adekuate për të trajnuar, rekrutuar dhe për të siguruar mbështetje në vazhdimësi stafit të kualifikuar adekuat, duke siguruar që stafi të reflektojë diversitetin e shoqërisë dhe duke siguruar se është përshtatshëm i përgatitur për të dhënë mësim në një mjedis ligjërues divers; −− Kur është e nevojshme, marrëveshje specifike dypalëshe në lidhje me materialet mësimore dhe këmbimin e mësimdhënësve mund të arrihen me shtete tjera relevante;115 −− Duhet të mundësohet mbështetje shtesë për pjesëtarët e komuniteteve pakicë në nevojë, ashtu siç kërkohet, për të siguruar funksionimin e tyre në klasë, në punësimet e ardhshme dhe në kontekste socio-ekonomike të tjera në mënyrë të barabartë me anëtarët e tjerë të shoqërisë; −− Për të siguruar pjesëmarrje të plotë për të gjitha palët e interesuara dhe një ndjenjë të pronësisë, praktikat e arsimit duhet të synojë për të siguruar angazhimin dhe pjesëmarrjen e të gjithë nxënësve, prindërve dhe komuniteteve në nivel lokal dhe shkollor; −− Shtetet duhet të respektojnë të drejtën e pakicave për të themeluar ose mirëmbajtur institucione të veçanta arsimore (publike ose private) për arsye gjuhësore apo fetare që ofrojnë arsim në përputhje me dëshirat e prindërve të nxënësve ose kujdestarëve ligjor.116 Pjesëmarrja në sisteme të tilla dhe në institucione të tilla duhet të jetë fakultative dhe arsimi i dhënë duhet të jetë në përputhje me standardet kombëtare të përcaktuara nga autoritetet kompetente; −− Aty ku institucionet janë themeluar në bazë të gjuhës, kulturës apo religjionit, marrëveshjet për ta promovuar mirëkuptimin dhe bashkëveprimin e rregullt në mes të nxënësve të klasave ose institucioneve të ndryshme duhet të promovohen. Hapat për të siguruar sasinë e diversitetit duhet të merren parasysh dhe të kombinohen me masa për të siguruar një mjedis të favorshëm për të ruajtur këtë diversitet të kualifikuar;
112 Shih gjithashtu Konventën për të Drejtat e Fëmijëve, neni 29(d). 113 FCNM, neni14, dhe Rekomandimet e Hagës. 114 Udhëzimi 43. 115 Rekomandimet Bolzano-s/Bozen-it, Rekomandimi 18. 116 Konventa për të Drejtat e Fëmijëve, neni 18.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 61 −− Në rast se studentë nga komunitete të caktuara janë në mënyrë jo-proporcionale të vendosur në shkolla të veçanta ose në ndërtesa ose klasa të posaçme pa ndonjë arsyetim objektiv dhe të arsyeshëm, kjo është diskriminim. Në raste të këtilla, shtetet duhet të ndërmarrin masa efektive dhe të menjëhershme për ta përmirësuar situatën, dhe duhet t`i monitorojnë zhvillimet për të vlerësuar nevojën për masa plotësuese; −− Jashtë sistemit të arsimit formal, politikat publike arsimore dhe masat, siç janë arsimi për të rritur dhe të mësuarit gjatë gjithë jetës, duhet gjithashtu të promovojnë respekt për diversitetin dhe integrimin e shoqërisë.
Siguria dhe zbatimi i ligjit
46. Agjencitë e sigurisë dhe të zbatimit të ligjit duhet të jenë profesionale, të mbahen të përgjegjshme dhe t’i respektojnë plotësisht të drejtat e njeriut. Ato duhet të pasqyrojnë diversitetin e shoqërisë dhe të jenë të dizajnuara për të përmbushur nevojat e të gjitha segmenteve të popullsisë, duke përfshirë edhe pakicat, nëpërmjet politikave të qëllimshme, sipas nevojës.
Mungesa e bashkëveprimit dhe bashkëpunimit ndërmjet strukturave të sigurisë dhe të zbatimit të ligjit dhe personave që u përkasin pakicave mund të shpie deri në konflikt dhe reagime negative nga komunitetet pakicë.117 Marrëdhëniet ndëretnike dhe integrimi i shoqërisë mund të përmirësohen kur shërbimi policor e përfaqëson komunitetin të cilit i shërben dhe kur komunikimi ndërmjet policisë dhe komuniteteve pakicë zmadhohet.
Politikat integruese duhet t’i kanalizojnë parimet të cilat i nënvizojnë këto udhëzime nëpërmjet elaborimit dhe zbatimit të politikave lidhur me sigurinë dhe zbatimin e ligjit, duke përfshirë, në veçanti, lidhur me rekrutimin dhe përfaqësimin, trajnimin dhe zhvillimin personal, praktikat operuese, si dhe parandalimin dhe menaxhimin e konfliktit.
Forcat e armatosura mund gjithashtu të luajnë një rol konstruktiv në integrimin e shoqërisë. Përderisa roli dhe marrëdhëniet e tyre me publikun në përgjithësi ndryshojnë, shumë prej parimeve lidhur me zbatimin e ligjit gjithashtu aplikohen edhe për forcat e armatosura.
117 Siç është nënvizuar në Rekomandimet për Punën Policore në Shoqëritë Multi-etnike,2006.
62 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Gjatë hartimit të politikave të strukturave të sigurisë dhe të atyre për zbatimin e ligjit, shtetet duhet të marrin në konsideratë faktet në vijim: −− Duhet të zhvillohen politika dhe ndiqen masa për të ndërtuar mirëbesimin dhe bashkëpunimin ndërmjet të gjitha segmenteve të popullsisë, duke përfshirë edhe komunitetet pakicë, si dhe agjencitë e zbatimit të ligjit. Në të njëjtën kohë, kjo gjithashtu rrit efikasitetin operacional dhe kapacitetin e agjencive për zbatimin e ligjit; −− Rekrutimi dhe punësimi i pjesëtarëve të pakicave në kuadër të agjencive për zbatim të ligjit duhet të jetë një qëllim i politikës të synuar për të siguruar përfaqësim të duhur në të gjitha nivelet; −− Strategjitë për punën policore në komunitet mund të jenë një metodë efektive për krijimin e marrëdhënieve të qëndrueshme dhe bashkëpunuese me komunitetet e pakicave. Masat e tilla siç janë sigurimi i kompetencave ndërkulturore dhe aftësitë shumë-gjuhësore të policëve që ka gjasa të jenë në kontakt me anëtarë të komuniteteve të ndryshme mund të mbështesin komunikimin dhe të ndërtojnë mirëbesim; −− Shtetet duhet të sigurojnë trajtim efektiv të barabartë të legjislacionit në ligj dhe në fakt, duke përfshirë ndalesën kundër diskriminimit. Kjo përfshin sigurimin e trajnimit dhe ngritjen e vetëdijes në lidhje me diskriminimin dhe mjetet juridike për anëtarët e agjencive të zbatimit të ligjit. Përveç kësaj, duhet të përpunohen, zbatohen dhe monitorohen politika të veçanta kundër-diskriminuese për t’ju përgjigjur diskriminimit të drejtpërdrejtë, të tërthortë dhe institucional nga vet agjencitë për zbatimin e ligjit. Në këtë drejtim, duhet të ndërmerren masa të veçanta për ndërtimin e kapaciteteve; −− Duhet të vendoset një kornizë e përshtatshme ligjore dhe politika për zbatimin e saj dhe gjithashtu duhet të sigurohet trajnim për të siguruar se krimet e urrejtjes janë identifikuar dhe regjistruar siç duhet, janë hetuar në mënyrë efikase dhe janë ndjekur penalisht. Duhet të ndërmerren masa për parandalimin e krimeve të tilla; −− Komunikatat e botuara nga agjencitë për zbatim të ligjit, duke përfshirë dhe materialet e shtypura për shpërndarje në publik, duhet të jenë të ndjeshme në aspektin kulturor dhe të jenë në dispozicion për të gjitha komunitetet, duke përfshirë këtu dhe me anë të përdorimit të gjuhëve të pakicave, sipas mundësisë.
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 63 Qasja në drejtësi
47. Shtetet duhet, si një çështje me prioritet, të vlerësojnë situatën në lidhje me qasjen në drejtësi dhe të përpilojnë një strategji gjithëpërfshirëse dhe politika të cilat kanë për qëllim të garantojnë qasje efektive në drejtësi për të gjithë. Qasja e barabartë në drejtësi efektive dhe të paanshme është thelbësore për integrimin e shoqërisë.
Besimi në një sistem gjyqësor të paanshëm dhe efektiv dhe mundësia për të pasur qasje në mjetet juridike pa marrë parasysh statusin ligjor janë jetike për integrimin e shoqërisë. Një sistem joefektiv i drejtësisë lehtë mund të perceptohet si diskriminues kundrejt personave që u përkasin pakicave. Mungesa e besimit në sistemin e drejtësisë, ose një perceptim se sistemi favorizon anëtarët e shumicës cenon kohezionin social, nxit tjetërsimin dhe mund të rritë rrezikun për konflikt, duke përfshirë edhe atë të natyrës ndëretnike.
Në këtë kontekst, politikat juridike duhet të pasqyrojnë si në vijim: −− Legjislacioni duhet të sigurojë përfaqësim adekuat të personave që u përkasin pakicave në sistemin gjyqësor; −− Duhet të zhvillohen politika të përshtatshme për të trajnuar, rekrutuar, mbajtur dhe promovuar gjyqtarët, prokurorët dhe stafin. Efikasiteti i këtyre politikave duhet të monitorohet rregullisht dhe, sipas nevojës, masa të veçanta duhet të vendosen për ta zmadhuar pjesëmarrjen e personave që u përkasin pakicave; −− Duhet të identifikohen dhe eliminohen pengesat për qasje në drejtësi, duke përfshirë edhe ato që ndikojnë veçanërisht te pjesëtarët e pakicave, qofshin ato të natyrës financiare, gjuhësore apo sociale. Duke mundësuar që gjuhët e pakicave të shfrytëzohen në qasjen e ndihmës ligjore falas dhe në procedurat gjyqësore dhe procedurat administrative, mbi dhe përtej standardeve minimale të të drejtave të njeriut në lidhje me procedurat penale118, promovohet barazia e trajtimit, besimi te autoritetet dhe zvogëlohen shkaqet e mundshme për konflikt; −− Masat për të siguruar qasje të barabartë në drejtësi duhet të jenë më të gjëra se sa thjesht vetëm të sigurojnë qasje në gjykata. Masa të tilla mund të përfshijnë mjete të tjera, si dhe qasje në organet e pavarura dhe efektive për ankesë dhe në mekanizmat alternativ për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve; −− Shtetet duhet, si një çështje urgjente, të sigurojnë mjete juridike efektive për viktimat e shkeljeve të rënda të të drejtave të njeriut dhe të promovojnë mekanizma
118 ICCPR, neni 9.2; ECHR, neni 6, dhe FCNM, neni 10.3.
64 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse të përshtatshëm për pajtim, në veçanti në shoqëritë post-konfliktuoze. Duhet të krijohen vende të përshtatshme dhe të ndahen resurse për zgjidhjen efektive dhe në kohë të, për shembull, pretendimeve të pazgjidhura të pronës, mbrojtjes të së drejtave për t’u kthyer në shtëpi, rikthimin e shtetësisë dhe kushte të tjera të nevojshme për viktimat që të marrin pjesë dhe të përmbushin rolin e tyre në procesin e integrimit të shoqërisë.
Media
48. Politikat shtetërore duhet të synojnë që të promovojnë dhe lehtësojnë kapacitetin dhe vetëdijen e mediave për të pasqyruar dhe për t’iu përgjigjur diversitetit brenda shoqërisë së tyre, duke promovuar këmbimin mes kulturave dhe duke sfiduar stereotipat dhe paragjykimet negative dhe në mënyra të tjera luftën kundër jo tolerancës.
Mediat luajnë dy role të rëndësishme në procesin e integrimit të shoqërisë.119 Së pari, ato ofrojnë një forum kyç për personat që u përkasin pakicave t’i ushtrojnë të drejtat e tyre, duke përfshirë edhe të drejtat për të përdorur gjuhën e tyre dhe për të promovuar kulturën e tyre. Së dyti, si mjete për pranim dhe transmetim të informacioneve, mediat kanë domethënie thelbësore për të siguruar një klimë që është e favorshme për dialogun ndërkulturor dhe mirëkuptimin reciprok, duke përfshirë luftën kundër stereotipave negativë, paragjykimeve dhe jo-tolerancës në shoqëri.
Politikat e shtetit duhet të promovojnë këmbimin ndërkulturor në media dhe të sfidojnë stereotipat negativë dhe jo-tolerancën. Në këtë drejtim, masat mund të jenë më të ndryshme, nga sanksione të veçanta penale dhe administrative për shkelje të ligjit, deri në mbështetje aktive për praninë e gjuhëve të pakicave dhe kulturave në media, duke përfshirë dhe me anë të mjeteve për financim të posaçëm. Për më tepër, politikat e mediave, kornizat vetë-rregulluese dhe regjimet e licencimit duhet të synojnë që të krijojnë një mjedis të përshtatshëm për një media të pavarur dhe pluraliste që favorizon komunikimin e ideve dhe informatave që reflektojnë dhe është e përgjegjshme ndaj nevojave të komuniteteve të ndryshme.
119 Siç është nënvizuar, ndër të tjera, nga FCNM, neni 6 dhe 9,dhe Udhëzimet mbi Përdorimin e Gjuhëve të Pakicave në Mediat Elektronike, 2003 (më tutje në tekst:“Udhëzimet mbi Mediat”)
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 65 Roli kryesor shoqëror dhe demokratik që e luajnë mediat nënkupton se liria e tyre duhet veçanërisht të mbrohet.120 Në të njëjtën kohë, fakti që mediat luajnë një rol kaq të rëndësishëm në formimin e klimës në shoqëri, gjithashtu dhe sa i përket marrëdhënieve mes komuniteteve, do të thotë se është e nevojshme që ato të marrin parasysh efektin e punës së tyre ndaj kohezionit social dhe integrimit. Mediat duhet të jenë të vetëdijshëm për pasojat e mundshme kur ato raportojnë deklarata të bëra nga politikanët apo figura të tjera publike, të cilat kontribuojnë në stereotipizimin negativ dhe në aktivitete të tjera përçarëse.
49. Masat për promovimin e gjuhës shtetërore ose gjuhës(ve) zyrtare në media nuk duhet në mënyrë jo-proporcionale ta kufizojnë të drejtën e përdorimit të gjuhës së pakicave.
Prezenca kuptimplote e gjuhëve të pakicave në mediat të prodhuara në vend sinjalizon një politikë gjithëpërfshirëse ndaj pakicave dhe pasqyron një vlerë pozitive ndaj diversitetit gjuhësor. Prandaj, shtetet duhet të zhvillojnë politika, duke u konsultuar me pakicat, për ta adresuar përdorimin e gjuhës(ve) në mediat transmetuese.121 Politikat duhet të bazohen në të drejtën e personave që u takojnë pakicave për të pranuar dhe për të dhënë informatat dhe idetë e tyre, gjithashtu në gjuhën e tyre amtare,122 si parakusht për pjesëmarrje efektive dhe të barabartë të tyre në jetën publike, ekonomike, sociale dhe kulturore.
Njëkohësisht, shtetet mund të promovojnë në mënyrë legjitime gjuhën shtetërore, veçanërisht në mediat publike, brenda limiteve të specifikuara më lartë,123 me kusht që kjo nuk do të kufizojë në mënyrë jo-proporcionale të drejtat e personave që i përkasin pakicave të përdorin gjuhën e tyre në media apo në mënyrë të padrejtë të kufizojë diversitetin gjuhësor ekzistues.
Për të arritur këtë baraspeshë, politikat duhet të bazohen, ndër të tjera, si në vijim: −− Përderisa asnjë kufizim i gjuhës nuk është i lejuar për mediat e shkruara dhe mediat e bazuara në internet, çdo kufizim në zgjedhjen e gjuhës në mediat
120 Siç është nënvizuar, ndër të tjera, me Vendimin e Këshillit të Përhershëm të OSBE-së nr. 193, 1997 (Mandati i OSBE-së Përfaqësimi për Lirinë e Medieve), shih gjithashtu ECHR, neni 10 dhe interpretimin e tij në jurisprudencën, në veçanti Danimarkë V Jersild , nr. 15890/89, 23-09-1994. 121 Udhëzimet mbi Mediat, Udhëzimi 5. 122 FCNM, neni 9. 123 Udhëzimi 42.
66 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse transmetuese, qoftë publike apo private, duhet të vlerësohen me kujdes për të siguruar proporcionalitet dhe respekt të plotë për lirinë e të shprehurit; −− Kuotat për transmetim publik në gjuhën shtetërore mund të jenë legjitime, por duhet të plotësohen me dispozita të veçanta për të siguruar të drejtat gjuhësore të personave që u përkasin pakicave kombëtare të jenë të garantuara; për shembull, nëpërmjet implementimit fleksibël të kuotave të tilla dhe/ose përmes përjashtimeve për rajonet ku jetojnë komunitetet pakicë në numër të konsiderueshëm. Përveç kësaj, imponimi i kuotave gjuhësore nuk duhet asnjëherë të nënkuptojë rregullim të përmbajtjes dhe duhet të respektojë plotësisht lirinë e mediave. Vendosja e kuotave rigide për transmetuesit privat mund të bie në konflikt me lirinë e të shprehurit; −− Për këtë arsye, promovimi i gjuhës shtetërore në transmetimet private, ku arsyetohet me një qëllim legjitim, mund të arrihet më mirë duke përdorur stimuj të ndryshëm ekonomik, duke përfshirë këtu shpërndarjen e granteve shtetërore dhe përkrahjen për përmbajtjen e prodhimit;124 −− Nëse nëntitrat, kuotat dhe/ose kërkesat për ritransmetim janë futur për të promovuar integrimin, shteti duhet të ofrojë mbështetje adekuate financiare dhe teknike për të siguruar që kjo nuk do të ndikojë në mënyrë jo-proporcionale në përdorimin e gjuhës së pakicave. Në disa kontekste, titrimi mund të jetë një mjet efikas për përmirësimin dhe arritjen e komunikimit mes komuniteteve. Për shembull, programet shumëgjuhëshe ndonjëherë krijohen dhe titrohen në të dyja gjuhët, në atë të shumicës dhe të pakicës, për të inkurajuar bashkëveprimin midis grupeve dhe për të kapërcyer barrierat gjuhësore; −− Qasja dhe prezenca e pakicave në programin e mediave publike në përgjithësi, duhet të promovohet, duke përfshirë krijimin e kushteve të favorshme për diversitetin dhe pluralizmin në media; −− Shërbimi i transmetimit publik duhet të reflektojë diversitetin kulturor dhe gjuhësor të shoqërisë. Si i tillë, duhet të garantojë që personat që i takojnë pakicave, duke përfshirë këtu dhe pakicat kombëtare më të vogla në numër, dhe gjuhët e tyre janë të përfaqësuara në mënyrë adekuate; −− Kjo vlen, gjithashtu, edhe për organet që i rregullojnë mediat transmetuese. Shtetet duhet të sigurojnë që interesat e përdoruesve të gjuhës së pakicës të jenë të përfaqësuara ose të merren parasysh në mënyrë specifike brenda organeve rregulluese;125 −− Megjithëse nuk është e pazakonshme për pakicat që jetojnë në zonat kufitare të kenë qasje në transmetimet nga shtetet fqinje me të cilat ata mund të ndajnë një gjuhë të përbashkët, kjo nuk e liron shtetin vendor nga përgjegjësitë e tij për të
124 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 43. 125 Karta Evropiane për Gjuhët Rajonale ose të Pakicave, neni 11(3).
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 67 mbrojtur të drejtat e pakicave, duke përfshirë të drejtat gjuhësore dhe të drejtat në lidhje me mediat. Sidoqoftë, është në interes të shtetit të sigurohen informata për çështjet relevante brenda shtetit për të gjithë anëtarët e shoqërisë. Një shtrirje e këtillë është e nevojshme për të ndërtuar një kornizë të përbashkët, për të kuptuar proceset sociale dhe, në këtë mënyrë edhe integrimin e shoqërisë. Shteti duhet të marrë në konsideratë mjetet për të siguruar që informata të mjaftueshme të jenë, gjithashtu, në dispozicion në gjuhët e pakicave; −− Duhet të bëhen përpjekje për të rekrutuar dhe mbajtur gazetarët me prejardhje nga komunitetet pakica në mediat publike dhe për të siguruar që pakicat të jenë të përfaqësuara edhe në këshillat e transmetimit. Vëmendje e veçantë duhet t’u kushtohet nevojave të pakicave më të vogla në numër apo në veçanti grupeve të margjinalizuara që zakonisht kanë qasje të kufizuar në media në gjuhët e tyre dhe vuajnë nga mungesa e gazetarëve të kualifikuar të cilët janë të trajnuar për të punuar në një gjuhë të pakicës;126 −− Për sa i përket mediave private, shtetet duhet të marrin parasysh krijimin e stimujve për ofruesit privat dhe për komunitetin e mediave, për shembull, përmes financimit dhe frekuencave të shpërndara, si dhe duke rritur, qasjen e pakicave në media, sidomos të atyre pakicave më të vogla në numër duke përfshirë këtu edhe mediat në gjuhën e tyre. Ndonëse kjo nuk mund të jetë ilegjitime, në vetvete, për të kërkuar që mediat private të përmbushin kuotat gjuhësore të shtetit, kjo është veçanërisht problematike, pasi që ata kanë potencial për të kufizuar padrejtësisht iniciativën private dhe gjithë ekzistencën e mediave në gjuhën e pakicave;127 −− Për shkak të rëndësisë së veçantë që e kanë mediat e shkruara në gjuhën e pakicave për komunitetet pakicë, shtetet duhet të sigurojnë që rregullat e përgjithshme sa u takojnë subvencioneve të shtypit, të cilat shpesh përmbajnë kushte të tilla siç janë tirazhi i limituar për shtyp ose shpërndarja mbarëkombëtare, këto nuk duhet të aplikohen në mediat e shkruara në gjuhën e pakicave ngaqë ato nuk kanë gjasa t`i përmbushin këto kushte;128 −− Potenciali i teknologjive të reja për të lehtësuar transmetimin e programeve në gjuhët e pakicave që janë prodhuar në shtetet tjera, shpesh fqinje, duhet të pranohet dhe mund të inkurajohet, sipas nevojës. Sidoqoftë, ato nuk duhet të zëvendësojnë programet e prodhuara në vend në gjuhët e pakicave.
126 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 41 dhe 42. 127 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 45 dhe 46. 128 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 47.
68 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Diversiteti i simboleve dhe përdorimi i tyre në sferën publike
50. Shtetet duhet të promovojnë integrim duke respektuar kërkesat dhe ndjeshmërinë e të dy grupeve, të pakicave dhe shumicave gjithashtu, në lidhje me paraqitjen dhe përdorimin e simboleve në hapësirat e ekspozuara në mënyrë publike. Duke qenë të ndërgjegjshëm për lirinë e të shprehurit, shtetet duhet të shmangin përdorimin përçarës të simboleve dhe të dekurajojnë paraqitje të tilla nga aktorë jo-shtetërorë. Kur është e nevojshme, duhet të kërkohen mundësi për të promovuar simbolet gjithëpërfshirëse.
Simbolet, siç janë flamujt, shenjat, bustet, monumentet, emrat e vendeve dhe rrugëve, rastet përkujtimore apo festat, vendet historike dhe varrezat, mund të kenë domethënie të thella që kanë të bëjnë me identitetin. Simbolet mund të kenë ndikim të fuqishëm në lidhjet sociale, dhe mund të përdoren për të promovuar përfshirje dhe kohezion si dhe ndarje dhe dallim. Përdorimi i papërshtatshëm i simboleve mund të shkaktojë tensione dhe incidente që mund të kalojnë në konflikt dhe dhunë ndërmjet komuniteteve. Kjo mund të shmanget duke përfshirë rregulla të baraspeshuara dhe të drejta për të adresuar çështjet potenciale që kanë të bëjnë me simbolet, si elemente thelbësore të politikave të integrimit.
Kur janë në pyetje simbolet, politikat integruese duhet të bazohen, ndër të tjera, si në vijim: −− Shfaqja e simboleve që kanë të bëjnë me identitetin nga personat fizik në publik bën pjesë në lirinë e të shprehurit dhe nuk duhet të ndalohet përveç nëse ka arsye ligjore legjitime dhe të përcaktuara qartë për ta bërë këtë. Këto arsye duhet, në çdo rast, të interpretohen në mënyrë të hollësishme dhe çdo ndalesë duhet të jetë e përshtatshme me qëllime legjitime; −− Shfaqja e flamujve dhe simboleve brenda ose në hapësirat e qeverive lokale apo institucioneve të tjera publike mund të jetë e kontestueshme dhe mund të krijojë tensione. Në raste të tilla, shtetet duhet të marrin parasysh rregullimin e shfaqjeve të tilla, duke u bazuar në parimet gjithëpërfshirës dhe qeverisjes së mirë, duke arritur një ekuilibër mes interesave të arsyeshme të të gjitha grupeve në shoqëri; −− Të drejtat e pakicave mundësojnë që shenjat topografike dhe rrugore të shfaqen në gjuhët e pakicave (të cilat mund të përfshijnë, sipas rastit, përdorim
Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse 69 të alfabetit), në kushte të caktuara.129 Për shkak se ato gjithashtu kanë një kuptim simbolik, shtetet munden, kur e shohin të përshtatshme, të sigurojnë të drejtën për të shfaqur treguesit topografikë në gjuhët e pakicave edhe në qoftë se pakicat tradicionalisht nuk jetojnë në atë zonë apo në numër të konsiderueshëm. Për më tepër, kur kufijtë janë vendosur për të mundësuar të drejtën e shenjave topografike në gjuhët e pakicave, pragjet e tilla nuk duhet të përbëjnë një pengesë të pabarabartë ndaj gjuhëve të pakicave të caktuara; −− Përveç kësaj, siguria e trafikut rrugor apo përdorimi i alfabeteve të ndryshme nuk janë argumente të bindshme kundër shenjave orientuese dygjuhësore. Përkundrazi, shfaqje të tilla të dygjuhësisë duhet të promovohen, ngase ato përcjellin mesazhin se një territor i caktuar është ndarë në harmoni me grupe të ndryshme të popullsisë;130 −− Kur futen ose ndalohen simbolet ose ngrihen ose çmontohen statuja, monumente dhe objekte të tjera simbolike apo ndërtesa, shtetet duhet të marrin parasysh marrëdhëniet historike dhe bashkëkohore të komunitetit. Në këtë kontekst, politikat e shtetit duhet të synojnë që të nxisin lidhjet mes kulturave dhe njohjen reciproke dhe akomodimin e të gjitha grupeve në shoqëri; −− Kur emërtohen ose riemërtohen rrugët, ndërtesat dhe hapësirat tjera publike, vëmendje e veçantë duhet t’i kushtohet ndikimit që kjo mund të ketë në integrimin e shoqërisë. Në këtë drejtim, është thelbësore që vendimet e këtilla të jenë bërë në mënyrë përfshirëse dhe pjesëmarrëse dhe që rezultati nuk është përçarës mes grupeve në shoqëri; −− Në lidhje me paraqitjen e simboleve religjioze në publik, ndërtimin ose rindërtimin e objekteve fetare, dukjes dhe/ose zakonet e veshjes fetare, qasjet ndryshojnë shumë mes shteteve pjesëmarrëse. Megjithatë, pakicat që praktikojnë një fe të ndryshme nga shumica janë në një rrezik për disavantazh dhe mund të përballen me diskriminim. Ndonëse kufiri i vlerësimit të shteteve në lidhje me paraqitjen publike të simboleve fetare është i gjerë, shtetet duhet të sigurojnë që asnjë diskriminim që bazohet në fe mos të përligjet. Shtetet duhet gjithashtu të sigurojnë që të drejtat fetare të pakicave, veçanërisht liria e tyre e religjionit, besimit apo mosbesimit, të respektohet. Shtetet gjithashtu duhet të sigurojnë diversitet fetar dhe duhet të marrin parasysh zbatimin e parimit të akomodimit të arsyeshëm të bazuar në pretendimet fetare. Shtetet gjithashtu duhet të promovojnë, kur është e nevojshme, dialog ndërfetar.
129 FCNM, neni 11. 130 Komenti mbi Gjuhën, paragrafi 67.
70 Udhëzimet e Lubjanës për Integrimin e Shoqërive Diverse Organizata për siguri dhe bashkëpunim në Evropë punon për të vendosur stabilitet, prosperitet dhe demokraci në 57 shtete nëpërmjet dialogut politik për vlerat e përbashkëta dhe nëpërmjet punës praktike e cila shpien deri në vlera afatgjate.
Ljubljanske smjernice o integriranju raznolikih društava novembar 2012. godine Ljubljanske smjernice o integriranju raznolikih društava uz objašnjenje
novembar 2012. godine
OSCE – Organizacija za sigurnost i suradnju u Evropi VKNM – Visoki Komesar za nacionalne manjine Ovaj dokument predstavlja prevod publikacije koju je izdao OSCE Visoki Komesar za nacionalne manjine (VKNM).
U slučaju postojanja razlika ili neslaganja između originalne verzije na engleskom jeziku i prevoda na bosanski jezik, verzija na engleskom jeziku smatraće se preovlađujućom.
Ukoliko želite slobodno kopirajte svaki podatak iz ove brošure; bili bismo zahvalni ako biste u daljnjem korištenju naveli izvor.
ISBN 978-90-75989-21-2
© OSCE High Commissioner for National Minorities 2012
Štampane u Nizozemskoj
Također dostupno u elektronskom formatu na adresi: www.osce.org/hcnm
Za daljnje informacije obratite se:
Visoki komesar OSCE-a za nacionalne manjine OSCE High Commissioner on National Minorities 2514 AP The Hague Prinsessegracht 22 Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: HCNM@HCNM.org SADRŽAJ Uvod .................................................................................................................. 2
I. Strukturna načela................................................................................... 7 Suverenost podrazumijeva odgovornost.................................................... 7 Dobro i demokratsko upravljanje................................................................ 9 Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost.............................................. 10 Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući manjinska prava................ 12
II. Načela integracije ................................................................................ 14 Prepoznavanje raznolikosti i višestrukih identiteta..................................... 14 Prvenstvo dobrovoljne samoidentifikacije................................................. 15 Neizolacionistički pristup pitanjima manjina.............................................. 17 Zajedničke javne institucije, osjećaj pripadnosti i uzajamno priznavanje.... 18 Uključivanje i efektivno učešće................................................................. 19 Prava i obaveze....................................................................................... 20 Veze među zajednicama ......................................................................... 22 Politike usmjerene na većinske i na manjinske grupe................................ 23
III. Elementi okvira integracijske politike................................................. 24 Formulisanje efikasnih politika ................................................................. 24 Zakonodavstvo i institucije....................................................................... 29 Učesnici i uloge ....................................................................................... 33
IV. Ključna područja politike .................................................................... 39 Antidiskriminacija i potpuna i stvarna jednakopravnost............................. 39 Državljanstvo........................................................................................... 41 Efikasno učešće....................................................................................... 46 a. Učešće u javnom životu................................................................ 47 b. Društveno i ekonomsko učešće.................................................... 49 c. Učešće u kulturnom i vjerskom životu........................................... 51 Jezik ..................................................................................................... 53 Obrazovanje............................................................................................ 55 Sigurnost i provedba zakona ................................................................... 58 Pristup pravosuđu.................................................................................... 59 Mediji ..................................................................................................... 61 Raznolikost simbola i njihovo korištenje u javnom domenu....................... 64
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 1 Uvod
Odl ukom iz Helsinkija jula 1992. godine, Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi (OSCE) uspostavila je poziciju Visokog komesara za nacionalne manjine (VKNM) kako bi u samom začetku bili spriječeni sukobi do kojih bi moglo doći usljed tenzija zbog pitanja koja se tiču nacionalnih manjina. U toku posljednjih 20 godina, tri visoka komesara, koja su se na toj funkciji promijenila nanovo su se u svom radu susretala sa više istih pitanja. Kao odgovor na to oni su objavili šest tematskih Preporuka i Smjernica sa uvidom u situaciju i savjetima državama koje se susreću sa istim pitanjima. Prva tri izdanja – Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje, Preporuke iz Osla o pravu nacionalnih manjina na upotrebu sopstvenog jezika i Preporuke iz Lunda o djelotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu – uglavnom se bave unapređivanjem i razradom standarda iz oblasti obrazovanja, jezika i učešća u javnom životu. Dva naredna izdanja - Smjernice o upotrebi jezika manjina u elektronskim medijima i Preporuke za rad policije u multietničkim društvima – bave se konkretnim problemima s kojima se mnoge države članice suočavaju u organiziranju djelotvornog rada policije u etnički raznolikim društvima i u stvaranju uslova za pristupanje predstavnika nacionalnih manjina elektronskim medijima na svom jeziku. Najnovije preporuke - Preporuke iz Bolzana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima – bave se uslovima i ograničenjima unutar kojih države članice mogu davati podršku manjinama koje žive u drugim državama.
Sva pitanja obuhvaćena ovim dokumentima direktno proizilaze iz napora visokih komesara na suzbijanju tenzija i sprečavanju međuetničkih sukoba. Njihovo iskustvo ukazuje na to da različitost sama po sebi nije ni u uzajamnoj vezi niti je uzročno povezana s porastom tenzija i nasilja. Nijedan od brojnih etničkih sukoba koji su izbili u Evropi nakon perioda Hladnog rata nije bio neizbježan.Ti sukobi su posljedice političkih odluka koje su mogle biti drugačije. Ovakvi sukobi najčešće su proistekli iz negiranja osnovnih prava i sistematske, odnosno sistemske isključenosti i otuđenosti čitavih zajednica.
Zbog toga je zaštita ljudskih prava, u koje spadaju i prava manjina, neraskidivo povezana s očuvanjem mira i stabilnosti kako unutar samih država tako i
2 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava između njih. Države su dužne jamčiti jednake mogućnosti svima, bez obzira na pripadnost većinskom ili manjinskom stanovništvu, kao i učešće u u privrednom, društvenom, kulturnom i političkom životu. Nadalje, državama je u interesu stvoriti uslove za pružanje jednakih mogućnosti za učešće: slabo učešće isključenih ili marginaliziranih grupa stanovništva u društvu obično dovodi do stvaranja posrednih i neposrednih troškova nastalih usljed smanjenog doprinosa općem dobru i povećanih troškova povezanih sa određivanjem pravaca djelovanja radi rješavanja brojnih posljedica isključivanja ovih segmenata iz društva.
Međutim, Visoki komesari prilikom vršenja svojih uzastopnih mandata također su spoznali da prepoznavanje i priznavanje manjinskih kultura, identiteta i političkih interesa, te promoviranje učešća svih, sami po sebi ne mogu biti dovoljni za izgradnju održivog i trajnog mira. Zbog toga Visoki komesari dodatno preporučuju da države provode politiku djelovanja i donesu mjere koje će biti usmjerene na promoviranje integracije i kohezije u raznolikim, multietničkim društvima.
Ako u raznolikim društvima nema dobre integracijske politike, postoji opasnost da različite zajednice, posebno one velike i teritorijalno koncentrirane, mogu postati sve više razdvojene, sa malo ili nimalo zajedničkih interesa i zajedničkog osjećaja pripadnosti. Takvo razdvajanje u paralelna društva koje ništa ne povezuje predstavlja znatan rizik za održivost i stabilnost bilo koje višenacionalne države. Ovaj rizik može biti ublažen procesom integracije kojim se dobro upravlja, i koji može biti od ključnog značaja pri sprečavanju eskaliranja tenzija u sukob, a također je i preduslov za izgradnju pravednog društva. Temeljni zadatak integracije je ispunjavanje obaveza koje podrazumijeva suverenitet, vodeći računa o poštovanju ljudskih prava i stvaranju uslova za dobro i efikasno upravljanje, što je tijesno povezano s ukupnom stabilnosti bilo kojeg pluralističkog društva.
Cilj Ljubljanskih smjernica o integraciji raznolikih društava je uspostaviti ovakav pristup i način razmišljanja. Smjernice se ne zadržavaju samo na podršci priznavanju manjinske kulture, identiteta i političkih interesa već, dodatno, daju preporuke državama da omoguće uspostavljanje komunikacije i interakcije preko etničkih granica. Ovim Smjernicama se sugerira ne samo da bi nacionalne manjine trebale uživati zakonsko pravo na efikasno učešće u cjelokupnom upravljanju državom, nego i da ih treba poticati na to.
Integracija je dinamičan proces koji podrazumijeva međusobno angažiranje više aktera, čime se doprinosi efikasnom učešću svih pripadnika raznolikog društva u privrednom, političkom, društvenom životu i kulturi, te se njeguje uzajamno i sveobuhvatno osjećanje pripadnosti, kako na nivou države, tako i na lokalnim
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 3 nivoima. Kako bi podržale proces integracije, države trebaju usvojiti pravce djelovanja kojima se stremi stvaranju društva u kojem se raznolikost poštuje i u kojem svako, uključujući sve pripadnike etničkih, jezičkih, kulturoloških ili vjerskih grupa, doprinosi izgradnji i održavanju zajedničkog i sveobuhvatnog građanskog identiteta. To se postiže pružanjem jednakih prilika svima da doprinesu zajednici, ali i da imaju korist od nje. Ovim se od države zahtijeva da stvori uslove za poštovanje prava svih svojih građana i da svim pripadnicima društva omogući preuzimanje svog dijela odgovornosti. Društvo kao cjelina ima koristi od takve politike. Ovaj proces može dovesti do promjena i u većinskoj i u manjinskoj kulturi. Zbog toga Visoki komesar radije govori o integraciji multietničkih društava nego o integraciji manjinskih grupa u datom društvu.
S obzirom na sve veću etničku i kulturološku raznolikost u svim državama članicama OSCE-a i pratećim većim interesovanjem za integracijske modele i pristupe, Visoki komesar je odlučio da objedini kolektivno iskustvo visokih komesara i da ga predstavi u vidu ovih Smjernica. Ovim se nastoje dati smjernice o načinu na koji države mogu raditi na postizanju veće integracije i društvene kohezije dok rješavaju sveopće pitanje zaštite i promoviranja ljudskih prava, uključujući prava drugačijih zajednica na zaštitu identiteta. Nema tog općeg savjeta koji se može primijeniti na sve države članice, a kojim bi se pružili konkretni odgovori u vezi s državnom politikom, jer svaka država ima svoj kontekst. Međutim, ovim Smjernicama se ukazuje da odgovornost za davanje podrške procesu integracije i provedbu integracijskih politika uvijek snosi država.
U Smjernicama se kombinira normativni i praktičani pristup utemeljen na iskustvu VKNM-a, stečen u radu na pitanjima nacionalnih manjina u kontekstu tranzicije, nakon perioda Hladnog rata, te na izgradnji i konsolidaciji država. Iako se zasnivaju na konkretnom iskustvu VKNM-a i ne obuhvataju iscrpan skup integracijskih politika, one, ipak, sadrže uvide i zaključke koji mogu biti od značaja u mnogim različitim kontekstima.
Sam pojam „nacionalna manjina“, kako je korišten u Smjernicama, odnosi se na širok raspon manjinskih grupa i obuhvata etničke, vjerske, jezičke i kulturološke zajednice, bez obzira da li su ih države u kojima borave priznale kao takve i bez obzira na obilježja koja im se pripisuju ili koja one potražuju. Osim toga, pojam „manjina“ često se koristi kao skraćenica za pojam „pripadnici nacionalnih manjina”. To ne znači da se sva načela prava manjina i konceptualne mogućnosti, koje su predstavljene u ovom dokumentu, mogu primijeniti na svaku situaciju na isti način. Dok standardi osnovnih ljudskih prava vrijede za sve, jasno je da dobre integracijske politike moraju u izvjesnoj mjeri biti osmišljene tako da riješe probleme
4 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava i zadovolje potrebe različitih manjinskih grupa u različitim okolnostima. Sadržaj integracijske politike može ovisiti o faktorima, koje je, između ostalih, potrebno uzeti u obzir, poput broja pripadnika pojedine skupine,dužini trajanja boravka na određenom mjestu i geografskoj koncentriranosti, kao i od pojedinih društvenih, ekonomskih i kulturoloških potreba. Osim toga, pri stvaranju integracijske politike mora se voditi računa i o činjenici da mnogi pojedinci imaju višestruke identitete na koje se mogu pozivati na različite načine, u različito vrijeme i u različitom kontekstu.
Smjernice sadrže četiri dijela: strukturna načela, načela integracije, elemente okvirnog koncepta integracijske politike i ključna područja politike. Strukturna načela, pobrojana bez hijerarhijskog redoslijeda, međusobno su povezana i potrebna, iako nisu u potpunosti ostvariva. Riječ je o ciljevima kojima sve države trebaju težiti, a teško je zamisliti da bi dobar integracijski koncept mogao biti izvodljiv u nedostatku bilo kakvih nastojanja da se ta načela i primijene. Iako ova strukturalna načela nikada ne mogu biti ostvarena do savršenstva i za sva vremena, to ne može postati razlogom za nedonošenje ili neprovedbu integracijske politike. Načelima integracije postavljene su osnovne teze i vrijednosti koje se još konkretnije odnose na integraciju ili koje su neophodne za formuliranje integracijske politike. Elementima okvirnog koncepta integracijske politike postavlja se osnov za razradu i primjenu integracijske politike, uključujući mehanizme, procese i multidisciplinarne teme. I na kraju, iako u Ključnim područjima politike nije data iscrpna lista relevantnih oblasti politike, izložena su glavna tematska razmatranja zasnovana na iskustvu VKNM-e, te je dat niz konkretnih primjera iz područja politike, koja treba pažljivo odabrati i prilagoditi datom kontekstu.
Rad na integriranju društva složen je proces u kojem se prepliće više koncepata, a Smjernice su proizašle iz rada i iskustva stečenog u proteklih 20 godina. Zasnovane su na vrijednim doprinosima sadašnjih i bivših zaposlenika Ureda visokog komesara za nacionalne manjine, među kojima su i Francesco Palermo i Ilze Brands Kehris. Oni su imali koristi od angažiranja i saznanja mnogih drugih stručnjaka koji su svojim komentarima i kritikama doprinijeli izradi ranijih verzija Smjernica. Među ovim spoljnim saradnicima su: Rainer Baubock, Alex Grigorev- Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon i Sarah Spencer. Ove Smjernice, međutim, zasnivaju se na konkretnom iskustvu VKNM-a i ne odražavaju stavove bilo kojeg stručnjaka.
Svrha ovih Smjernica je, osobama koje rade na osmišljavanju politika te predstavnicima državnih vlasti, dati uvid u vodeća načela i pružiti im praktične
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 5 savjete o načinima razrade i primjene koncepata kojima se lakše postiže integracija raznolikih društava. Nadamo se da će i ostalim akterima, koji na različite načine doprinose tom procesu, a u koje spadaju predstavnici građanskih udruženja, privatnog sektora i nezavisnih institucija, ove Smjernice biti od koristi u radu. Izrada i primjena integracijskih politika treba biti među prioritetima svim državama koje žele prepoznati raznolikosti i izbjeći rizik od sukoba koji može nastati zbog naglašenog razdvajanja i porasta napetosti među društvenim cjelinama, i time pridonijeti dugoročnom miru i stabilnosti. Nudeći zaključke proistekle iz 20-godišnjeg rada VKNM-a na pružanju podrške procesima koji su stremili integriranju društva i dajući preporuke zasnovane na tom iskustvu, nadati se da će ove Smjernice pridonijeti razradi i primjeni djelotvornih integracijskih politika država članica.
Knut Vollebaek Visoki komesar OSCE-a za nacionalne manjine U Hagu, 7. novembra 2012. godine
6 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava I. Strukturna načela
Suverenost podrazumijeva odgovornost
1. Suverena i funkcionalna država preduslov je za stabilno društvo. Pod suverenitetom se podrazumijeva da država ima prava i odgovornosti, kako prema vlastitim državljanima tako i prema međunarodnoj zajednici. Među odgovornostima suverene države su izrada i primjena integracijske politike koja se temelji na stabilnom institucionalnom i zakonodavnom okviru.
Suverenitet države temeljno je načelo međunarodnog prava i uređeno je nizom značajnih međunarodnih dokumenata ili se u njima navodi.1
Stabilno društvo, u kojem se dinamički procesi promjene odvijaju bez nasilja, može se postići, održavati i dalje razvijati samo onda kada su ispunjeni uslovi za djelotvorno ostvarivanje suverenosti. Osim toga, suverenost treba ostvarivati prema sljedećim načelima: dobro i demokratsko upravljanje, nediskriminacija, stvarna jednakost, te poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući i prava manjina.
U savremenoj demokratskoj državi, dužnost države prema njenim stanovnicima zasniva se na suglasnosti naroda. Suverenitet je, dakle, i iz naroda i za narod. Suverenitetom se ne podrazumijevaju samo prava već i obaveze i odgovornosti.
1 To uključuje, inter alia, i članove 1. i 2. Povelje Ujedinjenih nacija (u daljnjem tekstu: „Povelja UN-a“), Helsinški završni dokument KSSE iz 1975. godine, načela I-X; Pariška povelja za novu Evropu iz 1990. godine; KSSE-ov Dokument sa sastanka o ljudskoj dimenziji održanog u Kopenhagenu iz 1990. godine (u daljnjem tekstu: „Dokument iz Kopenhagena“), stav 37.; Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Evrope iz 1995. godine (u daljnjem tekstu: „Okvirna konvencija“), Preambula i član 21.; Deklaracija UN-a o pravima osoba koje pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim i jezičnim manjinama iz 1992. godine (u daljnjem tekstu: „UN-ova Deklaracija o manjinama“), član 8 (4); Završni dokument EU sa osnivačke konferencije za Pakt stabilnosti u Evropi iz 1994. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt stabilnosti“), stav 1.6.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 7 Konkretno, države su, u okviru svojih nadležnosti, dužne svakome omogućiti ostvarivanje ljudskih prava i sloboda, uključujući i prava manjina.2
U kontekstu međunarodne odgovornosti za poštovanje i zaštitu ljudskih prava, uključujući i prava manjina, države su odgovorne međunarodnoj zajednici i zato su dužne ispuniti svoju obavezu podnošenja izvještaja međunarodnim nadzornim i savjetodavnim tijelima. Takva tijela imaju velikog udjela u promoviranju transparentnosti, razumijevanja i dobre volje, a države trebaju davati podršku, razvijati i u potpunosti učestvovati u tim mehanizmima.
U odgovornosti država, koje proizilaze iz suvereniteta, spada i promoviranje integracije društva. Na osnovu iskustva Visokog komesara OSCE-a za nacionalne manjine (u daljnjem tekstu: VKNM), trajni mir, stabilnost, unutrašnja i vanjska sigurnost i prosperitet povezani su sa omogućavanjem procesa integracije svih segmenata društva. Ovim se podrazumijeva da države štite svoje raznolikosti kroz politike te institucionalne i pravne okvire,koji olakšavaju uključivanja u društvene tokove, priznavanja i uzajamna prilagođavanja.
To što država slabo ili nikako ne funkcionira, odnosno nije savršena, ne može biti razlog da se izbjegne rad na razvoju i primjeni integracijske politike; naprotiv, iskustvo VKNM–a ukazuje na to da uz uspostavljene integracijske politike država, zapravo, bolje funkcionira.
2 Ova vrsta odgovornosti uvrštena je, inter alia, i u: Helsinški završni dokument KSSE, Načelo VII, stav 4.; Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine (u daljnjem tekstu: „Evropska konvencija“), član 1.; i, posebno u vezi sa manjinama, Međunarodni pakt UN-a o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt o građanskim i političkim pravima“), član 27.; UN-ovoj Deklaraciji o manjinama, član 1(1); Dokument iz Kopenhagena, stav 33(1) i 36(2); te Okvirnoj konvenciji, član 1.
8 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Dobro i demokratsko upravljanje
2. Dobro i demokratsko upravljanje služi potrebama i interesima cjelokupnog stanovništva jedne države. Iako demokratija podrazumijeva vladavinu većine u političkom odlučivanju, ona također uključuje i mjere zaštite od zloupotrebe većinske vlasti. To se postiže stvaranjem uslova za zaštitu i učešće manjina u upravljanju, te usmjeravanjem na inkluzivni proces upravljanja u kojem učestvuju svi članovi društva.
Pluralistička demokratija, podjela vlasti, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava su neraskidivo međusobno povezani i preduslovi su za trajni mir, sigurnost i pravdu.
Sve države članice OSCE-a zalažu se za provedbu demokratije, uz politički pluralizam, kao temeljnog načela u svojim zakonskim i političkim obavezama.3 Budući da vlast počiva na volji naroda4, ovim se podrazumijeva da svako ima pravo uzeti učešća u pitanjima od društvenog značaja. To zahtijeva postojanje predstavničkih institucija na svim nivoima vlasti.5
Demokratija – i upravljanje vođeno načelima demokratije – odnosi se i štiti cijelokupno stanovništvo jedne države, bez obzira na njegove kulturološke, socijalne, ekonomske, jezičke, etničke ili vjerske razlike ili pripadnosti. Države moraju u potpunosti poštovati vladavinu prava i međunarodne standarde manjinskih prava u koje spadaju i standardi koji se odnose na djelotvorno učešće manjina.6 Dakle, demokratskim procesom donošenja odluka svima je omogućeno da istinski učestvuju u upravljanju i izraze svoje mišljenje, uključujući i one koji su u neravnopravnom položaju u strukturalnom smislu.7
Proces dobrog i demokratskog upravljanja može u donošenju odluka zahtijevati i oblike sudjelovanja kojima se proaktivno ide u susret grupama koje bi, inače, bile marginalizirane.
3 Dokument iz Kopenhagena, Preambula i stavovi 5. i 6. 4 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 21(3). 5 Međuparlamentarna unija, Univerzalna deklaracija o demokratiji, 1997. godina (u daljnjem tekstu: „Deklaracija o demokratiji“), stav 11. 6 Preporuke iz Lunda o djelotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu, 1999. godina (u daljnjem tekstu: „Preporuke iz Lunda“), Preporuka 2. 7 Vidi, inter alia, Komentar Savjetodavnog odbora iz 2008. godine na stvarno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, društvenom i privrednom životu i pitanjima od značaja za društvo (u daljnjem tekstu: „Komentar na učešće“).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 9 Demokratsko upravljanje zahtijeva podjelu vlasti. U određenim kontekstima, efikasno učešće može porasti ukoliko se primijene instrumenti kao što su sistem teritorijalnog ili neteritorijalnog prenošenja ovlasti ili dogovora o učešću u vlasti.8
Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost
3. Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost nisu samo temeljna načela koja se prepliću nego su i preduslovi za djelotvoran doprinos svih općem dobru. Zabrana diskriminacije podrazumijeva jednakost pred zakonom i jednaku pravnu zastitu, te uklanjanje svih prepreka na putu ka stvarnoj jednakopravnosti. Osiguravanje stvarne jednakopravnosti po zakonu i u stvarnosti podrazumijeva obavezu usvajanja usmjerenih politika i, gdje je to potrebno, posebnih mjera.
Zabrana diskriminacije i promoviranje stvarne jednakopravnosti načela su navedena u međunarodnim instrumentima kojima se uređuju ljudska prava kako na univerzalnom9 tako i na regionalnom nivou.
OSCE je na regionalnom nivou utvrdio načela nediskriminacije i jednakopravnosti.10 Konkretno, u odnosu na manjine, ostvarivanje njihovih prava bez diskriminacije sadržano je u brojnim dokumentima.11 Na primjer, većina država članica OSCE-a ugradila je ova načela i standarde u svoje ustave. Evropskom konvencijom o ljudskim pravima članicama Vijeća Evrope, izričito je zabranjena diskriminacija na osnovu povezanosti s nacionalnom manjinom, kao što je zabranjena i po drugim
8 Preporuke iz Lunda, Preporuke 14-20. 9 Vidi Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima iz 1948. godine, član 2. i 7.; Pakt o građanskim i političkim pravima, član 2., 26. i 27.; Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt o ekonomskim pravima“), član 2.; i Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine (u daljnjem tekstu: „Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije“), član 1. Uz ove, i sljedećim instrumentima uređeni su relevantni zaštićeni osnovi, kao što su: rasa, boja kože, jezik (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o ekonomskim pravima), precima (Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije), nacionalnom ili socijalnom porijeklu (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o ekonomskim pravima), nacionalnom ili etničkom porijeklu (Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije) i vjeroispovijesti (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o ekonomskim pravima), i, u smislu uvrštavanja „statusa ostalih“, lista je otvorena. 10 Helsinški završni dokument, Načelo VII; Zaključni dokument iz Beča iz 1989. godine, stav 13(7) i 13(8); i Dokument iz Kopenhagena, stav 5(9), 25(3) i 25(4). 11 Deklaracija UN-a o manjinama, član 2(1); i Dokument iz Kopenhagena, stav 31. Uz ove dokumente i Okvirna konvencija, u članu 4(1), posebno zabranjuje diskriminaciju na osnovu pripadnosti nacionalnoj manjini.
10 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava srodnim osnovama, kao što su rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, te nacionalno ili socijalno porijeklo.12
ediskriminaciju po osnovu, inter alia, rasnog i etničkog porijekla13 i nacionalnosti14, Evropska unija15 je također uredila i provela kroz dvije Direktive.16
Jednako postupanje ne znači i istovjetno postupanje. Da bi bilo djelotvorno, načelo jednakopravnosti nužno dozvoljava – a u nekim slučajevima i traži – drugačije postupanje prema nekim osobama kako bi im bilo omogućeno da ostvaruju sva prava na ravnopravnoj osnovi s drugim pripadnicima društva. Nekoliko instrumenata potvrđuje da, kada je to potrebno i prikladno, treba usvojiti posebne mjere17 kako bi se stvorili uslovi za ostvarivanje pune i stvarne jednakopravnosti za grupe koje su u nepovoljnom položaju zbog sistemske i dugotrajne diskriminacije u prošlosti. Takve mjere nisu diskriminatorne po prirodi sve dok se teži ovom legitimnom cilju i dok su srazmjerne tom cilju.18
Formalna jednakopravnost često nije dovoljna da zajamči punu i stvarnu jednakopravnost svim pripadnicima društva. Zbog toga države moraju usvojiti konkretne i ciljane politike, usmjerene na uklanjanje pravnih, ekonomskih i socijalnih prepreka koje mogu ograničiti stvarnu jednakopravnost i ometati puno učešće svih u političkom, privrednom, društvenom i kulturnom životu države. Takve ciljane politike mogu ići i dalje od pukog uklanjanja prepreka jednakim mogućnostima i težiti stvaranju suštinske jednakopravnosti koja podrazumijeva jednakost ishoda u relevantnim oblastima politike.
12 Konvencija o ljudskim pravima, član 14. i Protokol 12. 13 Ugovor o funkcioniranju Evropske unije (u daljnjem tekstu: „Ugovor o funkcioniranju“), član 19. 14 Ugovor o funkcioniranju, član 18. 15 Sporazum iz Amsterdama, 1997. godina. 16 Direktive 2000/43/EC (uređuje rasno i etničko porijeklo) i 2000/78/EC (uređuje, inter alia, vjeroispovijest ili ubjeđenje). 17 Ostali pojmovi su sljedeći: „afirmativna mjera“, „pozitivna mjera“ i, iz Okvirne konvencije, „adekvatne mjere“ (član 4.2). 18 Vidi, inter alia, Komitet UN-a za ljudska prava (u daljnjem tekstu: „Komitet za ljudska prava“, Drugi Fakultativni protokol uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Opći komentar br. 18 o nediskriminaciji, 10.11.1989. godine; Komitet UN-a o eknomskim, socijalnim i kulturološkim pravima, Opći komentar br. 20 o nediskriminaciji; Konvencija o uklanjanju rasne diskriminacije, član 2(2), i Opća preporuka br. 32 Komiteta za uklanjanje rasne diskriminacije o značenju i djelokrugu posebnih mjera; UN-ova Deklaracija o manjinama, član 4; Konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, član 4(2); Dokument iz Kopenhagena, stav 31; Sastanak stručnjaka KSSE o nacionalnim manjinama 1991. godine u Ženevi, dio IV; i Direktiva EU 2000/43/EC, član 5.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 11 Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući manjinska prava
4. Poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, uključujući manjinska prava, omogućuje raznolikim društvima da se u potpunosti razviju u uslovima sigurnosti, mira i saradnje. Međunarodne obaveze i pravno obavezujući dokumenti predstavljaju minimum standarda koje države treba da poštuju. Pozitivne obaveze također povlače proaktivne politike i promoviranje punog poštovanja prava svih pojedinaca.
Manjinska prava su sastavni dio međunarodnih propisa o ljudskim pravima i nameću pravnu obavezu svakom članu međunarodne zajednice. Države članice OSCE-a također su se obavezale svojim političkim opredjeljenima na području prava manjina.19 Povelja UN-a naglašava važnost sprječavanja i uklanjanja prijetnji miru20 i historija pokazuje da je, kada države ne štite prava manjina na odgovarajući način, veća vjerovatnoća izbijanja sukoba.
Zaštitom i promoviranjem ljudskih prava, uključujući prava manjina, pomaže se državama da ojačaju kohezivnost svojih društava uz poštovanje raznolikosti pa stoga može biti smatrana preduslovom za dugotrajni mir, sigurnost i stabilnost.
Da bi promovirale integraciju društva, države trebaju prepoznati raznolikost u svojim društvima i suzdržati se od bilo kakvih pokušaja asimiliranja manjina protiv njihove volje. Pored toga, dužne su promovirati prava pripadnika manjina na efikasno učešće u javnim poslovima i održavanje sopstvenog identiteta pružanjem adekvatnih mogućnosti za razvijanje svoje kulture, korištenje svog jezika i ispovijedanje vjere.21 Posebne preporuke o tome kako efikasno provoditi ova prava objavio je Visoki komesar za nacionale manjine dajući osvrt i na obrazovanje22, korištenje jezika23 i efikasno učešće u javnom životu.24
19 Dokument iz Kopenhagena. 20 Povelja UN-a, član 1. 21 Ova obaveza je utvrđena, inter alia, i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, član 27; UNESCO Konvencijom protiv diskriminacije u obrazovanju, član 5.1c.; UN Deklaracijom o manjinama, članovi 1, 2(2) i 2(3); Dokumentom iz Kopenhagena, stavovi 33 i 35; i Okvirnom Konvencijom o zaštiti nacionalnih manjina, članovi 5(1), 8 i 10-15. 22 Preporuke iz Haga o obrazovnim pravima nacionalnih manjina, 1996 (u daljnjem tekstu: Preporuke iz Haga). 23 Preporuke iz Osla o jezičkim pravima nacionalih manjina, 1998 (u daljnjem tekstu: Preporuke iz Osla). 24 Preporuke iz Lunda.
12 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Dok su manjinska prava, u suštini, pojedinačna prava, mnoga dobivaju na značaju samo onda kada se uživaju i koriste u zajednici s drugima.25 Pojam „drugi“ trebao bi se tumačiti u najširem mogućem smislu i podrazumijevati pripadnike iste manjine, druge manjine ili većine.
25 Okvirna Konvencija o zaštiti prava nacionalnih manjina, član 3(2) i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, član 27.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 13 II. Načela integracije
Prepoznavanje raznolikosti i višestrukih identiteta
5. Raznolikost je karekteristika svih modernih društava i grupa koje ih čine. Zakonodavnim i političkim okvirom treba dozvoliti da individualni ideniteti mogu biti višestruki, višeslojni, kontekstualni i dinamični.
Mnoga moderna društva odlikuju se rastućim stepenom raznolikosti svog stanovništva. Istovremeno, migracija – i imigracija i emigracija – doprinosi promjeni demografske slike. Važno je uzeti u obzir i potencijalne posljedice tih pojava na položaj i stanje nacionalnih manjina.
U isto vrijeme, različiti segmenti i grupe koje čine društva i sami su raznoliki i ne bi trebali biti smatrani nepromjenljivim i monolitnim.
Individualni identiteti mogu biti i, zapravo, jesu u sve većoj mjeri višestruki (osjećaj postojanja nekoliko horizontalnih identiteta; na primjer, pripadnost ne samo jednoj etničkoj grupi), višeslojni (razni identiteti postoje uporedo i preklapaju se u istoj osobi, kao što su etnički, vjerski, jezički, polni, profesionalni i slični), kontekstualni (kontekst može odrediti koji identitet je istaknutiji u određenom trenutku) i dinamični (sadržaj svakog identiteta i privrženost pojedinca samom identitetu mijenja se tokom vremena).
Da bi se izgradila i održala stabilna i mirna demokratska društva, neophodno je uvidjeti jasne karakteristike grupa i istovremeno priznati heterogenost i fluidnost unutar tih grupa. Društva su obogaćena raznolikostima i rezultiraju pluralizmom ako i kada su veze između grupa (manjinskih i većinskih), kao i između grupa i vlasti, zasnovane na povjerenju i međusobnom poštovanju, kooperativnoj interakciji i aktivnom angažmanu. Veze unutar zajednice i između zajednica trebalo bi poticati jer one jačaju koheziju društva, smanjuju tenzije i preventivno djeluju na rizik od konflikta.
14 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Stoga je bitno da je raznolikost prepoznata unutar odgovarajućih okvira. Prihvatanje činjenice da raznolikost obogaćuje društvo podrazumijeva da se države ne bi trebale definirati isključivim i (mono)etničkim terminima kao „vlasništvo“ jedne ili više konkretnih etničkih grupa. Nadalje, pripadnici većinskih i manjinskih grupa trebaju prihvatiti da se njihovi identiteti – kao i identitet države – mogu promijeniti i evoluirati, između ostalog, kontaktima i razmjenama s drugim grupama.
Prepoznavanjem multidimenzionalne raznolikosti koja je prisutna u društvima, grupama i pojednicima trebalo bi djelovati na cijelo zakonodavstvo i izradu integracijskih politika.
Na primjer, to znači da bi poistovjećivanje sa višestrukim identitetima i kontekstualna povezanost trebali biti dozvoljeni i uvršteni u popis stanovništva; da bi se trebale suzbijati zatvorene liste identiteta prilikom popisa; i da svako ima pravo da promijeni svoju pripadnost tokom vremena.
Prvenstvo dobrovoljne samoidentifikacije
6. Identiteti su prvenstveno predmet individualnog izbora u skladu s načelom dobrovoljne samoidentifikacije. Manjinska prava uključuju pravo izbora pojedinih članova manjinske zajednice da se prema njima odnose ili ne odnose kao prema manjini. Taj izbor, ili odbijanje izbora, ne smije prouzrokovati nikakav nepovoljan položaj. Pravo na slobodu izbora ne smije trpjeti nikakva ograničenja. Zabranjena je asimilacija protiv volje pojednica od strane države ili trećih lica.
Međunarodni standardi prava manjina jasno utvrđuju da je pripadnost manjinskoj grupi stvar ličnog izbora koja, svakako, mora biti zasnovana na nekim objektivnim kriterijima važnim za identitet pojedinca.26 Nikakav nepovoljniji položaj ne smije proizaći iz izbora nekog lica da se poveže s datom grupom.27 Načelo slobode izbora treba da se ogleda i u zakonodavstvu i u politici integracije. To znači, na
26 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3, kao što je protumačen u Mišljenju Savjetodavnog Komiteta i Dokument iz Kopenhagena, stav 32. 27 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3(1).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 15 primjer, da vlasti ne bi trebale povezivati osobe s određenim grupama na osnovu vidljivih karakteristika ili drugih pretpostavki bez njihove suglasnosti.28
Zabrana asimilacije protiv nečije volje znači da niko ne može biti primoran da se izjasni o svome identitetu. Ukoliko do izjašnjavanja dođe, izbor bi trebao biti otvoren i ne bi smio biti ograničen samo na zatvorene liste identiteta.29 Ovim se ne podrazumijeva da se za svaki izabrani identitet može tražiti i njegovo priznanje. U obzir treba uzeti objektivne kriterije, relevantnost i druge faktore, a neki aspekti mogu spadati u diskreciono pravo države.
Pored zabrane prisilne asimilacije, države bi također trebale staviti do znanja da drugi, suptilniji i manje vidljivi oblici “indirektne asimilacije”, a koje mogu provoditi nedržavni i državni organi, mogu dovesti do asimilacije protiv volje pojedinca, kao što su: društveni pritisci, hijerarhija između pojedinih etničkih grupa, predrasude i slično.
Iako je svaki oblik asimilacije koji nije izabran - čak i ako je riječ o indirektnoj i nedobrovoljnoj asimilaciji - zabranjen, načelo slobode izbora podrazumijeva da svjesno izabrana asimilacija mora biti dozvoljena i ne mogu je ni stigmatizirati, niti osujetiti pripadnici većine ili manjine. To znači da je država također odgovorna za stvaranje takvog okruženja u kojem pojedinci mogu napraviti ovakav izbor slobodno i u bilo koje vrijeme.
28 Prava osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama na jezik pod Okvirnom Konvencijom, tematski komentar broj 3, usvojen od strane Savjetodavnog komiteta 24. maj 2012. godine (u daljnjem tekstu: Komentar na Jezik), stav 17. 29 Vidi Smjernicu 5.
16 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Neizolacionistički pristup pitanjima manjina
7. S obzirom da neka prava manjina dobiju smisao tek kada se primjenjuju u zajednici sa drugima, to može dovesti do određenog stepena razlikovanja od drugih grupa u društvu u određenom kontekstu. Ipak, izolacija ili pretjerana odvojenost može oslabiti veze među zajednicama i podrivati kohezivnost društva.
Kao što je gore navedeno,30 neka prava manjina su pojedinačna prava koja dobivaju smisao samo kada se uživaju i primjenjuju u zajednici s drugima31. Ovo važi za ,između ostalih, mnoga jezička i kulturna prava, kao i za prava koja se odnose na obrazovanje, učešće, religiju i udruživanje. Osjećaj pripadnosti određenoj zajednici, bilo da se radi o većinskoj ili manjinskoj, može ojačati veze i solidarnost unutar zajednice. Takav zajednički osjećaj pripadnosti zajednici inherentan je manjinskim pravima i neophodan je za zaštitu i promociju prava pripadnika manjina.
Međutim, za društvo je od suštinskog značaja uspostavljanje odgovarajuće ravnoteže izmedu stepena odvojenosti neophodnog za slobodno izražavanje i razvoja raznolikosti s jedne strane, te uspostave i jačanja veza između i unutar različitih zajednica društva i društva u cjelini s druge strane. Ukoliko veze među zajednicama nisu dovoljno razvijene, integracija se sporije i teže odvija dovodeći kohezivnost i, na kraju, stabilnost u opasnost.32 Odgovarajuća ravnoteža između ova dva elementa ne može se a priori definirati: stepen do kojeg su zajednice, i većinske i manjinske, uvjerene da se njihova prava i osjećaj pripadanja društvu poštuju može se promijeniti tokom vremena. Taj stepen je i kontekstualan i zavisi od više elemenata svojstvenih svakom društvu, a u koje spadaju historija, percepcija kao i institucionalni i politički režimi.
VKNM je uočio da nivo razdvojenosti između zajednica može postati prevelik i tako štetan za integraciju društva u cjelini, što dovodi do izolacije, a ponekad čak i do segregacije. Ovo se pokazalo kao tačno čak i kada je tu razdvojenost proizvela sama zajednica o kojoj je riječ. Na primjer, lingvistička prava, koja se odnose na obrazovanje pripadnika manjina, iako spadaju u važna prava manjina, ne trebaju rezultirati stvaranjem paralenih i međusobno razdvojenih zajednica unutar
30 Smjernica 4. 31 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3(2) i stav 37 Izvještaj/Pojašnjenje. 32 Vidjeti također Međunarodnu konvenciju o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, član 2(1), lit.e.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 17 zemlje.33 Tamo gdje je to odgovarajuće i zasnovano na predočenim dokazima, vlasti trebaju intervenirati kako bi suzbile veliku razdvojenost i opasnost od segregacije; na primjer, uspostavljanjem integriranih nastavnih planova i programa ili prilagođavanjem stambene politike kako bi se izbjegla opasnost od nastajanja odvojenih stambenih naselja. Ovakve politike ne trebaju se nepotrebno miješati u pitanja poštivanja identitetskih tradicija i načina života, kako je i predviđeno pravima manjina.
Zajedničke javne institucije, osjećaj pripadnosti i uzajamno priznavanje
8. Integracija je proces kojim se zahtijeva da svi članovi određenog društva prihvate zajedničke javne institucije i da dijele osjećaj pripadnosti zajedničkoj državi i jednom društvu. Ovim se ne isključuje mogućnost postojanja različitih identiteta koji se neprekidno razvijaju, višestruki su i kontekstualni. Mehanizmi kojima je cilj postizanje obostranog priznavanja, nužni su za pregovaranje o legitimnim zahtjevima različitih grupa ili zajednica.
Do integracije kao dvosmjernog procesa može doći samo ukoliko svi prihvate legitimno postojanje i ulogu zajedničkih institucija, kao i minimalan stepen pripadnosti zajedničkoj pluralističkoj državi i društvu zasnovanim na raznolikostima. Maksimalistički pristupi, kao što su odbacivanje legitimiteta države, bojkotovanje institucija, negiranje multinacionalnog ili multietničkog karaktera države i društva ili isticanje asimilacionih stavova, protivni su integraciji.
U raznolikim društvima zasnovanim na vladavini prava i političkog i institucionalnog pluralizma, ovo načelo podrazumijeva postojanje različitog identiteta i dijeljenje osjećaja zajedničkog pripadanja, koje uključuje, ali se ne ograničava na zajedničke institucije i nije međusobno suprotstavljeno.
Zato država treba da osigura politike, zakonske propise i mehanizme kojim bi omogućila i podržala izražavanje i uvažavanje raznolikosti unutar zajedničkog institucionalnog i zakonodavnog okvira. Da bi se provela integracija, pojednici i grupe moraju prihvatiti ove instrumente i doprinijeti njihovom funkcioniranju.
33 Također vidjeti Haške Preporuke, posebno Preporuke 1 i 4 i Prvi Tematski Komentar Savjetodavnog Komiteta o obrazovanju u sklopu Okvirne Konvencije (u daljnjem tekstu: Komentar o Obrazovanju), posebno dio 1.4.
18 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava U kontekstu ovog načela, pod „zahtjevima“ se podrazumijeva više od samih prava i oni obuhvataju sve legitimne interese ili razumne zahtjeve različitih grupa ili osoba. Također se podrazumijeva priznavanje posljedica takvih zahtjeva, kako za one koji ih snose, tako i za društvo kao cjelinu. Na primjer, legitimne zahtjeve za određenom provedbom prava ili posebnih mjera treba tumačiti unutar lokalnog konteksta; bilo kakvi potencijalni uticaji koje bi oni mogli imati na različite segmente društva i, konačno, na sveukupnu koheziju, moraju se pri tom uzeti u obzir. Udovoljavanje vjerskoj raznolikosti također spada u ovu kategoriju. Ovim se podrazumijeva tolerancija kako na individualnom nivou, između osoba i grupa unutar društva, tako i na nivou države, a ostvaruje se uspostavljanjem zajedničkih pravila društva zasnovanih na punom poštovanju ljudskih prava koja omogućavaju vjerske slobode i izražavanje vjerskih raznolikosti, uključujući i javna mjesta.
U kontekstu integracije raznolikih društava, pojedinci i/ili grupe mogu pregovaranjem i međusobnim priznavanjem naći za sve prihvatljiva rješenja o otvorenim pitanjima. Izvjesnije je da će rezultati pregovaranja biti održiviji, i samim time više doprinijeti dugoročnoj stabilnosti, kada su pripadnici i većinske i manjinske zajednice spremni da u najvećoj mogućoj mjeri udovolje zahtjevima drugih strana. Takve pregovore treba održavati unutar institucionalnih i proceduralnih okvira koji omogućuju efektivno učešće i pravično donošenje odluka. Pored toga što pruža veće izglede za uspješno rješenje, ovaj jednostavan čin angažiranja u istinskim pregovorima može osnažiti učešće svih grupa u društvu.
Uključivanje i efektivno učešće
9. Integracijske politike trebaju biti zasnovane na jednakopravnom učešću svih i stoga treba težiti situaciji u kojoj svi uživaju punopravno članstvo u svojoj zajednici, jednak pristup javnim dobrima i uslugama i svakome se pružaju jednake mogućnosti. Efikasno učešće na jednakoj osnovi svih članova društva u socijalnom, ekonomskom i kulturnom životu i u javnim djelatnostima treba biti sastavni dio takve politike.
Uspostavljanje punopravnog članstva u društvu, jednake mogućnosti i jednako postupanje prema svima, uz pristup svim javnim dobrima i uslugama, treba biti vodeće načelo prilikom donošenja integracijske politike. To znači da države moraju proaktivno promovirati raznolikosti i stvarati uslove kako bi se svi osjećali i djelovali kao punopravni članovi tog društva. Osjećaj pripadnosti zajedničkom društvu podrazumijeva da, onda kada postoje potrebni uslovi, pojedinci, neovisno od
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 19 njihovog identiteta, treba ne samo da poštuju zakone, prava i slobode drugih34, nego i da izbjegavaju samoizolaciju i da iskoriste sve mogućnosti koje im se pružaju za usmjeravanje vlastitih zahtjeva kroz legitimne instrumente koje im vlasti nude.
Politika integracije treba podržavati i promovirati efikasno učešće svih članova društva na jednakoj osnovi i u svim aspektima društvenog, ekonomskog i kulturnog života kao i u javnim poslovima bez obzira na njihovu pripadnost manjinskoj ili većinskoj zajednici. To, inter alia, zahtijeva postojanje sveobuhvatnog antidiskriminacijskog zakonodavstva i efikasno praćenje njegove primjene, što može podrazumijevati i uspostavljanje nezavisnih antidiskriminatornih tijela, ombudsmena ili drugih specijaliziranih institucija. Stvaranje uslova za uspostavu efikasnih instrumenata učešća u svim segmentima života također je neophodno.35 Učinak ovih instrumenata mora biti konstantno praćen i treba ih, po potrebi, periodično ažurirati.36 Nadalje, neophodno je informacije o dostupnim pravnim lijekovima protiv diskriminacije, uključujući indirektne ili višestruke oblike diskriminacije, kao i informacije o instrumentima koji potiču učešće u društvenom životu, u najvećoj mogućoj mjeri dostavljati na jezicima nacionalnih manjina.
Prava i obaveze
10. Pri izradi integracijske politike treba imati na umu interese svih pripadnika društva i usklađenost s njihovim pravima, uključujući prava pripadnika manjina. Pored posjedovanja ovih prava, svi pripadnici društva imaju obavezu poštivanja zakona i odgovornost u smislu doprinosa društvu i njegovoj integraciji.
Na osnovu iskustva Visokog komesara za nacionalne manjine, dugoročni mir, stabilnost, sigurnost i prosperitet mogu biti ostvareni samo u onim društvima u kojima se promovira integracija društva i poštovanje raznolikosti.37 Integracija uz poštovanje raznolikosti vodeće je načelo rada Visokog komesara za nacionalne manjine kojim se zahtijeva poštovanje prava manjina da održavaju i razvijaju svoju kulturu i da očuvaju važne elemente svog ideniteta kao što su vjeroispovijest,
34 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 29.2 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 20. 35 Vidjeti Smjernice 38-41. 36 Preporuke iz Lunda, Preporuka 22. 37 Preporuke iz Bolzana/Bozena o Nacionalnim Manjinama u Međudržavnim Odnosima (u daljnjem tekstu: „Preporuke iz Bolzana/Bozena“, Pojašnjenje Preporuke 7.
20 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava jezik, tradicija i kulturno nasljeđe. Istovremeno, to zahtijeva i rad na izgradnji kohezivnog društva u kome svaka osoba ima mogućnost da učestvuje i utiče na politički, ekonomski, socijalni život i kulturnu baštinu. To podrazumijeva stalno uravnotežavanje prava i interesa svih grupa, i manjinskih i većinskih. Odgovarajuća ravnoteža različita je u svakom društvu i nikada se ne može ostvariti jednom i za sva vremena zato što su društva inherentno dinamična. Prije bi se moglo reći da je potreban stalni nadzor i uspostavljanje ravnoteže prilagođavanjem prlikama koje se mijenjaju.
Dakle, integracijska politika treba biti osmišljena i provedena kroz kontinuirani i demokratski proces koji doprinosi dobrom upravljanju. To zahtijeva priznavanje, prihvatanje i posvećenost svih strana. Integracijska politika treba biti zasnovana na poštovanju prava svih i treba uzeti u obzir legitimne interese svih pripadnika društva, neovisno od toga da li su oni državljani ili ne.38 Razdvojenost zajednica i grupa nije dobra osnova na kojoj bi se gradilo društvo koje dobro funkcionira i ima dobre izglede da ostvari održivu stabilnost. Integracija podrazumijeva interakciju, a ne samo puko toleriranje više kultura.39
Integracija je proces u koji su svi uključeni. Ne samo prava nego i obaveze pripadnika društva podijeljenje su jednako među svima. Pored poštovanja zakona i prava drugih40, ove obaveze podrazumijevaju odgovornost doprinošenja društvu i njegovoj integraciji kao i njegovim demokratskim procesima. Pripadnici manjina trebaju učestvovati u svim aspektima upravljanja u državi u kojoj žive i njihovo učešće ne treba biti ograničeno na područja koja se odnose samo na njih. U ovom kontekstu, uspostavljanje paralelnih, izoliranih, manjinskih ili većinskih zajednica ne pridonosi općoj integraciji društva.
38 UN Vijeće za ljudska prava - Opći Komentar br. 23, Prava Manjina (član 27), 08-04-1994, stav 5.1; Evropska Komisija za Demokratiju kroz Zakon (Venecijanska Komisija) (u daljnjem tekstu: Venecijanska Komisija), „Izvještaj o pravima nedržavljana i pripadnika manjina“, CDL-AD(2007)001). 39 Preporuke iz Bolzana/Bozena, Pojašnjenje Preporuke 7 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članovi 5 i 6. 40 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 20, i Deklaracija UN-a o Ljudskim Pravima, član 29.1.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 21 Veze među zajednicama
11. Integracijska politika treba uključiti mjere koje podstiču dijalog i interakciju među zajednicama na osnovu tolerancije i međusobnog poštovanja. Ovo obuhvata širok spektar inicijativa u raznim oblastima, uključujući obrazovanje, medije i jezik. Kada je to moguće, bolje je koristiti pozitivne inicijative kako bi se osigurala suglasnost, a izbjegavati korištenje kaznenih mjera.
Integracijskom politikom treba promovirati kontakt i razmjenu između zajednica i pojedinaca kroz inicijative i kroz podizanje svijesti o zajedničkim prednostima interakcije, dijaloga i učešća.41
U kontekstu obrazovanja, mjerama, kao što je razmjena između škola u kojima se provodi nastava pripadnicima i manjine i većine, može se promovirati interakcija i međusobno razumjevanje.42 Kada se radi o medijima, dozvoljavanje ili čak poticanje korištenja emitiranja programa na više jezika još je jedan primjer kojim se promovira interakcija i unutar programa, i obraćanjem auditoriju u različitim jezičkim zajednicama.
U mnogim slučajevima, korištenje kaznenih upravnih ili krivičnih mjera kako bi se potaknulo poštovanje određenih dužnosti vezanih za integraciju – kao što su obaveza da se nauči i nekim slučajevima koristi službeni jezik države – mogu dovesti do nezadovoljstva i stvoriti otpor, tako potkopavajući, a ne promovirajući integraciju društava. I obrnuto, pozitivne inicijative pokazale su da su efikasnije u pružanju podrške i stvaranju pogodnih uslova za integraciju.
Na primjer, kao što će biti objašnjeno u tekstu koji slijedi43, države mogu legitimno promovirati službeni jezik svoje države. Međutim, ovo treba činiti samo kroz pozitivne inicijative (kao što su promoviranje multijezičnosti, nuđenje časova jezika itd), a ne sankcijama i, u svakom slučaju, treba poštovati jezička prava pripadnika manjina. Uviđanje prednosti i pozitivnih vrijednosti etničke, kulturne i jezičke različitosti u skladu je sa promoviranjem višejezičnosti za sve pripadnike društva. U tom smislu, poticanje većine da postigne umijeće vladanja jezicima manjina može doprinijeti integraciji društva.
41 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 6. 42 Vidjeti Smjernice 44 i 45. 43 Smjernica 42.
22 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Politike usmjerene na većinske i na manjinske grupe
12. Treba osmisliti i primjeniti ciljane politike djelovanja koje se bave pripadnicima i manjina i većina. Ovim se ukazuje na činjenicu da je integriranje društva proces međusobnog priznavanja i prilagođavanja, te aktivnog angažmana svih pripadnika društva, bilo kao pojedinaca ili kao organiziranih grupa.
Integracija je proces u kojem učestvuju svi pripadnici društva, i većine i manjine. Kao takva, izvjesno je da će dovesti do postepenog prilagođavanja društvenih struktura, što je prirodni rezultat priznavanja, međusobnog prilagođavanja i aktivnog angažmana. Stoga treba da se zasniva na konkretnim politikama44, usmjerenim ka ostvarivanju balansirane interakcije u društvu. Ovakve politike trebaju angažirati i pripadnike manjine i pripadnike većine u procesu međusobnog prilagođavanja. Primjeri politika namijenjenih većini obuhvataju razvoj i izradu općeobrazovnog plana i programa koji sadrži podatke o manjinama i njihovom doprinosu kulturi i istoriji države. Mediji trebaju biti jednako pažljivi kada se radi o doprinosu koji oni mogu dati kako bi se etničke, kulturne i jezičke raznolikosti društva ogledale u svim programima i za svu publiku, a ne samo pravljenjem specijalizovanih programa za manjine.
Da bi došlo do efektivnog učešća svih pripadnika društva, uključujući organizirane grupe, neophodno je da i državne strukture i društvene grupe poštuju načela dobrog upravljanja, na primjer, izborom svojih predstavnika na demokratski i pluralistički način.
Međusobno prilagođavanje i aktivano sudjelovanje efikasno se ostvaruju inkluzivnim procesima donošenja odluka, kojima je, svima koji žele da se njihov glas čuje, omogućeno učešće u javnom životu direktno ili kroz legitimno izabrane predstavnike. Ovim procesima također se otvara jasan proceduralni put za učešće, te daju efektivni pravni lijekovi protiv nepravednog ili proizvoljnog isključenja.
44 Vidjeti dio IV.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 23 III. Elementi okvira integracijske politike
Formulisanje efikasnih politika
13. Vlade trebaju, u razumnom vremenskom periodu, izraditi strategiju, politiku i odgovarajuće akcijske planove za integraciju uzimajući u obzir sve nadležnosti i udio različitih nivoa vlasti, kao i drugih aktera i interesnih grupa. Zato pri izradi integracijskih politika treba koristiti oba pristupa: od vrha prema dole, kao i od dna prema vrhu.
Budući da ni jedna politika ne može obuhvatiti i reagirati na sve elemente raznolikosti i međugrupnih odnosa, potrebno je koordinirano reagirati na više polja. Općenito, za ovakav pristup neophodno je izraditi cjelovitu strategiju integracijske politike koja sadrži konkretne akcione planove sa jasno definiranim ciljevima, mjerljivim aktivnostima i vremenskim rasporedima na svim relevantnim poljima, uključujući ekonomski, društveni, kulturalni i politički.
Država ima primarnu odgovornost za uspostavljanje okvira i politike neophodnih, za postizanje integracije društva. Međutim, politike mogu biti efikasne samo ako se svi nivoi vlasti - državni, regionalni i lokalni – angažiraju u skladu sa svojim nadležnostima. Stoga, nacionalne strategije i planove u kojima su naznačena opća načela, pravci i ciljevi treba dopuniti i adekvatno kontekstualizirati izradom lokalnih i, tamo gdje je relevantno, regionalnih strategija i akcijskih planova.
Važnu ulogu ima i nezavisno i pluralističko civilno društvo kao i drugi nevladini akteri.
24 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 14. Vlade trebaju promovirati efikasno učešće svih relevantnih segmenata društva, uključujući i pripadnike manjina, tokom izrade, provedbe i praćenja integracionih politika.
Države trebaju osigurati svim zainteresiranim članovima društva, uključujući i pripadnike manjina, odgovarajuće mogućnosti uživanja prava glasa na svim nivoima vlasti, osobito kad se radi o pitanjima koja ih se direktno tiču, ali ne ograničavajući se isključivo na njih. Konkretno, prilikom izrade i provedbe integracijskih politika treba konsultirati predstavnike svih interesnih grupa. Oni također trebaju učestvovati u praćenju i procjeni djelovanja takvih politika.
Efikasno učešće zahtijeva, inter alia, da predstavnici manjina budu u stanju vršiti znatan utjecaj na proces stvaranja politike, te time lakše preuzimaju i odgovornost za ishode i svoj udio u njima. Nije dovoljno dozvoliti samo formalno angažiranje. Primjeri sredstava i instrumenata koji pomažu da učešće postigne učinak uključuju: izborne dogovore, specijalizirana državna tijela, konsultativne mehanizme, participativne procedure donošenja odluka i kampanje za podizanje nivoa svijesti.45 Treba uložiti posebne napore kako bi se utvrdile prepreke učešću svih segmenata te načini prevladavanja istih.
45 Komentar na Preporuke iz Lunda.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 25 15. Politike postižu bolji učinak kad su zasnovane na jasnom i nedvosmislenom uvidu u činjenično stanje i kad su koncentrirane tako da funkcioniraju u konkretnim okolnostima. Razvoj politike treba zasnivati na prikupljanju sistemskih i sveobuhvatnih informacija i na njihovoj objektivnoj analizi. Podatke treba razvrstati prema onim kriterijima koji su relevantni za integracijske politike, kao što su etnička pripadnost ili jezik. Pri prikupljanju i obradi podatataka treba u potpunosti poštovati načelo samoidentifikacije i obavezujuće norme zaštite ličnih podataka.
Kao što su nadležna nadzorna tijela46 istakla, treba doći do objektivnih i pouzdano razvrstanih podataka kako bi se mogle osmisliti i provesti učinkovite politike koje promoviraju i štite prava pripadnika manjina.
U tom smislu, politike treba temeljiti na statističkim dokazima, posebno kada je riječ o aspektima relevantnim za prava manjina i integriranje, kao što su etnička pripadnost, jezik i drugo, i također trebaju omogućiti višestruko identificiranje. Države imaju široku polje slobodne procjene u pogledu instrumenata i mehanizama za prikupljanje podataka, u koje spadaju i službeni popisi stanovništa. Međutim, u popisima stanovništa ne treba zahtijevati obavezno izjašnjavanje o pripadnosti određenim identitetima ili grupama, budući da niko ne treba biti prisiljen izjasniti se o pripadnosti određenoj manjinskoj grupi.47 Popisni obrasci ne trebaju ograničiti ispitanike zatvorenim listama, budući da samoidentifikacija isto tako podrazumijeva mogućnost samostalnog odabira određene kategorije koju određena osoba preferira.48 Otvorenim listama omogućeno je da osobni izbor bude odražen u rezultatima, te se u isto vrijeme zaobilazi problem kada pojedine grupe imaju osjećaj da nisu predstavljene u kategorijama službenog popisa. Upitnike i metodologiju izrade popisa stanovništva treba razraditi u konsultacijama s predstavnicima manjina, te sva dokumentacija treba biti prevedena na relevantne jezike nacionalnih manjina.49
Popisi stanovništva nisu jedini način za prikupljanje pouzdanih informacija o sastavu stanovništva. Države također trebaju uzeti u razmatanje korištenje pouzdanih i objektivnih podataka prikupljenih pomoću drugih instrumenata ili dobivenih iz
46 Uključujući UN-ov Odbor za ukidanje rasne diskriminacije i Savjetodavni odbor za Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina, tijelo koje je dio Vijeća Evrope. 47 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3(1). 48 Načela i preporuke Ujedinjenih naroda za popise stanovništva i stanova, Rev.2, 2007 (ST/ESA/STAT/ SER.M/67/Rev.2). 49 Komentar na jezik, paragraf 21.
26 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava drugih izvora, kao što su neovisna sociološka, etnografska, lingvistička i druga naučna istraživanja i analize, ankete po domaćinstvima, ankete radne snage, ankete sprovedene u školama i druge, i podaci prikupljeni u općinama. I kvantitativne i kvalitativne metode prikupljanja i analize podataka mogu pružiti pouzdane, te stoga korisne dokaze. Bitno je da su podaci prikupljeni, obrađeni i pohranjeni, i da se koriste u potpunom skladu sa standardima o zaštiti ličnih podataka.50
Pri tumačenju podataka, nadležna tijela moraju biti svjesna da dosadašnje iskustvo i strah od diskriminacije može potaknuti osobe da sakriju svoj identitet, što dovodi do nedovoljne zastupljenosti određenih grupa. U svakom slučaju, vlade bi morale iznaći način kako da pripadnici manjina postanu svjesni posljedica davanja podataka o svojoj etničkoj pripadnosti i jeziku/jezicima, zato što to može utjecati na jezička prava, mehanizme učestvovanja i druge vidove politike povezane s određenim demografskim pragovima.
16. Odgovarajuća finansijska sredstva i ljudske resurse treba izdvojiti za izradu, provedbu i praćenje realizacije zadataka preciziranih u strateškim i akcijskim planovima.
Akcijski planovi bi trebali precizno utvrditi finansijske i ljudske resurse koji su potrebni za sprovođenje zadataka, kao i načine pružanja resursa, uključujući uspostavu vremenskog rasporeda.
Problem ograničenih sredstava se javlja čak i u najbogatijim državama. Međutim, kako ograničena sredstva ne mogu biti izgovor država za nepoštivanje obaveza u vezi s ljudskim pravima, ona također ne mogu biti izgovor za neaktivnosti pri izradi, usvajanju i provedbi realističnih integracijskih politika.
Troškovi se mogu znantno smanjiti učinkovitim povezivanjem politika i mjera na svim razinama i u različitim institucijama. To uključuje povezivanje politika i mjera za cjelovitu integracijsku strategiju, kao i jamstvo za adekvatnu koordinaciju. Efikasnost i učinkovitost se mogu poboljšati navođenjem nadležnosti, zadataka, uloga, odgovornosti i postupaka koji se trebaju slijediti; ovo vrijedi i za proces
50 Uključujući Konvenciju Vijeća Evrope o zaštiti osoba u vezi s automatskom obradom osobnih podataka (ETS br.108) i Preporuku Odbora ministara (Preporuka (97)18) u vezi s zaštitom osobnih podataka prikupljenih i obrađenih u statističke svrhe. Korisne smjernice se mogu naći u Preporukama Konferencije evropskih statističara iz 2010. godine.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 27 koordinacije. Osim toga, mnogi aspekti ljudskih prava u vezi s identitetima, a naročito priznanje pluralizma u društvu, ne zahtijevaju nužno mnogo resursa.
Tamo gdje su resursi neadekvatni, države mogu istražiti mogućnost traženja dopunske međunarodne podrške, uključujući fondove razvojne pomoći.
Resurse bi trebalo dodjeljivati pravedno i bez diskriminacije.
17. Strategije i politike, kao i njihova provedba, trebaju biti predmet redovnog praćenja i redovne procjene ishoda. Tamo gdje je potrebno, politiku povremeno treba prilagođavati.
Sve instrumente i mjere potrebno je redovno pratiti, vršiti procjenu ciljeva i ishoda, te prilagođavati na osnovu dotadašnjeg iskustva i izmjenjenih okolnosti.51 Tako se može ukazati potreba da se politika, zakonski propisi i provedbene mjere prilagode situacijama i okolnostima koje su pretrpjele promjenu. Pri vršenju procjene učinka ne treba razmatrati samo da li su utvrđeni ciljevi ostvareni, već i relevantnost tih ciljeva.
Važno je da se integracijskom politikom postave jasni ciljevi s odgovarajućim pokazateljima i mjerilima kako bi bio omogućen sistematski i učinkovit razvoj politike, provedbe i prilagođavanja tokom vremena.
Isto tako, nadležne vlasti trebaju interne recenzije dopuniti nezavisnim procjenama i temeljiti na jasnim kriterijima, koji će biti formulirani u konsultacijama s pripadnicima manjinskih grupa. Te revizije i nezavisne procjene treba raditi redovno i prema određenom rasporedu, na primjer, svake dvije godine.
51 Preporuke iz Lunda, Preporuka 22.
28 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Zakonodavstvo i institucije
18. Zakonodavni okviri, uključujuci i ustavno pravo, trebaju biti inkluzivani i trebaju eksplicitno priznati postojanje raznolikosti unutar pluralističkog društva, te jamčiti njegovu zaštitu i promoviranje.
Načelo priznavanja raznolikosti u društvu i stvarnog učešća svih52 treba se odraziti u zakonskim propisima. To se postiže eksplicitnim priznavanjem raznolikosti unutar pluralističkih društava. Zaštita raznolikosti treba biti zajamčena i njena vrijednost promovirana. Pravno okruženje postaje povoljno za integraciju samo onda kada je zakonodavstvo na svim nivoima, uključujući i subnacionalni nivo tamo gdje je to prikladno, informirano o ovom pristupu. Ovo se može dodatno poboljšati ako se ustavom utvrde načela priznanja i inkluzije, kao i efikasnog učešća.
Pod inkluzivnim zakonskim propisima podrazumijeva se da je svim zainteresiranim manjinama osiguran odgovarajući način koji će omogućiti da se njihovi glasovi čuju pri izradi zakona i u procesu provedbe mjera. To znači da oni mogu značajno pridonositi pri utvrđivanju sadržaja zakonskih propisa. Inkluzivnost je stoga usko povezana s pojmom i praktičnom manifestacijom efikasnog učešća.53 To se može odnositi, prema potrebi, i na utvrđenu proceduru donošenja odluka, stručnu raspravu, bolje i veće učešće u svim fazama izrade nacrta zakonskih propisa, sudsku reviziju na zahtjev manjinske grupe, te na pravo veta, mehanizam mirenja i druge oblike učestvovanja.
19. Promoviranje i zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda svih pojedinaca bez diskriminacije treba biti ukorijenjena u ustavu i prevedena u konkretne norme i mehanizme. Manjinska prava su sastavni dio ljudskih prava. Treba uspostaviti sveobuhvatnu zakonodavnu regulativu koja se odnosi na prava manjina.
Ova Smjernica precizira načela nediskriminacije i stvarne jednakopravnosti, kako je definirano u Smjernici br. 3. Zakonodavstvo i provedbene mjere na svim nivoima vlasti trebaju počivati na načelima nediskriminacije i stvarne jednakopravnosti,
52 Također vidjeti Smjernice 5 i 9. 53 Kao što je navedeno, inter alia, u Komentaru na sudjelovanje.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 29 kako je to navedeno u međunarodnim i regionalnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava. Veoma je važno da se ova načela ukorijene u ustav kako bi usmjerila formulaciju i tumačenje zakonskih propisa. Da bi se osigurala nediskriminacija u praksi, važno je načelo efikasnih pravnih lijekova prevesti na konkretne i dostupne mjere propisane zakonom.
Tamo gdje je to potrebno, treba usvojiti posebne mjere kako bi se promovirala puna i stvarna jednakopravnost između pripadnika manjina i pripadnika većine; ove mjere ne treba smatrati diskriminatornim.54 Takve mjere posebno se odnose na grupe koje su dugo bile prisutne u društvu ili su brojno značajne.55
Iako se manjinska prava mogu štititi posebnim odredbama u resornim zakonima (kao što su zakoni o obrazovanju, medijima, izborima ili korištenju jezika), posebnim zakonom o pravima pripadnika manjina mogu im se dati određene prednosti. Te prednosti mogu uključiti omogućavanje pristupa jasnim informacijama vezanim za prava i pravne lijekove namijenjene pripadnicima manjina, integriranje prava manjina, osiguravanje usklađenosti s drugim zakonskim propisima te priznavanje i podizanje opće svijesti o manjinama i njihovim pravima. Nadalje, sveobuhvatan zakon o manjinskim pravima može pružiti okvir za pojašnjenje pitanja kao što su lični i teritorijalni aspekt primjene manjinskih prava, i za definiranje važnih kriterija kao što su tradicionalno ili značajno prisustvo i pragovi, a koje je, inače, teško uvrstili u resorne zakone.
20. Iako je moguće određena prava i slobode ograničiti, ta ograničenja moraju biti jasno propisana zakonom i moraju biti zasnovana na legitimnim ciljevima, kao što su: lična i opća sigurnost i javni red, javno zdravstvo i prava i slobode drugih, i moraju biti proporcionalna ovim ciljevima.
Kao što je utvrđeno propisima o ljudskim pravima, većina prava i osnovnih sloboda može biti predmetom određenih ograničenja zasnovanih na legitimnom javnom interesu u skladu sa ustavom i međunarodnim obavezama države. Ova ograničenja moraju počivati na zakonskim propisima kako bi se izbjegla samovolja, moraju imati zatvorenu listu mogućih razloga za ograničenje prava i moraju biti neophodna i proporcionalna cilju. Ograničenja treba usko tumačiti i redovno revidirati.
54 Vidjeti Pojašnjenje Smjernice 3. 55 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 10(2).
30 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Kada je ograničenje za ostvarivanje nekog prava uređeno zakonom ili se primjenjuje u konkretnom slučaju, odluka da se tako postupi treba biti donijeta na temelju relevantne sudske prakse56 i u njenom donošenju može biti od koristi konsolidovano uporedo tumačenje sadržano u relevantnim smjernicama.57
Ravnoteža između dva ili više jednako zaštićenih prava koja su potencijalno sukobljena provodi se na različite načine na političkoj i sudskoj razini. Na političkoj razini, zakonodavci mogu utvrditi zakonom da, u određenim okolnostima, prednost treba dati jednom pravu na račun drugog. Na sudskoj razini, prateći jasne kriterije, utvrđuje se odgovarajuća ravnoteža prava.
21. Zakonodavstvo treba osigurati jasne i efikasne pravne lijekove. Treba osigurati potpuni pristup ovim lijekovima.
Zakonodavstvo treba biti podržano efikasnim pristupom pravnim lijekovima, po kojima je kršenje zakona kažnjivo, a posljedice tog kršenja reverzibilne.58 Ovo proizilazi iz načela vladavine prava i jednake zaštite pod okriljem zakona koja su sadržana u propisima o međunarodnim ljudskim pravima i zajednička su svim državama učesnicama.
Pravni lijekovi trebaju biti propisani zakonom. Oni moraju biti što jasniji kako bi samovoljno tumačenje bilo svedeno na najmanju mjeru, i moraju ih provoditi neovisna sudska tijela. Osiguravanje efikasnog pristupa pravnim lijekovima može obuhvatiti uspostavljanje i podržavanje rada neovisnih tijela, kao što su ombudsmeni, nacionalne institucije za zaštitu ljudskih prava i pružanje besplatne pravne pomoći za one koji je traže. Nekada je potrebno pokretanje kampanja za davanje i pristup informacijama o pravima i pravnim lijekovima.
Pored pojednačnih pravnih lijekova59, važno je da je društvo otvoreno za sistemske promjene kako bi se preventivno djelovalo na daljnja kršenja prava. Praćenje i analiziranje kršenja prava, uključujući prikupljanje nesistematiziranih podataka, uspostavljanje neovisnih institucija za zaštitu ljudskih prava, te poticanje učešća
56 Inter alia, sudska praksa Europskog suda za ljudska prava. 57 Vidjeti, inter alia, Weber.A. Priručnik o govoru mržnje, Izdanje Vijeća Europe, 2009 i Ureda za demokratske insttucije i ljudska prava „Smjernice o slobodi javnog okupljanja“, 2007. 58 Također vidjeti Smjernicu 47. 59 Vidjeti Smjernicu 47.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 31 građanskog društva u procesima praćenja, može biti pokretač sistemskih promjena.60
22. Države bi trebale osigurati odgovarajuće i efikasne institucionalne aranžmane za formuliranje i provedbu integracijske politike.
Iako određivanje optimalnog institucionalnog uređenja zavisi od konteksta, javne/ vladine i/ili nezavisne institucije moraju postojati kako bi efikasno oblikovale i provodile integracijske politike. Njihove nadležnosti i zadaci trebaju biti precizirani, a njihovo funkcioniranje osigurano na odgovarajući način. Razne uloge moraju biti jasno definirane kako bi se osigurala jasnost provedbe i kako bi se izbjeglo dupliranje. Na primjer, nezavisne institucije su uključene u proces praćenja politike, ali, obično, nisu odgovorne za njeno oblikovanje. Posebna tijela ili jedinice vlade ili vlasti mogu biti od koristiti za poboljšanje efikasnosti formuliranja i koordiniranja integracijske politike, te za veću obavještenost javnosti. Također je važno da države stvore uslove u kojima će integracijska politika steći prednost nad ostalim politikama tako da različita tijela koja tu politiku sprovode ne budu marginalizirana.
Pored oblikovanja, implementiranja i praćenja primjene politike, institucionalni aranžmani koji se odnose na integraciju također trebaju osigurati da se pluralizam društva adekvatno odražava i u institucionalnim strukturama i u strukturama političkog odlučivanja. Takvi aranžmani, koji mogu uključivati posebna tijela ili procedure, također trebaju obuhvatiti platforme za oblikovanje i promoviranje interesa unutar raznih zajednica. Zakonodavstvo treba omogućiti takve platforme na svim nivoima vlasti, uključujući lokalne i, gdje je to primjereno, regionalne nivoe. To je zbog toga što će većina stanovnika iskusiti direktnu društvenu interakciju na lokalnom nivou i kroz kontakte sa vlastima.
60 Važni podaci, kojima su ovi načela bliže određeni u različitim oblastima, sadržani su u nekoliko Općih političkih preporuka Evropske komisije Vijeća Evrope protiv rasizma i netolerancije (u daljnjem tekstu: ECRI).
32 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Učesnici i uloge
23. Provedba integracijske politike je proces koji traži aktivno učešće mnogobrojnih učesnika iz javnog i privatnog sektora. Kod planiranja politike kao i izrade političkih dokumenata treba uzeti u obzir različite učesnike i njihove specifične odgovornosti.
Integracijske politike utiču na sve sektore društva i zbog toga traže uključivanje širokog spektra učesnika: institucija na svim nivoima, privatnih lica i građanskog društva u najširem smislu, uključujući i nevladine organizacije (u daljnjem tekstu: NVO), grupe s posebnim interesom i naučno-istraživačke grupe.
Prepreke provedbi politike i zakonodavstva, kao što su socijalni faktori, nedovoljna politička volja, manjak administrativnih kapaciteta i neodgovarajuće finansiranje, treba prepoznati i rješavati. Efikasna provedba obično počinje donošenjem odluka uz učešće svih, kao što je opisano u prethodnom poglavlju. Ustvari, participativan, otvoren i transparentan proces elaboracije obično osigurava da su nadležni za provedbu politike i zakonskih propisa predani ciljevima i dobro informirani o njihovoj svrsi.
Kod izrade integracijske politike, vlade trebaju posvetiti veliku pažnju garantiranju participativne provedbe, pogotovo u oblastima ključnim za inkluziju, kao što su zdravstvena zaštita, pristup tržištu rada, zadovoljavanje stambenih potreba i sektor kulture. Treba uspostaviti procedure koje omogućavaju saradnju i podjednaku odgovornost svih relevantnih grupa, većinskih i manjinskih. Treba održavati učinkovit dijalog sa svim učesnicima i na svim nivoima procesa.
24. Vlada ima vodeću ulogu u formuliranju i provedbi integracijske politike. Planovi politike trebaju definirati uloge i zadatke različitih institucija i učesnika na različitim nivoima vlasti.
Dok se integracijske politike u najvećoj mjeri provode na lokalnom nivou, od ključne važnosti je njihova formulacija i koordinirana provedba na državnom nivou kako bi se garantirala konzistentnost na čitavoj teritoriji i osiguralo da država u cjelini ispunjava svoje međunarodne obaveze.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 33 Uzimajući u obzir teritorijalnu i administrativnu strukturu države, integracijskim politikama treba definirati uloge i zadatke različitih institucija na svim nivoima vlasti. To, prije svega, znači da centralne vlasti trebaju uspostaviti jasnu i konzistentnu podjelu zadataka i odgovornosti među različitim institucijama i sudionicima na svim nivoima. To, također, znači da centralne vlasti trebaju, ili kreirati platforme (institucije ili posebne procedure), ili koristiti, na odgovarajući način, postojeće platforme za izvršavanje ovih uloga kroz koje se sukob nadležnosti ili neslaganje oko određenih aspekata provedbe može raspraviti i riješiti. U federalnim državama i autonomnim regijama za ove zadatke nadležne su kompetentne vlasti.
25. Svi nivoi vlasti trebaju biti uključeni u provedbu integracijske politike. Dok ključni zakonodavni okvir treba biti uspostavljen na nivou centralne vlade, lokalne, i tamo gdje postoje, regionalne vlasti su ključni akteri u kontekstualizaciji i provedbi funkcionalnih planova integracijske politike.
Kako stepen društvene kohezije može značajno varirati u različitim dijelovima države, uloge dodijeljene lokalnim i, gdje je to izvodljivo, regionalnim nivoima vlasti trebaju biti od suštinske važnosti u smislu određivanja sadržaja politika i njihove provedbe. Lokalne i regionalne vlasti su najodgovornije za učinkovitu integraciju zbog toga što one upravljaju ključnim područjima kao što su, između ostalih, obrazovanje, urbanističko planiranje, kultura i zdravstvena i socijalna zaštita.61
26. Javna uprava i državna služba trebaju uključiti postojeću raznolikost u strukture i mehanizme njihovog rada, između ostalog i zapošljavanjem pripadnika manjinskih grupa , posebno u sektorima koji se bave pružanjem osnovnih usluga. Ove službe trebaju uključiti i raznolikosti u suštinu svog rada.
Kako bi se promovirala integracija, javna uprava treba, u najvećoj mogućoj mjeri, odražavati raznolikost društva.62 Države trebaju pronaći načine za promoviranje zapošljavanja osoba koje pripadaju manjinskim grupama i njihovog zadržavanja u javnom sektoru. Posebnu pažnju treba posvetiti postizanju odgovarajućeg
61 Važne reference u ovom smislu mogu se naći u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi Vijeća Evrope, 1985 (ETS 122) i u Referentnom okviru za regionalnu demokratiju Vijeća Evrope, 2009. 62 Komentar o učestvovanju, stav 120.
34 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava prisustva osoba koje pripadaju manjinama u sektorima koji pružaju ključne usluge. Ovo, inter alia, uključuje pravosuđe, tijela za provedbu zakona, institucije socijalne i zdravstvene zaštite te obrazovne institucije.
Definiranje ciljeva u oblasti zastupljenosti manjinskih grupa i utvrđivanje rokova za ostvarivanje tih ciljeva predstavlja praktičan način na koji vlasti mogu postići odgovarajuću zastupljenost. Međutim, iako kvote mogu biti korisne pod određenim izuzetnim okolnostima, kruti sistem primjene kvota, sa tačnim udjelom ili posebnim pozicijama za određenu grupu, obično je obeshrabrujući. Vremenom, takav rad pomoću kvota ograničava fleksibilnost i potencijalno može stvarati nove nejednakosti te sprečavati prilagođavanje državne službe promjenljivim okolnostima u društvu.
Uključivanje politike raznolikosti u javni sektor podrazumijeva da sastav i promoviranje osoblja na svim nivoima javne uprave treba pratiti kako bi se spriječila direktna ili indirektna diskriminacija. To, također, podrazumijeva da svako u javnom sektoru razumije ciljeve i politiku promoviranja integracije i uvažava učinak koji na integraciju imaju određene politike pri njenoj izradi i provedbi. Javne obrazovne institucije i javni mediji imaju važnu ulogu u formiranju razumijevanja i podrške integraciji.
27. Stranački sistemi trebaju biti pluralistički sistemi koji podstiču slobodnu konkurentnost svih dijelova društva i inkluzivni u prevazilaženju linija etničkih podjela. Političke stranke mogu igrati značajnu i konstruktivnu ulogu u formuliranju politike kao i u političkim raspravama. Političari imaju posebnu odgovornost angažiranja u dijalogu koji uvažava različitosti i u kome se zauzima jasan stav protiv podsticanja mržnje.
Stranački sistemi, uključujući stranačke organizacije, aktivnosti i finansiranje, moraju biti valjano i nepristrasno regulirani i trebaju garantirati politički pluralizam. Oni trebaju zadovoljiti učestvovanje svih te jamčiti raznolikost, pluralizam i pravo da neko može biti drugačiji u tolerantnom okruženju.63 Ovo, između ostalog, znači stvaranje uslova za postojanje okvira koji omogućava da stranački sistem bude inkluzivan upravo preko linija etničkih podjela.
63 UDD, stav 12. i 22. Osim toga, važan opis ovih načela uključen je u Smjernice o pravilima političkih stranaka Venecijanske komisije i OSCE ODIHR-a, 2001.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 35 Inkuzivnost preko linija etničkih podjela ima nekoliko aspekata. Prvo, prema međunarodnim standardima, osobe koje pripadaju manjinama imaju pravo da osnuju političke stranke koje predstavljaju interese njihove etničke manjine.64 Sva ograničenja u formiranju političkih stranaka na etničkim ili religijskim osnovama moraju biti u skladu s normama međunarodnog prava i načelima sadržanim u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima.65 Ovo, inter alia, podrazumijeva izbjegavanje numeričkih i geografskih uslova za registraciju političkih stranaka koji mogu nezakonito ili disproporcionalno ograničiti politička prava osoba koje pripadaju manjinskim grupama. Drugo, dok etničke stranke, same po sebi, ne smiju biti zabranjene, one su također obavezne, kao i svi drugi akteri, uvažavati zabranu diskriminacije. Stranke mogu imati za cilj promoviranje i zaštitu prava i interesa određene grupe, ali one ne smiju odbijati ničije učlanjenje zasnovano na temelju etničke pripadnosti. Treće, stranke koje pripaduju glavnim tokovima političkog života, trebaju se držati pravila demokratskog upravljanja te razmotriti učešće osoba koje pripadaju manjinama.66 Četvrto, cjelokupan okvir za političko učestvovanje treba biti osmišljen tako da omogući uključivanje manjinskih pitanja u javne debate, kao i da promovira političko učešće osoba koje pripadaju manjinskim grupama. Ovo treba podrazumijevati objavljivanje izbornih informacija i oglašavanje na jezicima manjina, pružajući mogućnosti za korištenje manjinskih jezika u medijima i kod izrade izbornog materijala. Međunarodni standardi priznaju važnu ulogu političkih stranaka u promoviranju tolerancije, kulturne raznolikosti i rješavanju pitanja koja se tiču manjina.67 Političari igraju ključnu ulogu u procesima integracije i kao zakonodavci, i kao oni koji donose odluke, oblikujući tako politički diskurs i doprinoseći cjelokupnoj društvenoj klimi, uključujući i odnose među zajednicama. Političke stranke i akteri, bez obzira na političku i ideološku pripadnost, dužni su poštovati istu zabranu diskriminacije koju poštuje cijelo društvo.
Iako je sloboda izražavanja političkih stranaka i izabranih predstavnika prilikom vršenja njihovih obaveza posebno zaštićena zbog ključne društvene i demokratske uloge koju pritom imaju, i na njih se primjenjuje zabrana podsticanja rasne, etničke ili vjerske mržnje.68 Osim toga, čak i u širokim granicama njihove slobode izražavanja, političari moraju također biti svjesni uticaja – i pozitivnog i negativnog
64 Uključujući Konvenciju o zaštiti nacionalnih manjina, član 7. 65 Komentar o zastupljenosti, stav 75. 66 .Komentar o zastupljenosti, stav 78. 67 .Vidi, inter alia, Dokumenat iz Kopenhagena, stav 30. 68 .Vidi, inter alia, ICCPR (Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima), član 20; ICERD (Konvencija o eliminiranju svih oblika rasne diskriminacije), član 4; ECHR (Evropski sud za ljudska prava), član 10; kao što je interpretirano u ECtHR predmetu o govoru mržnje, posebno: Predmet Feret v Belgium, broj aplikacije 15615/07.
36 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava – koji njihovo ponašanje može imati na klimu tolerancije koja prevladava u društvu. Ako političke stranke i njihovi predstavnici učestvuju u dijalogu kojim se izražava poštovanje i ako imaju jasan stav protiv podsticanja mržnje, politička klima biće podsticajnija za integriranje cijelog društva.
28. Učesnike u privatnom sektoru, poslodavce i sindikate, kao i privatne obrazovne institucije i privatne medije, treba podsticati da daju svoj doprinos tako što će izrađivati i širiti integracijske politike ,kako sami, tako i u saradnji sa drugim učesnicima.
Integriranje društva nije samo odgovornost institucija ili političkih stranaka i ne može se svesti samo na politički proces. Svi učesnici u društvu dijele odgovornost i moraju biti svjesni svojih uloga. Ovo također utiče i na privatne aktere koji, po prirodi svojih aktivnosti, mogu biti posebno značajni. Ovo se odnosi, inter alia, na poslodavce i sindikate zbog važnosti tržišta rada i radnog okruženja u cilju zadovoljavanja raznolikosti i promoviranja integriranosti.
Kod izrade javne politke, treba uočiti doprinos koji privatni sektor može dati podsticanju integracije;to se može ohrabriti uspostavljanjem veza između javnih i privatnih učesnika na različitim nivoima (nacionalnom, regionalnom i lokalnom). Radeći zajedno, u partnerstvu između javnih i privatnih aktera i građanskog društva, učesnici mogu bolje koristiti izvore, uticaj i stručno mišljenje kako bi postigli veći učinak i promjene.
Učesnici u privatnom sektoru mogu igrati važnu i konstruktivnu ulogu u izradi i širenju integracijskih politika. Politike i zakonodavstvo trebaju uzeti u obzir i razmotriti inicijative i mjere za promoviranje svijesti među privatnim akterima i tako omogućiti njihovu saradnju i aktivan doprinos integraciji. Ovakve mjere mogu uključivati izradu inicijativa za davanje podsticaja poslodavcima da zaposle pripadnike najčešće nezaposlenih grupa,za programe obuke uz rad ili za časove službenog jezika na radnom mjestu.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 37 29. Učesnici civilnog društva imaju važnu ulogu u smislu doprinosa integracijskoj politici zahvaljujući izvornom iskustvu. Oni su i potencijalni akteri u provedbi politike i planova.
Kao višestruki i višeslojni proces, integracija ne može uspjeti bez aktivnog uključivanja civilnog društva u razradi integracijskih politika i u njihovoj provedbi i nadzoru.
Raznolikost samog civilnog društva treba biti prepoznata. Ovo podrazumijeva da vlade ne trebaju unaprijed utvrditi koje organizacije civilnog društva treba konsultirati ili pozvati na učešće u izradi nacrta i provedbi integracijskih politika, a koje isključiti. Bolje je učiniti napore i uspostaviti transparentne procedure u cilju mobiliranja i uključivanja zainteresiranih organizacija civilnog društva kao što su nevladine organizacije, uključujući i one koje predstavljaju manjinske grupe, profesionalne organizacije, organizacije zasnovane na društvenom partnerstvu, vjerske organizacije i ustanove, i naučne i akademske institucije.
Civilno društvo doprinosi cjelokupnom poštovanju načela dobrog upravljanja i pluralizma osiguravajući poštovanje demokratskih i pluralističkih načela u unutrašnjem ustrojstvu svojih organizacija.
38 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava IV. Ključna područja politike
Antidiskriminacija i potpuna i stvarna jednakopravnost
30. Kod izrade sveobuhvatne antidiskriminacijske politike i zakonodavstva, države trebaju izraditi mehanizme za njihovu efikasnu provedbu. Proaktivne politike trebaju biti uspostavljene u cilju prepoznavanja i ukljanjanja prepreka na putu sticanja jednakih mogućnosti za sve. Pravni lijekovi u slučajevima diskriminacije trebaju obuhvatiti efikasne i proporcionalne sankcije koje će obeshrabriti njenu primjenu, te pravičnu nadoknadu i, kad je to neophodno, korektivne mjere.
Države trebaju usvojiti sveobuhvatne politike i zakonodavne i upravne mjere za efikasno suzbijanje diskriminacije – direktne i indirektne – u svim relevantim oblastima života pokrivajući sve relevantne učesnike u javnom i privatnom sektoru. Stvarna jednakopravnost također znači i da prepreke za uživanje jednakih mogućnosti, bez obzira na porijeklo, trebaju biti prepoznate i uklonjene.
Sveobuhvatna antidiskriminacijska zakonska regulativa podrazumijeva ugrađivanje relevantnih odredbi u ustav, u krivičnu, građansku i upravnu zakonsku regulativu, a i u podzakonske akte i propise.69
Osim izmjena i dopuna zakonskog okvira, treba uspostaviti i institucionalnu strukturu za izradu, provedbu i praćenje antidiskriminacijskih politika. Pored toga, trebaju postojati posebno uspostavljena nezavisna tijela za zaštitu jednakopravnosti ili druga nezavisna tijela sa neophodnim nadležnostima i odgovarajućim izvorima na nacionalnom, a gdje je potrebno, i na regionalnim nivoima.
69 ECRI, Preporuka br.7 o općoj politici (zakonska regulativa na državnom nivou za suzbijanje rasizma i rasne diskriminacije), 2002, i Komitet za eliminaciju rasne diskriminacije (u daljem tekstu: „CERD“).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 39 Antidiskriminacijski instrumenti trebaju biti redovno praćeni i procjenjivani u pogledu njihove efikasnosti. Njihova primjena također treba biti koordinirana – među sobom kao i sa drugim instrumentima – kako bi bili konzistentni i efikasni.
Nijedna antidiskriminacijska politika ne može biti efikasno provedena ako je ne prate odgovarajući pravni lijekovi primjenljivi u slučajevima diskriminacije. Krivične, upravne i građanske sankcije trebaju biti efikasne, proporcionalne i dovoljno oštre da odvrate eventualne počinioce. Osim nadoknade, nenovčani oblici obeštećenja, kao što je objavljivanje u cjelosti ili djelomično sudskih odluka ili obavezivanje počinioca diskriminacije na društveno koristan rad, mogu imati značaja za postizanje pravičnog rješenja u slučajevima diskriminacije.
Diskriminacija se ne mora dogoditi samo na osnovu jednog aspekta identiteta pojedinca nego može biti višestruko utemeljena, kao što je slučaj višestruke diskriminacije ili one koja uključuje sve nivoe. Na primjer, žene manjinskog porijekla mogu biti u većoj mjeri ranjive na diskriminaciju. Politike moraju biti izrađene tako da osiguraju da i ova vrsta diskriminacije bude utvrđena zakonskom regulativom i da joj se posveti odgovarajuća pažnja.
31. Politike koje uvode posebne mjere za suzbijanje posljedica diskriminacije u prošlosti ili sistematske diskriminacije određene grupe ne smatraju se diskriminatornim. Mogućnost usvajanja ovakvih mjera treba predvidjeti u zakonu.
Može biti potrebno usvojiti posebne mjere za suzbijanje djelovanja diskriminacije u prošlosti ili sistematske diskriminacije određene grupe i osigurati potpunu i stvarnu jednakopravnost pripadnicima manjinskih grupa koji su u nepovoljnom položaju.70 Prema međunarodnim standardima ljudskih prava, ovakve mjere mogu ostati na snazi samo dok se nejednakost ne otkloni.71 Kada su mjere usvojene u skladu s načelom proporcionalnosti, onda se one ne mogu smatrati diskriminatornim.
Mogućnost i, kada se ukaže, potreba za usvajanje ovakvih mjera moraju biti izričito predviđene zakonom, pa, ako je potrebno, i ustavom. Ovim se ne osigurava samo konzistentnost odredbe o kojoj je riječ već pomaže sudijama pri tumačenju odredbi
70 Pogledati i Smjernicu 3. 71 ICERD, clan 1.4, I Opće preporuke br.32; CCPR Opći komentar br.18: Nediskriminacija: 10-11-1989 I Komitet UN-a o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Opći komentar br.20.
40 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava o jednakopravnosti u skladu sa općepriznatim međunarodnim standardima nediskriminacije.
Državljanstvo
32. Inkluzivna i nediskriminatorna politika u vezi s državljanstvom važan je aspekt integracijske politike. Osim toga, državljanstvo ima i simboličnu vrijednost kao znak zajedničkog pripadanja i sa stanovišta nosioca državljanstva i sa stanovišta onoga ko ga dodjeljuje.
U pravnom smislu, državljanstvo (često pominjano kao „nacionalnost“ u međunarodnim dokumentima) je „pravna spona između pojedinca i države i ne odnosi se na etničko porijeklo osobe”.72
Međutim, značaj državljanstva nadilazi individualnu dimenziju i ima važnost za društvo u cjelini. Državljanstvo, a pogotovu pristup dobijanju državljanstva, je ključni element integracije. Kod izrade politike davanja državljanstva, država treba uzeti u obzir posljedice koje bi njene odluke mogle imati na integraciju društva.
Politka državljanstva treba posebno težiti iznalaženju uravnoteženog pristupa između legitimnih zahtjeva baziranih na istinskim i efikasnim vezama s državom i realnosti postojanja višestrukih identiteta i promjene mjesta boravka tokom vremena. Na primjer, takvu ravnotežu treba uspostaviti prilikom reguliranja višestrukih državljanstava.73
Važnost državljanstva za integraciju vidljiva je i u njegovoj društvenoj i simboličkoj dimenziji. To je opipljiv znak zajedničkog pripadanja i dijeljenja osnovnih vrijednosti kako za nosioca državljanstva tako i za državu koja mu je dodijelila to državljanstvo. Integracija društva pospješuje se inkluzivnom politikom dodjele državljanstva i pravilima koja imaju za cilj prihvatiti, a ne isključiti osobe koje imaju osjećaj pripadanja datom društvu.
72 Evropska konvencija o državljanstvu, član 2. 73 Vidjeti Smjernicu 37.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 41 33. Državljanstvo spada u nadležnost države i treba se zasnivati na istinskoj sponi pojedinca i države. Ipak, savremeni razvoj postavlja jasna i sve veća ograničenja za diskreciono pravo država u formuliranju politika u vezi s pristupanjem i oduzimanjem državljanstva, uključujući i zabranu diskriminacije kod dodjeljivanja državljanstva.
Pošto je državljanstvo u direktnoj vezi sa suverenitetom, dodjeljivanje državljanstva spada, u načelu, pod isključivu unutrašnju nadležnost svake pojedine države.74 Države imaju širok raspon slobodne procjene pri određivanju kriterija za dodjeljivanje državljanstva, iako taj raspon nije neograničen.
Prvo, dodjeljivanje državljanstva treba se zasnivati na postojanju istinske spone između pojedinca kojem se to državljanstvo dodjeljuje i države, kao što je to formulirao i Međunarodni sud pravde.75
Drugo, iako države imaju pravo da odrede ko su njihovi građani, one ne bi smjele zloupotrebljavati ovo pravo kršeći načela suvereniteta i prijateljskih odnosa, uključujući i dobrosusjedske odnose.76
Treće, načelo nediskriminacije se primjenjuje i u oblasti državljanstva, tako da sloboda odlučivanja u vezi sa pitanjima državljanstva ne može dovesti do diskriminacije zasnovane na, inter alia, spolu, vjeroispovjesti, rasi, boji i nacionalnom ili etničkom porijeklu.77 Diskriminacija podrazumijeva različito postupanje, kojim se direktno ili indirektno isključuje mogućnost pristupa državljanstvu određenoj grupi ljudi zbog nekih njihovih karakteristika, i ne teži legitimnom cilju ili nije proporcionalna tom cilju.78 Postoji jasna razlika između diskriminacije i opravdanog razlikovanja ili povlaštenog postupanja prilikom dodjeljivanja državljanstva.79 Opravdano razlikovanje može podrazumijevati, na primjer, da podnosilac zahtjeva za državljanstvo posjeduje određeno znanje jezika države kako bi bio naturaliziran, ili da mu je omogućeno olakšano sticanje državljanstva zbog porijekla ili mjesta rođenja.
74 Haška konvencija o određenim pitanjima u vezi sukoba zakona u pogledu državljanstva, 1930; Vijeće Evrope, Evropska konvencija o državljanstvu, 1997. Član 3; i ETS br.166, član 1. 75 Međunarodni sud pravde, Nottebohm predmet, 1955, ICJ 4. 76 Vidjeti i Smjernicu 36. 77 Evropska konvencija o državljanstvu, clan 5(2). 78 CERD, Opći komentar br.11 o diskriminaciji na osnovu državljanstva, 1993., i CERD Ženeva; komentar br. 30 o diskriminaciji protiv nedržavljana, 2004. Takođe, vidjeti ECHR, Kurićand i ostali protiv Slovenije, aplikacija br. 26828/06, 2012. 79 Europska konvencija o državljanstvu.
42 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Konačno, mora se podsjetiti na to da se ljudska prava primjenjuju na svakoga ko spada pod nadležnost države, bez obzira na njegovo/njeno državljanstvo. Zbog toga uživanje ljudskih prava ne može biti uslov za državljanstvo, izuzev u slučajevima usko i jasno definiranih izuzetaka, kao što je pristup određenim političkim pravima.
34. Državljanstvo je ljudsko pravo i svako ima pravo na državljanstvo. Prije svega, zakoni, ne smiju prouzrokovati odsustvo državljanstva pri rođenju, bez obzira na uzrok tog odsustva.
Pravo svakoga na državljanstvo od trenutka rođenja dio je međunarodnih ljudskih prava.80 U slučaju nezakonitog oduzimanja državljanstva, države su obavezne da pruže odgovarajuću pomoć i zaštitu radi njegovog ponovnog dobijanja.81
U skladu s tom međunarodnom obavezom, unutarnje zakonodavstvo treba izbjegavati situacije u kojima djeca već od rođenja mogu biti osobe bez državljanstva. Međunarodna saradnja na multilateralnim i bilateralnim nivoima, uključujući saradnju savjetodavnih i stručnih tijela, može pružiti okvir za rješavanje problema koji mogu da se jave u vezi s ovim pitanjem.
35. Države trebaju razmotriti dodjelu državljanstva osobama koje su de jure ili de facto bez državljanstva duži vremenski period, čak i kada za dodjelu državljanstva drugi objektivni razlozi ne postoje.
Obaveza izbjegavanja postojanja osoba bez državljanstva postala je dio običajnog međunarodnog prava i uvrštena je u nekoliko međunarodnih instrumenata.82
Međunarodne obaveze za izbjegavanje odsustva državljanstva obično se odnose na one koji su de jure apatridi; takva pravna situacija nastaje kada se lice ne smatra državljaninom ni jedne države. Međutim, postojanje značajnog broja de facto osoba bez državljanstva koje borave na teritoriji jedne države predstavlja dodatni izazov
80 Pravo može biti utemeljeno u, inter alia, Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima, član 15. i, sa posebnim osvrtom na djecu, Konvenciji o pravima djeteta, član 8(2). 81 Konvencija o pravima djeteta, član 8(2). 82 Inte alia, Konvencija iz 1954 koja se odnosi na status osoba bez državljanstva, Konvencija iz 1961. O smanjenju osoba bez državljanstva i Evropska konvencija o državljanstvu.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 43 procesu integracije. Ovakvo stanje može negativno utjecati na stabilnost. Osobe koje su de facto apatridi imaju državljanstvo države u kojoj borave ili državljanstvo države porijekla, ali nemaju uslova da to uživaju i u praksi. Razlozi za ovo su brojni; od kidanja veza s državom porijekla, do teškoća sa upisom u knjigu rođenih ili zbog društvenoekonomske marginalizacije. Ove situacije često utiču na određene ugrožene grupe, kao što su Romi ili raseljene osobe i izbjeglice.
Države trebaju razmotriti preduzimanje ciljanih mjera kako bi se smanjio broj i de jure i de facto osoba bez državljanstva u cilju promoviranja integracije. Za de jure apatridiju, pravni okvir treba sadržati mehanizme za sticanje državljanstva pod razumnim okolnostima, dok politike trebaju osigurati pristup tim mehanizmima. Za de facto apatridiju, politike trebaju biti prilagođene svakom konkretnom problemu. Ove politike mogu se baviti rješavanjem problema izostanka upisivanja u službene knjige i/ili nepostojanjem dokumentacije, kao i otklanjanjem bilo kojih drugih prepreka koje vode do de facto apatridije, imoraju proaktivno tražiti rješenja koja omogućavaju upis u knjige državljana.
Pored zakonskih obaveza, postoje i razlozi koji su u vezi s integracijom i koji mogu olakšati proces naturalizacije. Dugoročno prisustvo značajnog broja osoba bez državljanstva u jednoj državi koči integraciju društva i može ugroziti koheziju i stabilnost društva. Stoga je u interesu države osobama koje stvarno prebivaju na njenoj teritoriji duži period vremena omogućiti neometanu naturalizaciju i aktivno je promovirati. U isto vrijeme, u interesu je svakog pojedinca imati pristup svim pravima koje nudi državljanstvo i tako na konkretan način izraziti osjećanje pripadnosti zajednici ulažući sve neophodne napore da dođe do naturalizacije. To znači pripremiti se za ispunjavanje zakonom propisanih uslova za naturalizaciju, kao što je zadovoljavajuće znanje službenog jezika države u kojoj boravi.
36. Politike koje predviđaju privilegirani pristup državljanstvu nekim osobama na osnovu kulturnih, istorijskih ili porodičnih veza trebaju osigurati poštovanje načela prijateljskih i dobrosusjedskih odnosa te teritorijalnog suvereniteta. Ovakve politike treba izraditi na način da se izbjegne stvaranje nejasnoća u vezi s nadležnostima. Zaštita prava manjina je primarna obaveza države u kojoj borave.
Država može imati legitiman interes podržati osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama, a koje borave u drugim državama, na osnovu etničkih, kulturnih, jezičkih, vjerskih i drugih veza. Osim toga, država može dodijeliti državljanstvo
44 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava na osnovu određenog nivoa znanja jezika, kao i na osnovu kulturnih, istorijskih i porodičnih veza.
Međutim, to nikako ne podrazumijeva pravo, u skladu s međunarodnim pravom, preuzimanja nadležnosti za ove osobe na teritoriji druge države bez pristanka te države, ili dodjele državljanstva en masse državljanima druge države, čak i kad bi do toga došlo nakon više pojedinačnih aplikacija.83
U isto vrijeme, države ne mogu zaštitu manjina koje borave na njihovim teritorijama „izmjestiti“ u druge države (takozvane matične države), budući da je država u kojoj ove manjine borave odgovorna za zaštitu manjinskih prava.84
Osim ovih zakonskih ograničenja, politika državljanstva koja ima vanjski uticaj može negativno djelovati na prijateljske i dobrosusjedske odnose, i stvoriti dodatne izazove za integraciju društva u državi u kojoj ove manjine borave. Politike koje imaju ove negativne efekte treba izbjegavati.
Država boravka ima primarnu odgovornost za zaštitu prava svojih stanovnika, uključujući i pripadnike nacionalnih manjina. Ova odgovornost je proširena i na lica koja imaju višestruka državljanstva, i države ne smiju diskriminirati građane s dvojnim državljanstvom. Država može legitimno tražiti od svojih građana da se odreknu drugog državljanstva prije preuzimanja visoko pozicioniranih političkih pozicija, kao što su pozicije šefa države ili člana vlade.85
83 Preporuke iz Bolzana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima, 2008 (u daljnjem tekstu: “Preporuke iz Bolzana/Bozena”), posebno Preporuka 4,10 I 11. 84 Preporuke iz Bolzanao/Bozena, Preporuka 2., i Evropska komisija za demokratiju kroz zakon, “Izvještaj o povlaštenom odnosu prema manjinama od strane bliske države“ (u daljem tekstu: „Izvještaj Venecijanske komisije“), CDLINF (2001) 19. 85 Preporuke iz Bolzanao/Bozena, Bilješka sa objašnjenjem uz Preporuku 11.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 45 37. Višestruka državljanstva, per se, ne treba smatrati preprekom za integraciju. Time sto država osobama koje na njenoj teritoriji dugo borave, a koje vec imaju državljanstvo druge države, dodjeljuje državljanstvo moze podržati proces integracije i ojačati veze s društvom. Djeci koja su rođenjem stekla više od jednog državljanstva ne treba zabranjivati da zadrže višestruko državljanstvo tokom života.
Višestruka državljanstva odraz su rastuće emigracije kao i raznolikosti unutar porodica, uključujući međuegeneracijsku raznolikost, i rastućih napora države da očuva pravne veze sa emigrantskom populacijom u inostranstvu. Omogućavanje sticanja državljanstva osobama s dugim boravkom u nekoj državi, a pri tome ne tražeći odricanje od prethodnog državljanstva, podstiče učestvovanje i osjećaj pripadanja, što može doprinijeti integriranju društva. Ovo se posebno odnosi na djecu. Države trebaju omogućiti djeci koja su rođenjem stekla različita državljanstva da ih i zadrže.86 Djeci koja se nalaze u ovakvoj situaciji ne treba zabranjivati zadržavanje ovih višestrukih državljanstava tokom života.87
Međutim, uticaj višestrukog državljanstva na integraciju društva može značajno varirati zavisno od različitih faktora, među kojima su historija i bilateralni odnosi. Optimalna politika u odnosu na višestruka državljanstva zavisi od konteksta i treba biti formulirana na osnovu toga kako ona djeluje na prava pojedinaca, integraciju društva i prijateljske i dobrosusjedske odnose.
Efikasno učešće
38. Proces integracije može biti samo olakšan ako svi pripadnici društva imaju mogućnosti za učestvovanje. Efikasno učešće u javnim poslovima, i svim aspektima društvenog, ekonomskog i kulturnog života, uključujuci i pripadnike manjina, je i pravo po sebi i ključni preduslov za ostvarivanje jednakih mogućnosti u praksi.
Proces integracije traži da svi pripadnici društva, bilo da pripadaju manjini ili većini, međusobno djeluju kroz aktivno učestvovanje. Ovo je direktno povezano s efikasnim učešćem svih u razvoju društva u njegovim različitim aspektima, što će
86 Evropska konvencija o državljanstvu, ćlan 14(1). 87 Konvencija o pravu djeteta, član 7.
46 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava također doprinijeti percepciji legitimnosti procesa integracije. Iz tog razloga, ključni element integracije je pravo svih, uključujući i pripadnike manjina, da efikasno učestvuju u javnim poslovima i u kulturnom, društvenom i privrednom životu.88 Garantiranje ovog prava u zakonu i u praksi preduslov je za provedbu načela jednakih mogućnosti za sve. U praksi, dakle, treba težiti tome da se pripadnicima manjina osigura uživanje prava i preuzimanja odogovornosti, kao što je poštovanje zakona, podjednako kao i pripadnicima većini. Dok efikasno učešće, kao osnovno načelo integracije, treba biti uključeno u svako relevantno područje politike89, učestvovanje zahtijeva i svoju vlastitu politiku, kao i posebne instrumente90.
a. Učešće u javnom životu
39. Države trebaju usvojiti posebne ciljane politike kojima se osigurava da svako ima jednake mogućnosti za efikasno učešće u demokratskom odlučivanju. Kao dio ovog procesa, države trebaju težiti ka adekvatnoj zastupljenosti različith grupa društva, uključujući i manjinske grupe, u svim relevantnim strukturama javne uprave i organa koja su subjekti političkog odlučivanja.
Odgovarajuća zastupljenost osigurava direktno učešće i važno je sredstvo za pružanje istinskih mogućnosti da se čuje glas manjina. Da bi bila odgovarajuća, zastupljenost ne treba biti matematički proporcionalna, ali treba imati za cilj odražavanje sastava društva.91 Potrebno je pobrinuti se da i brojčano male grupe dobiju priliku za efikasno učešće. U isto vrijeme,države trebaju nastojati da se pridržavaju načela rodne jednakosti u omogućavanju zastupljenosti i javnog učešća pripadnika manjina.
Na osnovu međunarodnih standarda i pozitivnih primjera iz prakse, te na osnovu iskustva Visokog komesara za nacionalne manjine, ciljane politike djelovanja mogu uključivati jednu ili više sljedećih stavki: −− Specijalne aranžmane oko zastupljenosti i učestvovanja manjina u izabranim skupštinama i/ili izvršnim organima kao i u vladinom i širem javnom sektoru
88 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 15. 89 Smjernica 9. 90 Korisna smjernica gdje se mogu naći instrumenti koji mogu i, gdje je prikladno, trebaju biti dostupni za uspostavljanje efikasne politike učestvovanja, inter alia, u Komentaru o učestvovanju i Preporukama iz Lunda. 91 Komentar o učešću, stav 123.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 47 na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Takvi specijalni aranžmani mogu, zavisno od okolnosti, uključivati: rezervirana mjesta u jednom ili oba doma parlamenta ili parlamentarnim odborima, kao i druge oblike garantiranog učestvovanja u zakonodavnom procesu, olakšanu zastupljenosti manjina u izbornom sistemu, afirmativnu akciju za dodjeljivanje kabinetskih pozicija, mjesta u vrhovnom ili ustavnom sudu ili u nižim sudovima, i/ili pozicije u imenovanim savjetodavnim tijelima ili drugim tijelima na visokom nivou, kao i posebne mjere za zapošljavanje manjina u državnoj službi;92 −− Izborni sistem koji omogućava zastupljenost i uticaj manjina kod nadmetanja za glasove u svim sektorima društva.93 Političke platforme među zajednicama mogu igrati važnu ulogu u integriranju društva i efikasnom učešću manjina; −− Savjetodavna ili konsultativna tijela i mehanizme koji djeluju kao formalni ili neformalni kanali komunikacije između vladinih predstavnika i predstavnika zajednice; −− Tijela i procese osmišljene u cilju osiguranja i promoviranja svrsishodnog dijaloga; −− Neteritorijalne samoupravne aranžmane ili dogovore o podjeli vlasti sa ciljem jačanja uticaja određene grupe za pitanja koja su za nju od posebnog interesa; −− U određenim okolnostima, aranžmane koji podrazumijevaju teritorijalnu samoupravu, kao što je teritorijalno prenošenje nadležnosti, i koji mogu poboljšati predstavljanje pojedinih manjinskih grupa. Bez obzira na formu, institucije samouprave moraju se zasnivati na demokratskim načelima i procesima kako bi se osiguralo legitimno zastupanje stavova svih zajednica nastanjenih na određenoj teritoriji i moraju u potpunosti poštivati ljudska prava svih lica u njihovoj nadležnosti, uključujući pripadnike manjina. U tom kontekstu, dogovori u vezi s podjelom vlasti,tamo gdje postoje, ne trebaju biti koncipirani tako da isključuju zastupljenost bilo koje zajednice.
92 Kao što je navedeno u Preporukama iz Lunda, načela 6-11. 93 Takođe pogledati načelo 28.
48 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava b. Društveno i ekonomsko učešće
40. Efikasno društveno i ekonomsko učešće zasnovano na ravnopravnosti svih članova društva od ključne je važnosti za uspješnu integraciju. Države trebaju formulirati i provoditi politike u relevantnim područjima, kao što su obrazovanje i obuka, zapošljavanje, zdravstvena zaštita, stanovanje, kao i pristup društvenim dobrima i uslugama, tako da promovišu socio- ekonomsku inkluziju na sveobuhvatan način.
Efikasno učešće pripadnika manjina u ekonomskom i društvenom životu države važno je isto koliko i njihovo učešće u javnim poslovima. Učešće u društvenom i ekonomskom životu obuhvata širok spektar pitanja uključujući: odgovarajući smještaj, zdravstvenu zaštitu, socijalnu zaštitu (socijalno osiguranje i socijalne pogodnosti), usluge centara za socijalni rad, obrazovanje i zapošljavanje (uključivanje na tržište rada i u javnom i u privatnom sektoru, pristup samostalnom poslovanju i drugim mogućnostima za samozapošljavanje).94 U ovom kontekstu, države trebaju osigurati da svi, bez obzira na etničko porijeklo, uživaju iste mogućnosti učešća i doprinosa privredi , kao i koristi od prirodnih bogatstava države.
Države, prije svega, trebaju: −− Efikasno suzbijati diskriminaciju i promovirati jednake mogućnosti za sve i jednako postupanje prema manjinama pri zapošljavanju u privatnom i javnom sektoru za cjelokupni ciklus zapošljavanja, uvodeći zakonske propise, institucije i politike djelovanja; −− Osigurati da jednak pristup obrazovanju, zdravstvenoj zaštiti, stanovanju i javnim dobrima i uslugama nije onemogućen zbog zakonskih propisa, etničkog porijekla, jezika, religije ili vjerovanja; −− Provoditi strategije ili ciljane politike u svrhu uključivanja manjinskih grupa s disproporcionalnim stepenom učešća na tržištu rada.Ove politike trebaju se zasnivati na činjenicama, trebaju dati procjenu ekonomskih potreba i interesa različitih zajednica, uključujuci manjine, u kontekstu šire dinamike tržišta rada. Strategije i politike djelovanja trebaju biti izrađene, provođene i praćene kroz redovne konsultacije sa predstavnicima osoba i/ili grupa na koje se odnose da bi se ustanovila njihova djelotvornost. Gdje je potrebno, treba uspostaviti konkretne, ali ne i isključive mjere za prevazilaženje prepreka u vezi sa
94 Kao što je sadržano, inter alia, u Socijalnoj povelji Vijeća Evrope, 1961; Revidiranoj evropskoj socijalnoj povelji, 1966; i Komentaru o zastupljenosti, stav 24.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 49 zapošljavanjem određenih, posebno ugroženih grupa.95 Primjeri ovih mjera uključuju programe obuke za zapošljavanje kao i kurseve jezika na radnom mjestu. Iako su ciljne grupe ovih mjera manjinske grupe koje nisu dovoljno zastupljene, ove mjere ne trebaju se ograničavati na učešće konkretnih grupa, nego trebaju biti otvorene za sve kojima je potrebna ovakva podrška; −− Kada je potrebno, uvesti posebne mjere i specijalizirane obuke s ciljem boljeg pripremanja osoblja zaposlenog u javnim službama i institucijama za pružanje socijalne pomoći, kako bi adekvatno odgovorile na potrebe pripadnika manjinskih grupa;96 −− Ukloniti nepotrebne prepreke i suvišne propise koji onemogućavaju obavljanje privrednih aktivnosti koje su svojstvene određenoj manjinskoj grupi i, gdje je izvodljivo, preduzeti odgovarajuće mjere na kreiranju uslova za održiva tradicionalna zanimanja kojima prijeti nestanak, uzimajući u obzir tradicionalne tehnologije, kulturu i životni stil; −− Gdje je moguće i uz konsultacije onih kojih se to tiče, detaljno razraditi politike djelovanja i razmotriti uspostavljanje pozitivnih obaveza državnim preduzećima, u cilju provedbe inkluzivne politike zapošljavanja. Država također može ohrabriti poslodavce iz privatnog sektora da doprinesu integraciji. To se može postići kreiranjem inicijativa za ovakve mjere, radom u javno-privatnim partnerstvima ili olakšavanjem zapošljavanja pripadnika manjina mjerama fiskalne politike, kao i osiguravanjem racionalnog prilagođavanja osobama koje na radnom mjestu imaju neke posebne potrebe; −− Uključiti lokalne zajednice, te manjinske zajednice, koje su koncentrirane na ekonomski nerazvijenim područjima, u izradu i provedbu programa ciljanog ekonomskog oporavka, kao i regionalnih i lokalnih razvojnih politika i projekata. Ovakve zajednice trebaju jednakopravno uživati u rezultatima ovih projekata;97 −− Tamo gdje je moguće i potrebno, razmatrati mogućnosti prekogranične saradnje za lokalnu i regionalnu privredu, posebno u pograničnim područjima, uključujući, vidove saradnje sa susjednom državom;98 −− U cjelini gledano, države trebaju biti svjesne uticaja koji na pripadnike manjina ima svaki zahtjev ( kao poznavanje jezika ili boravište) postavljen zakonodavnim ili upravnim propisima, a koji se odnosi na mogućnost pristupa uslugama i imovini,uključujući i sve što se odvija tokom procesa privatizacije.
95 Vidjeti i Komentar o zastupljenosti, stavovi 47-49 96 Komentar o zastupljenosti, stav 38. 97 Komentar o učešću, stav 42-46 98 Preporuke iz Bolzana/Bozea, Preporuke 16-18 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 18(2).
50 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava c. Učešće u kulturnom i vjerskom životu
41. Države trebaju stvoriti uslove za efikasno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom životu svoje zajednice i društva u cijelini. Potrebno je osigurati slobodu vjere i uvjerenja, mogućnosti za slobodno učešće u vjerskom životu zajednice, i gdje je primjereno, međusobno prilagođavanje.
Države trebaju stremiti provedbi politika i zakonodavstva koji imaju za cilj uključivanje u kulturni život svih članova društva na jednakim osnovama. Osim osiguravanja istih mogućnosti za sve, ovakve politike su važne i za sprečavanje otuđenosti i isključivanja manjinskih grupa, što opet podstiče radikalizaciju i polarizaciju i dovodi do konflikta. Državna politika treba poštovati i ,gdje je to relevantno, podržavati zaštitu, jačanje i prenošenje budućim generacijama kulturnog i religijskog nasljeđa zajednice u svim oblicima. Ovo može uključivati kulturne i vjerske običaje, predstavljanje, izražavanje, znanje i vještine, objekte i umjetničke tvorevine, kao i građevine i prostore koji im pripadaju. I na kraju, od ključne je važnosti da su predstavnici manjina efikasno uključeni u sve faze izrade, provedbe i praćenja relevantnih politika i zakonodavstva.
Integriranje društva podrazumijeva da pripadnici manjina imaju pravo na očuvanje i razvijanje svog kulturnog nasljeđa i identiteta, kao i pravo na učestvovanje i međusobno djelovanje u kulturnom životu šire zajednice u duhu tolerancije i međukulturnog dijaloga.99 Od izuzetne je važnosti da osnovno pravo pripadnika manjina da same odlučuju o pitanjima koja se tiču njihove kulture ne dovede do njihove izolacije. U tom smislu, treba jačati neprestan i kontinuiran interkulturalni dijalog između svih manjinskih grupa, kao i između manjinskih i većinskih grupa; to treba činiti podizanjem nivoa svijesti svih stanovnika o postojanju drugih kultura u njihovom društvu i njihove sve veće izloženosti uticaju tih kultura.
Politike na području kulture ne trebaju se ograničavati samo na očuvanje i promoviranje tradicionalnih kultura, nego im, istovremeno, cilj treba biti jačanje pluralističke kulture i umjetničkog izražavanja, promoviranje zajedničkog pristupa savremenoj kulturi u svim njenim oblicima i podsticanje interakcije i interkulturalne razmjene, Istovremeno, dok pravo na učestvovanje i razvijanje vlastite kulture može biti omogućeno i podržano od strane države, kultura je sama po sebi
99 Deklaracija UN-a o manjinama, član 5,6 i 15; Deklaracija o međukulturalnom dijalogu i prevenciji konflikta, usvojena od strane Konferencije evropskih ministara kulture 22. oktobra 2003.godine
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 51 nezavisna od države. Država ne treba da uspostavlja zvaničnu „državnu kulturu“ koja obuhvata i definira kulturne sadržaje. Naime, politka kulture treba uvažavati načela pluralizma, učestvovanja, demokratizacije i decentralizacije. Procesi decentralizacije, uključujući i aranžmane u domenu neteritorijalne samoupravne (kulturna autonomija), mogu igrati važnu ulogu u stvaranju uslova neophodnih za efikasno učešće pripadnika manjina u kulturnom životu.100
U kontekstu pluralističke kulture, integracijske politike trebaju uzeti u obzir različite kulturne potrebe različitih grupa, uključujući migrante101 i starosjedilačke narode (autohtone narode)102.
Kod izrade politike države trebaju imati u vidu da su kulturni identitet, sistemi vjerovanja i vjerski obredi neraskidivo povezani. Svako ima pravo na slobodu misli, savjesti i vjeroispovjesti. Ovo podrazumijeva slobodu i slobodan izbor imanja ili prihvatanja neke vjere, vjerovanja ili nevjerovanja. To, dalje, podrazumijeva slobodu, bilo pojedinačno ili u zajednici sa ostalima, javno ili privatno, ispoljavanja vjere ili uvjerenja molitvom, obredima, propovjedima i učenjem.103 Sloboda ispoljavanja vjere i uvjerenja, uključujući i javnu molitvu, može samo biti podvrgnuta ograničenjima koja su propisana zakonom. Ova ograničenja su legitimna ako se odnose na javni interes i ako su razumna i proporcionalna cilju kojem se teži.104
Države trebaju preduzeti odgovarajuće mjere da zaštite lica koja bi mogla biti predmetom zastrašivanja ili diskriminacije, neprijateljstva ili nasilja zbog njihove kulture, vjere ili uvjerenja. Državne vlasti i javni zvaničnici trebaju izbjegavati negativne retorike ili aktivnosti koje su usmjerene protiv određene kulturne ili vjerske zajednice.
Osim toga, treba izbjegavati neopravdano ograničavanje potpunog učešća u kulturnom i vjerskom životu. Ova ograničenja mogu uključivati pretjerane zahtjeve za registraciju kulturnih ili vjerskih organizacija i mjesta za molitvu ili za sticanje dozvola za vjerske i kulturne objekte. Oni također mogu uključivati i nesrazmjerna ograničenja koja se tiču javnog pokazivanja kulturnih ili vjerskih simbola i odjeće. Javni zvaničnici ne smiju nametati nikakve nepotrebne restrikcije o tome koji
100 Komentar o učeššu, stav 67. 101 Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih migranata radnika i članova njihovih porodica, 1990, član 31. 102 Deklaracija UN-a o pravima starosjedilačkih naroda, 2007. član 1. 103 Generalno: Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 18; ICCPR, član 18(1); i ECHR, član 9. Posebno u vezi sa manjinama: ICCPR, član 27; Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 7 i 8; Dokument iz Kopenhagena, stav 32. 104 ICCPR, član 18(3) i ECHR, član 9(2)
52 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava jezik (jezici) se mogu koristiti tokom kulturnih i vjerskih događaja. Na primjer, kad javne vlasti evidentiraju građanske akte za koje su nadležne, one legitimno mogu zahtijevati da kuturna udruženja i/ili vjerske organizacije prevedu svoje službene i upravne dokumente na državni ili službeni jezik (jezike).105
Jezik
42. Politike neke države trebaju uspostaviti ravnotežu između potrebe za jednim ili više zajedničkih jezika kao zajedničke osnove za integriranje i funkcioniranje društva s obavezom očuvanja i promoviranja jezičkih različitosti, uključujući zaštitu jezičkih prava manjina. Vlade trebaju obezbijediti pristupačne uslove za učenje državnog jezika.
Jezik je bitna komponenta za individualni i kolektivni identitet. Međunarodni standardi, onako kako ih tumače nadležna tijela, detaljno definiraju sadrzaj prava pripadnika manjina da slobodno i bez uplitanja, privatno i u javnosti, u usmenoj ili pisanoj formi, upotrebljavaju vlastiti jezik.106 U isto vrijeme, pravo na korištenje, očuvanje i promoviranje manjinskih jezika treba biti proporcionalno ostalim pravima i potrebama, uključujući i određivanje jednog ili više jezika kao zajedničke osnove za funkcioniranje i integriranje društva.
Dok države imaju obavezu da štite i promovišu manjinske jezike, kao i prava pripadnika manjina na učenje i korištenje svog jezika, manjine sa većinom dijele odgovornost učešća u kulturnom, društvenom, ekonomskom i javnom životu šire zajednice. Takvo učešće podrazumijeva, na primjer, da pripadnici manjina trebaju steći odgovarajući nivo znanja državnog ili službenog jezika (jednog ili više njih).107
Ravnoteža između ova dva aspekta promoviranja jezika je kontekstualna i razlikuje se od države do države, a zavisi od svake manjine posebno i ne može se nikada u potpunosti postići. Iskustvo VKNM-a pokazuje da su neslaganja oko ove ravnoteže veoma česta i mogu stvoriti značajnu međuetničku tenziju.
105 Preporuke iz Osla, Objašnjenje uz Preporuku 5. 106 Inter alia, ICCPR, član 27; Dokumenat iz Kopenhagena, stav 35; Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 10-14; Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, 1992; Preporuke iz Osla; i Komentar o jeziku. 107 Dokumenat iz Kopenhagena, stav 34; Haške Preporuke, Preporuka 1; i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, Objašnjenje uz član 14. Vidjeti i Smjernice 10 i 11.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 53 Politike na području jezika, koje imaju za cilj promoviranje integracije uz puno poštovanje raznolikosti, trebaju uzeti u razmatranje sljedeće: −− Država može odrediti državni jezik; to je jedan jezik koji je u službenoj upotrebi u javnim ustanovama, službama i infrastrukturi. Uvođenje politike koja dozvoljava korištenje više od jednog službenog jezika na osnovu teritortorijalnog ili ličnog načela može pomoći pri stvaranju uslova za prepoznavanje jezičkih zajednica i doprinijeti ujedinjenju jezičkih raznolikosti države. U ovakvim slučajevima, isti status ili različit obim korištenja službenih jezika u različitim sferama moraju biti jasno određeni; −− Države ne trebaju ograničavati korištenje manjinskih jezika na sferu privatnog, a svi zahtjevi za državni jezik u u javnoj sferi tebaju se temeljiti na legitimnim ciljevima, neophodnosti i proporcionalnosti; −− Države trebaju osigurati da svako, uključujući i pripadnike manjina, dobije odgovarajuće prilike za učenje državnog jezika, tako da može učinkovito i podjedanko učestvovati u ekonomskom, društvenom, kulturnom i političkom životu države; −− Tamo gdje je država višejezična, a jedan zvanični jezik služi kao instrument integracije,dopuštanje korištenja drugih jezika do određenog stepena u javnoj upravi i službama, obrazovanju i medijima, može pomoći zadovoljavanju potreba i podsticanju uključivanja manjina. Nivoi i priroda svake jezičke usluge i uključivanje u javnu administraciju jezika koji nisu u zvaničnoj upotrebi, trebaju biti uređeni prema konkretnim okolnostima zajednice na koju se odnose. Najznačajnije javne službe, kao što je zdravstvena zaštita, trebaju imati mogućnosti da svoje usluge, kada je potrebno, pružaju i na manjinskim jezicima; −− Tečno poznavanje državnog jezika svih stanovnika u državi neophodno je za njihovo potpuno i efikasno učestvovanje. Osim toga, jezik može biti moćno sredstvo za jačanje zajedničkog osjećaja pripadnosti. Zbog toga je legitimno promovirati jezik države koristeći pozitivna sredstva i inicijative, uključujući pristupačne javne programe za učenje tog jezika; −− Jezik se može koristiti i za isključivanje iz posebnih profesija ili simboličnog prihvatanja u društvu onih za koje se smatra da ga nedovoljno poznaju. Države se trebaju uzdržati od usvajanja politika kojima se promovira državni jezik, a koje su neproporcionalne ili su nedovoljno uravnotežene s jezičkim pravima pripadnika nacionalnih manjina; −− Države trebaju osigurati da manjine imaju potrebnu podršku u održavanju i razvijanju jezičkog identiteta. Ovo može uključivati garantiranje prava na korištenje manjinskih ili regionalnih jezika u privatnom i porodičnom životu, uz podršku njihovog korištenja privatno i u javnosti. Na primjer, države mogu obezbijediti znakove, natpise, imena mjesta, imena ulica i druge topografske
54 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava znakove na jezicima manjina ili dvojezično; na službenom jeziku države i jeziku manjine.
43. Promoviranje višejezičnosti za sve članove društva može doprinijeti integraciji u jezički raznolikim društvima.
Integracija je dvosmjerni proces koji uključuje i većinski i manjinski narod. Zbog toga, u jezički raznolikim društvima, integracija može biti u velikoj mjeri olakšana kada se i članovi većinske zajednice podstiču da uče jezik manjinskih zajednica, pogotovu na jezički mješovitim područjima. Ovo može biti ključ za priznavanje međusobnog prilagođavanja neizbježnog u procesu integracije.
Višejezičnost, a posebno učenje jezika osoba sa kojima smo stalno međusobno povezani, omogućava zajedničko obogaćivanje i sredstvo je za jačanje međusobnog razumijevanja i tolerancije. Uprkos predstavi o čvrstoj vezi izmedu jezika i identiteta, ne smije se svako znanje ili svako nepoznavanje jezika, kao ni sama upotreba, automatski dovesti u vezu sa sklonošću prema određenoj grupi ili s uživanjem jezičkih prava .108 Zbog toga višejezičnost treba biti promovirana kao elemenat integracije među svim članovima zajednice, pogotovo u jezički različitim društvima.
Obrazovanje
44. Obrazovne politike trebaju biti formulirane u skladu sa integracijskim politikama i kao njihov sastavni dio. Na taj način mogu stvoriti bolju osnovu za integriranje društva, jačanje znanja i interakcije i razumijevanja između učenika koji pripadaju različitim zajednicama.
Obrazovanje je jedan od najvažnijih instrumenata za unapređenje integracije i društvene kohezije i treba biti sastavni dio integracijskih politika. Obrazovanje je od suštinskog značaja za sve članove društva za sticanje neophodnih vještina koje će im omogućiti potpuno i efikasno učešće u svim sferama života na jednakoj osnovi. Obrazovanje je osnovno sredstvo za održavanje i prenošenje bitnih elemenata
108 Komentar o jeziku, stav 16.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 55 identiteta i jedan je od najučinkovitijih načina za promoviranje međukulturalnih konatakata i razumijevanja, kao i zajedničkog osjećaja građanskog identiteta.
Oni koji su odgovorni za razvoj obrazovnog sistema trebaju težiti kombiniranju interakcije i učešća svih s podrškom za održavanje i razvijanje raznolikih identiteta.109
45. Države trebaju uvažavati pravo pripadnika manjina da uče svoj jezik ili da budu podučavane na svom jeziku, shodno mogućnostima, posebno na područjima gdje su tradicionalno nastanjeni ili se tu nalaze u značajnom broju. Države mogu doprinijeti razvojem integriranih i višejezičkih obrazovnih sistema na svim nivoima, osmišljenih tako da osiguraju jednak pristup, mogućnosti i obrazovne ishode svim učenicima, bez obzira pripadaju li većinskoj ili manjinskoj zajednici. Ovako integrirano obrazovanje treba uključivati i podučavanje svih učenika o raznolikostima u njihovom društvu.
Obrazovne politike trebaju težiti iznalaženju odgovarajuće ravnoteže između uvažavanja utvrđenog prava pripadnika manjina da uče svoj maternji jezik ili, gdje to uslovi omogućavaju, da budu podučavane na svom jeziku110, i potreba za stvaranjem zajedničkog obrazovnog prostora unutar kojega svi imaju jednake mogućnosti za kvalitetno obrazovanje. U tom kontekstu važno je izbjegavanje segregacije u obrazovanju, čak i kada je uvode same manjinske zajednice i, istovremeno, uvažavanje obrazovnih prava pripadnika manjina. 111
U pokušaju uspostavljanja ovakve uravnoteženosti, integrirane obrazovne politike trebaju se zasnivati, inter alia, na sljedećem: −− Obrazovne politike na svim nivoima, od predškolskog obrazovanja do obrazovanja odraslih, trebaju biti usmjerene ka osiguravanju jednakih mogućnosti za svaku osobu da ostvari svoj puni potencijal za razvijanje vještina, znanja, kapaciteta i mreža neophodnih da postane produktivan i angažiran član integriranog i kohezivnog društva; −− Politke trebaju imati za cilj jačanje zajedničkog integriranog i inkluzivnog obrazovnog okruženja koje prepoznaje, vrednuje i adekvatno odgovara na raznolikosti i promovira kulturu poštovanja drugih unutar učeničkih tijela, a i šire; −− Obrazovni sistem treba da razvija i izučava nastavni plan i program za opće obrazovanje s pratećim materijalom za podučavanje o historiji, religiji,
109 Kao što je, inter alia, sadržano u Haškim Preporukama i Komentaru o obrazovanju. 110 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 12-14, i Haške Preporuke 111 Vidjeti i smjernicu 7.
56 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava kulturama, tradiciji i doprinosima većinskih i manjinskih grupa u državi, uz reflektiranje različitih gledišta. Uvažavanje raznolikosti i pluralizma treba uključiti u sva predmetna područja koja pokriva nastavni plan i program;112 −− U višejezičkim društvima, ujednačen i inkluzivan obrazovni sistem treba kombinirati nastavu na državnom i službenim jezicima s odgovarajućim mogućnostima za učenje jezika manjine i podučavanje na tom jeziku.113 Višejezičko obrazovanje je dodatna vrijednost za učenike svih zajednica i društva u cjelini i trebaju ga jednako podržavati i manjinske i većinske grupe;114 −− Treba na odgovarajući način osigurati mogućcnosti za obuku, zapošljavanje i stalnu podršku kvalificiranom nastavnom osoblju, uz brigu o tome da osoblje odražava raznolikost društva i da je adekvatno pripremljeno za poduku u raznolikom okruženju učionice; −− Gdje je potrebno, treba zaključiti određene bilateralne sporazume koji se odnose na nastavni materijal i razmjenu nastavnika s drugim državama;115 −− Obezbijediti dodatnu podršku pripadnicima manjinskih zajednica u nepovoljnom položaju kako bi mogli funkcionirati u učionici, na budućem poslu i u drugom socioekonomskom kontekstu, na jednakoj osnovi s drugim pripadnicima društva; −− Kako bi osigurale puno učešće svih bitnih nosilaca aktivnosti i osjećaj odgovornosti, obrazovne politike trebaju stremiti jačanju angažiranja i učestvovanja svih učenika, roditelja i zajednica na lokalnom nivou i nivou škole; −− Države trebaju poštovati pravo manjina da, iz jezičkih ili vjerskih razloga, uspostave i održavaju zasebne obrazovne institucije (javne ili privatne), koje pružaju obrazovanje u skladu sa željama djece, roditelja ili zakonskih staratelja.116 Uključivanje u ovakve sisteme, i pohađanje ovakvih ustanova, treba biti po slobodnom izboru, a takvo obrazovanje treba biti prilagođeno nacionalnim standardima utvrđenim od nadležnih vlasti; −− Tamo gdje su institucije zasnovane na kulturi, jeziku ili vjeri, treba promovirati modalitet razumijevanja i redovne interakcije između učenika koji pohađaju različite institucije ili razrede. Korake kojima se osigurava određeni stepen raznolikosti potrebno je razmotriti i kombinirati s mjerama za osiguranje okruženja pogodnog za očuvanje ove raznolikosti; −− Ako se učenici iz određenih zajednica nesrazmjerno upućuju u specijalne škole ili zasebne zgrade ili razrede, bez objektivnog i razumnog objašnjenja, radi se o diskriminaciji. U ovim slučajevima, države moraju preduzeti hitne i efikasne
112 Vidjeti i Konvenciju o pravima djeteta, član 29(d). 113 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 14 i Haške preporuke 114 Smjernica 43 115 Preporuke iz Bolzana/Bozena, Preporuka 18. 116 Konvencija o pravima djeteta, član 18.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 57 mjere da isprave takvo stanje i da prate razvoj događaja radi procjene potreba za dodatnim mjerama; −− Izvan formalnog obrazovnog sistema, treba promovirati i politiku javnog obrazovanja i određene mjere, kao što su obrazovanje odraslih ili neprekidno obrazovanje, što također treba podsticati poštivanje raznolikosti i unapređivanje integracije društva.
Sigurnost i provedba zakona
46. Sigurnosne agencije i agencije za provedbu zakona trebaju biti profesionalne, odgovorne i u svom djelovanju u potpunosti uvažavati ljudska prava. One trebaju odražavati raznolikost društva i trebaju biti osmišljene tako da, gdje je to potrebno, ciljanom politikom zadovoljavaju potrebe svih segmenata stanovništva, uključujući i manjinske grupe.
Odsustvo interakcije i saradnje između sigurnosnih agencija i agencija za provedbu zakona i pripadnika manjinskih grupa može dovesti do negativnih reakcija manjinskih zajednica, pa čak i do sukoba.117 Međuetnički odnosi i integriranje društva može se unaprijediti ukoliko je policijska služba reprezentativna za zajednicu kojoj služi i ukoliko se ojača komunikacija između policije i manjinskih zajednica.
Integracijske politike trebaju uključivati načela naglašena u ovim smjernicama, elaborirajući i provodeći sigurnosne politike i provedbu zakona, uključujući – kada se radi o zapošljavanju i zastupljenosti – obuku i usavršavanje, operativne prakse, te sprečavanje i savladavanje sukoba.
Oružane snage mogu imati konstruktivnu ulogu u integriranju društva. Iako se njihova uloga i odnosi s javnošću u velikoj mjeri razlikuju, mnoga načela koja se odnose na provedbu zakona također se primjenjuju i na oružane snage.
Kod izrade politika sigurnosti i struktura za provedbu zakona, države trebaju razmotriti sljedeće: −− Treba ustanoviti politike i mjere kojima se gradi povjerenje i saradnja između svih segmenata društva, uključujući manjinske zajednice, i agencija za provedbu zakona. Istovremeno, ovo jača i operativnu efikasnost i kapacitet agencija za provedbu zakona;
117 Kao što je naglašeno u Preporukama o policiji u multietničkim društvima, 2006.
58 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava −− Zapošljavanje i zadržavanje pripadnika manjina u agencijama za provedbu zakona treba biti cilj politike kako bi se osigurala adekvatna uključenost na svim nivoima; −− Strategija obavljanja policijskih zadataka unutar zajednice može predstavljati efikasan pristup ka uspostavljanju održive saradnje s manjinskim zajdnicama. Ove mjere, kao što je osiguranje međukulturalnog uvažavanja i višejezičke osposobljenosti policijskih službenika, koji će najvjerovanije biti u kontaktu sa pripadnicima različitih zajednica, može pomoći u komunikaciji i građenju povjerenja; −− Države trebaju osigurati učinkovitu i jednaku primjenu zakonske regulative u praksi, uključujući zabranu diskriminacije. Ovo podrazumijeva organiziranje obuke za pripadnike agencija za provedbu zakona i podizanje svijesti o diskriminaciji i pravnim lijekovima. Osim toga, posebne anti-diskriminacione politike koje se bave direktnom, indirektnom i institucionalnom diskrimninacijom trebaju biti izrađene, provedene i praćene od strane samih agencija za provedbu zakona. Posebne mjere za građenje kapaciteta trebaju također biti uzete u obzir; −− Treba uspostaviti odgovarajući pravni okvir i predvidjeti politiku njegove provedbe, i također obezbijediti obuku kojom se osigurava prepoznavanje krivičnih djela iz mržnje te njihovo efikasno istraživanje i gonjenje. Treba preduzeti mjere na sprečavanju ovih krivičnih djela; −− Sve vrste materijala koji agencije za provedbu zakona objavljuju pri komunikaciji s javnošću, uključujući i štampani materijal namijenjen za distribuciju, treba biti osjetljiv u kulturološkom smislu i dostupan svim zajednicama, što znači da se, gdje je to moguće, objavljuje i na manjinskim jezicima.
Pristup pravosuđu
47. Države trebaju, kao prioritet, procijeniti situaciju u pogledu pristupa pravosuđu i izraditi sveobuhvatnu strategiju i odgovarajuću politiku koja će garantirati efikasan pristup pravosuđu svim članovima društva. Jednaka mogućnost pristupa svih efikasnom i nepristrasnom pravosuđu ključan je element za integraciju društva.
Povjerenje u pravičan i efikasan pravni sistem, i dostupnost pravnih lijekova bez obzira na pravni status, od vitalnog su značaja za integriranje društva. Neefikasan pravosudni sistem može se lako shvatiti kao diskriminatoran prema pripadnicima manjinskih grupa. Nepovjerenje u pravosudni sistem, ili percepcija da taj sistem
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 59 favorizuje pripadnike većinskih grupa, podrivaju društvenu koheziju, pojačavaju otuđenost i mogu povećati rizik od konflikta, uključujući i onaj međuetničke prirode.
U ovom kontekstu, politika pravosuđa treba se rukovoditi sljedećim: −− Zakonodavstvo treba omogućiti adekvatnu zastupljenost pripadnika manjina u pravosudnom sistemu; −− Treba sačiniti odgovarajuće politike za obuku, zapošljavanje, zadržavanje i unapređenje sudija, javnih tužilaca i drugog osoblja. Treba redovno pratiti efikasnost ovih politika i, gdje je potrebno, uspostaviti posebne mjere za bolju zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina; −− Treba utvrditi i ukloniti prepreke pristupa pravosuđu, uključujući i one koje posebno utiču na pripadnike manjina, bilo da su finasijske, jezičke ili socijalne prirode. Omogućavanjem korištenja jezika manjine u pristupu besplatnoj pravnoj pomoći u sudskim i upravnim postupcima, iznad minimuma predviđenog standardima ljudskih prava za krivične postupke,118 promovira se jednakost postupanja i povjerenje u vlasti, te umanjuju potencijalni uzroci sukoba; −− Mjere za omogućavanje jednakog pristupa pravdi trebaju biti šire od pukog omogućavanja pristupa sudu. U te mjere mogu spadati i drugi pravni lijekovi kao i pristup nezavisnim i efikasnim tijelima za žalbe, te alternativnim mehanizmima za rješavanje spora; −− Države trebaju hitno pružiti efikasne pravne lijekove žrtvama teških kršenja ljudskih prava i promovirati odgovarajuće mehanizme pomirenja, posebno u postkonfliktnim društvima. Za to trebaju osigurati odgovarajuće forume i usmjeriti sredstva za efikasno i pravovremeno rješavanje, na primjer: neriješenih imovinskih zahtjeva, zaštite prava na povratak u dom, vraćanja državljanstva i uspostavljanja drugih uslova, neophodnih za učestvovanje žrtava u procesu integriranja društva i ispunjenja svoje zadaće.
118 ICCPR, član 9.2; ECHR, član 6, i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 10.3.
60 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Mediji
48. Državne politike trebaju imati za cilj promoviranje i omogućavanje kapaciteta medija i svijesti da trebaju biti odraz raznolikosti, i reagirati na njih u svom okruženju tako što će promovirati međukulturalnu razmjenu, boriti se protiv negativnih stereotipa i predrasuda i na druge načine suzbijati netoleranciju.
Mediji vrše dvije važne uloge u procesu integracije društva.119 Prvo, oni su ključni forum za pripadnike manjina u ostvarivanju svojih prava, uključujući i pravo da koriste svoj jezik i promoviraju svoju kulturu. Drugo, kao sredstvo za primanje i prenošenje informacija, mediji imaju posebnu važnost u njegovanju klime pogodne za međukulturalni dijalog i međusobno razumijevanje, suzbijajući negativne stereotipe, predrasude i netoleranciju u društvu.
Politika države treba promovirati međukulturalnu razmjenu u medijima i osporavanje negativnih stereotipa i netolerancije. U tom pogledu, mjere mogu varirati od određenih krivičnih i upravnih sankcija za kršenje zakona, do aktivne podrške uvođenju jezika i kultura manjina u medije, pa i posebnim finansiranjem. Osim toga, politike medija, samoregulacioni okviri i režimi licenciranja trebaju imati za cilj stvaranje okruženja za nezavisne i pluralističke medije pogodne za prenošenje ideja i informacija koje odražavaju potrebe različitih zajednica i reagiraju na njih.
Ključna društvena i demokratska uloga koju mediji igraju podrazumijeva da sloboda medija treba biti posebno zaštićena.120 Istovremeno, činjenica da mediji igraju ovako važnu ulogu u oblikovanju društvene klime, također u smislu odnosa među zajednicama, podrazumijeva da trebaju uzeti u obzir djelovanje svog rada na društvenu koheziju i integraciju. Mediji trebaju biti svjesni mogućih posljedica kad izvještavaju o izjavama političara ili drugih javnih zvaničnika koji doprinose negativnim stereotipima i drugim aktivnostima koje doprinose podjelama.
119 Kao što je potpomognuto, inter alia, od strane Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina, član 6. i 9., i Smjernicama o korištenju manjinskih jezika u javnim medijima, 2003 (u daljnjem tekstu: „Smjernice za medije“). 120 Kao što je, inter alia, naglašeno odlukom Stalnog vijeća OSCE-a br.193, 1997. (mandat zastupanja OSCE-a o slobodi medija); takođe vidi ECHR, član 10 i njegova interpretacija u sudskoj praksi, posebno Jersild v Denmark, br. 15890/89, 23-09-1994.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 61 49. Mjere na promoviranju državnog ili službenog odnosno službenih jezika u medijima ne treba nesrazmjerno ograničiti pravo na upotrebu manjinskog jezika.
Značajno prisustvo jezika manjina u lokalnim medijima signalizira inkluzivnu politiku u odnosu na manjine i odraz je pozitivnih vrijednosti koje se pridaju jezičkoj različitosti. U konsultacijama s manjinama, države trebaju razviti strategiju koja će se baviti pitanjem upotrebe jezika manjina (jednog ili više njih) u javnim medijima.121 Politke trebaju biti utemeljene na pravu osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama da prime i pruže informacije i ideje na svom jeziku,122 kao preduslov za njihov jednako i efikasno učešće u javnom, ekonomskom, društvenom i kulturnom životu.
U isto vrijeme, države legitimno mogu promovirati državni jezik, posebno u javnim medijima, uz gore navedena ograničenja,123 pod uslovom da to ne dovodi do nesrazmjernog umanjivanja prava pripadnika manjina na korištenje svog jezika u medijima, ili da neopravdano ograničava postojanje jezičke različitosti.
Kod omogućavanja ove ravnoteže, politike trebaju biti zasnovane na, inter alia, sljedećem: −− Nisu dozvoljena jezička ograničenja za štampane i internet medije, a svako ograničavanje u vezi s izborom jezika u radio i televizijskim medijima, bilo da su javni ili privatni, treba biti pažljivo procijenjeno kako bi se osigurala proporcionalnost i potpuno uvažavanje slobode izražavanja; −− Kvote za javno emitiranje na državnom jeziku mogu biti legitimne, ali trebaju biti dopunjene posebnim odredbama kojima se garantiraju jezička prava osobama koje pripadaju nacionalnim manjinama; na primjer fleksibilnom primjenom ovih kvota i/ili primjenom izuzetaka za područja gdje manjinske zajednice žive u znatnom broju. Osim toga, nametanje jezičkih kvota nikada ne smije uticati na reguliranje sadržaja i u potpunosti mora poštovati slobodu medija. Nametanje krutih kvota privatnim i javnim emiterima može biti u sukobu sa slobodom izražavanja. Zbog toga, promoviranje jezika države preko privatnih emitera, kada je opravdano legitimnim ciljem, može se na bolji način postići korištenjem različitih ekonomskih inicijativa, uključujući i raspodjelu državnih dotacija i podršku produkciji određenih sadržaja;124
121 Smjernice za medije, Smjernica 5 122 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 9. 123 Smjernica 42. 124 Komentar o jeziku, stav 43.
62 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava −− Ako se titlovanje, kvote i/ili zahtjevi za ponovnim emitiranjem uvode kako bi se promovirala integracija, onda država treba osigurati odgovarajuću finansijsku i tehničku pomoć kako bi spriječila disproporcionalanost u odnosu na korištenje jezika manjina. U nekim kontekstima, titlovanje može biti efikasno sredstvo za postizanje bolje komunikacije među različitim zajednicama i za uključivanje šire zajednice. Na primjer, višejezički programi ponekad se izrađuju i titluju i na većinske i na manjinske jezike u cilju podsticanja interakcije među grupama i prevazilaženja jezičkih barijera; −− Treba promovirati pristup i predstavljanje manjina u izradi programa općih javnih medija stvaranjem uslova pogodnih za njegovanje pluralizma i raznolikosti kroz medije; −− Program javnih emitera treba odražavati kulturnu i jezičku raznolikost društva. Kao takav, treba garantirati da pripadnici manjinskih grupa, pa i brojčano manje nacionalne grupe i njihov jezik, dobiju zadovoljavajuću zastupljenost. Ovo se odnosi i na tijela koja reguliraju javne medije. Države trebaju osigurati zastupljenost interesa korisnika manjinskih jezika, pogotovo u regulatornim tijelima;125 −− Iako nije neuobičajeno da manjine, koje žive pograničnim područjima , imaju pristup emiterima iz susjednih država s kojima možda imaju isti jezik, ovo ne oslobađa odgovornosti državu domaćina da osigura prava manjina, u koja spadaju pravo na jezik i pravo na medije. U svakom slučaju, u interesu je države da, svim članovima društva, pruži informacije o pitanjima relevantnim za državu. Ovo uključivanje je neophodno kod izgradnje zajedničkog okvira za razumijevanje društvenih procesa, a samim tim i za integriranje društva. Država treba razmotriti sredstva za osiguranje dovoljnog broja informacija dostupnih na jezicima manjina; −− Treba učiniti napor na zapošljavanju i zadržavanju novinara iz manjinskih grupa u glavnim javnim medijima i osigurati da i manjine imaju svoje predstavnike u vijeću emitera. Posebnu pažnju treba posvetiti potrebama brojčano malih grupa ili posebno ugroženih grupa, koje najčešće imaju ograničen pristup medijima na svom jeziku i nemaju kvalificirane novinare osposobljene za rad na jeziku manjine;126 −− Kada je riječ o privatnim medijima, države trebaju razmotriti kreiranje inicijativa za privatne medije i one koji pružaju usluge u zajednicama; na primjer finansiranjem i osiguravanjem frekvencija za emitovanje i povećavanjem pristupačnosti medijima, posebno brojno malim grupama kojima treba osigurati pristup medijima na njihovom jeziku. Iako ne mora biti nezakonito samo po sebi
125 Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, član 11(3). 126 Komentar o jeziku, stav 41. i 42.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 63 to da se zahtijeva da privatni mediji ispunjavaju kvote vezane za državni jezik, to stvara posebne probleme budući da može nepropisno ograničiti privatnu inicijativu i samo postojanje medija na manjinskom jeziku ;127 −− Zbog velike važnosti koje mediji štampani na jezicima manjina imaju za manjinske zajednice, države trebaju osigurati da opća pravila, koja se odnose na subvencije za medije, koja obično sadrže uslove poput minimalnog tiraža ili distribucije širom države, ne trebaju biti primjenivana na štampane medije na manjinskim jezicima za koje je malo vjerovatno da će moći ispuniti ove uslove;128 −− Mogućnosti novih tehnologija za lakši prijem programa na manjinskim jezicima koji su proizvedeni u drugim, obično susjednim državama, treba, tamo gdje je to moguće, utvrditi i podstaći. Međutim, ti programi ne mogu zamijeniti lokalne programe koji se emitiraju na manjinskim jezicima.
Raznolikost simbola i njihovo korištenje u javnom domenu
50. Države trebaju promovirati integraciju uvažavajući zahtjeve i senzibilnost i manjinskih i većinskih grupa u vezi s postavljanjem i korištenjem simbola na zajedničkim javnim mjestima. Imajući na umu slobodu izražavanja, države trebaju izbjegavati korištenje simbola koji upućuju na podjele i obeshrabrivati nedržavne sudionike u njihovom korištenju. Gdje je moguće, treba koristiti mogućnosti za promoviranje inkluzivnih simbola.
Simboli, kao što su zastave, znakovi, statue, spomenici, imena ulica i mjesta, komemorativni skupovi ili praznici, historijske znamenitosti i groblja mogu biti duboko povezana s identitetom. Simboli mogu imati velik uticaj na društvene odnose i mogu se koristiti za promoviranje kako inkluzije i kohezije tako i razdvajanja i podjele. Neadekvatna upotreba simbola može izazvati tenzije i incidente koji mogu eskalirati u konflikt i nasilje među zajednicama. Ovo se može izbjeći korištenjem uravnoteženih i pravičnih pravila za rješavanje pitanja koja se odnose na simbole kao ključne elemenate integracijske politike.
Što se tiče simbola, integracijske politike trebaju se zasnivati, inter alia, na sljedećem: −− Isticanje simbola u vezi s identitetom od strane privatnih osoba u javnosti spada u slobodu izražavanja i ne treba biti zabranjeno ako je legitimno i jasno zakonski
127 Komentar o jeziku, stav 45 i 46. 128 Komentar o jeziku, stav 47.
64 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava utemeljeno. Taj pravni osnov treba, u svakom slučaju, usko interpretirati i svaka zabrana mora biti proporcionalna legitimnim ciljevima; −− Isticanje zastava i simbola unutar objekata ili na objekte lokalne uprave ili druge javne institucije može biti sporno i izazivati tenzije. U ovakvim slučajevima, države trebaju razmotriti reguliranje takvih situacija odgovarajućim propisima, polazeći od načela inkluzivnosti i dobrog upravljanja, kako bi se postigla ravnoteža između razumnih interesa svih grupa unutar društva; −− Manjinska prava predviđaju postavljanje topografskih znakova i imena ulica na jezicima manjina (što, zavisno od situacije, može podrazumijevati korištenje pisma) pod određenim uslovima.129 Pošto topografski znakovi imaju i simbolično značenje, države mogu, gdje je prikladno, omogućiti pravo postavljanja ovakvih znakova na jezicima manjina čak i na područjima na kojima pripadnici manjina ne žive niti tradicionalno niti u znatnom broju. Nadalje, po utvrđivanju pragova za uživanje prava na korištenje topografskih znakova na manjinskim jezicima, ovi pragovi ne smiju predstavljati disproporcionalnu prepreku za uvažavanje određenih manjinskih jezika. Osim toga, sigurnost u saobraćaju ili korištenje različitih pisama nije dovoljno razuman argument protiv postavljanja višejezičkih saobraćajnih znakova. Umjesto toga, treba promovirati višejezičnost, pošto se tako prenosi poruka da na određenoj teritoriji u harmoniji žive različite grupe stanovništva;130 −− Kod uvođenja ili zabrane simbola i postavljanja ili skidanja statua, spomenika i drugih simboličnih objekata i zgrada, države trebaju uzeti u obzir i historijske i savremene odnose u zajednici. U ovom kontekstu, politika države treba stremiti jačanju međukulturalnih veza i međusobnom priznavanju i zadovoljavanju potreba svih grupa u društvu; −− Kod davanja ili mijenjanja naziva ulica, zgrada i drugih javnih mjesta, posebnu pažnju treba posvetiti uticaju koji to može imati na integriranje društva. U tom smislu, od ključne je važnosti da su ovakve odluke donesene na inkluzivan način i uz učešće zainteresiranih, i da posljedice tih odluka ne dovedu do razjedinjavanja među grupama u društvu; −− Kada je riječ o isticanju vjerskih simbola u javnosti, izgradnji ili rekonstrukciji vjerskih objekata, poštivanju vjerskih prehrambenih običaja ili običaja u vezi s odijevanjem, pristup se uveliko razlikuje među državama članicama. Ipak, manjine koje ispovijedaju vjeru različitu od vjere većine, mogu biti u nepovoljnom položaju i mogu se suočiti s diskriminacijom. Iako država ima široko polje slobodnog odlučivanja u vezi s isticanjem vjerskih simbola u javnosti, treba stvoriti uslove da se ni u zakonu ni praksi ne dogodi diskriminacija na osnovu
129 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 11. 130 Komentari o jeziku, stav 67.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 65 vjere. Država također treba stvoriti uslove u kojima se vjerska prava manjina poštuju, pogotovo njihovo pravo na slobodu vjere, uvjerenja ili nevjerovanja. Država treba poštovati vjerske različitosti i treba razmotriti primjenu načela razumnog zadovoljavanja zahtjeva zasnovanih na vjeri. Države trebaju promovirati, gdje je prikladno, i međureligijski dijalog.
66 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Organizacija za sigurnost i suradnju u Evropi (OSCE) radi na uspostavi stabilnosti, prosperiteta i demokracije u svih 57 država clanica, kroz politicki dijalog o zajednickim vrijednostima i uz praktican rad, koji cini trajnu razliku.
Organizacija za sigurnost i suradnju u Evropi Visoki Komesar za nacionalne manjine
Ljubljanske smjernice o integriranju raznolikih društava studeni 2012. godine Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava uz objašnjenje
studeni 2012.godine
Organizacija za europsku sigurnost i suradnju Visokog povjerenika za nacionalne manjine Ovaj dokument predstavlja prijevod publikacije koju je izdao Visoki povjerenik za nacionalne manjine OESS-a (VPNM).
U slučaju postojanja razlika ili neslaganja između izvornog teksta na engleskom jeziku i prijevoda na hrvatski jezik, verzija na engleskom jeziku smatrat će se prevlađavajućom.
Slobodno možete kopirati bilo koji podatak iz ove brošure; bili bismo zahvalni ako biste u daljnjem korištenju naveli izvor.
ISBN 978-90-75989-23-6
© OSCE High Commissioner for National Minorities 2012 za izvorni tekst na engleskom jeziku
Također dostupno u elektroničkom obliku na adresi: www.osce.org/hcnm (za izvornik na engleskom jeziku)
Za daljnje informacije obratite se:
OSCE High Commissioner on National Minorities 2514 AP The Hague Prinsessegracht 22 Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: HCNM@HCNM.org Sadržaj UVOD .................................................................................................................. 2
I. Strukturna načela.................................................................................. 7 Suverenitet podrazumijeva odgovornost.................................................... 7 Dobro i demokratično upravljanje.............................................................. 9 Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost............................................. 10 Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući i prava manjina................. 12
II. Načela integriranja..................................................................................... 14 Prepoznavanje raznolikosti i višestrukih identiteta.................................... 14 Prvenstvo dobrovoljne samoidentifikacije................................................ 15 Neizolacijski pristup pitanjima nacionalnih manjina.................................. 16 Zajedničke javne institucije, osjećaj pripadnosti i uzajamno priznavanje... 18 Uključivanje i učinkovito sudjelovanje....................................................... 19 Prava i obveze......................................................................................... 20 Veze među zajednicama ......................................................................... 21 Politike djelovanja usmjerene na većinske i manjinske grupe................... 22
III. Elementi okvira integracijske politike............................................... 24 Oblikovanje učinkovitih politika................................................................ 24 Zakonodavstvo i institucije....................................................................... 28 Sudionici i uloge ..................................................................................... 32
IV. Ključna područja politike ...................................................................38 Antidiskriminacija i potpuna i stvarna jednakopravnost............................ 38 Državljanstvo........................................................................................... 40 Učinkovito sudjelovanje........................................................................... 46 a. Sudjelovanje u javnom životu........................................................ 46 b. Društveno i ekonomsko sudjelovanje............................................ 48 c. Sudjelovanje u kulturnom i vjerskom životu................................... 50 Jezik ..................................................................................................... 52 Obrazovanje............................................................................................ 54 Sigurnost i provedba zakona .................................................................. 57 Pristup pravosuđu................................................................................... 59 Mediji ..................................................................................................... 60 Raznolikost simbola i njihova uporaba u javnom životu............................ 63
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 1 UVOD
Hel sinškom odlukom iz srpnja 1992. godine, Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS) utemeljila je položaj Visokog povjerenika za nacionalne manjine (VPNM) kako bi u najranijoj fazi bilo moguće spriječiti sukobe do kojih bi moglo doći uslijed napetosti u svezi pitanja koja se tiču nacionalnih manjina. Tijekom posljednjih 20 godina, tri Visoka povjerenika u uzastopnim mandatima su se u svom radu suočavali s brojnim pitanjima koja se iznova javljaju. Kao rezultat toga, objavili su šest tematskih Preporuka i Smjernica koje pružaju uvid u i daju savjete državama članicama koje imaju iste probleme. Prve tri – Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje, Preporuke iz Osla o pravu nacionalnih manjina na uporabu vlastitog jezika i Preporuke iz Lunda o učinkovitom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu – uglavnom se bave unaprjeđivanjem i razradom standarda iz područja obrazovanja, jezika i sudjelovanja u javnom životu. Daljnja izdanja – Smjernice o upotrebi jezika manjina u elektroničkim medijima i Preporuke za rad policije u multietničkim društvima – bave se specifičnim izazovima s kojima se mnoge države članice susreću pri organiziranju učinkovitog rada policije u etnički raznolikim društvima i stvaranju uvjeta predstavnicima nacionalnih manjina za pristup elektroničkim medijima na njihovom jeziku. Najnovije preporuke – Preporuke iz Bolzana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima – bave se uvjetima i ograničenjima unutar kojih države članice mogu pružati podršku manjinama koje žive u drugim državama.
Sva pitanja obuhvaćena ovim dokumentima izravno proizlaze iz nastojanja Visokih povjerenika da se smanje napetosti i spriječe međuetnički sukobi. Iskustvo VPNM-a ukazuje na to da sama raznolikost nije ni u uzajamnoj vezi niti je uzročno povezana s porastom napetosti i nasilja. Niti jedan od brojnih etničkih sukoba koji su izbili u Europi nakon perioda Hladnog rata nije bio neizbježan, već su nastali kao posljedica političkih odluka koje su mogle biti drugačije. Takvi sukobi najčešće proizlaze iz negiranja temeljnih prava i u sustavnom smislu, i/ili sustavnoj isključenosti i otuđenosti cjelokupnih zajednica.
Stoga je zaštita ljudskih prava, uključujući i prava manjina, neraskidivo povezana s očuvanjem mira i stabilnosti unutar teritorija država članica i između njih. Države su
2 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava dužne jamčiti jednake mogućnosti svima, bez obzira na pripadnost većinskom ili manjinskom stanovništvu, kao i njihovo sudjelovanje u ekonomskom, društvenom, kulturnom i političkom životu. Dodatno, državama članicama je u interesu stvoriti uvjete za pružanje jednakih mogućnosti za sudjelovanje; zbog slabog sudjelovanja isključenih ili marginaliziranih grupa stanovništva, društvo obično plaća određenu neposrednu ili posrednu cijenu uslijed smanjenog doprinosa općem dobru i povećanih troškova povezanih s uspostavljanjem politika usmjerenih k rješavanju brojnih posljedica isključivanja iz društva.
Međutim, Visoki povjerenici u svojim uzastopnim mandatima također su naučili da priznavanje i susretljivost prema manjinskim kulturama, identitetu i političkim interesima, te promoviranje sudjelovanja svih, sami po sebi ne mogu biti dostatni za izgradnju održivog i trajnog mira. Stoga Visoki povjerenici dodatno preporučuju da države članice donesu mjere i provode politike usmjerene na promoviranje integracije i kohezije u raznolikim, multietničkim društvima.
Ako u raznolikim društvima nema dobre integracijske politike , postoji opasnost da različite zajednice, posebice one velike i teritorijalno koncentrirane, postanu sve više odvojene, pri čemu se zajednički interesi i međusobni osjećaj pripadnosti smanjuju ili potpuno nestaju. Takvo razdvajanje u paralelna i nepovezana društva predstavlja značajan rizik za održivost i stabilnost bilo koje multietničke države. Ovaj rizik moguće je ublažiti procesom integracije kojim se dobro upravlja, i koji može biti od ključnog značaja pri sprječavanju eskaliranja napetosti u sukob, a istovremeno je i preduvjet za izgradnju pravednog društva. Temeljni zadatak integracije je ispunjavanje obveze koja podrazumijeva suverenitet, uključujući poštovanje ljudskih prava i stvaranje uvjeta za dobro i učinkovito upravljanje, te je usko povezano sa sveukupnom stabilnošću bilo kojeg pluralističkog društva.
Cilj Ljubljanskih smjernica o integraciji raznolikih društava je uspostaviti opisani način razmišljanja i pristup. Smjernice nadilaze puku podršku priznavanju manjinske kulture, identiteta i političkih interesa i dodatno preporučuju državama da osiguraju uspostavljanje komunikacije i interakcije preko etničkih rascjepa. Ove Smjernice sugeriraju ne samo da bi nacionalne manjine trebale uživati zakonsko pravo na učinkovito sudjelovanje u cjelokupnom upravljanju državom, nego i da ih na to treba poticati.
Integracija je dinamičan proces više dionika koji su međusobno angažirani na način koji pridonosi učinkovitom sudjelovanju svih članova raznolikog društva u ekonomskom, političkom, društvenom i kulturnom životu, te njeguje uzajamni i sveobuhvatni osjećaj pripadnosti na razini države i na lokalnim razinama. Kako
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 3 bi podržale proces integracije, države članice trebaju donijeti politike kojima je cilj stvaranje društva u kojem se raznolikost poštuje, i u kojem svatko, uključujući i sve pripadnike etničkih, jezičnih, kulturoloških ili vjerskih skupina, pridonosi izgradnji i održavanju zajedničkog i inkluzivnog građanskog identiteta. Ovo se postiže pružanjem jednakih mogućnosti svima da pridonesu takvom uređenju i imaju korist od njega. Potrebno je da država osigura poštovanje prava svih svojih građana i da svim članovima društva omogući preuzimanje svog dijela odgovornosti. Društvo kao cjelina ima koristi od takve politike. Ovaj proces može dovesti do promjena i u većinskoj i u manjinskoj kulturi. Zbog toga VPNM radije govori o integraciji multietničkih društava nego o integraciji manjinskih grupa u određeno društvo.
S obzirom na sve veću etničku i kulturološku raznolikost u svim državama članicama OESS-a i popratno povećano zanimanje za modele i pristupe integraciji, VPNM odlučio je objediniti kolektivno iskustvo Visokih povjerenika i predstaviti ga u vidu ovih Smjernica. Njima se nastoje dati smjernice o načinu na koji države članice mogu raditi na postizanju veće integracije i društvene kohezije dok rješavaju sveopće pitanje zaštite i promoviranja ljudskih prava, uključujući i pravo drugačijih zajednica na zaštitu njihova identiteta. Kako svaka država ima svoj kontekst,nema tog općeg savjeta koji se može primijeniti na sve države članice a koji bi pružio konkretne odgovore u svezi sadržaja državne politike. Međutim, ove Smjernice ukazuju na to da odgovornost za pružanje podrške procesu integracije i primjeni integracijske politike uvijek snosi država.
U Smjernicama se udružuje normativni i praktični pristup utemeljen na iskustvu VPNM-a stečenog posebice u radu na pitanjima nacionalnih manjina u kontekstu tranzicije nakon perioda Hladnog rata, te na izgradnji države i konsolidaciji. Iako utemeljene na konkretnom radnom iskustvu VPNM-a i iako ne sadrže iscrpan popis integracijskih politika, one, ipak, sadrže uvide i zaključke koji mogu biti od značaja u brojnim različitim kontekstima.
Sam pojam „nacionalna manjina“, onako kako se upotrebljava u Smjernicama, odnosi se na širok dijapazon manjinskih skupina i obuhvaća etničke, vjerske, jezičke i kulturološke zajednice, bez obzira jesu li države u kojima se one nalaze priznale ove skupine kao takve, i bez obzira na obilježja koja im se pripisuju ili koja one same prisvajaju. Osim toga, pojam „manjina“ često se koristi kao skraćenica za pojam „pripadnici nacionalnih manjina”. To ne znači da se sva načela, prava manjina i konceptualne mogućnosti, koje su predstavljene u ovom dokumentu, mogu primijeniti na svaku situaciju na isti način. Dok standardi osnovnih ljudskih prava vrijede za sve, jasno je da dobre integracijske politike moraju u izvjesnoj mjeri biti osmišljene tako da riješe probleme i zadovolje potrebe
4 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava različitih manjinskih grupa i različitih okolnosti. Sadržaj integracijske politike može zavisiti, između ostalih koje je potrebno uzeti u obzir, o elementima poput broja pripadnika pojedine skupine, duljini trajanja nastana i geografskoj koncentriranosti, te pojedinih društvenih, ekonomskih i kulturoloških potreba. Dodatno, prilikom izgradnje integracijskih politika, potrebno je uvažavati i činjenicu da mnogi pojedinci imaju višestruke identitete koje prisvajaju na različite načine, u različito vrijeme i u različitom kontekstu.
Smjernice se sastoje od četiri dijela: strukturna načela, načela integriranja, elementi okvirnog koncepta integracijske politike i ključna područja politike. Strukturna načela, navedena bez hijerarhijskog redoslijeda, međusobno su povezana i potrebna, iako nisu u potpunosti ostvariva. Riječ je o ciljevima kojima sve države članice trebaju težiti, te je teško zamisliti da bi dobre integracijske politike mogle biti izvodljive u nedostatku bilo kakvih nastojanja da se ta načela i primijene. Iako ova strukturna načela nikada ne mogu biti ostvarena do savršenstva i za sva vremena, nemogućnost njihovog potpunog ostvarenja ne može biti razlogom za nedonošenje ili neprovedbu integracijske politike. Načela integriranja postavljaju osnovne teze i vrijednosti koje se još konkretnije odnose na integraciju ili koje su neophodne za formuliranje integracijske politike. Elementi okvirnog koncepta integracijske politike postavljaju okvir za razradu i primjenu integracijskih politika, uključujući mehanizme, procese i interdisciplinarne teme. I na kraju, iako u ključnim područjima politike nije dana iscrpna lista relevantnih područja politika, prikazana su glavna tematska razmatranja utemeljena na iskustvu VPNM-a te je prikazan i dodatni niz konkretnih primjera iz područja ovih politika koje je potrebno pažljivo odabrati i prilagoditi specifičnom kontekstu.
Rad na integriranju društva složeno je i interdisciplinarno područje politike, a Smjernice su proizašle iz rada i iskustva stečenog u proteklih 20 godina. Zasnovane su na vrijednim doprinosima sadašnjih i bivših zaposlenika VPNM-a, među kojima su i Francesca Palermo i Ilze Brands Kehris. Doprinos su dali i brojni drugi vanjski stručnjaci koji su se angažirali i pružili svoj uvid i koji su svojim komentarima i kritičkim osvrtima na ranije inačice doprinijeli izradi Smjernica. Među ovim vanjskim suradnicima su: Rainer Baubock, Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon i Sarah Spencer. Ove Smjernice, međutim, utemeljene su na specifičnom iskustvu VPNM-a i ne odražavaju stavove bilo kojeg od vanjskih stručnjaka.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 5 Svrha ovih Smjernica je ljudima koji rade na osmišljavanju politika te predstavnicima državnih vlasti ukazati na vodeća načela i pružiti im praktične savjete o tome kako razraditi i primijeniti politike koje olakšavaju integraciju raznolikih društava. Nadamo se da će i ostalim dionicima koji na različite načine doprinose tom procesu, a u koje se ubrajaju predstavnici udruga civilnog društva, privatnog sektora i nezavisne institucije, ove Smjernice biti od koristi u radu. Izrada i primjena integracijskih politika treba biti među prioritetima svim državama članicama koje žele prepoznati raznolikost i izbjeći rizik od sukoba koji može nastati zbog naglašenog razdvajanja i porasta napetosti među društvenim skupinama i time pridonijeti dugoročnom miru i stabilnosti. Nudeći zaključke proizišle iz 20-godišnjeg rada VPNM-a koji podržavaju procese usmjerene prema integriranju društva i daju preporuke temeljene na tom iskustvu, nadati se da će ove Smjernice pridonijeti razradi i primjeni učinkovitih integracijskih politika država članica.
Knut Vollebaek Visoki povjerenik OESS-a za nacionalne manjine U Haagu, 7. studenog 2012. godine
6 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava I. Strukturna načela
Suverenitet podrazumijeva odgovornost
1. Suverena je i funkcionalna država preduvjet stabilnog društva. Suverenitet podrazumijeva da država ima prava i odgovornosti, kako prema vlastitim državljanima tako i kao dionik u međunarodnoj zajednici. Među odgovornosti suverene države treba ubrojiti razradu i primjenu integracijske politike utemeljene na stabilnom institucionalnom i zakonodavnom okviru.
Suverenitet države je temeljno načelo međunarodnog prava i uređen je nizom temeljnih međunarodnih dokumenata ili se u njima navodi1.
Stabilno društvo, u kojem se dinamički procesi promjene odvijaju bez nasilja, moguće je postići, održavati i dalje razvijati samo onda kada su ispunjeni uvjeti za učinkovito ostvarivanje suvereniteta. Dodatno, suverenitet treba ostvarivati sukladno sljedećim načelima: dobro i demokratično upravljanje, nediskriminacija, stvarna jednakopravnost, te poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući i prava manjina.
U suvremenoj demokratskoj državi, dužnost države prema njezinim stanovnicima temelji se na suglasnosti naroda. Suverenitet, dakle, proizlazi iz naroda i služi narodu. Suverenitet ne podrazumijeva samo prava, već i obveze i odgovornosti.
1 To uključuje, inter alia, i članke 1. i 2. Povelje Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: „Povelja UN-a“), Helsinški završni dokument KESS iz 1975. godine, načela I-X; Parišku povelju za novu Europu iz 1990. godine; KESS-ov Dokument sa sastanka o ljudskoj dimenziji održanog u Kopenhagenu iz 1990. godine (u daljnjem tekstu: „Dokument iz Kopenhagena“), stavak 37.; Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina Vijeća Europe iz 1995. godine (u daljnjem tekstu: „Okvirna konvencija“), Preambula i članak 21.; Deklaraciju UN-a o pravima osoba koje pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim i jezičnim manjinama iz 1992. godine (u daljnjem tekstu: „UN-ova Deklaracija o manjinama“), članak 8 (4); Završni dokument EU s utemeljiteljske konferencije Pakta stabilnosti u Europi iz 1994. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt stabilnosti“), stavak1.6.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 7 Posebice, države su, svima u okviru vlastitih jurisdikcija, dužne omogućiti uživanje ljudskih prava i sloboda, uključujući i prava manjina2.
U kontekstu međunarodne odgovornosti u pogledu poštovanja i zaštite ljudskih prava, uključujući i prava manjina, države su odgovorne pred međunarodnom zajednicom i time obvezane ispuniti svoje obveze podnošenja izvještaja međunarodnim nadzornim i savjetodavnim tijelima. Takva tijela imaju značajnu ulogu u promoviranju transparentnosti, razumijevanja i dobre volje, a države trebaju podržavati, razvijati i u potpunosti sudjelovati u tim mehanizmima.
U odgovornosti članica, koje proizlaze iz suvereniteta, ubraja se i promoviranje integracije društva. Na osnovu iskustva Visokog povjerenika OESS-a za nacionalne manjine (u daljnjem tekstu: „Visoki povjerenik“), trajni mir, stabilnost, unutarnja i vanjska sigurnost i prosperitet povezani su s omogućavanjem procesa integracije svih sastavnih dijelova društva. Rečeno podrazumijeva da države članice štite svoje raznolikosti kroz politike te institucionalne i pravne okvire, koji olakšavaju inkluziju, priznavanje i uzajamno prilagođavanje.
To što država ne funkcionira, odnosno nije savršena, nije razlog da se izbjegne rad na razvoju i primjeni integracijskih politika; naprotiv, upravo suprotno, iskustvo Visokog povjerenika ukazuje na to da uspostavljanjem integracijske politike država, zapravo, bolje funkcionira.
2 Ova vrsta odgovornosti uvrštena je, inter alia, i u: Helsinški završni dokument KESS-a, Načelo VII, stavak 4.; Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine (u daljnjem tekstu: „Europska konvencija“), članak 1.; i posebice u svezi manjina, Međunarodni pakt UN-a o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt o građanskim i političkim pravima“), članak 27.; UN-ovu Deklaraciju o manjinama, članak 1(1); Dokument iz Kopenhagena, stavak 33(1) i 36(2); te u Okvirnu konvenciju, članak 1.
8 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Dobro i demokratično upravljanje
2. Dobro i demokratično upravljanje služi potrebama i interesima cjelokupnog stanovništva jedne države. Dok demokracija podrazumijeva vladavinu većine u donošenju odluka u političkoj sferi, ona također uključuje i mjere zaštite protiv zlouporabe većinske vlasti. Ovo se postiže stvaranjem uvjeta za zaštitu i sudjelovanje manjina, kao i olakšavanjem inkluzivnih procesa upravljanja u koji su uključeni svi članovi društva.
Pluralistička demokracija, razdioba vlasti, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava, neraskidivo međusobno povezani, preduvjeti su za trajni mir, sigurnost i pravdu.
Sve države članice OESS-a zalažu se za provedbu demokracije, uz politički pluralizam, kao temeljnog načela svojih zakonskih i političkih obveza3. Budući da se vlast temelji na volji naroda4, to podrazumijeva da svatko ima pravo sudjelovati u pitanjima od društvenog značaja. To za sobom povlači postojanje predstavničkih institucija na svim razinama vlasti5.
Demokracija – i upravljanje vođeno načelima demokracije – namijenjena je i štiti cjelokupno stanovništvo pojedine države, bez obzira na kulturološke, socijalne, ekonomske, jezične, etničke ili vjerske razlike ili pripadnosti. Države članice moraju u potpunosti poštivati vladavinu prava i međunarodne standarde prava manjina, u koje spadaju i oni koji se odnose na učinkovito sudjelovanje manjina6. Dakle, demokratski proces donošenja odluka omogućuje svima stvarno sudjelovanje u upravljanju i izražavanju mišljenja, pa i onima koji su u neravnopravnom položaju u strukturalnom smislu7.
3 Dokument iz Kopenhagena, Preambula i stavci 5. i 6. 4 Opća deklaracija o ljudskim pravima, članak 21(3). 5 Međuparlamentarna unija, Opća deklaracija o demokraciji, 1997. godina (u daljnjem tekstu: „Deklaracija o demokraciji“), stavak 11. 6 Preporuke iz Lunda o učinkovitom sudjelovanju nacionalnih manjina u javnom životu, 1999. godina (u daljnjem tekstu: „Preporuke iz Lunda“), Preporuka 2. 7 Vidi, inter alia, Komentar Savjetodavnog odbora iz 2008. godine na stvarno sudjelovanje pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, društvenom i privrednom životu i pitanjima od značaja za društvo (u daljnjem tekstu: „Komentar na sudjelovanje“).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 9 Proces dobrog i demokratskog upravljanja može zahtijevati participativne oblike sudjelovanja u donošenju odluka koji aktivno dopiru do skupina koje bi u protivnom bile marginalizirane.
Demokratsko upravljanje podrazumijeva razdiobu vlasti. U određenim kontekstima, stvarno sudjelovanje može porasti ukoliko se primijene instrumenti poput teritorijalnog ili neteritorijalnog prenošenja ovlasti ili dogovora o sudjelovanju u vlasti8.
Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost
3. Nediskriminacija i stvarna jednakopravnost nisu samo temeljna načela koja se međusobno isprepliću; to su preduvjeti za stvaran doprinos svih općem dobru. Zabrana diskriminacije podrazumijeva jednakost i jednaku zaštitu pred zakonom, te uklanjanje svih prepreka na putu ka stvarnoj jednakopravnosti. Osiguravanje stvarne jednakopravnosti po zakonu i u stvarnosti podrazumijeva obvezu usvajanja usmjerenih politika i, gdje je to potrebno, posebnih mjera.
Zabrana diskriminacije i promoviranje stvarne jednakopravnosti, načela su navedena u međunarodnim instrumentima kojima se uređuju ljudska prava, kako na općoj9 tako i na regionalnoj razini.
8 Preporuke iz Lunda, Preporuke 14-20. 9 Vidi Opću deklaraciju o ljudskim pravima iz 1948. godine, članak 2. i 7.; Pakt o građanskim i političkim pravima, članak 2., 26. i 27.; Međunarodni pakt o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. godine (u daljnjem tekstu: „Pakt o gospodarskim pravima“), članak 2.; i Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine (u daljnjem tekstu: „Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije“), članak 1. Uz ove, i sljedećim instrumentima uređeni su relevantni zaštićeni temelji, kao što su: rasa, boja kože, jezik (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o gospodarskim pravima), precima (Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije), nacionalnom ili društvenom porijeklu (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o gospodarskim pravima), nacionalnom ili etničkom porijeklu (Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije) i vjeroispovijesti (Pakt o građanskim i političkim pravima i Pakt o gospodarskim pravima), i, u smislu uvrštavanja „statusa ostalih“, lista je otvorena.
10 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava OESS je na regionalnoj razini utvrdio načela nediskriminacije i jednakopravnosti.10 Konkretno, u odnosu na manjine, ostvarivanje njihovih prava bez diskriminacije sadržano je u nizu dokumenata.11 Primjerice, većina država članica OESS-a ugradila je ova načela i standarde u svoje ustave. Za članice Vijeća Europe, Konvencijom o ljudskim pravima izričito je zabranjena diskriminacija na temelju povezanosti s nacionalnom manjinom, kao što je zabranjena i na drugim srodnim temeljima, kao što su rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, te nacionalno ili socijalno porijeklo.12
Nediskriminaciju na temelju, inter alia, rasnog i etničkog porijekla13 i nacionalnosti14, Europska unija15 također je uredila i provela kroz dvije direktive.16
Jednako postupanje ne znači i istovjetno postupanje. Da bi se ostvarilo, načelo jednakopravnosti nužno dopušta - a u nekim slučajevima i traži - drugačije postupanje prema nekim osobama kako bi im bilo omogućeno ostvarivanje svih prava ravnopravno s drugim članovima društva. Nekoliko instrumenata potvrđuje da, kada je to potrebno i prikladno, treba donijeti posebne mjere17 kako bi se stvorili uvjeti za ostvarivanje pune i stvarne jednakopravnosti za grupe u nepovoljnom položaju, do kojeg je došlo uslijed diskriminacije u prošlosti, sistemske ili stalne diskriminacije. Takve mjere nisu diskriminatorne po prirodi sve dok teže ovom legitimnom cilju i dok su razmjerne istom.18
10 Helsinški završni dokument KESS, Načelo VII; Zaključni dokument iz Beča iz 1989. godine, stavak 13(7) i 13(8); i Kopenhagenski dokument, stavak 5(9), 25(3) i 25(4). 11 Deklaracija UN-a o manjinama, članak 2(1); i Kopenhagenski dokument, stavak 31. Uz ove dokumente i Okvirna konvencija, u članku 4(1), posebno zabranjuje diskriminaciju na osnovu pripadnosti nacionalnoj manjini. 12 Deklaracija o ljudskim pravima, članak 14. i Protokol 12. 13 Ugovor o funkcioniranju Europske unije(u daljnjem tekstu:„Ugovor o funkcioniranju“), članak 19. 14 Ugovor o funkcioniranju, članak 18. 15 Sporazum iz Amsterdama, 1997. godina 16 Direktive 2000/43/EC (uređuje rasno i etničko porijeklo) i 2000/78/EC (uređuje, inter alia, vjeroispovijest ili ubjeđenje). 17 Ostali pojmovi su sljedeći: „afirmativna mjera“, „pozitivna mjera“ i, iz Okvirne konvencije, „adekvatne mjere“ (članak 4.2). 18 Vidi, inter alia, Odbor UN-a za ljudska prava (u daljnjem tekstu: „Odbor za ljudska prava“, Drugi Fakultativni protokol uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Opći komentar br. 18 o nediskriminaciji, 10.11.1989. godine; Odbor UN-a o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, Opći komentar br. 20 o nediskriminaciji; Konvencija o ukidanju rasne diskriminacije, članak 2(2), i Opća preporuka br. 32 Odbora za ukidanje rasne diskriminacije o značenju i djelokrugu posebnih mjera; UN-ova Deklaracija o manjinama, članak 4; Konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, članak 4(2); Dokument iz Kopenhagena, stavak 31; Sastanak stručnjaka KESS o nacionalnim manjinama 1991. godine u Ženevi, dio IV; i Direktiva EU 2000/43/ EC, članak 5.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 11 Formalna jednakopravnost često nije dovoljna da bi puna i stvarna jednakopravnost bila zajamčena svim pripadnicima društva. Zbog toga države članice moraju donijeti konkretne i ciljane politike usmjerene na uklanjanje pravnih, ekonomskih,odnosno socijalnih prepreka koje mogu ograničiti stvarnu jednakopravnost i ometati puno sudjelovanje svih u političkom, ekonomskom, društvenom i kulturnom životu države. Takve ciljane politike mogu ići i dalje od pukog uklanjanja prepreka jednakim mogućnostima i težiti stvaranju opipljive jednakopravnosti, što podrazumijeva jednakost ishoda u relevantnim područjima politike.
Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući i prava manjina
4. Poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, uključujući i prava manjina, omogućuje raznolikim društvima da se u potpunosti razviju u uvjetima sigurnosti, mira i suradnje. Međunarodne i pravno obvezujuće dužnosti predstavljaju minimum standarda koje države članice trebaju poštivati. Pozitivne obveze također podrazumijevaju proaktivne politike i promoviranje potpunog poštivanja prava svih pojedinaca.
Prava manjina su sastavni dio međunarodnih propisa o ljudskim pravima i nameću zakonske obveze svakom članu međunarodne zajednice. Države članice OESS-a su također obvezane svojim političkim opredjeljenjima na području prava manjina.19 Povelja UN-a naglašava važnost sprječavanja i uklanjanja prijetnji miru20, a povijest pokazuje da je izbijanje sukoba izglednije kada države ne štite prava manjina na odgovarajući način.
Zaštita i promoviranje ljudskih prava uz poštivanje raznolikosti, uključujući i prava manjina, pomaže državi ojačati društvenu koheziju, pa stoga može biti smatrana preduvjetom za dugotrajni mir, sigurnost i stabilnost.
19 Dokument iz Kopenhagena. 20 Povelja UN-a, članak 1.
12 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Da bi promovirale integraciju društva, države bi trebale prepoznati raznolikost u svojim društvima i suzdržati se od bilo kakvih pokušaja asimiliranja manjina protiv njihove volje. Dodatno, obavezne su promovirati prava pripadnika manjina na učinkovito sudjelovanje u javnom životu i očuvanje svog identiteta pružanjem odgovarajućih mogućnosti za razvijanje svoje kulture, uporabe svog jezika i ispovijedanje vjere21. Visoki povjerenik objavio je posebne preporuke o tome kako učinkovito ostvarivati ova prava, uzimajući u obzir i obrazovanje22, korištenje jezika23 i učinkovito sudjelovanje u javnom životu24.
Dok su prava manjina, u suštini, individualna prava, mnoga dobivaju na značaju samo onda kada se uživaju i primjenjuju u zajednici s drugima25. Pojam „drugi“ treba tumačiti u najširem mogućem smislu tako da podrazumijeva pripadnike iste manjine, druge manjine ili većine.
21 Ova obveza je utvrđena, inter alia, i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, članak 27; Konvencijom UNESCO-a protiv diskriminacije u obrazovanju, članak 5.1c.; Deklaracijom UN-a o manjinama, članci 1, 2(2) i 2(3); Dokumentom iz Kopenhagena, stavci 33 i 35; i Okvirnom Konvencijom o zaštiti nacionalnih manjina, članci 5(1), 8 i 10-15. 22 Preporuke iz Haga o obrazovnim pravima nacionalnih manjina, 1996 (u daljnjem tekstu: Preporuke iz Haga) 23 Preporuke iz Osla o jezičnim pravima nacionalnih manjina, 1998 (u daljnjem tekstu: Preporuke iz Osla). 24 Preporuke iz Lunda. 25 Okvirna Konvencija o zaštiti prava nacionalnih manjina, članak 3(2) i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, članak 27.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 13 II. Načela integriranja
Prepoznavanje raznolikosti i višestrukih identiteta
5. Raznolikost je karakteristika svih modernih društava i skupina koje ih sačinjavaju. Zakonodavni i politički okviri trebaju biti prilagođeni činjenici da individualni identiteti mogu biti višestruki, višeslojni, kontekstualni i dinamični.
Mnoga suvremena društva odlikuju se rastućom razinom raznolikosti svoje populacije. Istovremeno, migracija – i imigracija i emigracija – doprinosi promjenjivosti demografije. Važno je uzeti u obzir i potencijalne učinke ovih fenomena u svezi položaja i stanja nacionalnih manjina.
U isto vrijeme, različiti segmenti i grupe koje čine društva su također i sami heterogeni i ne bi trebali biti smatrani nepromjenljivima i monolitnima.
Individualni identiteti mogu biti, i u stvari sve više jesu, višestruki (osjećaj da imate nekoliko paralelnih identiteta; primjerice, pripadnost ne samo jednoj etničkoj grupi), višeslojni (razni identiteti postoje usporedo i preklapaju se u istoj osobi, poput etničkog, vjerskog, jezičnog, spolnog, profesionalnog i slično), kontekstualni (kontekst može odrediti koji je identitet istaknutiji u određenom trenutku) i dinamični (sadržaj svakog identiteta i pripadnost pojedinca identitetu mijenja se s vremenom).
Kako bi se izgradile i održale pravične, stabilne i mirne demokracije, nužno je prepoznati jasne karakteristike grupa i istovremeno priznati heterogenost i fluidnost unutar tih grupa. Društvo obogaćuju raznolikosti i pluralizam koji iz njih proizlazi, ako i kada su veze između grupa (manjinskih i većinskih), kao i između grupa i vlasti, utemeljene na povjerenju i međusobnom poštivanju, kooperativnoj interakciji i aktivnom sudjelovanju. Potrebno je poticati veze unutar zajednice i između zajednica, budući da one jačaju koheziju društva, smanjuju napetosti i preventivno djeluju na rizik od sukoba.
14 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Stoga je bitno raznolikost priznati unutar odgovarajućih okvira. Prihvaćanje činjenice da raznolikost obogaćuje društvo podrazumijeva da se države ne bi trebale definirati isključivim i (mono)etničkim nazivljem kao „vlasništvo“ jedne ili više određenih etničkih grupa. Dodatno, pripadnici većinskih i manjinskih skupina trebali bi prihvatiti činjenicu da se njihovi identiteti – kao i identitet države – mogu promijeniti i evoluirati kroz kontakt i razmjenu s drugim skupinama.
Prepoznavanje multidimenzionalne raznolikosti utkane u društvo, grupe i u individualne identitete treba prožimati cjelokupno zakonodavstvo i stvaranje integracijskih politika. To, primjerice, znači da poistovjećivanje s višestrukim identitetima i kontekstualna povezanost trebaju biti dozvoljeni, uključujući i popis stanovništva; da bi se trebale obeshrabriti zatvorene liste identiteta u popisu stanovništva; i da bi svi trebali imati pravo, s vremenom, promijeniti svoju pripadnost.
Prvenstvo dobrovoljne samoidentifikacije
6. Identiteti su prvenstveno predmet individualnog odabira sukladno načelu dobrovoljne samoidentifikacije. Prava manjina uključuju pravo pojedinih članova manjinske zajednice da izaberu hoće li biti ili ne biti tretirani kao manjine. Taj izbor, ili odbijanje istog, ne smije rezultirati nepovoljnijim položajem. Pravo na slobodu izbora ne smije trpiti bilo kakva ograničenja. Zabranjena je asimilacija protiv volje pojedinca od strane države ili trećih osoba.
Međunarodni standardi prava manjina su jasni u ustanovljavanju stajališta da je pripadnost manjinskoj skupini predmet osobnog odabira koji svakako mora biti utemeljen i na nekim objektivnim kriterijima važnim za identitet pojedinca26. Nikakav nepovoljniji položaj ne smije proizići iz izabrane pripadnosti određenoj grupi.27 Zakonodavstvo i integracijske politike trebaju zrcaliti načelo slobode odabira. To
26 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 3, kao što je protumačen u Mišljenju Savjetodavnog odbora i Dokument iz Kopenhagena, stavak 32. 27 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 3(1).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 15 znači, primjerice, da vlasti ne bi trebale povezivati osobe s određenim grupama na temelju vidljivih karakteristika ili drugih pretpostavki bez njihove suglasnosti28.
Zabrana asimilacije protiv nečije volje znači da nitko ne može biti prisiljen da se izjasni o svome identitetu. Ukoliko do izjašnjavanja dođe, izbor bi trebao biti otvoren i ne bi trebao biti ograničen samo na zatvorene liste identiteta29. Ovim se ne podrazumijeva da se pod bilo kojim izabranim identitetom može tražiti i njegovo priznanje. U obzir je potrebno uzeti objektivne kriterije, relevantnost i druge čimbenike, a neki aspekti mogu biti u diskrecijskom pravu države. Uz zabranu prisilne asimilacije, države bi također trebale priznati da drugi, suptilniji i manje vidljivi oblici „indirektne asimilacije“ poput društvenih pritisaka,hijerarhije uspostavljene izmedu pojedinih etničkih grupa, predrasude i slično, mogu dovesti do asimilacije protiv volje pojedinca, a mogu ih činiti nedržavni i državni organi.
Iako je svaki oblik asimilacije koji nije odabran, - čak i ako je riječ o neizravnoj i nedobrovoljnoj asimilaciji, - zabranjen, načelo slobode implicira da svjesno odabrana asimilacija mora biti dozvoljena i ne mogu je ni stigmatizirati, niti osujetiti pripadnici većinskog ili manjinskog naroda. To znači da je država također odgovorna za stvaranje okruženja u kojem pojedinci mogu napraviti ovakav izbor slobodno i u bilo kojem trenutku.
Neizolacijski pristup pitanjima nacionalnih manjina
7. S obzirom da neka prava manjina dobivaju smisao tek kada se primjenjuju u zajednici s drugima, to može uzrokovati određeni stupanj razlikovanja od drugih grupa u društvu u određenom kontekstu. Unatoč tomu, izolacija ili pretjerana odvojenost može oslabiti veze među zajednicama i podrivati kohezivnost društva.
Kao što je gore navedeno,30 neka prava manjina su pojedinačna prava koja dobivaju smisao samo kada se uživaju i primjenjuju u zajednici sa drugima31. Ovo važi za mnoga jezična i kulturna prava, kao i za prava koja se, među ostalim, odnose
28 Prava osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama na jezik pod Okvirnom Konvencijom, tematski komentar broj 3, usvojen od strane Savjetodavnog odbora 24. svibanj 2012. godine (u daljnjem tekstu: Komentar na jezik), stavak 17. 29 Vidjeti Smjernicu 5. 30 Smjernica 4. 31 Okvirna Konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 3(2) i stavak 37 Izvještaj/Pojašnjenje.
16 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava na obrazovanje, sudjelovanje, religiju i udruživanje. Osjećaj pripadnosti određenim zajednicama, bilo da se radi o većinskoj ili manjinskoj, može ojačati veze unutar zajednice i solidarnost. Takav zajednički osjećaj pripadnosti zajednici utkan je u prava manjina i neophodan za zaštitu i promociju prava pripadnika manjinskih skupina.
Međutim, vrlo je važno da društvo uspostavi primjerenu ravnotežu između stupnja razdvojenosti nužnog za slobodno izjašnjavanje i razvoja raznolikosti s jedne strane, te uspostave i jačanja veza između i unutar različitih zajednica društva kao cjeline s druge strane. Ukoliko veze među zajednicama nisu dovoljno razvijene, integracija je zaustavljena, a to dovodi kohezivnost i, na kraju, stabilnost u opasnost32. Odgovarajuća ravnoteža između ova dva elementa ne može se a priori definirati: stupanj do kojeg su zajednice, i većinske i manjinske, uvjerene da se njihova prava i osjećaj pripadnosti društvu poštuju mogu se promijeniti tijekom vremena. U tom smislu, ta ravnoteža je kontekstualna jer, zavisi od više elemenata svojstvenih svakom društvu, uključujući povijest, stavove i institucionalne i političke režime.
Visoki povjerenik je uočio da razina razdvojenosti između zajednica može postati prevelika, i kao takva štetna za integraciju društva kao cjeline, kada za posljedicu ima izolaciju, a ponekad čak i segregaciju. Ovo se pokazalo točnim čak i kada je ova razdvojenost uvedena od strane same zajednice. Primjerice, lingvistička prava koja se odnose na obrazovanje pripadnika manjina, iako su važan dio prava manjina, ne bi trebala za posljedicu imati paralelne i neinteraktivne zajednice unutar zemlje.33 Tamo gdje je to odgovarajuće i temeljeno na predočenim dokazima, vlasti bi trebale intervenirati i suprotstaviti se velikoj razdvojenosti i opasnosti od segregacije; primjerice, uspostavljanjem integriranih nastavnih planova i programa ili prilagođavanjem politika nastanjivanja kako bi se izbjegla opasnost od nastanka odvojenih rezidencijalnih naselja. Ovakve politike ne bi trebale nepotrebno ometati poštovanje tradicija vezanih za identitet i stil života predviđenih pravima manjina.
32 Vidjeti također Međunarodnu konvenciju o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije, članak 2(1), lit.e. 33 Također vidjeti Haške Preporuke, posebno Preporuke 1 i 4 i Prvi Tematski Komentar Savjetodavnog Komiteta o obrazovanju u sklopu Okvirne Konvencije (u daljnjem tekstu: Komentar o obrazovanju), posebno dio 1.4.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 17 Zajedničke javne institucije, osjećaj pripadnosti i uzajamno priznavanje
8. Integracija je proces kojim se zahtijeva da svi članovi određenog društva prihvate zajedničke javne institucije i dijele osjećaj pripadnosti zajedničkoj državi i jednom društvu. Ovim se ne isključuje mogućnost postojanja različitih identiteta, koji konstantno evoluiraju, višestruki su i kontekstualni. Mehanizmi koji imaju za cilj postizanje obostranog priznavanja, nužni su za ostvarivanje legitimnih zahtjeva različitih grupa ili zajednica.
Do integracije kao dvosmjernog procesa može doći samo ako svi legitimnim prihvate postojanje i ulogu zajedničkih institucija, kao i minimalan stupanj pripadnosti zajedničkoj pluralističkoj i raznolikoj državi i društvu. Maksimalistički pristupi, kao što su odbacivanje legitimiteta države, bojkot institucija, negiranje multinacionalnog ili multietničkog karaktera države i društva ili održavanje asimilacionih stajališta, protivni su procesu integracije.
Ovo načelo podrazumijeva da u raznolikim društvima utemeljenima na vladavini prava i političkom i institucionalnom pluralizmu, nema suprotstavljenosti između postojanja različitih identiteta i zajedničkog osjećaja pripadanja, koji uključuje, ali nije ograničen samo na, zajedničke institucije.
Država stoga treba iznaći politike, zakonske propise i mehanizme kojim bi omogućila i podržala izražavanje i uvažavanje raznolikosti unutar zajedničkog institucionalnog i pravnog okvira. Da bi do integracije došlo, pojedinci i grupe moraju prihvatiti takve instrumente i doprinijeti njihovom funkcioniranju.
U pogledu ovog načela, pod pojmom „zahtjevi“ ne podrazumijevju se samo zahtjevi za priznavanje prava, nego obuhvataju sve legitimne interese ili razumne zahtjeve različitih grupa ili osoba. To također podrazumijeva priznavanje posljedica takvih zahtjeva, kako za one koji ih snose, tako i za društvo kao cjelinu. Primjerice, legitimne zahtjeve za određenom provedbom prava ili posebnih mjera treba tumačiti unutar lokalnog konteksta; bilo kakve moguće utjecaje koje bi mogli imati na različite segmente društva i, na kraju, na sveukupnu koheziju društva, treba uzeti u obzir. Udovoljavanje vjerskoj raznolikosti također se ubraja u ovu kategoriju. Time se podrazumijeva tolerancija na razini pojedinca, između osoba i grupa unutar društva, ali i na razini države, a ostvaruje se uspostavljanjem zajedničkih pravila društva utemeljenima na potpunom poštivanju ljudskih prava čime se omogućuju vjerske slobode i izražavanje vjerskih raznolikosti, posebice na javnim mjestima.
18 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava U kontekstu integracije raznovrsnih društava, pojedinci i/ili grupe mogu pregovaranjem i međusobnim priznavanjem naći svima prihvatljivo rješenje za pitanja s kojima se susreću. Izvjesnije je da će rezultati pregovaranja biti održiviji, i samim time više doprinijeti dugoročnoj stabilnosti, kada su pripadnici i većinske i manjinske zajednice, u najvećoj mogućoj mjeri, udovoljili zahtjevima drugih strana. Takve pregovore treba održavati unutar institucionalnih i proceduralnih okvira koji omogućuju učinkovito sudjelovanje i pravično donošenje odluka. Pored toga što tako raste mogućnost uspješnog ostvarenja ciljeva, sudjelovanje u pregovaranju može poboljšati angažman svih grupa u društvu.
Uključivanje i učinkovito sudjelovanje
9. Integracijske politike trebaju biti utemeljene na jednakopravnom sudjelovanju svih i na taj način težiti situaciji u kojoj svi uživaju punopravno članstvo u svojoj zajednici, svi imaju jednako pravo pristupa javnim dobrima i uslugama i svima se pružaju jednake mogućnosti. Učinkovito sudjelovanje na jednakim temeljima svih članova društva u socijalnom, gospodarskom, kulturnom životu i u javnim djelatnostima treba biti uobičajena sastavnica takvih politika.
Uspostava punopravnog članstva u društvu, jednake mogućnosti i jednako postupanje prema svima, uz pristup svim javnim dobrima i uslugama, treba biti vodeće načelo prilikom donošenja integracijskih politika. To znači da države moraju proaktivno promovirati raznolikost i stvarati uvjete kako bi se svi osjećali i djelovali kao punopravni članovi tog društva. Osjećaj pripadnosti zajedničkom društvu podrazumijeva da, kada su prisutni potrebni uvjeti, pojedinci, neovisno od vlastitog identiteta, ne bi trebali samo poštivati zakone i prava drugih34, nego i izbjegavati samoizolaciju i u potpunosti iskoristi mogućnost usmjeravanja zahtjeva kroz legitimne instrumente koje vlasti nude.
Politika integracije treba podržavati i promovirati učinkovito sudjelovanje svih članova društva u svim oblicima socijalnog, ekonomskog,kulturnog života i javnih djelatnosti na jednakom temelju, neovisno o njihovoj pripadnosti većinskoj ili manjinskoj zajednici. To, inter alia, iziskuje postojanje sveobuhvatnog antidiskriminacijskog zakonodavstva, i učinkovito praćenje njegove primjene, te može podrazumijevati i uspostavu neovisnih antidiskriminacijskih tijela,
34 Opća deklaracija o ljudskim pravima, članak 29.2 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 20.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 19 pravobranitelja ili drugih specijaliziranih institucija. Stvaranje uvjeta za uspostavljanje učinkovitih instrumenata sudjelovanja u svim segmentima života također je nužno35. Učinkovitost ovih instrumenata mora biti kontinuirano monitorirana i po potrebi, s vremena na vrijeme, ažurirana36. Nadalje, nužno je informacije o dostupnim pravnim lijekovima protiv diskriminacije, uključujući indirektne ili višestruke oblike diskriminacije, kao i informacije o instrumentima koji potiču sudjelovanje, u najvećoj mogućoj mjeri učiniti dostupnima na jezicima nacionalnih manjina.
Prava i obveze
10. Integracijske politike moraju biti osviještene i konzistentne u pogledu interesa svih pripadnika društva, uključujući i prava osoba koje su pripadnici manjina. Osim posjedovanja ovih prava, svi pripadnici društva imaju obvezu pokoravati se zakonima i odgovornost u smislu doprinosa društvu i njegovoj integraciji.
Na osnovu iskustva Visokog povjerenika, dugoročni mir, stabilnost, sigurnost i blagostanje mogu biti ostvareni samo u onim društvima u kojima se promovira integracija društva i poštovanje raznolikosti.37 Integracija, uz poštovanje raznolikosti, vodeće je načelo rada Visokog povjerenika za nacionalne manjine koje zahtijeva poštovanje prava manjina na održanje i razvijanje svoje kulture i očuvanje bitnih elemenata svog identiteta kao što su vjeroispovijest, jezik, tradicija i kulturno nasljeđe. Istovremeno, potrebno je težiti ka kohezivnom društvu u kojem svaka osoba ima mogućnost sudjelovanja i utjecanja na politički, ekonomski, socijalni i kulturni život društva kao cjeline. To podrazumijeva balansiranje prava i interesa svih grupa, i manjinskih i većinskih. Odgovarajuća ravnoteža različita je u svakom društvu i nikada se ne može ostvariti jednom i za sva vremena, jer je dinamičnost karakteristika društva. Zato je potrebno stalno praćenje i rebalansiranje radi prilagođavanja promjenjivim prilikama.
Dakle, integracijska politika djelovanja treba biti osmišljena i provedena kroz kontinuirani i demokratski proces koji doprinosi dobrom upravljanju. To zahtijeva priznavanje, prihvaćanje i predanost svih dionika. Integracijska politika djelovanja treba biti utemeljena na poštivanju prava svih i treba uzeti u obzir legitimni interes
35 Vidjeti Smjernice 38-41. 36 Preporuke iz Lunda, Preporuka 22. 37 Preporuke iz Bolzana/Bozea o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima (u daljnjem tekstu: „Preporuke iz Bolzana/Bozena“, Pojašnjenje Preporuke 7.
20 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava svih pripadnika društva, neovisno jesu li su oni njegovi članovi ili ne.38 Razdvojenost zajednica i grupa nije dobar temelj na kojem bi se gradilo društvo koje dobro funkcionira i ima dobre izglede za ostvarenje održive stabilnosti. Pod integracijom se podrazumijeva i interakcija, a ne samo puko toleriranje više kultura.39
Integracija je proces koji angažira sve. Ne samo prava, nego i obveze pripadnika društva podijeljene su jednako među svima. Pored poštivanja zakona i prava drugih40, ove obveze podrazumijevaju odgovornost za doprinošenje društvu i njegovoj integraciji kao i njegovim demokratskim procesima. Pripadnici manjina trebaju sudjelovati u svim aspektima upravljanja u državi u kojoj žive i njihovo sudjelovanje ne treba biti ograničeno na područja koja se samo na njih odnose. U ovom kontekstu, uspostavljanje paralelnih, izoliranih, manjinskih ili većinskih zajednica ne pridonosi općoj integraciji društva.
Veze među zajednicama
11. Integracijske politike bi trebale sadržavati mjere koje potiču dijalog i interakciju među zajednicama na temelju tolerancije i međusobnog poštivanja. Navedeno pokriva širok spektar inicijativa na raznim područjima, uključujući obrazovanje, medije i jezik. Kada je to moguće, treba preferirati uporabu pozitivnih inicijativa kako bi se osigurala usklađenost ponašanja, a izbjegavati korištenje kaznenih mjera.
Integracijske politike trebaju promovirati kontakte i razmjenu između zajednica i pojedinaca kroz različite inicijative i podizanje razine svijesti o zajedničkim prednostima interakcije, dijaloga i sudjelovanja.41
U kontekstu obrazovanja, mjerama poput razmjene između škola u kojima se obrazuju učenici koji su pripadnici i većinskog i manjinskog naroda, mogu se promovirati interakcija i međusobno razumijevanje.42 Kada se radi o medijima,
38 UN Vijeće za ljudska prava - Opći komentar br. 23, Prava manjina (članak 27), 08-04-1994, stavak 5.1;Europska komisija za demokraciju kroz zakon (Venecijanska Komisija) (u daljnjem tekstu: Venecijanska Komisija), „Izvještaj o pravima nedržavljana i pripadnika manjina“, CDL-AD(2007)001). 39 Preporuke iz Bolzana/Bozena, Nota Preporuke 7 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članci 5 i 6. 40 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 20, i Deklaracija UN-a o ljudskim pravima, članak 29.1. 41 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 6. 42 Vidjeti Smjernice 44 i 45.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 21 dozvoljavanje ili čak poticanje emitiranja programa na više jezika još je jedan primjer kojim se promovira interakcija kako unutar programa tako i kroz publiku u različitim jezičnim zajednicama.
U brojnim slučajevima, uporaba upravnih ili kaznenih mjera radi poticanja poštovanja određenih dužnosti vezanih za integraciju – poput obveze učenja, a u nekim slučajevima i uporabe državnog jezika – mogu dovesti do ozlojeđenosti i stvoriti otpor, tako potkopavajući, a ne promovirajući integraciju društava. Obrnuto, pozitivne inicijative pokazale su da su učinkovitije u pružanju podrške i stvaranju uvjeta pogodnih za integraciju.
Primjerice, a kao što će biti objašnjeno u tekstu koji slijedi43, države mogu legitimno promovirati službeni jezik svoje države. Međutim, ovo treba činiti samo kroz pozitivne inicijative (kao što je promoviranje multijezičnosti, nuđenje sati jezika, itd.), a ne sankcijama, i, u svakom slučaju, treba poštivati jezična prava pripadnika manjina. Uviđanje prednosti i pozitivnih vrijednosti etničke, kulturne i jezične raznolikosti sukladno je promoviranju multijezičnosti svih pripadnika društva. U tom smislu, poticanje većine da postigne umijeće vladanja jezicima manjina može doprinijeti integraciji društva.
Politike djelovanja usmjerene na većinske i manjinske grupe
12. Potrebno je osmisliti i primjenjivati usmjerene politike tako da se odnose na pripadnike i manjinskih i većinskih naroda. Ovim se ukazuje na činjenicu da je integriranje društva proces međusobnog priznavanja i prilagođavanja, te aktivnog angažmana svih pripadnika društva, bilo kao pojedinaca ili kao organizirane grupe.
Integracija je proces u kojem sudjeluju svi pripadnici društva, i većine i manjine. Kao takva, izvjesno je da će dovesti do postepene prilagodbe društvenim strukturama, što je prirodni rezultat priznavanja, međusobnog prilagođavanja i aktivnog angažmana. Stoga se treba zasnivati na konkretnoj politici44, usmjerenoj ka ostvarivanju uravnotežene interakcije u društvu. Ovakvom politikom treba angažirati i pripadnike manjine i pripadnike većine u procesu međusobne prilagodbe. Primjer politike usmjerene na većinu je izrada nastavnih planova
43 Smjernica 42. 44 Vidjeti dio IV.
22 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava i programa za opće obrazovanje koji sadrže i podatke o manjinama i njihovom doprinosu kulturi i povijesti države. Mediji trebaju biti jednako pažljivi kada se radi o doprinosu koji oni mogu dati kako bi se etničke, kulturne i jezičke raznolikosti društva ogledale u svim programima i za svu publiku, a ne samo proizvodnjom specijaliziranih programa za manjine.
Da bi došlo do učinkovitog sudjelovanja svih pripadnika društva, uključujući organizirane grupe, nužno je da i državne strukture i društvene grupe poštuju načela dobrog upravljanja, na primjer, izborom svojih predstavnika na demokratski i pluralistički način.
Međusobno prilagođavanje i aktivno sudjelovanje učinkovito se ostvaruju kroz inkluzivne procese donošenja odluka koje, svima koji žele da se njihov glas čuje, omogućuju direktno sudjelovanje ili preko legitimno izabranih predstavnika. Ovim procesima također se otvara jasan proceduralni put za sudjelovanje, te daju učinkoviti pravni lijekovi protiv nepravednog ili samovoljnog isključenja.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 23 III. Elementi okvira integracijske politike
Oblikovanje učinkovitih politika
13. Vlade trebaju, u razumim vremenskim okvirima, izraditi strategiju, politiku i njima povezane akcijske planove za integriranje uzimajući u obzir nadležnosti i uloge različitih razina vlasti, kao i drugih sudionika i interesnih grupa. Stoga pri izradi integracijskih politika treba koristiti oba pristupa: od vrha prema dolje, kao i od dna prema vrhu.
Budući da nijedna politika ne može obuhvatiti i reagirati na sve elemente raznolikosti i odnosa između grupa, potrebno je koordinirano reagirati na više polja. Općenito, ovakav pristup iziskuje izradu cjelovite strategije integracijske politike koja sadrži konkretne akcijske planove s jasno definiranim ciljevima, mjerljivim aktivnostima i rasporedima na svim relevantnim poljima, uključujući ekonomsko, društveno, kulturno i političko polje.
Država je primarno odgovorna za uspostavljanje okvira i politika, te osiguravanje postizanja integracije društva. Međutim, politike mogu biti učinkovite samo ako se sve razine vlasti – državna, regionalna i lokalna – angažiraju sukladno svojim nadležnostima. Stoga je potrebno nacionalne strategije i planove koji sadrže opća načela, smjernice i ciljeve, nadopunjavati i adekvatno kontekstualizirati kroz lokalne, a tamo gdje je relevantno, i kroz regionalne strategije i akcijske planove.
Važnu ulogu ima i nezavisno i pluralističko civilno društvo, kao i drugi nevladini akteri.
24 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 14. Vlade trebaju promovirati učinkovito sudjelovanje svih relevantnih segmenata društva, uključujući i pripadnike manjina, u postupku izrade, provedbe i praćenja integracijskih politika.
Države trebaju osigurati da svi zainteresirani članovi društva, uključujući i pripadnike manjina, uživaju odgovarajuće mogućnosti da se njihov glas čuje na svim razinama vlasti, posebice u pogledu pitanja koja se na njih izravno odnose, ali ne ograničavajući se isključivo na njih. Posebice je potrebno prilikom izrade i provedbe integracijskih politka obaviti savjetovanje s predstavnicima svih interesnih grupa. Oni također trebaju sudjelovati u p raćenju i procjeni djelovanja takvih politika.
Učinkovito sudjelovanje podrazumijeva, inter alia, da su predstavnici manjina u stanju vršiti značajan utjecaj na sam proces stvaranja politike, te time lakše preuzeti i dio odgovornosti i svoj udio u ishodu. Formalno angažiranje nije dostatno. Primjeri sredstava i instrumenata koji pomažu stvarnom sudjelovanju uključuju: izborna uređenja, specijalizirana državna tijela, savjetodavne mehanizme, participativne postupke donošenja odluka i kampanje za dizanje svijesti45. Potrebno je uložiti posebne napore kako bi se utvrdile prepreke sudjelovanju te načini prevladavanja istih.
15. Politike postižu bolji učinak kad su zasnovane na čvrstim dokazima i uspostavljene tako da djeluju u konkretnim okolnostima. Razvoj politike treba temeljiti na prikupljanju sistemskih i sveobuhvatnih informacija, kao i na njihovoj objektivnoj analizi. Podatke treba razvrstati prema onim kriterijima koji su relevantni za integracijske politike, poput etničke pripadnosti ili jezika. Pri prikupljanju i obradi podataka, treba u potpunosti poštivati načelo samoidentifikacije i obvezujuća pravila zaštite osobnih podataka.
Kao što su nadležna nadzorna tijela46 istaknula, objektivni, pouzdani, i razvrstani podaci su ključni za osmišljavanje i provođenje učinkovite politike koja promovira i štiti prava pripadnika manjina.
45 Komentar na Preporuke iz Lunda. 46 Uključujući UN-ov Odbor za ukidanje rasne diskriminacije i Savjetodavni odbor za Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina, tijelo koje je dio Vijeća Europe.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 25 U tom smislu, politike treba temeljiti na statističkim dokazima, posebice kada je riječ o aspektima relevantnim za prava manjina i integriranja, kao što su: etnička pripadnost, jezik i drugo, a također trebaju omogućiti i višestruko identificiranje. Države uživaju široku slobodu u pogledu instrumenata i mehanizama za prikupljanje podataka, u koje spadaju i službeni popisi stanovništva. Međutim, u popisima stanovništva ne treba zahtijevati obavezno izjašnjavanje o pripadnosti određenim identitetima ili skupinama, budući da nitko ne treba biti prisiljen izjasniti se o pripadnosti određenoj manjinskoj grupi.47 Popisni obrasci ne trebaju ograničavati ispitanika zatvorenim listama, budući da samoidentifikacija isto tako podrazumijeva mogućnost odabira pripadnosti koju određena osoba preferira.48 Otvorene liste omogućuju da osobni izbor bude odražen u rezultatima, i da se, istovremeno, izbjegne problem koji nastaje kada pojedine grupe imaju osjećaj da nisu predstavljene u kategorijama službenog popisa. Upitnike i metodologiju izrade popisa stanovništva treba razraditi u suradnji s predstavnicima manjina, te sva dokumentacija treba biti prevedena na relevantne jezike nacionalnih manjina.49
Popisi stanovništva nisu jedini način za prikupljanje pouzdanih informacija o strukturi populacije. Države također trebaju razmotriti korištenje pouzdanih i objektivnih podataka prikuplje nih kroz druge instrumente ili dobivenih iz drugih izvora, kao što su neovisna sociološka, etnografska, lingvistička i druga znanstvena istraživanja i analize, uključujući i ankete po domaćinstvima, ankete radne snage, ankete provedene u školama i druge, ili podaci prikupljeni u općinama. I kvantitativne i kvalitativne metode prikupljanja i analize podataka mogu pružiti pouzdane, te stoga korisne dokaze. Bitno je da su podaci prikupljeni, obrađeni i pohranjeni, i da se koriste na način koji je u potpunosti usklađen sa standardima o zaštiti osobnih podataka.50
Pri tumačenju podataka, nadležna tijela moraju biti svjesna da dosadašnje iskustvo i strah od diskriminacije može potaknuti osobe da sakriju svoj identitet, što bi dovelo do nedovoljne zastupljenosti određenih grupa. U svakom slučaju, vlade bi morale iznaći način kako da pripadnici manjina postanu svjesni posljedica pružanja podataka o svojoj etničkoj pripadnosti i jeziku/jezicima, jer to može utjecati
47 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 3(1). 48 Načela i preporuke Ujedinjenih naroda za popise stanovništva i stanova, Rev.2, 2007 (ST/ESA/STAT/ SER.M/67/Rev.2). 49 Komentar na jezik, stavak 21. 50 Uključujući Konvenciju Vijeća Europe o zaštiti osoba u vezi s automatskom obradom osobnih podataka (ETS br.108) i Preporuku Odbora ministara (Preporuka (97)18) u vezi s zaštitom osobnih podataka prikupljenih i obrađenih u statističke svrhe. Korisne smjernice se mogu naći u Preporukama Konferencije europskih statističara iz 2010. godine.
26 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava na jezička prava, mehanizme sudjelovanja i druge aspekte politike povezane s određenim demografskim pragovima.
16. Potrebno je izdvojiti odgovarajuće financijske i ljudske resurse za izradu, provedbu i praćenje zadataka navedenih u strateškim i akcijskim planovima.
Akcijski planovi bi trebali precizirati financijske i ljudske resurse koji su potrebni za provedbu zadataka, navesti, načine osiguranja tih resursa, uključujući i uspostavu rasporeda.
Problem ograničenih resursa javlja se čak i u najbogatijim državama. Međutim, kako ograničeni resursi ne mogu biti izgovor država za nepoštivanje obveza u svezi ljudskih prava, to također ne može biti izgovor za neaktivnosti pri izradi, usvajanju i provedbi realističnih integracijskih politika.
Troškovi se mogu znatno smanjiti učinkovitim povezivanjem politika i mjera na svim razinama i u različitim institucijama. Ovo uključuje povezivanje politika i mjera za cjelovitu integracijsku strategiju, kao i jamstvo za odgovarajuću koordinaciju. Efikasnost i učinkovitost se mogu poboljšati preciziranjem nadležnosti, zadataka, uloga, odgovornosti i postupaka koji se trebaju slijediti, uključujući i proces koordinacije. Osim toga, mnogi aspekti ljudskih prava u pogledu identiteta, a posebice priznanje pluralizma u društvu, ne zahtijevaju nužno puno resursa.
Tamo gdje su resursi neadekvatni, države mogu istražiti mogućnost traženja komplementarne međunarodne podrške, uključujući fondove razvojne pomoći.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 27 Resursi bi se trebali dodjeljivati pravedno i bez diskriminacije.
17. Strategije i politike, kao i njihova provedba, trebaju biti predmet redovitog praćenja i procjene ishoda. Tamo gdje je nužno, politiku povremeno treba prilagođavati.
Sve instrumente i mjere nužno je redovno pratiti, vršiti procjenu ciljeva i ishoda, te prilagođavati na temelju dotadašnjeg iskustva i izmijenjenih okolnosti.51 Takve aktivnosti mogu dovesti do toga da se politika, zakonski propisi i provedbene mjere prilagođavaju situacijama i okolnostima koje su pretrpjele promjenu. Pri vršenju procjene učinka ne treba razmatrati samo jesu li su utvrđeni ciljevi ostvareni, već i relevantnost tih ciljeva.
Važno je da se integracijskom politikom postave jasni ciljevi s pokazateljima i mjerilima kako bi se omogućio sistematski i učinkovit razvoj politike, njene provedbe i prilagođavanja s vremenom.
Isto tako, nadležne vlasti trebaju interne recenzije nadopuniti neovisnim procjenama utemeljenim na jasnim kriterijima, formuliranim u savjetovanju s pripadnicima manjinskih skupina. Recenzije treba raditi redovito i prema određenom rasporedu, primjerice, svake dvije godine.
Zakonodavstvo i institucije
18. Zakonodavni okviri, u koje ulazi i ustavno pravo, trebaju biti inkluzivni, trebaju eksplicitno priznati postojanje raznolikosti u pluralističkom društvu i jamčiti mu zaštitu i promoviranje.
Načelo priznavanja raznolikosti u društvu i stvarnog sudjelovanja svih52 treba biti izraženo u zakonskim propisima. To se postiže eksplicitnim priznavanjem raznolikosti unutar pluralističkih društava. Zaštita raznolikosti treba biti zajamčena i njena vrijednost promovirana. Pravno okruženje postaje povoljno za integraciju samo onda kada je zakonodavstvo na svim razinama, uključujući i pod-državne
51 Preporuke iz Lunda, Preporuka 22. 52 Također vidjeti Smjernice 5 i 9.
28 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava razine gdje je to primjereno, prožeto ovakvim pristupom. Ovo se može dodatno poboljšati ako se ustavno utvrde načela priznanja i inkluzije, kao i učinkovitog sudjelovanja.
Pod inkluzivnim zakonodavstvom podrazumijeva se da je svim zainteresiranim manjinama osiguran odgovarajući način putem kojeg mogu dati svoje mišljenje u procesu izrade zakona i u procesu provedbe mjera. To znači da oni mogu značajno pridonijeti utvrđivanju sadržaja zakonskih propisa. Inkluzivnost je stoga usko povezana s pojmom i praktičnom manifestacijom učinkovitog sudjelovanja53. Prema potrebi, to se može odnositi i na: utvrđenu proceduru donošenja odluka, stručnu raspravu, bolje i veće sudjelovanje u svim fazama izrade propisa, reviziju pred sudom na zahtjev manjinske grupe, te na pravo veta, mehanizme mirenja i druge oblike sudjelovanja.
19. Promoviranje i zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda svih pojedinaca bez diskriminacije treba biti ukorijenjena u ustavu i prenesena u konkretne norme i mehanizme. Prava manjina sastavni su dio ljudskih prava. Potrebno je uspostaviti sveobuhvatnu zakonsku regulativu koja se odnosi na prava manjina.
Ova Smjernica specificira načela nediskriminacije i stvarne jednakopravnosti onako kako su definirani u Smjernici 3. Zakonski propisi i provedbene mjere na svim razinama vlasti trebaju počivati na načelima nediskriminacije i stvarne jednakopravnosti, kako je to navedeno u međunarodnim i regionalnim instrumentima za zaštitu ljudskih prava. Vrlo je važno da se ova načela ukorijene u ustav kako bi usmjerila formuliranje i tumačenje zakonskih propisa. Da bi se osigurala nediskriminacija u praksi, važno je načelo učinkovitog pravnog lijeka prenijeti na konkretne i dostupne mjere propisane zakonom.
Tamo gdje je to nužno, potrebno je usvojiti posebne mjere radi promoviranja cjelokupne i stvarne jednakopravnosti između pripadnika manjina i pripadnika većine; ove mjere ne treba smatrati diskriminatornima54. Takve se mjere posebice odnose na grupe koje su dugo bile prisutne u društvu ili su brojno značajne55.
53 Kao što je navedeno, inter alia, u Komentaru na sudjelovanje. 54 Vidjeti Pojašnjenje Smjernice 3. 55 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 10(2).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 29 Iako je moguće prava manjina štititi posebnim odredbama u resornim zakonima (poput zakona o obrazovanju, medijima, izborima ili korištenju jezika), značajnu prednost može donijeti posebni zakon o pravima pripadnika manjina. Te prednosti mogu obuhvatiti omogućavanje lakšeg pristupa jasnim informacijama o pravima i pravnim lijekovima namijenjenim pripadnicima manjina, integriranju, osiguravanju usklađenosti s drugim zakonskim propisima, te priznavanju i podizanju opće svijesti o manjinama i njihovim pravima. Nadalje, sveobuhvatan zakon o pravima manjina može pružiti okvir za pojašnjenje pitanja poput područja osobne i teritorijalne primjene prava manjina, i definiranje važnih kriterija poput tradicionalnog ili značajnog bivanja na određenom prostoru te graničnih razina, koje je inače teško uklopiti u resorne zakone.
20. Iako je moguće ograničiti određena prava i slobode, ta ograničenja moraju biti jasno navedena u zakonu i utemeljena na legitimnim ciljevima poput: sigurnosti, javnog poretka, javnog zdravlja ili prava i sloboda drugih, i moraju biti proporcionalna navedenim ciljevima.
Kao što je navedeno u propisima koji štite ljudskih prava, većina prava i temeljnih sloboda mogu biti predmetom određenih ograničenja utemeljenih na legitimnom javnom interesu sukladno ustavu i međunarodnim obvezama države. Ova se ograničenja moraju temeljiti na zakonu kako bi se izbjegla arbitrarnost, osigurao iscrpni popis mogućih razloga za stavljanje ograničenja te moraju biti nužna i proporcionalna cilju. Ograničenja treba usko tumačiti i redovito revidirati.
Kada je ograničenje na uživanje nekog prava uređeno zakonom ili se primjenjuje u specifičnom slučaju, odluka o ograničenju treba biti usklađena s relevantnom sudskom praksom56 i inspirirana ustaljenom poredbenom interpretacijom sadržanom u relevantnim smjernicama. 57
Balansiranje dva ili više jednako zaštićenih prava koja su u potencijalnom sukobu provodi se na različite načine na političkoj i sudskoj razini. Na političkoj razini, zakonodavci mogu zakonom propisati da, u određenim okolnostima, prednost treba dati jednom pravu na račun drugog. Na sudskoj razini, ravnotežu između dva prava sud utvrđuje na temelju jasnih kriterija.
56 Inter alia sudska praksa Europskog suda za ljudska prava. 57 Vidjeti, inter alia, Weber.A. Priručnik o govoru mržnje, Izdanje Vijeća Europe, 2009 i Ureda za demokratske institucije i ljudska prava „Smjernice o slobodi javnog okupljanja“, 2007.
30 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 21. Zakonski propisi trebaju pružiti jasne i učinkovite pravne lijekove. Potrebno je osigurati puni pristup ovim lijekovima.
Zakonske propise treba podržati učinkovitim pravnim lijekovima, zahvaljujući kojima kršenje zakona postaje kažnjivo, a posljedice istog reverzibilne58. Ovaj koncept svoje ishodište nalazi u načelima vladavine prava i jednake zaštite pod okriljem zakona, sadrzanim u propisima o međunarodnim ljudskim pravima i općeprihvaćenim u svim državama članicama.
Pravni lijekovi trebaju biti propisani zakonom. Trebaju biti definirani što jasnije, kako bi njihovo arbitrarno tumačenje bilo svedeno na najmanju moguću mjeru, te o njima moraju odlučivati nezavisni sudovi. U osiguravanje učinkovitog pristupa pravnim lijekovima moguće je ubrojiti uspostavljanje i podršku neovisnih tijela, poput pravobranitelja ili nacionalne institucije ljudskih prava, te pružanje besplatne pravne pomoći za one kojima je potrebna. Nekada je potrebno pokrenuti informativne kampanje o pravima i pravnim lijekovima, i načinu kako ih ostvariti i koristiti.
Uz pojedinačne pravne lijekove59, važno je da je društvo otvoreno za sustavne promjene kako bi se spriječilo daljnje kršenje prava. Praćenje i analiziranje kršenja prava, prikupljanje podataka, uspostavljanje neovisnih institucija za ljudska prava, te poticanje sudjelovanja civilnog društva u procesima praćenja, mogu biti pokretači sustavnih promjena.60
22. Države bi trebale osigurati postojanje odgovarajućih i djelotvornih institucionalnih uređenja za oblikovanje i implementaciju integracijske politike.
Iako određivanje optimalnog institucionalnog uređenja ovisi o kontekstu, javne/ vladine i/ili nezavisne institucije moraju postojati kako bi učinkovito oblikovale i provodile integracijske politike djelovanja. Njihove nadležnosti i zadaci trebaju biti specificirani, a njihovo funkcioniranje osigurano na odgovarajući način. Njihove razne uloge moraju biti jasno definirane kako bi se osigurala jasnost provedbe i kako bi se izbjeglo dupliranje. Primjerice, nezavisne institucije su uključene u
58 Također vidjeti Smjernicu 47. 59 Vidjeti Smjernicu 47. 60 Važna specifikacija ovih načela u raznim područjima moguće je pronaći u raznim Općim političkim preporukama Europske komisije Vijeća Europe protiv rasizma i netolerancije (u daljnjem tekstu: ECRI).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 31 proces praćenja politika, ali obično nisu odgovorne za njihovo oblikovanje. Posebna tijela ili jedinice vlade ili vlasti mogu poboljšati učinkovitost oblikovanja i koordinaciju integracijske politike, te povećati njenu vidljivost. Također je važno da države osiguraju da integracijska politika ima odgovarajuću prioritetnu razinu među drugim politikama djelovanja, tako da odvojena tijela nisu marginalizirana.
Uz oblikovanje, implementaciju i praćenje politike institucionalnim uređenjima koja se odnose na integraciju, također je potrebno osigurati adekvatno zrcaljenje pluralizama društva u državnim institucionalnim strukturama i onima koje donose odluke. Takva uređenja, koja mogu uključivati posebna tijela ili procedure, također trebaju uključiti i programe za oblikovanje i promoviranje zajedničkih interesa unutar zajednice. Zakonski propisi trebaju osigurati takve programe na svim razinama vlasti, uključujući i lokalne te, gdje je to primjereno, regionalne razine. Razlog za ovo je to što će većina stanovnika iskusiti izravnu društvenu interakciju na lokalnoj razini, kao i kroz kontakte s vlastima.
Sudionici i uloge
23. Provedba integracijske politike je proces koji iziskuje aktivno sudjelovanje mnogobrojnih dionika iz javnog i privatnog sektora. Različite sudionike i njihove relevantne odgovornosti potrebno je uzeti u obzir prilikom planiranja i pripreme političkih dokumenata.
Integracijske politike djeluju na sve sektore društva i stoga iziskuju angažman širokog dijapazona sudionika: institucija na svim razinama, pojedinaca i civilnog društva u najširem smislu, uključujući i organizacije civilnog društva (u daljnjem tekstu: „OCD“), interesne grupe i akademsku zajednicu.
Potrebno je prepoznati i ukloniti prepreke provedbi određene politike i zakonskih propisa, poput socijalnih faktora, nedostatne političke volje, manjka administrativnih kapaciteta i nedostatnog financiranja. Učinkovita provedba obično počinje donošenjem odluka uz sudjelovanje svih, kao što je opisano u prethodnom poglavlju. Zapravo, participativan, otvoren i transparentan proces razradbe obično omogućuje da su osobe zadužene za primjenjivanje politika i zakona predane ciljevima i dobro informirane o njihovoj svrsi.
Pri izradi integracijske politike vlade trebaju posvetiti dužnu pažnju osiguranju provedbe, posebice u ključnim područjima inkluzije poput zdravstvene zaštite,
32 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava pristupa tržištu rada i stanovanju, kao i u sektoru kulture. Potrebno je uspostaviti procedure koje omogućuju suradnju i podjednaku odgovornost svih relevantnih grupa, većinskih i manjinskih. Učinkovit dijalog sa svim dionicima potrebno je održavati u svim stadijima procesa.
24. Vlada ima vodeću ulogu u formuliranju i provedbi integracijske politike. U planovima za sprovedbu integracijske politike trebaju biti definirane uloge i zadaci različitih institucija i sudionika na različitim razinama vlasti.
Dok se integracijske politike u najvećoj mjeri provode na lokalnoj razini, od ključne važnosti je da se njihova formulacija i provedba koordinira na državnoj razini kako bi se jamčila dosljednost na cijelom teritoriju i kako bi se osiguralo da država u cjelini ispunjava svoje međunarodne obveze.
Uzimajući u obzir teritorijalnu i upravnu strukturu države, integracijske politike trebaju definirati uloge i zadatke različitih institucija na svim razinama vlasti. Posebice, ovo znači potrebu da središnje vlasti uspostave jasnu i dosljednu podjelu zadataka i odgovornosti među različitim institucijama i sudionicima na svim razinama. Ovo također znači da središnje vlasti trebaju, ili izraditi programe (institucije ili posebne procedure), ili koristiti, na odgovarajući način, postojeće programe za ispunjavanje ovih uloga, kojima se sukobi oko nadležnosti ili neslaganje oko određenih aspekata provedbe mogu raspraviti i riješiti. U federalnim državama i autonomnim regijama za ove su zadatke nadležne kompetentne vlasti.
25. Sve razine vlasti trebaju biti uključene u provedbu integracijske politike. Dok ključni zakonodavni okvir treba biti uspostavljen na razini središnje vlasti, lokalne, i tamo gdje postoje, regionalne vlasti ključni su sudionici u kontekstualizaciji i provedbi radnih planova integracijske politike.
Kako stupanj društvene kohezije može značajno varirati u različitim dijelovima države, uloge dodijeljene lokalnim, i gdje je to moguće, regionalnim razinama vlasti trebaju biti od suštinske važnosti u smislu određivanja sadržaja politika, a potom i njihove provedbe. Lokalne i regionalne vlasti su najodgovornije za učinkovitu
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 33 integraciju zbog njihovog, između ostalog, upravljanja ključnim područjima poput obrazovanja, urbanističkog planiranja, kulture te zdravstvene i socijalne zaštite.61
26. Javna uprava i državna služba trebaju uključiti raznolikost u strukture i mehanizme svog rada, uključujući i zapošljavanje osoba koje pripadaju manjinskim skupinama, posebice u sektorima pružanja vrlo bitnih usluga. Ove službe trebaju raznolikost uklopiti u srž svog rada.
Kako bi se promovirala integracija, javna uprava treba, u najvećoj mogućoj mjeri, odražavati raznolikosti društva.62 Države trebaju pronaći načine za promoviranje zapošljavanja osoba koje pripadaju manjinskim skupinama i njihovo zadržavanje u javnom sektoru. Posebnu pažnju potrebno je posvetiti postizanju odgovarajuće prisutnosti predstavnika manjina u sektorima koji pružaju ključne usluge. Ovo, inter alia, uključuje pravosuđe, tijela za provedbu zakona, institucije socijalne i zdravstvene skrbi, te obrazovne institucije.
Definiranje razina zastupljenosti i vremenskog rasporeda za njihovo ostvarenje je praktičan način na koji vlade mogu postići odgovarajuću zastupljenost. Međutim, dok kvote mogu biti korisne pod određenim izuzetnim prilikama, u pravilu treba izbjegavati krute sustave primjene kvota s točnim udjelima ili posebnim pozicijama za pojedinu skupinu. S vremenom, oni ograničavaju fleksibilnost i potencijalno mogu spriječiti državne službe prilagodbi promjenljivim okolnostima u društvu.
Uključivanje politike raznolikosti u javni sektor podrazumijeva da sastav i unaprjeđivanje osoblja na svim razinama javne uprave treba pratiti kako bi se spriječila izravna ili neizravna diskriminacija. To također podrazumijeva da svatko u javnom sektoru razumije ciljeve i politike za promoviranje integracije, te da uvažava učinak koji na integraciju imaju politike u trenutku njihove pripreme i primjene. Javne obrazovne institucije i javni mediji imaju važnu ulogu u oblikovanju razumijevanja i podrške za integraciju.
61 Važne reference u ovom smislu mogu se pronaći u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi Vijeća Europe, 1985 (ETS 122) i u Referentnom okviru za regionalnu demokraciju Vijeća Europe, 2009. 62 Komentar o sudjelovanju, stavak 120.
34 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 27. Stranački sustavi trebaju biti pluralistički sustavi koji potiču slobodnu konkurenciju svih dijelova društva i ne trebaju se ograničavati etničkim linijama. Političke stranke mogu igrati značajnu i konstruktivnu ulogu u oblikovanju politike kao i političkog dijaloga. Političari imaju posebnu odgovornost angažiranja u dijalogu koji uvažava raznolikosti i ima jasan stav protiv poticanja mržnje.
Stranački sustavi, uključujući stranačke organizacije, aktivnosti i financiranje, moraju biti valjano i nepristrano regulirani i trebaju jamčiti politički pluralizam. Oni trebaju omogućiti sudjelovanje svih kako bi se očuvala raznolikost, pluralizam i pravo na bivanje drugačijim u tolerantnom okruženju.63 Ovo, inter alia, znači stvaranje uvjeta za okvir koji omogućuje da stranački sustav bude uključiv i preko etničkih linija.
Uključivost preko etničkih linija ima nekoliko slojeva. Prvo, prema međunarodnim standardima, osobe koje pripadaju manjinama imaju pravo osnivati političke stranke koje zastupaju interese njihove manjinske skupine.64 Sva ograničenja u pogledu osnivanja političkih stranaka na etničkim ili religijskim temeljima moraju biti sukladna normama međunarodnog prava i načelima sadržanim u Konvenciji o ljudskim pravima.65 Ovo, inter alia, podrazumijeva izbjegavanje numeričkih i geografskih uvjeta za registraciju, koji mogu prekomjerno ili disproporcionalno ograničiti politička prava osoba koje pripadaju manjinskim skupinama. Drugo, dok etničke stranke, same po sebi, ne smiju biti zabranjene, one su, također ,kao i svi drugi akteri, obvezne djelovati protiv diskriminacije. Iako stranke mogu imati za cilj promoviranje i zaštitu prava i interesa određene skupine, one ne trebaju odbijati ničije članstvo zbog etničke pripadnosti. Treće, glavne stranke u društvu trebaju se držati načela demokratskog upravljanja te bi trebale razmotriti promoviranje sudjelovanja osoba koje su pripadnici manjinskih skupina.66 Četvrto, cjelokupan okvir za političko sudjelovanje treba biti osmišljen tako da omogućuje uključivanje manjinskih pitanja u javne rasprave, kao i da promovira političko sudjelovanje osoba koje pripadaju manjinskim skupinama. Ovo treba podrazumijevati dostupnost izbornih informacija i oglašavanja na jezicima manjina, pružanje mogućnosti za korištenje manjinskih jezika u medijima i izradu izbornog materijala na manjinskim jezicima. Međunarodni standardi prepoznaju važnu ulogu političkih stranaka
63 UDD, stavak 12. i 22. Osim toga, važan opis ovih načela uključen je u Smjernice o pravilima političkih stranaka Venecijanske komisije i OESS ODIHR-a, 2001. 64 Uključujući Okvirnu konvenciju o zaštiti nacionalnih manjina, članak 7. 65 Komentar o zastupljenosti, stavak 75. 66 Komentar o zastupljenosti, stavak 78.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 35 u promoviranju tolerancije, kulturne raznolikosti i rješavanju pitanja koja se tiču manjina.67 Političari imaju ključnu ulogu u procesima integracije i kao zakonodavci, i kao oni koji donose odluke, oblikuju politički diskurs i doprinose cjelokupnoj društvenoj klimi, uključujući i odnose među zajednicama. Političke stranke i akteri, bez obzira na političke i ideološke linije, povezani su istom borbom protiv diskriminacije kao i ostatak društva.
Iako je sloboda izražavanja političkih stranaka i izabranih predstavnika u izvršavanju njihovih dužnosti posebno zaštićena zbog njihova ključnog društvenog i demokratskog položaja, zabrana poticanja rasne, etničke ili vjerske mržnje primjenjuje se i na njih.68 Osim toga, čak i u širokim granicama njihove slobode izražavanja, političari moraju također biti svjesni utjecaja – i pozitivnog i negativnog – kojeg njihovo ponašanje može imati na klimu tolerancije u društvu. Ako političke stranke i zastupnici sudjeluju u dijalogu koji je ispunjen poštovanjem i ako zauzmu jasan stav protiv poticanja mržnje, politička klima će biti više usmjerena prema integriranju društva.
28. Aktere u privatnom sektoru, poslodavce i sindikate, kao i privatne obrazovne institucije i privatne medije, treba poticati da realiziraju svoj potencijalni doprinos tako da izrađuju i šire integracijske politike, kako sami tako i u suradnji s drugim akterima.
Integriranje društva nije samo odgovornost institucija ili političkih stranaka i ne može se, općenito govoreći, svesti samo na politički proces. Svi sudionici u društvu dijele odgovornost i moraju biti svjesni svojih uloga. Ovo također utječe i na privatne aktere koji zbog prirode svojih aktivnosti mogu biti posebice relevantni. Ovo se odnosi, inter alia, na poslodavce i sindikate zbog važnosti tržišta rada i radnog okruženja u cilju zadovoljavanja raznolikosti i promoviranja integriranosti.
Prilikom izrade javne politike, potrebno je prepoznati doprinos koji privatni sektor može dati omogućavanju integracije i potaknuti ga uspostavljanjem veza između javnih i privatnih sudionika na različitim razinama (nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj). Radeći zajedno, u partnerstvu javnog i privatnog sektora i civilnog društva, akteri
67 Vidjeti, inter alia, Dokument iz Kopenhagena, stavak 30. 68 Vidjeti, inter alia, ICCPR (Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima), članak 20; ICERD (Konvencija o eliminiranju svih oblika rasne diskriminacije), članak 4; ECHR (Europski sud za ljudska prava), članak 10; kao što je interpretirano u ECtHR predmetu o govoru mržnje, posebice: Predmet Feret v Belgium, broj aplikacije 15615/07.
36 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava mogu bolje iskoristiti resurse, utjecaj i ekspertizu kako bi postigli veće rezultate i promjene.
Akteri iz privatnog sektora mogu imati važnu i konstruktivnu ulogu u izradi i širenju integracijskih politika. U integracijskim politikama i kod izrade zakonskih propisa potrebno je uzeti u obzir i, možda, razmotriti poticaje i mjere za promovira nje svijesti među privatnim sudionicima i tako omogućiti njihovu suradnju i aktivan doprinos integraciji. Ovakve mjere mogu uključivati kreiranje poticaja za poslodavce da zaposle pripadnike najčešće nezaposlenih grupa, za programe ciljane obuke na poslu ili za sate službenog jezika na radnom mjestu.
29. Sudionici civilnog društva imaju važnu ulogu u doprinosu izradi integracijskih politika, zahvaljujući zajedničkom iskustvu. Oni su i mogući akteri u provedbi politika djelovanja i planova.
Kao proces koji uključuje više aktera i više razina, integracija ne može biti uspješna bez aktivnog uključivanja civilnog društva u postupak razrade integracijskih politika i u njegovu provedbu i praćenje.
Raznolikost samog civilnog društva treba biti prepoznata. Ovo podrazumijeva da vlade ne trebaju predodrediti koje će organizacije civilnog društva biti konzultirane ili pozvane na sudjelovanje u izradi nacrta i provedbi integracijskih politika, a koje će isključiti iz toga. Naprotiv, treba učiniti napore i uspostaviti transparentne procedure radi pokretanja i uključivanja zainteresiranih organizacija civilnog društva, kao što su nevladine organizacije, uključujući i one koje predstavljaju manjinske skupine, profesionalne organizacije, vjerske organizacije i institucije i akademsku zajednicu.
Civilno društvo doprinosi cjelokupnom poštovanju načela dobrog upravljanja i pluralizmu osiguravajući poštovanje demokratskih i pluralističkih načela u unutarnjem ustrojstvu organizacije.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 37 IV. Ključna područja politike
Antidiskriminacija i potpuna i stvarna jednakopravnost
30. Pri izradi sveobuhvatne antidiskriminacijske politike i odgovarajućih zakonskih propisa, države trebaju izgraditi mehanizme za njihovu provedbu. Proaktivne politike trebaju biti donesene s ciljem prepoznavanja i uklanjanja prepreka za pružanje jednakih mogućnosti svima. Pravni lijekovi za slučaj diskriminacije trebaju ubrajati učinkovite, proporcionalne i odbijajuće sankcije, pravičnu naknadu i, kad je to potrebno, korektivne mjere.
Države trebaju donijeti sveobuhvatne politike, zakonske propise i administrativne mjere za učinkovito suzbijanje diskriminacije – izravne i neizravne – u svim relevantnim dijelovima života i pokrivajući sve relevantne sudionike u javnom i privatnom sektoru. Stvarna jednakopravnost također znači i da prepreke za uživanje jednakih mogućnosti bez obzira na podrijetlo, trebaju biti prepoznate i uklonjene.
Sveobuhvatna antidiskriminatorna zakonska regulativa podrazumijeva ugrađivanje relevantnih odredbi u ustav, kaznenu, građansku i upravnu zakonsku regulativu, a i u podzakonske akte i propise.69
Osim izmjena i dopuna zakonskog okvira, treba uspostaviti i institucionalnu strukturu za izradu, provedbu i praćenje antidiskriminacijskih politika. Posebice je potrebno osnovati nezavisna tijela za zaštitu jednakosti ili druga nezavisna tijela s potrebnim nadležnostima i odgovarajućim izvorima na nacionalnoj, a gdje je potrebno, i na regionalnoj razini.
69 ECRI, Preporuka br.7 o općoj politici (zakonska regulativa na državnoj razini za suzbijanje rasizma i rasne diskriminacije), 2002., i Odbor za eliminaciju rasne diskriminacije (u daljem tekstu: „CERD“).
38 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Antidiskriminacijske instrumente potrebno je redovito pratiti i procjenjivati u pogledu njihove učinkovitosti. Također ih je potrebno koordinirati – među sobom, kao i s drugim instrumentima – kako bi bili konzistentni i učinkoviti.
Niti jedna antidiskriminacijska politika ne može biti učinkovito provedena ako je ne prate odgovarajući pravni lijekovi za slučaj diskriminacije. Kaznene, upravne i građanske sankcije trebaju biti učinkovite, proporcionalne i dovoljno oštre da odvrate eventualne počinitelje. Osim naknade, nenovčani oblici obeštećenja, kao što je objavljivanje sudskih odluka u cijelosti ili djelomično, ili obvezivanje počinitelja diskriminacije na društveno koristan rad, mogu imati značaja i u dijeljenju pravde u slučajevima diskriminacije.
Diskriminacija se ne mora dogoditi samo na temelju jednog aspekta identiteta pojedinca, nego može biti višestruko utemeljena, kao što je to u slučaju višestruke diskriminacije ili one koja uključuje sve razine. Primjerice, žene manjinskog podrijetla mogu biti više podložne diskriminaciji. Politike djelovanja trebaju biti takve da osiguraju da i ova vrsta diskriminacije bude utvrđena zakonskom regulativom i da joj se pruža odgovarajuća pažnju.
31. Politike koje sadrže posebne mjere za suzbijanje učinaka diskriminacije u prošlosti ili sustavne diskriminacije određene grupe ne smatraju se diskriminatornim. Mogućnost usvajanja ovakvih mjera treba predvidjeti u zakonu.
Može biti potrebno usvojiti posebne mjere za suzbijanje djelovanja diskriminacije u prošlosti ili sustavne diskriminacije određene grupe i osigurati potpunu i stvarnu jednakost pripadnicima manjinskih grupa koji su u nepovoljnom položaju.70 Prema međunarodnim standardima ljudskih prava, ovakve mjere mogu ostati na snazi dok nejednakopravnost nije ispravljena.71 Kada su usvojene sukladno načelu proporcionalnosti, ovakve mjere neće se smatrati diskriminatornima.
Mogućnost i, kada se javi, potreba za usvajanjem ovakvih mjera mora biti eksplicitno predviđena zakonom, pa, ako je potrebno, i ustavom. Ovim se ne samo osigurava konzistentnost sa zakonskim propisima, nego pomaže i sucima prilikom
70 Pogledati i Smjernicu 3. 71 ICERD, clan 1.4, I Opće preporuke br.32; CCPR Opći komentar br.18: Nediskriminacija: 10-11-1989 I Odbor UN-a o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, Opći komentar br.20.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 39 tumačenja odredbi o jednakopravnosti sukladno općepriznatim međunarodnim standardima nediskriminacije.
Državljanstvo
32. Inkluzivna i nediskriminatorna politika u vezi s državljanstvom važan je aspekt integracijske politike. Državljanstvo, dodatno, ima i simboličnu vrijednost kao znak zajedničke pripadnosti i nositelja državljanstva i onoga koji ga dodjeljuje.
U pravnom smislu, državljanstvo (često spominjano kao „nacionalnost“ u međunarodnim dokumentima) „je pravna spona između pojedinca i države i ne odnosi se na etničko porijeklo osobe“.72
Međutim, državljanstvo karakterizira važnost koja seže izvan dimenzije pojedinca i od važnosti je za društvo u cjelini. Državljanstvo, a pogotovu pristup njemu, temeljni je element integracije. Kod izrade politike državljanstva, država treba uzeti u obzir posljedice koje bi njene odluke mogle imati na integraciju u društvu.
Politika državljanstva treba posebno težiti iznalaženju ujednačenog pristupa između legitimnih zahtjeva za autentičnim i stvarnim vezama s državom i realnošću postojanja višestrukih identiteta i mjesta boravka tijekom vremena. Primjerice, reguliranje višestrukog državljanstva jeste područje gdje je potrebno naći točku ravnoteže između ova dva elementa.73
Značaj državljanstva za integraciju vidljiv je i u njegovoj društvenoj i u simboličkoj dimenziji. To je opipljiv znak zajedničke pripadnosti i zajedničkih temeljnih vrijednosti i nositelja državljanstva i države koja je dodijelila državljanstvo. Integraciju društva olakšava inkluzivna politika dodjeljivanja državljanstva i pravila koja imaju za cilj prihvatanje, a ne isključivanje osoba koje imaju osjećaj pripadanja tom društvu.
72 Europska konvencija o državljanstvu, članak 2. 73 Vidjeti Smejrnicu 37.
40 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 33. Državljanstvo spada u nadležnost države i treba se temeljiti na istinskoj sponi pojedinca s državom. Ipak, suvremeni razvoj postavlja jasna i sve veća ograničenja prema slobodi odlučivanja države u formuliranju politika u svezi pristupanja i oduzimanja državljanstva, uključujući i zabranu diskriminacije kod dodjeljivanja državljanstva.
Budući da je državljanstvo u izravnoj vezi sa suverenitetom, dodjeljivanje državljanstva načelno potpada pod isključivu unutrašnju nadležnost svake pojedine države.74 Države imaju širok raspon diskrecijskog prava u određivanju kriterija za dodjeljivanje državljanstva, iako ono nije neograničeno.
Prvo, dodjeljivanje državljanstva treba se temeljiti na postojanju istinske veze između države i osobe na koju se prenosi, sukladno stajalištu koje je zauzeo i Međunarodni sud pravde.75
Drugo, iako države imaju pravo odrediti tko su njihovi građani, one ne trebaju zlorabiti ovo pravo kršeći načela suvereniteta i prijateljskih odnosa, uključujući i dobrosusjedske odnose.76
Treće, načelo nediskriminacije primjenjuje se i na području državljanstva, tako da diskrecijsko odlučivanje u svezi državljanstva ne može dovesti do diskriminacije utemeljene na, inter alia, spolu, vjeroispovijesti, rasi, boji kože ili nacionalnom ili etničkom podrijetlu.77 Diskriminacija podrazumijeva različito postupanje, kojim se izravno ili neizravno isključuje mogućnost pristupa državljanstvu određenoj grupi ljudi zbog njihovih karakteristika, i ne ostvaruje legitimni cilj ili nije proporcionalna takvom cilju.78 Postoji jasna razlika između diskriminacije i opravdanog razlikovanja ili povlaštenosti kod dodjeljivanja državljanstva.79 Opravdano razlikovanje može, primjerice, uključivati preduvjet da podnositelj zahtjeva za državljanstvo posjeduje određeno znanje službenog jezika države kako bi bio naturaliziran, ili da je stjecanje državljanstva olakšano zbog porijekla ili mjesta rođenja.
74 Haška konvencija o određenim pitanjima u svezi sa Zakonom o sporovima u svezi državljanstva, 1930; Vijeće Europe, Europska konvencija o državljanstvu, 1997. Članak 3; i ETS br.166, članak 1. 75 Međunarodni sud pravde, Nottebohm predmet, 1955, ICJ 4. 76 Vidjeti i Smjernicu 36. 77 Europska konvencija o državljanstvu, članak 5(2). 78 CERD, Opći komentar br.11 o diskriminaciji na temelju državljanstva, 1993., i CERD Ženeva; komentar br. 30 o diskriminaciji protiv nedržavljana, 2004. Takođe, vidjeti ECHR, Kurićand i ostali protiv Slovenije, aplikacija br. 26828/06, 2012. 79 Europska konvencija o državljanstvu.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 41 Konačno, potrebno je podsjetiti da se ljudska prava primjenjuju na svakoga tko je podvrgnut nadležnosti države, bez obzira na njegovo/njeno državljanstvo. Stoga, uživanje ljudskih prava ne može zavisiti o državljanstvu, izuzev usko i jasno definiranih izuzetaka, kao što je dostupnost određenih političkih prava.
34. Državljanstvo je ljudsko pravo i svatko ima pravo na državljanstvo. Štoviše, zakoni ne smiju dovoditi do apatridije pri rođenju, bez obzira na uzrok apatridije.
Pravo svakoga na državljanstvo od trenutka rođenja dio je međunarodnih ljudskih prava.80 U slučaju nezakonitog uskraćivanja državljanstva, države su obvezne pružiti odgovarajuću pomoć i zaštitu radi njegovog ponovnog stjecanja.81
Sukladno međunarodnim obavezama, domaće zakonodavstvo treba izbjegavati stvaranje situacija u kojoj djeca od rođenja mogu biti bez državljanstva. Međunarodna suradnja na multilateralnim i bilateralnim razinama, kroz savjetodavna i stručna tijela, može pružiti okvir za rješavanje problema koji se mogu javiti u svezi ovog pitanja.
35. Države trebaju razmotriti dodjeljivanje državljanstva osobama koje su de jure ili de facto bez državljanstva izvjesno vrijeme, čak i kada drugi objektivni uvjeti za to možda nisu zadovoljeni.
Obveza izbjegavanja postojanja osoba bez državljanstva postala je dio običajnog međunarodnog prava i sadržana je u nekoliko međunarodnih instrumenata.82
Međunarodne obveze za izbjegavanje odsustva državljanstva obično pokrivaju apatridiju de jure, što je pravna situacija koja nastaje kada niti jedna država određenu osobu ne smatra svojim državljaninom. Međutim, prisutnost značajnog broja de facto osoba bez državljanstva na teritoriju države, predstavlja dodatni izazov procesu integracija. Takva situacija može utjecati na stabilnost. Osobe koje
80 Pravo može biti utemeljeno u, inter alia, Općoj deklaraciji o ljudskim pravima, članak 15. i, s posebnim osvrtom na djecu, Konvenciji o pravima djeteta, članak 8(2). 81 Konvencija o pravima djeteta, članak 8(2). 82 Inter alia, Konvencija iz 1954 koja se odnosi na status osoba bez državljanstva, Konvencija iz 1961. o smanjenju osoba bez državljanstva i Europska konvencija o državljanstvu.
42 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava su de facto bez državljanstva formalno imaju državljanstvo države boravišta ili države podrijetla, ali nisu u mogućnosti to državljanstvo uživati i u praksi. Razlozi za ovo su brojni, od raskida veza s državom porijekla, do poteškoća s upisom u knjigu rođenih ili zbog socijalno-ekonomske marginalizacije. Takve situacije često posebice utječu na određene ranjive skupine, kao što su Romi ili raseljene osobe i izbjeglice.
Države trebaju razmotriti ciljane mjere kojima bi se ograničila i de jure i de facto apatridija u svrhu promoviranja integracije. Za de jure apatridiju, pravni okvir treba osigurati mehanizme za stjecanje državljanstva pod razumnim uvjetima, dok politike djelovanja trebaju osigurati da su ovi mehanizmi dostupni. Za de facto apatridiju, politike djelovanja trebaju biti prilagođene rješavanju specifičnih problema. Takve politike mogu sadržavati rješenja situacija kao što su izostanak upisa u matične knjige, nepostojanje dokumentacije, ili bilo koji drugi razlozi koji uzrokuju de facto apatridiju, tako što će uklanjati prepreke i aktivno tražiti rješenja koja omogućavaju upis u knjige.
Uz zakonske obveze postoje, gdje je to moguće, i integracijski razlozi za olakšavanje naturalizacije. Dugoročna prisutnost značajnog broja osoba bez državljanstva u jednoj državi koči integraciju društva i može ugroziti koheziju i stabilnost društva. Stoga je u interesu države osobama koje uobičajeno prebivaju na njenom teritoriju duže vrijeme osigurati neometanu naturalizaciju i aktivno promovirati njihovu naturalizaciju. Istovremeno, u interesu je svakog pojedinca imati pristup svim pravima koja proizlaze iz državljanstva i na takav opipljiv način izraziti osjećaj pripadnosti poduzimajući sve što je nužno za naturalizaciju. To znači da se treba pripremiti i ispuniti zakonom propisane uvjete za naturalizaciju, poput posjedovanja zadovoljavajućeg znanja službenog jezika države.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 43 36. Politike koje omogućuju privilegirani pristup državljanstvu osobama na osnovu kulturnih, povijesnih ili obiteljskih veza trebaju osigurati poštovanje načela prijateljskih i dobrosusjedskih odnosa te teritorijalnog suvereniteta. Takve politike trebaju biti izrađene tako da ne stvaraju nejasnoće u svezi nadležnosti. Zaštita prava manjina jeste primarna obveza države u kojoj one borave.
Država može imati legitiman interes podržati osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama koje borave u drugim državama na temelju etničkih, kulturnih, jezičnih, vjerskih ili drugih veza. Osim toga, država može dodijeliti državljanstvo na temelju određene razine znanja jezika, kao i na temelju kulturnih, povijesnih i obiteljskih veza.
Međutim, to nikako ne podrazumijeva pravo ,sukladno međunarodnom pravu, na uspostavljanje nadležnosti nad takvim osobama na teritoriju druge države bez pristanka te države, ili mogućnost dodjeljivanja državljanstva en masse državljanima druge države, čak i kad do toga dođe radi brojnosti pojedinačnih zahtjeva za prijem u državljanstvo.83
Istovremeno, države ne mogu zaštitu manjina koje borave na njihovom teritoriju „prenijeti“ na druge države (takozvane „bliske države“), budući da je država u kojoj ove manjine borave primarno odgovorna za zaštitu manjinskih prava84 (matične države).
Uz ova zakonska ograničenja, politika državljanstva koja djeluje prema vani može negativno djelovati na prijateljske i dobrosusjedske odnose, te stvoriti dodatne izazove za integraciju društva u državi u kojoj ove manjine borave. Politike koje imaju takve negativne učinke treba izbjegavati.
Država boravišta ima primarnu odgovornost za zaštitu prava svojih rezidenata, uključujući i pripadnike nacionalnih manjina. Ova odgovornost proširena je i na osobe koje imaju višestruka državljanstva i države ne smiju diskriminirati građane s dvojnim državljanstvom. Država može legitimno zahtijevati od svojih građana da se
83 Preporuke iz Bolzana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima, 2008 (u daljnjem tekstu: “Preporuke iz Bolzana/Bozena”), posebice Preporuka 4,10 i 11. 84 Preporuke iz Bolzanao/Bozena, Preporuka 2., i Europska komisija za demokratiju kroz zakon, “Izvještaj o povlaštenom odnosu prema manjinama od strane bliske države“ (u daljem tekstu: „Izvještaj Venecijanske komisije“), CDLINF (2001) 19.
44 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava odreknu drugog državljanstva prije preuzimanja visokih političkih pozicija, poput poglavara države ili člana vlade.85
37. Višestruka državljanstva, per se, ne treba smatrati preprekom za integraciju. Dodjeljivanje državljanstva od strane države boravišta osobama koje dugo borave na njenom teritoriju, a koje već imaju državljanstvo druge države, može potaknuti integracijski proces i ojačati veze s društvom. Djeci koja su stekla više od jednog državljanstva po rođenju ne treba zabranjivati stjecanje višestrukog državljanstva tijekom života.
Višestruka državljanstva odraz su sve većeg prekograničnog kretanja osoba, raznolikosti unutar obitelji, uključujući i međugeneracijsku raznolikost, i rastućih napora države da očuva pravne veze s emigrantskom populacijom u inozemstvu. Omogućavanje pristupa državljanstvu rezidentima s dugotrajnim boravkom, ne tražeći pri tom odricanje od prethodnog državljanstva, potiče sudjelovanje i osjećaj pripadanja te može doprinijeti integriranju društva. Ovo se posebice odnosi na djecu. Države trebaju omogućiti djeci koja su stekla različita državljanstva po rođenju da ih i zadrže.86 Djeci koja se nalaze u takvoj situaciji ne treba zabranjivati zadržavanje višestrukih državljanstava tijekom života.87
Međutim, utjecaj višestrukog državljanstva na integraciju društva može značajno varirati ovisno od različitih faktora, među kojima su povijest i bilateralni odnosi. Optimalna politika djelovanja u pogledu višestrukog državljanstva zavisi od konteksta i treba biti oblikovana na temelju svog utjecaja na prava pojedinaca, integriranje društva i prijateljske i dobrosusjedske odnose.
85 Preporuke iz Bolzanao/Bozena, Bilješka s objašnjenjem uz Preporuku 11. 86 Europska konvencija o državljanstvu, članak 14(1). 87 Konvencija o pravu djeteta, članak 7.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 45 Učinkovito sudjelovanje
38. Proces integracije može biti samo olakšan ako svi pripadnici društva imaju mogućnost za sudjelovanje. Učinkovito sudjelovanje u javnom životu i svi vidovi društvenog, ekonomskog i kulturnog života, uključujući i pripadnike nacionalnih manjina, je samo po sebi i pravo, i ključni preduvjet za jednake mogućnosti u praksi.
Proces integracije iziskuje da svi pripadnici društva, bilo da pripadaju manjini ili većini, međusobno djeluju kroz aktivan angažman. To je izravno povezano s učinkovitim sudjelovanjem svih u razvoju društva u njegovim različitim vidovima, što će također doprinijeti percepciji legitimnosti procesa integracije. Iz tog razloga, ključni element integracije je pravo svih, uključujući i pripadnike manjina, da učinkovito sudjeluju u javnom, kulturnom, društvenom i ekonomskom životu.88 Zakonsko jamstvo ovog prava zapravo je preduvjet za primjenu načela podjednakih mogućnosti za sve. U primjeni potrebno je težiti tomu da se pripadnicima manjina, podjednako kao i pripadnicima većine, osigura uživanje prava i obveza poput poštivanja zakona. Dok učinkovito sudjelovanje, kao temeljno načelo integracije, treba biti uključeno u svako relevantno područje politike89, i samo sudjelovanje zahtijeva svoju vlastitu politiku, kao i posebne instrumente90.
a Sudjelovanje u javnom životu
39. Države trebaju usvojiti posebne, ciljane politike koje osiguravaju da svatko ima jednake mogućnosti za stvarno sudjelovanje u demokratskom odlučivanju. Kao dio ovog procesa, države trebaju težiti odgovarajućoj zastupljenosti različitih skupina u društvu, uključujući i manjinske grupe, u svim relevantnim strukturama javne uprave i tijelima koja donose odluke.
Odgovarajuća zastupljenost osigurava izravno sudjelovanje i važno je sredstvo za pružanje stvarnih mogućnosti da se glas manjina čuje. Kako bi bila odgovarajuća,
88 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 15. 89 Smjernica 9. 90 Korisna smjernica gdje se mogu naći instrumenti koji mogu i, gdje je prikladno, trebaju biti dostupni za uspostavljanje učinkovite politike sudjelovanja, inter alia, u Komentaru o sudjelovanju i Preporukama iz Lunda.
46 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava zastupljenost ne treba biti matematički proporcionalna, no treba za cilj imati odražavanje sastava društva.91 Potrebno je pobrinuti se da i brojčano male grupe imaju mogućnost stvarnog sudjelovanja. Istovremeno, države trebaju nastojati da se pridržavaju načela rodne jednakosti u omogućavanju zastupljenosti i javnog sudjelovanja osoba pripadnika manjina.
Sukladno međunarodnim standardima i pozitivnim primjerima iz prakse, te na temelju iskustva Visokog povjerenika za nacionalne manjine, ciljane politike mogu uključivati jednu ili više sljedećih stavki: −− Posebne sustave zastupljenosti i sudjelovanja manjina u izabranim skupštinama i/ili izvršnoj vlasti, kao i u vladinom i širem javnom sektoru na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Takvi posebni sustavi mogu uključivati, zavisno od okolnosti: osigurana mjesta u jednom ili oba doma parlamenta ili u parlamentarnim odborima kao i u drugim oblicima zajamčenog sudjelovanja u zakonodavnom procesu, osiguranje zastupljenosti manjina u izbornom sustavu, pozitivnu diskriminaciju pri dodjeljivanju ministarskih položaja, mandata na vrhovnom ili ustavnom sudu ili na nižim sudovima, i/ili mjesta u imenovanim savjetodavnim ili drugim visokim tijelima, kao i posebne mjere za zapošljavanje manjina u državnoj službi;92 −− Izborni sustav koji omogućuje zastupljenost i utjecaj manjina, uz otvaranje izborne utakmice glasovima svih sektora društva.93 Politički programi među zajednicama mogu igrati važnu ulogu u integriranju društva i stvarnom sudjelovanju manjina; −− Savjetodavna ili tijela za konzultacije, i mehanizme koji djeluju kao formalni ili neformalni kanali komunikacije između vladinih predstavnika i predstavnika zajednice; −− Tijela i procese osmišljene s ciljem osiguranja i promoviranja svrsishodnog dijaloga; −− Neteritorijalne samoupravne sustave ili sustave podjele vlasti s ciljem jačanja utjecaja određene grupe na pitanja koja su za nju od posebnog interesa; −− U određenim okolnostima, teritorijalne samoupravne sustave, poput teritorijalnog prijenosa ovlasti, koji, također, mogu omogućiti zastupljenost pojedinih manjinskih grupa. Bez obzira na formu, tijela samouprave moraju biti utemeljena na demokratskim načelima i procesima kako bi se osiguralo legitimno zastupanje stajališta svih zajednica unutar njihove nadležnosti, uključujući i pripadnike manjina. U ovom kontekstu, dogovori u svezi podjele vlasti, tamo gdje postoje, ne trebaju biti osmišljeni tako da isključuju zastupljenost bilo koje zajednice.
91 Komentar o sudjelovanju, stavak 123. 92 Kao što je navedeno u Preporukama iz Lunda, načela 6-11. 93 Takođe pogledati načelo 28.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 47 b Društveno i ekonomsko sudjelovanje
40. Stvarno društveno i ekonomsko sudjelovanje pod jednakim uvjetima za sve članove društva od ključne je važnosti za uspješnu integraciju. Države trebaju oblikovati i provoditi odgovarajuće politike u relevantnim područjima poput obrazovanja i obuke, zapošljavanja, zdravstvene zaštite, stanovanja, kao i pristupa društvenim dobrima i uslugama, tako da promoviraju socio-ekonomsku inkluziju na sveobuhvatan način.
Stvarno sudjelovanje pripadnika manjina u ekonomskom i društvenom životu države važno je isto koliko i njihovo sudjelovanje u javnom životu. Sudjelovanje u društvenom i ekonomskom životu obuhvaća širok dijapazon pitanja, uključujući: odgovarajuće stambeno zbrinjavanje, zdravstvenu skrb, socijalnu zaštitu (socijalno osiguranje i socijalne povlastice), usluge centara za socijalnu skrb, obrazovanje i zapošljavanje (uključivanje na tržište rada, i u javnom i u privatnom sektoru, pristup poslovnim i drugim prilikama za samozapošljavanje).94 U ovom kontekstu, države trebaju osigurati da svi, bez obzira na etničko porijeklo, uživaju iste mogućnosti sudjelovanja i doprinosa u ekonomiji, te da imaju koristi od resursa i zajedničkog bogatstva države.
Države posebice trebaju: −− Učinkovito suzbijati diskriminaciju i promovirati jednake mogućnosti za sve kao i jednako postupanje prema manjinama pri zapošljavanju u privatnom i javnom sektoru za cjelokupni ciklus zapošljavanja, uvođenjem zakonskih propisa, institucija i javnih politika; −− Osigurati da jednak pristup obrazovanju, zdravstvenoj skrbi, stambenom zbrinjavanju i javnim dobrima i uslugama nije zakonski onemogućen zbog etničkog porijekla, jezika, vjere ili vjerovanja; −− Provoditi strategije ili ciljane politike u svrhu uključivanja na tržište rada manjinskih grupa s disproporcionalnim stupnjem sudjelovanja. Politike trebaju biti utemeljene na činjenicama, uz procjenu ekonomskih potreba i interesa različitih zajednica, uključujući i manjinske skupine, u kontekstu šire dinamike tržišta rada. Strategije i javne politike trebaju biti osmišljene, primjenjivane i praćene putem redovitih konzultacija s predstavnicima osoba i/ili grupa na koje
94 Kao što je sadržano, inter alia, u Socijalnoj povelji Vijeća Europe, 1961; Revidiranoj europskoj socijalnoj povelji, 1966; i Komentaru o zastupljenosti, stavak 24.
48 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava se odnose kako bi se ustanovila njihova učinkovitost. Gdje je to potrebno, treba donijeti konkretne, ali ne i isključive mjere za nadilaženje prepreka u zapošljavanju posebno ranjivih skupina.95 Primjeri ovih mjera uključuju programe usavršavanja na radnom mjestu, kao i tečaje jezika na radnom mjestu. Iako su ciljne skupine ovih mjera podzastupljene manjinske grupe, one ne trebaju biti ograničene na sudjelovanje konkretnih grupa, već trebaju biti otvorene za sve kojima je takva podrška potrebna; −− Kada je potrebno, uvesti posebne mjere i specijalizirane obuke s ciljem bolje pripreme zaposlenih u javnim službama i institucijama socijalne skrbi, kako bi na odgovarajući način odgovorile na potrebe pripadnika manjinskih skupina;96 −− Ukloniti nepotrebne prepreke i suvišne propise koji onemogućavaju obavljanje poslovnih djelatnosti svojstvenih određenoj manjinskoj grupi i, gdje je to bitno, poduzeti odgovarajuće mjere za stvaranje uvjeta za održivost tradicionalnih zanimanja kojima prijeti nestanak, uzimajući u obzir tradicionalne tehnologije, kulturu i stil života; −− Gdje je moguće i uz savjetovanje sa zainteresiranima, detaljno razraditi javne politike i razmotriti uspostavljanje pozitivnih obveza s onima kojih se to izravno tiče, kako bi državna poduzeća provodila inkluzivne politike zapošljavanja. Država također treba poticati poslodavce u privatnom sektoru da doprinesu integraciji. Ovo se može postići kreiranjem inicijativa za takve mjere, radeći na uspostavljanju partnerstva između privatnog i javnog sektora, omogućavajući zapošljavanje pripadnika manjina mjerama fiskalne politike, ili osiguranjem razumnog zadovoljavanja potreba osoba s posebnim potrebama na radnom mjestu; −− Uključiti lokalne zajednice, te manjinske zajednice koje su koncentrirane na gospodarski nerazvijenim područjima, u izradu i provedbu ciljanog programa gospodarskog oporavka, kao i regionalnih i lokalnih razvojnih javnih politika i projekata. Takve zajednice trebaju podjednako uživati u rezultatima takvih projekata;97 −− Tamo gdje je to i na koji način potrebno, razmotriti potencijalne prednosti prekogranične suradnje za lokalno i regionalno gospodarstvo, posebice u pograničnim područjima,uključujući vidove suradnje sa susjednom državom. 98
95 Vidjeti i Komentar o zastupljenosti, stavci 47-49. 96 Komentar o zastupljenosti, stavak 38. 97 Komentar o sudjelovanju, stavak 42-46. 98 Preporuke iz Bolzana/Bozena, Preporuke 16-18 i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 18(2).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 49 Države trebaju biti svjesne i uzeti u obzir učinak koji po pripadnike manjina imaju bilo kakvi zahtjevi (poznavanje jezika ili boravište) definirani zakonom ili upravnim propisima za pristup uslugama i imovini, uključujući i ono što se odvija tijekom procesa privatizacije.
c Sudjelovanje u kulturnom i vjerskom životu
41. Države trebaju stvoriti uvjete za stvarno sudjelovanje pripadnika manjina u kulturnom životu svoje i šire zajednice. Potrebno je osigurati slobodu vjeroispovijesti i vjerovanja, te mogućnost slobodnog sudjelovanja u vjerskom životu zajednice, uz međusobno prilagođavanje.
Države trebaju težiti provedbi politika i zakona koji za cilj imaju uključivanje svih članova društva pod jednakim uvjetima u kulturni život. Uz osiguranje istih mogućnosti, takve politike su važne za sprječavanje otuđenosti i isključivanje manjinskih grupa, što može dovesti do poticanja radikalizacije i polarizacije, te konflikta. Državna politika treba poštivati i, gdje je to potrebno, podržavati zaštitu, jačanje i prenošenje svih pojavnih oblika kulturnog i religijskog nasljeđa zajednice budućim generacijama. Ovo može uključivati kulturne i vjerske običaje, predstavljanje, izražavanje, znanje i vještine, objekte i umjetnine, zgrade i prostor koji im pripada. Konačno, od ključne je važnosti da su predstavnici manjina stvarno uključeni u sve faze izrade, provedbe i praćenja relevantnih javnih politika i zakonske regulative.
Integriranje društva podrazumijeva da pripadnici manjina imaju pravo na očuvanje i razvijanje svog kulturnog nasljeđa i identiteta, kao i pravo na sudjelovanje i interakciju u kulturnom životu šire zajednice, u duhu tolerancije i međukulturnog dijaloga.99 Od iznimne je važnosti da temeljno pravo pripadnika manjina na samostalno odlučivanje o pitanjima koja se tiču njihove kulture ne dovede do njihove izolacije. U tom smislu, potrebno je jačati trajan i kontinuiran interkulturalni dijalog među svim manjinskim grupama, kao i između manjina i većine ;to treba činiti podizanjem svijesti svih stanovnika o postojanju drugih kultura u njihovom društvu i njihove sve veće izloženosti utjecaju tih kultura.
99 Deklaracija UN-a o manjinama, članak 5,6 i 15; Deklaracija o međukulturnom dijalogu i sprječavanju sukoba, usvojena od strane Konferencije europskih ministara kulture 22. listopada 2003.
50 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Javne politike na području kulture ne treba ograničavati na očuvanje i promoviranje tradicionalnih kultura, nego istovremeno trebaju težiti jačanju pluralističke kulture i umjetničkog izražavanja, promovirati zajednički pristup suvremenoj kulturi u svim pojavnim oblicima i poticati interakciju i interkulturalnu razmjenu.
Istovremeno, dok je pravo na sudjelovanje i razvijanje vlastite kulture nešto što može biti omogućeno i podržano od strane države, kultura je sama po sebi od države nezavisna. Država ne treba uspostavljati službenu „državnu kulturu“ koja obuhvaća i definira sadržaje kulture. Naprotiv, javna politika na području kulture treba uvažavati načela pluralizma, sudjelovanja, demokratizacije i decentralizacije. Procesi decentralizacije, uključujući sustave neteritorijalne samouprave (kulturnu autonomiju), mogu imati važnu ulogu u stvaranju uvjeta potrebnih za stvarno sudjelovanje pripadnika manjina u kulturnom životu.100
U pluralističkom kulturnom kontekstu, integracijske politike trebaju uzeti u obzir različite kulturne potrebe različitih grupa, uključujući migranate101 i starosjedilačke narode102 (autohtone narode).
U kreiranju politika države trebaju imati u vidu da su kulturni identitet, sustavi vjerovanja i vjerski običaji neraskidivo povezani. Svatko ima pravo na slobodu misli, savjesti vjeroispovijesti. Time se podrazumijeva sloboda izbora imanja ili prihvaćanja vjere, vjerovanja ili nevjerovanja. Nadalje se time podrazumijeva sloboda, bilo pojedinačno ili u zajednici s ostalima, na javno ili privatno, iskazivanja vjeroispovijesti ili vjerovanja kroz molitvu, obrede, osobnu primjenu i učenje.103 Sloboda iskazivanja vjeroispovijesti i vjerovanja, uključujući i javnu molitvu, može biti ograničena samo zakonom. Takva ograničenja su legitimna samo ako se odnose na javni interes i ako su razumna i proporcionalna krajnjem cilju.104
Države trebaju poduzeti odgovarajuće mjere za zaštitu osoba koje bi mogle biti predmetom zastrašivanja ili diskriminacije, neprijateljstva ili nasilja zbog njihove kulture, vjeroispovijesti ili vjerovanja. Odgovornost je državnih vlasti i javnih dužnosnika izbjegavati negativnu retoriku ili aktivnosti koje su usmjerene prema određenoj kulturnoj ili vjerskoj zajednici.
100 Komentar o sudjelovanju, stavak 67. 101 Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih migrantskih radnika i članova njihovih obitelji, 1990, članak 31. 102 Deklaracija UN-a o pravima starosjedilačkih naroda, 2007. članak 1. 103 Generalno: Opća deklaracija o ljudskim pravima, članak 18; ICCPR, članak 18(1); i ECHR, članak 9. Posebno u vezi s manjinama:ICCPR, članak 27; Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 7 i 8; Dokument iz Kopenhagena, stavak 32. 104 ICCPR, članak 18(3) i ECHR, članak 9(2).
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 51 Nadalje, potrebno je izbjegavati nepotrebno ograničavanje potpunog sudjelovanja u kulturnom i vjerskom životu. Takva ograničenja mogu uključivati prekomjerne uvjete za registraciju kulturnih ili vjerskih organizacija i mjesta za molitvu, ili za ishođenje dozvola za vjerske i kulturne objekte. Također mogu uključivati i nerazmjerna ograničenja koja se tiču javnog prikazivanja kulturnih ili vjerskih simbola i odjeće. Javne vlasti ne smiju nametati nikakva nepotrebna ograničenja o tome koji se jezik (jezici) može koristiti tijekom kulturnih i vjerskih događaja. Primjerice,kad javne vlasti evidentiraju građanska akta za koja su nadležne, one mogu legitimno zahtijevati da kulturna udruženja i/ili vjerske organizacije prevedu svoje službene i upravne dokumente na državni ili službeni jezik (jezike) države.105
Jezik
42. Politike država trebaju uravnotežiti potrebu za jednim ili više zajedničkih jezika kao zajedničkog temelja za integriranje i funkcioniranje društva s obvezom očuvanja i promoviranja jezičnih raznolikosti, uključujući zaštitu jezičnih prava manjina. Vlade trebaju osigurati dostupnost učenja jezika određene države.
Jezik je bitna sastavnica individualnog i kolektivnog identiteta. Međunarodni standardi, onako kako ih tumače nadležna tijela, detaljno definiraju sadržaj prava pripadnika manjina na uporabu vlastitog jezika slobodno i bez ometanja, privatno i javno, usmeno i u pismenoj formi106. Istovremeno, pravo na uporabu, čuvanje i promoviranje manjinskih jezika treba biti proporcionalno drugim pravima i potrebama, uključujući i određivanje jednog ili više zajedničkih jezika kao zajedničkog temelja za funkcioniranje i integriranje društva.
Dok države imaju obvezu štititi i promovirati manjinske jezike, kao i prava pripadnika manjina na učenje i korištenje istog, manjine s većinom dijele odgovornost sudjelovanja u kulturnom, društvenom, gospodarskom i javnom životu šire zajednice. Takvo sudjelovanje podrazumijeva, primjerice, da pripadnici manjina steknu odgovarajuću razinu znanja službenog jezika države ili službenih jezika.107
105 Preporuke iz Osla, objašnjenje uz Preporuku 5. 106 Inter allia, ICCPR, članak 27; Dokument iz Kopenhagena , stavak 35; Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 10-14; Europska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, 1992; Preporuke iz Osla; i Komentar o jeziku. 107 Dokument iz Kopenhagena, stavak 34; Haške preporuke, Preporuka 1; i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, Objašnjenje uz članak 14. Vidi i Smjernice 10 i 11.
52 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Ravnoteža između ova dva aspekta promoviranja jezika je kontekstualna i razlikuje se od države do države, zavisi od položaja svake pojedinačne manjine i ne može se nikada u potpunosti ostvariti. Iskustvo Visokog povjerenika za nacionalne manjine pokazuje da su neslaganja oko ove ravnoteže učestala i da mogu stvoriti značajne međuetničke napetosti.
Javne politike na području jezika, koje imaju za cilj promoviranje integracijskog poštivanja raznolikosti, trebaju u obzir uzeti sljedeće: −− Država može odrediti službeni jezik; to jest, jedan jezik koji je u službenoj uporabi u javnim ustanovama, službama i infrastrukturi. Uvođenje politike koja dopušta uporabu više od jednog službenog jezika na temelju teritorijalnog ili personalnog načela može pomoći prepoznatljivosti jezičnih zajednica i doprinijeti ujedinjenju jezičnih raznolikosti države. U tim slučajevima, isti status ili različit opseg uporabe službenih jezika u različitim sferama mora biti jasno definiran; −− Države ne trebaju ograničavati uporabu manjinskih jezika u privatnoj sferi; svaki zahtjev države u smislu uporabe jezika u javnom djelokrugu treba biti utemeljen na legitimnim ciljevima, nužan i proporcionalan; −− Države trebaju osigurati da svatko, uključujući i pripadnike manjina, ima odgovarajuću mogućnost za učenje jezika države, tako da može učinkovito i podjednako sudjelovati u gospodarskom, društvenom, kulturnom i političkom životu države; −− Kada jezično različite države njeguju i održavaju jedan službeni jezik kao instrument integracije, istovremeno omogućujući , do određenog stupnja, uporabu drugih jezika u javnoj upravi i službama, obrazovanju i medijima, to može pomoći zadovoljavanju potreba i promoviranju inkluzije manjina. Razine i prirodu svake jezične usluge, i uključivanje neslužbenih jezika u javnu upravu potrebno je urediti u skladu s posebnim okolnostima konkretne zajednice. Najznačajnije javne službe, poput zdavstvene skrbi, trebaju, u mjeri u kojoj je to moguće, imati mogućnost da svoje usluge, kada je nužno, pružaju i na manjinskim jezicima; −− Dobro poznavanje jezika od strane svih stanovnika u državi nužno je za njihovo potpuno i stvarno sudjelovanje. Dodatno, jezik može biti moćno sredstvo za jačanje zajedničkog osjećaja pripadnosti. Stoga je legitimno promovirati jezik države pozitivnim mjerama i inicijativama, uključujući pristupačne javne programe za učenje tog jezika; −− Jezik se može koristiti i za isključivanje iz određenih profesija ili simboličnog prihvaćanja u društvu onih za koje se smatra da ga nedovoljno poznaju. Države se trebaju suzdržati od usvajanja politika kojima se promovira jezik države, a koje su neproporcionalne ili su nedovoljno uravnotežene s jezičnim pravima pripadnika manjina;
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 53 −− Države trebaju osigurati da manjine uživaju dostatnu podršku u održavanju i razvijanju jezičnog identiteta. Ovo može uključivati jamstvo prava na uporabu manjinskih ili regionalnih jezika u privatnom i obiteljskom životu, uz podršku njihovog korištenja i privatno i u javnosti. Primjerice, države mogu osigurati znakove, natpise, imena mjesta, imena ulica i druge topografske znakove na jezicima manjina ili dvojezično, na službenom jeziku države i jeziku manjine.
43. Promicanje višejezičnosti za sve članove društva može doprinijeti integraciji jezično raznolikih društava.
Integracija je dvosmjeran proces koji uključuje i manjinski i većinski narod. Zbog toga, u jezično raznolikim društvima, integracija može biti u velikoj mjeri omogućena kada se i članove većinske zajednice potiče na učenje jezika manjinskih zajednica, posebice na jezično izmiješanim područjima. Ovo može biti ključ za priznavanje međusobnog prilagođavanja neizbježnog u procesu integracije.
Višejezičnost, a posebice učenje jezika osoba s kojima smo stalno u interakciji, vid je zajedničkog bogaćenja i sredstvo za jačanje međusobnog razumijevanja i tolerancije. Usprkos percepciji o čvrstim vezama između jezika i identiteta, svaka razina poznavanja ili nepoznavanja jezika, kao i puka uporaba, ne moraju automatski biti povezane sa sklonošću prema određenoj grupi ili s uživanjem jezičnih prava.108 Stoga višejezičnost treba promicati kao element integracije među svim članovima zajednice, pogotovo u jezično raznolikim društvima.
Obrazovanje
44. Obrazovne politike trebaju biti formulirane sukladno integracijskim politikama i kao njihov sastavni dio. Na taj način mogu se stvoriti bolji temelji za integriranje društva i jačanje znanja, te interakcije i razumijevanja između učenika koji pripadaju različitim zajednicama.
Obrazovanje je jedan od najvažnijih instrumenata za unaprjeđenje integracije i društvene kohezije, i treba biti sastavnica integracijskih politika djelovanja. Obrazovanje je od suštinskog značaja za sve članove društva koji obrazovanjem
108 Komentar o jeziku, stavak 16.
54 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava stječu nužne vještine, s ciljem omogućavanja njihovog potpunog i stvarnog sudjelovanja u svim sferama života pod jednakim uvjetima. Obrazovanje je osnovno sredstvo za održavanje i prenošenje bitnih elemenata identiteta i jedan je od najučinkovitijih načina promoviranja međukulturalnih kontakta i razumijevanja te zajedničkog osjećaja građanskog identiteta.
Oni koji su odgovorni za razvoj obrazovnog sustava trebaju težiti kombiniranju interakcije i sudjelovanja svih uz podršku održavanju i razvijanju raznolikih identiteta.109
45. Države trebaju uvažavati pravo pripadnika manjina da uče svoj jezik ili budu podučavani na svom jeziku, posebice na područjima gdje su tradicionalno nastanjeni ili se na njima nalaze u značajnom broju. Države bi trebale ovome doprinijeti razvitkom integriranih i višejezičnih obrazovnih sustava na svim razinama, osmišljenih tako da osiguraju jednak pristup, mogućnosti i obrazovne ishode svim učenicima, bez obzira pripadaju li većinskoj ili manjinskoj zajednici. Ovako integrirano obrazovanje treba uključivati i podučavanje svih učenika o raznolikostima u njihovom društvu.
Obrazovne politike trebaju težiti iznalaženju odgovarajuće ravnoteže između uvažavanja utvrđenog prava pripadnika manjina da uče svoj materinski jezik ili da, gdje to uvjeti dopuštaju, budu podučavani na svom jeziku110, i potrebe za stvaranjem zajedničkog obrazovnog prostora unutar kojega svi imaju jednake mogućnosti za kvalitetno obrazovanje. U tom je smislu važno izbjegavati segregaciju u obrazovanju, pa čak i kada je uvode manjinske zajednice, uz puno poštovanje obrazovnih prava pripadnika manjina.111
U pokušaju dosezanja uravnoteženosti, integrirane obrazovne politike trebaju, inter alia, biti utemeljene na sljedećem: −− Obrazovne politike na svim razinama, od predškolskog obrazovanja do obrazovanja odraslih, trebaju biti usmjerene prema osiguranju jednakih mogućnosti za svaku osobu da ispuni njegov/njen potencijal za razvijanje vještina, znanja, kapaciteta i mreža nužnih da postanu produktivni i angažirani članovi integriranog i kohezivnog društva;
109 Kao što je, inter alia, sadržano u Haškim preporukama i Komentaru o obrazovanju. 110 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 12-14, i Haške preporuke. 111 Vidjeti i smjernicu 7.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 55 −− Politike trebaju imati za cilj jačanje zajedničkog integriranog i inkluzivnog obrazovnog okruženja koje prepoznaje, cijeni i odgovara na raznolikosti te promovira kulturu poštovanja drugih unutar učeničkog tijela, a i šire; −− Potrebno je razvijati obrazovni sustav i izvoditi obvezni nastavni plan i program za opće obrazovanje s pratećim materijalima koji uključuju poduku o povijesti, religiji, kulturama, tradiciji i doprinosima većinskih i manjinskih grupa u državi, uz odražavanje različitih gledišta. Uvažavanje raznolikosti i pluralizma potrebno je uklopiti u sva predmetna područja nastavnog plana i programa;112 −− U višejezičnim društvima, ujednačen i inkluzivan obrazovni sustav treba kombinirati nastavu na državnom i službenom jeziku/jezicima s odgovarajućim mogućnostima za učenike da uče jezik svoje manjine ili da budu podučavani na tom jeziku.113 Višejezično obrazovanje je dodatna vrijednost za sve učenike svih zajednica i društva u cjelini, te ga trebaju podjednako podržavati i manjinske i većinske grupe;114 −− Potrebno je osigurati odgovarajuće mogućnosti za obuku, zapošljavanje i stalnu podršku kvalificiranom osoblju, uz brigu o tome da osoblje odražava raznolikost društva i da je primjereno pripremljeno za poduku u raznolikom okruženju učionice; −− Gdje je to potrebno, sklopiti bilateralne sporazume koji se odnose na nastavni materijal i razmjenu nastavnika s drugim državama;115 −− Osigurati dodatnu podršku pripadnicima manjinskih zajednica u nepovoljnom položaju kako bi mogli funkcionirati u učionici, na budućem poslu i u drugom socio-ekonomskom kontekstu, pod jednakim uvjetima kao i drugi pripadnici društva; −− Kako bi se osiguralo potpuno sudjelovanje svih ključnih dionika i razvio osjećaj odgovornosti, obrazovne politike trebaju težiti jačanju angažmana i sudjelovanja svih: učenika, roditelja i zajednica na lokalnom nivou i nivou škole; −− Države trebaju poštivati pravo manjina da, iz jezičnih ili vjerskih razloga, osnivaju i imaju odvojene obrazovne institucije (javne ili privatne), koje pružaju obrazovanje sukladno željama roditelja djece ili zakonskih staratelja.116 Uključivanje u ovakve sustave, i pohađanje ovakvih ustanova treba biti fakultativno,a takvo obrazovanje treba biti prilagođeno nacionalnim standardima definiranim od strane nadležnih vlasti; −− Tamo gdje su institucije osnovane na kulturi, jeziku ili vjeri, potrebno je promovirati
112 Vidjeti i Konvenciju o pravima djeteta, članak 29(d). 113 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 14 i Haške preporuke. 114 Smjernica 43. 115 Preporuke iz Bolzana/Bozena, Preporuka 18.
116 Konvencija o pravima djeteta, članak 18.
56 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava sustave unaprjeđenja razumijevanja i uobičajene interakcije između učenika koji pohađaju različite institucije ili razrede. Korake kojima se osigurava određeni stupanj raznolikosti potrebno je razmotriti i kombinirati s mjerama za osiguranje okruženja pogodnog za očuvanje ove raznolikosti; −− Ako su učenici iz određenih zajednica nerazmjerno i bez objektivnog i razumnog objašnjenja upućeni u posebne škole ili odvojene zgrade ili razrede, riječ je o diskriminaciji. U takvim slučajevima države moraju bez odgode poduzeti učinkovite mjere kako bi se takvo stanje ispravilo, te pratiti razvoj radi procjene potrebe za dodatnim mjerama; −− Izvan formalnog obrazovnog sustava, javne politike obrazovanja i mjere, poput obrazovanja odraslih i cjeloživotnog učenja, trebaju promovirati i poštovanje raznolikosti i integriranje društva.
Sigurnost i provedba zakona
46. Tijela za sigurnost i provedbu zakona trebaju biti profesionalna, odgovorna i u svom djelovanju u potpunosti uvažavati ljudska prava. Ona trebaju odražavati raznolikost društva i trebaju biti uspostavljena tako da, gdje je to potrebno, ciljanom politikom zadovoljavaju potrebe svih dijelova stanovništva, uključujući i manjinske grupe.
Izostanak interakcije i suradnje između sigurnosnih struktura i struktura za provedbu zakona i pripadnika manjinskih grupa može dovesti do negativnih reakcija manjinskih zajednica, pa čak i do sukoba.117 Međuetnički odnosi i integriranje društva može se unaprijediti kada je zajednica kojoj policijske snage služe zastupljena u istoj, i kada je komunikacija između policije i manjinskih zajednica pojačana.
Integracijske politike trebaju uključivati načela naglašena u ovim smjernicama, razrađujući i provodeći takve sigurnosne politike i provedbu zakona, koje će, prije svega, voditi računa o radnom angažmanu, zastupljenosti, obuci i usavršavanju, operativnoj praksi, te sprječavanju i upravljanju sukobom.
Oružane snage mogu imati konstruktivnu ulogu u integriranju društva. Iako se njihova uloga i odnosi s javnošću razlikuju, brojna načela koja se odnose na provedbu zakona također se primjenjuju i na oružane snage.
117 Kao što je naglašeno u Preporukama o policiji u multietničkim društvima, 2006.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 57 Pri izradi politika na polju sigurnosnih struktura i struktura za provedbu zakona, države trebaju razmotriti sljedeće: −− Potrebno je osmisliti politike i provoditi mjere kojima se gradi povjerenje i suradnja između svih dijelova društva, uključujući manjinske zajednice i tijela za provedbu zakona. Istovremeno, ovime se jača i operativna učinkovitost i kapaciteti tijela za provedbu zakona; −− Zapošljavanje i zadržavanje pripadnika manjina u tijelima za provedbu zakona trebaju biti cilj politike koja je usmjerena na osiguravanje odgovarajuće uključenost na svim razinama; −− Policijske strategije u zajednici mogu biti učinkovit pristup uspostavljanju održive suradnje s manjinskim zajednicama. Takve mjere, kao što je osiguranje međukulturalnih nadležnosti i višejezične osposobljenosti policijskih službenika koji će najvjerojatnije biti u kontaktu s pripadnicima različitih zajednica, mogu pomoći u komunikaciji i građenju povjerenja; −− Države trebaju osigurati učinkovite propise za zaštitu jednakog postupanja i u zakonu, i u primjeni zakonske regulative u stvarnosti, uključujući zabranu diskriminacije. Ovo podrazumijeva organiziranje obuke za pripadnike tijela za provedbu zakona i podizanje svijesti o diskriminaciji i pravnim lijekovima. Osim toga, posebne anti-diskriminacijske politike koje bi se bavile izravnom, neizravnom i institucionalnom diskriminacijom trebaju biti izrađene, provedene i monitorirane unutar samih tijela za provedbu zakona. Posebne mjere za jačanje kapaciteta trebaju također biti uzete u obzir; −− Treba uspostaviti odgovarajući pravni okvir i politike za njegovu provedbu, te osigurati obuku koja jamči prepoznavanje kaznenih djela iz mržnje, njihovo učinkovito istraživanje i gonjenje. Treba poduzeti mjere kojima će takva kaznena djela biti prevenirana; −− Sav materijal koji pripremaju tijela za provedbu zakona, uključujući i tiskani materijal za distribuciju u javnosti, treba biti kulturološki senzibiliziran i dostupan svim zajednicama, i gdje je to moguće objavljivan i na i manjinskim jezicima.
58 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava Pristup pravosuđu
47. Države trebaju, kao prioritet, procijeniti situaciju u pogledu pristupa pravosuđu i izraditi sveobuhvatnu strategiju i odgovarajuću politiku s ciljem osiguranja učinkovitog pristupa pravosuđu svim članovima društva. Jednak pristup učinkovitom i nepristranom pravosuđu ključan je za integraciju društva.
Povjerenje u nepristrano i učinkovito pravosuđe, i dostupnost pravnih lijekova bez obzira na pravni status, od vitalnog su značaja za integriranje društva. Neučinkovit pravni sustav može jednostavno biti percipiran kao diskriminatoran prema pripadnicima manjinskih grupa. Nepovjerenje u pravosudni sustav, ili percepcija da sustav daje prednost pripadnicima većinskih grupa podrivaju društvenu koheziju, pojačavaju otuđenost i mogu povećati rizik od sukoba, uključujući i onaj međuetničke prirode.
U ovom kontekstu, politike na području pravosuđa trebaju slijediti sljedeće: −− Zakonski propisi trebaju omogućiti odgovarajuću zastupljenost pripadnika manjina u pravosudnom sustavu; −− Potrebno je uvesti odgovarajuće politike za obuku, zapošljavanje, zadržavanje i promaknuće sudaca, javnih tužitelja i drugog osoblja. Potrebno je redovito pratiti učinkovitost ovih politika i, gdje je to nužno, uvesti posebne mjere za bolju zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina; −− Potrebno je identificirati i ukloniti prepreke pristupu pravosuđu, uključujući i one koje posebice utječu na pripadnike manjina, bilo da su financijske, jezične ili socijalne prirode. Omogućavanjem korištenja jezika manjine u pristupu besplatnoj pravnoj pomoći u sudskim i upravnim postupcima, iznad i izvan minimalnih standarda ljudskih prava u kaznenim postupcima,118 promovira se jednakost postupanja i povjerenje u vlasti, te smanjuju potencijalni uzroci sukoba; −− Mjere za omogućavanje jednakog pristupa pravosuđu trebaju biti šire od pukog omogućavanja pristupa sudu. U te mjere mogu spadati i drugi pravni lijekovi kao i pristup neovisnim i učinkovitim žalbenim tijelima te alternativnim mehanizmima za rješavanje spora; −− Smatrajući ih posebno neodgodivim, države trebaju osigurati učinkovite pravne lijekove žrtvama teškog kršenja ljudskih prava, i promovirati odgovarajuće
118 ICCPR, članak 9.2; ECHR, članak 6, i Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 10.3.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 59 mehanizme za pomirenje, posebice u postkonfliktnim društvima. Potrebno je odrediti odgovarajući prostor i usmjeriti sredstva za učinkovito i pravovremeno rješavanje, primjerice neriješenih imovinskih zahtjeva, zaštite prava na povratak kući, vraćanja državljanstva i uspostavljanja drugih uvjeta, nužnih za sudjelovanje žrtava u procesu integriranja društva i ispunjenje svoje zadaće.
Mediji
48. Državne politike trebaju ciljati promociji kapaciteta medija i njihovoj svijesti da trebaju biti odraz raznolikosti u društvu i reagirati na njih tako što će promovirati međukulturalnu razmjenu, boriti se protiv negativnih stereotipa i predrasuda i na druge načine suzbijati netoleranciju.
Mediji vrše dvije važne uloge u procesu integracije društva.119 Prvo, oni su ključni forum za pripadnike manjina u ostvarivanju svojih prava, uključujući i pravo na korištenje svog jezika i promoviranje svoje kulture. Drugo, kao sredstvo za primitak i prijenose informacija, mediji imaju posebnu važnosti u njegovanju klime pogodne za interkulturalni dijalog i međusobno razumijevanje, suzbijajući negativne stereotipe, predrasude i netoleranciju u društvu.
Politika države treba promovirati međukulturalnu razmjenu u medijima i preispitivanje negativnih stereotipa i netolerancije. U tom pogledu, mjere mogu varirati od određenih kaznenih i upravnih sankcija za kršenje zakona, do aktivne podrške uvođenju jezika i kultura manjina u medije, pa i posebnim financiranjem. Osim toga, politike na području medija, samoregulacijski okviri i režimi licenciranja trebaju imati za cilj stvaranje okruženja za neovisne i pluralističke medije pogodne za prenošenje ideja i informacija koje odražavaju potrebe različitih zajednica i reagiraju na njih.
Ključna društvena i demokratska uloga koju mediji igraju podrazumijeva da sloboda medija treba biti posebno zaštićena.120 Istovremeno, činjenica da mediji igraju ovako važnu ulogu u oblikovanju društvene klime, pa i u pogledu odnosa
119 Kao što je potpomognuto, inter alia, od strane Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina, članak 6. I 9., i Smjernicama o korištenju manjinskih jezika u javnim medijima, 2003 (u daljnjem tekstu: „Smjernice za medije“). 120 Kao što je,inter alia, naglašeno odlukom Stalnog vijeća OESS-a br.193, 1997. (mandat zastupanja OESS-a o slobodi medija); takođe vidi ECHR, članak 10 i njegova interpretacija u sudskoj praksi, posebno Jersild v Denmark, br. 15890/89, 23-09-1994.
60 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava među zajednicama, podrazumijeva da trebaju uzeti u obzir djelovanje svog rada na društvenu koheziju i integraciju. Mediji trebaju biti svjesni mogućih posljedica kad prenose izjave političara ili drugih javnih dužnosnika koje doprinose negativnim stereotipima i drugih aktivnosti koje doprinose podjelama.
49. Mjere na promoviranju državnog ili službenog odnosno službenih jezika u medijima ne treba disproporcionalno umanjivati pravo na korištenje jezika manjine.
Smislena prisutnost jezika manjina u lokalnim medijima ukazuje na inkluzivnu politiku u odnosu na manjine i odraz je pozitivnih vrijednosti na strani jezične raznolikosti. Uz savjetovanje s manjinama, države trebaju osmisliti strategiju za pokretanje pitanja jezika manjina u javnim medijima.121 Javne politike trebaju biti utemeljene na pravu osoba koje pripadaju manjinama da prime i prenesu informacije i ideje na svom jeziku,122 kao preduvjet za njihovo jednako i učinkovito sudjelovanje u javnom, gospodarskom, društvenom i kulturnom životu.
Istovremeno, države legitimno mogu promovirati jezik države, posebice u javnim medijima, uz gore navedena ograničenja,123 uz uvjet da to ne dovodi do disproporcionalnog sužavanja prava pripadnika manjina na korištenje svog jezika u medijima, ili da neopravdano ograničava postojanje jezične raznolikosti.
Kod postizanja ove uravnoteženosti, politike trebaju biti temeljene na, inter alia, sljedećem: −− Nisu dopuštena nikakva jezična ograničenja za tiskane i internet medije, a svako ograničavanje u svezi izbora jezika u javnim medijima, bilo da su javni ili privatni, treba biti pažljivo procijenjeno radi osiguranja proporcionalnosti i potpunog uvažavanja slobode izražavanja; −− Kvote za javno emitiranje na jeziku države mogu biti legitimne, ali trebaju biti dopunjene posebnim odredbama kojima se garantiraju jezična prava osobama koje pripadaju nacionalnim manjinama; primjerice, fleksibilnom primjenom ovih kvota, i/ili primjenom izuzetaka za područja gdje manjinske zajednice žive u znatnom broju. Dodatno, nametanje jezičnih kvota nikada ne smije utjecati na reguliranje sadržaja i u potpunosti mora poštivati slobodu medija. Nametanje
121 Smjernice za medije, Smjernica 5. 122 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 9. 123 Smjernica 42.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 61 krutih kvota privatnim i javnim medijima može biti u sukobu sa slobodom izražavanja. Zbog toga, promoviranje jezika države preko privatnih medija, gdje je to opravdano legitimnim ciljem, može se postići uporabom različitih ekonomskih inicijativa, uključujući i dodjelu državnih sredstava i potpora za produkciju sadržaja;124 −− Ako se podnaslovi, kvote i/ili zahtjevi za ponovno emitiranje uvode kako bi promovirali integriranje, država treba osigurati odgovarajuću financijsku i tehničku potporu kako bi spriječila disproporcionalan utjecaj na uporabu jezika manjina. U nekim slučajevima, podnaslovi mogu biti učinkovito sredstvo za postizanje bolje komunikacije među različitim zajednicama i uključivanje šire zajednice. Primjerice, višejezični programi ponekad se izrađuju s podnaslovima i na većinskim i na manjinskim jezicima u cilju poticanja interakcije među grupama i prevladavanja jezičnih barijera; −− Potrebno je promovirati prisutnost i pristup manjina programima općih javnih medija stvaranjem uvjeta pogodnih za njegovanje pluralizma i raznolikosti kroz medije; −− Program javnih medija treba odražavati kulturnu i jezičnu raznolikost društva. Kao takav, treba jamčiti pripadnicima manjinskih grupa, pa i brojčano manjim nacionalnim manjinama i njihovim jezicima, zadovoljavajuću zastupljenost. Ovo se odnosi i na tijela koja reguliraju javne medije. Države trebaju osigurati zastupljenost interesa korisnika manjinskih jezika, posebice u regulatornim tijelima;125 −− Iako nije neuobičajeno da manjine, koje žive u širem području, imaju pristup medijima iz susjednih država s kojima možda dijele isti jezik, ovo ne oslobađa odgovornosti državu domaćina da osigura prava manjina u koja se ubrajaju pravo na jezik i pravo na medije. U svakom slučaju, u interesu je države pružiti informacije o pitanjima relevantnim za državu svim članovima društva. Ovo uključivanje je nužno kod izgradnje zajedničkog okvira za razumijevanje društvenih procesa, a tako i za integriranje društva. Država treba razmotriti sredstva za osiguranje dovoljnog broja informacija dostupnih na jezicima manjina; −− Potrebno je poduzeti mjere za zapošljavanje i zadržavanje novinara iz manjinskih grupa u glavnim javnim medijima i osigurati da i manjine imaju svoje predstavnike u medijskim vijećima. Posebnu pažnju treba posvetiti potrebama brojčano malih zajednica ili posebno ugroženih grupa, koje najčešće imaju ograničen pristup medijima na vlastitom jeziku i nemaju kvalificirane novinare osposobljene za rad
124 Komentar o jeziku, stavak 43. 125 Europska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima, članak 11(3).
62 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava na njihovom jeziku;126 −− U pogledu privatnih medija, države trebaju razmotriti stvaranje poticaja za privatne i medije zajednice; primjerice, financiranjem i osiguranjem frekvencija za emitiranje, povećanjem pristupačnosti medija, posebice brojčano malim grupama, kojima treba osigurati pristup medijima na njihovom jeziku. Iako to možda ne bi bilo nezakonito per se, problematično je tražiti od privatnih medija da ispunjavaju kvote koje propisuje država, budući da one mogu neopravdano ograničiti privatnu inicijativu i postojanje medija na jezicima manjina;127 −− Zbog velike važnosti koje mediji tiskani na jezicima manjina imaju za manjinske zajednice, države trebaju osigurati da se opća pravila, koja se odnose na subvencije za medije,a koja obično sadrže uvjete poput najmanjeg broja primjeraka ili distribuciju diljem države, ne trebaju primjenjivati na tiskane medije na manjinskim jezicima koji neće moći ispuniti ove uvjete;128 −− Mogućnost novih tehnologija za lakši prijem programa na manjinskim jezicima proizvedenih u drugim, obično susjednim državama, potrebno je, tamo gdje je to moguće, potvrditi i potaknuti. Međutim, oni ne mogu zamijeniti programe koji se emitiraju na lokalnoj razini na jezicima manjina.
Raznolikost simbola i njihova uporaba u javnom životu
50. Države trebaju promovirati integraciju poštujući zahtjeve i senzibilnost i manjinskih i većinskih grupa u svezi postavljanja i uporabe simbola na zajedničkim javnim mjestima. Imajući na umu slobodu izražavanja, države trebaju izbjegavati uporabu simbola koji upućuju na podjele i obeshrabrivati nedržavne sudionike u njihovom korištenju. Gdje je to moguće, treba iskoristiti mogućnosti za promoviranje inkluzivnih simbola.
Značenja simbola poput zastava, znakova, kipova, spomenika, imena ulica i mjesta, komemorativnih prigoda ili praznika, povijesnih mjesta ili groblja, mogu biti duboko povezana s identitetom. Simboli mogu imati snažan utjecaj na društvene odnose i mogu se koristiti u promoviranju kako inkluzije i kohezije, tako i razdvajanja i podjele. Neodgovarajuća uporaba simbola može izazvati napetosti i incidente koji mogu eskalirati u sukob i nasilje među zajednicama. Ovo se može
126 Komentar o jeziku, stavak 41. i 42. 127 Komentar o jeziku, stavak 45 i 46. 128 Komentar o jeziku, stavak 47.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 63 izbjeći uporabom izbalansiranih i pravičnih pravila pri rješavanju pitanja koja se odnose na simbole kao ključne elemente integracijske politike.
Što se tiče simbola, integracijske politike trebaju se temeljiti, inter alia, na sljedećem: −− Postavljanje simbola koji se odnose na identitet na javnim mjestima ubraja se u slobodu izražavanja i ne treba biti zabranjeno ako je legitimno i jasno zakonski utemeljeno. Takve zakonske temelje treba, u svakom slučaju, usko tumačiti i svaka zabrana mora biti proporcionalna legitimnim ciljevima; −− Postavljanje zastava i simbola unutar objekata ili na objekte lokalne uprave ili druge javne institucije može biti sporno i izazivati napetosti. U takvim slučajevima, države trebaju razmotriti reguliranje isticanja simbola polazeći od načela inkluzivnosti i dobrog upravljanja, kako bi se postigla ravnoteža između razumnih interesa svih grupa unutar društva; −− Pravima manjina uređuje se postavljanje topografskih znakova i imena ulica na jezicima manjina (što može podrazumijevati, gdje je to prikladno, korištenje pisma) pod određenim uvjetima.129 Budući da topografski znakovi imaju i simbolično značenje, države mogu, gdje je to prikladno, omogućiti pravo postavljanja topografskih znakova na jezicima manjina čak i onda kada pripadnici manjina tradicionalno ili u značajnom broju ne žive na tim područjima. Nadalje, kada se uspostavljaju pragovi za uživanje prava na topografske znakove na manjinskim jezicima, takvi pragovi ne smiju predstavljati disproporcionalnu prepreku za uvažavanje određenih manjinskih jezika. Dodatno, sigurnost u prometu ili korištenje različitih pisama nije dovoljno razuman argument protiv postavljanja višejezičnih prometnih znakova. Umjesto toga, treba promovirati prikazivanje višejezičnosti, budući da ono prenosi poruku da različite populacijske grupe na određenom teritoriju žive u skladu;130 −− Kod uvođenja ili zabrane simbola, te postavljanja ili uklanjanja kipova, spomenika i drugih simboličkih objekata i zgrada, države trebaju razmotriti i povijesne i suvremene odnose u zajednici. U ovom kontekstu, politika države treba težiti jačanju međukulturnih veza i međusobnom priznavanju i zadovoljavanju potreba svih grupa u društvu; −− Kod davanja ili mijenjanja naziva ulicama, zgradama i drugim javnim mjestima, posebnu pažnju treba posvetiti utjecaju koji bi to moglo imati na integriranje društva. U tom smislu, od ključne je važnosti ovakve odluke donijeti na inkluzivan način i uz sudjelovanje zainteresiranih, te voditi računa da posljedice tih odluka ne dovedu do podijeljenosti među grupama u društvu; −− Što se tiče isticanja vjerskih simbola u javnosti, izgradnje ili rekonstrukcije
129 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, članak 11. 130 Komentari o jeziku, stavak 67.
64 Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava vjerskih objekata, religijskih običaja i ishrane, te običaja u svezi odijevanja, pristup se uveliko razlikuje među državama članicama. Ipak, ispovijedanje vjere manjine, koja je različita od vjere većine, može biti u nepovoljnom položaju i može naići na diskriminaciju. Iako država ima široko diskrecijsko pravo u svezi isticanja vjerskih simbola u javnosti, treba stvoriti uvjete da u zakonu i praksi ne dođe do diskriminacije na temelju vjeroispovijesti. Država također treba stvoriti uvjete da se vjerska prava manjina poštuju, pogotovo njihovo pravo na slobodu vjeroispovijesti, vjerovanja ili nevjerovanja. Država treba poštivati vjerske raznolikosti i treba razmotriti primjenu načela razumnog zadovoljavanja zahtjeva temeljenih na vjeri. Države trebaju promovirati, gdje je to prikladno, i međureligijski dijalog.
Ljubljanske smjernice o integraciji raznolikih društava 65 Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS) radi na uspostavi stabilnosti, prosperiteta i demokracije u svih 57 država članica, kroz politički dijalog o zajedničkim vrijednostima i uz praktičan rad, koji čini trajnu razliku.
The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies November 2012 The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies & Explanatory Note
November 2012 Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).
Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.
ISBN: 978-90-75989-14-4
© OSCE High Commissioner on National Minorities 2012
Printed in the Netherlands
Revised edition. Minor typographical errors corrected in this version.
Also available electronically at: www.osce.org/HCNM
For further information, please contact: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: HCNM@HCNM.org Website: www.osce.org/HCNM Contents Introduction ....................................................................................................... 2
I. Structural principles............................................................................... 7 Sovereignty entails responsibility................................................................ 7 Good and democratic governance............................................................. 9 Non‑discrimination and effective equality................................................. 10 Respect for and protection of human rights, including minority rights....... 12
II. Principles for integration..................................................................... 14 Recognition of diversity and multiple identities.......................................... 14 Primacy of voluntary self‑identification...................................................... 15 Non‑isolationist approach to minority issues............................................ 16 Shared public institutions, a sense of belonging and mutual accommodation................................... 18 Inclusion and effective participation.......................................................... 19 Rights and duties..................................................................................... 20 Inter‑community relations......................................................................... 21 Policies targeting both majorities and minorities....................................... 22
III. Elements of an integration policy framework.................................... 24 Formulating effective policies................................................................... 24 Legislation and institutions....................................................................... 28 Actors and roles....................................................................................... 32
IV. Key policy areas.................................................................................... 38 Anti-discrimination and full and effective equality...................................... 38 Citizenship............................................................................................... 40 Effective participation............................................................................... 45 a. Participation in public affairs.......................................................... 46 b. Social and economic participation................................................. 47 c. Participation in cultural and religious life......................................... 49 Language................................................................................................ 52 Education ............................................................................................... 54 Security and law enforcement.................................................................. 57 Access to justice...................................................................................... 59 Media ..................................................................................................... 60 Diversity of symbols and their use in the public domain............................ 64
Guidelines on Integration of Diverse Societies 1 Introduction
In its Helsinki Decision of July 1992, the Organization for Security and Co- operation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities (HCNM) to be an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage in regard to tensions involving national minority issues. During the past 20 years, the three successive High Commissioners have encountered a number of recurring issues in their work. In response, they have published six thematic Recommendations and Guidelines providing insight and advice for States facing the same issues. The first three – The Hague Recommendations Regarding the Education Rights of National Minorities, The Oslo Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities and The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life – are primarily concerned with enhancing and elaborating minority‑rights standards in the areas of education, language and participation in public life. The subsequent two publications – Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media and Recommendations on Policing in Multi‑Ethnic Societies – address specific challenges that many States face in providing effective policing in ethnically diverse societies and in ensuring minorities’ access to broadcast media in their language. The most recent set of Recommendations – The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter‑State Relations – address the conditions and limitations within which States may support minorities residing in other countries.
All the issues covered by these publications are directly related to the High Commissioners’ efforts to reduce tensions and prevent inter-ethnic conflicts. The HCNM’s experience indicates that diversity alone is neither correlated nor causally linked with an increase in tensions and violence. None of the numerous ethnic conflicts that have erupted in post‑Cold War Europe have been inevitable. They are a consequence of political choices that could have been different. Such conflicts are frequently rooted in the denial of basic rights and in the systematic and/or systemic exclusion and alienation of entire communities.
This is why the protection of human rights, including minority rights, is inextricably linked with the preservation of peace and stability within and between States. States are obliged to guarantee equal opportunities for everyone, regardless of whether
2 Guidelines on Integration of Diverse Societies they belong to majorities or minorities, to participate in the economic, social, cultural and political life of society. In addition, States have a practical interest in ensuring equal opportunities to participate: low participation by excluded or marginalized groups tends to bring direct and indirect costs to society as a result of reduced contributions to the common good and the increased costs associated with putting policies in place to address the numerous consequences of exclusion.
However, the successive High Commissioners have also learned that simply recognizing and accommodating minority culture, identity and political interests, and promoting the participation of all may not be sufficient to build sustainable and lasting peace. As a result, the High Commissioners have further recommended that States adopt measures and implement policies aimed at promoting the integration and cohesion of diverse, multi‑ethnic societies.
If diverse societies do not have good integration policies, there is the danger that different communities, particularly large and territorially concentrated ones, may become increasingly separate, with few or no common interests and no shared sense of belonging. Such separation into parallel and unconnected societies poses a considerable risk to the viability and stability of any multi‑ethnic State. This risk can be mitigated through a well managed integration process, which can play a crucial role in preventing tensions from escalating into conflict and is also a prerequisite for building an equitable society. Integration is fundamentally concerned with meeting the responsibilities that sovereignty entails, including respecting human rights and ensuring good and effective governance, and it is intimately related to the overall stability of any pluralist society.
The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies aim to set out this thinking and approach. The Guidelines go beyond supporting the recognition of minority culture, identity and political interests to additionally recommend that States ensure that communication and interaction are established across ethnic divides. These Guidelines suggest that national minorities should not only enjoy the legal right to effectively participate in the overall governance of the State, but that they should also be encouraged to do so.
Integration is a dynamic, multi‑actor process of mutual engagement that facilitates effective participation by all members of a diverse society in the economic, political, social and cultural life, and fosters a shared and inclusive sense of belonging at national and local levels. To support the integration process, States should adopt policies that aim to create a society in which diversity is respected and everyone, including all members of ethnic, linguistic, cultural or religious groups, contributes
Guidelines on Integration of Diverse Societies 3 to building and maintaining a common and inclusive civic identity. This is achieved by securing equal opportunities for all to contribute to and benefit from the polity. It requires that the State ensures that the rights of all are respected and creates the conditions for all members of society to take on their share of the responsibilities. Society as a whole benefits from such a policy. This process can lead to changes in majority and minority cultures. This is why the HCNM prefers to speak about the integration of multi‑ethnic societies rather than integration of a minority group into a particular society.
Given the increasing ethno‑cultural diversity within all OSCE participating States and a concomitant heightened interest in models and approaches to integration, the HCNM has decided to synthesize the collective experience of the HCNMs and share this in the form of the present Guidelines. These endeavour to provide guidance on how States can work towards increasing integration and social cohesion while addressing the broad question of how to protect and promote human rights, including the rights of distinct communities to have their identities protected. No general advice applicable to all participating States could ever provide specific answers regarding the content of State policy, as each State has its own context. However, these Guidelines do recognize that the responsibility to support the integration process and implement integration policies always lies with the State.
The Guidelines combine a normative and practical approach that is based on the HCNM’s experience accumulated when working especially on national minority issues in the context of post‑Cold War transition, State‑building and consolidation. Although they are based on specific HCNM working experience and do not include an exhaustive set of integration policies, they nevertheless contain insights and conclusions that may be relevant in many different contexts.
The term “national minority”, as used in the Guidelines, refers to a wide range of minority groups, including ethnic, religious, linguistic and cultural communities, regardless of whether these groups are recognized as such by the States where they reside and irrespective of the designation applied to or claimed by them. In addition, “minority” is often used as a shorthand term for “persons belonging to national minorities”. This does not imply that all principles, minority rights and policy options presented in the document apply to every situation in the same way. It is clear that, while basic human rights standards apply to all, good integration policies will need to be tailored to some extent to meet the challenges and needs of different minority groups and different circumstances. The content of integration policies may depend on such factors as the numbers involved, the length of settlement
4 Guidelines on Integration of Diverse Societies and geographic concentration, and the particular social, economic and cultural needs, among other considerations. In addition, the fact that many individuals have multiple identities that may be asserted in different ways, times and contexts must also be recognized when developing integration policies.
These Guidelines consist of four parts: structural principles, principles for integration, elements of an integration policy framework and key policy areas. The structural principles, listed without any hierarchy, are interlinked and necessary although never fully achievable. They are goals towards which all States should be aiming, and it is difficult to conceive that good integration policies could be feasible in the absence of any efforts to put these principles in place. Since these structural principles can never be achieved perfectly and for all time, their imperfect achievement cannot be invoked as a reason for not adopting or implementing integration policies. The principles for integration provide basic theses and values that relate more specifically to integration or are necessary for formulating integration policy. Elements of an integration policy framework sets out the framework for the elaboration and implementation of integration policies, including mechanisms, processes and cross‑cutting themes. Finally, the key policy areas, although not an exhaustive list of relevant policy areas, deals with the main thematic considerations based on the HCNM’s experience, and includes more specific examples within those policy areas, which have to be selected and adapted to each specific context.
The integration of society is a complex and cross‑cutting policy field, and the Guidelines are the result of work and experience accumulated over the past 20 years. They are based on the valuable input of present and past HCNM staff members, including Francesco Palermo and Ilze Brands Kehris. They have also benefitted from the engagement and insights of many external experts, who have contributed comments and criticisms of earlier versions of the Guidelines. These external experts include: Rainer Bauböck, Alex Grigorev‑Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson‑Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon and Sarah Spencer. These Guidelines are, however, based on specific HCNM experience and do not reflect the views of any single expert.
The purpose of these Guidelines is to provide policymakers and States’ representatives with guiding principles and practical advice on how to elaborate and implement policies that facilitate the integration of diverse societies. It is hoped that other actors who contribute in various roles to this process, including civil‑society and private‑sector actors and independent institutions, will also find these Guidelines
Guidelines on Integration of Diverse Societies 5 useful for their work. Developing and implementing integration policies should be among the priorities of all States seeking to accommodate diversity and avoid the risk of conflict developing out of increased separation and tension between groups in society, and thereby contributing to long-term peace and stability. By sharing the conclusions from 20 years of HCNM work to support processes towards the integration of society and making recommendations based on this experience, it is hoped that these Guidelines will contribute to the elaboration and implementation of effective integration policies by participating States.
Knut Vollebaek OSCE High Commissioner on National Minorities The Hague, 7 November 2012
6 Guidelines on Integration of Diverse Societies I. Structural principles
Sovereignty entails responsibility
1. A sovereign and functioning State is a prerequisite for a stable society. Sovereignty implies that the State has rights and responsibilities, both towards its own population and as an actor in the international community. One of a State’s sovereign responsibilities should include developing and implementing integration policies based on a sound institutional and legislative framework.
State sovereignty is a foundational principle of international law and is codified in or underpinned by a number of major international documents.1
A stable society in which the dynamic processes of change take place without violence can only be achieved, maintained and further developed when the conditions to effectively exercise sovereignty are in place. In addition, sovereignty should be exercised according to the following principles: good and democratic governance, non‑discrimination, effective equality, and respect for and protection of human rights, including minority rights.
In a modern democratic State, the State’s duty towards its population is based on the consent of the people. Sovereignty is therefore both of the people and for the people. Sovereignty entails not only rights but also duties and responsibilities.
1 These include, inter alia, articles 1 and 2 of the Charter of the United Nations (hereinafter: “UN Charter”); the 1975 CSCE Helsinki Final Act, Principles I–X; the 1990 Charter of Paris for a New Europe; the 1990 CSCE Document of the Copenhagen Meeting on the Human Dimension (hereinafter: “Copenhagen Document”), paragraph 37; the 1995 Framework Convention for the Protection of National Minorities of the Council of Europe (hereinafter: “FCNM”), Preamble and article 21; the 1992 UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (hereinafter: “UN Declaration on Minori- ties”), article 8 (4); and the 1994 EU Concluding Document of the Inaugural Conference for a Pact on Stabil- ity in Europe (hereinafter: “Stability Pact”), paragraph 1.6.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 7 In particular, States are obliged to secure the enjoyment of human rights and freedoms, including minority rights, for everyone within their jurisdictions.2
In the context of the international responsibility to respect and protect human rights, including minority rights, States are accountable to the international community and are therefore obliged to fulfil their reporting obligations to international supervisory and advisory bodies. Such bodies play an important role in promoting transparency, understanding and goodwill, and States should support, develop and fully participate in these mechanisms.
The responsibilities of States that are entailed by sovereignty include promoting the integration of society. Based on the experience of the OSCE High Commissioner on National Minorities (hereinafter: “HCNM”), lasting peace, stability, internal and external security, and prosperity are linked to enabling the process of integrating all the constituent parts of society. This implies that States protect their diversity through policies and institutional and legal frameworks that facilitate inclusion, recognition and mutual accommodation.
The lack or imperfect existence of a functioning State cannot be invoked as a reason to avoid developing and implementing integration policies; on the contrary, the experience of the HCNM indicates that having integration policies in place actually helps States to function better.
2 This responsibility is included in, inter alia, the CSCE Helsinki Final Act, Principle VII, paragraph 4; the 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter: “ECHR”), article 1; and, with regard to minorities in particular, in the 1966 UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter: “ICCPR”), article 27; the UN Declaration on Minorities, article 1(1); the Copenhagen Document, paragraphs 33(1) and 36(2); and the FCNM, article 1.
8 Guidelines on Integration of Diverse Societies Good and democratic governance
2. Good and democratic governance serves the needs and interests of a State’s entire population. While democracy implies majority rule in political decision‑making, it also includes safeguards against the abuse of majority power. This is achieved by ensuring the protection and participation of minorities, and by facilitating inclusive processes of governance that involve all members of the population.
Pluralistic democracy, separation of powers, the rule of law and respect for human rights, inextricably linked to one another, are preconditions for lasting peace, security and justice.
All OSCE participating States are committed to democracy, including political pluralism, as a fundamental principle through their legal and political obligations.3 Since the authority of government is based on the will of the people4, this implies that everyone has the right to take part in public affairs. This in turn requires that representative institutions exist at all levels.5
Democracy – and the governance informed by its principles – targets and protects the entire population of a State, irrespective of cultural, social, economic, linguistic, ethnic or religious differences or background. States must fully respect the rule of law and international minority rights standards, including those regarding the effective participation of minorities.6 Therefore, democratic decision‑making processes enable everyone to effectively participate and voice their opinion, including those who are in a structurally unequal position.7
Good and democratic governance might require participatory forms of decision‑making that proactively reach out to groups that would otherwise be marginalized.
3 Copenhagen Document, Preamble and paragraphs 5 and 6. 4 Universal Declaration of Human Rights, article 21(3). 5 Inter‑Parliamentary Union, Universal Declaration on Democracy, 1997 (hereinafter: “UDD”), paragraph 11. 6 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life, 1999 (hereinafter: “Lund Recommendations”), Recommendation 2. 7 See, inter alia, the 2008 Advisory Committee’s Commentary on the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs (hereinafter: “Commentary on Participation”).
Guidelines on Integration of Diverse Societies 9 Democratic governance requires separation of powers. In certain contexts, effective participation can be increased through such instruments as territorial or non-territorial devolution or power‑sharing arrangements.8
Non‑discrimination and effective equality
3. Non‑discrimination and effective equality are not only foundational and cross‑cutting principles; they are prerequisites for the effective contribution of all to the common good. The prohibition of discrimination entails equality before the law and equal protection under the law, and that obstacles to effective equality are removed. Ensuring effective equality in law and in fact also implies a positive obligation to adopt targeted policies and, where necessary, special measures.
The prohibition of discrimination and the promotion of effective equality are principles expressed in international human rights instruments at both the universal9 and regional levels.
At the regional level, the OSCE has affirmed the principles of non‑discrimination and equality.10 With regard to minorities in particular, the enjoyment of minority rights without discrimination is contained in a number of documents.11 Notably, most OSCE participating States have incorporated these principles and standards in their constitutions. For Council of Europe member states, the European Convention on Human Rights (hereinafter: “ECHR”) explicitly prohibits discrimination on the grounds of association with a national minority in addition to prohibiting it on other related grounds, such as race, colour, language, religion and national or social origin.12 Non‑discrimination on the grounds of, inter alia, racial and ethnic origin13
8 Lund Recommendations, Recommendations 14–20. 9 See the 1948 Universal Declaration of Human Rights, articles 2 and 7; the ICCPR, articles 2, 26 and 27; the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (hereinafter: “ICESCR”), article 2; and the 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (hereinafter: “ICERD”), article 1. In addition, the following instruments cover relevant protected grounds, such as race, colour, language (ICCPR and ICESCR), descent (ICERD), national or social origin (ICCPR and ICESCR), national or ethnic origin (ICERD) and religion (ICCPR and ICESCR), and are open‑ended lists through their inclusion of “other status”. 10 CSCE Helsinki Final Act, Principle VII; the 1989 Concluding Document of Vienna, paragraphs 13(7) and 13(8)); and the Copenhagen Document, paragraphs 5(9), 25(3) and 25(4). 11 The UN Declaration on Minorities, article 2(1); and the Copenhagen Document, paragraph 31. In addition, the FCNM, article 4(1), specifically prohibits discrimination based on belonging to a national minority. 12 ECHR, article 14 and Protocol 12. 13 Treaty on the Functioning of the European Union (hereinafter: “TFEU”), article 19.
10 Guidelines on Integration of Diverse Societies and nationality14 has also been codified by the European Union15 and implemented through two Directives16.
Equal treatment does not mean identical treatment. To be effective, the principle of equality necessarily allows – and in some cases requires – different treatment of some persons to ensure that they are able to enjoy all rights on an equal footing with other members of society. Several instruments affirm that when necessary and appropriate, special measures17 should be adopted to ensure full and effective equality for disadvantaged groups due to past, systemic or persistent discrimination. Such measures do not constitute discrimination as long as they pursue this legitimate aim and are proportional to that aim. 18
Formal equality is often not sufficient to guarantee full and effective equality to all members of society. As a result, States have to adopt specific and targeted policies to remove legal, economic and/or social obstacles that may constrain effective equality and impede the full participation of all in the political, economic, social and cultural life of the State. Such targeted policies may go beyond simply removing barriers to equal opportunities and aim to create substantive equality, which implies equality of outcomes in relevant policy areas.
14 TFEU, article 18. 15 Amsterdam Treaty, 1997. 16 Directives 2000/43/EC (covering racial and ethnic origin) and 2000/78/EC (covering, inter alia, religion or belief). 17 Other terms include “affirmative action”, “positive action” and, under the FCNM, “adequate measures” (article 4.2). 18 See, inter alia, UN Human Rights Committee (hereinafter “HRC”, CCPR General Comment no. 18 on non- discrimination, 10-11-1989; UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights General Comment no. 20 on non-discrimination; ICERD, article 2(2), and CERD General recommendation no. 32 on the meaning and scope of special measures; UN Declaration on Minorities, article 4; FCNM, article 4(2); the Copen- hagen Document, paragraph 31; the 1991 Geneva CSCE Experts Meeting on National Minorities, part IV; and EU Directive 2000/43/EC, article 5.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 11 Respect for and protection of human rights, including minority rights
4. Respect for human rights and fundamental freedoms, including minority rights, enables diverse societies to fully develop in conditions of security, peace and co‑operative relations. International commitments and binding obligations are the minimum standards States have to observe. Positive obligations also entail proactive policies and the promotion of full respect for the rights of all individuals.
Minority rights are an integral part of international human rights law and impose legal obligations upon every member of the international community. OSCE participating States are also bound by their political commitments in the area of minority rights.19 The UN Charter underlines the importance of preventing and removing threats to peace,20 and history shows that when States do not adequately protect the rights of minorities, conflicts are more likely to erupt.
Protecting and promoting human rights, including minority rights, help States to strengthen the cohesiveness of their societies while respecting diversity, and can thus be considered preconditions for lasting peace, security and stability.
To promote the integration of society, States should acknowledge the diversity in their societies and abstain from any attempts to assimilate minorities against their will. In addition, they are obliged to promote the rights of persons belonging to minorities to effectively participate in public affairs and to maintain their identities by providing adequate opportunities to develop their culture, to use their language and to practise their religion.21 Specific recommendations on how to effectively implement these rights have been published by the HCNM, including with regard to education22, use of language23 and effective participation in public life24.
19 Copenhagen Document. 20 UN Charter, article 1. 21 This obligation is laid down in, inter alia, the ICCPR, article 27; the 1960 UNESCO Convention against Discrimination in Education, article 5.1.c.; the UN Declaration on Minorities, articles 1, 2(2) and 2(3); the Copenhagen Document, paragraphs 33 and 35; and the FCNM, articles 5(1), 8 and 10–15. 22 The Hague Recommendations regarding the Education Rights of National Minorities, 1996 (hereinafter: “Hague Recommendations”). 23 The Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities, 1998 (hereinafter: “Oslo Recommendations”). 24 Lund Recommendations.
12 Guidelines on Integration of Diverse Societies While minority rights are, in essence, individual rights, many are meaningful only when enjoyed and exercised in community with others.25 The term “others” should be understood in the widest possible sense and includes persons belonging to the same minority, to another minority, or to the majority.
25 FCNM, article 3(2) and ICCPR, article 27.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 13 II. Principles for integration
Recognition of diversity and multiple identities
5. Diversity is a feature of all contemporary societies and of the groups that comprise them. The legislative and policy framework should allow for the recognition that individual identities may be multiple, multilayered, contextual and dynamic.
Many contemporary societies are marked by an increasing degree of diversity in their populations. Meanwhile, migration – both immigration and emigration – is contributing to changing demography. It is important to take the potential effects of these phenomena on the position and situation of national minorities into account.
At the same time, the different segments and groups that compose societies are also heterogeneous themselves and should not be considered as immutable and monolithic.
Individual identities can be and in fact increasingly are multiple (a sense of having several horizontal identities; for instance, belonging to more than one ethnicity), multilayered (various identities coexist and overlap in the same person, such as ethnic, religious, linguistic, gender, professional and the like), contextual (the context might determine which identity is more prominent at a given moment) and dynamic (the content of each identity and the attachment of individuals to it is changing over time).
In order to build and sustain just, stable and peaceful democracies it is necessary to recognize the distinct characteristics of groups, while also acknowledging the heterogeneity and fluidity within those groups. Societies are enriched by diversity and the resulting pluralism if and when relations among groups (minority and majority) as well as between groups and the authorities are based on trust and mutual respect and co‑operative interaction and active engagement. Intra‑community and cross‑community links should be encouraged, as they strengthen the cohesion of societies, decrease tensions and prevent the risk of conflict.
14 Guidelines on Integration of Diverse Societies It is therefore essential that diversity is acknowledged through appropriate frameworks. Recognizing that diversity enriches society implies that States should not define themselves in exclusivist and (mono‑)ethnic terms as the “property” of one or several specific ethnicities. In addition, members of majorities and minorities should accept that their identities – like the one of the State – may change and evolve, including through contact and exchange with other groups.
The recognition of the multidimensional diversity inherent in societies, groups and individual identities should inform the entire legislation and the formulation of integration policies. This means, for example, that identification with multiple identities and contextual affiliations should be permitted, including in the census; that closed lists of identities in the census are to be discouraged; and that everyone should have the right to change his or her affiliation over time.
Primacy of voluntary self‑identification
6. Identities are subject to the primacy of individual choice through the principle of voluntary self‑identification. Minority rights include the right of individual members of minority communities to choose to be treated or not to be treated as such. No disadvantage shall result from such a choice or the refusal to choose. No restrictions should be placed on this freedom of choice. Assimilation against one’s will by the State or third parties is prohibited.
International minority rights standards are clear in establishing that affiliation with a minority group is a matter of personal choice, which must, however, also be based on some objective criteria relevant to the person’s identity.26 No disadvantage shall result from the choice to affiliate with a given group.27 The principle of freedom of choice should be reflected in legislation and in integration policies. This means, for example, that authorities should not affiliate persons with a specific group based on visible characteristics or other presumptions without their consent.28
26 FCNM, article 3, as interpreted in the Advisory Committee Opinions, and Copenhagen Document, paragraph 32. 27 FCNM, article 3(1). 28 The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities under the Framework Convention, Thematic Commentary no. 3, adopted by the Advisory Committee on 24 May 2012 (hereinafter: “Commentary on Language”), paragraph 17.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 15 The prohibition of assimilation against one’s will means that nobody can be forced to declare his/her identity. If this is declared, the choice should be open and not limited to closed lists of identities.29 This does not imply that any chosen identity can necessarily claim recognition. Objective criteria, relevance and other factors need to be taken into account, and some aspects may fall under a State’s margin of appreciation. In addition to prohibiting forced assimilation, States should also acknowledge that other, more subtle and less evident forms of “creeping assimilation” may lead to assimilation against the will of an individual, such as societal pressures, hierarchies between different ethnicities, prejudices and the like, which may be exercised by non‑State as well as State actors.
While any form of assimilation that one has not chosen – even indirect and involuntary – is prohibited, the principle of freedom of choice implies that consciously chosen assimilation has to be allowed and may not be either stigmatized or subtly discouraged by majorities or minorities. This means that the State is also responsible for creating an environment in which individuals can make such a choice freely and at any time.
Non‑isolationist approach to minority issues
7. Since some minority rights are meaningful only when exercised in community with others, this may result in a degree of distinction from other groups in society in certain contexts. Nevertheless, isolation or excessive separation may weaken cross‑community links and undermine the cohesiveness of society.
As mentioned above,30 some minority rights are individual rights that are only meaningful when enjoyed and exercised in community with others31. This is the case for many language and cultural rights, as well as rights related to education, participation, religion and association, among others. The sense of belonging to certain communities, whether a minority or majority one, can strengthen community bonds and solidarity. Such a shared sense of community belonging is inherent in minority rights and is necessary to protect and promote the rights of persons belonging to minorities.
29 See Guideline 5. 30 Guideline 4. 31 FCNM, article 3(2) and paragraph 37 of the Explanatory Report.
16 Guidelines on Integration of Diverse Societies However, it is essential for societies to find the appropriate balance between the degree of separation that is necessary to the free expression and development of diversity on the one hand and the establishment and strengthening of links between and among the diverse communities of a society as a whole on the other. If cross‑community links are not sufficiently developed, integration is hindered, putting cohesiveness and, ultimately, stability at risk.32 The appropriate balance between these two elements cannot be defined a priori: the degree to which communities, both majorities and minorities, are assured that their rights are respected and feel that they belong to a common society can change over time and is contextual, depending on a number of factors peculiar to each society, including history, perceptions, and institutional and political regimes.
The HCNM has observed that the level of separation between communities can become excessive, and thereby detrimental to the integration of a society as a whole, when it results in isolation, sometimes even to the point of segregation. This holds true even when this separation is self‑induced by the community in question. For example, the linguistic rights related to education for persons belonging to minorities, while part of essential minority rights, should not result in parallel and non‑interacting communities within a country.33 Where appropriate, and based on demonstrated evidence, authorities should intervene to counter excessive separation and risks of segregation; for example, by establishing integrated school curricula or by adjusting housing policies to avoid the emergence of segregated residential areas. Such policies should not unduly interfere with the respect for identity-related traditions and life styles, as provided for in minority rights.
32 See also ICERD, article 2(1), lit. e. 33 Also see Hague Recommendations, especially Recommendations 1 and 4, and the 2006 Advisory Com- mittee’s First Thematic Commentary on Education under the Framework Convention (hereinafter: “Com- mentary on Education”), especially part 1.4.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 17 Shared public institutions, a sense of belonging and mutual accommodation
8. Integration is a process that requires that all members of a given society accept common public institutions and have a shared sense of belonging to a common State and an inclusive society. This does not exclude the possibility of distinct identities, which are constantly evolving, multiple and contextual. Mechanisms aiming at mutual accommodation are essential to negotiate the legitimate claims put forward by different groups or communities.
Integration as a two‑way process can only happen if everyone accepts as legitimate the existence and the role of shared institutions as well as a minimum degree of belonging to a common pluralistic and diverse State and society. Maximalist approaches, such as rejecting the legitimacy of the State, boycotting the institutions, denying the multi‑national or multi‑ethnic character of the State and society or maintaining assimilationist attitudes run counter to integration.
This principle acknowledges that in diverse societies based on the rule of law and political and institutional pluralism there is no contradiction between having distinct identities and sharing a common belonging, which includes but goes beyond shared institutions.
The consequence for the State is that it needs to provide policies, legislation and mechanisms that enable and support the expression and negotiation of diversity within a shared institutional and legislative framework. For integration to take place, individuals and groups have to accept such instruments and contribute to their functioning.
In the context of this principle, “claims” means more than simply rights and comprises any legitimate interests or reasonable demands expressed by different groups or persons. It also entails acknowledging the consequences of such claims, both for those affected and for society as a whole. For example, legitimate requests for specific implementation of rights or special measures are to be read within the local context; any potential impacts they may have on different segments of society and, ultimately, on its overall cohesion must be taken into account. Accommodating religious diversity also falls within this category. This entails tolerance at both the individual level, between people and groups within society, as well as at the State level, by establishing common rules of society based on full respect for human
18 Guidelines on Integration of Diverse Societies rights that allow for religious freedom and the expression of religious diversity, including in public spaces.
In the context of integration of diverse societies, individuals and/or groups can reach solutions acceptable to all to the issues they face through negotiation and mutual accommodation. The outcomes of negotiation are likely to be more sustainable and thus better contribute to lasting stability when both majorities and minorities are willing to accommodate the claims of the other parties to the extent possible. Such negotiations should be conducted within institutional and procedural frameworks that enable effective participation and fair decision‑making. In addition to offering a greater chance of successful outcomes, the simple act of engaging in genuine negotiation can enhance participation by all groups in society.
Inclusion and effective participation
9. Integration policies should be based on inclusion and should thus strive for a situation in which everyone enjoys full membership in their society, equal access to public goods and services, and equal opportunities. Effective participation on an equal footing by all members of society in social, economic and cultural life and in public affairs should be mainstreamed.
Establishing full membership in society, equal opportunities and equal treatment for all, including in accessing public goods and services, should be guiding principles when developing integration policies. This means that States have to proactively promote diversity and create conditions for everyone to feel like and act as full members of that society. The sense of belonging to a common society implies that, when the right conditions are in place, individuals, irrespective of their identity, should not only respect the legislation and the rights of others,34 but should also avoid self‑isolation and take full advantage of their opportunities to channel claims through the legitimate instruments provided by the authorities.
Integration policies should support and promote the effective participation on an equal footing of all members of society, irrespective of their belonging to minorities or majorities, in all aspects of the State’s social, economic and cultural life and in public affairs. This requires, inter alia, the existence of comprehensive anti‑discrimination legislation and its effective monitoring and it may include the
34 Universal Declaration of Human Rights, article 29.2, and FCNM, article 20.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 19 establishment of independent anti‑discrimination bodies, ombudspersons or other specialized institutions. It also requires ensuring that there are effective instruments of participation in all areas of life.35 The effectiveness of these instruments must be monitored continuously and they need to be updated periodically, as required.36 Furthermore, it requires that information is provided in the languages of national minorities, to the extent possible, about the remedies available against discrimination, including indirect or multiple forms of discrimination, and about the instruments that encourage participation.
Rights and duties
10. Integration policies should be cognizant of the interests of and consistent with the rights of all members of society, including the rights of persons belonging to minorities. In addition to holding rights, all members of society share the duties of obeying the laws and the responsibilities of contributing to society and to the integration of society.
Based on the experience of the HCNM, lasting peace, stability, security and prosperity can only be achieved in societies that promote the integration of society while respecting diversity.37 Integration with respect for diversity is the guiding principle of the HCNM’s work. It requires respecting the right of minorities to maintain and develop their culture and to preserve the essential elements of their identity, such as their religion, language, traditions and cultural heritage. Simultaneously, it requires working towards a cohesive society where every person has the opportunity to participate in and influence the political, economic, social and cultural life of society as a whole. This entails balancing the rights and interests of all groups, minorities and majorities alike. The appropriate balance is different in each society and can never be achieved once and for all because societies are inherently dynamic. It rather needs constant monitoring and rebalancing through adaptation to changing circumstances.
As a result, integration policies need to be designed and implemented through a continuous and democratic process that contributes to good governance. This requires recognition, acceptance and commitment from all sides. Integration
35 See Guidelines 38–41. 36 Lund Recommendations, Recommendation 22. 37 The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter‑State Relations (hereinafter: “Bolzano/Bozen Recommendations”), Explanatory Note to Recommendation 7.
20 Guidelines on Integration of Diverse Societies policies should be based on respect for the rights of all and take into account the legitimate interests of all members of society, regardless of whether they are citizens or not.38 Separation between communities and groups is generally not a good basis on which to build a well‑functioning society with good prospects for sustainable stability. Integration involves interaction, not just tolerating a plurality of cultures.39
Integration is a process involving all. Not only the rights, but also the duties of members of society are shared by all equally. In addition to respecting the law and the rights of others40, these duties include a responsibility to contribute to society and its integration as well as to its democratic processes. Minorities should participate in all aspects of governance in their country of residence and their involvement should not be restricted to areas that specifically concern them. In this context, the establishment of parallel isolated minority or majority communities is not conducive to integration of society.
Inter‑community relations
11. Integration policies should include measures that encourage cross‑community dialogue and interaction based on tolerance and mutual respect. This covers a broad range of initiatives in various fields, including education, media and language policy. When possible, it is preferable to use positive incentives to ensure compliance rather than punitive measures.
Integration policies should promote contact and exchange between communities and individuals through incentives and by raising awareness of the mutual advantages of interaction, dialogue and participation. 41
Within the context of education, measures such as exchanges between schools providing education to minority and majority pupils, can promote interaction and mutual understanding.42 In the area of media, permitting or even encouraging the
38 UN HRC General Comment no. 23, The rights of minorities (article 27), 8 April 1994, paragraph 5.1; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) (hereinafter: “Venice Commis- sion”), “Report on Non‑Citizens and Minority Rights”, (CDL‑AD(2007)001). 39 Bolzano/Bozen Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 7, and FCNM, articles 5 and 6. 40 FCNM, article 20, and UN Declaration of Human Rights, article 29.1. 41 FCNM, article 6. 42 See Guidelines 44 and 45.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 21 use of multilingual broadcasting is another example that promotes interaction both within programming and by reaching audiences in different linguistic communities.
In many cases, using punitive administrative or criminal measures to induce adherence to certain duties linked to integration – such as the obligation to learn and, in some cases use, the State language – can create resentment and may generate resistance, thereby undermining rather than promoting the integration of societies. Conversely, positive incentives tend to be more effective in mobilizing support and creating favourable conditions for integration.
For example, as further specified below43, States may legitimately promote the State language of the country. However, this should happen through positive incentives (like promoting multilingualism, offering language classes, and so on) rather than through sanctions and should, in any case, respect the linguistic rights of persons belonging to minorities. Recognizing the positive value of ethnic, cultural and linguistic diversity goes hand in hand with promoting multilingualism for all. In this sense, also encouraging the majority to attain proficiency in minority languages can further contribute to the integration of society.
Policies targeting both majorities and minorities
12. Targeted policies should be developed and implemented that address both minorities and majorities. This reflects the fact that integration of society is a process of mutual accommodation and active engagement involving all members of society as individuals or organized groups.
Integration is a process involving all members of society, both majorities and minorities. As such, it is likely to lead to gradual adjustments of societal structures as a natural result of recognition, mutual accommodation and active engagement. Therefore, it should include specific policies44 aimed at achieving balanced interaction in society. Such policies should involve both majorities and minorities in a process of mutual adaptation. Examples of policies that target majorities include developing general-education curricula that include information about minorities and their contribution to the culture and history of the country. The media should be equally attentive to the contribution they can make by reflecting the ethnic,
43 Guideline 42. 44 See part IV.
22 Guidelines on Integration of Diverse Societies cultural and linguistic diversity of society in all programming for all audiences, and not only by producing specialized programmes for minorities.
To achieve the effective involvement of all members of society, including organized groups, requires that both State structures and societal groups respect the principles of good governance, for instance by selecting their representatives democratically and pluralistically.
Mutual accommodation and active engagement are more effectively achieved through inclusive decision‑making processes that enable all who want to be heard to participate directly or through legitimately designated representatives. These processes should also provide clear procedural channels for participation and effective remedies against unjust or arbitrary exclusion.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 23 III. Elements of an integration policy framework
Formulating effective policies
13. Governments should develop a strategy, policies and related action plans for integration within a reasonable timeframe, taking due account of the competences and roles of the various levels of government, as well as of other actors and stakeholders. Integration policies should make use of top‑down and bottom‑up approaches.
Since no single policy can respond to all elements of diversity and inter‑group relations, several co‑ordinated responses are needed. This generally requires a comprehensive integration‑policy strategy, which includes specific action plans with clearly defined objectives, measurable actions and timetables in all relevant fields, including economic, social, cultural and political.
The State has the primary responsibility for establishing and guaranteeing the framework and policies to achieve the integration of society. However, policies can only be effective if all levels of authority – national, regional and local – are engaged according to their competences. Therefore, national strategies and plans setting out general principles, directions and objectives should be complemented and adequately contextualized through local and, where relevant, regional strategies and action plans.
An important role is also performed by an independent and pluralistic civil society and other non‑State actors.
24 Guidelines on Integration of Diverse Societies 14. Governments should promote effective participation of all relevant segments of society, including persons belonging to minorities, when elaborating, implementing and monitoring integration policies.
States should ensure that all interested members of society, including persons belonging to minorities, enjoy adequate opportunities to have an effective voice at all levels of government, especially with regard to, but not limited to, those matters directly affecting them. In particular, representatives of all interested groups should be effectively consulted when elaborating and implementing integration policies. They should also participate in monitoring and evaluating the effectiveness of such policies.
Effective participation requires, inter alia, that minority representatives are able to exert substantial influence on the policy-development process, thereby facilitating shared ownership of the outcomes. Simply permitting formal involvement is not sufficient. Examples of means and instruments that facilitate effective participation include electoral arrangements, specialized governmental bodies, consultative mechanisms, participatory decision‑making procedures and awareness‑raising campaigns.45 Special efforts should be made to identify barriers to participation and ways to overcome them.
15. Policies are more effective when they are based on robust evidence and designed to work in specific circumstances. Policy development should be based on the collection of systematic and comprehensive information and its objective analysis. Data should be disaggregated according to criteria relevant for integration policy, such as ethnicity or language. All data collection and processing should fully respect the principle of self‑identification and binding norms of personal data protection.
As highlighted by relevant monitoring bodies,46 objective and reliable disaggregated data are essential to be able to design and implement effective policies that promote and protect the rights of persons belonging to minorities.
45 Commentary on Participation and Lund Recommendations. 46 Including the UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination and the Council of Europe’s Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 25 In this sense, policies should also be based on statistical evidence, especially when they cover aspects relevant to minority rights and integration, such as ethnicity, language and others, and should also allow for multiple identifications. States enjoy a wide margin of appreciation regarding the instruments and mechanisms for data collection. These might include official censuses. However, censuses should not require compulsory declaration of belonging to specific identities or groups, since nobody should be compelled to declare his or her belonging to a minority.47 Census forms should not limit respondents to closed lists, as self-identification implies also choosing one’s preferred designation.48 Open lists ensure that the results reflect individual choice and also avoid the problem that sometimes groups do not feel represented in official census categories. The questionnaire and census methodologies should be elaborated in consultation with minority representatives and translated into relevant minority languages.49
Censuses are not the only way to collect reliable information about the composition of a population. States should also consider using reliable and objective data collected through other instruments or from other sources, such as independent sociological, ethnographic, linguistic and other scientific research and analysis, as well as household, labour-force, school or other surveys, or data collected by municipalities. Both quantitative and qualitative methods of collection and analysis can provide reliable and thus useful evidence. It is essential that data are collected, processed, stored and used in full compliance with personal‑data‑protection standards.50
When interpreting data, authorities need to be aware that past experience and fear of discrimination can prompt persons to hide their identity, resulting in under- representation of certain groups. In any case, governments should ensure that persons belonging to minorities are aware of the consequences of providing data on their ethnicity and language(s), which can affect language rights, participatory mechanisms and other policies linked to specific demographic thresholds.
47 FCNM, article 3(1). 48 UN Principles and Recommendations for Population and Housing Censuses, Rev. 2, 2007 (ST/ESA/STAT/ SER.M/67/Rev.2). 49 Commentary on Language, paragraph 21. 50 These include the Council of Europe’s Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (ETS no. 108) and the Committee of Ministers’ Recommendation (Recom- mendation (97)18) concerning the protection of personal data collected and processed for statistical pur- poses. Useful guidance can also be found in the Conference of European Statisticians’ 2010 Recommen- dations.
26 Guidelines on Integration of Diverse Societies 16. Adequate financial and human resources should be allocated for the elaboration, implementation and monitoring of tasks specified in the strategic and action plans.
Action plans should specify the financial and human resources required to achieve the tasks, and how these will be provided, as well as setting a time schedule.
Resource limitations are an issue even in the wealthiest States. However, just as limited resources do not excuse States from meeting their human rights obligations, they also cannot be an excuse for not elaborating, adopting or implementing realistic integration policies.
Costs can be significantly reduced by streamlining and connecting policies and measures at all levels and by different institutions. This includes linking policies and measures to the overall integration strategy and ensuring adequate co‑ordination. Effectiveness and efficiency can be enhanced by specifying competences, tasks, roles, responsibilities and procedures to be followed, including for the co‑ordination process. In addition, many aspects of human rights related to identity, and particularly the recognition of pluralism in society, do not necessarily require a lot of resources.
Where resources are inadequate, States can explore the potential to seek complementary international support, including through development aid.
Resources should be allocated fairly and without discrimination.
17. Strategies and policies, and their implementation, should be subject to regular monitoring and assessment of outcomes. Where necessary, policies should be adjusted periodically.
All instruments and measures require regular monitoring, assessment of objectives and outcomes, and adjustment in the light of experience and changed circumstances.51 Based on this, policies, legislation and implementing measures may need to be adapted to meet changing situations and circumstances. Efforts to
51 Lund Recommendations, Recommendation 22.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 27 judge effectiveness should not only consider whether the identified objectives have been achieved, but also the relevance of the objectives themselves.
It is important that integration policies set clear targets with indicators and benchmarks to enable systematic and effective policy development, implementation and adaptation over time.
Furthermore, internal reviews by the authorities should be complemented with independent assessments, and should be based on explicit criteria, formulated in consultation with persons belonging to minorities. They should be performed on a regular basis and according to a specified schedule; for instance, every two years.
Legislation and institutions
18. Legislative frameworks, including constitutional law, should be inclusive and should explicitly recognize the diversity within plural societies and guarantee its protection and promotion.
Legislation should reflect the principles of recognition of diversity in society and effective participation.52 This is achieved by explicitly acknowledging diversity within plural societies. The protection of diversity should be guaranteed and its value promoted. Only if legislation at all levels, including sub‑national where appropriate, is informed by such an approach can the legal environment be favourable to integration. This can be further facilitated by constitutional entrenchment of the principles of recognition and inclusion, as well as of effective participation.
Inclusive legislation implies that all interested minorities are given appropriate channels to have their voices heard in the process of drafting legislation and implementing measures. This means they can substantially contribute to determining the content of legislation. Inclusiveness is therefore closely linked to the concept and practical manifestations of effective participation.53 This may include, where appropriate, entrenched decision-making procedures, expert hearings, enhanced participation in all phases of drafting, judicial review prompted by minorities, veto rights, conciliation mechanisms or other forms of participation.
52 Also see Guidelines 5 and 9. 53 As specified, inter alia, by the Commentary on Participation.
28 Guidelines on Integration of Diverse Societies 19. Promotion and protection of the human rights and fundamental freedoms of all individuals without discrimination should be entrenched in the constitution and translated into concrete norms and mechanisms. Minority rights are an integral part of human rights. Comprehensive minority rights legislation should be put in place.
This Guideline specifies the principles of non‑discrimination and effective equality set out in Guideline 3. Legislation and implementing measures at all levels of government have to be informed by the principles of non‑discrimination and effective equality, as specified in international and regional human rights instruments. It is essential that these principles are entrenched in the constitution to guide the formulation and interpretation of legislation. In order to ensure non-discrimination in practice, it is essential that the principle of effective remedies be translated into concrete and accessible measures set out in law.
Where necessary, special measures need to be adopted to promote full and effective equality between persons belonging to minorities and those belonging to the majority; these measures are not to be considered discriminatory54. Such measures are particularly relevant for groups that have had long‑term presence in a society or represent substantial numbers.55
While minority rights can also be protected by means of specific provisions contained in sectoral legislation (such as laws on education, public administration, local government, media, elections or the use of languages), a specific law on the rights of persons belonging to minorities may provide significant advantages. Such advantages may include facilitating access to clear information regarding the rights and remedies provided for persons belonging to minorities, mainstreaming minority rights while ensuring coherence with other legislation and the recognition and raising of general awareness regarding minorities and their rights. Furthermore, a comprehensive minority‑rights law can provide a framework for clarifying such issues as the personal and territorial scope of the application of minority rights and for defining important criteria that are otherwise difficult to include in sectoral legislation, such as traditional or substantial presence and thresholds.
54 See Explanatory Note to Guideline 3 for specification and references. 55 FCNM, article 10(2).
Guidelines on Integration of Diverse Societies 29 20. While limitations on certain rights and freedoms can be set, these must be clearly stipulated in law and based on legitimate aims, such as security, safety and public order, public health or the rights and freedoms of others, and must be proportional to those aims.
As provided for in human rights law, most rights and fundamental freedoms can be subject to certain limitations based on a legitimate public interest in line with the constitution and the State’s international obligations. These limitations must be established in law to avoid arbitrariness, provide a closed list of possible reasons for limiting the rights and must be necessary and proportional to the pursued aim. The limitations should be interpreted narrowly and reviewed regularly.
When restrictions on the exercise of a right are established in law or applied in a specific case, the decision to do so should be guided by relevant case law56 and may benefit from the consolidated comparative interpretation in relevant guidelines.57
Efforts to balance two or more equally protected rights that potentially conflict is carried out in different ways at the political and judicial levels. At the political level, legislators might establish in law that in a set of defined circumstances precedence is to be given to one right over another. At the judicial level, the proper balance of rights is established by courts following clear criteria.
21. Legislation should provide for clear and effective remedies. Full access to these remedies should be ensured.
Legislation should be supported by effective remedies that make violations of the law punishable and their effects reversible.58 This stems from the principles of the rule of law and of equal protection under the law that are common to all participating States as integral parts of international human rights law.
Remedies should be provided by the law. They should be as clear as possible to minimize arbitrary interpretation and must be administered by an independent
56 Inter alia, European Court of Human Rights (hereinafter: “ECtHR”) case law. 57 See, inter alia, Weber, A., Manual on hate speech, Council of Europe Publishing, 2009, and OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter: “ODIHR”), “Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly”, 2007. 58 Also see Guideline 47.
30 Guidelines on Integration of Diverse Societies judiciary. Ensuring effective access to remedies could include establishing and supporting effective independent bodies, such as ombudspersons or national human rights institutions, and providing free legal assistance for those who require it. Information campaigns regarding rights and remedies, and how these can be accessed, may also be required.
In addition to individual judicial remedies59, it is also important that society is open to systemic changes to prevent violations from continuing. Monitoring and analysing rights violations, including by collecting disaggregated data; establishing independent human rights institutions; and encouraging the participation of civil society in the monitoring process, can provide the impetus for systemic change.60
22. States should ensure that suitable and effective institutional arrangements are in place for formulating and implementing integration policy.
Although determining the optimal institutional arrangements depends on the context, public/governmental and/or independent institutions need to exist to effectively formulate and implement integration policies. Their competences and tasks should be specified and their functioning properly ensured. The various roles have to be well-defined to ensure clarity of implementation and to avoid duplication. For example, independent institutions are engaged in monitoring policies, but are not normally responsible for formulating them. Special bodies or units of the government or authorities may be useful to improve the effectiveness of integration‑policy formulation and co‑ordination, and to raise visibility. It is also important that States make sure that integration policy is given the appropriate level of priority among policy areas so that separate bodies do not find themselves marginalized.
Beyond formulating, implementing and monitoring policies, integration-related institutional arrangements should also ensure that the pluralism of society is adequately reflected in the country’s institutional and decision‑making structures. Such arrangements, which might include special bodies or procedures, should also include platforms for formulating and promoting cross‑community interests. Legislation should provide for such platforms at all levels of government, including
59 See Guideline 47. 60 Important specifications of these principles in different areas are provided by the various General Policy Recommendations issued by the Council of Europe’s European Commission against Racism and Intoler- ance (hereinafter: “ECRI”).
Guidelines on Integration of Diverse Societies 31 at the local and, where appropriate, regional levels. This is because most residents will experience direct social interaction at the local level, including through their contacts with the authorities.
Actors and roles
23. Implementing integration policies is a process requiring the active engagement of multiple stakeholders from the public and private sectors. Policy planning and documents should take the various actors and their respective responsibilities into account.
Integration policies affect all sectors of society and thus require the engagement of a wide variety of actors: institutions at all levels, private actors and civil society in the broadest sense, including non‑governmental organizations (hereinafter: “NGOs”), special‑interest groups and academia.
Obstacles to implementing policies and legislation, which can include social factors, insufficient political will, a lack of administrative capacity and inadequate funding, should be identified and addressed. Effective implementation normally begins with inclusive decision‑making, as described in the previous section. In fact, a participatory, open and transparent process of elaboration normally ensures that those who are in charge of implementing policies and legislation are committed to the goals and well informed about the objectives.
When developing integration policies, governments should pay due attention to guaranteeing participatory implementation, especially in key areas for inclusion such as healthcare, access to the labour market and housing, as well as the cultural sector. Procedures should be established that enable co‑operation and shared responsibility by members of all relevant groups, including majorities and minorities. Effective dialogue with all stakeholders should be maintained at all stages of the processes.
32 Guidelines on Integration of Diverse Societies 24. The government has the lead role in formulating and implementing integration policy. Policy plans should define the roles and tasks of the different institutions and actors at the various levels of government.
While integration policies are, to a large extent, implemented at the local level, it is essential that their formulation and implementation is co‑ordinated at the national level to guarantee consistency throughout the territory and to ensure that the State as a whole meets its international obligations.
Taking into account the territorial and administrative structure of the country, integration policies should define the roles and the tasks of different institutions at each level of government. In particular, this means the central authorities need to establish a clear and consistent division of tasks and responsibilities among the various institutions and actors at all levels. This also implies that the central authorities need to either create platforms (institutions or specific procedures) or designate existing platforms to perform these roles, as appropriate, through which conflicts of competences or disagreements on specific aspects of implementation can be discussed and settled. In federal States and autonomous regions, these tasks fall to the relevant competent authorities.
25. All levels of government should be involved in implementing integration policy. While the essential legal framework should be established at the central government level, local and, where existing, regional authorities are key actors in the contextualization and implementation of workable integration policy plans.
As the degree of societal cohesion may vary significantly in different areas of a country, the role attributed to the local and, where appropriate, regional levels of government should be substantial with regard to both determining the content of policies and then implementing them. Local and regional authorities are vital to effective integration due to their administration of key areas, such as education, urban planning, culture, healthcare and welfare, among others.61
61 Important references in this regard can be found in the Council of Europe’s European Charter of Local Self Government, 1985 (ETS 122) and in the Council of Europe’s Reference Framework for Regional Democ- racy, 2009.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 33 26. Public administration and the civil service should mainstream diversity in the structures and mechanisms of their work, including by employing persons belonging to minority groups, especially where the delivery of essential services is concerned. They should also mainstream diversity in the substance of their work.
In order to promote integration, public administration should, to the extent possible, reflect the diversity of society.62 States should identify ways of promoting the recruitment and retention of persons belonging to minorities in the public sector. Special attention should be paid to achieving an adequate presence of persons belonging to minorities in sectors that provide essential services. These include, inter alia, the judiciary, law‑enforcement bodies, social welfare and healthcare institutions, and education institutions.
Defining targets for representation and a time schedule for achieving them is a practical way for governments to achieve adequate representation. However, while quotas can be useful in certain exceptional circumstances, rigid quota systems with exact proportions or specific posts for a particular group are usually to be discouraged. Over time, they limit flexibility and can potentially create new inequalities, and may prevent the public service from adapting to changing circumstances in society.
Mainstreaming a diversity policy in the public sector implies that the composition and promotion of staff at all levels of public administration should be monitored to prevent direct or indirect discrimination. It also entails ensuring that everyone in the public sector understands the objectives and the policies to promote integration, and that they consider the implications for integration when designing and implementing policies. Public education institutions and public media have important roles to play in the formation of understanding and support for integration.
62 Commentary on Participation, paragraph 120.
34 Guidelines on Integration of Diverse Societies 27. Party systems should be pluralistic, encourage free competition among all parts of society and be inclusive across ethnic lines. Political parties can play a significant and constructive role in formulating policy and in political discourse. Politicians have a particular responsibility to engage in dialogue that is respectful of diversity and to take a clear stance against the incitement to hatred.
Party systems, including party organization, activities and funding, must be properly and impartially regulated and should guarantee political pluralism. They should accommodate the participation of all to safeguard diversity, pluralism and the right to be different in a climate of tolerance.63 This entails, inter alia, ensuring that a framework is in place that allows party systems to be inclusive across ethnic lines.
Inclusiveness across ethnic lines has several facets. First, based on international standards, persons belonging to minorities have the right to form political parties that represent the interests of that ethnic minority.64 Any limitations on the formation of political parties on an ethnic or religious basis must be in line with the norms of international law and the principles embedded in the ECHR.65 This concerns, inter alia, avoiding numerical and geographical conditions for registration that may unduly or disproportionately limit the political rights of persons belonging to minorities. Second, while ethnic parties should not be prohibited, per se, they are also bound, like any other actor, by the prohibition against discrimination. While parties might have an objective to promote and protect the rights and interests of one particular group, they should not refuse membership based on ethnic affiliation. Third, mainstream parties also should adhere to the principles of democratic governance, and should consider promoting the participation of persons belonging to minorities.66 Fourth, the overall framework for political participation should be designed to facilitate the inclusion of minority issues in the public debate as well as to promote the political participation of persons belonging to minorities. This should include displaying electoral information and advertising in minority languages, providing opportunities for the use of minority languages in the media and producing electoral material in minority languages.
63 UDD, paragraphs 12 and 22. In addition, important specifications to these principles are provided by the ODIHR and the Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulations, 2001. 64 Including FCNM, article 7. 65 Commentary on Participation, paragraph 75. 66 Commentary on Participation, paragraph 78.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 35 International standards recognize the important role of political parties in the promotion of tolerance, cultural diversity and the resolution of questions related to minorities.67 Politicians play an essential role in the processes of integration, both as legislators and decision‑makers, shaping the political discourse and contributing to the overall social climate, including with regard to inter‑community relations. Political parties and actors, regardless of political and ideological lines, are bound by the same prohibition against discrimination as the rest of society.
Although political parties’ and elected representatives’ freedom of expression when performing their duties is especially protected due to their key societal and democratic role, the prohibition against incitement to racial, ethnic or religious hatred applies to them as well.68 In addition, even within the broad limits of their freedom of expression, politicians must also be aware of the impact – both positive and negative – that their conduct can have on the prevailing climate of tolerance in society. If political parties and representatives engage in respectful dialogue and take a clear stance against the incitement to hatred, the political climate will become more conducive to the integration of society.
28. Private-sector actors, including employers and trade unions as well as private education institutions and private media, should be encouraged to realize their potential contribution by devising and delivering integration policies alone and in partnership with other actors.
The integration of society is not only the responsibility of institutions or political parties and cannot, more generally, be completely confined to the political process. Rather, all actors in society share this responsibility and must be aware of their roles. This also affects private actors who, by the nature of their activity, might be particularly relevant. These include, inter alia, employers and trade unions due to the importance of the labour market and of working environments for accommodating diversity and promoting integration.
In developing public policy, the contribution that the private sector can make to facilitate integration should be recognized and can be encouraged by developing links between public and private actors at different levels (national, regional and
67 See, inter alia, Copenhagen Document, paragraph 30. 68 See, inter alia, ICCPR, article 20; ICERD, article 4; and ECHR, article 10, as interpreted in ECtHR case law on hate speech, in particular: Case of Feret v Belgium, application number 15615/07.
36 Guidelines on Integration of Diverse Societies local). By working together in partnerships between the public and private sectors and civil society, actors can make better use of resources, influence and expertise to achieve greater impact and change.
Private-sector actors can play an important and constructive role in devising and delivering integration policies. Policies and legislation should take this into account and might consider incentives and measures to promote awareness among private actors and to facilitate their co‑operation and active contribution to integration. Such measures may include creating incentives for employers to hire members of groups experiencing underemployment, for providing targeted on-the-job training programmes or for State-language classes at the workplace.
29. Civil-society actors play an important role by providing input on integration policies based on grassroots experience. They are also potential actors in implementing policies and plans.
As a multi‑actor and multi‑level process, integration cannot succeed without the active engagement of civil society in elaborating integration policies and in implementing and monitoring them.
The diversity of civil society itself should be recognized. This implies that governments should not predetermine which civil society organizations will be consulted or invited to participate in drafting and implementing integration policies and exclude others. Rather, adequate efforts should be made and transparent procedures established to mobilize the engagement of interested civil-society organizations, such as NGOs, including those representing minorities; professional organizations; social partner organizations; religious organizations and institutions; and academia.
Civil society contributes to the overall respect for the principles of good governance and pluralism by ensuring respect for democratic and pluralistic principles in the internal set up of its organizations.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 37 IV. Key policy areas
Anti-discrimination and full and effective equality
30. When developing comprehensive anti‑discrimination policy and legislation, States should create mechanisms for effective implementation. Proactive policies should be put in place to identify and remove barriers to equal opportunities. Legal remedies in cases of discrimination should include effective, proportional and dissuasive sanctions, adequate compensation and, where necessary, remedial action.
States need to adopt comprehensive policy, legislation and administrative measures to effectively combat discrimination – both direct and indirect – in all relevant spheres of life and covering all relevant actors in the public and private sectors. Effective equality also means that barriers to the enjoyment of equal opportunities regardless of background should be identified and removed.
Comprehensive anti‑discrimination legislation implies making relevant provisions in the constitution, in criminal, civil and administrative legislation, and in by-laws and regulations.69
In addition to amending the legal framework, an institutional structure for developing, implementing and monitoring anti‑discrimination policies should be established. In particular, there should be specially designated independent equality bodies or other independent bodies with the necessary competences and adequate resources at the national and, where appropriate, regional levels.
69 ECRI, General Policy Recommendation no. 7 (National legislation to combat racism and racial discrimina- tion), 2002, and Committee on the Elimination of Racial Discrimination (hereinafter: “CERD”).
38 Guidelines on Integration of Diverse Societies Anti‑discrimination instruments should be regularly monitored and assessed for effectiveness. They also need to be co‑ordinated – among each other as well as with other instruments – to be consistent and effective.
No anti‑discrimination policy can be effectively implemented if it is not complemented by adequate legal remedies in case of discrimination. Criminal, administrative and civil sanctions need to be effective, proportional and sufficiently severe to be dissuasive. In addition to compensation, non‑monetary forms of reparation, such as publishing all or part of a court decision or obliging the discriminator to do some relevant social work, may also be important in rendering justice in cases of discrimination.
Discrimination may take place not only on the basis of one aspect of an individual’s identity, but on several grounds, as is the case for multiple or intersectional discrimination. For example, women of minority backgrounds may be more vulnerable to discrimination. Policies should be designed to ensure that such discrimination also is covered by legislation and receives adequate attention.
31. Policies that include special measures to combat the effects of past or systematic discrimination of a particular group should not be considered discriminatory. The possibility to adopt such measures should be foreseen in law.
It might be necessary to adopt special measures to combat the effects of past or systematic discrimination of particular groups and to ensure full and effective equality for members of minorities who are in a disadvantaged position.70 According to international human rights standards, such measures should only remain in force until the inequality has been redressed.71 When adopted in conformity with the proportionality principle, such measures shall not be considered discriminatory.
The possibility and, when required, the necessity to adopt such measures should be explicitly laid down in law, including, where appropriate, in the constitution. This not only ensures consistency to the provision, but also guides judges in interpreting equality provisions in line with generally recognized international non‑discrimination standards.
70 Also see Guideline 3. 71 ICERD, article 1.4, and General Recommendation no. 32; CCPR General Comment no. 18: Non‑ discrimination: 10 November 1989 and UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General comment no. 20.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 39 Citizenship
32. An inclusive and non‑discriminatory citizenship policy is an important aspect of integration policy. In addition, citizenship also has a symbolic value as a signal of common belonging on the part of both the holder and the granter of citizenship.
In legal terms, citizenship (often also referred to as “nationality” in international documents) is “the legal bond between a person and a State and does not indicate the person’s ethnic origin”.72
However, citizenship has a relevance that goes beyond the individual dimension and has significance for society as a whole. Citizenship, and in particular access to it, is an essential element of integration. In designing citizenship policies, States should take into account the consequences that their decisions might have on the integration of their societies.
In particular, citizenship policies should strive to find a balanced approach between the legitimate requirements of genuine and effective links to a State and the reality of multiple identities and residencies over time. For example, the regulation of multiple citizenships is an area where such a balance would need to be found.73
The importance of citizenship for integration is also apparent in its social and symbolic dimensions. It is a tangible signal of common belonging and of shared core values for both the holder of citizenship and the State granting it. The integration of society is facilitated by inclusive citizenship policies and rules that aim to welcome rather than exclude those who have a sense of belonging to that society.
72 European Convention on Nationality, article 2. 73 See Guideline 37.
40 Guidelines on Integration of Diverse Societies 33. Citizenship is in the competence of the State and should be based on a genuine link of the individual to the State. Nevertheless, contemporary developments set clear and increasing limits to States’ discretion in formulating policies regarding access to and stripping of citizenship, including prohibiting discrimination when conferring citizenship.
Because it has a direct link to sovereignty, conferring citizenship falls, in principle, under the exclusive domestic jurisdiction of each individual State.74 States have a wide margin of appreciation in determining the criteria for granting citizenship, although this margin is not unlimited.
First, the conferral of citizenship should be based on the existence of a genuine link between the State and the individual upon whom it is conferred, as expressed by the International Court of Justice.75
Second, even though States have the right to determine who their citizens are, they should not abuse this right by violating the principles of sovereignty and friendly, including good neighbourly, relations.76
Third, non‑discrimination also applies to the area of citizenship, with the consequence that discretion in citizenship issues cannot amount to discrimination based on, inter alia, sex, religion, race, colour or national or ethnic origin.77 Discrimination includes differential treatment that directly or indirectly excludes specific groups of persons from access to citizenship due to their characteristics and does not pursue a legitimate aim or is not proportional to such an aim.78 There is a clear difference between discrimination and justified distinctions or preferential treatment in conferring citizenship.79 Justified distinctions may include, for example, a requirement that the applicant for citizenship possesses some knowledge of the State language in order to be naturalized or the facilitated acquisition of citizenship due to descent or place of birth.
74 The Hague Convention on Certain Questions relating to the Conflict of Nationality Laws, 1930; Council of Europe, European Convention on Nationality, 1997, article 3; and ETS no. 166, article 1. 75 International Court of Justice, Nottebohm Case, 1955, ICJ 4. 76 Also see Guideline 36. 77 European Convention on Nationality, article 5(2). 78 CERD, General Comment no. 11 on discrimination on the ground of citizenship, 1993, and CERD Geneva, Comment no. 30 on discrimination against non-citizens, 2004. Also see ECHR, Kurić and others v Slovenia, application no. 26828/06, 2012. 79 European Convention on Nationality.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 41 Finally, it must be recalled that human rights apply to everyone who is within the jurisdiction of the State, irrespective of his/her citizenship. Therefore, the enjoyment of human rights cannot be made contingent on citizenship, apart from in narrow and clearly defined exceptions, such as accessing certain political rights.
34. Citizenship is a human right and everyone has the right to a citizenship. In particular, laws should not generate statelessness at birth, regardless of the source of statelessness.
The right of everyone to a citizenship from the moment of birth is part of international human rights.80 In case of illegal deprivation of citizenship, States are obliged to provide appropriate assistance and protection, with a view to re‑establishing it.81
In compliance with this international obligation, domestic legislation should avoid causing situations in which children might be stateless at birth. International co‑operation at the multilateral and bilateral levels, including through advisory and expert bodies, can provide a framework to resolve problems that may arise in this regard.
35. States should consider granting citizenship to persons who have been de jure or de facto stateless for a considerable amount of time, even when other objective grounds may not be present.
The obligation to avoid statelessness has become part of customary international law and is included in several international instruments.82
International obligations to avoid statelessness normally cover de jure statelessness; that is, the legal situation that arises when a person is not considered a citizen by any State. However, having a significant number of de facto stateless persons residing on a State’s territory presents additional challenges to the process of integration. This in turn may affect stability. Persons with de facto statelessness formally have
80 This right can be found in, inter alia, the Universal Declaration of Human Rights, article 15, and, with special regard to children, in the Convention on the Rights of the Child, article 7. 81 Convention on the Rights of the Child, article 8(2). 82 Inter alia, the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons, the 1961 Convention on the Reduction of Statelessness and the European Convention on Nationality.
42 Guidelines on Integration of Diverse Societies citizenship of their country of residence or of their country of origin but are not in a condition to enjoy it in practice. The reasons for this are numerous, ranging from disconnection from the country of origin to difficulties in birth registration or socio‑economic marginalization. Such situations often particularly affect certain vulnerable groups, such as Roma or displaced persons or refugees.
States should consider targeted measures limiting both de jure and de facto statelessness to promote integration. For de jure statelessness, the legal framework should provide for mechanisms to acquire citizenship under reasonable conditions, while policies should ensure that these mechanisms are accessible. For de facto statelessness, policies should be tailor-made to address the specific problem. Such policies may include addressing the lack of civil registration and/or documentation or any other causes leading to de facto statelessness by removing obstacles and proactively seeking solutions that allow for registration.
In addition to legal obligations, there are integration-related reasons to facilitate naturalization, as appropriate. The long‑term presence of a significant number of persons without citizenship in a State runs counter to the integration of society and potentially poses risks to cohesion and social stability. It is therefore in the interest of the State to provide persons habitually residing on its territory over a prolonged period of time with the opportunity to naturalize without undue obstacles and to actively promote their naturalization. At the same time, it is in the interest of the individual to access all the rights of citizenship and to express in this tangible way a sense of belonging by making all necessary efforts to naturalize. This includes preparing for and meeting the legally determined requirements for naturalization, such as, acquiring adequate knowledge of the State language.
36. Policies that foresee privileged access to citizenship to individuals abroad based on cultural, historical or familial ties should ensure respect for the principles of friendly, including good neighbourly, relations and territorial sovereignty. Such policies should be designed so as to avoid creating ambiguities in relation to jurisdiction. Protecting the rights of minorities is primarily the obligation of the State in which they reside.
A State may legitimately have an interest in supporting persons belonging to national minorities residing in other States based on ethnic, cultural, linguistic, religious, historical or any other ties. In addition, States may confer citizenship based on preferred linguistic competences as well as on cultural, historical or familial ties.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 43 However, this does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons on the territory of another State without that State’s consent or to grant citizenship en masse to citizens of another State, including if this happens as the result of a sum of individual applications.83
At the same time, States cannot “outsource” the protection of minorities residing on their territory to other States (so-called “kin‑States”), as the respect for and protection of minority rights is primarily the responsibility of the State in which the minority resides.84
Besides these legal limitations, citizenship policies that have external effects may create obstacles to friendly, including good neighbourly, relations as well as additional challenges for the integration of society in the country in which these minorities reside. Policies that have such negative effects should thus be avoided.
The State of residence holds primary responsibility for the protection of the rights of its residents, including persons belonging to minorities. This responsibility extends to residents holding multiple citizenships, and States should not discriminate against dual citizens. A State can legitimately ask its citizens to rescind other citizenships before taking up high political positions, such as head of State or member of government.85
37. Multiple citizenships, per se, should not be considered an obstacle to integration. Granting citizenship by the State of residence to long-term residents who already hold citizenship of another State may support the integration process and strengthen links to society. Children who have acquired more than one citizenship at birth should not be prohibited from holding multiple citizenships over the course of their lives.
Multiple citizenships reflect the increasing movement of persons across borders as well as intra‑family diversity, including across generations, and growing efforts by States to retain legal ties with emigrant populations abroad. Providing access to citizenship to long‑term residents while not requiring the renunciation of a previous citizenship encourages participation and a sense of belonging and may contribute
83 Bolzano/Bozen Recommendations, especially Recommendations 4, 10 and 11. 84 Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendation 2, and the European Commission for Democracy Through Law, “Report on the Preferential Treatment of Minorities by their Kin-State” (hereinafter: “Venice Commission Report”), CDLINF (2001) 19. 85 Bolzano/Bozen Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 11.
44 Guidelines on Integration of Diverse Societies to the integration of societies. This is especially the case for children. States should allow children who have acquired different citizenships at birth to retain these.86 Children who are in this situation should not be prohibited from holding such multiple citizenships throughout the course of their lives.87
However, the impact of multiple citizenships on the integration of societies can vary considerably depending on various factors, including history and bilateral relations. The optimal policy with regard to multiple citizenships depends on the context and should be formulated based on its effects on the rights of individuals, the integration of society and friendly, including good neighbourly, relations.
Effective participation
38. The process of integration can only be facilitated if opportunities for participation are provided to all members of society. Effective participation in public affairs and all aspects of social, economic and cultural life, including of persons belonging to minorities, is both a right in itself and an essential precondition for equal opportunities in practice.
The process of integration requires that all members of society, whether they belong to minorities or majorities, interact through active engagement. This is directly linked to the effective participation by all in the development of society in its various aspects, which will also contribute to the perception that the process of integration is legitimate. For this reason, a key element of integration is the right of all, including persons belonging to minorities, to effectively participate in public affairs and in cultural, social and economic life.88 Guaranteeing this right in law and in fact is a precondition for implementing the principle of equal opportunities. In practice, this should aim to ensure that persons belonging to minorities enjoy rights and take on responsibilities, such as respecting the law, on an equal footing with persons belonging to majorities.
86 European Convention on Nationality, article 14(1). 87 Convention on the Rights of the Child, article 7. 88 FCNM, article 15.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 45 While effective participation as an underlying principle of integration has to be mainstreamed in each relevant policy area89, participation also requires its own dedicated policy and specific instruments90.
a. Participation in public affairs
39. States should adopt specific, targeted policies to ensure that everyone has adequate opportunities to effectively participate in democratic decision‑making. As part of this, States should strive for adequate representation of the diverse groups in their society, including minorities, in all relevant structures of public administration and decision‑making bodies.
Adequate representation ensures direct participation and is also important as a means to provide a genuine opportunity for minority voices to be heard. In order to be adequate, the representation need not be mathematically proportional, but should aim to reflect the composition of society.91 Care should be taken to ensure that numerically small groups also have opportunities to effectively participate. At the same time, States should strive to uphold gender-equality principles in facilitating representation and public participation of persons belonging to minorities.
Based on international standards and promising practices, as well as on the experience of the HCNM, targeted policies might include one or more of the following: −− Special arrangements for the representation and participation of minorities in elected assemblies and/or in the executive as well as in branches of government and the wider public sector at the national, regional and local levels. Such special arrangements may include, depending upon the circumstances: reserved seats in one or both chambers of parliament or in parliamentary committees and other forms of guaranteed participation in the legislative process, facilitated minority representation in the electoral system, affirmative action for the allocation of cabinet posts, seats on the supreme or constitutional court or in lower courts, and/or positions on nominated advisory
89 Guideline 9. 90 Useful guidance regarding the instruments that can and, where appropriate, should be made available to establish an effective participation policy can be found, inter alia, in the Commentary on Participation and the Lund Recommendations. 91 Commentary on Participation, paragraph 123.
46 Guidelines on Integration of Diverse Societies bodies or other high‑level organs as well as special measures for minority participation in the civil service;92 −− Electoral systems that facilitate minority representation and influence, while opening competition for votes among all sectors in society.93 Inter‑community political platforms can play an important role in the integration of society and effective participation of minorities; −− Advisory or consultative bodies and mechanisms that act as formal or informal channels of communication between governments and community representatives; −− Bodies and processes designed to ensure and promote effective dialogue; −− Non‑territorial self-governance arrangements or power‑sharing arrangements aiming to enhance particular groups’ influence over matters of special concern to them; −− In certain circumstances, territorial self-governance arrangements, such as territorial devolution of powers, may also facilitate the representation of individual minority groups. Regardless of form, institutions of self‑governance must be based on democratic principles and processes to ensure that they can legitimately claim to reflect the views of all the communities settled in the concerned territory and that they fully respect the human rights of all persons, including of minorities, within their jurisdictions. In this context, power‑sharing arrangements, where in place, should not be constructed in a manner that excludes any communities from representation.
b. Social and economic participation
40. Effective social and economic participation on an equal footing for all members of society is essential for successful integration. States should formulate and implement policies in relevant areas, such as education and training, employment, healthcare, housing and access to public goods and services, so that these promote socio‑economic inclusion in a comprehensive manner.
The effective participation of persons belonging to minorities in the economic and social life of the State is as important as their participation in public affairs. Participation in social and economic life covers a wide range of issues, including:
92 As specified by the Lund Recommendations, Recommendations 6–11. 93 Also see principle 28.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 47 adequate housing, healthcare, social protection (social insurance and social benefits), social welfare services, education and employment (including inclusion in the labour market with both public and private employers, and access to business and other self‑employment opportunities).94 In this context, States should ensure that everyone, regardless of ethnic origin, enjoys equal opportunities to participate in and contribute to the economy and benefit from the resources and shared wealth of the country.
In particular, States should: −− Effectively combat discrimination and promote equal opportunities and equal treatment for minorities with regard to employment in the private and public sectors for the full range of the employment cycle by putting legislation, institutions and policies in place; −− Ensure that equal access to education, healthcare, housing and public goods and services is not hampered in law and in fact due to ethnic or national origin, language, religion or belief; −− Implement strategies and targeted policies to promote labour‑market inclusion of minority groups with disproportionally low participation. Such policies should be evidence-based, with an assessment of the economic needs and interests of different communities, including minorities, in the context of wider labour- market dynamics. Strategies and policies should be designed, implemented and monitored for effectiveness in regular consultation with the representatives of the persons or groups concerned. Where needed, specific but not exclusive measures to overcome barriers to employment should be put in place for particularly disadvantaged groups.95 Examples of such measures include on- the-job training programmes or workplace‑based language instruction. While targeting underrepresented minorities, such measures should not be limited to participation by specific groups but be open to all who may need such support; −− Introduce specific measures, where appropriate, including specialized training, to better prepare the staff of public services and welfare institutions to provide adequate responses to the needs of persons belonging to minorities;96 −− Remove undue obstacles and excessive regulations hindering economic activities specific to certain minority groups and take appropriate measures, where relevant, to create conditions to sustain traditional occupations under threat, taking traditional technologies, culture and lifestyles into account;
94 As provided, inter alia, by the Council of Europe’s European Social Charter, 1961; the Revised European Social Charter, 1996; and Commentary on Participation, paragraph 24. 95 Also see Commentary on Participation, paragraphs 47–49. 96 Commentary on Participation, paragraph 38.
48 Guidelines on Integration of Diverse Societies −− Elaborate policies and consider establishing positive obligations, where appropriate and in consultation with those concerned, for State‑owned enterprises to implement inclusive employment policies. States can also encourage private‑sector employers to contribute to integration. This could be achieved by creating incentives for such measures, by working in public‑private partnerships or by facilitating the employment of persons belonging to minorities, including through fiscal policies, and by providing reasonable accommodation for individuals with any special needs in the workplace; −− Involve local communities, including minority communities, that are concentrated in economically depressed areas in the design and implementation of targeted economic regeneration and regional and local development policies and projects. Such communities should share equitably in the resulting benefits;97 −− Consider the potential benefits to local and regional economies, particularly in border areas, of cross‑border co‑operation between local and regional authorities, including with the involvement of a neighbouring State, where and in the manner appropriate.98
In general, States should be aware of and take into consideration the impact on persons belonging to minorities of any requirement (such as language skills or residency) posed by legislation or administrative regulations for access to services and to property, including during privatization processes.
c. Participation in cultural and religious life
41. States should create the conditions for persons belonging to minorities to effectively participate in the cultural life of their own community and of wider society. Freedom of religion and belief, and opportunities for voluntary participation in the religious life of a community, should be ensured, including through mutual accommodation, as appropriate.
States should seek to implement policies and legislation that aim at inclusion on an equal footing of all members of society in cultural life. In addition to ensuring equal opportunities, such policies are important to prevent alienation and exclusion of minority groups, which can fuel radicalization and polarization and lead to conflict.
97 Commentary on Participation, paragraphs 42–46. 98 Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendations 16–18, and FCNM, article 18(2).
Guidelines on Integration of Diverse Societies 49 State policies should respect and, where relevant, support the preservation, enhancement and transmission to future generations of communities’ cultural and religious heritage in all its forms. This may include cultural and religious practices, representations, expressions, knowledge and skills, objects and artefacts, and buildings and the spaces associated with them. To this end, it is essential that minority representatives are effectively involved in all stages of elaborating, implementing and monitoring relevant policies and legislation.
Integration of society requires that persons belonging to minorities are effectively granted the right to preserve and develop their own cultural heritage and identity, as well as the right to take part and interact in the cultural life of the wider society, in a spirit of tolerance and intercultural dialogue.99 It is essential that the fundamental right of persons belonging to minorities to decide their own cultural issues does not result in their isolation. In this regard, permanent and ongoing intercultural dialogue among and between all minority groups and between minorities and majorities should be fostered, including through raising all residents’ awareness of and exposure to all other cultures in their society.
Cultural policies should not be confined to preserving and promoting traditional cultures, but also aim to simultaneously foster a plurality of cultural and artistic expressions, promote equal access to contemporary culture in all its forms and encourage interaction and intercultural exchange.
At the same time, while the right to participate in and develop one’s own culture can be facilitated and supported by the State, culture itself is independent of the State. States should not establish an official “State culture” that encompasses and defines the contents of culture. Rather, cultural policy should observe the principles of pluralism, participation, democratization and decentralization. Processes of decentralization, including non-territorial self-governance (cultural-autonomy) arrangements, can play an important role in creating the conditions necessary for persons belonging to minorities to participate effectively in cultural life.100
99 UN Declaration on Minorities, article 2(1); FCNM, articles 5, 6 and 15; and the Declaration on Intercultural Dialogue and Conflict Prevention, adopted by the Conference of the European Ministers of Culture on 22 October 2003. 100 Commentary on Participation, paragraph 67.
50 Guidelines on Integration of Diverse Societies Within a pluralistic cultural context, integration policies should take into account the varied cultural needs of different groups, including migrants101 and indigenous peoples102.
In designing policies, States should be aware that for many communities, cultural identities, belief systems and religious practices are inextricably linked. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion. This includes the freedom to have or to adopt a religion, belief or non-belief of one’s choice. It further includes the freedom, either individually or in community with others, and in public or private, to manifest one’s religion or belief through worship, observance, practice and teaching.103 Freedom to manifest religion and belief, including public worship, can only be subject to limitations prescribed by law. These are only legitimate if they relate to specified public-interest grounds and are reasonable and proportional to the end sought.104
States should take appropriate measures to protect persons who may be subject to threats or acts of discrimination, hostility or violence as a result of their culture, religion or belief. State authorities and public officials have the responsibility to avoid negative rhetoric or actions that target specific cultural or religious communities.
Furthermore, undue limitations to full participation in cultural and religious affairs should be avoided. Such limitations may include excessive requirements for the registration of cultural or religious organizations and places of worship or for the acquisition of planning permission for religious or cultural buildings. They may also include disproportionate limitations on the public display of cultural or religious symbols and clothing. Public authorities should not impose any undue restrictions on what language(s) can be used during cultural or religious events. They may legitimately require, for example, that cultural associations and/or religious organizations translate official and administrative documents into the State or official language(s), including, where relevant, when recording legal civil acts for which they have authority.105
101 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, 1990, article 31. 102 UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, 2007, article 1. 103 In general: Universal Declaration of Human Rights, article 18; ICCPR, article 18(1); and ECHR, article 9. For minorities in particular: ICCPR, article 27; FCNM, articles 7 and 8; and Copenhagen Document, para- graph 32. 104 ICCPR, article 18(3) and ECHR article 9(2). 105 Oslo Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 5.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 51 Language
42. States’ policies should balance the need for one or more shared language(s) as a common basis for the integration and functioning of society with the obligation to safeguard and promote linguistic diversity, including by protecting the linguistic rights of minorities. Governments should provide accessible opportunities to learn the State language.
Language is an essential component of individual and collective identity. International standards, as interpreted by the relevant bodies, have specified with some detail the content of the rights of persons belonging to minorities to use their own language freely and without interference, in private and in public, orally and in writing.106 At the same time, this right to use, preserve and promote minority languages has to be balanced with other rights and needs, including the designation of one or more shared language(s) as a common basis for the functioning and integration of a society.
While States have an obligation to protect and promote minority languages and the right of persons belonging to minorities to learn and use them, minorities share with the majorities the responsibility to participate in the cultural, social and economic life and in the public affairs of their wider society. This participation implies, for instance, that persons belonging to minorities should acquire adequate knowledge of the State or official language(s).107
The balance between these two facets of language promotion is contextual, varying from country to country and depending upon the situation of each minority, and it is never permanently achieved. The HCNM’s experience indicates that disagreements about this balance are frequent and may create significant inter-ethnic tension.
Language policies aimed at promoting integration respectful of diversity should include the following considerations: −− States may designate a State language; that is, a single language, for official use in public institutions, services and infrastructures. Introducing a policy
106 Inter alia, ICCPR, article 27; Copenhagen Document, paragraph 35; FCNM, articles 10–14; Euro- pean Charter for Regional or Minority Languages, 1992; Oslo Recommendations; and Commentary on Language. 107 Copenhagen Document, paragraph 34; Hague Recommendations, Recommendation 1; and FCNM, Explanatory Report to article 14. Also see Guidelines 10 and 11.
52 Guidelines on Integration of Diverse Societies that permits more than one official language to be used based on territorial or personal principles may also help to ensure the recognition of linguistic communities and contribute to the unity of linguistically diverse States. In such cases, the equal status or different scope of the use of official languages in various spheres must be clearly determined; −− States should not restrict the use of minority languages in the private sphere and any State‑language requirements in the public sphere should be based on legitimate aims and be necessary and proportional; −− States should ensure that everyone, including persons belonging to minorities, is provided with adequate opportunities to learn the State language so that they can participate effectively and equally in the economic, social, cultural and political life of the State; −− Where a linguistically diverse State perceives and maintains a single official language as a tool of integration, allowing the use of other languages to some degree in public administration and services, education and the media can help accommodate the needs and promote the inclusion of minorities. The levels and nature of any language services and the incorporation of non‑official languages into the public administration should be determined according to the specific circumstances of the communities concerned. Essential public services, such as healthcare, should have the capacity, to the extent possible, to also provide those services in minority languages when needed; −− Proficiency in the State language by all residents in that State is necessary for full and effective participation. In addition, language can be a powerful tool to enhance a shared sense of belonging. Therefore, it is legitimate to promote a State language through positive means and incentives, including accessible public programmes for learning that language; −− Language can also be used to exclude those deemed insufficiently proficient from specific roles or professions or from symbolic acceptance into a community. States should refrain from adopting policies to promote a State language that are disproportionate or are inadequately balanced with the linguistic rights of persons belonging to minorities; −− States should ensure that minorities enjoy sufficient support in maintaining and developing their linguistic identities. This can include guaranteeing the right to use minority or regional languages in private and family life and by supporting their use in private and in public. For example, States can provide signs, inscriptions, place names, street names and other topographical indications in the minority language or bilingually in the State and minority languages.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 53 43. Promoting multilingualism for all members of society can contribute to integration in linguistically diverse societies.
Integration is a two‑way process involving both majorities and minorities. Therefore, in linguistically diverse societies, integration can be greatly facilitated when all members of society learn the other languages used in their country. This means that members of the majority should also be encouraged to learn minority languages, especially in linguistically mixed areas. This can be a key to acknowledging the mutual adaptation inherent in the process of integration.
Multilingualism, and especially learning the language of persons with whom one interacts regularly, is collectively enriching and a tool for enhancing mutual understanding and tolerance. Despite the perceived link between language and identity, any language competence or lack thereof, as well as the mere use of a language, must not automatically be linked to affiliation with a particular group or with the enjoyment of linguistic rights.108 Therefore, multilingualism should be promoted for all as an element of integration, particularly in linguistically diverse societies.
Education
44. Education policies should be formulated in line with and as part of integration policies. In this way, they can better provide the basis for the integration of society and foster knowledge, interaction and understanding between pupils of different communities.
Education is one of the most important tools for furthering integration and social cohesion and should be an integral part of integration policies. Education is crucial in equipping all members of society with the necessary skills to enable their full and effective participation in all spheres of life on an equal footing. Education is a principal means to maintain and transmit essential elements of identity, and one of the most effective ways to promote intercultural contact and understanding and a shared sense of civic identity.
108 Commentary on Language, paragraph 16.
54 Guidelines on Integration of Diverse Societies Those responsible for developing the education system should seek to combine interaction and participation of all with support for the maintenance and development of diverse identities.109
45. States should respect the right of persons belonging to minorities to be taught their language or to receive instruction in this language, as appropriate, especially in areas inhabited by them traditionally or in substantial numbers. States should complement this by developing integrated and multilingual education systems at all levels designed to provide equal access, opportunities and educational outcomes for all pupils, regardless of their majority or minority background. Such integrated education should also include teaching all pupils about the diversity in their society.
Education policies should strive to find an appropriate balance between respecting the established right of persons belonging to minorities to be taught their minority language or, where conditions are met, to receive instruction in this language110 and the need to create a common educational space with equal opportunities for all to receive quality education. In this context, it is important that segregation in education, even when self‑induced by minority communities, is avoided, while fully respecting the educational rights of persons belonging to minorities.111
In pursuing such a balance, integrated education policies should be based, inter alia, on the following: −− Education policies at all levels, from pre‑school to adult learning, should be directed towards ensuring equal opportunities for every individual to fulfil his or her potential to develop the skills, knowledge, capacities and networks necessary to become a productive and engaged member of an integrated and cohesive society; −− Policies should aim to foster common integrated and inclusive educational environments that recognize, value and respond to diversity and promote a culture of respect for others within the student body and beyond; −− The education system should develop and teach a general compulsory curriculum with associated learning materials that includes teaching about the
109 As put forward, inter alia, by the Hague Recommendations and the Commentary on Education. 110 FCNM, articles 12–14, and the Hague Recommendations. 111 Also see Guideline 7.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 55 histories, religions, cultures, traditions and contributions of both minority and majority groups within the State, while reflecting different perspectives. Respect for diversity and pluralism should be mainstreamed into all subject areas covered by the curriculum;112 −− In multilingual societies, a balanced and inclusive education system should combine tuition in the State and official language(s) with adequate opportunities for pupils to learn their minority language or receive instruction in this language.113 Multilingual education adds value for pupils of all communities and society at large and should be encouraged for minorities and majorities alike;114 −− Adequate provision should be made to train, recruit and provide on‑going support to suitably qualified staff, while ensuring that staff reflect the diversity of the society and are properly prepared to teach in a diverse classroom environment; −− Where appropriate, specific bilateral agreements regarding teaching materials and the exchange of teachers might be concluded with other relevant countries;115 −− Additional support for members of disadvantaged minority communities should be provided, as required, to ensure that they can function in the classroom, in future employment and in other socio‑economic contexts on an equal footing with other members of society; −− To ensure full participation of all key stakeholders and a sense of ownership, education practices should aim to foster the engagement and participation of all students, parents and communities at the local and school levels; −− States should respect minorities’ right to establish or maintain separate education institutions (public or private) for linguistic or religious reasons that provide education in keeping with the wishes of the pupil’s parents or legal guardians.116 Participation in such systems and attendance at such institutions should be optional and the education provided should conform to national standards established by the competent authorities; −− Where institutions are established on the basis of culture, language or religion, arrangements for promoting understanding and regular interaction between students attending different institutions or classes should be promoted. Steps for ensuring some diversity of intake should be considered and combined with measures to ensure an environment conducive to retaining this qualified diversity; −− If students from certain communities are disproportionally assigned to special schools or separate buildings or classes without an objective and reasonable
112 Also see Convention on the Rights of the Child, article 29(d). 113 FCNM, article 14, and the Hague Recommendations. 114 Guideline 43. 115 Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendation 18 116 Convention on the Rights of the Child, article 18.
56 Guidelines on Integration of Diverse Societies justification, this is discrimination. In such cases, States must take immediate and effective measures to redress the situation and monitor developments to assess the need for additional measures; −− Outside the formal education system, public education policies and measures, such as adult and life‑long learning, should also promote respect for diversity and the integration of society.
Security and law enforcement
46. Security and law-enforcement agencies should be professional, accountable and fully respectful of human rights. They should reflect the diversity of society and be designed to meet the needs of all segments of the population, including minorities, through targeted policies, where appropriate.
A lack of interaction and co‑operation between security and law‑enforcement structures and persons belonging to minorities can lead to negative reactions from minority communities and even conflict.117 Inter‑ethnic relations and the integration of society can be improved when the police service is representative of the community it serves and when communication between police and minority communities is enhanced.
Integration policies should mainstream the principles underlying these Guidelines by elaborating and implementing policies on security and law enforcement, including, in particular, with regard to recruitment and representation, training and personal development, operational practices, and prevention and management of conflict.
The armed forces can also play a constructive role in the integration of society. While their role and relations with the public at large differ, many of the principles concerning law enforcement also apply to the armed forces.
117 As underlined by the Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies, 2006.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 57 When designing the policies of security and law‑enforcement structures, States should consider the following: −− Policies should be developed and measures pursued to build trust and co‑operation between all segments of the population, including minority communities, and law‑enforcement agencies. This also enhances the operational effectiveness and capacity of law‑enforcement agencies; −− Recruitment and retention of members of minorities within the law-enforcement agencies should be an aim of a targeted policy to ensure adequate representation at all levels; −− Community policing strategies can be an effective approach to establishing sustainable co‑operative relations with minority communities. Such measures as ensuring the intercultural competences and multilingual proficiency of police officers likely to be in contact with members of different communities can support communication and build trust; −− States should ensure effective equal treatment legislation in law and in fact, including the prohibition against discrimination. This includes providing training and raising awareness about discrimination and remedies to members of law‑enforcement agencies. In addition, specific anti‑discrimination policies to address direct, indirect and institutional discrimination should be elaborated, implemented and monitored within the law‑enforcement agencies themselves. Specific capacity‑building measures should be taken in this respect; −− An adequate legal framework and policies for its implementation should be put in place and training provided to ensure that hate crimes are properly identified and recorded, effectively investigated and prosecuted. Measures should be taken to prevent such crimes; −− Communications issued by law‑enforcement agencies, including printed materials for distribution to the public, should be culturally sensitive and reach out to all communities, including by using minority languages, where possible.
58 Guidelines on Integration of Diverse Societies Access to justice
47. States should, as a matter of priority, assess the situation with regard to access to justice and develop a comprehensive strategy and policies aiming to guarantee effective access to justice for all. Equal access to effective and impartial justice is essential for the integration of society.
Trust in an impartial and effective judicial system and the availability of accessible remedies regardless of legal status are vital to the integration of society. An ineffective justice system can easily be perceived as being discriminatory against persons belonging to minorities. Lack of trust in the justice system or a perception that the system favours members of the majority undermines social cohesion, fosters alienation and can increase the risk of conflict, including of an inter-ethnic nature.
In this context, judicial policies should reflect the following: −− Legislation should provide for adequate representation of persons belonging to minorities in the judicial system; −− Appropriate policies should be developed to train, recruit, retain and promote judges, prosecutors and staff. The effectiveness of these policies should be regularly monitored and, where appropriate, special measures should be put in place to enhance the participation of persons belonging to minorities; −− Barriers in accessing justice should be identified and removed, including those particularly affecting members of minorities, be they of a financial, linguistic or social nature. Providing for the use of minority languages in accessing free legal aid and in judicial proceedings and administrative procedures, above and beyond the minimum human rights standards regarding criminal procedures,118 promotes equality of treatment, trust in the authorities and reduces potential causes of conflict; −− Measures to ensure equal access to justice should be broader than simply providing access to the courts. Such measures can include other remedies, as well as access to independent and effective complaints bodies and to alternative dispute resolution mechanisms;
118 ICCPR, article 9.2; ECHR, article 6, and FCNM, article 10.3.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 59 −− States should, as a matter of urgency, provide effective judicial remedies to the victims of gross human rights violations and promote appropriate reconciliation mechanisms, in particular in post-conflict societies. Adequate venues should be established and resources allocated for the effective and timely resolution of, for example, outstanding property claims, the protection of the right to return home, the restoration of citizenship and other conditions necessary for victims to participate and fulfil their roles in the process of the integration of society.
Media
48. State policies should aim to promote and facilitate the capacity and awareness of the media to reflect and respond to the diversity within their societies, including by promoting inter‑cultural exchange and by challenging negative stereotypes and prejudices and in other ways countering intolerance.
The media perform two important roles in the process to integrate societies.119 First, they provide a key forum for persons belonging to minorities to exercise their rights, including their rights to use their language and promote their culture. Second, as tools for receiving and transmitting information, the media are essential to foster a climate that is conducive to intercultural dialogue and mutual understanding, including by countering negative stereotypes, prejudices and intolerance in society.
State policies should promote intercultural exchange in the media and challenge negative stereotypes and intolerance. Measures in this regard may range from specific criminal and administrative sanctions for violations of law to active support for the presence of minority languages and cultures in the media, including by means of special funding. Furthermore, media policies, self-regulatory frameworks and licensing regimes should aim to create an enabling environment for an independent and pluralistic media conducive to the communication of ideas and information that reflects and is responsive to the needs of different communities.
119 As underpinned, inter alia, by FCNM, articles 6 and 9, and the Guidelines on the Use of Minority Languages in the Broadcast Media, 2003 (hereinafter: “Media Guidelines”).
60 Guidelines on Integration of Diverse Societies The key societal and democratic role that the media play implies that their freedom has to be especially protected.120 At the same time, the fact that the media plays such an important role in shaping the societal climate, also regarding intercommunity relations, implies that they need to take the effect of their work on social cohesion and integration into account. The media need to be mindful of the potential consequences when they report statements made by politicians or other public figures that contribute to negative stereotyping and other divisive activities.
49. Measures to promote the State or official language(s) in the media should not disproportionately curtail the right to use a minority language.
The meaningful presence of minority languages in locally produced media signals an inclusive policy towards minorities and reflects a positive value put on linguistic diversity. States should therefore develop policies, in consultation with minorities, to address the use of minority language(s) in the broadcast media.121 Policies should be based on the right of persons belonging to minorities to receive and impart information and ideas also in their own languages,122 as a precondition for their equal and effective participation in public, economic, social and cultural life.
At the same time, States may legitimately promote the State language, especially in the public media, within the limits specified above,123 provided that this does not disproportionately curtail the rights of persons belonging to minorities to use their languages in the media or unduly restrict existing linguistic diversity.
In pursuing this balance, policies should be based, inter alia, on the following: −− While no language limitations are permitted for print and internet-based media, any limitations on choice of language in the broadcast media, whether public or private, need to be carefully evaluated to ensure proportionality and full respect for freedom of expression;
120 As underlined, inter alia, by the OSCE Permanent Council’s Decision no. 193, 1997 (Mandate of the OSCE Representation on Freedom of the Media); also see ECHR, article 10 and its interpretation in case law, in particular Jersild v Denmark, no. 15890/89, 23-09-1994. 121 Media Guidelines, Guideline 5. 122 FCNM, article 9. 123 Guideline 42.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 61 −− Quotas for public broadcasting in the State language may be legitimate, but should be complemented by special provisions to ensure that the linguistic rights of persons belonging to national minorities are guaranteed; for instance, through the flexible implementation of such quotas and/or through exemptions for regions where minority communities live in substantial numbers. Furthermore, imposing language quotas must never imply regulation of content and must fully respect the freedom of the media. The imposition of rigid quotas on private broadcasters may conflict with freedom of expression. Therefore, promotion of the State language in private broadcasting, where justified by a legitimate aim, may be better achieved through using various economic incentives, including distribution of State grants and support for content production;124 −− If subtitling, quotas and/or rebroadcasting requirements are introduced to promote integration, the State should provide adequate financial and technical support to ensure it does not disproportionately affect minority-language use. In some contexts, subtitling can be an effective tool for improving cross‑community communication and outreach. For example, multilingual programmes are sometimes created and subtitled in both majority and minority languages to encourage interaction among groups and overcome language barriers; −− Minorities’ access to and presence in general public media programming should be promoted, including by creating conditions favourable to diversity and pluralism in the media; −− Public service broadcasting should reflect the cultural and linguistic diversity of society. As such, it should guarantee that persons belonging to minorities, including numerically smaller national minorities, and their languages are given adequate representation. This also applies to bodies regulating the broadcast media. States should ensure that the interests of minority‑language users are represented or taken into account specifically within regulatory bodies125; −− Although it is not uncommon for minorities living in border areas to access broadcasts from neighbouring States with which they may share a common language, this does not absolve the host State from its responsibilities to safeguard minority rights, including linguistic and media-related rights. In any case, it is in the State’s interest to provide information on matters relevant within the State to all members of society. Such outreach is necessary to build a common framework for understanding social processes and thus for the integration of society. The State should consider means to ensure that sufficient information is also available in minority languages;
124 Commentary on Language, paragraph 43. 125 European Charter for Regional or Minority Languages, article 11(3).
62 Guidelines on Integration of Diverse Societies −− Efforts should be made to recruit and retain journalists with minority backgrounds into mainstream public media and to ensure that minorities are also represented in broadcasting councils. Special attention should be paid to the needs of numerically smaller minorities or particularly vulnerable groups that usually have very limited access to media in their own languages and suffer from a lack of qualified journalists trained to work in a minority language;126 −− With regard to private media, States should consider creating incentives for private and community media providers; for instance, through funding and allocating frequencies, and by increasing, especially numerically smaller, minorities’ access to the media, including media in their languages. Although it may not be illegitimate, per se, to require that private media meet State‑language quotas, this is particularly problematic, as it has the potential to unduly limit private initiative and the very existence of minority-language media;127 −− Due to the particular significance that print media in minority languages have for minority communities, States should ensure that general rules relating to press subsidies, which often contain conditions such as a minimum print run or nationwide distribution, should not be applied to minority‑language print media that are unlikely ever to meet these conditions;128 −− The potential of new technologies to facilitate the reception of programming in minority languages that have been produced in other, often neighbouring, countries, should be recognized and may be encouraged, as appropriate. However, they should not substitute locally produced programmes in minority languages.
126 Commentary on Language, paragraphs 41 and 42. 127 Commentary on Language, paragraphs 45 and 46. 128 Commentary on Language, paragraph 47.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 63 Diversity of symbols and their use in the public domain
50. States should promote integration by respecting the claims and sensitivities of both minority and majority groups regarding the display and use of symbols in shared public space. While being mindful of freedom of expression, States should avoid the divisive use of symbols and discourage such displays by non-State actors. Where appropriate, opportunities to promote inclusive symbols should be sought.
Symbols, such as flags, signs, statues, monuments, place and street names, commemorative occasions or holidays, historical sites and burial sites, can have profound meanings related to identity. Symbols can have a powerful impact on social relations, and can be used to promote inclusion and cohesion as well as separation and division. The inappropriate use of symbols can cause tensions and incidents that can escalate into conflict and intercommunity violence. This can be avoided by including balanced and fair rules to address potential issues relating to symbols as essential elements of integration policies.
Where symbols are concerned, integration policies should be based, inter alia, on the following: −− The display of symbols related to identity by private persons in public falls under freedom of expression and should not be prohibited unless there are legitimate and clearly defined legal grounds for doing so. These grounds should, in any case, be interpreted narrowly and any prohibition must be proportional to the legitimate aims; −− Displaying flags and symbols within or on the premises of local governments or other public institutions can be contentious and create tensions. In such cases, States should consider regulating such displays, based on principles of inclusiveness and good governance, achieving a balance between the reasonable interests of all groups in society; −− Minority rights provide for the display of topographical and street signs in minority languages (which may include, as appropriate, the alphabet used) under certain conditions.129 Because they also have a symbolic meaning, States could, where appropriate, provide for the right to display topographical indications in minority languages even if minorities do not live in the area traditionally or in substantial numbers. Furthermore, when thresholds are established for enabling the right to
129 FCNM, article 11.
64 Guidelines on Integration of Diverse Societies topographical signs in minority languages, such thresholds should not constitute a disproportionate obstacle with respect to certain minority languages. In addition, road traffic safety or the use of different alphabets are not reasonable arguments against bilingual signposts. Instead, such display of bilingualism should be promoted, as it conveys the message that a given territory is shared in harmony by various population groups;130 −− When introducing or prohibiting symbols or erecting or dismantling statues, monuments and other symbolic objects or buildings, States should take due account of both historical and contemporary community relations. In this context, State policies should aim to foster intercultural links and mutual recognition and the accommodation of all groups in society; −− When naming or re‑naming streets, buildings and other public spaces, special attention should be paid to the impact this might have on the integration of society. In this regard, it is essential that such decisions are made in an inclusive and participatory manner and that the outcome is not divisive among groups in society; −− With regard to the display of religious symbols in public, the construction or reconstruction of religious sites, religious observance and dietary and/ or clothing customs, approaches vary greatly between participating States. Nevertheless, minorities practising a different religion from the majority are at some risk of disadvantage and may face discrimination. Although the margin of appreciation of States regarding the public display of religious symbols is wide, States should ensure that no discrimination based on religion takes place in law or in fact. States should also ensure that minorities’ religious rights, notably their freedom of religion, belief or non-belief, are respected. States should respect religious diversity and should consider applying the principle of reasonable accommodation to religion-based claims States should also promote, where appropriate, inter-religious dialogue.
130 Commentary on Language, paragraph 67.
Guidelines on Integration of Diverse Societies 65 The Organization for Security and Co-operation in Europe works for stability, prosperity and democracy in 57 States through political dialogue about shared values and through practical work that makes a lasting difference.
Ljubljanai útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához és magyarázó megjegyzések Date: 2012. november Ljubljanai útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához és magyarázó megjegyzések
2012. november Kiadja és terjeszti az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa (NKF).
Ebből a kiadványból bármilyen információ szabadon felhasználható; a forrás feltüntetését előre is köszönjük.
ISBN : 978-90-75989-20-5
© OSCE High Commissioner on National Minorities 2012
Nyomtatva Hollandiában
Elektronikus formában is elérhető a következő weboldalon: www.osce.org/HCNM
További tájékoztatásért vegye fel velünk a kapcsolatot a következő címen: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: HCNM@HCNM.org Webhely: www.osce.org/HCNM Tartalom Bevezetés ....................................................................................................... 2
I. Strukturális alapelvek................................................................................. 7 A szuverenitás felelősséggel jár...................................................................... 7 Jó és demokratikus kormányzás.................................................................... 8 A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a valódi egyenlőség..................... 10 Az emberi jogok, többek között a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme.................................................................... 12
II. Integrációs alapelvek............................................................................... 14 A sokszínűség és a többes identitás elismerése........................................... 14 Az önkéntes identitásválasztás elsőbbsége.................................................. 15 A kisebbségi ügyek izolatív megközelítésének elkerülése ............................ 18 Közös közintézmények, az összetartozás érzése és a kölcsönös alkalmazkodás.......................................................... 19 Befogadás és tényleges részvétel................................................................ 21 Jogok és kötelezettségek............................................................................ 22 Közösségek közötti kapcsolatok.................................................................. 23 A többséget és a kisebbségeket egyaránt megcélzó politikák...................... 25
III. Az integrációs politika keretrendszerének elemei................................ 26 Hatékony szakpolitikai intézkedések kialakítása........................................... 26 Jogszabályok és intézmények...................................................................... 31 Szereplők és szerepek................................................................................. 35
IV. Kulcsfontosságú szakpolitikai területek................................................ 42 A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a teljeskörű, tényleges egyenlőség.......................................................... 42 Állampolgárság............................................................................................ 44 Tényleges részvétel...................................................................................... 51 a. Részvétel a közügyekben......................................................................... 52 b. Részvétel a társadalmi és a gazdasági életben......................................... 53 c. Részvétel a kulturális életben és a hitéletben............................................ 56 Nyelvhasználat............................................................................................. 59 Oktatás ..................................................................................................... 62 Biztonság és rendészet................................................................................ 65 Igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés....................................................... 67 Média ..................................................................................................... 68 A jelképek sokszínűsége és közterületi használata....................................... 72 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 1 Bevezetés
A nemzeti kisebbségi problémákból fakadó konfliktusok a lehető legkorábbi szakaszban történő megelőzése céljából az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) 1992. júliusi helsinki határozatában létrehozta a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos hivatalát. Az elmúlt 20 év alatt a három egymást követő főbiztos számos visszatérő problémát tapasztalt a munkája során. Ezekre válaszul hat tematikus ajánlást és iránymutatást tettek közzé, amelyek a hasonló problémákkal szembesülő államok számára nyújtanak rálátást a helyzetre, illetve szolgálnak tanácsokkal. Az első három – a Hágai Ajánlások a Nemzeti Kisebbségek Oktatáshoz Való Jogairól, az Oslói Ajánlások a Nemzeti Kisebbségek Nyelvi Jogairól és a Lundi Ajánlások a Nemzeti Kisebbségek Hatékony Részvételéről a Közéletben – leginkább a kisebbségi jogok normáinak továbbfejlesztésével, illetve kidolgozásával foglalkozott; az oktatás, a nyelvhasználat és a közéletben való részvétel területét illetően. Az ezeket követő két kiadvány – az Útmutató a Kisebbségi Nyelvek Használatához az Elektronikus Médiában és a Soknemzetiségű Társadalmak Rendfenntartására Vonatkozó Ajánlások – olyan jellegzetes kihívásokkal foglalkozik, amelyekkel számos állam néz szembe, amikor hatékony rendészeti eljárásokat kívánnak lefolytatni az etnikailag sokszínű társadalmakban, és biztosítani kívánják a kisebbségeknek a műsorszolgáltató médiához a saját nyelvükön történő hozzáférést. A legújabb ajánlásgyűjtemény – A Bozeni/Bolzanói Ajánlások a Nemzeti Kisebbségekről az Államközi Kapcsolatokban – azokról a feltételekről és korlátokról szól, amelyek mentén az államok a más országokban élő kisebbségeket támogathatják.
Az összes, ezen kiadvány által tárgyalt probléma közvetlenül kapcsolódik a főbiztosok azon erőfeszítéseihez, hogy csökkentsék a feszültségeket, és megelőzzék az etnikai csoportok közötti konfliktusokat. A Nemzeti Kisebbségi Főbiztosok tapasztalatai szerint a sokszínűség önmagában nem jár együtt, illetve nincs ok-okozati kapcsolatban a feszültségek és az erőszak fokozódásával. A hidegháború utáni Európában kitört számos etnikai konfliktus közül egyik sem lett volna elkerülhetetlen. Olyan politikai döntések eredményei voltak, amelyeknek lett volna alternatívájuk. Az ilyen jellegű konfliktusok gyakorta az alapvető jogok biztosításának megtagadásában és teljes közösségek következetes, illetve rendszerszerű kirekesztésében és elidegenítésében gyökereznek.
2 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Az emberi jogok, többek között a kisebbségi jogok védelme az államokon belül és azok között ezért kapcsolódik össze elválaszthatatlanul a béke és a stabilitás megőrzésével. Az államoknak a gazdasági, társadalmi, kulturális és politikai életben mindenki számára biztosítaniuk kell az esélyegyenlőséget, tekintet nélkül arra, hogy az adott személy a többséghez vagy egy kisebbséghez tartozik-e. Az államoknak gyakorlati érdekük is fűződik ahhoz, hogy egyenlő esélyeket biztosítsanak a részvételt illetően: a kirekesztett, illetve marginalizált csoportok alacsonyabb szintű részvétele a társadalom számára közvetett vagy közvetlen költségekkel járhat, figyelembe véve a közjóhoz való alacsonyabb szintű hozzájárulásukat, valamint a kirekesztés számos következményének kezelésére bevezetett intézkedések megnövekedett költségeit.
Az egymást követő főbiztosok azonban azt is megtanulták, hogy a kisebbségi kultúra, identitás és politikai érdekek elismerése és figyelembe vétele, valamint a népesség egésze társadalmi részvételének előmozdítása nem feltétlenül elégséges önmagában a fenntartható és tartós béke megszilárdulásához. Ezért a főbiztosok olyan rendelkezések foganatosítását, illetve olyan szakpolitikai intézkedések megvalósítását is javasolják az államoknak, amelyek előmozdítják a sokszínű, etnikai szempontból heterogén társadalmak integrációját és kohézióját.
Ha a sokszínű társadalmaknak nincs megfelelő integrációs politikájuk, akkor fennáll a veszélye annak, hogy a különböző közösségek, különösen a nagy és területileg koncentrált közösségek egyre inkább elkülönülnek egymástól; az érdekeik nem, vagy csak kevéssé találkoznak, és nem osztoznak az összetartozás érzésében. Az ilyen párhuzamos, egymással kapcsolatban nem álló közösségekre történő elkülönülés jelentős veszélyt jelent a multietnikus államok életképességére és stabilitására. Ez a kockázat megfelelően irányított integrációs folyamattal enyhíthető, amely kulcsszerepet játszhat annak megelőzésében, hogy a feszültségekből konfliktusok legyenek, és amely egyúttal egy igazságos társadalom kialakításának is az előfeltétele. Az integráció feladata alapvetően az, hogy eleget tegyen a szuverenitással járó felelősségnek; többek között az emberi jogok tiszteletben tartásának, valamint a jó és hatékony kormányzás biztosításának; és az integráció elválaszthatatlan kapcsolatban áll a plurális társadalmak általános stabilitásával.
Jelen dokumentum – a Ljubljanai útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához – célja ennek a gondolkodásmódnak és megközelítésnek a megismertetése. Az útmutató nem csupán támogatja a kisebbségi kultúra, identitás és politikai érdekek elismerését, hanem azt is ajánlja az államoknak, hogy gondoskodjanak az etnikai megosztottságot áthidaló kommunikáció és az interakció kereteinek kialakításáról. Jelen útmutató szerint a nemzeti kisebbségeknek nem pusztán jogot kell biztosítani
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 3 az állam átfogó kormányzásában való tényleges részvételre; hanem kifejezetten bátorítani is kell a kisebbségeket a részvételre.
Az integráció a kölcsönös elköteleződés dinamikus, többszereplős folyamata, amely egy sokszínű társadalom minden tagja számára megkönnyíti a tényleges részvételt a gazdasági, politikai, szociális és kulturális életben, és országos és helyi szinten egyaránt hozzájárul egyfajta közös, befogadásra irányuló összetartozás- érzés kialakulásához. Az integrációs folyamat támogatása érdekében az államoknak olyan intézkedéseket kell bevezetniük, amelyek célja a sokszínűséget tisztelő társadalom létrehozása, amelyben mindenki, – minden etnikai, nyelvi, kulturális és vallási csoport tagja – hozzájárul a közös, befogadásra irányuló állampolgári azonosságtudat létrehozásához és fenntartásához. Ez úgy valósítható meg, ha mindenki számára egyenlő esélyeket biztosítanak ahhoz, hogy hozzájáruljon a politikai közösség létrehozásához, és hogy részesülhessen annak előnyeiből. Ez azt követeli meg, hogy az államok biztosítsák mindenki számára a jogainak tiszteletben tartását, és hogy megteremtsék a feltételeket a társadalom minden tagja számára a felelősségből való részvállalásra. Az ilyen politika a társadalom egészének a javát szolgálja; és ez a folyamat a többségi és a kisebbségi kultúrákban egyaránt változásokhoz vezethet. Ez az oka annak, hogy a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos inkább a multietnikus társadalmak integrációjáról beszél, és nem egyes kisebbségi csoportok adott társadalmakba való integrálásáról.
Tekintettel arra, hogy etnikai és kulturális szempontból az összes EBESZ- tagállam egyre sokszínűbb, és ezzel kapcsolatban az integrációs modelleket és megközelítéseket is fokozott figyelem övezi, a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos úgy döntött, hogy összegzi a nemzeti kisebbségi főbiztosok kapcsolódó tapasztalatait, és jelen útmutatóban megosztja azokat. Ennek során útmutatással kíván szolgálni a tekintetben, hogy egy állam hogyan tehet az integráció és a társadalmi kohézió felé lépéseket úgy, hogy közben gondot fordít az emberi jogok védelmére és előmozdítására is; beleértve a különböző közösségek jogát is az identitásuk védelmére. Az összes tagállamnak szánt általános tanácsok nem kínálhatnak konkrét megoldásokat egy adott állam intézkedéseinek tartalmát illetően, mivel a kontextus államonként eltérő. Mindazonáltal, jelen az útmutató álláspontja szerint mindig az államok felelőssége az integrációs folyamatok támogatása és az integrációs intézkedések végrehajtása.
Az útmutató ötvözi a normatív és a gyakorlati megközelítést, a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos azon tapasztalataira támaszkodva, amelyek a hidegháború utáni átmenet, államépítés és konszolidáció kontextusában, kifejezetten a nemzeti kisebbségek problémáival kapcsolatban végzett munka során halmozódtak fel. Bár az útmutató
4 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos konkrét munkatapasztalataira támaszkodik, és nem ad kimerítő összefoglalást az integrációs politikákról, ennek ellenére olyan meglátásokat és megállapításokat tartalmaz, amelyek számos különféle kontextusban is érvényesek lehetnek.
A jelen útmutatóban használt „nemzeti kisebbség” kifejezés kisebbségi csoportok széles körére vonatkozik, többek között etnikai, vallási, nyelvi és kulturális közösségekre, függetlenül attól, hogy ezeket a csoportokat azokban az államban, ahol élnek, elismerik-e kisebbségként; illetve tekintet nélkül arra, hogy milyen típusú kisebbségi státuszuk van, vagy hogy a csoport milyen státuszt követel magának. Továbbá, a „kisebbség” kifejezést gyakran a „nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek” kifejezés rövid megfelelőjeként használjuk. Mindez nem jelenti azt, hogy a jelen dokumentumban bemutatott minden alapelv, kisebbségi jogi és szakpolitikai lehetőség minden egyes helyzetben ugyanúgy alkalmazható lenne. Nyilvánvaló, hogy amíg az alapvető emberi jogi normák mindenkire egyformán alkalmazandóak, a megfelelő integrációs politikának bizonyos mértékben az különböző kisebbségi csoportok szükségleteihez, illetve az eltérő körülmények által támasztott kihívásokhoz kell igazodnia. Az integrációs politika tartalma többek között olyan tényezők függvénye lehet, mint az érintettek száma, a letelepedés óta eltelt idő, a földrajzi koncentráció, valamint az adott társadalmi, gazdasági és kulturális szükségletek. Mindemellett, az integrációs intézkedések kidolgozása során figyelembe kell venni azt a tényt is, hogy sokan többes identitással rendelkeznek, ami többféle módon, időtől és kontextustól függően eltérően nyilvánulhat meg.
Jelen útmutató négy részből áll: a strukturális alapelvekről, az integrációs alapelvekről, az integrációs politika keretrendszerének elemeiről, valamint a kulcsfontosságú szakpolitikai területekről szóló részből. A strukturális alapelvek – amelyeket nem fontossági sorrendben mutatunk be ––kapcsolódnak egymáshoz és szükségesszerűek, noha teljes mértékben nem megvalósíthatóak. Olyan célok, amely felé minden államnak törekednie kell, és nehezen elképzelhető, hogy ezen alapelvek gyakorlatba való átültetésére történő erőfeszítések nélkül lehetséges lenne megfelelő integrációs intézkedéseket megvalósítani. Mivel a strukturális alapelveket soha nem lehet tökéletesen és végérvényesen megvalósítani, a megvalósulás tökéletlensége nem hozható fel az integrációs intézkedések elfogadása, illetve megvalósítása elmaradásának okaként. Az integrációs alapelvekről szóló rész bemutatja azokat az alaptételeket és értékeket, amelyek kifejezetten az integrációhoz kapcsolódnak, illetve, amelyek az integrációs politika kialakításához szükségesek. Az integrációs politika keretrendszerének elemeiről szóló rész meghatározza az integrációs intézkedések kidolgozásának és végrehajtásának a kereteit, tekintettel többek között a mechanizmusokra, a folyamatokra, valamint a horizontális szempontokra. Végül, a
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 5 kulcsfontosságú szakpolitikai területekről szóló rész – bár nem sorolja fel az összes vonatkozó szakpolitikai területet –, felveti a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tapasztalatai szerint legfontosabbnak tűnő témákat, és közelebbről bemutatott példákat is tartalmaz az egyes szakpolitikai területekre vonatkozóan; az adott kontextus függvényében lehet választani ezek közül, illetve alkalmazni ezeket.
A társadalmi integráció összetett és átfogó közpolitikai terület, és ez az útmutató az elmúlt húsz év során végzett munka során összegyűjtött tapasztalatok eredménye. A dokumentum a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos jelenlegi és korábbi munkatársai, többek között Francesco Palermo és Ilze Brands Kehris értékes meglátásain alapul. Az útmutató jelenlegi formája számos külső szakértő elkötelezettségének és a témára való rálátásának is köszönhető, akik a dokumentum korábbi változataihoz járultak hozzá megjegyzéseikkel és kritikai észrevételeikkel. A külső szakértők között volt Rainer Bauböck, Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon és Sarah Spencer. Az útmutató azonban kifejezetten a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tapasztalataira támaszkodik, és nem valamelyik szakértő nézeteit tükrözi.
Az útmutató célja, hogy a döntéshozóknak illetve a tagállamok képviselőinek irányelvekkel és gyakorlati tanácsokkal szolgáljon azzal kapcsolatban, hogy hogyan dolgozzanak ki és valósítsanak meg olyan intézkedéseket, amelyek megkönnyítik a sokszínű társadalmak integrációját. Az útmutató annak reményében született, hogy a folyamatban különböző szerepeket betöltő egyéb érintett felek, többek között a civil társadalom, a magánszektor, valamint az egyes független hatalmi ágak képviselői is haszonnal forgatják majd a munkájuk során. A sokszínűséghez alkalmazkodni kívánó, valamint a társadalmi csoportok egymástól való eltávolodásából, illetve a társadalmi csoportok közötti feszültségek fokozódásából fakadó konfliktusok kockázatát elkerülni igyekvő, és ezáltal a hosszú távú békéhez és stabilitáshoz hozzájáruló államok prioritásai között szerepelnie kell az integrációs politika kidolgozásának és megvalósításának. A Nemzeti Kisebbségi Főbiztos húszévnyi, a társadalmi integráció folyamatait támogató munkája tanulságainak megosztásával, valamint a tapasztalatokon alapuló ajánlások megfogalmazásával azt reméljük, hogy ez az útmutató hozzájárul majd ahhoz, hogy a tagállamok hatékony integrációs intézkedéseket dolgozzanak ki és valósítsanak meg.
Knut Vollebaek EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztos, Hága, 2012. november 7.
6 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához I. Strukturális alapelvek
A szuverenitás felelősséggel jár
1. Egy stabil társadalom mögött szuverén, működő államnak kell állnia. A szuverenitás azt jelenti, hogy az államnak a saját lakosságát illetően éppúgy, mint a nemzetközi közösséget illetően jogai és kötelezettségei vannak. Az állam szuverenitással összefüggő kötelezettségei közé tartozik, hogy – megfelelő intézményi és jogi keretekre támaszkodva – integrációs intézkedéseket dolgozzon ki és valósítson meg.
Az állam szuverenitása a nemzetközi jog egyik alapelve, amelyet számos fontos nemzetközi dokumentum foglal magába vagy erősít meg.1
Egy stabil társadalom, amelyben a változás dinamikus folyamatai erőszak nélkül mennek végbe, csak úgy valósítható meg, tartható fenn és fejleszthető tovább, ha rendelkezésre állnak a szuverenitás hatékony gyakorlásának a feltételei. Ezen felül, a szuverenitást a következő alapelvek szerint kell gyakorolni: jó és demokratikus kormányzás, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, valódi esélyegyenlőség biztosítása, valamint az emberi jogok – ezen belül a kisebbségi jogok – tiszteletben tartása és védelme.
1 Ilyen dokumentum többek között az Egyesült Nemzetek Alapokmányának 1. és 2. cikke (a továbbiakban: „ENSZ Alapokmány”); az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) 1975. évi Helsinki Záróokmányának I–X. alapelve; az 1990. évi Új Európáról szóló Párizsi Charta; Az emberi dimenzióval foglakozó 1990. évi koppenhágai EBEÉ konferencia dokumentumának (a továbbiakban: „Koppenhágai Dokumentum”) 37. bekezdése; az Európa Tanács a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló 1995. évi keretegyezményének (a továbbiakban: „NKVK), preambuluma és 21. cikke; az ENSZ 1992. évi Nemzeti, etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartózó személyek jogairól szóló nyilatkozatának (a továbbiakban: „ENSZ Kisebbségi Nyilatkozat”) 8(4). cikke; és az 1994. évi Európai Stabilitási Egyezmény beiktatása alkalmából rendezett konferencia záróokmánya (a továbbiakban: „Stabilitási egyezmény”), 1.6. bekezdése.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 7 Egy modern demokratikus államban a polgárok jóváhagyásán alapulnak az állam lakosság iránti kötelezettségei. A szuverenitás forrását és célját tehát egyaránt a polgárok jelentik. A szuverenitás nem pusztán jogokkal, hanem kötelezettségekkel és felelősségekkel is jár.
Külön ki kell emelni, hogy az államok a joghatóságukon belül kötelesek mindenki számára biztosítani az emberi jogokat és az alapvető szabadságjogokat, ezen belül a kisebbségi jogok gyakorlását.2
Az emberi jogok – beleértve a kisebbségi jogok – tiszteletben tartását és védelmét megkövetelő nemzetközi felelősség kontextusában az államok elszámoltathatók a nemzetközi közösség felé, és emiatt eleget kell tenniük jelentéstételi kötelezettségeiknek a nemzetközi felügyeleti és tanácsadó testületek felé. Az ilyen testületek fontos szerepet játszanak az átláthatóság, a megértés és a jóakarat előmozdításában, az államoknak támogatniuk és fejleszteniük kell a vonatkozó mechanizmusokat, valamint teljes körűen részt kell venniük ezekben.
Az államoknak a szuverenitással járó felelőssége kiterjed a társadalmi integráció elősegítésére is. Az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa (a továbbiakban: „NKF”) tapasztalatai szerint a tartós béke, a stabilitás, a belső és külső biztonság, valamint a jólét összefügg a társadalom összes alkotórészére kiterjedő integrációs folyamat megvalósulásával. Ez azt jelenti, hogy az államoknak a sokszínűségüket olyan intézkedések, valamint intézményi és jogi keretek által kell megvédeniük, amelyek elősegítik a befogadást, egymás elismerését és a kölcsönös alkalmazkodást.
Az állam működőképességének hiánya vagy tökéletlensége nem hozható fel okként az integrációs intézkedések kidolgozásának és megvalósításának elmulasztására; ellenkezőleg, az NKF tapasztalata szerint az integrációs intézkedések megléte segíti az állam jobb működését.
2 Erről a felelősségről többek között az EBEÉ Helsinki Záróokmánya VII. alapelvének 4. bekezdése; az 1950. évi az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (a továbbiakban: „EJASZV”) 1. cikke, és, különösen a kisebbségek tekintetében, az ENSZ 1966. évi Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egységokmányának (a továbbiakban: „PPJNE”) 27. cikke; az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozatának 1(1). cikke, a Koppenhágai Dokumentum 33(1). és 36(2). bekezdése, valamint az NKVK 1. cikke is rendelkezik.
8 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Jó és demokratikus kormányzás
2. A jó és demokratikus kormányzás az állam teljes lakosságának szükségleteit és érdekeit szolgálja. Miközben a demokrácia a többségi akarat érvényesülését jelenti a politikai döntéshozatalban, egyúttal garanciákat is magában foglal a többségi hatalommal való visszaélésekkel szemben. Ez a kisebbségek védelmének és részvételének biztosításával, illetve a teljes lakosság bevonásán alapuló, befogadó kormányzási folyamatok elősegítése révén valósul meg.
A többpárti demokrácia, a hatalmi ágak szétválasztása, a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartása elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz, és elengedhetetlen feltételei a tartós békének, a biztonságnak és az igazságosságnak.
A jogi és politikai kötelezettségeiket illetően az EBESZ összes tagállama elkötelezett a demokrácia – és ezen belül a politikai pluralizmus – vezérelve iránt3 Mivel a kormányok felhatalmazása a polgárok akaratán alapul,4 ennek értelmében mindenkinek joga van részt venni a közügyekben. Másfelől ez valamennyi kormányzati szinten a képviselet elvén létrejött intézmények meglétét követeli meg.5
A demokrácia – és az alapelvei alapján folytatott kormányzás – kulturális, társadalmi, gazdasági, nyelvi, etnikai vagy vallási különbségekre, illetve háttérre való tekintet nélkül az állam teljes lakosságát szolgálja és védi. Az államoknak teljes mértékben tiszteletben kell tartaniuk a jogállamiság követelményét és a nemzetközi kisebbségi jogi normákat, ezen belül azokat is, amelyek a kisebbségek tényleges részvételére vonatkoznak.6 Ezért a demokratikus döntéshozatali folyamatok mindenki, így a strukturálisan egyenlőtlen helyzetben lévő személyek számára is lehetővé teszik a tényleges részvételt és a véleménynyilvánítást.7
3 Koppenhágai Dokumentum, preambulum és 5. és 6. bekezdés. 4 Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, 21(3). cikk. 5 Az Interparlamentáris Unió 1997. évi Demokráciáról szóló egyetemes nyilatkozatának (a továbbiakban: „DENY”), 11. bekezdése. 6 A nemzeti kisebbségeknek a közéletben történő hatékony részvételéről szóló lundi ajánlások, 1999 (a továbbiakban: „Lundi Ajánlások”), 2. ajánlás. 7 Lásd többek között a Tanácsadó Bizottságnak a Nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek a kulturális, társadalmi és gazdasági, valamint a közéletben való hatékony részvételéről szóló 2008. évi magyarázó megjegyzéseit (a továbbiakban: „Magyarázó megjegyzések a részvételről”).
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 9 A jó és demokratikus kormányzás olyan, részvételen alapuló döntéshozatali módokat követelhet meg, amelyek elérik azokat a csoportokat is, amelyek egyébként kiszorulnának a döntéshozatalból.
A demokratikus kormányzás megköveteli a hatalmi ágak szétválasztását. Bizonyos körülmények között a tényleges részvétel fokozható területi, illetve nem területi alapú autonómia vagy egyéb hatalommegosztási konstrukciók révén.8
A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a valódi egyenlőség
3. A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a valódi egyenlőség nem pusztán alapvető, illetve horizontálisan érvényesítendő elvek; hanem előfeltétele is annak, hogy mindenki hatékonyan járulhasson hozzá a közjóhoz. A hátrányos megkülönböztetés tilalma magában foglalja a törvény előtti egyenlőséget és az egyenlő törvényi védelmet, valamint a tényleges egyenlőség előtt álló akadályok lebontását. A törvény előtti és a tényleges egyenlőség biztosítása célzott intézkedések, valamint – szükség esetén – különleges rendelkezések bevezetésére vonatkozóan is pozitív kötelezettséget jelent.
A hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a valódi egyenlőség előmozdításának alapelvét egyetemes9 és regionális nemzetközi emberi jogi okmányok írjak elő.
Regionális szinten az EBESZ megerősítette azokat a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és az egyenlőségre vonatkozó alapelveket;10 amelyek – a kisebbségi jogok hátrányos megkülönböztetéstől mentes gyakorlása kapcsán – kifejezetten a kisebbségekkel kapcsolatban számos dokumentumban szerepelnek.11 Külön
8 Lundi Ajánlások, 14–20. ajánlás. 9 Lásd az 1948. évi Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 2. és 7. cikkeit; a PPJNE 2., 26. és 27. cikkeit; az 1966. évi Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (a továbbiakban: „GSZKJNE”) 2. cikkét; valamint az 1965. évi a Faji megkülönböztetés minden formájának kiküszöböléséről szóló nemzetközi egyezmény (a továbbiakban: „FMMFKNE”) 1. cikkét. Ezenfelül a következő, zárójelben jelzett okmányok jogalapot biztosítanak például a faji hovatartozás, bőrszín vagy nyelv (IPPJNE és GSZKJNE), származás (FMMFKNE), nemzeti vagy társadalmi hovatartozás (PPJNE és IGSZKJNE), nemzeti vagy etnikai származás (FMMFKNE), valamint vallás (PPJNE és GSZKJNE) esetében, és ezek nyílt végű listák, mivel tartalmazzák a „vagy bármilyen egyéb jellemző” kitételt. 10 Az EBEÉ Helsinki Záróokmányának, VII. alapelve; az 1989. évi Bécsi Záródokumentum, 13(7). és 13(8). bekezdése; valamint a Koppenhágai Dokumentum, 5(9)., 25(3). és 25(4). bekezdése. 11 Az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozatának 2(1). cikke; és a Koppenhágai Dokumentum, 31. bekezdése. Ezenfelül az NKVK 4(1). cikke kifejezetten tiltja a nemzeti kisebbséghez tartozás alapján történő hátrányos megkülönböztetést.
10 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kiemelendő, hogy az EBESZ legtöbb tagállama ezeket az alapelveket és normákat az alkotmányában is rögzítette. Az Európa Tanács tagállamainak az EJASZV kifejezetten tiltja a nemzeti kisebbséghez tartozással kapcsolatba hozható hátrányos megkülönböztetést olyan más, ezzel összefüggésbe hozható egyéb hátrányos megkülönböztetés tiltása mellett, amelyek a faji hovatartozáson, a bőrszínen, a nyelven, a valláson vagy a társadalmi hovatartozáson alapulnak.12 A hátrányos megkülönböztetés tilalmát – többek között faji és etnikai hovatartozás,13 illetve nemzetiség alapján14 – az Európai Unió is kodifikálta,15 két irányelvet alkotva ehhez kapcsolódóan.16
Az egyenlő bánásmód nem jelent azonos bánásmódot. A hatékonyság biztosítására az egyenlőség általános elve szükségszerűen megengedi – és néhány esetben meg is követeli – egyes személyek eltérő kezelését, annak biztosítására, hogy a társadalom más tagjaival egyenlő eséllyel gyakorolhassák a jogaikat. Számos okmány megerősíti, hogy amennyiben az szükséges és célszerű, különleges intézkedéseket17 kell hozni a múltban rendszerszerűen, illetve huzamosabb ideje diszkriminációnak kitett, hátrányos helyzetű csoportok teljes és valódi egyenlőségének biztosítása érdekében. Az ilyen intézkedések nem minősülnek hátrányos megkülönböztetésnek mindaddig, amíg ezt a jogszerű célt követik, és amíg ezzel a céllal arányosak. 18
A formális egyenlőség gyakran nem elegendő a társadalom minden tagjának teljes és valódi egyenlőségének szavatolásához. Ezért az államoknak helyzetre szabott, célzott intézkedéseket kell bevezetniük az olyan jogi, gazdasági és/vagy társadalmi akadályok lebontásához, amelyek korlátozhatják a valódi egyenlőséget, és meggátolhatják azt, hogy mindenki részt vegyen az állam politikai, gazdasági, társadalmi és kulturális életében. Az ilyen célzott intézkedések túlmutathatnak az esélyegyenlőség előtt álló akadályok puszta eltávolításán, és célul tűzhetik ki
12 Az EJASZV 14. cikke és a 12. protokoll. 13 Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: „EUMSZ”), 19. cikke. 14 Az EUMSZ 18. cikke. 15 Amszterdami szerződés, 1997. 16 A faji vagy etnikai származást is tárgyaló 2000/43/EK irányelv és többek között a vallási vagy egyéb meggyőződést is tárgyaló 2000/78/EK irányelv. 17 Más használatban lévő kifejezés például a „támogató intézkedés”, a „pozitív intézkedés” vagy az NKVK-ban a „megfelelő intézkedés” (4.2. cikk). 18 Lásd többek között az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának (a továbbiakban „EJT”, PPJNE 18. sz. általános megjegyzését a hátrányos megkülönböztetés tiltásáról, 1989. 11. 10.; az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális tanácsának a Hátrányos megkülönböztetés tiltásáról szóló sz. általános megjegyzését; az FMMFKNE 2(2). cikkét és az ENSZ Faji Diszkrimináció Eltörlésével Foglalkozó Bizottságának 32. sz. általános ajánlását a különleges intézkedések jelentéséről és hatóköréről; az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozatának 4. cikkét; az NKVK 4(2). cikkét; a Koppenhágai dokumentum 31. bekezdését; a nemzeti kisebbségi szakértők 1991. évi genfi EBEÉ-találkozójának IV. részét; valamint az EU 2000/43/EK irányelvének 5. cikkét.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 11 a tényleges egyenlőség megteremtését, ami vonatkozó szakpolitikai területekre vonatkozó egyenlőségi mutatók bevezetését is magában foglalja.
Az emberi jogok, többek között a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme
4. Az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok – többek között a kisebbségi jogok – tiszteletben tartása lehetővé teszi a sokszínű társadalmak számára, hogy biztonságban, békében és együttműködésen alapuló kapcsolatok által meghatározott feltételek között teljesedjenek ki. A nemzetközi kötelezettségvállalások, illetve kötelező érvényű előírások az államokra vonatkozó minimumkövetelményeket jelentik. A pozitív kötelezettségek pedig proaktív intézkedéseket foglalnak magukban, illetve a minden egyént megillető jogok teljeskörű tiszteletben tartásának előmozdítását.
A kisebbségi jogok a nemzetközi emberi jogok szerves részét képezik, és a nemzetközi közösség minden tagjára jogi kötelezettségeket rónak. Az EBESZ tagállamait a kisebbségi jogok területén tett politikai kötelezettségvállalásaik is kötelezik.19 Az ENSZ Alapokmánya kiemeli a békét fenyegető tényezők megelőzésének és felszámolásának fontosságát,20 a történelem pedig arról tanúskodik, hogy növeli a konfliktusok kitörésének a valószínűségét, ha egy állam nem védi megfelelően a kisebbségek jogait.
Az emberi jogok – azon belül a kisebbségi jogok – védelme és előmozdítása hozzásegíti az államokat a társadalmi kohézió erősítéséhez – a sokszínűség tiszteletben tartása mellett –; és ezáltal a tartós béke, biztonság és stabilitás alapfeltételének tekinthető.
A társadalom integrációjának elősegítéséhez az államoknak el kell ismerniük a társadalomban létező sokszínűségét, és tartózkodniuk kell minden olyan kísérlettől, amely a kisebbségek akarata ellenére történő beolvasztására irányul. Továbbá a közügyekben való tényleges részvételük érdekében az államok kötelesek előmozdítani a kisebbségekhez tartozó személyek jogait, valamint megfelelő lehetőségeket kell biztosítaniuk számukra identitásuk megőrzésére kultúrájuk
19 Koppenhágai Dokumentum. 20 ENSZ Alapokmánya, 1. cikk.
12 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához fejlesztése, nyelvük használata, illetve vallásuk gyakorlása révén.21 Az EBESZ konkrét ajánlásokat fogalmazott meg arra nézve, hogy hogyan lehet ezeket a jogokat hatékonyan megvalósítani, többek között az oktatás,22 a nyelvhasználat23 és a közéletben való tényleges részvétel24 területén.
Miközben a kisebbségi jogok lényegében egyéni jogok, ezen jogok közül sok csak akkor nyer értelmet, ha az egyének másokkal együtt élvezik és gyakorolják.25 A „mások” kifejezést a lehető legtágabban kell értelmezni, beleértve az ugyanahhoz a kisebbséghez, a többi kisebbséghez vagy a többséghez tartozó személyeket is.
21 Ez a kötelezettség többek között megtalálható a PPJNE 27. cikkében, az UNESCO 1960. évi oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló egyezményének 5.1.c. cikkében, az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozatának 1., 2(2). és 2(3). cikkében, a Koppenhágai Dokumentum 33. és 35. bekezdésében, valamint az NKVK 5(1)., 8. és 10–15. cikkében. 22 Hágai Ajánlások a Nemzeti Kisebbségek Oktatáshoz Való Jogairól, 1996, (a továbbiakban: „Hágai Ajánlások”). 23 Oslói Ajánlások a Nemzeti Kisebbségek Nyelvi Jogairól, 1998, (a továbbiakban: „Oslói Ajánlások”). 24 Lundi Ajánlások. 25 Az NKVK, 3(2). cikke és a PPJNE 27. cikke.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 13 II. Integrációs alapelvek
A sokszínűség és a többes identitás elismerése
5. A sokszínűség napjainkban jelen van valamennyi társadalomban és az azokat alkotó csoportokban. A jogi és szakpolitikai kereteknek lehetővé kell tenniük annak elismerését, hogy az emberek identitása lehet többes, többrétegű, kontextusfüggő, illetve változó.
Napjainkban számos társadalmat jellemez a népesség egyre fokozódó sokszínűsége. Eközben a migráció – a be- és kivándorlás– demográfiai változásokhoz járul hozzá. Ezeknek a jelenségeknek a nemzeti kisebbségek helyzetére és körülményeire tett lehetséges hatásait fontos figyelembe venni.
Ezzel egyidejűleg a társadalmat alkotó különböző szegmensek, illetve csoportok maguk is heterogének, és nem tekinthetők változatlannak vagy egységesnek.
Az emberek identitása lehet többes (értve ezalatt, hogy valakinek párhuzamosan több identitása is lehet: például több etnikumhoz is tartozhat), többrétegűek (egy személynek több egymás melletti, illetve egymást átfedő identitása is lehet: például etnikai, vallási, nyelvi, nemi, szakmai stb.), kontextusfüggőek (a kontextus meghatározhatja, hogy egy adott pillanatban melyik identitás a legmeghatározóbb), valamint dinamikusak, (az identitás tartalma és az egyéni kötődés idővel változhat).
Az igazságos, stabil és békés demokráciák kialakításához fel kell ismerni a csoportok egymástól eltérő jellemzőit, miközben tisztában kell lenni a csoportok belső heterogenitásával, illetve változékonyságával is. A társadalmakat a sokszínűség, illetve a következtében létrejövő pluralizmus gazdagítja, amennyiben a (kisebbségi és többségi) csoportok közötti, valamint a csoportok és a hatóságok közötti kapcsolatok bizalmon és kölcsönös tiszteleten, együttműködésen és aktív szerepvállaláson alapulnak. A közösségen belüli és a közösségek közötti
14 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kapcsolatokat ösztönözni kell, mivel ezek erősítik a társadalmak kohézióját, csökkentik a feszültségeket, és elejét veszik a konfliktusok kockázatának.
A sokszínűség elismerése – megfelelő keretek között – lényeges tehát. Annak felismerése, hogy a sokszínűség gazdagítja a társadalmat, azt jelenti, hogy az állam nem határozhatja meg magát kirekesztő módon, (mono)etnikus alapon, egy bizonyos etnikai csoport – illetve bizonyos etnikai csoportok – „tulajdonaként”. Ezenfelül a többségi és a kisebbségi csoportok tagjainak el kell fogadniuk, hogy az identitásuk – csakúgy, mint magáé az államé – változhat, illetve fejlődhet, többek között a más csoportokkal való érintkezés és kapcsolattartás révén.
A társadalmakat, csoportokat és egyéni identitásokat elválaszthatatlanul jellemző, többdimenziós sokszínűség elismerésének a jogalkotás egészére, valamint az integrációt célzó szakpolitikai intézkedések kialakítására is hatással kell lennie. Ez azt jelenti, hogy például a népszámlálások során is lehetővé kell tenni a többes, illetve kontextustól függő identitás kinyilvánítását; népszámlálási kérdőíveken kerülni kell az identitások felsorolásakor a zárt végű listák használatát; illetve mindenkinek jogot kell biztosítani arra, hogy a későbbiekben módosítsa a csoport-hovatartozásra vonatkozó nyilatkozatát.
Az önkéntes identitásválasztás elsőbbsége
6. Az identitás a szabad és önkéntes választás elvén alapul. A kisebbségi jogok közé tartozik az a jog, hogy a kisebbségi közösségek tagjai megválaszthassák, hogy a közösségek tagjaiként kezeljék-e őket vagy sem. Ebből a választásból – vagy a választás megtagadásából – nem származhat semmilyen hátrányuk. E választásnak a szabadsága nem korlátozható. Tilos az állam vagy harmadik fel általi, az érintett(ek) akaratával ellentétes asszimiláció.
A nemzetközi kisebbségi jogi normák világosan kimondják, hogy a kisebbségi csoporthoz való tartozás kinyilvánítása a személyes döntések körébe tartozik, de a csoporthoz való tartozás kinyilvánításának ugyanakkor a személy identitásához kapcsolódó objektív kritériumokon kell alapulnia.26 Semmilyen hátrány nem
26 Az NKVK, 3. cikke, ahogy az a Tanácsadó Bizottság véleményeiben megjelenik, valamint a Koppenhágai Dokumentum, 32. bekezdése.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 15 származhat egy adott csoporthoz való tartozás kinyilvánításából.27 A választás szabadságára vonatkozó alapelvnek tükröződnie kell a jogszabályokban és az integrációval kapcsolatos szakpolitikai intézkedésekben is. Ez például azt jelenti, hogy az érintett hozzájárulása nélkül, látható jegyek vagy más előfeltételezések alapján a hatóságok senkit nem kategorizálhatnak valamely csoportba.28
Az érintettek akarata ellenére történő beolvasztás tilalma azt jelenti, hogy senki sem kényszeríthető identitásának kinyilvánítására. Ha a kinyilvánítás mellett dönt, a választásnak szabadnak kell lennie, és nem korlátozható az identitásokat felsoroló, zárt végű listáról történő választásra.29 Ez nem jelenti azt, hogy minden választott identitást szükségképpen el kell ismerni. Figyelembe kell venni objektív kritériumokat, a választás relevanciáját és egyéb tényezőket, emellett bizonyos kérdések az állam mérlegelési jogkörébe tartozhatnak. Az erőszakos asszimiláció tiltásán túl az államoknak fel kell ismerniük azt is, hogy az érintettek akarata elleni asszimilációhoz vezethet a „lopakodó asszimiláció” burkoltabb, kevésbé nyilvánvaló formáinak alkalmazása is – állami és nem állami szereplők által –, mint például a társadalmi nyomásgyakorlás, a különböző etnikumok között kialakult hierarchia és az előítéletesség.
Miközben az érintettek akarata ellenére történő beolvasztás minden formája tilos – így annak közvetett, illetve szándékolatlan formája is –, a szabad választás elve értelmében a tudatosan vállalt asszimiláció lehetőségének nyitva kell állnia, anélkül, hogy akár többségi, akár kisebbségi részről megbélyegzés vagy burkolt rosszallás kísérné. Ez azt jelenti, hogy az állam felelős azért is, hogy olyan környezetet alakítson ki, amelyben az egyének bármikor, szabadon élhetnek identitásválasztási jogukkal.
27 NKVK, 3(1). cikk. 28 A Tanácsadó Bizottság 2012. május 24-én elfogadott, a Keretegyezményén belül a Nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogairól szóló 3. számú tematikus magyarázó megjegyzése (a továbbiakban: „Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról”), 17. bekezdés. 29 Lásd az 5. útmutatást.
16 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához A kisebbségi ügyek izolatív megközelítésének elkerülése
7. Egyes kisebbségi jogok csak másokkal közösen gyakorolva nyernek értelmet, ami – esetenként – bizonyos fokú elkülönülést eredményezhet a társadalom más csoportjaitól. Az elszigetelődés vagy a túlzott mértékű eltávolodás kétségtelenül gyengítheti a közösségek közötti kapcsolatokat, és alááshatja a társadalmi kohéziót.
Ahogy fentebb említettük,30 a kisebbségi jogok némelyike olyan egyéni jog, amely csak másokkal együtt élvezve, illetve gyakorolva nyer értelmet.31 Ilyenek például, egyebek között, bizonyos nyelvi és kulturális jogok, valamint az oktatással, a társadalmi részvétellel, a vallásgyakorlással és az egyesüléssel kapcsolatos jogok. Egy adott közösséghez tartozás érzése – akár kisebbségi, akár többségi közösségről van szó – erősítheti a közösségi kötelékeket és a szolidaritást. A közösséghez tartozásnak együttesen megélt érzése elválaszthatatlanul kapcsolódik a kisebbségi jogokhoz, és szükséges elem a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak védelméhez és előmozdításához.
A társadalmak számára azonban elengedhetetlen, hogy megtalálják a megfelelő egyensúlyt a sokszínűség szabad kifejeződéséhez és kibontakozásához szükséges elkülönülés, valamint a különböző közösségek közötti – a társadalom egészét érintő – kapcsolatok kiépítése és megerősítése között. A közösségek közötti kapcsolatok fejlettségének elégtelen szintje gátolja az integrációt, és kockáztatja a kohéziós erőt – valamint végső soron a stabilitást is.32 A fenti két tényező között az egyensúly a priori nem határozható meg: az, hogy a közösségek – akár a többség, akár a kisebbségek – mennyire érzik azt, hogy a jogaikat tiszteletben tartják, és hogy egy közös társadalomhoz tartoznak, idővel változhat, és kontextusonként is eltérő lehet – összefüggésben az adott társadalomra jellemző számos tényezővel: többek között a történelmi tényezőkkel, a közösségek percepciójával kapcsolatos tényezőkkel, valamint az intézményi környezet és a politikai rendszer tényezőivel.
A Nemzeti Kisebbségi Főbiztos megfigyelése szerint a közösségek egymástól való elkülönülésének mértéke túlzottá válhat, és hátráltathatja a társadalom egészének integrációját, ha elszigetelődést, esetleg kifejezetten szegregációt eredményez.
30 4. útmutatás. 31 NKVK, 3(2). cikk és a Magyarázó jelentés 37. bekezdése. 32 Lásd még FMMFKNE, 2(1). cikk, e. pont.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 17 Ez még akkor is igaz, ha az elkülönülést az érintett maga indukálja. Például a kisebbségek tagjainak oktatással kapcsolatos nyelvi jogai, bár a legfontosabb kisebbségi jogok közé számítanak, nem eredményezhetnek egy országon belül párhuzamos, egymással kapcsolatban nem álló közösségeket.33 Amikor az indokolt, és felmutatható bizonyítékok támasztják alá, a hatóságok beavatkozhatnak a túlzott elkülönülés, illetve a szegregáció veszélyének leküzdése érdekében, például integrált iskolai tantervet bevezetése által, vagy a szegregált lakóövezetek kialakulásának elkerülését szem előtt tartó lakhatási intézkedések révén. Az ilyen intézkedések nem gyakorolhatnak szükségtelen befolyást az identitáshoz kapcsolódó, a kisebbségi jogok által védett hagyományokra és életvitelre.
Közös közintézmények, az összetartozás érzése és a kölcsönös alkalmazkodás
8. Az integráció olyan folyamat, amely egy adott társadalom minden tagjától megköveteli, hogy elfogadja a közös közintézményeket, és azt, hogy osztozzon abban az érzésben, hogy egy közös államhoz és egy befogadó társadalomhoz tartozik. Mindez nem zárja ki különálló, folyamatosan fejlődő, többes, illetve kontextusfüggő identitások létét. A kölcsönös alkalmazkodást célzó mechanizmusok létfontosságúak a különféle csoportok, illetve közösségek által felvetett, jogos igények megvitatásában.
Az integráció – mint kétirányú folyamat – csak akkor mehet végbe, ha mindenki legitimnek tartja a közös intézmények létét és szerepét, valamint legalább minimális mértékben elfogadja a közös, plurális és sokszínű államhoz, illetve társadalomhoz való tartozást. A szélsőséges megközelítések – mint például az állam legitimitásának a tagadása, az intézmények bojkottja, egy állam, illetve a társadalom többnemzetiségű vagy többetnikumú jellegének tagadása vagy az asszimilacionista attitűdök fenntartása – az integráció ellen hatnak.
Ezen elv szerint a jogállamiságra, valamint a politikai és intézményi pluralizmusra alapuló sokszínű társadalmakban nincs ellentmondás a különálló identitás és az összetartozás érzésében – nem csak a közös intézmények kapcsán – való osztozás között.
33 Lásd a Hágai Ajánlásokat is, különösen az 1. és a 4. ajánlást, és a Tanácsadó Bizottság 2006. évi a Keretegyezményen belül az Oktatásról szóló első tematikus magyarázó megjegyzéseit (a továbbiakban: „Magyarázó megjegyzések az oktatásról”), különösen az 1.4. részt.
18 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Ebből következően az államnak olyan intézkedéseket, jogszabályokat és mechanizmusokat kell biztosítania, amelyek lehetővé teszik és támogatják a sokszínűség kifejezését és megvitatását egy közös intézményi és jogi keretben. Ahhoz, hogy az integráció végbemenjen, az egyéneknek és a csoportoknak el kell fogadniuk az ilyen eszközöket, és hozzá kell járulniuk a működésükhöz.
Ennek az alapelvnek a kontextusában a „követelések” többet jelentenek a szűken vett jogoknál, és magukban foglalják a különböző csoportok vagy személyek által megfogalmazott összes jogos érdeket és méltányolható igényt. Az alapelv magában foglalja az ilyen igényekből fakadó következmények elismerését az érintett közösség és a teljes társadalom számára is. Például, az egyes jogok vagy különleges intézkedések bizonyos módon való megvalósítására vonatkozó jogos igényeket a helyi kontextusban kell értelmezni, és figyelembe kell venni minden olyan lehetséges hatást, amelyet ezek a társadalom különböző szegmenseire, és végső soron a társadalom egészének kohéziójára gyakorolnak. A vallási sokszínűséghez való alkalmazkodás szintén ebbe a kategóriába tartozik. Ez az alkalmazkodás toleranciát igényel, mind egyéni szinten – az emberek és a társadalmi csoportok között –, mind pedig állami szinten, az emberi jogok teljes tiszteletben tartásán alapuló közös társadalmi szabályainak megalkotása révén, ami – a nyilvános területeken is – lehetővé teszi a vallásszabadságot és a vallási sokszínűség kifejezését.
A sokszínű társadalmak integrációjának kontextusában az egyének és/vagy a csoportok az őket érintő ügyekben tárgyalással és kölcsönös alkalmazkodással juthatnak el a mindenki számára elfogadható megoldásokhoz. A tárgyalások révén elért eredmények nagyobb valószínűséggel tarthatók fenn, és ezáltal jobban hozzájárulnak a tartós stabilitáshoz, ha a többséghez és a kisebbségekhez tartozók egyaránt nyitottak arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben alkalmazkodjanak a többiek igényeihez. Az ilyen tárgyalásokat olyan intézményi és eljárási keretrendszerben kell lefolytatni, amely lehetővé teszi a tényleges részvételt és a tisztességes döntéshozatalt. Azon túl, hogy a tárgyalások nagyobb esélyt nyújtanak a sikeres megoldásokra, az érdemi tárgyalásokba való bekapcsolódás már önmagában elősegítheti az társadalom összes csoportjának közéleti bevonódását.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 19 Befogadás és tényleges részvétel
9. Az integrációs intézkedéseknek a befogadáson kell alapulniuk, és ezáltal olyan helyzet kialakítására kell irányulniuk, amelyben mindenki számára elérhető a teljes jogú tagság a társadalomban, a közjavakhoz és közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés, valamint az esélyegyenlőség. A döntéshozatal során következetesen figyelembe kell venni azt a célt, hogy a társadalom minden tagja egyenlő módon, hatékonyan férhessen hozzá a társadalmi, gazdasági és kulturális élethez, valamint a közügyekhez.
Az integrációs intézkedések kidolgozása során vezérelvnek kell lennie a társadalomban való teljes jogú tagság, az esélyegyenlőség és az egyenlő bánásmód – ezen belül a közjavakhoz és közszolgáltatásokhoz való hozzáférés – mindenki számára való biztosításának. Ez azt jelenti, hogy az államnak proaktív módon kell ösztönöznie a sokszínűséget, és olyan körülményeket kell teremtenie, hogy mindeni a társadalom teljes jogú tagjának érezze magát, és ennek megfelelően cselekedjen. A közös társadalomhoz való tartozás érzése azt jelenti, hogy megfelelő feltételek megléte esetén az egyének – identitásuktól függetlenül – tiszteletben tartják nem csak a jogszabályokat, illetve mások jogait,34 hanem elkerülik az önkéntes izolációt is, teljes körűen élve annak lehetőségével, hogy az igényeiket a hatóságok által biztosított, legitim csatornákon keresztül juttassák kifejezésre.
Az integrációs intézkedéseknek támogatni kell, illetve elő kell mozdítani azt, hogy tekintet nélkül az adott személy kisebbségi vagy többségi hovatartozására, a társadalom minden tagja egyenlőképpen, érdemben vehessen részt az állam társadalmi, gazdasági és kulturális életének, valamint közügyeinek minden vonatkozásában, Ehhez, többek között, átfogó diszkriminációellenes jogszabályokra van szükség, valamint a jogszabályok alkalmazásának nyomon követésére; ezzel kapcsolatban szükség lehet független antidiszkriminációs testületetek, ombudsmani vagy más specializált intézmények létrehozására. Mindez megköveteli továbbá azt is, hogy az élet minden területét illetően biztosítottak legyenek a tényleges részvétel eszközei.35 Ezeknek az eszközöknek a hatékonyságát folyamatosan nyomon kell követni, és – szükség esetén – időről-időre felül kell vizsgálni.36 Továbbá, a nemzeti
34 Emberi jogok egyetemes nyilatkozata, 29.2. cikk, és NKVK, 20. cikk. Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához. 35 Lásd a 38–41. útmutatást. 36 Lundi Ajánlások, 22. ajánlás.
20 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kisebbségek nyelvén is a lehető legszélesebb körű információt kell szolgáltatni a közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetés esetén rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségekről, valamint a részvételt ösztönző eszközökről.
Jogok és kötelezettségek
10. Az integrációs intézkedéseknek figyelembe kell vennie a társadalom összes tagjának – ezen belül a kisebbségi hovatartozású személyeknek – az érdekeit, illetve összhangban kell lennie a társadalom összes tagjának jogaival. A jogok mellett a kötelezettségekben is osztoznak a társadalom tagjai, a jogkövetést, valamint a társadalomhoz, illetve a társadalmi integrációhoz való hozzájárulást illetően.
A Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tapasztalata szerint a tartós béke, stabilitás, biztonság és jólét csak olyan társadalmakban valósítható meg, amelyek a sokszínűség tiszteletben tartása mellett ösztönzik a társadalmi integrációt.37 A sokszínűséget tiszteletben tartó integráció a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos munkájának vezérelve. Ez megköveteli a kisebbségek azon jogának tiszteletben tartását, hogy fenntartsák és fejlesszék kultúrájukat, valamint megőrizzék az identitásuk lényeges elemeit, például vallásukat, nyelvüket, hagyományaikat és kulturális örökségüket. Ezzel egy időben megköveteli az összetartó társadalom érdekében végzett munkát is, amelyben mindenkinek lehetősége van arra, hogy részt vegyen az össztársadalom politikai, gazdasági, társadalmi és kulturális életében, és hogy ezekre befolyással is lehessen. Ehhez egy egyensúly megteremtésére van szükség az összes csoport – mind a kisebbségek, mind a többség – jogai és érdekei között. A megfelelő egyensúly társadalmanként változhat, és nem teremthető meg egyszer s mindenkorra, mert a társadalmak lényegüknél fogva változó rendszerek. Az egyensúly érdekében tehát folyamatos nyomon követésre, illetve a változó körülményekhez való alkalmazkodás keretében folyamatos újraegyensúlyozásra van szükség.
Ebből következően, az integrációs intézkedéseket összefüggő, demokratikus folyamat során – a jó kormányzás elvei szerint – kell megtervezni és végrehajtani. Mindez a folyamat összes résztvevőjétől megköveteli a különbözőség elismerését és elfogadását, valamint az elkötelezettséget. Az integrációs politikáknak az összes érintett jogainak tiszteletben tartásán kell alapulniuk, számításba
37 Bozeni/Bolzanói Ajánlások a Nemzeti Kisebbségekről az Államközi Kapcsolatokban (a továbbiakban: „Bozeni/Bolzanói Ajánlások”), magyarázó megjegyzés a 7. ajánláshoz.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 21 véve a társadalom minden tagjának jogos érdekét, tekintet nélkül arra, hogy rendelkeznek-e állampolgársággal az adott országban vagy sem.38 A közösségek és a csoportok egymástól való elkülönülése általában nem jó alap a fenntartható stabilitás szempontjából kedvező kilátásokkal rendelkező, jól működő társadalom kialakításához. Az integrációhoz interakcióra is szükség van, nem pusztán a kultúrák sokszínűségének tolerálására.39
Az integráció folyamata a társadalom összes szereplőjére épül. A társadalom tagjai nem csak a jogokat, hanem a kötelezettségeket illetően is egyenlően osztoznak. A törvények, illetve mások jogaiknak tiszteletben tartása mellett40 a kötelezettségek kiterjednek a társadalomhoz, illetve annak integrációjához és demokratikus működéséhez való hozzájárulás felelősségére is. A kisebbségeknek a kormányzás minden aspektusában részt kell venniük abban az országban, ahol élnek, és részvételük nem korlátozható a konkrétan őket érintő területekre. Figyelembe veendő ezzel kapcsolatban, hogy a párhuzamosan egymás mellett élő, izolált kisebbségi és többségi közösségek kialakulása nem viszi előre a társadalmi integráció ügyét.
Közösségek közötti kapcsolatok
11. Az integrációs politikának olyan intézkedéseket kell magában foglalnia, amelyek ösztönzik a közösségek közötti párbeszédet, valamint a tolerancián és kölcsönös tiszteleten alapuló interakciót. Ez számos területen a kezdeményezések széles körét öleli fel: többek között az oktatás-, a média- és a nyelvpolitika területén. Amikor csak lehetséges, büntető intézkedések helyett ösztönző intézkedések bevezetése javasolt az elvárások teljesítésének biztosításához.
Az integrációs intézkedéseknek, ösztönző intézkedések révén, valamint felkeltve a figyelmet az interakció, a párbeszéd és a társadalmi részvétel kölcsönös előnyeire, elő kell segíteniük az érintkezést és a kapcsolattartást a különböző közösségek és azok tagjai között.41
38 ENSZ EJT 23. sz. általános megjegyzés, A kisebbségek jogai (27. cikk), 1994. 04. 08., 5.1. bekezdés; A Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság) (a továbbiakban: „Velencei Bizottság”), „Az állampolgársággal nem rendelkezők és a kisebbségek jogairól szóló jelentése”, CDL-AD(2007)001). 39 Bozeni/Bolzanói Ajánlások, magyarázó megjegyzés a 7. ajánláshoz és NKVK, 5. és 6. cikk. 40 NKVK, 20. cikk, és az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, 29.1. cikk. 41 NKVK, 6. cikk.
22 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Az oktatás kontextusában előmozdíthatják az interakciót és a kölcsönös megértést az olyan intézkedések, mint például a kisebbségi és többségi csoportokhoz tartozó diákokat oktató iskolák közötti diákcsere.42 A média területén a többnyelvű műsorszolgáltatás lehetővé tétele – illetve, ösztönzése – szintén az interakció előmozdításának példája, mind a műsorkészítést illetően, mind pedig azáltal, hogy a műsorok több nyelvi közösséghez is elérnek.
Közigazgatási szankciók vagy büntetőjogi intézkedések alkalmazása az integrációval kapcsolatos néhány elvárás – például az állami nyelv megtanulására, illetve bizonyos esetben az állami nyelv használatára vonatkozó kötelezettség – teljesítésének kikényszerítésére számos esetben ellenérzést válthat ki, és ellenálláshoz vezethet, ami inkább aláássa, mintsem ösztönzi a társadalmi integrációt. Ezzel szemben, pozitív ösztönzők alkalmazása révén hatékonyabban szerezhető támogatás, valamint teremthető kedvező feltételrendszer az integrációhoz.
Például, ahogy azt az alábbiakban bővebben is kifejtjük,43 az államok részéről jogszerű lehet, ha ösztönzik az ország állami nyelvének a használatát. Mindazonáltal, ezt szankciók helyett inkább olyan intézkedéseken keresztül kell, hogy tegyék, amelyek pozitív értelemben teszik érdekeltté az érintetteket (például a többnyelvűség előremozdításával, nyelvórák biztosításával stb.), és az államoknak minden esetben tiszteletben kell tartaniuk a kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogait. Az etnikai, kulturális és nyelvi sokszínűség pozitív értékeinek elismerése együtt jár a többnyelvűség támogatásával mindenki számára. Ezt figyelembe véve, a társadalmi integráció felé tett lépésnek tekinthető az is, ha a többséghez tartozókat ösztönzik arra, hogy sajátítsák el a kisebbségi nyelveket.
42 Lásd a 44. és 45. útmutatást. 43 42. útmutatás.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 23 A többséget és a kisebbségeket egyaránt megcélzó politikák
12. Olyan célzott intézkedéseket kell kidolgozni és végrehajtani, amelyek a kisebbségeket és a többséget egyaránt érintik. Ez azt a tényt tükrözi, hogy a társadalmi integráció kölcsönös alkalmazkodás, illetve a társadalom minden tagjának, egyéneknek és szervezett csoportoknak – a bevonásával járó, aktív szerepvállalás folyamata.
Az integráció egy olyan folyamat, amely a társadalom minden tagját érinti, a többséghez és a kisebbségekhez tartozókat egyaránt. Mint ilyen, nagy valószínűséggel a társadalmi struktúrák fokozatos átalakulásával jár, ami természetes következménye a különbözőség elismerésének, a kölcsönös alkalmazkodásnak és az aktív szerepvállalásnak. Ezért tehát olyan, konkrét intézkedéseket44 kell magában foglalnia, amelyek célja a kiegyensúlyozott társadalmi interakciók beindítása. Az ilyen intézkedéseknek a többséget és a kisebbségeket egyaránt be kell vonniuk a kölcsönös alkalmazkodás folyamatába. Példa az ilyen jellegű, a többséget célzó intézkedésre az olyan közoktatási tanterv kidolgozása, amely információkat tartalmaz a kisebbségekről, illetve arról, hogy a kisebbségek hogyan járultak hozzá az ország kultúrájához és történelméhez. A médiának szintén egyenlő figyelmet kell mutatnia a kisebbségek teljesítményei iránt, azáltal, hogy a nagyközönségnek szóló – és nem csupán a kifejezetten kisebbségek számára készített műsorokban – megjeleníti a társadalom etnikai, kulturális és nyelvi sokszínűségét.
Annak biztosításához, hogy a társadalom minden tagja – így a szervezett csoportok is – ténylegesen bevonódjon, a jó kormányzás alapelveinek tiszteletben tartására van szükség mind az állami struktúrák, mind a társadalmi csoportok részéről; például a képviselőik demokratikus, illetve pluralista módon való kiválasztása által.
A kölcsönös alkalmazkodás és az aktív szerepvállalás hatékonyabban valósítható meg befogadó döntéshozatali folyamatokon keresztül, amelyek lehetővé teszik, hogy aki hallatni szeretné a hangját, az megtehesse ezt közvetlenül vagy jogszerűen megválasztott képviselőkön keresztül. Ezeknek a folyamatoknak a tényleges részvételhez szükséges, átlátható eljárási módokat is biztosítaniuk kell, valamint hatékony jogorvoslati lehetőségeket az igazságtalan, illetve önkényes kirekesztés ellen.
44 Lásd a IV. részt.
24 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához III. Az integrációs politika keretrendszerének elemei
Hatékony szakpolitikai intézkedések kialakítása
13. Az integráció érdekében a kormányoknak ésszerű időn belül stratégiát, szakpolitikai intézkedéseket, illetve kapcsolódó cselekvési terveket kell kidolgozniuk, úgy, hogy kellő figyelmet fordítanak a különböző kormányzati szintek, valamint más szereplők és befolyással bírók kompetenciájára és szerepére. Az integrációs intézkedések esetében egyaránt alkalmazni kell felülről alulra, valamint alulról felülre irányuló megközelítéseket.
Mivel egyetlen intézkedés sem vonatkozhat a sokszínűség és a csoportok közötti kapcsolatok minden elemére, összehangolt intézkedésekre van szükség. Ez általában átfogó integrációpolitikai stratégiát, így konkrét cselekvési terveket, illetve az összes érintett területre – például a gazdaságra, társadalomra, a kultúrára és a politikára – vonatkozó, világosan meghatározott célkitűzéseket, valamint mérhető hatású intézkedéseket és ütemterveket követel meg.
Az állam elsődleges felelőssége a keretek és intézkedések kialakítása és biztosítása a társadalom integrációjának érdekében. Az intézkedések azonban csak akkor lehetnek hatékonyak, ha az összes – nemzeti, regionális és helyi – hatósági szint egyaránt kiveszi a részét, hatásköre szerint. Erre tekintettel, az általános elveket, irányelveket és célkitűzéseket meghatározó nemzeti stratégiákat és terveket helyi – illetve adott esetben regionális – stratégiákkal és cselekvési tervekkel kell kiegészíteni, illetve a kontextushoz igazítani.
Ebben a folyamatban a független és plurális civil társadalom, valamint más nem állami szereplők is fontos szerepet játszanak.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 25 14. A kormányoknak az integrációs intézkedések kidolgozása, végrehajtása és nyomon követése során elő kell segíteniük a tényleges részvételt a társadalom minden érintett szegmense, így a kisebbségi hovatartozású személyeket számára is.
Az államoknak a társadalom minden érdekelt tagja, így a kisebbségekhez tartozók számára is megfelelő lehetőségeket kell biztosítani a véleménynyilvánításra a kormányzás minden, különösen – de nem kizárólag – az őket közvetlenül érintő kérdésében. Az integrációs intézkedések kidolgozásakor és végrehajtásakor különösen fontos a hatékony egyeztetés az összes érdekelt csoport képviselőivel, akiknek a részvételére az intézkedések nyomon követésében és értékelésében is szükség van.
A tényleges részvétel szempontjából többek között elengedhetetlen az, hogy a kisebbségek képviselői érdemi befolyást tudjanak gyakorolni a politikaalkotási folyamatra, elősegítve ezáltal az eredményekért viselt közös felelősség kialakulását. A formális részvétel lehetővé tétele önmagában nem elegendő. A tényleges részvételt elősegítő módszerekre és eszközökre példát jelenthetnek többek között a választási eljárások, a specializált kormányzati szervek, a konzultációs mechanizmusok, a döntéshozatali részvételt biztosító eljárások és a figyelemfelkeltő kampányok.45 Különösen fontos a részvételt gátló akadályok azonosítása és lebontása.
45 Magyarázó megjegyzések a részvételről és Lundi Ajánlások.
26 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 15. Az intézkedések hatékonyabbak, ha a valóság szilárd ismeretén alapulnak, és a tervezésük során figyelembe vették azokat a körülményeket, amelyek között működőképesnek kell lenniük. Az intézkedések kidolgozásának az információk szisztematikus és széleskörű gyűjtésén, illetve objektív elemzésén kell alapulnia; az integrációs intézkedés szempontjából releváns kritériumok – pl. etnicitás, nyelv – szerinti bontásban. Az adatok gyűjtése és feldolgozása során minden esetben teljes mértékben tiszteletben kell tartani az identitásválasztás szabadságának elvét, és a személyes adatok védelmére vonatkozó, betartandó normákat.
Amint azt az érintett ellenőrző testületek kiemelték,46 az objektív, megbízható, megfelelő bontásban elérhető adatok elengedhetetlenül szükségesek a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak előmozdítását és védelmét szolgáló, hatékony intézkedések kialakításához és megvalósításához.
Ebben az értelemben, figyelembe véve a többes identitásokat, az intézkedéseket is statisztikai adatokkal kell alátámasztani, különösen akkor, ha olyan, a kisebbségi jogokkal, illetve az integrációval kapcsolatos szempontokról van szó, mint például az etnikai hovatartozás vagy a nyelv, is. Az államoknak széles a mérlegelési terük az adatgyűjtés eszközei és mechanizmusait illetően. Ezek egyike a népszámlálás. A népszámlálás során azonban nem lehet kötelezővé tenni a különféle identitások, illetve a csoporthoz tartozás kinyilvánítását, mivel senki sem kényszeríthető arra, hogy egy kisebbséghez tartozóhoz vallja magát.47 Az összeírások űrlapjai azonban nem korlátozhatják zárt listákkal a megkérdezettek választását, hiszen az identitásválasztás szabadságába az is beletartozik, hogy az érintett az általa preferált csoportelnevezést használja.48 A nyílt végű lista biztosítja, hogy az adatfelvétel eredményei egyéni döntéseket tükrözzenek, és ne fordulhasson elő, hogy egy csoport kifelejtve érzi magát a népszámlálási hivatalos kategóriái közül. A kérdőíves felmérések, illetve a népszámlálások módszertanát a kisebbségek képviselőivel egyeztetve kell kidolgozni, és le kell fordítani az érintett kisebbsége nyelvére.49
46 Többek között az ENSZ Faji Diszkrimináció Elleni Bizottsága, valamint az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről Szóló Keretegyezménye által létrehozott Tanácsadó Bizottság. 47 NKVK, 3(1). cikk. 48 Az ENSZ népszámlálásra és lakásösszeírásra vonatkozó alapelvei és ajánlásai, 2. javított változat, 2007 (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2). 49 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 21. bekezdés
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 27 A népszámlálás nem az egyetlen módja a népesség összetételére vonatkozó, megbízható információk összegyűjtésének. Az államoknak mérlegelniük kell más módon történő gyűjtött, illetve más forrásból – például a független szociológiai, etnográfiai, nyelvészeti és egyéb tudományos kutatásokból és elemzésekből, valamint pl. a háztartásokra, a munkaerőpiacra, az oktatási intézményekre vonatkozó felmérésekből, vagy önkormányzati adatforrásokból – származó megbízható, objektív adatok felhasználását is. Mind a kvantitatív, mind a kvalitatív adatgyűjtési és elemzési módszerek megbízható – és ezáltal hasznos – ismeretekhez vezethetnek. Fontos, hogy az adatokat a személyes adatok védelmére vonatkozó normáknak megfelelően gyűjtsék, dolgozzák fel, tárolják és használják fel.50
Az adatok értelmezésekor a hatóságoknak figyelembe kell venniük, hogy a múltbeli tapasztalatok, illetve a hátrányos megkülönböztetéstől való félelem arra késztethet egyeseket, hogy identitásukat rejtve tartsák, aminek eredményeképpen bizonyos csoportok aránya a valósnál kisebbnek mutatkozik. A kormányoknak minden esetben gondoskodniuk kell arról, hogy a kisebbségekhez tartózó személyek tudatában legyenek az etnikai és nyelvi identitásukra (illetve, identitásaikra) vonatkozó olyan adatszolgáltatás következményeinek, ami érintheti a nyelvi jogokat, a részvételi mechanizmusokat, illetve olyan egyéb intézkedéseket, amelyek bizonyos demográfiai küszöbértékekhez kötöttek.
16. A stratégiai és cselekvési tervekben meghatározott feladatok kidolgozásához, végrehajtásához és nyomon követéséhez megfelelő anyagi és emberi erőforrásokat kell rendelni.
A cselekvési tervekben meg kell határozni a feladatok elvégzéséhez szükséges anyagi és emberi erőforrások mértékét, ezek biztosításának módját, valamint ütemtervet is.
Az erőforrások korlátozottsága még a legjómódúbb államokban is szempontot jelent. Mindazonáltal, amiként az erőforrások korlátozottsága nem menti fel az államokat emberi jogi kötelezettségeik alól, nem szolgálhat kifogásként realisztikus integrációs intézkedések kidolgozásának, alkalmazásának, illetve megvalósításának elmulasztására sem.
50 Ezek magukban foglalják az Európa Tanács egyezményét az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során (ETS 108. sz.) és az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai célra gyűjtött és feldolgozott személyes adatok védelmével kapcsolatos ajánlását (R(97)18. ajánlás). Az Európai Statisztikusok Értekezletének 2010. évi ajánlásai is hasznos útmutatásokkal szolgálhatnak.
28 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához A költségek jelentős mértékben csökkenthetők a különböző szintű, illetve különböző intézmények általi intézkedések és rendelkezések hatékonyabbá tétele és összekapcsolása révén. Ez magában foglalja az intézkedések és rendelkezések összekötését az átfogó integrációs stratégiával, valamint a megfelelő koordináció biztosítását. Az eredményesség és a hatékonyság tovább fokozható a kompetenciák, feladatok, szerepek, felelősségi körök és eljárási rendek meghatározásával, és megfelelő koordinációval. Megjegyzendő, hogy az emberi jogok számos, identitással kapcsolatos vonatkozása – különösen a társadalmi pluralizmus elismerése –, nem feltétlen igényel jelentősebb erőforrásokat.
Az erőforrások elégtelensége esetén az államok megvizsgálhatják kiegészítő nemzetközi támogatás – így a fejlesztési célú segélyek – igénybevételének lehetőségét.
Az erőforrásokat méltányosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül kell elosztani.
17. A stratégiákat és intézkedéseket, illetve ezek végrehajtását rendszeresen nyomon kell követni, az eredményeket pedig értékelni kell. Időszakonként, ha szükséges, az intézkedéseket ki kell igazítani.
Valamennyi eszköz és intézkedés rendszeres nyomon követést, valamint a célkitűzések és az eredmények értékelését igényli, továbbá szükség esetén – a tapasztalatok, illetve a körülmények változásának fényében – módosítást.51 Ennek értelmében az intézkedéseket, a jogszabályokat és a végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseket a helyzet, illetve a körülmények változásának megfelelően kell, szükség esetén, módosítani. A hatékonyság megítélésénél nem pusztán arra kell figyelemmel lenni, hogy a célkitűzések megvalósultak-e, hanem arra is, hogy maguk a célkitűzések mennyire relevánsak.
Fontos, hogy az integrációs intézkedések esetén mutatókkal és referenciaértékekkel egyértelmű célokat állapítsanak meg, lehetővé téve az intézkedések rendszerszerű és hatékony kidolgozását, végrehajtását, illetve későbbi módosítását.
A hatóságok által végzett belső ellenőrzéseket független, – kisebbségi hovatartozású konzulensekkel együttműködésben kialakított – explicit kritériumrendszeren alapuló értékeléssel kell kiegészíteni. Az értékeléseket rendszeres időközönként, meghatározott ütemezés szerint kell elvégezni; például minden második évben.
51 Lundi Ajánlások, 22. ajánlás. Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 29 Jogszabályok és intézmények
18. A plurális társadalmakban a jogi kereteknek, így az alkotmányjognak is, befogadónak kell lennie, és explicit módon el kell ismernie a sokszínűségét, valamint szavatolnia kell a sokszínűség védelmét és előmozdítását.
A jogszabályoknak tükrözniük kell a társadalmi sokszínűség elismerésével, valamint a tényleges részvétellel kapcsolatos alapelveket.52 A plurális társadalmakban ez a sokszínűség elismerése révén valósítható meg. A sokszínűség védelmét szavatolni kell, értékeit pedig elő kell mozdítani. A jogi környezet csak akkor lehet az integráció szempontjából kedvező, ha a jogalkotás összes szintje – adott esetben a nemzetinél alacsonyabb is – követi ezt a megközelítést. A sokszínűség elismerése, a befogadás, valamint a tényleges részvétel alapelveinek alkotmányba foglalása még inkább kedvező feltételeket teremthet.
A befogadó jogalkotás azt jelenti, hogy minden érdekelt kisebbség számára rendelkezésre állnak a megfelelő csatornák a véleménynyilvánításra a jogszabályok megalkotása, valamint a rendelkezések végrehajtása során. Ezáltal a kisebbségek érdemben hozzájárulhatnak a jogszabályok tartalmának meghatározásához. A befogadás tehát szorosan összefügg a tényleges részvétel fogalmával, illetve annak megvalósulási formáival;53 beleértve adott esetben a döntéshozatali eljárások kiterjesztését, szakértői meghallgatásokat, a fokozott részvételt a jogszabály- előkészítés minden fázisában, a kisebbségek által kérhető bírósági felülvizsgálatot, a vétójogot, egyeztető mechanizmusokat vagy a részvétel egyéb formáit.
52 Lásd az 5. és 9. útmutatást is. 53 Ahogy azt többek között a Részvétellel kapcsolatos magyarázó megjegyzések meghatározzák.
30 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 19. Az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok mindenki számára, hátrányos megkülönböztetés nélkül való biztosításának, illetve védelmének elvét alkotmányba kell foglalni, és ezeket az elveket le kell fordítani konkrét jogszabályokra és mechanizmusokra. A kisebbségi jogok szerves részét képezik az emberi jogoknak. Átfogó kisebbségi jogi szabályozásra van szükség.
Ez az útmutatás a 3. útmutatásban tárgyalt hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a tényleges esélyegyenlőséget érintő alapelveket határozza meg. A jogalkotás, valamint a rendelkezések végrehajtása során, a nemzetközi és regionális emberi jogi okmányok rendelkezései szerint, a kormányzás minden szintjén tekintettel kell lenni a hátrányos megkülönböztetés tilalmára és a tényleges esélyegyenlőség elvére. Hogy támpontot adjon a jogalkotás és a jogértelmezés számára, kiemelten fontos ezeknek az alapelveknek az alkotmányba foglalása. A hátrányos megkülönböztetés tilalmának gyakorlatban való érvényesítése érdekében elengedhetetlenül szükséges a hatékony jogorvoslat elvének konkrét és hozzáférhető intézkedések formájában történő átültetése a jogszabályokba.
Adott esetekben különleges intézkedésekre van szükség a kisebbségekhez és a többséghez tartozó személyek közötti teljeskörű és tényleges egyenlőség előmozdítására; ezek az intézkedések nem tekintendőek hátrányos megkülönböztetésnek.54 Az ilyen intézkedések különösen a társadalomban régóta jelen lévő, illetve a jelentős lélekszámú csoportok esetében merülnek fel.55
Noha a kisebbségi jogok az ágazati (például az oktatásra, a közigazgatásra, az önkormányzatokra, a médiára, a választásokra vagy a nyelvhasználatra vonatkozó) jogszabályokon keresztül is védhetőek, a kifejezetten a kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló jogszabályok jelentős előnyöket hordozhatnak. Ilyen előny lehet például a kisebbségekhez tartozó személyeknek biztosított jogokra és jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó, egyértelmű információkhoz való hozzáférés javulása, a kisebbségi jogok „mainstreaming”-je (azaz figyelembe vétele a döntéshozatal minden területén és szintjén), valamint más jogszabályokkal való összhangjuk biztosítása, illetve a kisebbségek és a kisebbségi jogok elismerése, a kisebbségekkel és a kisebbségi jogokkal kapcsolatos általános tudatosság növelése. Továbbá, egy átfogó kisebbségjogi törvény keretet biztosíthat az olyan kérdések tisztázásához, mint a kisebbségi jogok alkalmazásának személyi és területi hatálya,
54 A konkrét meghatározásokat és hivatkozásokat lásd a 3. útmutatás magyarázó megjegyzésében. 55 NKVK, 10(2). cikk.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 31 valamint olyan fontos kritériumok definíciójához, mint például a hagyományos vagy számottevő jelenlét fogalma vagy a küszöbértékek meghatározása, amelyeket egyébként nehéz lenne ágazati jogszabályokba foglalni.
20. Bizonyos jogok, illetve szabadságok korlátozhatóak ugyan, de csak pontos törvényi előírás által, és olyan legitim célok érdekében – mint a közveszély elkerülése, a közbiztonság-, a közegészség-, mások jogainak-, illetve szabadságainak védelme –; és a jogkorlátozásnak ezekkel a célokkal arányosaknak kell lenniük.
Az emberi jogok doktrínája az alkotmánnyal és az állam nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban, legitim közérdek alapján lehetővé teszi a legtöbb jog és alapvető szabadság bizonyos mértékű korlátozását. Ezeket a korlátozási lehetőségeket az önkényesség kiküszöbölése érdekében törvénybe kell iktatni, zárt listán felsorolva a jogkorlátozás lehetséges indokait. Továbbá, a korlátozásoknak a kitűzött cél eléréséhez szükségesnek, illetve azzal arányosnak kell lenniük. Az ilyen jellegű korlátozási lehetőségeket szűken kell értelmezni, és rendszeres időközönként felül kell vizsgálni.
Amikor egy jog gyakorlására vonatkozóan törvényi megszorításokat léptetnek érvénybe, illetve alkalmaznak konkrét esetekben, a döntések során figyelembe kell venni a vonatkozó esetjogot,56 illetve támaszkodni lehet a releváns iránymutatások bevett, összehasonlító értelmezésére.57
Két vagy több egyformán védett jog esetleges ütközésekor a politikai és jogalkalmazói szinten eltérő módon kell erőfeszítést tenni az egyensúly megteremtésére. Politikai szinten a jogalkotók törvényben rögzíthetik, hogy meghatározott körülmények együttes fennállása esetén melyik jog élvez elsőbbséget. A jogalkalmazói szinten a jogok közötti megfelelő egyensúlyt egyértelmű kritériumok alapján kell megállapítania a bíróságoknak.
56 Többek között az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) esetjogára. 57 Lásd többek között Weber, A., Manual on hate speech, (Kézikönyv a gyűlöletbeszédről), Council of Europe Publishing, 2009, valamint a Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatalának (ODIHR) 2007. évi „Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly” (Irányelvek a békés gyülekezés szabadságáról) című kiadványát.
32 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 21. A jogszabályoknak egyértelmű és hatékony jogorvoslati lehetőségekről kell rendelkezniük. Biztosítani kell, hogy a jogorvoslati lehetőségek teljes mértékben elérhetőek legyenek.
A jogszabályokat olyan hatékony jogorvoslati lehetőségekkel kell megtámogatni, amelyek a jogsértéseket büntethetővé, hatásaikat pedig visszafordíthatóvá teszik.58 Ez a kívánalom a jogállamiság és a törvény előtti egyenlőség elveiből fakad, amelyek a nemzetközi emberi jogi szabályozás szerves részeként minden tagállamban elfogadottak.
A jogorvoslati lehetőségeket jogszabályokba kell foglalni. Csökkentendő az önkényes értelmezés lehetőségét, a rendelkezéseknek a lehető legegyértelműbbnek kell lennie, és független bíróságok által kell alkalmazni. A jogorvoslati lehetőségekhez való tényleges hozzáférés biztosítása magában foglalhatja hatékony független testületek, például ombudsmani vagy nemzeti emberi jogi intézmények létrehozását és támogatását, valamint ingyenes jogsegély nyújtását a rászorulók számára. A jogokat, a jogorvoslati lehetőségeket, illetve az ezekhez való hozzáférést illetően tájékoztató kampányokra is szükség lehet.
Az egyéni jogorvoslati lehetőségek mellett59 az is fontos, hogy a társadalom nyitott legyen a rendszerszintű változásokra a további jogsértések megelőzését illetően. A jogsértések monitorozása és elemzése – így az adatok megfelelő bontásban való gyűjtése, független emberi jogi intézmények létrehozása, valamint a civil társadalom monitoringban való részvételének támogatása – lendületet adhat a rendszerszintű változásnak.60
22. Az államoknak megfelelő és hatékony intézményi kereteket kell biztosítaniuk az integrációs intézkedések kialakításához és végrehajtásához.
Bár az optimális intézményi keretek meghatározása kontextusfüggő, az integrációs politikák hatékony kidolgozásához és végrehajtásához közintézményekre/ kormányzati intézményekre és/vagy független intézményekre van szükség. Ezen
58 Lásd továbbá a 47. útmutatást. 59 Lásd a 47. útmutatást 60 Ezekről az alapelvekről a különböző területekre vonatkozó fontos részletekkel szolgálnak az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia elleni Európai Bizottsága (a továbbiakban: „RIEB”) által kiadott, különféle témájú „Általános politikai ajánlások”.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 33 intézmények hatásköreit és feladatait meg kell határozni, működésüket pedig megfelelően biztosítani kell. A végrehajtás menetének tisztázottsága, valamint a duplán elvégzett munka elkerülése érdekében a különböző szerepeket kellően körül kell határolni. A független intézmények például részt vesznek az intézkedések nyomon követésében, de általában nem felelősek azok kialakításáért. A specializált kormányzati, illetve hatósági szervek vagy egységek eredményesek lehetnek az integrációs intézkedések kidolgozását és koordinálását illető hatékonyság növelésében, valamint az intézkedések láthatóságának fokozásában. Elkerülendő az erre a területre szakosodott szervek marginalizálódását, az államoknak arról is gondoskodniuk kell, hogy az integrációs politika a szakpolitikai területek között kellő prioritást kapjon.
Az intézkedések kialakításán, végrehajtásán és nyomon követésén túl az integráció intézményi keretei révén is biztosítani kell, hogy a társadalom pluralitása megfelelően tükröződjön az ország intézményi és döntéshozatali struktúráiban. Az integráció intézményrendszerei magukban foglalhatnak specializált szerveket, illetve eljárásokat is, ezek mellett szükség van a közösségeken átívelő érdekek megfogalmazásának és érvényesítésének platformjaira is. Az ilyen célt szolgáló platformokról minden – így helyi, illetve, adott esetben a regionális – szintre vonatkozóan jogszabályoknak kell rendelkezniük. Ez azért szükséges, mert a lakosság legnagyobb része számára helyi szinten adódik lehetőség a közvetlen társadalmi érintkezésre, például a hatóságokkal való kapcsolattartás révén.
Szereplők és szerepek
23. Az integrációs intézkedések végrehajtásának folyamatához a köz- és magánszektor érintett szereplőinek aktív szerepvállalására van szükség. Az intézkedésekre vonatkozó terveknek és dokumentumoknak figyelembe kell venniük a különféle szereplőket, valamint felelősségi köreiket.
Az integrációs intézkedések a társadalom minden szektorát érintik, és ennél fogva a szereplők széles körének szerepvállalását igénylik: intézményekét az összes szinten, magánszereplőkét, valamint a civil társadalomét annak legtágabb értelmében: beleérve a nem kormányzati szervezeteket (NGO-kat), a speciális érdekcsoportokat és a tudomány képviselőit is.
Az intézkedések és jogszabályok végrehajtása előtt álló akadályokat – köztük társadalmi tényezőket, a politikai akarat elégtelenségét, az adminisztratív kapacitás
34 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához hiányát és a nem megfelelő anyagi körülményeket – azonosítani és kezelni kell. Az előző szakaszban leírtak szerint a hatékony végrehajtás előzménye általában a befogadó döntéshozatal. A részvételen alapuló, nyitott és átlátható kidolgozási folyamat általában biztosítja, hogy azok, akik az intézkedések és jogszabályok végrehajtásáért felelősek, elkötelezettek legyenek a célok iránt, és kellően ismerjék a célkitűzéseket.
Az integrációs intézkedések tervezése során a kormányoknak kellő figyelmet kell fordítaniuk a részvételen alapuló végrehajtás biztosítására, különösen a társadalmi befogadás fő területein, azaz az egészségügyben, a munkaerőpiachoz és a lakhatáshoz való hozzáférés terén, valamint a kulturális szektorban. Olyan eljárásmeneteket kell kialakítani, amelyek lehetővé teszik az összes érintett csoport – a többség és a kisebbségek tagjai – számára az együttműködést és a felelősségből való részvállalást. Az érdemi párbeszédet a folyamat minden szakaszában fenn kell tartani az összes érintett szereplővel.
24. Az integrációs politika kialakításában és megvalósításában a kormányoknak vezető szerepe van. A szakpolitikai tervezés során meg kell határozni a kormányzás különböző szintjein az intézmények és más szereplők szerepét és feladatait.
Bár az integrációs intézkedések végrehajtása jórészt helyi szinten történik, biztosítandó az ország egész területére vonatkozóan a konzisztenciát, valamint a nemzetközi kötelezettségek állami szintű teljesítését, elengedhetetlenül fontos az intézkedések kialakításának és végrehajtásának nemzeti szintű koordinációja.
Figyelembe véve az ország területi és közigazgatási struktúráját, az integrációs intézkedéseknek a kormányzás minden szintjén meg kell határozniuk a különböző intézmények szerepköreit és feladatait. Ennek értelmében a központi hatóságokkal szemben az összes szinten elvárás a feladatok és felelősségi körök egyértelmű, következetes elosztása a különböző intézmények, illetve szereplők között. Ennek keretében a központi hatóságoknak vagy új platformokat kell létrehozniuk (intézmények vagy erre a célra kialakított eljárásmenetek formájában), vagy adott esetben meglévő platformokhoz kell ezeket a szerepköröket hozzárendelniük, hogy ezeken keresztül a hatáskörütközések és a végrehajtás bizonyos vonatkozásaival kapcsolatos nézeteltérések megvitathatók és rendezhetők legyenek. Szövetségi államok, illetve autonóm régiók esetén ezek a feladatok az illetékes hatóságok hatáskörébe tartoznak.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 35 25. Az integrációs politika megvalósításában a kormányzás valamennyi szintjének szerepet kell vállalnia. Miközben az alapvető jogi kereteket a központi kormányzat szintjén kell megteremteni, a helyi – illetve, adott esetben, a regionális – hatóságok meghatározó szerepet játszanak a működőképes integráció politikai tervek helyi kontextusba helyezésében és megvalósításában.
Mivel a társadalmi kohézió foka jelentős mértékben eltérő lehet egy ország különböző részein, a helyi – illetve, adott esetben a regionális – kormányzati szinteknek lényeges szerepet kell játszaniuk az intézkedések tartalmának meghatározásában, és azok végrehajtásában. Tekintettel a kulcsfontosságú területek – az oktatás, a várostervezés, a kultúra, az egészségügy és a szociális szolgáltatások – igazgatásában betöltött szerepükre, a helyi és regionális hatóságok létfontosságúak a hatékony integráció szempontjából.61
26. A közigazgatás és a közszolgálati szféra működtetése során – mind a struktúrákat, mind a mechanizmusokat illetően – a „diverzitás- mainstreaming” elvét kell követni (azaz, figyelembe kell venni a sokszínűség szempontjait); beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek alkalmazását, különösen olyan pozíciókban, amelyek alapvető szolgáltatások nyújtásával járnak. A sokszínűség szempontjait a közigazgatás, illetve a közszolgálati szféra tevékenységeinek tartalmát illetően is érvényesíteni kell.
Az integráció előmozdítása érdekében a közigazgatásnak a lehető legteljesebb mértékben tükröznie kell a társadalom sokszínűségét.62 Az államoknak meg kell találniuk annak a módját, hogy elősegítsék a kisebbséghez tartozó személyek toborzását, illetve a kisebbségekhez tartozó alkalmazottak megtartását a közszférában. Különös figyelmet kell fordítani a kisebbségekhez tartozó személyek megfelelő szintű jelenlétének az alapvető szolgáltatásokat nyújtó szektorok esetében; így – többek között – az igazságszolgáltatási és a rendészeti szervek, valamint a szociális-jóléti-, az egészségügyi és az oktatási intézmények esetében.
61 E tekintetben fontos utalások találhatók az Európa Tanács 1985. évi Helyi Önkormányzatok Európai hartájában (ETS 122. sz.), valamint az Európa Tanács 2009. évi, eregionális demokráciára vonatkozó referenciakeretében. 62 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 120. bekezdés.
36 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához A kormányzat számára az adekvát képviselet kialakításának célszerű módja, ha meghatározzák a képviselet által elérni kívánt célkitűzéseket, valamint a célok elérésének időbeli ütemezését. Mindazonáltal, noha a kvóták bizonyos kivételes körülmények között hasznosak lehetnek, nem javasolt az egyes csoportokhoz pontos arányokat rendelő, rugalmatlan kvótarendszerek bevezetése, illetve bizonyos pozíciók elkülönítése az egyes csoportoknak számára. Az idő előrehaladtával ezek korlátozzák a rugalmasságot, újfajta egyenlőtlenségeket teremthetnek, valamint megakadályozhatják, hogy a közszolgálat szférája is alkalmazkodjon a változó társadalmi körülményekhez.
A közszférában „diverzitás-mainstreaming” (azaz a sokszínűséggel kapcsolatos szempontok figyelembe vétele a döntéshozatal minden területén és szintjén) azt is magában foglalja, hogy a közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetés megelőzése érdekében, a közigazgatás minden szintjén monitorozni kell az alkalmazottak összetételét és előmenetelét. Továbbá azt is jelenti, hogy a közszférában mindenkinek tisztában kell lennie az integrációval kapcsolatos célokkal és az integrációt elősegítő intézkedések jelentőségével, és a tervezés és a végrehajtás során mindenkinek figyelembe kell vennie az intézkedések lehetséges hatásait az integrációra. A közoktatási intézmények és a közszolgálati médiumok fontos szerepet játszhatnak az integrációval kapcsolatos tudatosság, valamint az integráció támogatottságának alakításában.
27. A pártrendszereknek plurálisnak, a társadalom minden része közötti szabad versenyt ösztönzőnek, valamint az etnikai határvonalakon átívelőnek kell lenniük. A politikai pártok jelentős és építő szerepet tölthetnek be a szakpolitikai intézkedések és a politikai diskurzus alakításában. A politikusokat különös felelősségég terheli, hogy a sokszínűséget tiszteletben tartó párbeszédet indítsanak, és hogy egyértelműen állást foglaljanak a gyűlöletre uszítással szemben.
A pártrendszerekre – így a pártok szervezetére, tevékenységeire és a finanszírozására – vonatkozó – szabályozásnak alaposnak kell lennie és biztosítania kell a politikai pluralizmust. A pártrendszernek mindenki számára lehetővé kell tennie a részvételt, és a tolerancia jegyében őrködnie kell a sokszínűség és a pluralizmus elve, valamint a
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 37 mássághoz való jog érvényesülése felett.63 Ez többek között az etnikai választóvonalak pártrendszeren belüli átjárhatóságát lehetővé keretek biztosítását is jelenti.
Az etnikai választóvonalak átjárhatóságán alapuló társadalmi befogadásnak több oldala van. Először is, a nemzetközi normák szerint egy-egy etnikai kisebbség tagjainak joguk van politikai pártot alapítaniuk az adott kisebbség érdekeinek képviseletére.64 Az etnikai vagy vallási alapú politikai pártok alakításának bármilyen korlátozásának összhangban kell lennie a nemzetközi jogi normákkal, valamint az Emberi jogok Európai Egyezményében lefektetett alapelvekkel.65 Ez magában foglalja többek között a lélekszámra vagy földrajzi elhelyezkedésre vonatkozó feltételekhez kötött regisztráció elkerülését, amennyiben az szükségtelenül vagy aránytalanul korlátozná a kisebbségekhez tartozó személyek politikai jogait. Másodsorban, bár etnikai pártot alapítani önmagában nem tilos, az etnikai pártokra is vonatkozik – mint minden más szereplőre – a hátrányos megkülönböztetés tilalma. Miközben egy párt célul tűzheti ki egy adott csoport jogainak és érdekeinek előmozdítását, illetve védelmét, a tagelvétel során nem utasíthatja el a jelentkezőket etnikai hovatartozásuk alapján. Harmadsorban, a „mainstream” (azaz nem kisebbségi érdekek mentén szerveződő) pártoknak is be kell tartaniuk a demokratikus kormányzás alapelveit, valamint fontolóra kell venniük a kisebbségi hovatartozású személyek részvételének ösztönzését.66 Negyedsorban, a politikai részvétel általános kereteit úgy kell kialakítani, hogy azok elősegítsék a kisebbségi témák megjelenését a nyilvános vitákban, és ösztönözzék a kisebbségi hovatartozású személyek politikai részvételét. Ennek magában kell foglalnia a választási információk, illetve hirdetések kisebbségi nyelveken való közzétételét, a kisebbségi nyelvek médiában való használatának lehetőségét, valamint a választási anyagok kisebbségi nyelveken történő elkészítését.
A nemzetközi normák figyelembe veszik a politikai pártok szerepének fontosságát a tolerancia, a kulturális sokszínűség és a kisebbségekkel kapcsolatos kérdések megoldásának előmozdításában.67 A politikusok jogalkotóként és döntéshozóként egyaránt lényeges szerepet játszanak az integráció folyamatában, formálva a politikai diskurzust, illetve hozzájárulva az általános társadalmi légkörhöz a közösségek közötti kapcsolatok tekintetében is. A politikai pártokat, illetve a politikai
63 DENY, 12. és 22. bekezdés. Ezekről az alapelvekről lényeges részletekkel szolgálnak továbbá az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatalának (ODIHR) dokumentumai, valamint a Velencei Bizottságnak a Politikai pártok szabályozásáról szóló 2001. évi iránymutatásai. 64 Beleértve az NKVK 7. cikkét is. 65 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 75. bekezdés. 66 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 78. bekezdés. 67 Lásd többek között a Koppenhágai Dokumentum 30. bekezdését.
38 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához szereplőket – politikai-ideológiai irányzatra való tekintet nélkül – ugyanúgy köti a hátrányos megkülönböztetés tilalma, mint a társadalom bármely más szereplőjét.
Noha – tekintettel kulcsfontosságú társadalmi, illetve demokratikus szerepükre – feladataik ellátása során a pártpolitikusok és a választott képviselők véleménynyilvánítási szabadságát különös védelem illeti meg; a faji, etnikai vagy vallási alapú gyűlölet szításának tilalma rájuk is vonatkozik.68 Továbbá, a politikusoknak még a véleménynyilvánítás szabadságának tág határai között is tudatában kell lenniük annak, hogy a magatartásuk milyen – pozitív, illetve negatív – hatással lehet a toleranciával kapcsolatos társadalmi légkörre. Ha a politikai pártok, illetve a képviselők közötti párbeszéd a tisztelet jegyében folyik, és egyértelműen állást foglalnak a gyűlöletkeltéssel szemben, a politikai közeg kedvezőbbé válhat a társadalom integrációjának szempontjából.
28. A magánszektor szereplőit – így a munkáltatókat és a szakszervezeteket, valamint a magánkézben lévő oktatási intézményeket és a magánkézben lévő médiumokat – mind az önálló, mind a partnerség keretében nyújtott hozzájárulást illetően ösztönözni kell az integrációs intézkedések kialakításához és megvalósításához való hozzájárulási lehetőségeik felmérésére.
A társadalom integrációja nem pusztán az intézmények és a politikai pártok felelőssége, illetve nem korlátozható kizárólag a politikai folyamatokra, hanem a társadalom minden szereplőjének osztoznia kell ebben a felelősségben, és tisztában kell lenniük a szerepükkel. Ez a magánszektor azon szereplőit is érinti, akik – tevékenységük természetéből fakadóan – kiemelten fontos szerepet tölthetnek be. Ilyenek többek között a munkáltatók és a szakszervezetek, mivel a munkaerőpiac, illetve a munkahelyek mint közegek fontos szerepet játszanak a sokszínűséghez való alkalmazkodásban és az integráció elősegítésében.
A közpolitikai intézkedések kialakítása során fel kell ismerni a magánszektor hozzájárulásának lehetőségét az integráció előmozdítását illetően. A hozzájárulás ösztönözhető a közszféra és a magánszektor szereplői között különböző (nemzeti, regionális és helyi) szinteken kiépített kapcsolatok révén. Ha a köz - és
68 Lásd többek között a PPJNE 20. cikkét, az FMMFKNE 4. cikkét, az EJASZV 10. cikkét, illetve az az EJEB gyűlöletbeszédre vonatkozó esetjoga által nyújtott értelmezést különösen: Féret kontra Belgium, 15615/07 ügyszám.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 39 a magánszektor, valamint a civil társadalom szereplői együtt, partnerségi keretek között dolgoznak, jobban kihasználhatják az erőforrásaikat, a befolyásukat és a szakértelmüket a jobb hatásfok, valamint a jelentősebb változás érdekében.
A magánszektor szereplői fontos és konstruktív szerepet tölthetnek be az integrációs intézkedések kidolgozásában és megvalósításában. Ezt figyelembe véve, a szakpolitikai intézkedések és a jogszabályok esetében mérlegelni kell olyan ösztönzők és rendelkezések beépítését, amelyek növelik a magánszektor szereplőinek tudatosságát és együttműködő-készségét, illetve elősegítik az integrációhoz való aktív hozzájárulásukat. Ilyen rendelkezés lehet a munkáltatók ösztönzése, hogy az alacsonyabb foglalkoztatottságú csoportok tagjait alkalmazzák; hogy célzott, foglalkoztatással összekötött képzési programokat kínáljanak, vagy lehetőséget biztosítsanak az államnyelv elsajátítására munkahelyi nyelvtanfolyam keretében.
29. A civil társadalom szereplői fontos szerepet töltenek be az integrációs intézkedésekkel kapcsolatos, gyakorlati tapasztalatokon alapuló visszajelzéseik révén; valamint az intézkedések és tervek megvalósításában is szerepet kaphatnak.
Az integráció – mint többszereplős és többszintű folyamat – nem lehet sikeres a civil társadalomnak az integrációs intézkedések kidolgozásában, végrehajtásában és nyomon követésében vállalt, aktív részvétele nélkül.
A civil társadalom sokszínűségét is el kell ismerni. Ennek értelmében a kormányok nem határozhatják meg előre, hogy mely civil szervezetekkel konzultálnak, illetve, hogy mely szervezeteket hívják meg az integrációs intézkedések megtervezésében és végrehajtásában való részvételre, és melyeket zárják ki mindebből. Ehelyett adekvát erőfeszítéseket kell tenniük, valamint átlátható eljárásokat teremteniük a civil társadalom érdekelt szervezeteinek – például a kisebbségeket képviselő és egyéb NGO-knak, a szakmai szervezeteknek, a szociális partnerszervezeteknek, a vallási szervezeteknek és intézményeknek, illetve a tudományos szervezeteknek – részvételre való mozgósítása érdekében.
A civil társadalom úgy járulhat hozzá a jó kormányzás és a pluralizmus elveinek általános tiszteletben tartásához, ha a civil szervezetek belső szervezetük kialakítása során gondoskodnak a demokrácia és pluralizmus elvek tiszteletben tartásáról.
40 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához IV. Kulcsfontosságú szakpolitikai területek
A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a teljeskörű, tényleges egyenlőség
30. Az átfogó antidiszkriminációs politika és jogszabályok kidolgozásakor az államoknak mechanizmusokat kell létrehozniuk a hatékony megvalósítás érdekében. Az esélyegyenlőség előtt álló akadályok azonosításához és eltávolításához proaktív intézkedéseket kell bevezetni. A hátrányos megkülönböztetés esetén alkalmazható jogszabályoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat, megfelelő kártérítést és szükség esetén jogorvoslati lehetőséget kell biztosítaniuk.
Az államoknak a közvetlen és a közvetett hátrányos megkülönböztetés elleni hatékony küzdelem érdekében átfogó szakpolitikai, jogi és közigazgatási intézkedéseket kell bevezetniük az élet valamennyi releváns területére, illetve a közszféra és a magánszektor valamennyi releváns szereplőjére vonatkozóan. A tényleges egyenlőség azt is jelenti, hogy azonosítani kell, és le kell bontani az esélyegyenlőség előtt álló akadályokat, hogy az – társadalmi háttértől függetlenül – mindenki számára érvényesülhessen.
A hátrányos megkülönböztetés elleni átfogó jogi szabályozás azt jelenti, hogy a tárgykört érintő szabályokat iktatnak az alkotmányba, a büntető-, a polgári törvénykönyvbe, a közigazgatási jogszabályokba, valamint a belső szabályozásokba és egyéb szabályzatokba is.69
69 RIEB, 7. sz. általános politikai ajánlás (Nemzeti jogszabályok a rasszizmus és a faji hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemhez), 2002, és az ENSZ Faji Diszkrimináció Elleni Bizottsága (a továbbiakban: „FDEFB”).
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 41 A jogi keretek kiegészítésén túl intézményi struktúrát kell kialakítani a hátrányos megkülönböztetés elleni intézkedések kidolgozására, végrehajtására és nyomon követésére. Különösen fontos, hogy legyenek külön erre a célra kijelölt, nemzeti, illetve – adott esetben – regionális szinten működő, egyenlőséggel foglalkozó testületek vagy más független szervek, amelyek esetében mind a megfelelő szakértelem, mind a szükséges források biztosítottak.
A hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelmet szolgáló eszközök működését rendszeresen ellenőrizni kell, értékelve a hatékonyságukat. Továbbá, a konzisztencia és a hatékonyságuk biztosítása érdekében ezeket az eszközöket koordinálni kell; egymással és egyéb eszközökkel is.
Egyetlen antidiszkriminációs intézkedés sem hajtható végre hatékonyan, ha nem társulnak hozzá a hátrányos megkülönböztetés esetén igénybe vehető jogorvoslati lehetőségek. A büntetőjogi, közigazgatási és polgári szankcióknak hatékonynak, arányosnak, és megfelelően szigorúnak kell lenniük a visszatartó hatás érdekében. Az igazságszolgáltatásban a jóvátételnek a kártérítésen kívüli más, nem pénzbeli formája – például a bírósági határozat egy részének vagy egészének a közzététele, vagy a diszkrimináló fél valamilyen releváns társadalmi munkára történő kötelezése – szintén fontos szerepet tölthet be a diszkriminációs ügyek kapcsán.
A hátrányos megkülönböztetésre nem csak az adott egyén identitásának egyik aspektusa alapján kerülhet sor, hanem egyszerre több alapon is, ahogyan az a többszörös vagy interszekcionális diszkrimináció eseteiben történik. Például a kisebbségi hátterű nők sérülékenyebbek lehetnek a diszkrimináció szempontjából. Az antidiszkriminációs politika kialakítása során biztosítani kell, hogy a jogszabályok kiterjedjenek a diszkrimináció ilyen fajtáira is, és hogy ezek a jelenségek kellő figyelmet kapjanak.
31. Az olyan intézkedések bevezetése, amelyek különleges rendelkezéseket tartalmaznak egy adott csoport múltbéli vagy rendszerszerű hátrányos megkülönböztetésének leküzdése érdekében, nem tekinthető hátrányos megkülönböztetésnek. Az ilyen intézkedések bevezetésének lehetőségéről jogszabályban kell rendelkezni.
Bizonyos csoportokat ért múltbéli, illetve rendszerszerű hátrányos megkülönböztetés következményeinek leküzdése, valamint a hátrányos helyzetű kisebbségi csoportok tagjainak teljes, tényleges egyenlőségének biztosítása érdekében különleges
42 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához intézkedések bevezetésére lehet szükség.70 A nemzetközi emberi jogi normáknak megfelelően az ilyen intézkedések csak addig maradhatnak hatályban, amíg az egyenlőtlenséget jóvá nem tették.71 Az ilyen jellegű intézkedések bevezetése, ha arra az arányosság elvével összhangban kerül sor, nem tekinthető hátrányos megkülönböztetésnek.
Az ilyen intézkedések bevezetésének lehetőségét, vagy adott esetben szükségességét explicit módon törvénybe, illetve alkotmányba kell foglalni. Ez nem csupán a szabályozás ellentmondás-mentességének biztosítása szempontjából szükséges, de a bíráknak is iránymutatással szolgál a tekintetben, hogy az egyenlőséggel kapcsolatos rendelkezéseket a hátrányos megkülönböztetés tiltására vonatkozó, általánosan elfogadott nemzetközi normákkal összhangban értelmezhessék.
Állampolgárság
32. A befogadó, hátrányos megkülönböztetéstől mentes állampolgársági politika az integrációs politika egyik fontos eleme. Az állampolgárság ezenfelül szimbolikus értékkel is bír, mind az állampolgárság viselője, mind annak odaítélője számára az összetartozás jele.
Jogi szempontból az állampolgárság (angolul: “citizenship”) – amely fogalomra a nemzetközi dokumentumokban gyakran a „nemzetiség” (“nationality”) kifejezést használják – „jogi kötelék egy személy és egy állam között, amely nem utal a személy etnikai származására”.72
Az állampolgárság jelentősége azonban túlmutat az egyéni dimenzión, és az egész társadalom számára jelentőséggel bír. Az állampolgárság, és különösen az ahhoz való hozzáférés, az integráció lényegi eleme. Az állampolgársági politika tervezésekor az államoknak figyelembe kell venniük, hogy a döntéseik milyen következményekkel járhatnak az adott társadalmak integrációját tekintve.
70 Lásd a 3. útmutatást is. 71 FMMFKNE, 1.4. cikk valamint 32. sz. általános ajánlás; PPJNE 18. sz. általános megjegyzés: Hátrányos megkülönböztetés: 1989. 11. 10. és az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottságának 20. sz. általános megjegyzése. 72 Az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény, 2. cikk.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 43 Külön kiemelendő, hogy az állampolgársági politika révén törekedni kell arra, hogy idővel kiegyensúlyozott megközelítés alakuljon ki az állammal való tényleges, valós kapcsolat fennállásának jogos követelménye, valamint a többes identitás, illetve a többlakiság jelenségei között. A többes állampolgárság szabályozásának kérdése például olyan terület, ahol meg kell találni ezt az egyensúlyt.73
Az állampolgárság jelentősége az integráció szempontjából annak társadalmi és szimbolikus dimenzióiban is megnyilvánul. Az állampolgárság az összetartozás és az alapvető értékekben való osztozás megnyilvánulása mind az állampolgárság viselője, mind az odaítélő állam számára. A társadalom integrációját elősegíti a befogadó állampolgársági politika, illetve az olyan szabályozás amelynek nem az a célja, hogy kizárja, hanem inkább az, hogy szíves fogadtatásban részesítse azokat, akik az adott társadalomhoz tartozónak érzik magukat.
33. Az állampolgársági szabályok meghatározása állami hatáskör, és az egyén és az állam között fennálló tényleges kapcsolaton kell alapulnia. Ennek ellenére napjaink fejleményei, különösen az állampolgársági jogban is megjelenő diszkriminációtilalom világos, és egyre határozottabb korlátok közé szorítják az állam szabadságát az állampolgárság megszerzését és az állampolgárságtól való megfosztást szabályozó intézkedések kialakításakor.
Az állampolgárság odaítélésének kérdése, mivel közvetlenül kapcsolódik a szuverenitáshoz, alapvetően az egyes államok belső joghatóságának kizárólagos hatáskörébe tartozik.74 Ugyanakkor, noha az államoknak széles mérlegelési jogkörük van az állampolgárság megszerzésével kapcsolatos kritériumok meghatározásában, ez a mozgástér nem végtelen.
Először is, ahogy arról a Nemzetközi Bíróság rendelkezik, az állampolgárság odaítélésének az állam, valamint az érintett egyén közötti tényleges kapcsolaton kell alapulnia.75
73 Lásd a 37. útmutatást. 74 Az állampolgársági törvények kollíziójának egyes kérdéseiről szóló 1930. évi Hágai Egyezmény; az Európa Tanács állampolgárságról szóló 1997. évi európai egyezményének 3. cikke; és az ETS 166 sz., 1. cikke. 75 Nemzetközi Bíróság, Nottebohm-ügy, 1955, ICJ 4.
44 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Másodsorban, noha az államoknak jogukban áll meghatározni azt, hogy kik az állampolgárai, ezzel a joggal nem élhetnek vissza úgy, hogy megsértik a szuverenitás elveit vagy az államok közötti jószomszédi, illetve baráti kapcsolatokat.76
Harmadsorban, a hátrányos megkülönböztetés tilalma az állampolgárság kérdéskörére is vonatkozik, ami azt eredményezi, hogy az állampolgársági kérdésekkel kapcsolatos mérlegelés lehetősége nem eredményezhet – többek között – nemi, vallási, faji hovatartozás vagy bőrszín szerinti, illetve nemzeti hovatartozás vagy etnikai származás alapján történő hátrányos megkülönböztetést.77 A hátrányos megkülönböztetés magában foglal minden olyan különbségtételt, amely közvetlen vagy közvetett módon elzárja az állampolgárság megszerzésének lehetőségét személyek meghatározott csoportjai elől, bizonyos tulajdonságaikkal összefüggésben, ha nem törvényes célt szolgál, illetve nem arányos eszköz valamely jogszerű cél eléréséhez.78 Az állampolgárság odaítélését tekintve egyértelműen elkülöníthető a hátrányos megkülönböztetés a jogilag igazolható különbségtételtől, illetve kedvezményben részesítéstől.79 Igazolható különbségtétel lehet például a honosítási eljárás során annak kikötése, hogy az állampolgárságért folyamadó személy valamilyen szinten ismerje az adott állam nyelvét, illetve az állampolgárság megszerzésének könnyítése származás vagy születési hely figyelembe vétele alapján.
Végül nem tévesztendő szem elől, hogy az emberi jogok állampolgárságukra való tekintet nélkül az állam joghatósági területén tartózkodó összes személyt megilletik. Az emberi jogok biztosítása tehát néhány szűken és egyértelműen meghatározott – például bizonyos politikai jogok gyakorlása során jelentkező – kivételtől eltekintve nem tehető függővé az állampolgárságtól.
76 Lásd továbbá a 36. útmutatást. 77 Az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény, 5(2). cikk. 78 FDEFB, 11. sz. általános megjegyzés az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésről, 1993, valamint FDEFB, Genf; 30. sz. megjegyzés az állampolgársággal nem rendelkezők hátrányos megkülönböztetésének tilalmáról, 2004. Lásd még EJASZV, Kurić és mások kontra Szlovénia, 26828/06 ügyszám, 2012. 79 Az állampolgárságról szóló európai egyezmény.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 45 34. Az állampolgárság emberi jog: mindenkinek joga van arra, hogy állampolgársággal rendelkezzen. Hangsúlyozandó, hogy jogszabályi úton nem generálható születéskori hontalanság, tekintet nélkül a hontalanság forrására.
A mindenkit megillető jog arra, hogy születése pillanatától fogva állampolgársággal rendelkezzen, a nemzetközileg elismert emberi jogok közé tartozik.80 Az állampolgárság törvénytelen megvonása esetén az államok kötelesek megfelelő segítséget és védelmet nyújtani az érintetteknek, és kilátásba helyezni az állampolgárság helyreállítását is.81
Ezzel a nemzetközi kötelezettséggel összhangban, a nemzeti szabályozás révén el kell kerülni olyan helyzetek kialakulását, amelyek során gyermekek hontalanként jönnek a világra. A két- és többoldalú nemzetközi együttműködések, amelyek tanácsadó mechanizmusokat, illetve szakértői testületeket is magukban foglalnak, keretet adhatnak az e tekintetben esetlegesen felmerülő problémák megoldásához.
35. Az államoknak egyéb objektív indokok hiányában is fontolóra kell venniük az állampolgárság odaítélését olyan személyeknek, akik huzamosabb ideje de jure vagy de facto hontalanok.
A hontalanság elkerülésére vonatkozó kötelezettség a nemzetközi szokásjog részévé vált, valamint számos nemzetközi okmány is előírja.82
A hontalanság elkerülésére vonatkozó nemzetközi kötelezettségek általában a de jure hontalanságra terjednek ki, vagyis arra a jogi helyzetre, amely akkor áll elő, ha egy személyt egy állam sem tekinti az állampolgárának. Ha azonban egy állam területén nagy számban vannak jelen de facto hontalanok, az többletkihívásokat jelent az integráció folyamatát illetően. Mindez az állam stabilitására is hatással lehet. A de facto hontalan személyek formálisan a korábbi tartózkodási helyük vagy származási helyük szerinti állam állampolgárai, de a gyakorlatban nincsenek abban a helyzetben, hogy éljenek állampolgári jogaikkal. Ennek számos oka lehet, kezdve
80 Ez a jog, többek között, megtalálható az Emberi jogok Egyetemes Nyilatkozatának 15. cikkében, valamint, kifejezetten a gyermekekre vonatkozóan a gyermek jogairól szóló egyezmény 7. cikkében. 81 A gyermek jogairól szóló egyezmény, 8(2). cikk. 82 Többek között a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi egyezmény, a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi egyezmény és az állampolgárságról szóló európai egyezmény.
46 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához a származási országgal való kapcsolat megszakadásától az anyakönyvezéssel kapcsolatos nehézségeken át a társadalmi-gazdasági kirekesztettségig. Bizonyos sebezhető csoportok – például roma közösségek, lakóhelyükről elűzött személyek vagy menekültek – különösen ki vannak téve az ilyen helyzeteknek.
Az államoknak az integráció érdekében fontolóra kell venniük célzott intézkedések bevezetését mind a de jure, mind a de facto hontalanság visszaszorítására. A de jure hontalanságra vonatkozóan jogszabályok révén kell mechanizmusokat biztosítania arra, hogy az állampolgárság méltányos feltételek mellett megszerezhető legyen, illetve olyan intézkedéseket kell bevezetni, amelyek biztosítják ezen mechanizmusok a hozzáférhetőségét. A de facto hontalanságot illetően az adott problémákra szabott intézkedéseket kell kialakítani. Ilyen intézkedéseket lehet például bevezetni az anyakönyvi nyilvántartás és/vagy az iratok hiányának pótlására, vagy a de facto hontalanság hátterében álló bármely más ok felszámolására, amely alkalmas lehet arra, hogy elhárítsa az akadályokat, és proaktív módon keressen megoldásokat az érintettek nyilvántartásba vételére.
A jogi kötelezettségek mellett adott esetben integrációval kapcsolatos érvek is szólhatnak a honosítás megkönnyítése mellett. Az állampolgárság nélküli személyek hosszú távú jelenléte egy államban visszaveti a társadalom integrációját, és veszélyeztetheti a kohéziót és a társadalmi stabilitást is. Az államoknak is érdekében áll tehát, hogy a területükön hosszabb ideje életvitelszerűen tartózkodó személyek számára indokolatlan akadályok felállítása nélkül biztosítsák a honosítás lehetőségét, aktívan elősegítve az állampolgárság megszerzését. Ugyanakkor az egyének is érdekeltek mindazon jogok megszerzésében, amelyek az állampolgársággal járnak, valamint abban, hogy kinyilváníthassák az adott közösséghez tartozás érzését azáltal, hogy minden szükséges erőfeszítést megtesznek a honosítás érdekében. Ez magában foglalja a honosítás jogszabályban rögzített feltételeinek teljesítésére való felkészülést, illetve a feltételeknek való megfelelést, például az államnyelv megfelelő szintű elsajátítását.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 47 36. Amennyiben egy állam az állampolgársági politikája keretében kulturális, történelmi vagy családi kötelékek alapján kedvezményes feltételek mellett teszi megszerezhetővé az állampolgárságát más országokban lakó személyek számára, tiszteletben kell tartania a jószomszédi, illetve az államok közötti baráti kapcsolatokra, valamint a más országok területi szuverenitására vonatkozó elveket. Biztosítani kell, hogy az ilyen jellegű állampolgársági politika ne vezethessen bizonytalanságokhoz a joghatóság tekintetében. A kisebbségek jogainak védelme elsősorban a tartózkodási hely szerinti állam kötelessége.
Az államoknak jogos érdekében állhat, hogy etnikai, kulturális, nyelvi, vallási, történelmi vagy más kötelékek alapján támogassák más államok területén tartózkodó nemzeti kisebbségi csoportok tagjait. Továbbá, az államok előnyben részesítést alkalmazhatnak az állampolgárság odaítélése során nyelvtudás, valamint kulturális, történelmi vagy családi kötelékek alapján.
Ez azonban semmiképpen sem jelenti azt, hogy az államoknak a nemzetközi jog alapján joguk lenne arra, hogy ezen személyek felett egy másik állam területén az adott állam beleegyezése nélkül joghatóságot gyakoroljanak, vagy azt, hogy tömegesen ítéljenek oda állampolgárságot más államok polgárainak, még akkor sem, ha a tömeges döntések egyéni kérelmekből sokaságán alapulnak.83
Ugyanakkor az sem megengedett, hogy az államok ”kiszervezzék” a területükön tartózkodó kisebbségek védelmére vonatkozó kötelezettségeiket más országoknak (az úgynevezett „anyaországoknak”), mivel a kisebbségi jogok tiszteletben tartása és védelme elsődlegesen annak az államnak a felelőssége, ahol a kisebbség tartózkodik.84
A jogi korlátozások mellett a külföldi állam polgárait érintő állampolgársági politika akadályát képezheti a jószomszédi, illetve az államok közötti baráti kapcsolatoknak, valamint többletkihívásokkal terhelheti a társadalom integrációját azon országokban, ahol az érintett kisebbségek tartózkodnak. Az ilyen jellegű kedvezőtlen hatású állampolgársági politika kerülendő.
83 A Bozeni/Bolzanói Ajánlások a Nemzeti Kisebbségekről az Államközi Kapcsolatokban, 2008 (a továbbiakban: „Bozeni/Bolzanói Ajánlások”), különösen a 4., 10. és 11. ajánlások. 84 Bozeni/Bolzanói Ajánlások, 2. ajánlás, és a Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság „Report on the Preferential Treatment of Minorities by their Kin-State” (Jelentés az kisebbségek anyaállamok általi előnyben részesített kezeléséről) című dokumentuma (a továbbiakban: „VelenceiBizottsági jelentés”), CDLINF (2001) 19.
48 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Elsősorban a lakóhely szerinti állam felelőssége, hogy védje a lakosai jogait; a kisebbségekhez tartozókét is. Ez a felelősség az állam területén tartózkodó többes állampolgárságú személyekre is kiterjed, és az államok nem alkalmazhatnak hátrányos megkülönböztetést a kettős állampolgárságúakkal szemben. Az államoknak akkor áll jogában egyes polgáraiktól azt kérni, hogy mondjanak le más országok állampolgárságáról, ha magas politikai tisztség – például államfői vagy miniszteri poszt – betöltésére készülnek.85
37. A többes állampolgárság önmagában nem tekintendő az integráció akadályának. Ha egy állam állampolgárságot ad a területén huzamosabb ideje tartózkodó rendelkező személyeknek, akik egy másik államban már rendelkeznek állampolgársággal, ezáltal támogathatja az integráció folyamatát, és erősítheti az érintettek kötelékeit a társadalomhoz. Azon személyek esetében, akik a születésükkor egynél több állampolgárságot szereztek, nem tiltható meg, hogy többes állampolgárságukat egész életük során megtartsák.
A többes állampolgárság tükrözi az egyének országok közötti mozgásának élénkülését, valamint a családokon belül, például a különböző generációk tekintetében jelentkező sokszínűséget, valamint az államok növekvő erőfeszítéseit, hogy fenntartsák a jogi kapcsolatot a népesség külföldre emigrált részeivel. A huzamosabb ideje az országban tartózkodó személyek vonatkozásában az állampolgárság a korábbi állampolgárságról való lemondás megkövetelése nélküli megszerzésének lehetősége ösztönzően hat a részvételre, erősíti a közösséghez tartozás érzését, és hozzájárulhat a társadalom integrációjához. Különösen így van ez a gyermekek esetében. Az államoknak lehetővé kell tenniük, hogy a gyermekek, amennyiben születésükkor több állampolgárságot is szereznek, megtarthassák azokat.86 A születésükkor ilyen helyzetben lévő személyek számára nem tiltható meg, hogy többes állampolgárságukat egész életük során megőrizzék.87
Mindazonáltal, a többes állampolgárságnak a társadalmi integrációra gyakorolt hatása nagyban függhet különféle, például történelmi tényezőktől vagy az érintett államok közötti viszonytól. A többes állampolgárságra vonatkozó optimális politika az adott körülményektől függ; az érintett személyek jogaira, a társadalom
85 Bozeni/Bolzanói Ajánlások, magyarázó megjegyzés a 11. ajánláshoz. 86 Az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény, 14(1). cikk. 87 A gyermek jogairól szóló egyezmény, 7. cikk.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 49 integrációjára, valamint a jószomszédi, illetve az államok közötti baráti viszonyra gyakorolt hatások figyelembe vételével kell kialakítani.
Tényleges részvétel
38. Az integráció folyamata csak oly módon mozdítható elő, ha a társadalom minden tagja számára biztosítottak a részvételi lehetőségek. A közügyekben, valamint a társadalmi, gazdasági és kulturális élet minden terén megvalósuló, a kisebbségekhez tartozó személyek számára is érvényesülő tényleges részvétel lehetősége egyrészt önmagában véve is jog, másrészt a gyakorlatban az esélyegyenlőség nélkülözhetetlen előfeltétele.
Az integráció folyamatához szükséges, hogy a társadalom minden tagja, tekintet nélkül arra, hogy egy kisebbséghez vagy a többséghez tartozik-e, aktívan bekapcsolódjon a társadalmi interakciókba. Ez közvetlenül kapcsolódik a társadalom fejlesztésének különböző területein való tényleges részvétel mindeni számára adott lehetőségéhez, ami hozzájárul ahhoz is, hogy az integráció folyamatát illetően társadalmi támogatottság alakuljon ki. Az integrációnak tehát kulcsfontosságú eleme a mindenki számára – a kisebbségekhez tartozó személyek számára is – adott lehetőség a tényleges részvételre a közügyekben, valamint a kulturális, társadalmi és gazdasági életben.88 Ennek a jognak a biztosítása jogszabály által, illetve a gyakorlatban is, előfeltétele az esélyegyenlőség elvének megvalósításához. A gyakorlatban annak a biztosítását kell célul kitűzni, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek a többséghez tartozókkal egyenlő jogokat élvezzenek, és egyenlőképpen tegyenek eleget a kötelezettségeiknek – például a jogszabályok tiszteletben tartását illetően. Miközben a tényleges részvétel – mint az integráció egyik alapelve – szempontját a releváns döntéshozatali területen érvényesíteni kell,89 a részvétel elősegítéséhez célzott intézkedésekre, illetve kifejezett erre a célra bevezetett eszközökre is szükség van.90
88 NKVK, 15. cikk. 89 9. útmutatás. 90 A hatékony részvételre irányuló intézkedések kialakítása során használható – illetve, adott esetekben, kifejezetten használandó – eszközökről hasznos útmutatás található, többek között, a Magyarázó megjegyzések a részvételről és a Lundi Ajánlások című dokumentumokban.
50 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához a. Részvétel a közügyekben
39. Annak érdekében, hogy mindenki számára biztosított legyen a tényleges részvétel lehetősége a demokratikus döntéshozatalban, az államoknak kifejezetten erre a célra kialakított intézkedéseket kell bevezetniük. Ennek keretében az államoknak törekedniük kell a kisebbségek, illetve a különböző társadalmi csoportok megfelelő képviseletének biztosítására a közigazgatás és a döntéshozatal összes releváns területén.
A megfelelő képviselet biztosítja a közvetlen részvételt, és annak is fontos eszköze, hogy a kisebbség érdemi lehetőséget kapjon a véleménynyilvánításra. A megfelelő képviselet nem feltétlenül alapul matematikai arányosságon, viszont törekedni kell a társadalom összetételének tükrözésére.91 Ügyelni kell arra, hogy a kis lélekszámú csoportoknak is lehetősége legyen a tényleges részvételre. Mindemellett, az államoknak törekedniük kell a nemek közötti egyenlőség elvének érvényesítésére a kisebbségekhez tartozó személyek képviseletének, illetve közéleti részvételének elősegítése során is.
A nemzetközi normák, egyes ígéretes kezdeményezések tapasztalatai, valamint a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tapasztalatai alapján a célzott intézkedések kialakításakor ajánlatos az alábbiak lehetőségek megfontolása:
−− A kisebbségek képviseletét és részvételét szolgáló megoldások a választott testületek, illetve a végrehajtás szervei és a kormányzati intézmények, valamint a tágan értelmezett közszféra esetében; országos, regionális és helyi szinteken. Az ilyen célt szolgáló megoldások a körülmények függvényében jelenthetik képviselői helyek fenntartását a parlament egyik vagy mindkét házában, illetve bizottságaiban; a jogalkotási folyamatban való részvétel más módon való biztosítását; a kisebbségi képviselet elősegítését a választási rendszerben, megerősítő intézkedéseket a kormányzati pozíciók elosztásában, helyek fenntartását a legfelsőbb bíróságban, az alkotmánybíróságban és az alsóbb szintű bíróságokban; továbbá helyek biztosítását tanácsadó testületekben vagy más magas szintű szerveknél; valamint olyan intézkedéseket, amelyek a kisebbségek közszolgálatban való részvételére irányulnak;92
91 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 123. bekezdés. 92 Ahogy azt a Lundi Ajánlások a 6–11. alapelve meghatározza.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 51 −− Olyan választási rendszer kialakítása, amely kedvez a kisebbségek képviseletének és érdekérvényesítésének, miközben biztosítja a szavazatokért folyó versenyt a társadalom minden szegmensében.93 A több közösség részvételén alapuló politikai platformok fontos szerepet játszhatnak a társadalom integrációját és a kisebbségek tényleges részvételét illetően; −− A kormányok, valamint a közösség képviselői között formális vagy informális kommunikációs csatornaként működő tanácsadó vagy konzultációs testületek és mechanizmusok létrehozása; −− Az érdemi párbeszéd biztosítását, illetve előmozdítását szolgáló testületek és eljárások létrehozása; −− Nem területi alapú önkormányzati, illetve hatalommegosztási rendszerek kialakítása, az adott csoportok számára különös jelentőségű ügyeket illető befolyásuk növelése érdekében; −− Bizonyos körülmények között a területi alapú önkormányzati megoldások – például a területi alapú hatalommegosztás – szintén elősegítheti egyes kisebbségi csoportok képviseletét. Az önkormányzati intézményeket minden esetben demokratikus elvek alapján kell kialakítani és működtetni, biztosítva azt, hogy valóban elmondható legyen, hogy az adott területen élő összes közösség véleményét figyelembe veszik, illetve azt, hogy a joghatóságukon belül tiszteletben tartják minden egyes személy, így a kisebbségekhez tartozók emberi jogait is. Ezzel összefüggésben, amennyiben valahol hatalommegosztásra vonatkozó megoldások kialakítására kerül sor, el kell kerülni, hogy bármely közösség kiszoruljon a képviseletből.
b. Részvétel a társadalmi és a gazdasági életben
40. A társadalom minden tagjának egyenlő, tényleges részvétele a társadalmi és gazdasági életben rendkívül fontos a sikeres integráció szempontjából. Az államoknak a releváns területeken, például az oktatás és képzés, a foglalkoztatás, az egészségügy, a lakhatás, valamint a közjavakhoz és közszolgáltatásokhoz való hozzáférés területén olyan intézkedéseket kell kialakítaniuk és végrehajtaniuk, amelyek átfogó jelleggel mozdítják elő a társadalmi-gazdasági befogadást.
A kisebbségekhez tartozó személyek tényleges részvétele az állam gazdasági és társadalmi életében éppen olyan fontos, mint a közügyekben való részvételük. A
93 Lásd a 28. alapelvet is.
52 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához társadalmi és gazdasági életben való részvétel számos területre kiterjed; többek között a megfelelő lakhatásra, az egészségügyre, a szociális védelemre (a társadalombiztosításra és a szociális juttatásokra), a szociális jóléti szolgáltatásokra, valamint az oktatásra és a foglalkoztatásra (a munkaerő-piaci befogadásra a köz-, és a magánszféra munkahelyei tekintetében, valamint a vállalkozási és más önfoglalkoztatási lehetőségekre).94 Ezzel összefüggésben az államoknak biztosítaniuk kell, hogy etnikai származásától függetlenül mindenki egyenlő eséllyel vehessen részt a gazdasági életben, illetve járulhasson hozzá a gazdasághoz; valamint részesedhessen az ország erőforrásaiból és közös javaiból.
Az államoknak különös tekintettel kell lenniük a következőkre: −− Jogszabályok, intézmények és intézkedések létre hozása által mind a magán-, mind a közszférában hatékony küzdelmet kell folytatniuk a hátrányos megkülönböztetés ellen, és a kisebbségek számára biztosítaniuk kell az esélyegyenlőséget és az egyenlő bánásmódot a foglalkoztatás tekintetében, annak minden ciklusára vonatkozóan; −− Biztosítani kell, hogy az oktatáshoz, egészségügyhöz, lakhatáshoz, közjavakhoz és közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés tekintetében se jogi, se gyakorlati akadály ne merüljön fel etnikai vagy nemzeti hovatartozás, nyelv, vallás vagy hitbéli meggyőződés következtében; −− Stratégiákat és célzott intézkedéseket kell végrehajtani azon kisebbségi csoportok munkaerő-piaci integrációja érdekében, amelyek esetében a munkaerő- piaci részvétel aránytalanul alacsony. Az ilyen intézkedéseket adatokra kell alapozni; a munkaerőpiac általánosabb dinamikájának kontextusában vizsgálva a kisebbségek, illetve a különböző közösségek gazdasági szükségleteit és érdekeit. A stratégiákat és intézkedéseket az érintett személyekkel, illetve az érintett csoportok képviselőivel folytatott rendszeres egyeztetés mellett kell kialakítani, végrehajtani, és nyomon követni a hatékonyság ellenőrzése céljából. Szükség esetén célzott, de a csoporton kívülieket sem kizáró intézkedéseket kell bevezetni a különösen hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztatását akadályozó tényezők felszámolása érdekében.95 Ilyen intézkedések lehetnek például a foglalkoztatással összekötött képzési programok vagy a munkahelyi nyelvoktatás. Az ilyen programok, jóllehet bizonyos alulreprezentált kisebbségeket céloznak, nem korlátozhatják a részvételt ezen csoportok tagjaira, hanem nyitottnak kell lenniük mindenki számára, akinek szüksége van a támogatásra;
94 Ahogy arról többek között az Európa Tanács 1961. évi Európai Szociális Chartája; az 1996. évi Módosított Szociális Charta; és a Magyarázó megjegyzések a részvételről 24. bekezdése rendelkezik. 95 Lásd még a Magyarázó megjegyzések a részvételről 47–49. bekezdését is.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 53 −− A célzott intézkedések keretében – szükség esetén – szakmai képzést kell biztosítani a közszolgáltatásokat nyújtó és a jóléti intézmények munkatársai számára, hogy felkészültebbé váljanak a kisebbségekhez tartozó személyek szükségleteinek megfelelő kielégítésére;96 −− El kell távolítani az indokolatlan akadályokat, illetve meg kell szüntetni azokat a túlzott követelményeket támasztó szabályozásokat, amelyek gátolják bizonyos kisebbségi csoportok gazdasági aktivitását, és adott esetben a hagyományos technológiák, kultúrák és életmódok figyelembe vételével megfelelő lépéseket kell tenni az eltűnéssel fenyegetett hagyományos foglalkozások fennmaradásához szükséges feltételek megteremtésére; −− Szükség esetén, az érintettekkel való egyeztetés alapján, intézkedéseket kell kidolgozni, valamint pozitív kötelezettségek vállalását kell mérlegelni annak érdekében, hogy az állami tulajdonú vállalatok befogadó foglalkoztatáspolitikát vezessenek be. Az államok a magánszektor munkáltatóit is ösztönözhetik arra, hogy hozzájáruljanak az integrációhoz. Ez úgy érhető el, hogy incentívákat hoznak létre – például az adózás terén – az olyan lépések támogatására, mint például a köz- és magánszektor közötti partnerségekbe való bekapcsolódás, a kisebbséghez tartozó személyek alkalmazásának elősegítése, valamint az egyes munkavállalók speciális szükségleteihez történő ésszerű alkalmazkodás elősegítése érdekében; −− A gazdaságilag hátrányos helyzetű térségekben koncentrálódó kisebbségi közösségeket, illetve helyi közösséget be kell vonni a célzott, gazdasági talpra állásra irányuló, illetve regionális és helyi fejlesztést célzó intézkedések és projektek kidolgozásába, valamint végrehajtásába. A kisebbségi, illetve helyi közösségeknek a keletkező haszonból egyenlően kell részesedniük;97 −− Számításba kell venni a helyi és regionális hatóságok közötti, határokon átnyúló együttműködések lehetséges előnyeit a helyi és regionális gazdaságok számára; adott esetben – ahol és amennyiben lehetséges – a szomszédos állam bevonása mellett.98
Általánosságban, az államoknak figyelembe, illetve számításba kell venniük a jogszabályok és különböző (például nyelvtudás vagy lakóhely vonatkozásában meghatározott) adminisztratív előírások hatását a kisebbségi hovatartozású személyekre a szolgáltatásokhoz való hozzáférés vagy a tulajdonszerzés – például a privatizáció – területén.
96 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 38. bekezdés. 97 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 42–46. bekezdés. 98 Bozeni/Bolzanói Ajánlások, 16–18. ajánlás és NKVK, 18(2). cikk.
54 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához c. Részvétel a kulturális életben és a hitéletben
41. Az államoknak meg kell teremteniük a kisebbségekhez tartozó személyek számára a feltételeket az érdemi részvételre a saját közösségük és a tágabb társadalom kulturális életében. Amennyiben szükséges, a kölcsönös alkalmazkodás jegyében biztosítaniuk kell a vallásszabadságot, illetve a meggyőződés szabadságát, valamint a közösségi keretek között zajló hitéletben való, önkéntes részvétel lehetőségét.
Az államoknak törekedniük kell olyan intézkedések és jogszabályok bevezetésére, amelyek a kulturális élet terén a társadalom minden tagjára egyenlőképpen kiterjedően a társadalmi befogadásra irányulnak. Az esélyegyenlőség biztosítása mellett az ilyen intézkedések fontos szerepet töltenek be a kisebbségi csoportok elidegenítésének és kirekesztésének – illetve a konfliktusokhoz vezető radikalizáció és társadalmi polarizáció – megelőzésében is.
Az állami intézkedéseknek a közösségek kulturális és vallási örökségének –minden formájának – tiszteletén kell alapulnia, és adott esetben ezen örökségek őrzésére, továbbépítésére és a későbbi generációknak való továbbadására kell irányulniuk. Mindez kiterjedhet a kulturális és vallási szokásokra, ábrázolás- és kifejezésmódokra, ismeretekre és készségekre, tárgyakra és műalkotásokra, valamint épületekre és azokhoz kapcsolódó terekre is. A cél szempontjából rendkívül fontos, hogy a kisebbségek képviselőit érdemben bevonják a vonatkozó intézkedések és jogszabályok kialakításának, végrehajtásának és nyomon követésének minden fázisába.
A társadalom integrációja érdekében arra van szükség, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek számára érdemben biztosított legyen a jog saját kulturális örökségük és identitásuk őrzésére és fejlesztésére, valamint az a jog, hogy a tolerancia és a kultúrák közötti párbeszéd jegyében részt vehessenek a tágabb társadalom kulturális életében, illetve bekapcsolódhassanak abba.99 Lényeges azonban, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek alapvető joga a saját kultúrájukat érintő ügyekben ne vezessen izolációhoz. E tekintetben támogatni kell a kisebbségi csoportok, valamint a kisebbségek és a többség közötti
99 Az ENSZ Kisebbségi Nyilatkozata, 2(1). cikk; NKVK, 5., 6. és 15. cikk; valamint az Európai Kulturális Miniszterek Konferenciája által 2003. október 22-én elfogadott Nyilatkozat a kultúrák közötti párbeszédről és a konfliktusok megelőzéséről.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 55 tartós, folyamatos interkulturális párbeszédet, az egész lakosság tekintetében növelve a tudatosságot, valamint a személyes tapasztalatszerzés lehetőségét a társadalomban jelen lévő más kultúrákkal kapcsolatban.
A szakpolitikai intézkedések a kultúra terén nem korlátozódhatnak a kulturális hagyományok őrzésére, illetve erősítésére, hanem ezzel egyidejűleg kedvező közeget kell teremteniük a kulturális, illetve művészi önkifejezés sokszínűségének, elősegítve az egyenlő hozzáférést a kortárs kultúra minden formájához, valamint szorgalmazva az interakciót és az interkulturális érintkezést.
Ugyanakkor, miközben az államnak elő kell segítenie és támogatnia kell a saját kultúrában való részvételhez, illetve a saját kultúra építéséhez való jogot, a kultúra maga független az államtól. Az államok nem határozhatnak meg hivatalos „állami kultúrát”, amely körülírja és meghatározza a kultúra tartalmát. Ellenkezőleg, a kultúrpolitikának a pluralizmus, a részvétel, a demokrácia és a decentralizáció elveit kell szem előtt tartania. A decentralizációs folyamatok, például a nem-területi alapú önkormányzati (kulturális autonómiára irányuló) megoldások, fontos szerepet játszhatnak a kisebbségekhez tartozó személyek számára a kulturális életben való tényleges részvétel feltételeinek megteremtésében.100
Az integrációs politikának egy sokszínű kultúra kontextusában figyelembe kell vennie a különböző csoportok – például a migránsok101 vagy őslakos népek102 – eltérő kulturális igényeit.
Az intézkedések kialakítása során az államoknak tekintettel kell lenniük arra, hogy számos közösség esetében a kulturális identitás, a vallásos hit és a vallási szokások elválaszthatatlanul összekapcsolódnak. A gondolat-, a lelkiismeret- és a vallásszabadság joga mindenkit megillet. Ez kiterjed arra is, hogy mindenki saját maga választhatja meg, hogy vallásosnak, hívőnek vagy ateistának tartja-e magát; illetve, hogy vallása, hite vagy ateista meggyőződés szerint él-e. Kiterjed továbbá annak szabadságára is, hogy akár egyénileg, akár másokkal közösségben, illetve akár a nyilvánosság előtt, akár a privátszférában, kifejezhető legyen a vallás vagy a hit; istentisztelet, vallásgyakorlás, vallási szokások követése vagy tanítás útján.103 A
100 Magyarázó megjegyzések a részvételről, 67. bekezdés. 101 Az ENSZ Migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezménye, 1990, 31. cikk. 102 Az ENSZ őshonos népek jogainak védelméről szóló nyilatkozata, 2007, 1. cikk. 103 Általánosságban: Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, 18. cikk; PPJNE, 18(1). cikk; és EJASZV, 9. cikk. Konkrétan a kisebbségek esetében: PPJNE, 27. cikk; NKVK, 7. és 8. cikk; valamint a Koppenhágai dokumentum 32. bekezdése.
56 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához vallás vagy hit kinyilvánítása – például nyilvános istentisztelet révén – csak a törvény által korlátozhat ó. Az ilyen korlátozások csak akkor jogszerűek, ha meghatározott közérdeket szolgálnak, valamint céljuk tekintetében ésszerűek és arányosak.104
Az államoknak megfelelő lépéseket kell tenniük azon személyeknek a védelmére, akik a kultúrájuk, vallásuk vagy hitük miatt fenyegetések, hátrányos megkülönböztetésnek, ellenségességnek vagy erőszaknak vannak kitéve. Az állami hatóságok és tisztviselők felelőssége, hogy kerüljék az egyes kulturális vagy vallási közösségeket célzó negatív retorikát, illetve negatív tevékenységet.
Továbbá, a kulturális és vallási területeken kerülni kell a teljeskörű részvétel szükségtelen korlátozását. Ilyen korlátozást jelenthetnek a kulturális vagy vallási szervezetek, valamint a vallási szertartások helyszínének regisztrációjával, illetve a vallási vagy kulturális épületek építési engedélyének beszerzésével kapcsolatos túlzott követelmények. Ilyen korlátozás lehet a kulturális vagy vallási jelképek nyilvános megjelenítésének, illetve öltözékek nyilvános viselésének aránytalan korlátozása is. A hatóságok nem vezethetnek be semmiféle szükségtelen korlátozást arra vonatkozóan, hogy egy kulturális vagy vallási eseményen milyen nyelve(ke)t használnak. Joggal kötelezhetik viszont a kulturális egyesületeket és/ vagy vallási szervezeteket például arra, hogy hivatalos, illetve adminisztrációval kapcsolatos dokumentumaikat – adott esetben a hatáskörükbe tartozó polgári jogi aktusokat rögzítő dokumentumokat – lefordítsák az állami vagy hivatalos nyelv(ek)re.105
104 PPJNE, 18(3). cikk és EJASZV 9(2). cikk. 105 Oslói Ajánlások, Magyarázó megjegyzés az 5. ajánláshoz.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 57 Nyelvhasználat
42. Az állami intézkedéseknek egyensúlyt kell találniuk aközött, hogy az integráció és a társadalom működtetésének közös alapjául egy vagy több összekötő nyelv szolgáljon, valamint azon kötelezettség között, amely a kisebbségek nyelvi jogai védelmére illetve a nyelvi sokszínűség őrzésére és támogatására irányul. A kormányoknak elérhető lehetőségeket kell biztosítaniuk az állami nyelv elsajátítására.
A nyelv az egyéni és kollektív identitás lényeges alkotóeleme. A nemzetközi normák – az illetékes testületek értelmezése szerint – viszonylagos részletességgel meghatározzák a kisebbségekhez tartozó személyek azon jogának tartalmát, hogy saját nyelvüket szóban és írásban, a magánéletben és nyilvánosan is szabadon és zavartalanul használhassák.106 Ugyanakkor, a kisebbségi nyelvek használatára, őrzésére és támogatására vonatkozó jogot egyensúlyban kell tartani más jogokkal és azzal, hogy legyen egy vagy több összekötő nyelv, amelyet arra jelölnek ki, hogy a társadalom működésének és integrációjának közös alapjául szolgáljon.
Miközben az államoknak kötelességük védeni és támogatni a kisebbségi nyelveket, illetve a kisebbségekhez tartozó személyek azon jogát, hogy tanulják és használják a nyelvüket, a kisebbségek osztoznak a többséggel az össztársadalom kulturális, társadalmi és gazdasági életében, valamint a közügyekben való részvétel felelősségében. A részvételhez szükséges például, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek megfelelő szinten elsajátítsák az állami, illetve vagy hivatalos nyelv(ek)et.107
Az egyensúly a nyelvhasználat támogatásának e két aspektusa között kontextusfüggő; országonként eltérő, függ az egyes kisebbségek helyzetétől, és sosem végleges. A Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tapasztalatai szerint ezen egyensúly tekintetében a nézeteltérések gyakoriak, és jelentős interetnikus feszültséget eredményezhetnek.
106 Többek között, PPJNE, 27. cikk; Koppenhágai dokumentum, 35. bekezdés; NKVK, 10–14. cikk; Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, 1992; Oslói Ajánlások; valamint Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról. 107 Koppenhágai Dokumentum, 34. bekezdés; Hágai Ajánlások, 1. ajánlás; valamint NKVK, Magyarázó megjegyzés a 14. cikkhez. Lásd a 10. és 11. útmutatást is.
58 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Az integráció előmozdítását célzó, a sokszínűség tiszteletén alapuló nyelvpolitikának tekintetbe kell vennie az alábbi megfontolásokat: −− Az államok kijelölhetnek egy állami, azaz a közintézményekben, a közszolgáltatásban, illetve az állami infrastruktúra területén használt nyelvet. Az olyan intézkedések bevezetése, amelyek területi vagy személyi hatály alapján egynél több hivatalos nyelv használatát teszik lehetővé, egyrészt segíthetik a nyelvi közösségek elismerését, másrészt hozzájárulhatnak a nyelvileg sokszínű államok egységéhez. Ilyen intézkedések esetén egyértelműen ki kell nyilvánítani a hivatalos nyelvek egyenlő státuszát, vagy meg kell határozni az használati körüket a különféle területek tekintetében; −− Az államok nem korlátozhatják a kisebbségi nyelvek használatát a magánszférában; a közszférában pedig az állami nyelv használatára vonatkozó követelménynek törvényes célokon kell alapulnia, illetve szükségesnek és arányosnak kell lennie; −− Az államoknak biztosítaniuk kell, hogy mindenkinek, így a kisebbségekhez tartozó személyeknek is, megfelelő lehetőségük legyen az állami nyelv elsajátítására, és ezáltal ténylegesen és egyenlően részt vehessenek az állam gazdasági, társadalmi, kulturális és politikai életében; −− Amennyiben egy nyelvileg sokszínű állam az integráció eszközeként egyetlen hivatalos nyelvet ismer el és tart fenn, a kisebbségek igényeihez való alkalmazkodást szolgálhatja, és előmozdíthatja a befogadásukat más nyelvek bizonyos fokú használatának engedélyezése a közigazgatás, a közszolgáltatások, az oktatás és a média területén. Az érintett közösségek adott körülményeinek figyelembe vételével kell megállapítani a nyelvi szolgáltatások szintjeit és jellegét, valamint a nem hivatalos nyelvek használatát a közigazgatásban. Az olyan alapvető közszolgáltatások esetében, mint az egészségügy, a lehető legnagyobb mértékben biztosítani kell a kapacitást arra, hogy a szolgáltatások – igény szerint – kisebbségi nyelven is igénybe vehetők legyenek; −− Az állami nyelv magas szintű ismeretére az adott állam összes lakójának szüksége van a teljeskörű és tényleges részvételhez. Továbbá, a nyelv hatékony eszköz lehet az összetartozás érzésének erősítésben is. Ezt figyelembe véve legitimnek tekinthető az állami nyelv használatának előmozdítása támogató, illetve ösztönző intézkedések révén, például az állami nyelv elsajátításának lehetővé tétele lakossági programok által; −− A nyelv arra is használható, hogy bizonyos szerepekből vagy szakmákból alkalmatlanságra hivatkozva kizárjanak bizonyos személyeket, illetve, hogy bizonyos személyektől megtagadják a közösségbe való szimbolikus befogadást. Az államoknak kerülniük kell olyan intézkedések bevezetését, amelyek az állami nyelv használatát aránytalan mértékben ösztönzik, illetve szem elől tévesztik az egyensúlyt a kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogaival;
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 61 Az államoknak biztosítaniuk kell, hogy a kisebbségek elegendő támogatást kapjanak nyelvi identitásuk őrzéséhez és fejlesztéséhez. Ez jelentheti a kisebbségi vagy regionális nyelv privát és nyilvános használatára vonatkozó jog biztosítását; valamint a privát és nyilvános használat támogatását is. Az államok például biztosíthatnak kisebbségi nyelvű, illetve kétnyelvű – állami és a kisebbségi nyelvű – jelzőtáblákat, feliratokat, településnév-, utcanév- és egyéb helységnévtáblákat.
43. A többnyelvűség támogatása a társadalom minden tagjára vonatkozóan hozzájárulhat a nyelvi szempontból sokszínű társadalmak integrációjához.
Az integráció kétirányú folyamat, amely a többséget és a kisebbségeket egyaránt érinti. Ezért a nyelvi szempontból sokszínű társadalmakban az integrációt nagyban elősegítheti, ha a társadalom minden tagja elsajátítja az országban használt többi nyelvet. Ebből következően a többség tagjait is ösztönözni kell arra, hogy elsajátítsák a kisebbségek nyelveit, különösen a nyelvi szempontból kevert lakosságú területeken. A nyelvtanulás kulcstényező lehet annak elfogadásában, hogy az integráció folyamatának elválaszthatatlan része a kölcsönös alkalmazkodás.
A többnyelvűség, különösen az olyan személyek nyelvének elsajátítása, akikkel az ember rendszeresen kapcsolatban áll, az egész társadalmat gazdagítja, valamint a kölcsönös megértés és tolerancia erősítésének egyik eszköze. A nyelv és az identitás között észlelhető kapcsolat ellenére a nyelvi jártasságból vagy ennek hiányából, illetve magából a nyelvhasználatból nem következhet automatikusan egy adott csoporthoz való tartozás vagy bizonyos nyelvi jogok érvényestése.108 A többnyelvűséget tehát mindenki számára ösztönözni kell, különösen a nyelvileg sokszínű társadalmakban.
108 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 16. bekezdés.
62 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához Oktatás
44. Az oktatási intézkedéseket az integrációs intézkedésekkel összhangban, illetve azok részeként kell kialakítani. Ily módon jobb alapot szolgáltathatnak a társadalom integrációjához és a tudás növeléséhez, valamint a különböző közösségekhez tartozó diákok közötti interakció és megértés elősegítéséhez.
Az oktatás az integráció és a társadalmi kohézió előmozdításának egyik legfontosabb eszköze; az oktatásnak az integrációpolitika szerves részének kell lennie. Az oktatás szerepe meghatározó abban, hogy a társadalom minden tagja egyenlőképpen felszerelkezhessen azokkal a készségekkel, amelyek révén képessé válik a teljeskörű és tényleges részvételre az élet minden területén. Az oktatás elsődleges eszköz az identitás fő elemeinek megőrzésében és átadásában, és az egyik leghatékonyabb módja a kultúrák közötti kapcsolatok és megértés előmozdításának, valamint a közös állampolgári identitás megerősítésében.
Az oktatási rendszer fejlesztéséért felelősöknek azon kell munkálkodniuk, hogy összeegyeztethető legyen a társadalmi interakció és az általános részvétel, valamint a különféle identitások fenntartásának és fejlesztésének a támogatása.109
109 Ahogy arról többek között a Hágai Ajánlások és a Magyarázó megjegyzések az oktatásról rendelkezik.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 63 45. A szükséges feltételek fennállása esetén – különösen olyan országrészekben, ahol az adott kisebbség jelenléte hosszabb múltra tekint vissza, illetve ahol jelentős lélekszámban képviselteti magát – az államoknak tiszteletben kell tartaniuk a kisebbségekhez tartozó személyek azon jogát, hogy tanulhassák a saját nyelvüket, illetve tanulhassanak a saját nyelvükön. Az államoknak emellett az összes közoktatási szinten integrált, többnyelvű oktatási formákat kell kifejleszteniük, annak érdekében, hogy – tekintet nélkül többségi vagy kisebbségi hátterükre – az összes diák számára biztosított legyen az egyenlő hozzáférés, valamint az esélyegyenlőség a tanulási eredményeket illetően. Az integrált oktatásnak ki kell terjednie arra is, hogy a diákok minden csoportja megismerkedjen a társadalom sokszínűségével.
Az oktatáspolitikának megfelelő egyensúlyt kell találnia a kisebbségekhez tartozó személyeket megillető azon jog tiszteletben tartása között, hogy saját, kisebbségi nyelvüket tanulhassák, illetve, ahol ehhez adottak a feltételek, hogy ezen a nyelven tanulhassanak,110 valamint a minőségi oktatás tekintetében egyenlő esélyeket biztosító, közös oktatási tér létrehozásának szükségessége között. Ezért, noha teljes mértékben tiszteletben kell tartani a kisebbségekhez tartozó személyek oktatási jogait, ugyanakkor fontos az oktatási szegregáció elkerülése, még akkor is, ha az a kisebbségi közösségek által kezdeményezett formában jelentkezik.111
Az egyensúly megteremtése érdekében többek között a következőkön kell alapulnia az integrációra irányuló oktatáspolitikának: −− Az oktatáspolitikának minden szinten, az óvodától kezdve egészen a felnőttoktatásig arra kell irányulnia, hogy mindenki egyenlő esélyt kapjon a kibontakozásra a készségfejlesztés, a tudás és jártasság megszerzése, valamint a kapcsolatrendszer kialakítása terén, és ezáltal produktív, elkötelezett tagjává válhasson egy integráción és összetartozáson alapuló társadalomnak; −− Az oktatáspolitika révén közös, integrált és befogadó oktatási környezetet kell létrehozni, amely elismeri, értékeli és szem előtt tartja a sokszínűséget, valamint szorgalmazza a mások iránti tisztelet kultúráját a diákközösségekben, illetve azokon kívül is; −− A közoktatási rendszer keretében kialakított, és az oktatás alapjául szolgáló kötelező nemzeti tantervhez olyan tananyagoknak kell kapcsolódniuk, amelyek különböző nézőpontok figyelembe vételével adnak át ismereteket az állam
110 NKVK, 12–14. cikk, és a Hágai Ajánlások. 111 Lásd továbbá a 7. útmutatást.
64 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kisebbségi és többségi csoportjainak történelméről, vallásáról, kultúrájáról, hagyományairól és teljesítményeiről. A sokszínűség és a pluralizmus tiszteletben tartásának szempontját érvényesíteni kell a tanterv által lefedett összes területen;112 −− Többnyelvű társadalmak esetén a közoktatásnak – a kiegyensúlyozottság és a társadalmi befogadás jegyében egyrészt biztosítani kell az állam hivatalos nyelvén vagy nyelvein történő oktatást, másrészt megfelelő lehetőségeket kell biztosítani a diákoknak kisebbségi nyelvük tanulására, illetve a kisebbségi nyelven való tanulásra is.113 A többnyelvű oktatás előnyökkel jár a közösségek bármelyikéhez tartozó diákok, valamint az egész társadalom számára, ezért mind a kisebbségek, mind a többség esetében támogatni kell;114 −− Átgondolt intézkedésekre van szükség a tanárképzést, a munkaerő-felvételt, valamint a megfelelő képzettségű tanerő folyamatos támogatását illetően, gondot fordítva arra is, hogy a tantestületek összetétele tükrözze a társadalom sokszínűségét, illetve arra, hogy az oktatók kellően felkészültek legyenek a sokszínű iskolai közegben való oktatásra; −− A feltételek adottsága esetén az érintett országok kétoldalú megállapodásokat köthetnek tananyagok átvételére, valamint tanárcsere-programokra vonatkozóan;115 −− Szükség esetén kiegészítő támogatást kell nyújtani a hátrányos helyzetű kisebbségi közösségek tagjainak annak érdekében, hogy a társadalom többi tagjával egyenlő alapról indulva teljesíthessenek az iskolában, majd később a munkaerőpiacon, illetve egyéb társadalmi-gazdasági területeken; −− Annak érdekében, hogy biztosított legyen minden kulcsszereplő teljeskörű részvétele, valamint hogy az érintettek sajátjukénak érezhessék a közoktatást, olyan kezdeményezésekre van szükség iskolai, valamint helyi szinten, amelyek elősegítik a diákok, a szülők, valamint a közösségek bevonódását és részvételét; −− Az államoknak tiszteletben kell tartaniuk a kisebbség jogát arra, hogy, hogy a szülők vagy gondviselők igénye szerint saját – nyelvi, illetve vallási alapon szervezett; köz- vagy magánfinanszírozású – oktatási intézményeket hozzanak létre és tartsanak fenn.116 Az ilyen oktatási formában való részvételnek, illetve az ilyen oktatási intézmények választásának önkéntesnek kell lenni, az oktatásnak pedig összhangban kell lennie az adott ország hivatalos közoktatási normáival;
112 Lásd még A gyermek jogairól szóló egyezmény 29(d). cikkét. 113 NKVK, 14. cikk, valamint a Hágai Ajánlások. 114 43. útmutatás. 115 Bozeni/Bolzanói Ajánlások, 18. ajánlás. 116 A gyermek jogairól szóló egyezmény, 18. cikk.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 65 −− Kulturális, nyelvi vagy vallási alapon szervezett intézmények működése esetében szorgalmazni kell az olyan megoldásokat, amelyek elősegítik a különböző intézményekben, illetve osztályokban tanuló diákok közötti megértést és a rendszeres kapcsolattartást. Mérlegelni kell olyan lépések lehetőségét, amelyek révén biztosítható a diákság bizonyos fokú sokszínűsége ezekben az intézményekben, illetve, ehhez kapcsolódóan olyan intézkedésekét is, amelyek révén a környezet alkalmassá válik a kialakított sokszínűség megőrzésére; −− Hátrányos megkülönböztetésnek minősül, ha egyes közösségek esetében a gyerekeket aránytalanul nagy számban irányítják speciális iskolákba, és az is, ha jogos cél vagy méltányolható indok hiányában külön épületekbe vagy osztályokba helyezik őket. Ilyen esetekben az államoknak haladéktalan és hatékony lépéseket kell tenniük a jogsértő helyzet felszámolására, majd pedig nyomon kell követniük a fejleményeket annak megítélése érdekében, hogy szükség van-e további intézkedésekre; −− A közoktatásra vonatkozó oktatáspolitikának, illetve szakpolitikai intézkedéseknek az intézményesített oktatási rendszeren kívül, például a felnőttoktatás, illetve az élethosszig tartó tanulásnak területén is elő kell segítenie a sokszínűség tiszteletben tartását, valamint a társadalom integrációját.
Biztonság és rendészet
46. A biztonsági és rendészeti szerveknek professzionálisnak és elszámoltathatónak kell lenniük, valamint teljes körűen tiszteletben kell tartaniuk az emberi jogokat. Az állomány összetételének tükröznie kell a társadalom sokszínűségét, a működését pedig úgy kell kialakítani, hogy az kielégítse a népesség minden szegmensének szükségleteit; a kisebbségi csoportok szükségletei esetében, ha szükséges, akár célzott intézkedéseken keresztül is.
A biztonsági rendészeti szervek és a kisebbségekhez tartozó személyek közötti interakció és együttműködés hiánya negatív reakciókhoz vezethet a kisebbségi közösségek részéről, adott esetben pedig konfliktust is eredményezhet.117 Javítja az interetnikus kapcsolatokat, illetve előmozdítja a társadalom integrációját, ha a rendőrségi állomány összetétele megjeleníti az általa szolgált közösségét, illetve ha a rendőrség és a kisebbségi közösségek között működőképes a kommunikáció.
117 Ahogy azt a Soknemzetiségű társadalmak rendfenntartására vonatkozó ajánlások (2006) kiemeli.
66 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához A jelen iránymutatások alapját képező elveket integrációs intézkedések által kell érvényesíteni; intézkedéseket dolgozva ki és valósítva meg a biztonsági és rendészeti szervek vonatkozásában, különösen a toborzás, az állomány összetétele, a képzés és szakmai előmenetel, az operatív eljárások, valamint a konfliktusmegelőzés és konfliktuskezelés tekintetében.
A fegyveres erők szintén konstruktív szerepet tölthetnek be a társadalom integrációjában. A rendészettel kapcsolatos elvek közül sok a fegyveres erőkre is vonatkozik, noha a szerepük, illetve viszonyuk a társadalmi nyilvánossággal eltérő.
Az államoknak a biztonsági és rendészeti struktúrákra vonatkozó intézkedések kidolgozása során figyelembe kell venniük a következőket: −− Az intézkedéseket úgy kell kidolgozni, illetve a rendelkezéseket úgy kell végrehajtani, hogy azok erősítsék a bizalmat és az együttműködést a rendészeti szervek, valamint a kisebbségi közösségek, illetve a társadalom összes szegmense között. Mindez kedvezően hat a rendészeti szervek működési hatékonyságára és kapacitására is; −− A megfelelő szintű képviselet minden szinten való biztosítására irányuló, célzott intézkedések egyik formája, ha – hosszabb távú alkalmazásuk lehetőségével – kisebbségi közösségekhez tartozó személyeket toboroznak a rendészeti szervekhez; −− A kisebbségi közösségekkel való fenntartható és együttműködésen alapuló kapcsolatok kiépítésének hatékony módja lehet a közösségi rendvédelmi stratégiák kidolgozása. Elősegíthetik a kommunikációt és erősíthetik a bizalmat az olyan intézkedések, amelyek révén interkulturális, valamint nyelvi jártasságra tehetnek szert azok a rendőrök, akik munkájuk során nagy valószínűséggel kerülnek kapcsolatba különböző közösségek tagjaival; −− Az államoknak biztosítaniuk kell, hogy az egyenlő bánásmódra vonatkozó jogi szabályozás – például a diszkrimináció tilalma – a gyakorlatban is érvényesüljön. Ennek keretében a rendészeti szervek munkatársainak képzésére, illetve tudatosságának növelésére van szükség a diszkriminációval és az azzal szembeni fellépés jogi kereteivel kapcsolatban. Továbbá, a hátrányos megkülönböztetés közvetlen, közvetett és intézményesített formáinak visszaszorítása érdekében a rendészeti szerveken belül is célzott intézkedések kialakítására, megvalósítására és nyomon követésére van szükség. Ezzel a céllal összefüggésben megfelelő kapacitásbővítésről kell gondoskodni; −− Megfelelő jogszabályokat kell alkotni, illetve a jogszabályok érvényesülése érdekében megfelelő intézkedéseket kell életbe léptetni, illetve képzést kell biztosítani a gyűlölet-bűncselekmények megbízható azonosítása és nyilvántartása, valamint hatékony kivizsgálása és bíróság elé vitele érdekében.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 67 Lépéseket kell tenni a gyűlölet-bűncselekmények megelőzésére érdekében; −− A rendészeti szervek által kiadott közleményeknek – így a nyilvános terjesztésű nyomtatott anyagoknak is – kulturálisan érzékenynek kell lenniük, valamint elérhetőeknek minden közösség számára; adott esetben, illetve lehetőség szerint kisebbségi nyelveken is.
Igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés
47. Az államoknak az igazságszolgáltatáshoz való hozzáféréssel kapcsolatos helyzet értékelését kiemelten kell kezelniük, és átfogó stratégiát, illetve politikát kell kialakítaniuk abból a célból, hogy mindenki számára biztosított legyen az igazságszolgáltatáshoz való tényleges hozzáférés. A hatékony és pártatlan igazságszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférés lényegi jelentőségű a társadalom integrációja szempontjából.
A bizalom a pártatlan és hatékony igazságszolgáltatási rendszerben, valamint az érintettek jogállásától függetlenül hozzáférhető jogorvoslati lehetőségek léte létfontosságú a társadalom integrációja szempontjából. A nem kellően hatékony igazságszolgáltatási rendszer kifejezetten diszkriminatívnak tűnhet a kisebbségekhez tartozó személyekkel szemben. Az igazságszolgáltatási rendszerbe vetett bizalom hiánya vagy az a percepció, hogy a rendszer a többséghez tartozóknak kedvez, aláássa a társadalmi kohéziót, erősíti az elidegenedést, és növelheti az interetnikus és más konfliktusok kockázatát.
Ebben az összefüggésben az igazságügyi politikának a következőket kell figyelembe vennie: −− Az igazságszolgáltatási rendszerben jogszabályok révén kell biztosítani a kisebbséghez tartozó személyek megfelelő képviseletét; −− Megfelelő intézkedéseket kell kidolgozni a bírák, ügyészek és az igazságszolgáltatásban dolgozó adminisztratív személyzet többi tagjának esetében a képzésre, a munkaerő-felvételre, az alkalmazásban állók megtartására, és előmeneteli rendre. Ezeknek az intézkedéseknek a hatékonyságát rendszeresen ellenőrizni kell, és adott esetben különleges rendelkezéseket kell életbe léptetni a kisebbséghez tartozó személyek részvételének elősegítésére; −− Azonosítani kell, és el kell távolítani az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést akadályozó tényezőket; köztük azokat a – például anyagi, nyelvi vagy társadalmi természetű – tényezőket is, amelyek különösen a kisebbségek tagjait érintik. A
68 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kisebbségi nyelvek használatának lehetősége az ingyenes jogsegély igénybe vétele, valamint a bírósági és közigazgatási eljárások során – a büntetőeljárásokra vonatkozó emberi jogi normáknak való minimális megfelelésen túl, illetve azon kívül118 – elősegíti az egyenlő bánásmódot, növeli a hatóságokba vetett bizalmat, és csökkenti a konfliktusok kialakulásának kockázatát; −− Az igazságszolgáltatáshoz való egyenlő hozzáférést biztosító intézkedések nem korlátozódhatnak csupán a bírósági eljárásokhoz való hozzáférésre. Az ilyen célú intézkedések más jogorvoslati lehetőségekre is kiterjedhetnek, valamint független panasztestületek hatékony eljárásaira, illetve és alternatív konflikuskezelési módszerekre; −− Az államoknak sürgősségi jelleggel kell hatékony jogorvoslati lehetőséget biztosítaniuk a súlyos emberi jogsértések áldozatai számára, és gondoskodniuk kell jól működő békéltető mechanizmusok kialakításáról; különösen olyan társadalmak esetében, amelyek a közelmúltban konfliktusokat éltek át. Megfelelő fórumot és forrásokat kell biztosítani például a jelentősebb tulajdonjogi követelések hatékony és gyors rendezéséhez, a hazatéréshez való jog védelméhez, az állampolgárság visszaállításához, valamint más feltételek biztosításához az áldozatok számára annak érdekében, hogy részt vegyenek, illetve szerepet töltsenek be a társadalom integrációjának folyamatában.
Média
48. Az állami médiapolitikának annak ösztönzésére, illetve elősegítésére kell irányulnia, hogy a média támogatva az interkulturális párbeszédet, és fellépve a negatív sztereotípiák és előítéletek ellen, és más módokon is szembeszállva az intoleranciával – kapacitása, illetve tudatossága révén – alkalmassá váljon a társadalom sokszínűségének figyelembe vételére és kezelésére.
A média két szempontból is fontos szerepet tölt be a társadalmak integrálásának folyamatában.119 Egyrészt kulcsfontosságú fórumot jelent a kisebbséghez tartozó személyek jogainak – így a nyelvhasználat, valamint a kultúra építésének joga – gyakorlására. Másrészt a média, az információk fogadásának és átadásának eszközeként lényegi jelentőségű az interkulturális párbeszéd és a kölcsönös
118 PPJNE, 9.2. cikk; EJASZV, 6. cikk, és NKVK, 10.3. cikk. 119 Ahogy azt többek között az NKVK 6. és 9. cikke, valamint a 2003. évi Útmutató a Kisebbségi Nyelvek Használatához az Elektronikus Médiában (a továbbiakban: „Média útmutató”) meghatározza.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 69 megértés számára kedvező – illetve a negatív sztereotípiákkal, az előítéletekkel és az intoleranciával való szembefordulást elősegítő – légkör kialakításában.
Az állami médiapolitikának szorgalmaznia kell az interkulturális párbeszédet, valamint a negatív sztereotípiák és az intolerancia elleni fellépést. Az ezt célzó intézkedések a vonatkozó törvények megszegéséért járó büntetőjogi és közigazgatási szankcióktól kezdve a kisebbségi nyelvek és kultúrák médiában való jelenlétének aktív támogatásáig terjedhetnek, kiterjedve a speciális finanszírozásra is. Emellett a médiára vonatkozó intézkedéseknek, az önszabályozás kereteinek és az engedélyeztetési rendszereknek olyan támogató környezet létrehozását kell célul kitűzniük, amely lehetővé teszi a média függetlenségét és pluralitását, és amely kedvez a különböző közösségek szükségleteit figyelembe vevő, azokra reagáló nézetek és információk közlésének.
Tekintettel a társadalomban és a demokratikus rendszerben betöltött kulcsfontosságú szerepére, a média szabadságát különös védelem illeti meg.120 Ugyanakkor abból a tényből, hogy a média igen fontos szerepet játszik a társadalmi légkör, illetve a közösségi kapcsolatok alakításában, az is következik, hogy a médiában dolgozóknak számításba kell venniük azt, hogy a munkájuk milyen hatást gyakorol a társadalmi kohézióra és az integrációra. A médiának tudatában kell lennie a lehetséges következményeknek, amikor politikusok vagy más közszereplők megosztó megnyilvánulásairól számol be, vagy olyan kijelentéseiket közvetíti, amelyek hozzájárulnak a negatív sztereotípiákhoz.
49. A média területén az állami vagy hivatalos nyelv(ek) támogatását célzó intézkedések nem eredményezhetik a kisebbségi nyelvek használatára vonatkozó jog aránytalan korlátozását.
A kisebbségi nyelvek érdemi jelenléte a helyi előállítású médiatermékekben a kisebbségek irányában befogadó politika jele, és a nyelvi sokszínűségnek tulajdonított pozitív érték tükrözője. Az államoknak tehát a kisebbségekkel egyeztetve olyan intézkedéseket kell kialakítaniuk, amelyek a kisebbségi nyelvek audiovizuális médiában való használatára irányulnak.121 Az intézkedéseknek a
120 Ahogy azt többek között az EBESZ Állandó Tanácsának 1997. évi, 193. sz. határozata kiemeli (Az EBESZ képviselet megbízása a média szabadságával kapcsolatban); lásd még EJASZV, 10. cikk és annak értelmezése az esetjogban, különösen az 15890/89 ügyszámú, 1994. 09. 23-ai Jersild kontra Dánia ügyben. 121 Média útmutató, 5. útmutatás.
70 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához kisebbségekhez tartozó személyek azon jogán kell alapulniuk, hogy információkhoz juthassanak és álláspontokat ismerhessenek meg, valamint információkat közölhessenek és álláspontokat oszthassanak meg a saját nyelvükön is,122 ami előfeltétele a közéletben, valamint a gazdasági, társadalmi és kulturális életben való egyenlő és tényleges részvételüknek.
Ugyanakkor, az államok jogszerűen támogathatják az állami nyelvet – elsősorban a közmédiában, a fent meghatározott keretek között123 – feltéve, hogy ez nem korlátozza aránytalanul a kisebbségekhez tartozó személyek azon jogát, hogy a nyelvüket a médiában használhassák, illetve nem szorítja vissza indokolatlan mértékben a meglévő nyelvi sokszínűséget.
Ennek az egyensúlynak a megteremtése érdekében az intézkedéseknek többek között a következőkön kell alapulniuk: −− Miközben a nyelvi korlátozás a nyomtatott és az online médiában egyáltalán nem megengedett, az arányosság és a véleménynyilvánítás szabadságának teljeskörű tiszteletben tartása érdekében az audiovizuális média – mind a privát, mind a közmédiumok – esetében gondosan meg kell vizsgálni minden, a választható nyelvekre vonatkozó korlátozást; −− A állami nyelven sugárzó közszolgálati audiovizuális médiát illetően az államok jogszerűen határozhatnak meg kvótákat, ezeket azonban a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek nyelvi jogait szavatoló, speciális rendelkezésekkel kell kiegészíteni, például az állami nyelvre vonatkozó kvóták rugalmas végrehajtása által és/vagy azáltal, hogy kivételeket tesznek az olyan régiók esetében, kisebbségi közösségek ahol jelentős lélekszámban vannak jelen. Továbbá, a nyelvi kvóták megállapítása soha nem jelentheti a tartalom szabályozását, és tiszteletben kell tartaniuk a kifejezés szabadságát. A véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását jelentheti a magántulajdonban lévő audovizuális médiára vonatkozóan megállapított merev kvótarendszer. Ezért a magántulajdonú audiovizuális média esetében az állami nyelv támogatását – amennyiben azt valamilyen törvényes cél igazolja – inkább különféle gazdasági ösztönzőkön, például állami támogatások odaítélésén, illetve tartalom- előállításra vonatkozó támogatásokon keresztül kell ösztönözni;124 −− Amennyiben az integráció elősegítése érdekében feliratozásra, kvótákra és/vagy többszöri közvetítésre vonatkozó előírásokat léptet életbe, az államnak megfelelő anyagi és infrastrukturális támogatást kell nyújtania annak biztosításához,
122 NKVK, 9. cikk. 123 42. útmutatás. 124 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 43. bekezdés.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 71 hogy az intézkedések ne sújtsák aránytalanul a kisebbségi nyelvhasználatot. Bizonyos körülmények között a feliratozás hatékony eszköz lehet a közösségek közötti kommunikáció javítására, illetve a közösségek elérésére. A többnyelvű programokat például néha többségi és kisebbségi nyelveken egyaránt elkészítik és feliratozzák, hogy ezzel ösztönözzék a csoportok közötti interakciót, és a nyelvi akadályok leküzdését; −− Támogatni kell a kisebbségek hozzáférését az általános közszolgálati médiában zajló műsorkészítéshez, illetve a műsorokban való megjelenésüket támogatni kell, olyan feltételek megteremtése emellett, amelyek kedveznek a média sokszínűségének és pluralizmusának; −− A közszolgálati audiovizuális médiának tükröznie kell a társadalom kulturális és nyelvi sokszínűségét. Ennek értelmében garantálni kell, hogy az audiovizuális médiában kellő reprezentációt kapjanak a kisebbségekhez tartozó személyek és az általuk használt nyelvek; a lélekszám tekintetében kisebb nemzeti kisebbségek esetében is. Ez az elv az audiovizuális médiát szabályozó testületekre is vonatkozik. Az államoknak biztosítaniuk kell, hogy a kisebbségi nyelvet használók érdekei képviseletet illetve a különleges figyelmet kapjanak a médiaszabályzó testületekben;125 −− Noha a határok mentén élő kisebbségek sok esetben hozzáférnek a velük egy nyelvet beszélő szomszédos állam audiovizuális médiájához, ez nem mentesíti a lakhelyük szerinti államot azon felelőssége alól, hogy védje a kisebbségi-, így a nyelvi és a médiával kapcsolatos jogaikat is. Az állam érdeke egyébként is azt megkívánja, hogy a lényeges kérdésekről az államon belül a társadalom minden tagja tájékoztatást kapjon. A társadalom ilyetén elérésére szükség van a társadalmi folyamatok megértését biztosító keretek megteremtése, illetve ezáltal a társadalmi integráció érdekében is. Az államnak meg kell találni a módot annak biztosítására, hogy elegendő információ legyen elérhető a kisebbségi nyelveken is; −− Erőfeszítéseket kell tenni annak érdekében, hogy kisebbségi hátterű újságírókat toborozzanak, és hosszú távon foglalkoztassanak a közszolgálati médiában, és biztosítani kell azt is, hogy a kisebbségek képviseltetve legyenek a médiatanácsokban. Kiemelt figyelmet kell fordítani a kisebb lélekszámú kisebbségek és a különösen sebezhető csoportok szükségletére, mivel ezen csoportok hozzáférése a médiához a saját nyelvükön általában nagyon korlátozott, és annak a hátrányai is érintik őket, hogy kevés képzett, az adott kisebbségi nyelvet használni tudó újságíró van;126 −− A magántulajdonban lévő média tekintetében az államoknak fontolóra kell venni incentívák bevezetését a privát, illetve közösségi médiaszolgáltatók számára,
125 Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, 11(3). cikk. 126 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 41. és 42. bekezdés.
72 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához például a finanszírozással, illetve frekvenciák odaítélésével kapcsolatban; ezáltal növelve a kisebbségek – különösen a kisebb lélekszámú kisebbségek – saját nyelvén is történő hozzáférését a médiához. Noha önmagában nem feltétlenül jogszerűtlen az állami nyelvre vonatkozó kvóták számonkérése a magántulajdonú médián, kifejezetten problematikus is lehet, mivel indokolatlanul korlátozhatja a privát kezdeményezéseket, valamint veszélyeztetheti a kisebbségi nyelvű média létét;127 −− Tekintettel a kisebbségi nyelvű nyomtatott sajtó különös jelentőségére a kisebbségi közösségek számára, az államoknak biztosítaniuk kell, hogy a sajtó állami támogatásának azon általános szabályai, amelyek gyakran tartalmaznak például a minimális példányszámra vagy az országos terjesztésre vonatkozó előírást, ne vonatkozzanak a kisebbségi nyelvű nyomtatott sajtó orgánumaira, mivel azok nagy valószínűséggel nem tudnának eleget tenni ezeknek a feltételeknek;128 −− Fel kell ismerni a jelentőségét, és adott esetben szorgalmazni kell a használatát azon új technológiáknak, amelyek révén könnyebben elérhetővé válnak más – gyakran szomszédos – országokban készült, kisebbségi nyelvű műsorok. Ezek azonban nem válthatják ki a helyben készített kisebbségi műsorokat.
A jelképek sokszínűsége és közterületi használata
50. Az államoknak az integráció előmozdítása során tiszteletben kell tartaniuk mind a kisebbségi, mind a többségi csoportok igényeit és érzékenységét a közös használatú, nyilvános tereken megjelenített, illetve használt jelképek tekintetében. Nem tévesztve szem elől a véleménynyilvánítás szabadságának szempontját, az államoknak tartózkodniuk kell attól, hogy jelképek használata révén megosszák a társadalmat, és ettől a nem- állami szereplőket is el kell tántorítaniuk. Adott esetben az államoknak lehetőséget kell találniuk a társadalmi befogadással kapcsolatos jelképek előtérbe helyezésére.
A jelképeknek – például zászlóknak, jelvényeknek, szobroknak, emlékműveknek, helység- és utcaneveknek, emléknapoknak vagy ünnepeknek, történelmi helyszíneknek vagy temetkezési helyeknek – az identitáshoz kötődő, mély jelentése lehet. A jelképek jelentős hatásuk lehet a társadalmon belüli kapcsolatokra;
127 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 45. és 46. bekezdés. 128 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 47. bekezdés.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 73 és éppúgy használhatóak a befogadás és a kohézió, mint az eltávolodás és megosztottság elősegítésére. A jelképek használata rossz esetben feszültséget, illetve összetűzéseket okozhat, ami akár komolyabb ellentétek kialakulásához, illetve közösségek közötti erőszakhoz is vezethet. Mindez úgy kerülhető el, ha a jelképekkel kapcsolatban esetlegesen felmerülő ügyekre vonatkozóan – az integrációs politika lényeges elemeként – elfogulatlan, méltányos szabályokat vezetnek be.
A jelképek tekintetében az integrációs intézkedéseknek többek között a következőkön kell alapulniuk: −− Identitással kapcsolatos jelképek magánszemélyek általi nyilvános használata a véleményszabadság hatálya alá esik, és nem tiltható meg, kivéve ha ennek jogos, illetve jogilag egyértelműen meghatározott alapja van. Az ilyen alapot minden esetben szűken kell értelmezni, és a tiltásnak mindig arányosnak kell lennie a jogszerű céllal; −− Zászlók vagy más jelképek használata az önkormányzati vagy más közintézmények területén súrlódásokhoz, feszültség kialakulásához vezethet. Megteremtendő az egyensúlyt a társadalom összes csoportjának méltányolható érdekei között, ilyen esetekben az államoknak – a befogadás és a jó kormányzás elve alapján – fontolóra kell venniük az ilyen jelképhasználat szabályozását; −− A kisebbségi jogok értelmében a helységneveket és utcaneveket – bizonyos feltételek mellett – fel kell tüntetni kisebbségi nyelven (és ez a jog adott esetben az eltérő írásjelek használatára is kiterjed).129 Mivel ennek a jognak szimbolikus jelentősége is van, az államok olyan esetekben is dönthetnek a helységnevek kisebbségi nyelven való feltüntetése mellett, ha az adott területen az adott kisebbség jelenléte nem tekint vissza hosszú múltra, illetve, ha az adott kisebbség lélekszáma nem jelentős. Ezen túl, amennyiben küszöbértékekhez kötik a kisebbségi nyelvű helységnévtáblákhoz való jogot, ez a küszöbérték az egyes kisebbségi nyelvek esetében nem képezhet aránytalan akadályt a jog érvényesítésére. Továbbá, a közúti közlekedés biztonságára vagy az eltérő írásjelekre való hivatkozás nem tekinthető méltányolható kifogásnak a kétnyelvű útjelző táblákkal szemben; sőt, elő kell segíteni a kétnyelvűség ilyetén megjelenítését, mivel ez azt az üzenetet közvetíti, hogy az adott területen több különböző népcsoport harmonikusan osztozik;130 −− Jelképek bevezetésekor vagy betiltásakor, szobrok és emlékművek állításakor vagy eltávolításakor, illetve más szimbolikus objektumok vagy épületek kivitelezésekor vagy felszámolásakor az államoknak kellő tekintettel kell
129 NKVK, 11. cikk. 130 Magyarázó megjegyzések a nyelvhasználatról, 67. bekezdés.
74 Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához lenniük a közösségek közötti történelmi, illetve jelenkori kapcsolatokra. Ezzel összefüggésben az államoknak olyan politikát kell folytatniuk, hogy kedvező közeget teremtsenek az interkulturális kapcsolatoknak, a társadalmi csoportok közötti kölcsönös megbecsülésnek, és valamennyi társadalmi csoport igényeinek figyelembe vételére; −− Utcák, más közterületek és középületek elnevezésekor vagy átnevezésekor kiemelt figyelmet kell fordítani arra, hogy a döntés milyen hatással lehet a társadalom integrációjára. Ezért lényeges, hogy az ilyen döntéseket a társadalmi befogadás és részvétel elveit érvényesítve hozzák meg, és hogy az eredmény ne vezessen megosztottsághoz a társadalmi csoportok között; −− A vallási jelképek nyilvános megjelenítésével, egyházi létesítmények építésével vagy helyreállításával, a vallásgyakorlással, illetve vallással kapcsolatos étkezési és/vagy öltözködési szokásokkal kapcsolatos megközelítések nagyban eltérnek egymástól az egyes tagállamokban. Mindazonáltal, a többségétől eltérő vallást gyakorló kisebbségek mindenhol szembesülhetnek bizonyos hátrányokkal, illetve hátrányos megkülönböztetéssel. Bár az államoknak széles mérlegelési jogköre van a vallási jelképek nyilvános megjelenítését illetően, biztosítaniuk kell, hogy a jogszabályok vallási szempontból ne legyenek diszkriminatívak, és a gyakorlatban se fordulhasson elő vallási alapú hátrányos megkülönböztetés. Az államoknak biztosítaniuk kell azt is, hogy a kisebbségek vallási jogait – nevezetesen a vallás és a hit, illetve az ateista meggyőződés szabadságához való jogait – tiszteletben tartsák. Az államoknak tiszteletben kell tartaniuk a vallási sokszínűséget, és vallással kapcsolatos igények felmerülése esetén mérlegelniük kell az ésszerű alkalmazkodás elvének alkalmazását. Az államoknak, adott esetben, elő kell segíteniük a vallások közötti párbeszédet is.
Útmutató a sokszínű társadalmak integrálásához 75 Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet 57 tagállamában a közös értékekről folytatott politikai párbeszéden, valamint hosszú távú pozitív hatást eredményező gyakorlati tevékenységeken keresztül a stabilitás, a jólét és a demokrácia érdekében működik.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі Любляна ұсынымдары 2012 жыл, қараша Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі Любляна ұсынымдары
2012 жыл, қараша
Еуропадағы қауіпсіздік және ынтымақтастық ұйымының Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссары Бұл құжат ЕҚЫҰ Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссары (АҰЖК) жарияланымының ЕҚЫҰ Астанадағы бағдарламалар офисі жасаған аудармасы болып табылады.
Ағылшын тіліндегі түпнұсқа мен қазақ тіліндегі нұсқа арасындағы қарама- қайшылық пен сәйкессіздік жағдайында ағылшын тіліндегі мәтін басымдыққа ие.
Дереккөзі көрсетілген жағдайда бұл кітапшадағы кез келген мәлiметтi еркін көшiруге болады.
ISBN 978-601-7313-92-0
© ЕҚЫҰ Астанадағы бағдарламалар офисі, 2015 ж. Қазақ тіліндегі аудармасы. © ЕҚЫҰ Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссары, 2012 ж. Ағылшын тіліндегі түпнұсқасы.
Қазақстанда Форма Плюс баспаханасында басып шығарылған.
Мәтіннің электронды нұсқасы төмендегі сілтеме арқылы қол жетімді: www.osce.org/hcnm
Қосымша ақпаратты төмендегі мекенжайлар арқылы алуға болады: ЕҚЫҰ Астанадағы OSCE High Commissioner бағдарламалар офисі on National Minorities 010000, Астана қ. Prinsessegracht 22 Бейбітшілік 10, 2514 AP The Hague Қазақстан Республикасы The Netherlands Тел: + 7 (7172) 580070 Teл: +31 (0)70 312 5500 Факс: + 7 (7172) 328304 Факс: +31 (0)70 636 5910 Эл.мекенжай: astana-kz@osce.org E-mail: hcnm@hcnm.org Мазмұны Кіріспе .............................................................................................4
I. Құрылымдық қағидаттар ..............................................10 Егемендіктің жауапкершілігі бар ...............................................10 Дұрыс және демократиялық басқару .......................................12 Кемсітпеушілік және тиімді теңдік ............................................13 Азшылықтарды қоса отырып адам құқықтарын сақтау және қорғау...............................................................................15
II. Ықпалдасу қағидаттары ..............................................17 Алуан түрлілікті және әрқилы даралықты мойындау ................17 Өз даралығын еркін қалыптастырудың басымдығы .................18 Азшылық мәселелеріне оқшаулай қарамау .............................20 Ортақ мемлекеттік институттар, қоғамға қатыстылық сезімі және өзара бейімділік ................................21 Кірігу мен араласу ....................................................................23 Құқықтар мен міндеттер ..........................................................24 Қауымаралық қатынастар ........................................................26 Көпшілікке де, азшылыққа да бірдей саясат ............................27
III. Ықпалдасу саясатының элементтері .............................29 Тиімді саясатты тұжырымдау ...................................................29 Заң шығару және институттар ..................................................34 Әрекет етушілер мен рөлдер ...................................................39
IV. Саясаттың негізгі бағыттары ........................................47 Кемсітушілікпен күресу және толық һәм тиімді теңдік .............47 Азаматтық ................................................................................49 Тиімді қатысу ...........................................................................56 а. Қоғамдық-саяси істерге қатысу ...........................................57 ә. Экономикалық қатысу ..........................................................59 б. Мәдени және діни өмірге қатысу .........................................62 Тіл ............................................................................................65 Білім .........................................................................................68 Қауіпсіздік және құқықтық тәртіпті қорғау ...............................72 Әділ сот төрелігіне қолжетімділік .............................................74 Бұқаралық ақпарат құралдары ................................................76 Рәміздердің алуан түрлілігі және оларды қоғамдық салада пайдалану ....................................................81
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Кіріспе
1992 жылдың шілдесінде Еуропадағы қауіпсіздік және ынтымақтастық ұйымы (ЕҚЫҰ) Хельсинки шешіміне сәйкес аз ұлттарға қатысты кикілжіңдерді неғұрлым ертерек болдырмаудың құралы ретінде Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссар (АҰЖК) лауазымын тағайындады. Өткен 20 жыл ішінде үш Жоғарғы Комиссар осы қызметте бірқатар мәселелерге ұшырасты. Жауап ретінде комиссарлар осы мәселелермен бетпе-бет келген мемлекеттерге арнап алты ұсыным жариялады. Алғашқы ұсынымдардың үшеуі – Білім саласындағы аз ұлттардың құқықтары туралы Гаага ұсынымдары, Аз ұлттардың тілдік құқықтары туралы Осло ұсынымдары және Аз ұлттардың қоғамдық-саяси өмірге тиімді қатысуы туралы Лунд ұсынымдары – ең алдымен азшылықтардың білім алу, ана тілін үйрену және қоғамдық-саяси өмірге қатысу салаларындағы құқықтық стандарттарын әзірлеу мен нақтылауға назар аударады. Одан кейінгі екі жарияланым – Азшылықтардың тілдерін телерадиохабарларда пайдалану жөніндегі ұсынымдар және Көпұлтты қоғамдағы полиция қызметі мәселелері жөніндегі ұсынымдар – мемлекеттер этникалық әр алуан қоғамдардағы тиімді полиция қызметін ұйымдастыру және азшылықтардың ана тілдеріндегі телерадиохабарларға қол жеткізу кезінде бетпе-бет келетін нақты проблемаларға қатысты. Ең соңғы ұсынымдар жиынтығы – Мемлекетаралық қатынастардағы аз ұлттар туралы Больцано/Боцен ұсынымдары – мемлекеттердің басқа елдерде тұратын азшылықтарды қолдау аясындағы шарттар мен шектеулерге қатысты.
Осынау жарияланымдарда көтерілген мәселелердің бәрі Жоғарғы Комиссарлардың этносаралық кикілжіңдердің шиеленісін азайту және болдырмау жөніндегі ерік-жігерімен тікелей байланысты. АҰЖК-нің тәжірибесі алуан түрліліктің өзі шиеленіс пен зорлық- зомбылықтың ұлғаюына тәуелді еместігін және онымен себептік байланысы жоқтығын көрсетеді. Қырғи қабақ соғыстан соңғы Еуропада туған көптеген этникалық дау-дамайдың бір де бірі алдын алуға келмейтіндей нәрсе емес еді. Бұл даулар – белгілі бір
4 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар саяси шешімдердің салдары. Ол шешімдерді басқаша қабылдауға болар еді. Мұндай кикілжіңдердің түп-тамыры көбіне тұтас қауымдастықтардың негізгі құқықтарын жоққа шығаруда және оларды жиі-жиі һәм жүйелі түрде есепке алмауда жатыр.
Сондықтан да адам құқығын, оның ішінде азшылықтар құқығын, қорғау мемлекеттердің ішінде де, олардың арасында да бейбітшілікті және тұрақтылықты сақтаумен тығыз байланысты. Мемлекет әр адамға, оның көпшілікке немесе азшылыққа жататынына қарамастан, қоғамның экономикалық, әлеуметтік, мәдени және саяси өмірінде тең мүмкіндік беруге кепіл болуға міндетті. Мемлекеттер тең мүмкіндік кепілдігін беруге іс жүзінде мүдделі: есепке алынбаған немесе маргиналданған топтардың араласу деңгейі төмендесе, қоғам тікелей немесе жанама шығындарға ұшырайды. Өйткені қоғамдық игілік өндіруге қосылатын үлес қысқарады да, мұндай есепке алмау мен маргиналданудың көптеген салдарларын жұмсарту саясатын жүзеге асыруға байланысты шығындар ұлғаяды.
Алайда бірінен соң бірі тағайындалған Жоғарғы Комиссарлар азшылықтардың мәдениетін, даралығын һәм саяси мүдделерін мойындау мен сақтаудың және олардың қоғам өміріне қатысуын қолдаудың тұрақты да нық бейбітшілікті қамтамасыз ету үшін жеткіліксіз болуы мүмкін екенін білді. Осыған байланысты Жоғарғы Комиссарлар мемлекеттерге әртүрлі көпэтносты қоғамдарды біріктіру және ынтымақтастыру саясатын жүргізуді және тиісті шаралар қолдануды ұсынды.
Егер алуан түрлі қоғамдарда тиісті ықпалдасу саясаты болмаса, онда әртүрлі қауымдардың, әсіресе саны көп, я мекендеу аумағы ірілерінің жікке бөлініп, ортақ мүдделерінің азайып немесе жоғалып, оқшаулана беру қаупі бар. Бұлайша өзді-өзді, я бөлшек-бөлшек қоғамдарға бөліну кез келген көпэтносты мемлекеттің өміршеңдігі мен тұрақтылығына біршама қатер төндіреді. Мұндай қатер ықпалдасудың жақсы басқарылатын процесі арқылы азайтылуы мүмкін, ал бұл процесс шиеленістің кикілжіңге айналуына тосқауыл қою үшін және тең құқықты қоғам құрудың алғышарты болу үшін шешуші рөл атқаруы ықтимал. Ықпалдасудың егемендік алған соң пайда болатын міндеттерді орындауға, оның ішінде адам құқықтарын сақтауға және тиісті әрі пәрменді басқаруды қамтамасыз етуге тікелей қатысы бар және ол кез келген алуан түрлі қоғамның жалпы тұрақтылығына қатты әсер етеді.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 5 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі Любляна ұсынымдарының мақсаты – осынау түсінік пен көзқарасты баян ету. Ұсынымдар мемлекеттерге түрлі этникалық қауымдастықтар арасындағы байланыс пен өзара іс-әрекеттерді реттеу мәселесін қамтамасыз етуді қосымша алға тарта отырып, азшылықтардың мәдениетін, даралығын және саяси мүдделерін тануды қолдаудан да тереңірекке кетеді. Бұл ұсынымдар ұлттық азшылықтардың жалпы мемлекет басқару ісіне тиімді қатысуға заңды құқығы барлығына ғана емес, оларды басқару ісіне қатысуға ынталандырудың да керектігіне назар аударады.
Ықпалдасу – бұл көптеген әрекет етуші тараптарды іске тартудың динамикалық процесі. Бұл процесс алуан түрлі қоғамдардың барлық мүшелерінің экономикалық, саяси, әлеуметтік және мәдени өмірге пәрменді атсалысуын қамтамасыз етеді, жалпыұлттық және жергілікті деңгейлерде қатыстылық сезімін дамытуға септеседі. Ықпалдасу үдерісін қолдау үшін мемлекеттер алуан түрлілік құрметтелетін, әр адам, оның ішінде этникалық, тілдік, мәдени және діни топтардың барлық мүшелері жалпы һәм инклюзивті азаматтық даралық қалыптастыруға және қолдауға үлес қосатын қоғам құратындай саясат жүргізулері керек. Бұл баршаның қоғам өміріне қатысуы үшін тең мүмкіндік иеленуі мен одан пайда көруі арқылы жүзеге асады. Бұл саясат мемлекеттен әркімнің құқығын кепілді түрде сақтауды және қоғамның барлық мүшелеріне олар өздеріне жауапкершіліктің тиісті үлесін алуы үшін жағдай жасауды талап етеді. Қоғам негізінен мұндай саясаттың пайдасын көреді. Бұл процесс көпшілік пен азшылық мәдениеттеріндегі өзгерістерге жол ашады. Сондықтан да АҰЖК азшылықтың нақты бір қоғамға кірігуі емес, көпэтносты қоғамдардың бірігуі туралы айтқанды жөн көреді.
ЕҚЫҰ-ға қатысушы мемлекеттердің бәріндегі өрістеп келе жатқан этномәдени әралуандылықты және бұл үрдіспен қатар жүретін ықпалдасу саласындағы үлгілер мен көзқарастарға деген ықыласты ескере отырып, АҰЖК Жоғарғы Комиссарлардың тәжірибесін жинақтап, осы Ұсынымдар арқылы бөлісу қажет деп шешті. Бұл ұсынымдар мемлекеттерге ықпалдасу мен әлеуметтік бірлікті күшейту үшін, адам құқықтарын, оның ішінде әртүрлі қауымдастықтардың бірегейлігін қорғау үшін қалай қызмет атқару керектігіне қатысты бағыт береді. Барлық қатысушы мемлекеттерге қатысты жалпы ұсынымдардың ешқайсысы жекелеген мемлекеттік саясаттың мазмұнына толық сәйкес келе алмайды, өйткені әр мемлекеттегі
6 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар ахуалдың өз ерекшеліктері бар. Бірақ, бұл ұсынымдарда ықпалдасу процесін қолдау және ықпалдасу саясатын іске асыру әрқашан мемлекет жауапкершілігінде екендігі мойындалады.
Ұсынымдар нормативтік және практикалық көзқарастардың басын қосады, ал бұл көзқарастар әсіресе Қырғи-қабақ соғыстан кейінгі кезеңдегі өзгерістер, мемлекеттік құрылыс және бірігу аясында ұлттық азшылық мәселелері бойынша жұмыста жинақталған АҰЖК тәжірибесіне сүйенеді. Ұсынымдардың АҰЖК-інің жұмыс тәжірибесіне негізделгеніне және де ықтимал ықпалдасу шараларының толыққанды жиынтығы еместігіне қарамастан, құжатта санқилы жағдаяттарда қажет болатын мағлұматтар мен тұжырымдар бар.
Ұсынымдарда қолданылатын «аз ұлттар/ұлттық азшылықтар» термині кең ауқымдағы азшылық топтарға, оның ішінде этникалық, діни, тілдік және мәдени қауымдастықтарға қатысты. Бұл термин әлгі топтардың өздері тұратын мемлекеттерде азшылық болып танылу-танылмауына, я өздерін солай деп анықтау-анықтамауына қатыссыз қолданылған. Бұдан басқа, «азшылық» термині «ұлттық азшылықтарға жататын адамдар» терминінің қысқартылған түрі ретінде жиі пайдаланылады. Бірақ бұл құжатта көрсетілген барлық азшылық қағидаттары мен құқықтары және саясат нұсқалары кез келген жағдайда бірдей қолданылуы мүмкін деген сөз емес. Адам құқықтарының негізгі стандарттары бәріне қатысты болғанда, пәрменді ықпалдасу саясаты әрқилы жағдайлардағы азшылықтың әртүрлі топтарының мәселелерін шешу және қажеттіліктерін қанағаттандыру үшін белгілі бір дәрежеде арнайы ыңғайландырылуы тиіс екендігі ақиқат. Ықпалдасу саясатының мәні азшылықтың санына, белгілі бір аймақты мекендеу ұзақтығына, географиялық шоғырлануына, әсіресе, әлеуметтік, экономикалық және мәдени қажеттіліктері сияқты факторларға тәуелді. Бұдан басқа, ықпалдасу саясатын әзірлегенде көптеген индивидтердің әртүрлі тәсілдермен, әр кезеңде және әртүрлі мәнмәтінде алға тартатын алуан түрлі даралығы бар екендігін мойындау қажет.
Ұсынымдар төрт бөлімнен тұрады: құрылымдық қағидаттар, ықпалдасу қағидаттары, ықпалдасу саясаты тұжырымдамасының элементтері және саясаттың негізгі бағыттары. Қандай да бір иерархиясыз тізілген құрылымдық қағидаттар, толық орындау мүмкін болмаса да, өзара байланысты және қажет. Олар барлық
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 7 мемлекеттер ұмтылуға тиіс мақсаттар болып саналады, бұл қағидаттарды жүзеге асыру бойынша тиісті күш-жігер салынбаса, пәрменді ықпалдасу саясаты мүмкін екендігін көзге елестету қиын. Құрылымдық қағидаттарды ешқашан толық әрі үздіксіз жүзеге асыру мүмкін емес болғандықтан, олардың жеткіліксіз орындалуы ықпалдасу саясатын қабылдамаудың һәм іске асырмаудың себебі бола алмайды. Ықпалдасу қағидаттарына өзіне тән айрықша немесе ықпалдасу саясатын тұжырымдауға қажет негізгі ережелер мен құндылықтар кіреді. Ықпалдасу саясаты тұжырымдамасының элементтері ықпалдасу саясатын, оның ішінде тетіктерді, процестерді және астасып жатқан тақырыптарды, әзірлеу мен іске асыру жөн-жобасын анықтайды. Ақыр соңында, саясаттың негізгі бағыттары, барлығын қамту мүмкін болмаса да, АҰЖК тәжірибесі негізінде тұжырымдалған негізгі тақырыптық пайымдарды және әр нақты жағдаят үшін таңдап алынуы және бейімделуі тиіс нақты мысалдарды қамтиды.
Қоғамның ықпалдасуы – күрделі әрі жан-жақты саясат. Бұл Ұсыныстар – соңғы 20 жыл бойғы жұмыстың және жинақталған тәжірибенің нәтижесі. Олардың негізінде АҰЖК Офисінің қазіргі және бұрынғы қызметкерлері, ішінде Франческо Палермо мен Илзе Брандс-Кехрис те бар, қосқан бағалы үлес жатыр. Бұл Ұсыныстар бастапқы әзірлеу кезеңінде көптеген тәуелсіз сарапшылардың түсініктемелері мен сыни ескертпелерімен толықты. Олардың ішінде Райнер Баубёк, Алекс Григорьев-Роинишвили, Михаилс Хазанс, Кристин Хенрард, Том Хадден, Салли Холт, Томас Хадлстон, Дженнифер Джексон-Прис, Милена Клайнер, Антти Коркеакиви, Марк Люттимер, Тове Маллой, Ян Ниссен, Джон Пакер, Петра Ротер, Патрик Симон және Сара Спенсер бар. Әлбетте, Ұсынымдар АҰЖК-інің нақты тәжірибесіне негізделген, қандай да бір жеке сарапшының пікірін білдірмейді.
Ұсынымдардың мақсаты – шешім қабылдайтын адамдарға және қатысушы мемлекеттердің өкілдеріне әртүрлі қауымдастықтарды біріктіруге арналған саясатты әзірлеу мен іске асыру бойынша басшылық қағидаттар және практикалық кеңестер беру. Бұл Ұсынымдарды азаматтық қоғам мен жекеменшік сектордың және тәуелсіз институттардың өкілдері де пайдаланып, қызметтеріне септігі тиеді деген үміт бар. Ықпалдасу саясатын әзірлеу және іске асыру әр алуандықты сақтау мен жанжал қаупін болдырмауға тырысатын барлық қатысушы мемлекеттердің басымдықтары
8 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар арасынан орнын табуға, сөйтіп ұзақ мерзімді бейбітшілік пен тұрақтылыққа септесуге тиіс. Ал жанжал қоғамдық топтар арасындағы бытыраңқылық пен шиеленістің өрістеуінен туатыны белгілі. АҰЖК-інің қоғамды ықпалдастыру процестерін қолдауға арналған 20 жылдық жұмыс тәжірибесімен бөлісе отырып және осы тәжірибе негізіндегі ұсынымдарды алға тарта отырып, олар ЕҚЫҰ- ның қатысушы мемлекеттерінде тиімді ықпалдастыру саясатын әзірлеуге және іске асыруға үлес қосады деген үміт бар.
Кнут Воллебек, ЕҚЫҰ-ның Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссары. Гаага қаласы, 2012 жыл, 7 қараша.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 9 I. Құрылымдық қағидаттар
Егемендіктің жауапкершілігі бар
1. Егемен және әрекет етуші мемлекет тұрақты қоғам үшін қажетті шарт болып саналады. Егемендік мемлекеттің өз халқына байланысты да, халықаралық қауымдастықтың әрекет етуші акторы ретінде де құқықтарға және міндеттерге ие екендігін білдіреді. Мемлекеттің егемендік міндеттерінің бірі берік институционалдық және заңнамалық негізде ықпалдасу саясатын әзірлеу мен іске асыруды қамтуы тиіс.
Мемлекет егемендігі – халықаралық құқықтың негізін қалаушы қағидат; ол бірқатар маңызды халықаралық құжаттарда бекітілген немесе тұжырымдалған.1
Динамикалық өзгерістер процесі зорлық-зомбылықсыз жүретін тұрақты қоғам егемендікті пәрменді іске асыру үшін қажет шарттар қамтамасыз етілгенде ғана орнығуы, сақталуы және дамуы мүмкін. Бұдан басқа, егемендік келесі қағидаттарға сәйкес жүзеге асуы тиіс: дұрыс және демократиялық басқару, кемсітпеушілік, тиімді теңдік, адам құқықтарын, оның ішінде азшылықтар құқықтарын, сақтау және қорғау.
1 Оларға, мәселен, мыналар жатады: Біріккен Ұлттар Ұйымының Жарғысы (бұдан әрі: БҰҰ Жарғысы), 1- және 2-баптары; ЕҚЫК Хельсинки Қорытынды актісі (1975), I-X қағидаттары; Жаңа Еуропаға арналған Париж Хартиясы (1990); ЕҚЫК-нің Адами өлшем жөніндегі Копенгаген кеңесінің құжаты (1990) (бұдан әрі: Копенгаген құжаты), 37-тармағы; Аз ұлттарды қорғау жөніндегі Еуропа Кеңесінің негіздемелік конвенциясы (1995) (бұдан әрі: АҰНК), Кіріспе және 21-бап; Ұлттық немесе этностық, діни және тілдік азшылықтарға жататын адамдардың құқықтары туралы декларация (1992) (бұдан әрі: Азшылықтар туралы БҰҰ декларациясы), 8(4)-бап; Еуропадағы тұрақтылық пактіне қатысты ЕО Инаугурациялық конференциясының Қорытынды құжаты (1994) (бұдан әрі: Тұрақтылық пакті), 1.6.-тармағы.
10 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Осы заманғы демократиялық мемлекетте оның өз тұрғындарына қатысты міндеттемелері халықтың келісіміне негізделеді. Сөйтіп, бір жағынан, халық егемендіктің қайнар көзі болса, екінші жағынан, егемендік халықтың мүддесіне қызмет етеді. Егемендік тек құқықты ғана емес, міндеттер мен жауапкершілікті де талап етеді. Мәселен, мемлекеттер өздерінің заңдық құзырына жататындардың бәріне қатысты адам құқықтары мен бостандықтарын, соның ішінде ұлттық азшылықтардың құқықтарын, қамтамасыз етуге міндетті.2
Мемлекеттер адам құқықтарын, оның ішінде азшылықтар құқықтарын, сақтау және қорғау бойынша өздерінің халықаралық міндеттемелері аясында халықаралық қауымдастық алдында жауапты, демек, халықаралық бақылаушы және кеңесші органдардың алдында есеп беру жөнінде өз міндеттемелерін орындауға міндетті. Мұндай органдар ашықтықты ұлғайтуда, өзара түсіністікті жақсартуда және ізгі ерік-жігер қалыптастыруға көмектесуде маңызды рөл атқарады. Ал мемлекеттер мұндай тетіктерді қолдауы, дамытуы және оларға барынша атсалысуы тиіс.
Мемлекеттер егемендігінен туындайтын міндеттерге олардың қоғамды ықпалдастыруға көмектесуі кіреді. ЕҚЫҰ-ның Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссарының тәжірибесі көрсеткендей, нық бейбітшілік, тұрақтылық, ішкі һәм сыртқы қауіпсіздік және есен- амандық қоғамның бүкіл құрама бөліктерінің бірігуі үшін жағдай жасау процесімен байланысты. Бұл дегеніміз – мемлекеттердің өз қоғамдарында бар алуан түрлілікті саясат арқылы, сонымен бірге инклюзивтілікке, мойындау мен өзара бейімделуге сеп болатын институционалдық және құқықтық шеңберлер арқылы қорғауы.
Мемлекеттің болмауы немесе оның толыққанды әрекет етпеуі ықпалдасу саясатын әзірлеу мен іске асырудан жалтару үшін себеп бола алмайды: керісінше, АҰЖК-нің тәжірибесі ықпалдасу саясатының болуы мемлекет қызметінің жақсаруына шын мәнінде көмектесетінін көрсетеді.
2 Бұл жауапкершілік, мәселен, мына құжаттардан туындайды: Хельсинки Қорытынды актісі (1975), VII қағидаты, 4-тармағы; Адам құқығын және негізгі бостандықтарды қорғау жөніндегі еуропалық конвенция (бұдан әрі: АҚЕК), 1-бап; және азшылықтарға қатысты – әсіресе БҰҰ Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пактінен (1966) (бұдан әрі: АСҚХП), Азшылықтар туралы БҰҰ декларациясынан, 1(1)-бап туындайтын; Копенгаген құжаты, 33(1)- және 36(2)-баптары; АҰНК, 1-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 11 Дұрыс және демократиялық басқару
2. Дұрыс және демократиялық басқару барлық мемлекет халқының қажеттіліктері мен мүдделеріне қызмет етеді. Демократия көпшіліктің билігі екендігін көрсеткенімен саяси шешімдер қабылдау процесінде бұл ұғымға көпшілік билігін асыра пайдалануға қарсы кепілдіктер кіреді. Бұған азшылықтарды қорғау мен олардың қатысуын қамтамасыз ету арқылы, қоғамның барлық мүшелері атсалысатын инклюзивті басқару процесіне көмектесу арқылы қол жеткізіледі.
Пікір әралуандығы орнаған демократия, биліктің бөлінуі, заң үстемдігі мен адам құқықтарының сақталуы – мұның бәрі бір-бірімен тығыз байланыса отырып, нық бейбітшілік, қауіпсіздік және әділет үшін ажырамас шарт болып саналады.
ЕҚЫҰ-ға қатысушы мемлекеттердің барлығы өздерінің құқықтық және саяси міндеттемелері арқылы3 демократияға, оның ішінде негізгі қағидат ретіндегі саяси әралуандылыққа бейілді. Мемлекеттік билік халықтың ерік-жігеріне негізделгендіктен,4 бұл әркімнің қоғамдық-саяси істерге қатысуға хақы бар дегенді білдіреді. Демек өкілетті институттар барлық деңгейде болуы керек.5
Демократия және оның қағидаттарына негізделген басқару мемлекеттің барлық тұрғындарының мәдени, әлеуметтік, экономикалық, тілдік, этностық немесе діни айырмашылықтарына немесе шыққан тегіне қарамастан соларға арналған және соларды қорғайды. Мемлекеттер толығымен заң үстемдігі қағидатын сыйлауы және азшылықтар құқықтары бойынша, оның ішінде азшылықтардың тиімді қатысуына да байланысты, халықаралық стандарттарды сақтауы тиіс.6 Сөйтіп шешім қабылдаудың демократиялық
3 Копенгаген құжаты, Кіріспе және 5-, 6-тармақтары. 4 Адам құқықтарының жалпыға ортақ декларациясы, 21(3)-бабы. 5 Демократия туралы жалпыға ортақ декларация, Парламентаралық одақ. (1997) (бұдан әрі: ДОД), 11-тармақ. 6 Аз ұлттардың қоғамдық өмірге пәрменді қатысуы туралы Лунд ұсынымдары (1999) (бұдан әрі: Лунд ұсынымдары), 2-ұсыным.
12 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар процестері әр адамға, оның ішінде құрылымдық тұрғыдан теңсіз болып тұрғандарға, сол процестерге тиімді атсалысуға және өз пікірін білдіруге жағдай жасайды.7
Дұрыс және демократиялық басқару шешім қабылдау үшін жұртшылық топтарын белсенді қатыстырудың партисипаторлық түрлерін қажетсінуі мүмкін, бұлай болмағанда ол топтар маргиналдық жағдайда қалар еді.
Демократиялық басқару билік тармақтарын ажыратуды талап етеді. Жекелеген жағдайда тиімді қатысуды билікті орталықсыздандыру немесе билік тармақтарын ажырату сияқты құралдардың көмегімен күшейтуге болады.8
Кемсітпеушілік және тиімді теңдік
3. Кемсітпеушілік және тиімді теңдік – негізгі және бар салаға тән қағидаттар ғана емес, әрбір адамның қоғамдық игіліктер өндіруге тиімді қатысуына қажет алғышарттар. Кемсітуге тыйым салу заң алдындағы теңдікті қамтамасыз етуді және заң тарапынан тең қорғауды, сонымен бірге тиімді теңдік жолындағы кез келген кедергіні жоюды талап етеді. Тиімді теңдікті заң арқылы және іс жүзінде қамтамасыз ету мақсатты саясат пен қажет болғанда арнайы шаралар қабылдау бойынша оң міндеттемені де қамтиды.
Кемсітуге тыйым салу және тиімді теңдікке септесу халықаралық9 һәм өңірлік деңгейлердегі адам құқықтары жөніндегі халықаралық құжаттарда баяндалған қағидаттарға жатады.
7 Басқаларын былай қойғанда, мынаны қараңыз: АҰНК Консультациялық комитетінің аз ұлттарға жататын адамдардың мәдени, әлеуметтік және экономикалық өмірге және қоғамдық істерге тиімді қатысуы мәселелері жөніндегі түсіндірме (2008) (бұдан әрі: Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме). 8 Лунд ұсынымдары, 14-20 ұсынымдар. 9 Қараңыз: Жалпыға бірдей адам құқығы декларациясы (1948), 2- және 7-баптары; АСҚХП, 2-, 26- және 27-баптары; Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар туралы халықаралық пакт (1966) (бұдан әрі: ЭӘМҚХП), 2-бап; Нәсілдік кемсітудің барлық түрлерін жою туралы халықаралық конвенция (1965) (бұдан әрі: НКЖХК), 1-бап. Бұдан басқа, келесі құжаттар мынадай белгілер бойынша кемсітуден қорғауға арналған: нәсіл, терінің түсі, тіл (АСҚХП және ЭӘМҚХП), шығу тегі (НКЖХК), ұлттық немесе әлеуметтік тегі (НКЖХК және ЭӘМҚХП), ұлттық немесе этникалық тегі (НКЖХК) және дін (АСҚХП және ЭӘМҚХП) һәм «басқа белгілер» деген ескертпені қамтыған шектеусіз тізімдер.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 13 ЕҚЫҰ өңірлік деңгейде кемсітпеушілік пен теңдік қағидаттарын тұжырымдады.10 Мәселен, азшылықтардың еш кемсіту көрмей құқықтарын пайдалану қажеттігі бірнеше құжатқа кірген.11 ЕҚЫҰ қатысушы көпшілік мемлекеттің осы қағидаттар мен стандарттарды конституцияларына енгізгені атап өтуге лайық. Еуропа Кеңесі қатысушы мемлекеттеріне байланысты Адам құқықтарын қорғау және негізгі бостандықтар жөніндегі Еуропалық конвенция (бұдан әрі: АҚЕК) ұлттық азшылыққа қатыстылық белгісі бойынша кемсітуге тікелей тыйым салады; бұдан басқа, нәсіл, терінің түсі, тіл, дін, ұлттық және әлеуметтік тегі сияқты кез келген басқа белгілер бойынша кемсітуге тыйым салынады.12 Өзгелердің ішінде нәсілдік және этникалық тегі13 және азаматтық14 белгілері бойынша кемсітпеу қағидатын Еуропа Одағы15 жүйеге келтірген, бұлар екі директива арқылы жүзеге асырылады.16
Тең қарау бірдей қарау дегенді білдірмейді. Тиімді болу үшін теңдік қағидаты кейбір адамдарға барлық құқықтарды қоғамның басқа мүшелерімен тең пайдалану мүмкіндігіне кепілдік беру мақсатында оларға әртүрлі қарауға жол береді, ал кей жағдайда, талап етеді. Бірқатар құралдар қажет және орынды болғанда, өздерінің өткендегі, жүйелі немесе ұдайы кемсітілуіне байланысты жәбірленген топтар үшін толық та пәрменді теңдікті қамтамасыз ету мақсатында арнайы шаралар17 қабылдануы тиіс екендігін мақұлдайды. Мұндай шаралар, егер олар заңды мақсатты көздесе және сол мақсатқа пропорционалды болса, кемсітушілікке жатпайды.18 10 Хельсинкилік ЕҚЫК Қорытынды актісі, VII қағидат; Вена кездесуінің қорытынды құжаты (1989), 13(7)- және 13(8)-тармақтары; Копенгаген құжаты, 5(9)-, 25(3)- және 25(4)-тармақтары. 11 Азшылықтар туралы БҰҰ декларациясы, 2(1)-бабы; Копенгаген құжаты, 31-тармағы. Бұдан басқа, АҰНК-нің 4(1)-бабы ұлттық азшылыққа қатыстылығына негізделген кез келген кемсітушілікке қатаң тыйым салады. 12 АҚЕК, 14-бап және 12-Хаттама. 13 Еуропа Одағының қызметі туралы шарт (бұдан әрі: ЕОҚШ), 19-бап. 14 ЕОҚШ, 18-бап. 15 Амстердам шарты (1997 ж.). 16 2000/43/ЕО директива (нәсілдік және этностық текке қатысты) және 2000/78/ЕО директива (дінге немесе діни сенімге қатысты). 17 «Аффирмативтік әрекеттер», «оң әрекеттер» және «тиісті шаралар» сияқты өзге терминдер де қолданылады (АҰНК аясында). 18 Мынаны да байқаңыз: БҰҰ Адам құқықтары жөніндегі комитеті (бұдан әрі: АҚК), Кемсітпеушілік туралы адам құқықтары жөніндегі 1989 жылдың 10 қарашасындағы №18 жалпы түсіндірме; БҰҰ Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар жөніндегі комитеті, Кемсітпеушілік туралы №20 жалпы түсіндірме; НКЖХК, 2(2)-бап, және НКЖХК- нің маңызы және айрықша шаралар қолдану аясы туралы НКЖК-нің №32 жалпы түсіндірмесі; БҰҰ Азшылықтар туралы декларациясы, 4-бап; АҰНК, 4(2)-бап, Копенгаген құжаты, 31-тармақ; ЕҚЫҰ аз ұлттар мәселелері бойынша сарапшыларының Женева кеңесі (1991), IV бөлім: 2000/43/ЕО директивасы, 5-бап.
14 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Қоғамның барлық мүшелерінің толық және тиімді теңдігін қамтамасыз ету үшін формальды теңдікке кепіл болу әдетте жеткіліксіз. Демек, мемлекеттер тиімді теңдікті шектейтін және барлық адамдардың мемлекеттің саяси, экономикалық, әлеуметтік және мәдени өміріне толық атсалысуына кедергі келтіретін құқықтық, экономикалық және/немесе әлеуметтік кедергілерді жою үшін нақты да мақсатты саясат қабылдаулары тиіс. Мұндай арнайы саясат тең мүмкіндіктерді іске асыру жолындағы кедергілерді жоюдан бөлек саясаттың тиісті салаларында нәтижелер теңдігін көздейтін шынайы теңдікке қол жеткізуді мақсат етуі мүмкін.
Азшылықтарды қоса отырып адам құқықтарын сақтау және қорғау
4. Адам құқықтарын һәм негізгі бостандықтарын, оның ішінде азшылықтардың құқықтарын, сақтау алуан түрлі қоғамдардың қауіпсіздік, бейбітшілік және ынтымақтастық жағдайында тұтас дамуына жол ашады. Мемлекеттер ең аз дегенде халықаралық саяси және заңдық міндеттемелерді стандарт етіп қабылдайды. Оң міндеттемелер де белсенді саясат жүргізуді және барлық адамдардың құқықтарының толық сақталуын қамтамасыз етуді талап етеді.
Азшылықтар құқықтары – адам құқықтарының халықаралық заңнамасының ажырамас бөлігі. Олар халықаралық қауымдастықтың әр мүшесіне құқықтық міндеттемелер жүктейді. ЕҚЫҰ-ға қатысушы мемлекеттер де азшылықтар құқықтары саласындағы өздерінің саяси міндеттемелерін мойнына жүктеген.19 БҰҰ Жарғысы әлемге төнетін қатердің алдын алудың және оны жоюдың маңыздылығына ерекше назар аударады,20 ал мемлекеттер азшылықтардың құқықтарын түгел қорғай алмаған жағдайда кикілжіңдердің пайда болу ықтималдығы арта түсетіні тарихта көрінген.
19 Копенгаген құжаты. 20 БҰҰ Жарғысы, 1-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 15 Адам құқықтарын, оның ішінде азшылықтардың құқықтарын, қорғау және қамтамасыз ету мемлекеттерге олардың алуан түрлілігіне құрметпен қарай отырып, өз қоғамдарының топтасуын нығайтуға көмектеседі, сөйтіп нық бейбітшілік, қауіпсіздік және тұрақтылық үшін алғышарт бола алады.
Қоғамның ықпалдасуын қамтамасыз ету мақсатында мемлекеттер өз қоғамдарындағы алуан түрлілікті мойындауы және азшылықтарды олардың қалауынсыз ассимиляциялау талпынысынан тартынуы тиіс. Бұдан басқа, олар азшылықтарға жататын адамдардың құқықтарын алға тартып, олардың қоғамдық-саяси өмірге тиімді қатысуына, мәдениетін дамытуына, ана тілін қолдануына және дінін ұстануына мүмкіндік ұсыну арқылы даралықтарын сақтауға көмектесуге міндетті.21 Бұл құқықтарды тиімді іске асыру жөніндегі, оның ішінде білім мәселелері,22 тілді қолдану23 және қоғамдық-саяси өмірге тиімді қатысу24 бойынша нақты ұсынымдарды АҰЖК жария еткен.
Азшылықтардың құқықтары шын мәнінде жеке құқықтарға жатса да, олардың көпшілігі басқалармен бірлесе иеленіп, пайдаланғанда ғана мағыналы болып шығады.25 «Басқалар терминін өте кең мағынада түсіну керек, ол осы азшылыққа, өзге азшылыққа, немесе көпшілікке жататын адамдарды қамтиды.
21 Басқасын айтпағанда, бұл міндеттемелер мыналарда бекітілген: АСҚХП, 27-бап; ЮНЕСКО-ның Білім саласындағы кемсітушілікпен күрес туралы конвенциясы (1960), 5.1.с-бап; БҰҰ Азшылықтар туралы декларациясы, 1-, 2(2)- және 2(3)-баптар; Копенгаген құжаты, 33- және 35-тармақтар; АҰНК, 5(1)- және 10-15 баптар. 22 Аз ұлттардың білім алу құқығы туралы Гаага ұсынымдары (1996) (бұдан әрі: Гаага ұсынымдары). 23 Аз ұлттардың тіл саласындағы құқықтары туралы Осло ұсынымдары (1998) (бұдан әрі: Осло ұсынымдары). 24 Лунд ұсынымдары. 25 АҰНК, 3(2)-бап; АСҚХП, 27-бап.
16 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар II. Ықпалдасу қағидаттары
Алуан түрлілікті және әрқилы даралықты мойындау
5. Алуан түрлілік – қазіргі қоғамдардың барлығына және оларды құрайтын топтарға тән сипаттардың бірі. Заңнамалық база мен саясат жекелеген даралықтың көп қырлы, көп қатпарлы, мәнмәтіндік және динамикалық болуы мүмкін екендігін мойындауға тиісті.
Қазіргі көптеген қоғамдар өз халқының әр алуандық дәрежесінің өсуімен сипатталады. Мұндайда миграция (иммиграция да, эмиграция да) демографияның өзгеруіне үлесін қосады. Бұл феномендердің болашақта аз ұлттардың ахуалына және жағдаятына жасайтын ықпалын назарда ұстаудың маңызы бар.
Солай бола тұра, қоғамды құрайтын әртүрлі сегменттер мен топтардың өздері де гетеротекті. Олар өзгермейтін және біртұтас құбылыс ретінде қарастырылмауы тиіс.
Жеке даралық барған сайын көп қырлы (бірнеше горизонталды даралыққа ие болу сезімі; мысалы, бірнеше этникалық топқа жату), көп қатпарлы (бір адамның бойында әртүрлі этностық, діни, тілдік, гендерлік, кәсіби және т.б. даралықтар қатар табылады), мәнмәтіндік (мәнмәтін белгілі бір нақты кезеңде қандай даралықтың басым екенін айқындай алады) және динамикалық (әр даралықтың құрамы және адамның оған жататындығы уақыт өте келе өзгереді) болып барады.
Әділ, тұрақты және бейбіт демократия құру және нығайту үшін түрлі топтардың ерекше сипаттарын һәм осы топтардың ішіндегі әртектілік пен өзгеруге бейімдікті мойындау қажет. Егер топтардың (азшылық пен көпшіліктің) өз арасындағы, топтар мен биліктің
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 17 арасындағы қатынастар сенімге, өзара сыйластыққа, ынтымақты араласуға және белсенді қатыстыруға негізделсе, қоғамдар алуан түрліліктің және осыдан туындайтын плюрализмнің арқасында байи түседі. Қауымдардың өз ішіндегі және қауымаралық байланыстарды мақұлдап отыру керек, өйткені бұлар қоғамның беріктігін күшейтеді, шиеленісті әлсіретеді және кикілжіңнің пайда болу қаупін жояды.
Сондықтан алуан түрліліктің тиісті құқықтық және институционалдық базасы арқылы мойындалуының маңызы зор. Алуан түрлілік қоғамды байытады деген фактіні мойындау мемлекеттер өздерін бір немесе бірнеше нақты этникалық топтарға тиесілі етіп көрсетпеуі, сыртқа тебуші және (моно-) этникалық болып танылмауы тиіс дегенді тұспалдайды. Бұдан басқа, көпшілікке де, азшылыққа да жататын адамдар олардың даралығы – мемлекеттің даралығы сияқты – өзге топтармен байланыс орнату және араласу кезінде өзгеруі және дамуы мүмкін екенін түйсінуі ләзім.
Қоғамдарға, топтарға және жеке даралыққа тән көпөлшемді алуан түрлілікті мойындау бүкіл заңнамаға және ықпалдасу саясатының қалыптасуына сіңуі тиіс. Бұл, мәселен, көптеген даралықты және мәнмәтіндік қатыстылықты, оның ішінде санақ жүргізгенде, шешу қажеттігін; этностық топтар тізілген жабық тізімдерді пайдаланбауды өте-мөте ұсыну қажеттігін; әр адамның уақыт өте өз қатыстылығын өзгерту құқығы болу керектігін білдіреді.
Өз даралығын еркін қалыптастырудың басымдығы
6. Даралық ерікті түрде бірегейлігін табу қағидаты негізінде жеке таңдау жасау басымдылығынан туындайды. Азшылықтың құқықтарына аз ұлтқа жататын адамдардың өз даралығын анықтау мәселесін өзі шешу құқығы кіреді. Бұл таңдау немесе таңдаудан бас тарту мұндай адамдар үшін ешқандай да қолайсыз салдар тудырмауы қажет. Осынау таңдаудың еркіндігі ешқандай тәсілмен шектелмеуі тиіс. Мемлекеттің немесе үшінші адамдардың тарапынан жеке адамды оның ырқынан тыс ассимиляциялауға тыйым салынады.
Азшылық құқықтарының халықаралық стандарттары азшылыққа қатыстылық жеке таңдаудың ісі екендігін анық белгілейді, ал бұл
18 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар таңдау сол адамның даралығына қатысы бар кейбір объективті өлшемдерге негізделуі керек.26 Қандай да бір топқа қатыстылықты таңдау адам үшін ешқандай қолайсыз салдар тудырмауы тиіс.27 Таңдау еркіндігі қағидаты заңнамада және ықпалдасу саясатында көрініс табуы қажет. Бұл, мысалы, билік адамдарды сыртқы сипаттары немесе олардың келісімінсіз басқа да жорамалдар негізінде белгілі бір топпен бірдейлендірмеуі тиіс дегенді білдіреді.28
Біреуді ырқына қарсы ассимиляциялауға тыйым салу ешкімді оның өз даралығын жария етуге мәжбүрлеуге болмайтынын білдіреді. Даралықты жария еткенде таңдау ашық болуы және этникалық топтардың жабық тізімін жасауға ұласпауы тиіс.29 Бірақ бұл кез келген даралық ылғи да мойындалуы қажет дегенді білдірмейді. Объективті өлшемдер, сай келушілік және басқа да факторлар назарға алынуы керек, ал кейбір аспектілер мемлекеттің қарастыру еркіндігі аясында тұруы мүмкін. Мемлекеттер мәжбүрлеп ассимиляциялауға тыйым салудан басқа мемлекеттік емес һәм мемлекеттік акторлар тарапынан болатын қоғамдық қысым, әртүрлі этникалық топтар арасындағы иерархиялар сияқты «өрмелеуші» ассимиляцияның өзге, анағұрлым әккі және бұлдырлау түрлері адамның ырқынан тыс ассимиляцияға соқтыруы ықтимал екенін мойындауға тиіс. Таңдау нәтижесіне жатпайтын ассимиляцияның кез келген түріне – оның ішінде жанама және алдын ала көзделмеген – тыйым салынғанда, таңдау еркі қағидаты саналы түрде таңдалған ассимиляцияның жүзеге асуы тиіс екенін және көпшілік тарапынан да, азшылық тарапынан да стигматизацияға һәм жасырын қарсы әрекетке тап болмауы керек екенін тұспалдайды. Бұл мемлекеттің де халықтың осындай таңдауды еркін әрі кез келген уақытта жасай алатындай жағдай тудыру үшін жауапты екенін білдіреді.
26 АҰНК, Консультативтік комиссия Қорытындыларының түсіндіруіндегі 3-бап; Копенгаген құжаты, 32-тармақ. 27 АҰНК, 3(1)-бап. 28 «Аз ұлттарға жататын адамдардың Негіздемелік Конвенцияда көзделген тілдік құқықтары – 2012 ж. 24 мамырындағы Консультативтік комитет қабылдаған №3 тақырыптық түсіндірме (бұдан әрі: Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме), 17-тармақ. 29 5-ұсынымға қараңыз, жоғарыда.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 19 Азшылық мәселелеріне оқшаулай қарамау
7. Азшылықтардың кейбір құқықтары оларды қауымдас- тықтағы басқалармен бірге пайдаланғанда ғана маңызды болатындықтан, белгілі бір жағдайларда бұл қоғамдағы өзге топтардан бірқатар айырмашылықтардың пайда болуына соқтыруы мүмкін. Дегенмен, оқшаулау немесе тым бөлшектеу қауымаралық байланыстарды әлсіретіп, қоғам бірлігін шайқалтуы мүмкін.
Жоғарыда айтылғандай,30 азшылықтардың кейбір құқықтары жеке адамдардың құқықтары болып саналады, олардың маңыздылығы басқа адамдармен бірлесе ие болғанда және пайдаланғанда ғана байқалады.31 Бұл көптеген тілдік және мәдени құқықтарға, сонымен қатар білімге, қатысуға, дінге және ассоциацияға байланысты құқықтарға тән. Азшылық немесе көпшілік құрайтын белгілі бір қауымдастықтарға қатыстылық сезімі қауымдық байланыстар мен ынтымақтастықты күшейте алады. Қауымдастықтың барлық мүшелеріне тән мұндай сезім азшылықтардың құқықтары үшін ажырамас белгі болып саналады әрі азшылықтарға жататын адамдардың құқықтарын қорғау және сақтау үшін қажет болады.
Солай бола тұра, қоғам үшін, бір жағынан, алуан түрлілікті еркін білдіруге және дамытуға қажет бөліп-жару дәрежесінің және бүкіл қоғамды құрайтын әртүрлі қауымдастықтардың арасындағы байланыстарды орнату мен нығайтудың ортасындағы тиісті балансты табудың маңызы өте зор. Қауымаралық байланыстардың дамуы жеткіліксіз болғанда ықпалдасу беріктікке және, түптеп келгенде, тұрақтылыққа қауіп төндіре отырып, қиындайды.32 Осынау екі элементтің арасындағы тиісті баланстың тәжірибеге байланыссыз айқындалуы мүмкін емес. Көпшілік қауымдастықтың да, азшылық қауымдастықтың да олардың құқықтары сақталады деген сенім дәрежесі және бір қоғамға қатыстылық сезімі уақыт өте келе өзгеруі мүмкін әрі кез келген қоғамға тән бірқатар факторларға байланысты болғандықтан мәнмәтіндік болып саналады. Ал бұл факторлар 30 4-ұсыным жоғарыда. 31 АҰНК, 3(2)-бап және Түсіндіру баяндамасының 37-тармағы. 32 НКЖХК-ның 2(1)е-бабын қараңыз.
20 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар қатарына тарих, көзқарастар мен түсініктер һәм институционалдық және саяси режімдер кіреді.
АҰЖК-нің көрсетуінше, қауымдастықтар арасындағы бөліп-жару деңгейі кейде сегрегацияға дейін жетіп, оқшауланғанда, тұтас қоғамның ықпалдасуына нұқсан келтіре отырып, шектен тыс шығып кетуі мүмкін. Мұндай ахуал бөліп-жаруды қауымдастықтың өзі жүргізген жағдайда да тууы мүмкін. Мысалы, азшылыққа жататын адамдар үшін білім саласындағы тілдік құқықтар, азшылық құқықтарының маңызды бөлігі бола отырып, елде параллель және өзара әрекет етпейтін қауымдастық құруға апарып соқпауы керек.33 Билік реті бар жерде, расталған фактілердің негізінде шектен тыс бөлуге және сегрегация қаупіне қарсы тұру мақсатында, мәселен, біріктірілген мектептің оқу бағдарламаларын құру арқылы немесе сегрегацияланған тұрғын аудандардың пайда болуын жою мақсатында тұрғын үй саясатын реттеу арқылы, араласуы тиіс. Мұндай саясат азшылық құқықтары жөніндегі стандарттарда көзделгендей, ұлттық дәстүрлерге және өмір салтына сыйластықпен қарау үшін негізсіз кедергілер келтірмеуі керек.
Ортақ мемлекеттік институттар, қоғамға қатыстылық сезімі және өзара бейімділік
8. Ықпалдасу – қоғамның барлық мүшелерінің ортақ мемлекеттік институттарын қабылдауды және бірегей мемлекетке және инклюзивті қоғамға қатыстылық сезімінің болуын талап ететін процесс. Бұл ұдайы даму үстіндегі және көптік һәм мәнмәтіндік сипаттағы бөлекше даралықтың да болуы мүмкін екенін жоққа шығармайды. Өзара бейімділікті көздейтін тетіктер әртүрлі топтар немесе қауымдастықтар алға тартатын заңды талаптарды шешу үшін маңызды.
Екі жақты процесс ретіндегі ықпалдасу әр тұрғын ортақ институттардың рөлін және заңдылығын, плюралистік және алуан түрлі мемлекетке және қоғамға қатыстылығының ең аз дәрежесін мойындағанда ғана жүруі мүмкін. Мемлекеттің заңдылығын 33 Тағы қараңыз: Гаага ұсынымдары, әсіресе 1- және 4-ұсынымдары, сондай-ақ Негіздемелік конвенция шеңберінде білім мәселелері жөніндегі бірінші тақырыптық түсіндірме (2006) (бұдан әрі: Білім мәселелері жөніндегі түсіндірме), әсіресе 1.4-бөлімі.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 21 қабылдамау, мемлекеттік институттарға бойкот, мемлекет пен қоғамның көпұлттық немесе көпэтникалық сипатын жоққа шығару сияқты максималистік көзқарастар немесе күштеп ассимиляциялау саясаты ықпалдасуға қарама-қайшы келеді.
Бұл қағидат заң үстемдігіне және саяси һәм институционалдық плюрализмге негізделген әртүрлі қоғамдарда айырмашылықтары бар даралықтар мен қоғамның барлық мүшелеріне тән жалпы қатыстылық сезімі арасында ешқандай қарама-қайшылық жоқ екендігін, ортақ мемлекеттік институттарды шектемейтінін, қайта өзіне енгізетінін мойындайды.
Осының салдары ретінде, мемлекетке тиісті саясаттың, заңнаманың және тетіктердің болуын қамтамасыз ету қажет, ал олар алуан түрліліктің көрініс табуын және оның аспектілері бойынша жалпы институционалдық және заңнамалық база аясында келіссөздер жүргізуді мүмкін етеді әрі қолдайды. Ықпалдасу орнау үшін жеке адамдар мен топтардың осынау құралдарды қабылдауы және олардың жұмыс істеуіне септесуі керек.
Аталмыш қағидат мәнмәтінінде «талаптар« жай құқықтардан көбірек мағына білдіреді және оларға кез келген заңды мүдделер немесе түрлі топтар я болмаса жекелеген адамдар алға тартатын уәжді талаптар кіреді. Осы талаптарға қатысты адамдар үшін де, жалпы қоғам үшін де сол талаптардың салдарларын мойындау қатар жүреді. Мысалы, құқықтарды нақты іске асыру немесе арнайы шаралар туралы заңды талаптар жергілікті мәнмәтінде қарастырылуы тиіс: қоғамның әртүрлі сегменттеріне, түптеп келгенде, оның жалпы топтасуына әсер етуі мүмкін кез келген болашақ ықпал да ескерілуі керек. Діни алуан түрлілікке бейімділік те осы тұғырдан қарастырылуы тиіс. Бұл жекелеген деңгейде де, қоғамның ішіндегі адамдар мен топтар арасында да, адам құқықтарын толық сақтауға негізделген қоғамның жалпы ережелерін орнату арқылы, діни наным бостандығына және діни алуан түрлілікті білдіруге (қоғамдық орындарды қоса алғанда) жол беретін мемлекеттік деңгейде де толеранттылық орнатуға септеседі.
Әралуан қоғамдарды ықпалдастыру мәнмәтінінде адамдар және/ немесе топтар олардың алдында тұрған мәселелерді келіссөздер мен өзара бейімділік арқылы бәрі келісуге боларлық шешімдерге қол жеткізе алады. Келіссөздер арқылы қол жеткізген шешімдер
22 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар анағұрлым нық болуы мүмкін. Егер көпшілік те, азшылық та мүмкіндігінше екінші жақтың талаптарына бейімділікке дайын болғанда мұндай шешімге қол жеткізсе, онда олар ұзақ мерзімді тұрақтылық орнатуға анағұрлым сеп болуы ықтимал. Мұндай келіссөздер пәрменді қатысуды және әділ шешім қабылдауды қамтамасыз ететін институционалдық һәм рәсімдік негізде өтуі тиіс. Нәтиженің табысты болу ықтималдығын қамтамасыз етуден басқа, шынайы келіссөздерге тарту фактісінің өзі қоғамдағы барлық топтардың қатысу дәрежесін арттыруы мүмкін.
Кірігу мен араласу
9. Ықпалдасу саясаты инклюзивтілікке негізделуі, сөйтіп, әркім өзін осы қоғамның толық мүшесі ретінде сезінетін, қоғамдық игіліктер мен қызметтерге һәм мүмкіндіктерге тең жол ашатын жағдай тудыруға ұмтылуы керек. Қоғамның барлық мүшелерінің әлеуметтік, экономикалық, мәдени және қоғамдық-саяси өмірге тең жағдайда тиімді қатысуына мән беру қажет.
Қоғамда толыққанды мүшелікті, бәрі үшін тең мүмкіндіктер мен тең араласуды (оның ішінде қоғамдық игіліктер мен қызметтерге қол жеткізерде) қамтамасыз ету ықпалдасу саясатын әзірлегенде басшылыққа алатын қағидат болуы тиіс. Бұл мемлекеттер алуан түрлілікті белсенді қолдауы және әркімге өзін осы қоғамның толыққанды мүшесі ретінде сезінуі және әрекет етуі үшін тиісті жағдай жасауы керек дегенді білдіреді. Бәрі үшін бірегей қоғамға қатыстылық сезімі әр адам өзінің сәйкестілігіне қарамастан тиісті жағдайлар болғанда тек заңнаманы сақтап және басқалардың құқықтарына сыйластықпен қарап34 қана қоймай, өзін-өзі оқшаулаудан қашқақтауы және өз талаптарын билік берген заңды тетіктердің көмегімен тиісті арналар арқылы бағыттау үшін барлық мүмкіндіктерді толығымен пайдалануы тиіс.
Ықпалдасу саясаты қоғамның барлық мүшелерінің әлеуметтік, экономикалық, мәдени және қоғамдық-саяси өмірге олардың
34 Жалпыға бірдей адам құқығы декларациясы, 29.2-бап; АҰНК, 20-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 23 азшылыққа немесе көпшілікке жататындығына қарамастан тең жағдайда пәрменді қатысуын ілгері жылжытуы және қолдауы қажет. Бұл, басқасын былай қойғанда, кемсітушілікке қарсы тегіс қамти алатын заңнаманың болуын және оның орындалуына тиімді бақылау орнатуды талап етеді және оған кемсітушілікпен күрес жөніндегі тәуелсіз мекемелерді құру, омбудсмен институты немесе өзге мамандандырылған институттар кіреді. Сонымен қатар өмірдің барлық салаларына қатысудың пәрменді тетіктерінің болуын қамтамасыз ету қажет.35 Бұл тетіктердің тиімділігі ұдайы бақылауда болуы керек; қажет болғанда ол тетіктер кезең-кезеңмен жаңартылып отыруы тиіс.36 Бұдан басқа, кемсітушілікке қарсы қолда бар құқықтық қорғау құралдары туралы (оның жанама немесе көпшілік түрлерін қоса алғанда), һәм қатысуды көтермелейтін тетіктер туралы ақпарат мүмкіндігінше аз ұлттардың тілінде ұсынылуы қажет.
Құқықтар мен міндеттер
10. Ықпалдасу саясаты қоғамның барлық мүшелерінің мүдделерін есепке алуы және олардың құқықтарымен (азшылықтарға жататын адамдардың құқықтарын қоса алғанда) сәйкестендірілуі тиіс. Құқықтарға иелік етуге қосымша ретінде қоғамның барлық мүшелері заңдарды орындауға міндеттенеді және қоғамның дамуы мен ықпалдасуына үлес қосуға жауапты болады.
АҰЖК-нің тәжірибесі нық бейбітшілікке, тұрақтылыққа, қауіпсіздікке және жақсы тұрмысқа тек алуан түрлілікке сыйластықпен қарай отырып, қоғамның ықпалдасуына септесетін қоғамдар ғана қол жеткізетінін дәлелдейді.37 Алуан түрлілікке сыйластықпен қарауға негізделген ықпалдасу АҰЖК жұмысының басшылық қағидаты болып саналады. Ықпалдасу азшылықтың өз мәдениетін қолдау мен дамытуды және дін, тіл, дәстүрлер мен мәдени мұра сияқты өз даралығының маңызды элементтерін сақтауды талап етеді. Бір мезетте әр адам жалпы қоғамның саяси, экономикалық, әлеуметтік 35 38-41 ұсыныстарды қараңыз төменде. 36 Лунд ұсынымдары, 22-ұсыным. 37 Халықаралық қатынастардағы аз ұлттар туралы Больцано/Боцен ұсынымдары (бұдан әрі: Больцано/Боцен ұсынымдары). 7-ұсынымға түсінік ескертпе.
24 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар һәм мәдени өміріне қатысу және ықпал ету мүмкіндігі бар топтасқан қоғам құру бойынша жұмыс жүргізілуі қажет. Мұнымен барлық топтардың, азшылықтың да, көпшіліктің де, құқықтары мен мүдделері балансына қол жеткізу қажеттігі бірге жүреді. Тиісті баланс әр нақты қоғамда әртүрлі болып шығады және барлық қоғамдар табиғатынан динамикалы болғандықтан оған біржола қол жеткізу мүмкін емес. Ол ұдайы мониторинг жүргізуді және өзгермелі жағдайларға бейімделу арқылы түзетіп отыруды мейлінше қажетсіне береді.
Осының нәтижесінде ықпалдасу саясаты тиісті басқарудың бір бөлігі болып саналатын тұрақты да демократиялық процесс аясында әзірленуі және іске асырылуы тиіс. Бұл барлық тараптардың мойындалуын, қабылдануын және шынайы берілгендігін талап етеді. Ықпалдасу саясаты бәрінің құқықтарын сақтауға және қоғамның бүкіл мүшелерінің, олардың азаматтығына қарамастан, заңды мүдделерін ескеруге негізделуі керек.38 Қауымдастықтар мен топтар бойынша жіктеу әдетте ұзақ мерзімді тұрақтылыққа арналған тиімді жұмыс істейтін қоғам құру үшін берік негіз бола алмайды. Ықпалдасу алуан түрлі мәдениетке жай ғана толерантты түрде қарауды емес, бірлесе әрекет қылуды көздейді.39
Ықпалдасу – бұл барша жұрт қатысатын процесс. Қоғамның барлық мүшелері тең дәрежеде құқықтарға ғана емес, міндеттерге де ие. Бұл міндеттерге заң мен өзгелердің құқықтарына сыйластықпен қараудан40 басқа қоғамның дамуына үлес қосу, оны ықпалдастыру және ондағы демократиялық процестер үшін жауапты болу жатады. Азшылықтар өздері тұратын елдерде басқарудың барлық аспектілеріне атсалысуы қажет және де олардың атсалысуы оларға тура қатысы бар салалармен шектелмеуі керек. Бұл тұрғыда тек қана азшылықтың немесе көпшіліктің өкілдерінен тұратын параллельді оқшауланған қауымдастықтар құру қоғамның ықпалдасуына септігін тигізбейді.
38 1994 жылғы 8 сәуірдегі №23 Жалпылама ескерту, Адам құқықтары жөніндегі комитет, Азшылық құқықтары (27-бап), 5.1-тармақ; Құқық арқылы демократия үшін Еуропа комиссиясы (бұдан әрі: Венеция комиссиясы), «Азамат еместер және азшылық құқықтары туралы баяндама, CDL-AD(2007)001. 39 Больцано/Боцен ұсынымдары). 7-ұсынымға түсінік ескертпе; АҰНК, 5- және 6-баптар. 40 АҰНК, 20-бап; Жалпыға бірдей адам құқығы декларациясы, 29.1- бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 25 Қауымаралық қатынастар
11. Ықпалдасу саясатына толеранттылыққа және өзара сыйластыққа негізделген, қауымаралық үнқатысуға және өзара әрекеттестікке септесетін шаралар кіруі тиіс. Аталмыш шаралар білім, бұқаралық ақпарат құралдары және тіл саясаты кіретін түрлі салалардағы кең көлемді бастамаларды қамтиды. Келісімге келу үшін мүмкіндігінше жазалау шараларын емес, оң ынталандыру тәсілдерін пайдаланған жөн.
Ықпалдасу саясаты қолдау мен өзара әрекеттестіктің артықшылығынан хабардар болуды, үнқатысуды және атсалысуды арттыру арқылы қауымдастықтар мен жеке адамдар арасындағы байланыстар мен алмасуларға септесуі керек.41
Білім мәнмәтінінде азшылықтар мен көпшіліктерге жататын оқушылар оқитын мектептер арасындағы алмасу сияқты шаралар өзара әрекеттестік пен түсіністікке сеп болуы мүмкін.42 БАҚ саласында көптілді хабарларды пайдалануға рұқсат беру немесе тіпті мұны құптап, қолдау бағдарламалар дайындауда да, әртүрлі тілдік қауымдастықтардағы аудиториялармен байланыс орнатқанда да өзара әрекеттестікке септесетін тағы бір мысалға жатады.
Көптеген жағдайларда ықпалдасуға қатысты белгілі бір міндеттерді (мемлекеттік тілді оқып-үйрену және кей жағдайда қолдану міндеті сияқты) сақтауға қол жеткізу үшін әкімшілік жазалау немесе қылмыстық шараларды пайдалану наразылық, тіпті кейде қарсылық тудыруы мүмкін. Мұндай реакция қоғамның ықпалдасуына септесудің орнына кедергі келтіреді. Керісінше, оң ынталандырулар әдетте қоғамдық қолдауды қамтамасыз ету үшін және ықпалдасуға қолайлы жағдай жасау үшін анағұрлым тиімді.
Мәселен, төменде көрсетілгендей,43 мемлекеттер заңды түрде мемлекеттік тілді дамытуға көмектесе алады. Алайда мұндай әрекеттер санкциялардың көмегімен емес, оң стимулдар арқылы 41 АҰНК, 6-бап. 42 44- және 45-ұсынымдарды қараңыз, төменде. 43 42-ұсыным жоғарыда.
26 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар және азшылықтарға жататын адамдардың тілдік құқықтарын сақтай отырып жүзеге асырылуы керек (мысалы, көптілділікті қолдау, тілдік курстар ұсыну және т.б. арқылы). Этникалық, мәдени және тілдік әр алуандықтың оң мәнін мойындау барша үшін көптілділікті дамытуды қолдаумен қатар жүреді. Бұл тұрғыдан келгенде көпшілікке азшылықтар тілдерін оқып-үйренуге көмектесу қоғамның ықпалдасуына қосымша септігін тигізе алады.
Көпшілікке де, азшылыққа да бірдей саясат
12. Азшылыққа да, көпшілікке де арналған мақсатты саясат әзірленуі және іске асырылуы тиіс. Бұл саясат қоғамның ықпалдасуы жеке адамдар немесе ұйымдасқан топтар арасындағы өзара бейімділік пен белсенді араласу фактісіне нұсқайды.
Ықпалдасу – қоғамның көпшілікке де, азшылыққа да жататын барлық мүшелерін қамтитын процесс. Осы тұрғыда ол қоғам құрылымдарының бірте-бірте бейімделуіне жетелейді, ал бұл – мойындаудың, өзара бейімділіктің және белсенді қатыстырудың заңды нәтижесі. Демек, ықпалдасуға қоғамдағы өзара теңгерімді әрекеттестікке қол жеткізуді көздейтін мақсатты саясат кіреді.44 Мұндай саясат өзара бейімделу процесіне көпшілікті де, азшылықты да тартуы тиіс. Көпшілікке арналған саясат мысалдарына азшылықтар және олардың ел мәдениеті мен тарихына үлесі туралы ақпарат бар жалпы білім беретін оқу бағдарламаларын әзірлеу кіреді. Бұқаралық ақпарат құралдары да тек азшылықтарға арналған арнайы бағдарламаларды емес, жалпы халыққа арналған бағдарламаларды дайындағанда қоғамның этникалық, мәдени және тілдік әралуандығын көрсете отырып, өздерінің қосатын үлесі туралы біліп жүрулері керек.
Қоғамның барлық мүшелерінің, оның ішінде ұйымшыл топтардың, тиімді қатысуына қол жеткізу үшін мемлекеттік құрылымдар да, әлеуметтік топтар да тиісті басқару қағидаттарына, мәселен, демократия және плюрализм негізінде өз өкілдерін сайлағанда, сыйластықпен қараулары қажет.
44 IV бөлімді қараңыз төменде.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 27 Өзара бейімделу мен белсенді қатысу шешім қабылдаудың инклюзивті процестері арқылы анағұрлым пәрменді жүзеге асады. Ал мұндай процесс тікелей немесе заңды өкілдері арқылы саяси- қоғамдық өмірге қатысқысы келгендердің пікірін естуге мүмкіндік тудырады. Аталмыш процестер қатысудың айқын процедуралық жолдарын және әділетсіз немесе сыңаржақ түрде қатарға қоспауға қарсы тиімді тәсілдерді қамтамасыз етуі тиіс.
28 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар III. Ықпалдасу саясатының элементтері
Тиімді саясатты тұжырымдау
13. Мемлекеттік билік тиісті түрде әртүрлі деңгейдегі мемлекеттік биліктің және өзге де акторлар мен мүдделі тараптардың құзіреттері мен қызметтерін ескере отырып, ықпалдасу үшін оңтайлы мерзімде стратегия, шаралар мен тиісті іс-әрекет жоспарларын әзірлеуі керек. Ықпалдасу саясатын жүзеге асырғанда төмендейтін («жоғарыдан- төменге«) және жоғарылайтын («төменнен-жоғары«) амалдар пайдаланылуы тиіс.
Бірде-бір жекелеген шара алуан түрліліктің және топаралық қатынастардың барлық элементтерін қамти алмайтындықтан бірнеше үйлестірілген жауап әрекеттер әзірлеу қажет. Әдетте бұл анық белгіленген мақсаттары, нақты іс-шаралары және олардың экономикалық, әлеуметтік, мәдени һәм саяси салаларды қоса алғандағы барлық тиісті салаларда орындалу мерзімдері бар іс- әрекеттер жоспары кіретін ықпалдасу саясатын іске асырудың жалпы стратегиясы болуын талап етеді.
Мемлекет қоғамды ықпалдастыруға арналған реттеуші орта мен саясат құруға және қамтамасыз етуге жауапты. Бірақ, бұл саясат оған биліктің жалпымемлекеттік, өңірлік және жергілікті барлық деңгейлері өз өкілеттіктеріне сәйкес тартылғанда ғана пәрменді болуы мүмкін. Яғни, мемлекеттік стратегиялар мен жоспарларға жалпы қағидаттар, бағыттар мен міндеттер кіреді, ал бұлар жергілікті, қолдануға болатын жағдайда, өңірлік стратегиялар мен іс-әрекеттер жоспарлары арқылы толықтырылуы және тиісті түрде
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 29 мәнмәтіндендірілуі тиіс. Тәуелсіз және плюралистік азаматтық қоғамға, басқа мемлекеттік емес акторларға да маңызды рөл жүктеледі.
14. Ықпалдасу саясатын әзірлегенде, іске асырғанда және оған мониторинг жүргізгенде мемлекеттік органдар қоғамның барлық мүдделі сегменттерінің, азшылықтарға жататын адамдарды қоса отырып, тиімді қатысуына көмектесуге тиісті.
Мемлекеттік органдар қоғамның барлық мүдделі мүшелері, бұған азшылықтарға жататын адамдарды қоса отырып, мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлерінде, әсіресе олардың мүдделеріне тікелей қатысы бар, бірақ мұнымен шектелмейтін мәселелер бойынша өз пікірлерін тиімді білдіру үшін тиісті мүмкіндіктерге ие болуын қамтамасыз етуі қажет. Әсіресе ықпалдасу саясатын әзірлегенде және іске асырғанда консультациялар барлық мүдделі топтардың өкілдерімен жүргізілуі тиіс. Бұл өкілдер аталмыш саясатты іске асырудың тиімділігіне мониторинг және бағалау жүргізгенде қатысуы керек.
Басқаны былай қойғанда, тиімді қатысу азшылықтар өкілдерінің саясатты әзірлеу процесіне елеулі ықпал көрсетуін талап етеді, сөйтіп оның нәтижелеріне қатысты болады. Формальді қатысуға жай ғана рұқсат етілуі жеткіліксіз болып табылады. Тиімді қатысуға септесетін жолдар мен құралдардың мысалына сайлау жүйелеріндегі арнайы шаралар, мамандандырылған үкімет органдары, консультативтік тетіктер, шешім қабылдаудың партисипаторлық рәсімдері және ақпараттандыруды арттыру жөніндегі науқандар жатады.45 Нақты күш-жігер қатысуға кедергі келтіру фактілерін және оларды жою тәсілдерін анықтауға салынуы керек.
45 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме және Лунд ұсынымдары.
30 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 15. Саясат берік фактологиялық базаға негізделгенде және нақты жағдайларға бейімделе әзірленгенде анағұрлым тиімді болып шығады. Саясатты әзірлеу жүйелі және барлығын қамтитын ақпарат жиынтығына және оның объективті талдауына негізделуі тиіс. Деректер этникалық қатыстылық немесе тіл сияқты ықпалдасу саясаты үшін маңызды өлшемдерге сәйкес жіктелуі керек. Деректерді жинау мен өңдеу өз даралығын айқындау және жеке деректерді қорғаудың міндетті нормаларына түгел сай болуы қажет.
Тиісті халықаралық байқаушы органдар көрсеткендей,46 объективті де шынайы, позициялар бойынша жіктелген деректер азшылықтарға жататын адамдар құқықтарын ілгері бастыру және қорғау бойынша тиімді саясат әзірлеу және іске асыру мүкіндігі үшін қажет.
Бұл тұрғыдан келгенде саясат, көптеген сәйкестілікке жол бере отырып, әсіресе этностық қатыстылық, тіл және т.б. азшылықтардың құқықтарымен және ықпалдасумен байланысты мәселелерді қамтыса, статистикалық деректерге негізделуі тиіс. Мемлекет деректер жинау жөніндегі құралдар мен тетіктерге қатысты мәселені кең түрде еркін қарастырады. Бұған ресми санақтар кіруі мүмкін. Бірақ санақта қандай да бір даралыққа немесе топқа қатыстылықты міндетті түрде көрсету талап етілмеуі керек, өйткені ешкім өзінің азшылыққа жататынын жария етуге мәжбүрленбеуі тиіс.47 Санақ парақтары сұралатын адамдарды жабық тізімдердің болуымен шектемеуі тиіс, өйткені өзін-өзі дараландыру да адамның өзі қалайтын даралықты еркін таңдауын көздейді.48 Ашық тізімдердің болуы санақ нәтижелері респонденттердің жеке таңдауын көрсететініне кепілдік береді және кейде топтар өздерін санақтың ресми санаттарында көрсетілмеген деп есептеуіне байланысты проблемадан құтылуға мүмкіндік береді. Санақ парағы және санақтың әдіснамасы аз ұлттардың өкілдерімен консультация
46 Бұған БҰҰ Нәсілдік кемсітушілікті жою жөніндегі комитетін және Еуропа Кеңесінің Аз ұлттарды қорғау жөніндегі негіздемелік конвенциясының консультативтік комитетін қосу керек. 47 АҰНК, 3(1)-бап. 48 Халық және тұрғын үй қоры санақтарына қатысты қағидаттар мен ұсынымдар, екінші қайта қаралған басылым (2007) (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2).
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 31 жүргізілгеннен кейін әзірленгені абзал һәм олар азшылықтардың тиісті тілдеріне аударылуы қажет.49
Санақтар халықтың құрамы туралы шынайы ақпарат жинаудың бірден-бір тәсілі емес. Мемлекеттер басқа инструменттердің көмегімен жиналған немесе тәуелсіз социологиялық, этнографиялық, лингвистикалық және басқа ғылыми зерттеулер мен талдау материалдары сияқты өзге дереккөздерден алынған, сонымен қатар үй шаруашылықтарын, еңбек ресурстарын, мектептерді және т.б. тексерулер немесе жергілікті өзін-өзі басқару органдары жинаған деректер сияқты анық та шынайы деректерді ескеруі тиіс. Жинау мен талдаудың сандық та, сапалық та әдістерін пайдалану сенімді, демек, пайдалы мәліметтер алуды қамтамасыз етеді. Мәліметтердің жеке деректерді қорғау стандарттарына толық сәйкес жиналуының, өңделуінің, сақталуының және пайдалануының маңызы зор.50
Билік деректерді талдағанда өткеннің тәжірибесі және кемсітушілік үрейі адамдарды өздерінің даралығын жасыруға итермелеуі мүмкін екенін түсінуі тиіс. Мұның кесірінен белгілі бір топтар есепке алынбай көрінбей қалады. Қайткенде де мемлекеттік билік азшылықтарға жататын адамдарды этникалық қатыстылығы мен тіл(дер)і туралы мәліметтер ұсынудың салдарларынан хабардар етуі керек, бұл салдарлар олардың тілдік құқықтарына, қатысу тетіктеріне, осы аумақта тұратын этникалық топтың санына байланысты басқа шараларға әсер етуі ықтимал.
16. Қажетті қаржылық және адамдық ресурстар стратегиялар мен іс-әрекет жоспарларында белгіленген міндеттерді әзірлеуге, іске асыруға және оларға мониторинг жүргізуге бөлінуі тиіс.
Іс-шаралар жоспарларында қойылған міндеттерге қол жеткізуге қажет қаржылық және адамдық ресурстар, оларға қалай қол 49 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 21-тармақ. 50 Бұларға жататындар: Жеке деректерді автоматты түрде өңдегенде жеке тұлғаларды қорғау туралы конвенция (СЕД №108) және Статистикалық мақсатта жиналатын және өңделетін жеке деректерді қорғау туралы Министрлер комитетінің Rec(97)18 ұсынымдары. Пайдалы ұсынымдар Еуропалық статистиктер конференциясының (2010) ұсынымдарында да бар.
32 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар жеткізілетіндігі анық көрсетіліп, оларды іске асырудың мерзімі белгіленуі керек.
Шектеулі ресурстар проблемасы тіпті ең бай мемлекеттерде де бар. Алайда ресурстардың шектеулілігі мемлекеттерді адам құқығы саласындағы өз міндеттерін орындаудан қалай босатпаса, дәл солайша ол шынайы ықпалдасу саясатын әзірлеуден, қабылдаудан және іске асырудан бас тарту үшін ақталуға себеп бола алмайды.
Рационализациялау арқылы, саясат пен барлық деңгейде және түрлі жауапты құрылымдар қабылдайтын шараларды үйлестіру арқылы шығындарды анағұрлым азайтуға болады. Бұған саясат пен қабылданатын шараларды жалпы ықпалдасу стратегиясымен байланыстыру және мұны тиісті үйлестіруді қамтамасыз ету кіреді. Тиімділік құзіретті, мақсаттарды, қызметтерді, міндеттер мен орындалуға тиіс рәсімдерді айқындау (мұның ішінде процесті үйлестіру үшін де) арқылы арттырылуы мүмкін. Бұдан басқа, сәйкестілікке байланысты адам құқықтарының көптеген аспектілері, әсіресе қоғамдағы плюрализмді мойындау, міндетті түрде елеулі ресурстардың жұмсалуын талап етпейді.
Ресурстар жеткіліксіз болған жағдайда мемлекеттер қосымша халықаралық көмек іздеу мүмкіндіктерін, оның ішінде даму мақсатындағы көмек алу жолымен, зерделей алады. Ресурстарды бөліп-тарату әділ және кемсітусіз жүргізілуі тиіс.
17. Стратегия мен саясат, оларды жүзеге асыру жүйелі мониторингтің және нәтижелерді бағалаудың тақырыбы болуы тиіс. Қажет болған жағдайда саясат мезгіл-мезгіл түзетіліп отыруы керек.
Барлық құралдар мен шаралар оқтын-оқтын мониторинг жүргізуді, мақсаттар мен нәтижелерді бағалауды, жинақталған тәжірибе және өзгерген жағдайлар тұрғысынан түзету жасауды талап етеді.51 Осыдан келіп, саясаттың, заңнаманың және жүзеге асырылатын шаралардың өзгеретін жағдаяттарға бейімделуі мүмкін. Тиімділікті
51 Лунд ұсынымдары, 22-ұсыным.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 33 бағалау жөніндегі жұмыс көзделген мақсаттардың іске асқандығын ғана емес, сол мақсаттардың өзінің өзектілігін да ескеруі керек. Ықпалдасу саясатының индикаторлар мен бағдарлары бар айқын мақсаттар белгілеуінің маңызы зор, бұл жүйелі де тиімді саясаттың дамуын, уақыт өте келе оның іске асуын және бейімделуін қамтамасыз етеді.
Бұдан басқа, билік тарапынан ішкі мониторинг жүргізу тәуелсіз бағалаулармен толықтырылуы тиіс; олар азшылыққа жататын адамдармен консультация жүргізілгеннен кейінгі тұжырымдалған анық өлшемдерге негізделуі керек. Мониторинг мезгіл-мезгіл және белгіленген кестеге сай, мәселен, екі жылда бір рет жүргізілуі қажет.
Заң шығару және институттар
18. Заңнамалық жүйелеу, оның ішінде конституциялық деңгейде, инклюзивті болуы керек және плюральды қоғамдағы алуан түрлілікті басы ашық мойындауы тиіс.
Заң шығаруда қоғамдағы алуан түрлілікті мойындау және тиімді қатысу қағидаттары көрініс табуы тиіс.52 Бұған плюральды қоғамдардағы алуан түрлілікті басы ашық мойындау арқылы қол жеткізіледі. Алуан түрлілікті сақтауға кепілдік берілуі, оның құндылықтарына маңыздылық берілуі тиіс. Құқықтық өріс барлық деңгейдегі, оның ішінде өңірлік (бұл қолдануға болатын жерде), осынау көзқарасты басшылыққа алғанда ғана ықпалдасу үшін жайлы болмақ. Ол мойындау, инклюзивтілік және тиімді қатысу қағидаттарын конституциялық бекіту арқылы күшейтілуі мүмкін.
Инклюзивті заң шығару – барлық мүдделі азшылықтарға заңнама әзірлегенде және тиісті шараларды жүзеге асырғанда олардың пікірі назарға алынуы үшін тиісті арналар ұсынылады деген сөз. Бұл заңнама мазмұнын айқындауға олар елеулі үлес қоса алатынын білдіреді. Сонымен инклюзивтілік тиімді қатысу қағидатының тұжырымдамасымен және іс жүзінде көрсетілуімен тығыз байланысты.53 Бұған реті бар жағдайда шешім қабылдаудың 52 5- және 9-ұсынымдарды да қараңыз жоғарыда. 53 Осылай, мәселен, Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірмеде көрсетілген.
34 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар белгіленген рәсімдері, сараптамалық тыңдаулар, заң шығару процесінің барлық кезеңдерінде кеңейтілген қатысу, азшылықтар өкілдерінің жүгінуі бойынша атқарылатын сот бақылауы, вето құқығы, кикілжіңдерді шешу тетіктері немесе қатысудың басқа түрлері кіреді.
19. Бәрі үшін адам құқығы мен негізгі бостандықтарды ешқандай кемсітусіз алға бастыру және қорғау конституцияда бекітілуі және нақты нормалар мен тетіктерде көрініс табуы керек. Азшылық құқықтары адам құқықтарының ажырамас бөлігі болып табылады. Азшылық құқықтарына кепілдік беретін, бәрін қамтитын заңнама әзірлеу қажет.
Бұл ұсыным 3-ұсынымда баяндалған кемсітпеушілік пен тиімді теңдік қағидаттарын нақтылайды. Заңнама мен шараларды іске асыру адам құқығы саласындағы халықаралық және өңірлік инструменттерде айқындалғандай биліктің барлық деңгейінде кемсітпеушілік пен тиімді теңдік қағидаттарына негізделуі керек. Бұл қағидаттар конституцияда бекітілуі қажет және олар заңнама әзірлеу мен оны түсіндіру үшін негіз болады. Іс жүзінде кемсітпеушілікті қамтамасыз ету үшін пәрменді құқықтық қорғауды қамтамасыз ету қағидаты заңда белгіленген нақты да қолжетімді шараларда көрініс табуы тиіс.
Қажет болған жағдайда азшылықтарға және көпшілікке жататын адамдардың арасындағы толық әрі тиімді теңдікті қамтамасыз ету үшін арнайы шаралар қабылдау керек болады; бұл шаралар кемсітушілік болып есептелмейді.54 Мұндай шаралар қоғамда ұзақ уақыт тұрып жатқан немесе саны біршама көп топтар үшін ерекше маңызды.55
54 3-ұсынымға түсініктемені қараңыз, жоғарыда. 55 АҰНК, 10(2)-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 35 Азшылықтардың құқықтарын қорғау салалық заңнамада бар (мысалы, білім, мемлекеттік басқару, жергілікті басқару, бұқаралық ақпарат құралдары, сайлау немесе тілдерді қолдану туралы заңдарда) нақты нормалар арқылы іске асырылатынына қарамастан, азшылықтарға жататын адамдардың құқықтары туралы дербес заң шығарудың қосымша артықшылықтары болмақ. Бұл артықшылықтарға мыналар кіруі мүмкін: азшылықтарға жататын адамдарға берілетін құқықтар және бұларды қорғау жолдары туралы анық тұжырымдалған ақпаратқа қолжетімділікті жеңілдету; заңнаманың басқа салаларымен үйлесімдікті қамтамасыз ете отырып, азшылықтардың құқықтарын орталық орындардың біріне шығару; азшылықтар мен олардың құқықтарына қатысты жалпы ақпараттандыруды мойындау және арттыру. Бұдан басқа азшылықтардың құқықтары туралы барлығын қамтитын заңның болуы азшылықтар құқықтарын қолданудың дербес және аумақтық салалары сияқты һәм салалық заңнамаға енгізу күрделі болатын, дәстүрлі және елеулі сан мен оның шегі секілді маңызды өлшемдерді белгілеу сияқты мәселелерді айқындай алады.
20. Кейбір құқықтар мен бостандықтарды пайдалануға шектеу қойылуы ықтимал болса да, олар заңда анық айқындалуы керек және ұлттық қауіпсіздік, жеке бастың қауіпсіздігі, қоғамдық тәртіп, халықтың денсаулығын сақтау немесе басқалардың құқықтары мен бостандықтары сияқты заңды мақсаттарға негізделуі тиіс; шектеулер бұл мақсаттарға пропорционал болуы қажет.
Адам құқықтарының халықаралық құқығында көзделгендей, адам құқықтары мен негізгі бостандықтардың көпшілігі кейбір шектеулермен ұштасуы мүмкін, ал бұл шектеулер заңды бұқаралық мүддеге негізделуі және мемлекеттің конституциясы мен халықаралық міндеттемелеріне сай болуы керек. Бұл шектеулер біржақты үкімге ұрынбау үшін заңмен белгіленуі тиіс, оларға құқықтарды шектеуге негіз болатын жабық тізімнің кіруі ләзім және олар қажетті әрі қойылған мақсатқа пропорционал болуы керек. Шектеулер бүге-шігесіне дейін түсіндірілуі және ауық-ауық қайта қарастырылып отыруы тиіс.
36 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Егер құқықты пайдалануға шектеулер заңмен белгіленсе немесе нақты жағдайда қолданылса, онда бұл мәселе жөніндегі шешім қолданыстағы сот тәжірибесіне56 сәйкес болуы және тиісті ұсынымдарда топтастырылған салыстыру түсіндірмесіне сүйенуі мүмкін.57
Өзара кикілжің тууы ықтимал екі не екеуден көп тең дәрежеде қорғалған құқықтарды саяси және сот деңгейінде теңдестіруге ұмтылу әрқилы жүзеге асырылады. Заң шығарушылар саяси деңгейде заңнамада мұндайда бір құқықтың белгілі бір жағдайда өзге құқықтан артықшылығы болуы мүмкін екенін белгілей алады. Сот деңгейінде құқықтардың тиісті ара қатынасын анық өлшемдер негізінде соттар белгілейді.
21. Заңнамада құқықтық қорғаудың анық та тиімді жолдары көзделуі тиіс. Құқықтық қорғаудың бұл жолдарына түгел қол жеткізу қамтамасыз етілуі керек.
Заңнама құқықтық қорғаудың тиімді жолдарымен нығайтылуы тиіс, ол жолдар заң бұзушылықты жазалайтындай, оның салдарын қалпына келтіретіндей болуы керек.58 Бұл құқықтың үстемдігі және заң тарапынан тең қорғау қағидаттарынан туындайды, ал ол қағидаттар адам құқықтары халықаралық құқығының ажырамас бөлігі ретінде барлық қатысушы мемлекеттерге ортақ.
Құқықтық қорғаудың жолдары заңда көзделуі тиіс. Олар сыңаржақ интерпретацияны азайту мақсатында мейлінше анық болуы және тәуелсіз сот органдары арқылы жүзеге асырылуы керек. Құқықтық қорғаудың жолдарына тиімді қол жеткізуді қамтамасыз етуге мыналар кіреді: омбудсмен институты немесе адам құқықтары жөніндегі ұлттық мекемелер сияқты тиімді тәуелсіз органдар құру және қолдау; мұқтаж адамдар үшін тегін құқықтық көмек көрсету.
56 Басқасын былай қойғанда, АҚЕК-тің сот тәжірибесін қараңыз. 57 Басқасын былай қойғанда, қараңыз: Вебер А. Пособие «Язык ненависти«, Еуропа Кеңесі баспасы, 2009 және Бейбіт жиналыстар бостандығы жөніндегі басшы қағидаттар, ДИАҚБ, 2007. 58 47-ұсынымды да қараңыз төменде.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 37 Құқық және құқықтық қорғау саласында ақпараттық науқан және оған қол жеткізу қажет болуы мүмкін.
Сот арқылы жеке адамның құқық қорғау жолдарына59 қосымша ретіндегі маңызды мәселе – бұдан әрі заң бұзушылықтардың алдын алу мақсатындағы жүйелі өзгерістер үшін қоғам ашық болуы керек. Жүйелі өзгерістерді адам құқықтарын бұзудың мониторингі мен талдауы (оның ішінде позициялар бойынша жіктелген деректерді жинау арқылы), адам құқықтары жөніндегі тәуелсіз мекемелер құру және мониторинг процесіне азаматтық қоғамның қатысуын қолдау ынталандыра алады.60
22. Мемлекеттер ықпалдасу саясатын әзірлеу және іске асыру үшін оңтайлы және тиімді институционалдық тетіктердің жұмысын қамтамасыз етуі қажет.
Оңтайлы институционалдық тетіктерді айқындаудың мәнмәтінге байланыстылығына қарамастан, ықпалдасу саясатын тиімді әзірлеу және іске асыру бұқаралық/мемлекеттік және/немесе тәуелсіз институттардың болуын талап етеді. Олардың құзіреттері мен міндеттері нақтылануы, ал қызметтері – тиісті түрде қамтамасыз етілуі керек. Ықпалдасу саясатының анық іске асуын қамтамасыз ету және қатарлана жүргізілуін жою үшін әртүрлі рөлдерді анық айқындау қажет. Мысалы, тәуелсіз мекемелер саясатты іске асыруға мониторинг жүргізумен айналысады, бірақ әдетте оны әзірлеуге жауапты болмайды. Мемлекеттік басқарудың мамандандырылған органдары яки бөлімшелері немесе биліктің басқа құрылымдары ықпалдасу саясатының тиімді әзірленуі мен үйлестірілуін арттыруға септеседі һәм оны қоғамдық тұрғыдан анағұрлым бедерлі ете алады. Мемлекеттік саясат салалары арасындағы ықпалдасу саясатына жекелеген құрылымдар шет қалмасы үшін мемлекеттердің тиісті басымдық деңгейін қамтамасыз етуі өте маңызды.
59 47-ұсынымды қараңыз төменде. 60 Әртүрлі салалардағы осынау қағидаттардың маңызды талдауы Еуропа Кеңесінің нәсілшілдікпен және төзбеушілікпен күрес жөніндегі еуропалық комиссиясының (бұдан әрі: НТЕК) бірнеше Жалпы саяси ұсынымдарында бар.
38 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Әзірлеуден, іске асыру мен мониторинг жүргізуден басқа ықпалдасумен байланысты институционалдық тетіктер қоғамдағы плюрализмнің шешім қабылдауға жауапты институционалдық құрылымдар мен органдарда тиісті көрініс табуына кепілдік беруі керек. Құрамына мамандандырылған органдар мен рәсімдер кіруі ықтимал мұндай тетіктер де қоғамның жалпы мүдделерін қалыптастыру және ілгері бастыру үшін тұғырнамалар қарастыруы тиіс. Заңнама мұндай тұғырнамалардың мемлекеттік басқарудың барлық деңгейлерінде, бұған жергілікті және, қажет болғанда, өңірлік деңгей де кіреді, құрылуын көздеуі қажет. Себебі халықтың көп бөлігі жергілікті деңгейде, билік органдарымен байланысты қоса алғанда, тікелей әлеуметтік өзара әрекеттестікке тартылуы тиіс.
Әрекет етушілер мен рөлдер
23. Ықпалдасу саясатын іске асыру – бұқаралық және жекешелік секторларға өкілдік ететін көптеген мүдделі тараптарды белсенді тартуды талап ететін процесс.
Ықпалдасу саясаты қоғамның барлық топтарына әсер етеді, сол арқылы субъектілердің қалың тобының: барлық деңгейдегі институттардың, жекеше сектордың және кең ұғымдағы азаматтық қоғамның, оның ішінде үкіметтік емес ұйымдардың (бұдан әрі: ҮЕҰ), мүдделес топтардың және ғылыми топтардың, қатысуын талап етеді.
Саясатты іске асыру мен заңнаманың орындалу жолында әлеуметтік факторлар, жеткіліксіз саяси ерік-жігер, әкімшілік әлеует пен жеткіліксіз қаржыландыру кіретін кедергілердің басын ашу және еңсеру қажет. Пәрменді жүзеге асыру әдетте осының алдындағы тарауда баяндалған инклюзивті шешім қабылдау процесінен басталады. Шынтуайтқа келгенде, партисипаторлық, ашық және айқын процесс әзірлеу әдетте саясатты іске асыру мен заң қабылдауға жауапты адамдардың мақсаттарға бейілділігіне және міндеттерінен жақсы хабардар болуына кепілдік береді.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 39 Мемлекеттік билік ықпалдасу саясатын әзірлегенде, әсіресе денсаулық сақтау, еңбек және тұрғын үй рыногына қол жеткізу һәм мәдениет саласы сияқты инклюзивтік үлкен рөл атқаратын салаларда оны іске асырудың партисипаторлық сипатын қамтамасыз етуге назар аударуы тиіс. Көпшілікке де, азшылықтарға да жататын барлық мүдделі топтар мүшелерінің ынтымақтастығын және бірлескен жауапкершілік орнатуды мүмкін ететін рәсімдер белгілеу қажет. Бүкіл мүдделі тараптармен тиімді үнқатысу осынау процестің барлық кезеңдерінде қолдау табуы керек.
24. Ықпалдасу саясатын әзірлеуде және іске асыруда үкімет жетекші рөл атқарады. Іс-әрекет жоспарларында мемлекеттік биліктің барлық деңгейіндегі әртүрлі мекемелер мен акторлардың рөлдері және мақсаттары айқандалуы қажет.
Ықпалдасу саясаты елеулі дәрежеде жергілікті деңгейде іске асырылса да, оны әзірлеу мен жүзеге асыру мәселесін жалпы мемлекеттік деңгейде үйлестіру талап етіледі, бұл оның дәйектілігін елдің барлық аумағында қамтамасыз етеді және мемлекет өзінің халықаралық міндеттемелерін орындайтынына кепілдік береді.
Ықпалдасу саясаты әртүрлі мекемелердің рөлі мен міндеттерін елдің аумақтық және әкімшілік құрылымын ескере отырып, әр деңгейде айқындауы тиіс. Мәселен, бұл – орталық билік әртүрлі мекемелер мен барлық деңгейдегі акторлар арасындағы мақсаттар мен міндеттерді анық та дәйекті бөлуді ұйымдастыруы тиіс дегенді білдіреді. Бұл орталық билік не жаңа платформалар (мекемелер немесе нақты рәсімдер) құруы, не жағдаятқа байланысты аталмыш функцияларды орындау үшін қолда бар платформаларды атауы керек дегенді білдіреді; бұл платформалар арқылы ықпалдасу саясатын іске асырудың нақты аспектілері бойынша келіспеушілік немесе құзіреттер кикілжіңі талқылануы және шешілуі мүмкін. Федеративтік мемлекеттерде және автономиялық өңірлерде бұл міндеттер тиісті органдардың құзіретіне жатады.
40 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 25. Мемлекеттік биліктің барлық деңгейлері ықпалдасу саясатын іске асыруға жұмылдырылуы тиіс. Негізгі құқықтық база орталық билік деңгейінде құрылса да, жергілікті және, егер ол бар болса, өңірлік билік ықпалдасу саясаты саласындағы шынайы жоспарларды мәнмәтіндеуде және жүзеге асыруда өзекті рөл атқарады.
Әлеуметтік ұйысу дәрежесі елдің әртүрлі аймақтарында елеулі түрде өзгеріске ұшырауы мүмкін екендігін ескере отырып, жергілікті және, егер бұл орынды болса, өңірлік билік деңгейлері саясаттың мағынасын айқындауда да, оны іске асыруда да елеулі рөл атқаруы қажет. Жергілікті және өңірлік билікке тиімді ықпалдасуды іске асыруда үлкен рөл жүктеледі, бұл оның білім, қала құрылысы, мәдениет, денсаулық сақтау және әлеуметтік қамсыздандыру сияқты өзекті салалардағы басқару рөлімен байланысты.61
26. Бұқаралық әкімшілік және мемлекеттік қызмет органдары өз құрылымдары мен жұмыс әдістерінде алуан түрлілікті, оның ішінде азшылықтарға жататын адамдарды жұмысқа, әсіресе негізгі қызметтер көрсетуге қатысты салалардағы жұмысқа тарту арқылы, орталық орындардың біріне қоюы тиіс. Олар үшін алуан түрлілік жұмыстың негізгі бағыттарының бірі болуы керек.
Ықпалдасуды алға бастыру мақсатында бұқаралық әкімшілік мүмкіндігінше қоғамның алуан түрлілігін бейнелеп көрсетуі тиіс.62 Мемлекеттер бұқаралық сектордағы жұмысқа азшылықтарға жататын адамдарты тарту және орнықтыру бойынша шаралар әзірлеуі қажет. Әсіресе азшылықтарға жататын адамдардың негізгі қызметтер көрсететін салаларда барабар қатысуына қол жеткізуге айрықша назар аударылуы керек. Бұларға сот органдары, құқық
61 Бұл жөнінде маңызды сілтемелер 1985 жылы Еуропа Кеңесы қабылдаған (ЕКАҚ №122) Жергілікті өзін-өзі басқару туралы еуропалық хартияда және Еуропа Кеңесінің өңірлік демократия жөніндегі Негіздемелік анықтама құжатында (2009 ж.) бар. 62 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 120-тармақ.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 41 қорғау органдары, әлеуметтік қамсыздандыру, медицина және білім мекемелері жатады.
Мемлекеттің мақсатты индикаторлар мен оларды жүзеге асыру мерзімдерін белгілеуі барабар өкілдікке қол жеткізуге арналған іс жүзіндегі шарасы болып табылады. Алайда квоталар кейбір төтенше жағдайлар туғанда пайдалы болғанымен, әдетте халықтың құрамы дәл көрсетілген немесе белгілі бір топтар үшін нақты лауазымдар резервте сақталған қатаң квоталар енгізу мүлде ұсынылмайды. Уақыт өте келе, мұндай шаралар икемділікті шектейді және келешекте жаңа теңсіздіктің пайда болуына соқтыруы һәм мемлекеттік органдарға қоғамдағы өзгермелі ахуалға бейімделуге кедергі келтіруі мүмкін.
Бұқаралық сектордағы алуан түрлілік саясатына зор мән беру мемлекеттік басқарудың барлық деңгейіндегі қызметкерлердің құрамы мен оларды қызмет бойынша ілгері жылжыту тікелей немесе жанама кемсітушіліктің алдын алу мақсатындағы мониторингтің тақырыбы болу керек дегенді білдіреді. Мұндайда бұқаралық сектор жұмыскерлерінің ықпалдасуды алға бастырудың мақсаттары мен әдістерін түсінуін және саясатты әзірлеу мен іске асыруда ықпалдасу үшін болатын салдарларды назарда ұстауын қамтамасыз ету қажет. Мемлекеттік білім мекемелері мен қоғамдық бұқаралық ақпарат құралдары ықпалдасуды түсіну мен қолдауды қалыптастыруда маңызды рөл атқарады.
27. Партиялық жүйелер плюралистік болуы, қоғамның барлық сегменттерінің арасындағы еркін бәсекелестікке септігін тигізуі және этникалық қатыстылығына қарамастан бәрі үшін инклюзивті болуы тиіс. Саяси партиялар мемлекеттік саясатты әзірлеуде және саяси дискурста маңызды да сындарлы рөл атқара алады. Саясаткерлер алуан түрлілікке сыйластықпен қарауға құрылған үнқатысуды қорғауда айрықша жауапты. Олар жек көрушілікке айдап салуды айыптау жөнінде айқын позиция ұстануы керек.
Партиялық жүйелерді, оның ішінде партияларды, олардың қызметі мен қаржыландырылуын реттеу саяси плюрализмге кепілдік бере отырып, тиісті әрі алаламайтындай болуы тиіс. Партиялық жүйелер
42 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар алуан түрлілікті, плюрализмді және толеранттылық аясында басқалардан айырықша болу құқығын қорғауды қамтамасыз ету мақсатында барлық адамдардың қатысуына жағдай жасауы қажет.63 Бұл, басқасын былай қойғанда, партиялық жүйелерге бәрі үшін этникалық қатыстылығына қарамастан инклюзивті болуға мүмкіндік беретін тиісті реттеушілік орта құру қажеттігін алға тартады.
Инклюзивтілікке этникалық тегіне қарамастан бірнеше аспект кіреді. Біріншіден, азшылыққа қатысты адамдар халықаралық стандарттардың негізінде осы этникалық азшылықтың мүдделерін білдіретін саяси партиялар құруға құқықты.64 Этникалық немесе діни негізде саяси партиялар құруға кез келген шектеу халықаралық құқық пен Адам құқықтарын қорғау жөніндегі Еуропа Конвенциясында баяндалған қағидаттарға сай болуы керек.65 Бұл азшылықтарға жататын адамдардың саяси құқықтарын негізсіз немесе пропорционал емес түрде шектеуі мүмкін сандық және географиялық тіркеу шарттарына жол бермеуге қатысты. Екіншіден, этникалық партияларға тыйым салуға болмаса да, оларға, кез келген басқа субъектіге сияқты, кемсітушілікке тыйым салу міндеттемесінің қатысы бар. Партиялардың мақсаты белгілі бір топтың құқықтары мен мүдделерін алға бастыру және қорғау болса да, этникалық қатыстылық партия мүшелігіне қабыл алмауға негіз болмауы тиіс. Үшіншіден, кез келген басқа да партия демократиялық басқару қағидаттарын ұстануы һәм азшылықтарға жататын адамдардың қатысуына септесуі керек.66 Төртіншіден, саяси өмірдегі жалпы реттеушілік ортасы азшылықтар мәселесін ашық пікірсайысқа енгізуге септесетіндей және азшылықтарға жататын адамдардың қатысуын қолдайтындай болып құрылуы қажет. Мұндай орта сайлауға қатысты ақпараттың және жарнаманың азшылықтар тілдерінде жазылуын, азшылықтар тілдерін бұқаралық ақпарат құралдарында қолдану үшін мүмкіндіктер берілуін және азшылықтар тілдерінде сайлау материалдарын жасауды көздеуі тиіс.
Халықаралық стандарттар толеранттылық пен мәдени алуан түрлілік идеяларын ілгері жылжытуда және азшылықтарға байланысты мәселелерді шешуде саяси партиялардың рөлі маңызды екенін
63 ДОД, 12- және 22-баптар. Бұдан басқа, аталмыш қағидаттардың маңызды талдауы ДИАҚБ пен Венеция комиссиясы әзірлеген «Саяси партиялар қызметін құқықтық реттеудің басшылық қағидаттары» (2010 ж.) жарияланымында бар. 64 АҰНК-ны қосқанда, 7-бап. 65 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 75-тармақ. 66 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 78-тармақ.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 43 мойындайды.67 Ықпалдасу процесінде саясаткерлер заңнама әзірлегенде де, шешім қабылдағанда да саяси дискурс қалыптастыра отырып және тұтастай алғандағы қоғамдық ахуалға, оның ішінде қауымаралық қатынастар саласына үлес қоса отырып, елеулі рөл атқарады. Саяси партиялар мен акторлар, саяси және идеологиялық тұғырнамаларының өзгешелігіне қарамастан, бүкіл қоғам сияқты, кемсітушілікке тыйым салуға бірдей жауапты.
Саяси партиялар мен сайланған өкілдердің өз міндеттерін орындау барысында сөз бостандығына ие екендігіне қарамастан, ол бостандық солардың өзекті қоғамдық және демократиялық рөліне байланысты ерекше қорғалған болып танылады, нәсілдік, этникалық немесе діни дұшпандықты қоздыруға салынатын тыйымның соларға да қатысы бар.68 Бұдан басқа, тіпті өзінің кең сөз бостандығы шеңберінде әрекет ете отырып, саясаткерлер сол әрекеттері қоғамдағы толеранттылық деңгейі үшін қандай көрініс (оң немесе теріс) табатындығы жөнінде де терең ойлануы керек. Егер саяси партиялар мен сайланған өкілдер сыйластық үнқатысуына тартылса және жек көрушілікті басы ашық айыптау тұғырнамасын ұстанса, қоғамды ықпалдастыру үшін саяси ахуал анағұрлым жайлы болмақ.
28. Жеке меншік сектордың акторларын, оның ішінде жұмыс берушілер мен кәсіподақтарды һәм жеке оқу орындары мен жеке бұқаралық ақпарат құралдарын ықпалдасу саясаты арқылы дербес те, басқа акторлармен бірлесіп те, әлеуетті үлес қосуға шақыру қажет.
Қоғамды ықпалдастыру тек мемлекеттің немесе саяси партиялардың міндеті емес; жалпы тұрғыдан келгенде оны толығымен саяси процеске саяды деуге болмайды. Шынтуайтында, қоғамда әрекет
ететін барлық акторлар бұл жауапкершілікті бөлісіп, оған қол жеткізудегі өз рөлін сезінуі тиіс. Мұның жеке акторларға да қатысы бар, олардың тұғырнамасының қызмет сипатына байланысты 67 Басқалармен қатар Копенгаген құжатын қараңыз, 30-тармақ. 68 Басқалармен бірге мына құжаттарды да қараңыз: АСҚХП, 20-бап; НКЖХК, 4-бап; АҚЕК, 10-бап және оның жек көрушілік тіліне қатысты АҚЕК-тің прецеденттік құқықтағы, оның ішінде Бельгияға қарсы Фере ісіндегі, түсіндірмесі (Feret v. Belgiuv), №15615/07 шағым.
44 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар осынау процесте маңызы зор. Басқасын былай қойғанда, олардың қатарына жұмыс берушілер мен кәсіподақтар кіреді, ал бұл алуан түрлілік пен ықпалдасуды алға бастыру үшін еңбек нарығының маңыздылығымен және еңбектің жағдайымен байланысты.
Мемлекеттік саясатты әзірлеуде жекеше сектор ықпалдасуды дамытуға маңызды үлес қоса алатынын мойындау қажет. Мұндай үлес әртүрлі деңгейдегі мемлекеттік және жеке акторлар арасындағы байланыстарды дамыту арқылы қолдау табуы мүмкін. Бұқаралық және жекеше секторлар һәм азаматтық қоғам арасындағы әріптестік шеңберіндегі бірлескен жұмыс неғұрлым елеулі ықпалға және өзгерістерге қол жеткізу үшін акторларға ресурстарды, ықпал мен тәжірибені пәрмендірек пайдалануға мүмкіндік береді.
Жекеше сектор ықпалдасу саясатын әзірлеу мен іске асыру процесінде маңызды да сындарлы рөл атқара алады. Саясат пен заңнама мұны ескеруі және мүмкіндігінше жекеше акторлар арасындағы хабардарлықты арттыруға һәм оларды ынтымақтастыққа тартуға және ықпалдасу процесіне олардың белсенді үлес қосуын қолдап отыруға арналған ынталандырулар мен шаралар көздестіруі тиіс. Мұндай шараларға жұмыспен қамту жүйесіндегі өкілдігі жеткіліксіз топтарға жататын адамдарды жұмысқа алу бойынша жұмыс берушілер үшін ынталандыру жасау, жұмыс барысында оқытып-үйретудің бағытты бағдарламаларын және жұмыс орнында мемлекеттік тіл курстарын ұйымдастыру кіруі мүмкін.
29. Азаматтық қоғамға жататын акторлар ықпалдасу саясатының дамуына өз үлесін қоса отырып, төменгі деңгейдегі өзінің жұмыс тәжірибесіне сүйене отырып, маңызды рөл атқарады. Сонымен қатар олар стратегиялар мен жоспарларды жүзеге асыру процесінде потенциалды акторлар болып табылады.
Ықпалдасу көпакторлы және көпдеңгейлі процесс бола отырып, азаматтық қоғамды ықпалдасу саясатын әзірлеу, іске асыру және оған мониторинг жүргізу ісіне белсенді түрде тартпаса, табысты бола алмайды.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 45 Азаматтық қоғамның өзінің алуан түрлілігін мойындау қажет. Бұл азаматтық қоғамның қандай ұйымдары ықпалдасу саясатын әзірлеу мен іске асыруға консультация беру және қатысу үшін шақырылатынын, ал қандайлары бұл процестен шығарылатынын мемлекеттер алдын ала белгілемеуі тиіс дегенді білдіреді. Керісінше, ҮЕҰ сияқты азаматтық қоғамның мүдделі ұйымдарының қатысуын жұмылдыру мақсатында тиісті күш-жігер жұмсау және ашық рәсімдер жасақтау қажет; бұған азшылықтар мен кәсіби бірлестіктердің өкілдері, жұмыс берушілер мен жұмыскерлердің мүдделерін білдіретіндер, діни ұйымдар мен мекемелер һәм ғылыми қауымдастық кіреді.
Азаматтық қоғам өз ұйымдарының ішкі құрылымында демократиялық және плюралистік қағидаттарға сыйластықпен қарауды қамтамасыз ете отырып, тиісті басқару мен плюрализм қағидаттарының жалпы сақталуына септеседі.
46 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар IV. Саясаттың негізгі бағыттары
Кемсітушілікпен күресу және толық һәм тиімді теңдік
30. Кемсітушілікке қарсы бәрін қамтитын саясат пен заңнама әзірлегенде мемлекеттер оларды тиімді жүзеге асыру тетіктерін жасауы тиіс. Тең мүмкіндіктер жолындағы кедергілерді анықтайтын және жоятын пәрменді шараларды іске асыруы керек. Кемсітушілік туған жағдайда құқықтық қорғау құралдары нәтижелі, шамалас және тежеуші санкцияларды, барабар орнын толтыруды және, қажет болғанда, түзету шараларын қамтиды.
Мемлекеттерге кемсітушілікпен (тікелей де, жанама да) тиімді күресу үшін өмірдің бүкіл тиісті салаларына қатысты, сонымен қатар мемлекеттік және жекеше секторлардағы барлық тартылған акторларды қамтитын саяси, заңнамалық және әкімшілік шаралар қабылдау керек. Тиімді теңдік пен тең мүмкіндіктерді жүзеге асыру жолындағы кедергілердің, олардың пайда болу тегіне қарамастан, анықталуы және жойылуы тиіс екендігін білдіреді.
Кемсітушілікке қарсы бәрін қамтитын заңнаманың болуы конституцияға, қылмыстық, азаматтық және әкімшілік заңнамаға, һәм заңға қосымша актілер мен қаулыларға тиісті ережелер енгізуді көздейді. 69
Құқықтық базаға өзгерістер енгізуге қосымша ретінде кемсітушілікке қарсы шараларды әзірлеу, іске асыру және оларға мониторинг
69 Нәсілшілдікпен және нәсілдік кемсітушілікпен күрес жөніндегі ұлттық заңнама туралы №7 НТЕК жалпысаяси ұсынымы (2002 ж.) және Нәсілдік кемсітушілікті жою жөніндегі комитет (бұдан әрі: НКЖК).
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 47 жүргізу үшін ұйымдастыру құрылымын жасау қажет. Мәселен, жалпымемлекеттік және, реті бар жерде, өңірлік деңгейде теңдік саясаты саласы бойынша арнайы өкілетті тәуелсіз органдар немесе тиісті құзіреті мен ресурстары бар басқа да тәуелсіз органдар құру қажет.
Кемсітушілікпен күрес жөніндегі құралдардың тиімділігін ұдайы қадағалап әрі оларға баға беріп отыру керек. Олардың дәйектілігі мен тиімділігін қамтамасыз ету үшін кемсітушілікке қарсы құралдар бір-бірімен де, өзге құралдармен де үйлестірілуі тиіс.
Ешқандай кемсітушілікке қарсы саясат, егер ол кемсітушілік болған жағдайда тиісті құқықтық қорғау жолдарымен толықтырылмаса, тиімді түрде жүзеге асырыла алмайды. Тежеуші нәтижеге қол жеткізу үшін қылмыстық, әкімшілік және азаматтық-құқықтық санкциялар пәрменді, пропорционалды әрі біршама қатаң болуы тиіс. Компенсацияға қосымша ретінде, кемсітушілік орын алған жағдайда сот төрелігіндегі маңызды рөл сот шешімін тұтас немесе ішінара жариялау, немесе кемсітушілікке айыпты адамды келтірілген нұқсанның орнын ақшасыз толтыру үшін тиісті қоғамдық жұмыстар атқаруға мәжбүрлеу сияқты түрлеріне қатысты.
Кемсітушіліктің болуына адам даралығының бір аспектісі ғана себепші болмайды; ол бірқатар, мысалы, көптеген немесе қиылысқан кемсітушілік жағдайындағы белгілерге негізделуі мүмкін. Мәселен, азшылықтарға жататын адамдардың ішінде әйелдер кемсітушіліктен анағұрлым көп зәбір көруі ықтимал. Заңнама мұндай жағдайларды да қамтитынына және бұларға тиісті назар аударылатынына кепілдік ететін шаралар әзірленуі қажет.
31. Белгілі бір топты бұған дейінгі немесе жүйелі кемсітудің салдарларымен күресу жөнінде арнайы шаралар көзделетін саясат кемсітушілік ретінде қарастырылмауы тиіс. Мұндай шаралар қабылдау мүмкіндігі заңда көзделуі қажет.
Белгілі бір топты бұған дейінгі немесе жүйелі кемсітудің салдарларымен күресу жөнінде және жайсыз жағдайда тұрып жатқан
48 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар азшылықтар өкілдері үшін толық әрі тиімді теңдікті қамтамасыз ету мақсатында арнайы шаралар қабылдау қажеттігі тууы мүмкін.70 Адам құқықтарының халықаралық стандарттарына сай мұндай шаралар тек теңсіздікті жойғанға дейін ғана күшінде қалуы керек.71 Пропорционалдық қағидатына сәйкес қабылданған бұл шаралар кемсітушілік болып есептелмеуі тиіс.
Аталмыш шараларды қабылдау мүмкіндігі және, орайы келгенде, қажеттігі заңда, оның ішінде, орынды болғанда, конституцияда, анық тұжырымдалуы керек. Бұл олардың дәйекті қолданылуына кепілдік беріп қана қоймайды, судьялар үшін кемсітпеушіліктің жалпы танылған халықаралық стандарттарына сай теңдік саласындағы заңнамаға түсінік бергенде бағыт-бағдарлық қызмет атқарады.
Азаматтық
32. Азаматтық саласындағы инклюзивтік және кемсітпеушілік саясаты ықпалдасу саясатының маңызды факторы болып табылады. Бұдан басқа, азаматтық оны иеленуші тарапынан да, оның өкілі тарапынан да жалпы қатыстылықты көрсете отырып, сонымен қатар нышандық құндылыққа ие.
Құқықтық ұғымда азаматтық «этникалық тегі көрсетілмеген түрде жеке адам мен мемлекеттің арасындағы құқықтық байланысты»72 білдіреді.
Солай бола тұра, азаматтықтың маңыздылығы жеке тұлғалық сала шеңберінен шығып, тұтас қоғамдық мәнге ие болады. Азаматтық, әсіресе оған қол жеткізу, ықпалдасудың елеулі элементі болып табылады. Азаматтық саласындағы саясатты әзірлегенде мемлекеттер өздерінің шешімдері қоғамның ықпалдасуына әсер етуі мүмкін салдарларға назар аударуы қажет.
Мәселен, азаматтық саласындағы саясатты іске асырғанда мемлекетпен шынайы да тиімді байланыстар болудың заңды
70 3-ұсынымды да қараңыз, төменде. 71 НКЖХК, 1-, 4-баптар және №32 Жалпы ұсыным; Кемсітпеушілік туралы АҚТ 1989 жылғы 10 қарашадағы №18 жалпы түсіндірмесі; БҰҰ Экономикалық, әлеуметтік және мәдени құқықтар бойынша комитетінің №20 жалпы түсіндірмесі. 72 Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы, 2-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 49 талаптарының және көптеген даралықтың бар болу шындығы мен уақыт өте өзгеріп отыратын тұрғылықты жерлердің арасындағы теңгерімделген көзқарасты табуға ұмтылу қажет. Мысалы, көпазаматтықты реттеу осындай балансты табу қажет етілетін сала болып табылады.73
Ықпалдасу үшін азаматтықтың маңыздылығы сонымен қатар әлеуметтік және символдық аспектілерде көрініс табады. Азаматтық оған ие адамдар тарапынан да, оны беретін мемлекет тарапынан да жалпы қатыстылықты және қоғамның барлық мүшелеріне тән негізгі құндылықтарды көрсетеді. Азаматтық саласында инклюзивті саясат пен сол қоғамға қатыстылық сезімі тән адамдарды қабылдамауға емес, қабылдауға арналған нормалардың болуы қоғамның ықпалдасуына септеседі.
33. Азаматтық мемлекеттің құзіретінде тұрады және жеке адамның мемлекетпен шынайы байланысына негізделеді. Солай бола тұра, заманауи жағдайлар азаматтық беру мен одан айыруға қатысты (бұған азаматтық бергенде кемсітушілікке тыйым салу кіреді) саясат әзірлегенде мемлекеттер үшін анық және барған сайын шектеулі әрекет бостандығын белгілейді.
Егемендікпен тікелей байланыста тұрғандықтан азаматтық беру, асылында, әр дербес мемлекеттің тек ішкі заңдық құзырына жатады.74 Мемлекеттер азаматтық беру өлшемдерін белгілегенде, қарастыру еркіндігіне, мұндай еркіндік шексіз болғанымен, кеңінен ие.
Біріншіден, БҰҰ-ның Халықаралық Соты көрсеткендей, азаматтық беру мемлекет пен азаматтық берілетін адамның арасында шынайы байланыс болуына негізделуі тиіс.75
Екіншіден, мемлекеттерде азаматтарының кім екенін айқындау құқығы болғанымен, олар егемендік және тату көршілік қатынастар 73 37-ұсынымды да қараңыз, төменде. 74 Азаматтық туралы заңдар қайшылғына қатысты кейбір мәселелер жөніндегі Гаага конвенциясы (1930 ж.); Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы (1997 ж.) (№166 СЕД), 1- және 3-баптар. 75 БҰҰ Халықаралық соты, Ноттебом ісі (Nottebohm) (1955), ICJ 4.
50 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар кіретін достық қағидаттарын бұза отырып, бұл құқықты теріс пайдаланбауы керек.76
Үшіншіден, кемсітпеушілік сонымен бірге азаматтық салаға қатысты да қолданылады. Азаматтық беру мәселелерін қарастыру еркіндігі жыныс, дін, нәсіл, терінің түсі, ұлттық немесе этникалық тек белгілеріне негізделген кемсітушілікке апарып соқпауы тиіс.77 Кемсітушілікке белгілі бір топтардың оларға тән қандай да бір сипаттарға байланысты азаматтыққа қол жеткізуіне тікелей немесе жанама түрде жол бермейтін жіктеушілік кіреді, бұл заңды мақсат көздемейді немесе сол мақсатқа сай келмейді.78 Азаматтық беруде кемсітушілік пен негізделген айырмашылықтар немесе артықшылықты режим арасында айқын өзгешелік бар.79 Негізделген айырмашылықтарға, мәселен, азаматтық алуға үміткердің азаматтықты қабылдау үшін біршама мемлекеттік тілді білу қажеттігі, немесе шығу тегіне я болмаса туған жеріне байланысты азаматтық алудың жеңілдетілген тәртібі кіруі мүмкін.
Ең соңында, адам құқықтары азаматтығына қарамастан мемлекеттің заң құзырындағы адамдардың бәріне қатысты екендігін айтқан жөн. Сондықтан адам құқықтарын пайдалану азаматтыққа тәуелді болмауы керек, бұған кейбір саяси құқықтарға қол жеткізу сияқты тар шеңберлі және анық белгіленген жағдайлар кірмейді.
34. Азаматтық адамның құқығы болып табылады және әр адамның азаматтық алуға құқығы бар. Мәселен, заңдар адам дүниеге келгенде азаматтықтың болмауы себебіне қарамастан азаматсыздық тудырмауы тиіс.
Әр адамның дүниеге келгенде азаматтық алу құқығы адам құқықтарының халықаралық құқығының бір бөлігі болып саналады.80
76 36-ұсынымды да қараңыз, төменде. 77 Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы, 5(2)-бап. 78 Азаматтық негізде кемсітушілік мәселелері бойынша НКЖК (1993 ж.) №11 жалпы ұсынымы және Азамат еместерге қарсы кемсітушілік мәселелері бойынша НКЖК (1993 ж.) №30 жалпы ұсынымы. Тағы қараңыз: Словенияға қарсы Курич ісі (Kurić v, Slovenia), АҚЕК, № 26828/06 шағым. 79 Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы. 80 Бұл құқық, басқаны айтпағанда, Жалпыға бірдей адам құқығы декларациясында бар, 15-бап, әсіресе балаларға қатысты – Бала құқықтары туралы Конвенцияда, 7- бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 51 Азаматтықтан заңсыз айыру болған жағдайда мемлекеттер азаматтықты кейін қалпына келтіру мақсатында қажетті қолдау мен қорғау көрсетуге міндетті.81
Осынау халықаралық міндеттемеге сәйкес ішкі мемлекеттік заңнама балалар дүниеге келгенде азаматтығы жоқ адамдарға айналуы ықтимал болатын жағдайлардан арылуы керек. Көптарапты және қостарапты деңгейлердегі халықаралық ынтымақтастық, оның ішінде консультативтік және сарапшы органдардың көмегімен іске асатын ынтымақтастық, осыған байланысты пайда болатын проблемаларды шешу аясын қамтамасыз ете алады.
35. Мемлекеттер ұзақ уақыт бойы заң жүзінде де, іс жүзінде де азаматтығы жоқ адамдарға, тіпті, бұған өзге объективті негіз болмаса да, азаматтық беру туралы мәселені қарастыруы керек.
Азаматсыздыққа жол бермеу міндеттемесі халықаралық дәстүрлі құқықтың бір бөлігіне айналды және бірқатар халықаралық шарттарға енгізілген.82
Халықаралық азаматсыздыққа жол бермеу міндеттемелері әдетте заң жүзінде азаматтықтың жоқ болуына, яғни, адам қандай да бір мемлекеттің азаматы болып есептелмейтін құқықтық жағдаяттың пайда болуына қатысты. Алайда іс жүзінде мемлекет аумағында тұратын азаматтығы жоқ адамдардың көп болуы ықпалдасу процесінде қосымша елеулі проблемалар тудырады, ал бұл, тұрақтылыққа әсер етуі мүмкін. Іс жүзінде азаматтығы жоқ адамдар формальды түрде өздері тұратын елдің немесе өздері туып-өскен елдің азаматтығына ие, бірақ оны тәжірибеде пайдалана алмайды. Мұның туып-өскен елмен байланыстың үзілуінен бастап, туу туралы актіні тіркеудегі қиындықтармен немесе әлеуметтік-экономикалық маргиналданумен аяқталатын себептері көп. Көбіне мұндай
81 Бала құқықтары туралы Конвенция, 8(2)- бап. 82 Басқасын айтпағанда, Құқығы жоқтардың дәрежесі туралы конвенция (1954 ж.), Азаматсыздықты қысқарту туралы конвенция (1961 ж.) және Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы.
52 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар жағдаяттар рома, көшірілген адамдар немесе босқындар сияқты белгілі бір жәбірленуші топтарға теріс әсер етеді.
Ықпалдасуды ілгері жылжыту үшін мемлекеттер заң жүзінде де, іс жүзінде де азаматсыздықты қысқарту жөнінде нақты шаралар қабылдау мүмкіндігін қарастыруы қажет. Заң жүзінде азаматтығы жоқ адамдарға қатысты заңнамада ақылға қонымды жағдайда азаматтық алу тетіктері көзделуі, ал тиісті шаралар бұл тетіктерге қолжетімділікті қамтамасыз етуі керек. Іс жүзінде азаматтығы жоқ адамдарға қатысты осынау нақты проблеманы шешу үшін әзірленген саясат жүзеге асырылуы тиіс. Мұндай саясат іс жүзіндегі азаматсыздыққа соқтыратын азаматтық хал актілерінің және/немесе құжаттардың тіркелмеуіне, я болмаса кез келген басқа себепке байланысты проблемаларды осындай кедергілерді жою және тіркеуді жүзеге асыруға мүмкіндік беретін шешімдерді белсенді іздестіру арқылы шешуді қарастыра алады.
Құқықтық міндеттемелерге қосымша ретінде ықпалдасумен ұштасатын, қажет болғанда азаматтық құқық беруді іске асыруға септесетін себептер бар. Мемлекет аумағында саны біршама көп азаматтығы жоқ адамдардың ұзақ уақыт болуы қоғамның ықпалдасуына керағар құбылыс және топтасу мен әлеуметтік тұрақтылық үшін қауіп тудыруы ықтимал. Сондықтан мемлекеттің мүддесі – оның аумағында ұзақ уақыт тұрақты тұратын адамдарға ешқандай кедергісіз азаматтық беру мүмкіндігін, олардың азамат атануына белсенді көмек көрсетуді қамтамасыз ету. Солай бола тұра, жеке адамның мүддесі – азаматтық барлық құқықтарға қол жеткізу және азаматтық алуға бүкіл күш-жігерін жұмылдыру, сөйтіп осындай нақты сезілетін тәсіл арқылы қоғамға қатыстылығын білдіру. Бұған жеткілікті деңгейде мемлекеттік тілді меңгеру сияқты азаматтық алу үшін заң қоятын талаптарды дайындау және орындау процесі кіреді.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 53 36. Шетелде тұрып жатқан адамдар үшін мәдени, тарихи немесе отбасылық байланыстар негізінде азаматтыққа артықшылықпен қол жеткізуді көздейтін саясат достық, мұның ішінде тату көршілік, қатынастар және аумақтық егемендік қағидаттарын сақтауды қамтамасыз етуі тиіс. Мұндай саясат заң құзіретіне қатысты екіұштылықтан құтылатындай етіліп әзірленуі керек. Азшылықтардың құқықтарын қорғау – бұл ең алдымен олар тұрып жатқан мемлекеттің міндеті.
Мемлекет этностық, мәдени, тілдік, діни, тарихи немесе өзге де байланыстарды ескере отырып, басқа мемлекеттерде тұратын аз ұлттарға жататын адамдарды қолдауға заңды түрде мүдде таныта алады. Бұдан басқа, мемлекеттер артық көрінетін тілдік құзырлар һәм мәдени, тарихи немесе отбасылық байланыстар негізінде азаматтық бере алады. Алайда халықаралық құқық нормаларына сәйкес бұл мемлекетке ешуақытта басқа мемлекеттің аумағында тұратын адамдарға сол мемлекеттің келісімінсіз заң құзіретін іске асыру құқығын бермейді. Сонымен қатар мемлекеттер өз азаматтығын басқа мемлекеттің азаматтарына, тіпті бұл жекелеген өтініштер жиынтығының нәтижесі болса да, жаппай беруден тартынуы тиіс.83
Дегенмен, мемлекеттер өздерінің аумағында тұратын азшылықтарды қорғау мәселесін басқа мемлекеттердің («туыс мемлекеттер» деп аталатын) иығына арта алмайды, өйткені азшылықтардың құқықтарын сақтау мен қорғау, негізінен сол азшылықтар тұрып жатқан мемлекеттің жауапкершілігі болып саналады.84
Осынау құқықтық шектеулерден басқа, ел аумағынан тыс жерде салдарлары бар азаматтық саласындағы саясат достық, бұған тату көршілікті қоса, қатынастар үшін кедергілер келтіруі, сонымен бірге осы азшылықтар тұратын елдегі қоғамның ықпалдасуы үшін
83 Больцано/Боцен ұсынымдары, әсіресе. 4-, 10- және 11-ұсынымдары. 84 Больцано/Боцен ұсынымдары, 2-ұсыным, сонымен қатар, «Туыс мемлекет тарапынан аз ұлттарға артықшылық көзқарас туралы баяндама», Құқық арқылы демократия үшін еуропалық комиссия (бұдан әрі: Венеция комиссиясының баяндамасы), CDLINF (2001 ж.) 19.
54 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар қосымша проблемалар тудыруы мүмкін. Демек, мұндай теріс салдарлары бар саясаттан аулақ болу қажет.
Мемлекет өз жұртшылығының, оның ішінде азшылықтарға жататын адамдар бар, құқықтарын қорғауда негізгі жауапкершілікті мойнына алады. Бұл жауапкершілік көптеген азаматтығы бар адамдарға да қатысты. Мемлекет қос азаматтығы бар адамдарға қатысты кемсітушілікке жол бермеуі тиіс. Мемлекет өз азаматтарына, егер олар мемлекет басшысы немесе үкімет мүшесі сияқты биік саяси лауазымдарға орналасуға дайындалғанда, оларға басқа азаматтықтан бас тартуды заңды түрде ұсына алады.85
37. Бірнеше азаматтық ықпалдасуға кедергі ретінде қарастырылмауы тиіс. Мемлекеттің өз аумағында ұзақ уақыт тұратын және бұған дейін басқа мемлекеттің азаматтығы бар адамдарға азаматтық беруі ықпалдасу процесін қолдап, қоғаммен байланысты нығайта алады. Туғанда бір азаматтықтан артық азаматтыққа ие болған балаларға өмір бойы олардың бірнеше азаматтығына тыйым салынбауы тиіс.
Бірнеше ел азаматтығы адамдардың өскелең трансшекаралық ұтқырлығын және отбасы ішіндегі әртүрлілікті, бұған ұрпақтар ішіндегі әртүрлілік те кіреді, һәм мемлекеттің шетел асқан жұртшылықпен құқықтық байланыстарды сақтау бойынша артып отырған күш-жігерін көрсетеді. Мемлекет аумағында ұзақ уақыт тұратын адамдарға мұның алдындағы азаматтықтан бас тартуды талап етпей-ақ азаматтыққа қол жеткізуге мүмкіндік беру – олардың қоғам өміріне атсалысуын және қоғамға қатыстылық сезімін қолдайды әрі қоғамның ықпалдасуына септігін тигізе алады. Мұның әсіресе балаларға қатысы бар. Туғанда бір азаматтықтан артық азаматтыққа ие болған балаларға мемлекет ол артықшылығын сақтауға рұқсат беруі керек.86 Мұндай жағдайдағы балаларға өмір бойы олардың көп азаматтығына тыйым салынбауы тиіс.87
85 Больцано/Боцен ұсынымдары, 11-ұсынымға түсінік. 86 Азаматтық туралы Еуропа конвенциясы, 14(1)-бап. 87 Бала құқықтары туралы конвенция, 7-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 55 Солай бола тұра, бірнеше азаматтықтың қоғамның ықпалдасуына әсері тарих және екіжақты қатынастар сияқты түрлі факторларға байланысты әжептәуір айырмашылық тудыруы мүмкін. Көптеген азаматтыққа қатысты оңтайлы саясат мәнмәтінге байланысты және жеке адамның құқығына, қоғамның ықпалдасуына һәм достық, оның ішінде тату көршілік қатынастарға әсері негізінде әзірленуі тиіс.
Тиімді қатысу
38. Ықпалдасу процесі қоғамның барлық мүшелеріне оған қатысу мүмкіндігі берілгенде ғана қамтамасыз етілуі мүмкін. Қоғамның барлық мүшелерінің, бұған азшылықтарға жататын адамдарды кіргізе отырып, қоғамдық-саяси істерге және әлеуметтік, экономикалық һәм мәдени өмірдің барлық салаларына тиімді қатысуының өзі іс жүзінде тең мүмкіндіктер қамтамасыз ету үшін әрі құқық, әрі қажетті шарт болып табылады.
Ықпалдасу процесі қоғамның барлық мүшелерінен, олардың азшылыққа немесе көпшілікке жататындығына қарамастан, белсенді қатыстыру арқылы өзара әрекеттес болуды талап етеді. Бұл барлық адамдардың қоғамды дамытуда оның түрлі салаларына тиімді қатысуымен тікелей байланысты, сөйтіп ықпалдасуды заңды процесс ретінде қабылдауға септеседі. Осы себептен ықпалдасудың өзекті элементі болып табылатыны – азшылықтарға жататындарды қоса алғанда бүкіл адамдардың қоғамдық-саяси істерге, сонымен қатар әлеуметтік, мәдени және экономикалық өмірге тиімді қатысу құқығы.88 Бұл құқықты заңнамалық тұрғыдан және іс жүзінде қамтамасыз ету тең мүмкіндіктер қағидатын жүзеге асырудың қажетті шарты болып саналады. Іс жүзінде бұл азшылықтарға жататын адамдардың барлық құқықтарға ие болатындай және заңдарды сақтау үшін көпшілікке жататын адамдармен бірдей жауапты болатындай жағдай жасалуын білдіреді.
88 АҰНК, 15-бап.
56 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Ықпалдасудың негізін құрайтын қағидат ретіндегі тиімді қатысу саясаттың әр тиісті аспектісінде басты орындардың біріне иелік етуі керек болғанда,89 ол, сонымен бірге, өзіндік меншікті, арнайы әзірленген шаралар мен нақты құралдарды талап етеді.90
а. Қоғамдық-саяси істерге қатысу
39. Мемлекеттер әр адамға демократиялық шешім қабылдау процесіне қатысу үшін тиісті мүмкіндіктер қамтамасыз етудің нақты, мақсатты шараларын қабылдауы керек. Осының шеңберінде мемлекеттер өз қоғамдарындағы түрлі топтардың, оның ішінде азшылықтардың, бұқаралық басқарудың барлық тиісті құрылымдарындағы және шешім қабылдауға жауапты органдарындағы өкілдігін барабар етуге ұмтылуы тиіс.
Барабар өкілдік тікелей қатысуға кепілдік береді, сонымен қатар азшылықтардың пікірі назарға алынатындай шынайы мүмкіндікті қамтамасыз етудің маңызды құралы болып саналады. Барабарлық үшін өкілдіктің математикалық тұрғыдан пропорционал болуы міндетті емес; бірақ қоғамның құрамын көрсетуге ұмтылу керек.91 Тиімді қатысуға саны аз топтардың да мүмкіндігі болуы үшін шара қолдану қажет. Азшылықтарға жататын адамдардың өкілдігі мен қоғамдық-саяси істерге қатысуын қамтамасыз ете отырып, мемлекеттер гендерлік теңдік қағидаттарын сақтауға ұмтылуы тиіс.
Мақсатты саясат халықаралық стандарттарға, ықылас тудыратын тәжірибеге және АҰЖҚ-ның тәжірибесіне негізделе отырып, төмендегі элементтердің бірін немесе одан да көбін қамтуы мүмкін:
89 9-ұсыным, жоғарыда. 90 Тиімді қатысу саясатының болуы ықтимал және, қажет болғанда, септесуі тиіс құралдарына қатысты пайдалы ұсынымдар, басқасын айтпағанда, Қатысу мәселелері жөніндегі тұсіндірмеде және Лунд ұсынымдарында бар. 91 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 123-тармақ.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 57 - Азшылықтардың сайланбалы органдарда және/немесе биліктің атқарушы һәм басқа да тармақтарында, жалпымемлекеттік, өңірлік және жергілікті деңгейдегі неғұрлым кең бұқаралық секторда өкілдігі мен қатысуын қамтамасыз ететін арнайы тетіктер. Қалыптасқан ахуалға байланысты аталмыш арнайы тетіктерге мыналар кіруі мүмкін: парламенттің бір немесе екі палатасында немесе парламенттік комитеттерде белгілі бір орындар санын резервке қою, заңнамалық процеске кепілді қатысудың басқа да түрлері; сайлау жүйесінде азшылықтардың өкілдігін қамтамасыз ету; үкіметтегі лауазымдарды бөлгенде, жоғарғы және/немесе конституциялық соттағы судьяларды, төменгі деңгейдегі судьяларды және/немесе консультативтік органдарға не болмаса өзге басшы органдарға тағайындағанда қабылданатын оң шаралар; сонымен қатар мемлекеттік қызметте азшылықтардың қатысуын қамтамасыз ету жөніндегі арнайы шаралар.92
- Азшылықтардың өкілдігіне және олардың шынайы ықпал етуіне септесетін, қоғамның барлық сегменттерінің арасында дауыс жинау үшін бір мезетте бәсекелестікке мүмкіндіктер ашатын сайлау жүйелері.93 Әртүрлі қауымдастықтардың бірлескен саяси платформалары қоғамды ықпалдастыруда маңызды рөл атқаруы және азшылықтардың тиімді қатысуына септесуі мүмкін;
- Үкіметтер мен қауымдастықтар өкілдері арасында байланыстың формальды немесе формальды емес арналары ретіндегі кеңестік немесе консультативтік органдар мен тетіктер;
- Тиімді үнқатысуды қамтамасыз етуге және алға бастыруға арналған органдар мен процестер;
- Аумақтық емес өзін-өзі басқару тетіктері немесе жекелеген топтарға айрықша қызығушылық танытатын мәселелерде сол топтардың ықпалын арттыруға арналған билікті бөлу туралы келісімдер;
92 Лунд ұсынымдарында көрсетілгендей, 6-11 қағидаттар. 93 Сонда, 28-қағидатты қараңыз.
58 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар - Белгілі бір қалыптасқан жағдайларда аумақ бойынша өкілеттіктерді беру сияқты аумақтық өзін-өзі басқару туралы келісімдер де азшылықтардың жекелеген топтарының өкілдік етуіне септесе алады. Өзін-өзі басқару институттары формасына қарамастан демократиялық қағидаттар мен процестерге негізделуі тиіс, бұл оларға тиісті аумақта тұратын барлық қауымдастықтардың пікірлерін көрсетуге заңды түрде үміттенуге мүмкіндік береді, сонымен бірге олардың заңдық құзірет аясында тұрған барлық адамдарға, олардың ішінде азшылықтарға жататындарға да, құқықтарын толық сақтауға кепілдік береді. Бұл орайда, билікті бөлу туралы келісімдер қандай да бір қауымдастықтың өкілдігін шетке қағатындай етіп жасалмауы керек.
ә. Әлеуметтік және экономикалық қатысу
40. Қоғамның барлық мүшелері үшін тең жағдайда тиімді әлеуметтік және экономикалық қатысу табысты ықпалдасу үшін елеулі болып табылады. Мемлекеттер білім беру, жұмыспен қамту, денсаулық сақтау, тұрғын үй шаруашылығы, қоғамдық игіліктер мен бұқаралық қызметтерге қол жеткізу сияқты тиісті салаларда ықпалдасу саясатын жүзеге асыру жөніндегі шараларды, осының барлығы жалпы қоғамды қамтитын тәртіп бойынша әлеуметтік-экономикалық өмірге тартылуына септесу үшін, әзірлеуі және іске асыруы тиіс.
Азшылықтарға жататын адамдардың мемлекеттің экономикалық және әлеуметтік өміріне тиімді қатысуы олардың қоғамдық- саяси өмірге қатысу дәрежесіндей маңызды. Экономикалық және әлеуметтік өмірге қатысу кең көлемдегі мәселелерді қамтиды: барабар тұрғын үйге, денсаулық сақтауға, әлеуметтік қорғауға (әлеуметтік қамсыздандаруға және әлеуметтік жәрдемақыға), әлеуметтік қамтамасыз ету, білім және жұмыспен қамту (мемлекеттік те, жекешелік те сектордағы жұмыс берушілермен бірге еңбек нарығына енгізу, бизнеске және жеке кәсіпкерліктің
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 59 басқа да мүмкіндіктеріне қол жеткізу)94 салаларындағы қызметтерге қол жеткізу. Мұндайда мемлекеттер әр жеке адамның этникалық тегіне қарамастан экономикаға қатысу және оған өзінің үлесін қосу үшін тең мүмкіндіктері болуын және елдің ресурстары мен жалпы игіліктерін пайдалана алуын қамтамасыз етуі тиіс.
Бұл жерде мемлекеттер мынадай мәселелерді жүзеге асыруы керек:
- Кемсітушілікпен тиімді күресу және азшылықтар үшін жеке һәм бұқаралық секторда жұмысқа орналасқанда жұмыспен қамтудың бүкіл циклы бойынша тиісті заңнама қабылдау, институттар құру және саясатты жүзеге асыру арқылы тең мүмкіндіктер мен тең қарым-қатынасты алға тарту;
- Этникалық немесе ұлттық тек, тіл, дін немесе заң бойынша және іс жүзіндегі сенімдер білімге, денсаулық сақтауға, тұрғын үйге, қоғамдық игіліктер мен қызметтерге тең қол жеткізуге кедергі келтірмеуі үшін жағдай жасау;
- Қатысуының деңгейі пропорционал емес төмен азшылық топтарын еңбек нарығына енгізуге сеп болатын стратегия мен мақсатты саясатты жүзеге асыру. Мұндай саясат әртүрлі қауымдастықтардың, оның ішінде азшылықтардың, экономикалық қажеттіліктері мен мүдделерін бағалау негізінде, еңбек нарығының неғұрлым кең динамикасы мәнмәтінінің аясында, жиналған деректерге сүйенуі керек. Стратегия мен саясат мүдделі адамдар және топтар өкілдерімен жиі жүргізілетін консультациялар барысындағы тиімділігі бойынша әзірленуі, енгізілуі және қадағалануы тиіс. Қажет болғанда, әсіресе жәбірленуші жағдайға тап болған жұртшылық топтары үшін жұмысқа орналасу жолындағы кедергілерді жою жөніндегі нақты, бірақ жоққа шығармайтын шаралар қабылдануы тиіс.95 Мұндай шаралардың мысалы ретінде жұмыс барысында оқыту бағдарламаларын немесе жұмыс орнында тіл курстарын кіргізуді айтуға болады. Өкілдігі жеткіліксіз азшылықтарға арналғандықтан аталмыш шаралар тек белгілі бір жұртшылық топтарының қатысуымен шектелмеуі тиіс, бірақ мұндай қолдауға мұқтаждардың бәріне қолжетімді болуы керек.
94 Басқасын айтпағанда, Еуропалық әлеуметтік хартияда (1961 ж.), Еуропалық әлеуметтік хартияда (қайта қаралған) (1996 ж.) және Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірмеде, 24-тармақ, көрсетілгендей. 95 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірмені де қараңыз, 47-49 тармақтар.
60 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар - Қажет жерде, аз ұлттарға жататын адамдардың мүдделеріне барабар әрекет жасау үшін бұқаралық қызметтер көрсететін мекемелердің және әлеуметтік қамтамасыз ету мекемелерінің жұмыскерлерін даярлау деңгейін арттыру бойынша, бұған арнайы оқыту да кіреді, мақсатты шаралар қолдану қажет;96
- Азшылықтардың кейбір топтарына тән экономикалық қызметті іске асыруды қиындататын негізсіз кедергілерді және шектен тыс реттеуді жою; қажет болғанда жойылу қаупі бар дәстүрлі кәсіптерді, дәстүрлі технологияларды, мәдениетті және өмір салтын назарда ұстай отырып, қолдау үшін жағдай жасау жөнінде тиісті шаралар қабылдануы тиіс;
- Реті бар жерлерде мүдделі тараптармен кеңесе отырып, жұмыспен қамтудың инклюзивті саясатын орындау жөнінде мемлекеттік кәсіпорындар үшін саясат әзірлеу және оң міндеттемелер белгіленуін қарастыру. Мемлекеттер сонымен қатар жекеше секторға жататын жұмыс берушілерді қолдап, ықпалдасуға септесе алады. Бұған аталмыш шараларды жүзеге асыру үшін ынталандыру жолдары арқылы, мемлекеттік- жекешелік әріптестік аясында немесе азшылықтарға жататын адамдарды жұмысқа орналастыруға, бұған бюджеттік- салықтық саясатты пайдалану да кіреді, көмектесе отырып, сонымен бірге кез келген арнайы мұқтаждығы бар адамдарға жұмыс орнында тиісті жағдайлар жасау арқылы, қол жеткізуге болады;
- Экономикалық тұрғыдан жайсыз өңірлерде тұратын жергілікті қауымдастықтарды, оның ішінде азшылықтар қауымдастықтары да бар, экономикалық регенерация бойынша мақсатты шараларын, дамудың өңірлік және жергілікті бағдарламалары мен жобаларын әзірлеуге және іске асыруға тарту. Осының нәтижесінде алынған пайда жаңағы қауымдастықтар арасында әділ бөлінуі тиіс;97
- Жергілікті және өңірлік билік арасындағы трансшекаралық ынтымақтастықтан туатын жергілікті және өңірлік экономика үшін, әсіресе шекаралық өңірлер үшін, болашақ пайданы қарастыру, бұған көрші мемлекеттің орталық билігінің орынды және белгіленген тәртіп бойынша қатысуы да кіреді.98 96 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 38-тармақ. 97 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 42-46 тармақтар. 98 Больцано/Боцен ұсынымдары, 16-18 ұсынымдар; АҰНК, 18(2)-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 61 Жалпы, мемлекеттер қызметтер мен мүлікке, оның ішінде жекешелендірумен байланысты процестер де бар, қолжетімділікті белгілейтін заңдық немесе әкімшілік реттеуден туындайтын кез келген талаптың (мысалы, тілді білу немесе тұрғылықты жермен байланысты талаптар) азшылықтарға жататын адамдарға ықпалын сезінуі және назарға алуы тиіс.
б. Мәдени және діни өмірге қатысу
41. Мемлекеттер азшылықтарға жататын адамдарға өз қауымдастығының және жалпы қоғамның мәдени өміріне тиімді қатысуы үшін жағдай жасауы тиіс. Дін мен сенім бостандығын һәм қауымдастықтың діни өміріне ерікті түрде қатысу мүмкіндігін, оның ішінде, қажет болғанда, өзара бейімделу жолымен, қамтамасыз ету керек.
Мемлекеттер қоғамның барлық мүшелерін тең жағдайда мәдени өмірге тартуға арналған саясат пен заңнамалық шараларды жүзеге асыруға ұмтылуы қажет. Мұндай саясат тең мүмкіндіктер қамтамасыз етуден басқа азшылық топтарына қағажу көрсету мен оларды қабылдамауды (бұл радикалдандыру мен полярландыруға, кикілжіңге соқтыруы мүмкін) болдырмау үшін маңызды.
Мемлекеттік саясат өз қауымдастықтарының барлық формадағы мәдени және діни мұрасына сыйластықпен қарауды және, қажет болғанда, оның сақталуын, баюын және келешек ұрпақтарға берілуін қолдауы тиіс. Бұған мәдени және діни тәжірибелер, кескіндемелер, білдіру түрлері, білім мен дағдылар, материалдық мәдениет заттары мен ескерткіштері, һәм оларға қатысты ғимараттар мен аумақтар кіруі мүмкін. Бұл үшін азшылықтардың өкілдері тиісті шаралар мен заңнама әзірлеудің, іске асырудың және мониторинг жүргізудің барлық кезеңдеріне тиімді тартылуы қажет.
Қоғамды ықпалдастыру азшылықтарға жататын адамдарға өзіндік мәдени мұраны және даралықты сақтау мен дамыту құқығына, сонымен қатар, толеранттылық пен мәдениетаралық үнқатысу рухында бүкіл қоғамның мәдени өміріне қатысу және өзара
62 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар әрекеттесу құқығына іс жүзінде кепілдік берілуін талап етеді.99 Азшылықтарға жататын адамдардың өз мәдениетіне қатысты мәселелерді өз бетінше шешудің негізге алынатын құқығы олардың оқшаулануына апарып соқпауы қажет. Осы мақсатта азшылықтардың барлық топтарының арасындағы және өз ішіндегі, һәм азшылықтар мен көпшіліктер арасындағы, оның ішінде бүкіл жұртшылықты хабардар етуді арттыру арқылы және қоғамда бар барлық қауымдастық мәдениеттері арасында байланыс орнатуға септесетін орта қалыптастыру арқылы тұрақты да үздіксіз мәдениетаралық үнқатысуды қолдау қажет.
Мәдени саясат дәстүрлі мәдениеттерді сақтаумен және қолдаумен шектелмеуі тиіс. Осымен бірге ол мәдени және шығармашыл көзқарастың алуан түрлілігін сақтауы, заманауи алуан түрлі мәдениетке тең қолжетімділікті қамтамасыз етуі және өзара әрекеттестік пен мәдениетаралық алмасуды қолдауы керек.
Солай бола тұра, мемлекет қауымдастықтарға олардың өз мәдениетін дамыту мен қатысу құқығын қолдап, көмектесе алғанымен, мәдениеттің өзі мемлекеттен тәуелсіз болып саналады. Мемлекеттер мәдениеттің мазмұнын қамтитын және айқындайтын ресми «мемлекеттік мәдениет» құрмауы керек. Керісінше, мәдени саясат плюрализм, қатысу, демократияландыру және орталықсыздандыру қағидаттарына негізделуі тиіс. Орталықсыздандыру процестері, оның ішінде аумақтық емес өзін-өзі басқару (мәдени автономия) аз ұлттарға жататын адамдардың мәдени өміріне тиімді қатысу үшін қажетті жағдайлар жасауда маңызды рөл атқара алады.100
Плюралистік мәдени мәнмәтін шеңберінде ықпалдасу саясаты жұртшылықтың әртүрлі топтарының, оның ішінде мигранттар101 мен байырғы халықтардың102, түрлі мәдени қажеттіліктерін ескеруі тиіс.
Мемлекет саясатын әзірлегенде көптеген қауымдастықтар үшін мәдени сәйкестілік, діни ілім мен діни практика өзара ажырамас байланыста екендігін ескеру қажет. Әр адамның ой, ар-ұждан және діни сенім бостандығына құқығы бар. Бұл құқыққа дінді ұстану 99 Азшылықтар туралы БҰҰ декларациясы, 2(1)-бап; АҰНК, 5-, 6- және 15-баптар; 2003 ж. 22 қазанында Еуропа елдері мәдениет министрлерінің конференциясында қабылданған Мәдениетаралық үнқатысу мен кикілжіңдердің алдын алу туралы декларация. 100 Қатысу мәселелері жөніндегі түсіндірме, 67-тармақ. 101 Барлық еңбекші мигранттар мен олардың отбасылары мүшелерінің құқықтарын қорғау туралы халықаралық конвенция (1990 ж.), 31-бап. 102 Байырғы халықтардың құқықтары туралы декларация (2007 ж.), 1-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 63 және қабылдау, өз таңдауы бойынша дінге сену немесе сенбеу бостандығы кіреді. Сонымен бірге бұл құқық өз діні мен нанымын жеке де, басқалармен бірлесіп те ұстану, өзінің діни сезімдерін немесе сенімін діни ғұрыптарды атқару, рәсімдерді, практика мен ілімді сақтау арқылы бұқаралық немесе жекеше тәртіппен білдіру бостандығын көздейді.103 Дінді немесе сенімді ұстану, оның ішінде діни ғұрыптарды ашық атқару, бостандығы тек заңмен белгіленген шектеулерге бағынады. Бұл шектеулер бұқаралық мүдделерден туындайтын анық белгіленген негіздерге қатысы бар және көзделген мақсатпен шамалас жағдайда ғана заңды болып саналады.104
Мемлекеттер қандай да бір мәдениетке, дінге немесе сенімге қатыстылығына байланысты қорқыту, кемсітушілік, дұшпандық немесе зорлық-зомбылық актілеріне душар болуы мүмкін адамдарды қорғау бойынша тиісті шаралар қабылдауы тиіс. Мемлекеттік билік органдары мен лауазымды адамдар нақты мәдени немесе діни қауымдастықтар туралы теріс пікірлерге немесе әрекеттерге жол бермеуі керек.
Бұдан басқа, мәдени және діни өмірге жан-жақты қатысу құқығын жүзеге асыруға негізсіз шектеулер қойылмауы тиіс. Мұндай шектеулерге мәдени немесе діни ұйымдарды және діни ғұрыптарды атқару орындарын тіркеуге, я діни немесе мәдени ғимараттар салуға рұқсат беруге қатысты шамадан тыс талаптар қою кіруі мүмкін. Мәдени немесе діни нышандар мен киімді жұрт алдында көрсетуге қойылатын шамадан тыс шектеулер де осы қатарда. Мемлекеттік билік органдары мәдени немесе діни шаралардың қандай тіл(дер) де атқарылатынына қатысты да негізсіз шектеулер қоймауы керек. Билік тиісті өкілеті болған жағдайда мәдени ассоциациялар және/ немесе діни ұйымдардың ресми және әкімшілік құжаттарын, оның ішінде, қажет болғанда, азаматтық хал актілерін мемлекеттік немесе ресми тіл(дер)ге аударуын заңды түрде талап ете алады.105
103 Қараңыз: Жалпыға бірдей адам құқығы декларациясы, 18-бап; АСҚХП, 18(1); АҚЕК, 9-бап; азшылықтарға қатысты: АСҚХП, 27-бап; АҰНК, 7- және 8-баптар; Копенгаген құжаты, 32-тармақ. 104 АСҚХП, 18(3); АҚЕК, 9(2)-бап; 105 Осло ұсынымдары, 5-ұсынымға түсінік ескертуі.
64 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Тіл
42. Мемлекеттік саясатта қоғамның ықпалдасуы мен жұмыс істеуінің жалпы негізі ретіндегі бір немесе бірнеше бірлесе қолданылатын тілдердің болу қажеттігі мен тілдік саналуандыққа кепілдік беру және қолдау міндеттемесі арасындағы баланс көрініс табуы тиіс. Мемлекет мемлекеттік тілді оқып-үйренуге қолжетімді мүмкіндіктерді қамтамасыз етуі керек.
Тіл – жеке және ұжымдық сәйкестіліктің елеулі компоненті. Тиісті халықаралық органдардың түсіндіруіндегі халықаралық стандарттар азшылықтарға жататын адамдардың еркін де кедергісіз, жеке өмірінде және бұқаралық салада, ауызша және жазбаша түрде ана тілін пайдалану құқығының мазмұнын егжей-тегжейлі нақтылайды.106 Сонымен қатар азшылықтар тілдерін қолдану, сақтау және алға бастыру құқығы басқа да құқықтармен және қажеттіліктермен, оның ішінде қоғамның жұмыс істеуі және ықпалдасуы үшін жалпы негіз ретіндегі бір немесе бірнеше бірге пайдаланылатын тілдерді белгілей отырып, үйлесімді ұштасуы керек.
Мемлекеттер азшылықтардың тілдерін және азшылықтарға жататын адамдардың өз тілдерін оқып-үйрену және қолдану құқығын қорғауға һәм ілгері жылжытуға міндетті болғанда, азшылық бүкіл қоғамның мәдени, әлеуметтік, экономикалық және қоғамдық-саяси өміріне қатысуға көпшілікпен бірдей жауапты. Бұл қатысу, мәселен, азшылыққа жататын адамдардың мемлекеттік немесе ресми тіл(дер) ді жеткілікті білуі керектігін көздейді.107
Тіл саясатының осынау екі тарабының ара қатынасы мәнмәтінге байланысты, елден елге ауысқан сайын ерекшеленеді және әр нақты азшылықтың ахуалына тәуелді; оған біржола қол жеткізу мүмкін емес. АҰЖК-нің тәжірибесі осынау ара қатынасқа байланысты келіспеушіліктер жиі болатынын және елеулі этносаралық шиеленіске апарып соғуы ықтимал екендігін көрсетеді.
106 Мысалы, қараңыз: АСҚХП, 27-бап; Копенгаген құжаты, 35-тармақ; АҰНК 10-14 баптар; Өңірлік тілдердің немесе азшылықтар тілдерінің Еуропа хартиясы (1992 ж.); Осло ұсынымдары; Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме. 107 Копенгаген құжаты, 34-тармақ; Гаага ұсынымдары, 1-ұсыным; АҰНК, 14-бапқа түсіндіру баяндамасы. 10- және 11-ұсынымдарды да қараңыз, жоғарыда.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 65 Алуан түрлілікке сыйластықпен қарайтын ықпалдасу ісіне көмектесуге арналған тіл саясатына мыналар кіруі тиіс:
- Мемлекет ресми ұйымдарда, көпшілікке қызмет көрсететін мекемелерде және басқа да құрылымдарда қолдану үшін мемлекеттік тілді белгілей алады. Аумақтық немесе жекешелік қағидат негізінде бір тілден артық ресми тілдерді пайдалануға мүмкіндік беретін саясатты іске асыру да тілдік қауымдастықтарды мойындауға және лингвистикалық тұрғыдан алуан түрлі мемлекеттердің бірлігіне септесуге көмектеседі. Мұндай жағдайда түрлі салалардағы ресми тілдерді қолданудың тең дәрежесі немесе әртүрлі шектері анық айқындалуы тиіс;
- Мемлекеттер азшылықтар тілдерін жекеше салада қолдануға шектеу қоймауы тиіс және мемлекеттік тілді бұқаралық салада қолдану жөніндегі кез келген талап заңдылық мақсатқа негізделуі, сонымен бірге қажетті де пропорционалды болуы керек;
- Мемлекеттер әр адамға, оның ішінде азшылықтарға жататын адамдарға, мемлекеттің экономикалық, әлеуметтік, мәдени және саяси өміріне тең де тиімді қатысуды қамтамасыз ету мақсатында мемлекеттік тілді оқып-үйрену бойынша тиісті мүмкіндіктерді жасауы керек;
- Тілдік тұрғыдан әр алуан болатын мемлекет бір ресми тілді ықпалдасу құралы ретінде бағалап, қолдайтын жағдайда, басқа тілдерге мемлекеттік басқару және қызмет көрсету, білім және бұқаралық ақпарат құралдары салаларында белгілі бір дәрежеде пайдалану мүмкіндіктерін жасау азшылықтардың қажеттіліктерін қанағаттандыруға һәм оларды қоғам өміріне тартуға септігін тигізе алады. Кез келген тілдік қызмет көрсетудің дәрежесі мен сипаты, сонымен қатар ресми емес тілдерді бұқаралық әкімшілік саласына кіргізу мүдделі қауымдастықтың нақты ахуалына байланысты айқындалуы тиіс. Негізгі бұқаралық қызметтер, мысалы, денсаулық сақтау саласында, қажет болған жағдайда мүмкіндігінше азшылықтар тілдерінде де қолжетімді болуы керек;
66 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар - Мемлекет аумағында тұратын адамдардың бәрінің мемлекеттік тілді білуі толық та тиімді қатысу үшін қажет. Бұдан басқа, тіл барлық адамдарға тән қоғамға қатыстылық сезімін күшейту үшін маңызды құрал бола алады. Осылайша, мемлекеттік тілді оң құралдар мен ынталандырулардың, мұның ішінде қолжетімді мемлекеттік бағдарламалардың көмегі арқылы алға бастыру заңды болып табылады;
- Сонымен бірге тіл оны жеткіліксіз меңгерген адамдардың белгілі бір лауазымдарға немесе кәсіптерге тағайындалу мүмкіндігін болдырмау үшін де пайдаланылуы мүмкін. Ол тіпті осы қоғамнан символдық түрде шығарудың құралы қызметін де атқара алады. Мемлекеттер мемлекеттік тілдің пайдаланылуын қолдайтын, бірақ азшылықтарға жататын адамдардың тілдік құқығына қатысты шамалас емес немесе жеткіліксіз теңгерімделген шаралар қабылдаудан тартынғаны жөн;
- Мемлекеттер азшылықтарға олардың тілдік даралығын сақтауда және дамытуда жеткілікті қолдауға сүйену мүмкіндігін қамтамасыз етуі тиіс. Бұған жеке және отбасылық өмірде азшылықтардың тілдерін немесе өңірлік тілдерді пайдалану, бұл тілдерді жекешелік және бұқаралық салада пайдалануды қолдау кіреді. Мәселен, мемлекет маңдайшалар, жазулар, жердің, көшелердің атаулары және өзге де топографиялық көрсеткіштер азшылықтардың тілдерінде немесе екі тілде – мемлекеттік тілде және азшылық тілінде – жазылады деген шешім қабылдай алады.
43. Қоғамның барлық мүшелерінің көптілділігін қолдау лингвистикалық тұрғыдан алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыруға септесе алады.
Ықпалдасу – көпшіліктің де, азшылықтың да қатысуымен жүретін екі жақты процесс. Сөйтіп, лингвистикалық тұрғыдан алуан түрлі қоғамдарда, егер қоғамның барлық мүшелері өз елінде қолданылатын өзге тілдерді оқып-үйренсе, ықпалдасу процесі едәуір жеңілденуі мүмкін. Бұл көпшілікке жататын адамдардың азшылықтардың
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 67 тілдерін, әсіресе тілдік тұрғыдан аралас аймақтарда, оқып-үйренуіне қолдау көрсету керек деген сөз. Бұл ықпалдасу процесіне тән өзара бейімделуді мойындаудың кілті болуы ықтимал.
Көптілділік, әсіресе басқа адамдармен ұдайы өзара әрекеттес болатын жеке адамның олардың тілін үйренуі, өзара рухани баюға септеседі және өзара түсіністік пен толеранттылықты нығайтудың құралы болып саналады. Тіл мен даралықтың арасында айқын байланыс бар екендігіне қарамастан, қандай да бір тілді меңгеру немесе оны білмеу, һәм тілді жай пайдаланудың өзі, автоматты түрде белгілі бір топқа қатыстылықпен немесе тілдік құқықтарды пайдаланумен байланыстырылмауы тиіс.108 Осылайша, көптілділікке барлық адамдар үшін, әсіресе лингвистикалық тұрғыдан алуан түрлі қоғамдарда, ықпалдасудың элементі ретінде қолдау көрсетілуі қажет.
Білім
44. Білім саласындағы саясат ықпалдасу саясатының бір бөлігі ретінде соған сәйкес әзірленуі тиіс. Яғни, ол қоғамның ықпалдасуы үшін ең үздік негіз қамтамасыз ете алады және әртүрлі қауымдастықтардың оқушылары арасындағы білімге, өзара әрекеттестікке және өзара түсіністікке септеседі.
Білім ықпалдасудың дамуына және әлеуметтік топтасуға қол жеткізуге септесетін ең маңызды тетіктердің бірі бола отырып, ықпалдасу саясатының ажырамас бөлігі болуы тиіс. Білімнің барлық қоғам мүшелері үшін шешуші маңызы бар, өйткені білім алу арқылы олар тең жағдайда өмірдің бүкіл салаларына толық та тиімді қатысу үшін қажетті дағды-машықтар иеленеді. Білім даралықтың маңызды элементтерін сақтаудың және берудің негізгі құралы, сонымен қатар мәдениетаралық байланыстар мен түсіністікке септесетін, һәм жалпыға тән азаматтық бірегейлік сезімін қалыптастырудың ең пәрменді құралдарының бірі болып саналады.
108 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 16-тармақ.
68 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Білім жүйесін дамытуға жауапты қызметкерлер адамдардың өзара әрекеттестігі пен қатысуын әртүрлі даралықтарды сақтау және дамытуды қолдаумен ұштастыруға ұмтылулары қажет.109
45. Мемлекеттер азшылықтарға жататын адамдардың, әсіресе азшылықтар дәстүрлі түрде бұрыннан тұратын немесе саны едәуір аймақтардағы жағдайларға байланысты, өз тілін оқу немесе сол тілде білім алу құқығына сыйластықпен қарауы керек. Бұған қоса, мемлекеттер барлық оқушылар үшін, олардың көпшілікке немесе азшылыққа жататынына қарамастан, оқытудың тең қолжетімділікті, тең мүмкіндіктерді және тең түпкілікті нәтижені қамтамасыз етуге арналған барлық деңгейдегі интеграцияланған және көптілді білім жүйесін әзірлеуі тиіс. Мұндай интеграцияланған білім беруде барлық оқушылар осы қоғамдағы алуан түрлілік туралы мағлұмат алулары қажет.
Білім саласындағы саясат азшылықтарға жататын адамдардың өз азшылығының тілін оқып-үйрену немесе тиісті жағдай бар жерде осы тілде білім алудың110 даусыз құқығын сақтау және бүкіл адамдар үшін сапалы білім алудың тең мүмкіндіктері бар бірегей білім кеңістігін жасау қажеттігі арасындағы тиісті теңгерімді табуға ұмтылуы керек. Осы мәнмәтін аясында білім саласындағы сегрегациядан, тіпті ол азшылық қауымдастықтарының өз іс-әрекеттерінің нәтижесі болса да, азшылықтарға жататын адамдардың білім алу құқығын толық сақтай отырып, тартыну маңызды.111
Мұндай теңгерімге қол жеткізу үшін білім саласындағы ықпалдасу саясаты кем дегенде төмендегілерге негізделуі тиіс:
- Мектепке дейінгі оқытудан ересектерді оқытуға дейінгі білім саласының барлық деңгейіндегі саясат әркімге интеграцияланған және топтасқан қоғамның пайдалы да толыққанды мүшесі болу үшін қажет дағдыларды, білімді, қабілет пен байланыстарды дамытуда өз әлеуетін жүзеге асыру үшін тең мүмкіндіктер қамтамасыз етуі керек;
109 Бұл, бұдан басқа, Гаага ұсынымдарында және Білім мәселелері жөніндегі Ұсынымда көрсетілген. 110 АҰНК, 12-14 баптар; Гаага ұсынымдары. 111 7-ұсынымды да қараңыз, жоғарыда.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 69 - Саясат алуан түрлілік мойындалатын, бағаланатын және оған оң көзқарас танытылатын жерлерде, оқушылар ұжымында да, одан тыс жерлерде де, өзгелерге сыйластық мәдениетіне қолдау көрсетілетін жерлерде жалпы интеграцияланған және инклюзивті білім ортасын дамытуға көмектесуі тиіс;
- Білім жүйесінде мемлекетте тұратын азшылықтардың да, көпшіліктің де тарихын, дінін, мәдениетін, дәстүрлерін және қоғамға қосқан үлесін білуге мүмкіндік беретін тиісті оқу материалдарын пайдаланып, әртүрлі көзқарастарды көрсете отырып, жалпыға міндетті оқу бағдарламаларын әзірлеу қажет. Алуан түрлілікке және плюрализмге сыйластықпен қарау оқу бағдарламалары қамтитын барлық пән салаларында оқытудың негізіне айналуы тиіс.112
- Көптілді қоғамдарда білімнің теңгерімді және инклюзивті жүйелері мемлекеттік және ресми тіл(дер)де оқытуды оқушылар үшін олар жататын азшылық тілінде меңгерудің немесе осы тілде білім алудың барабар мүмкіндіктерімен ұштастыру қажет.113 Көптілді білім барлық қауымдастықтардың, сол сияқты тұтас қоғамның оқушылары үшін қосымша артықшылықтар береді және азшылықтар үшін де, көпшілік үшін де құпталуы керек;114
- Тиісті біліктілігі бар персонал даярлауды, жұмысқа орналастыруды және тұрақты қолдау көрсетуді тиісті түрде қамтамасыз ету қажет, мұндайда педагогикалық ұжым қоғамның алуан түрлілігін білдіретіндей және алуан түрлі этникалық топ өкілдері оқитын мектептік ортада сабақ беру үшін тиісті түрде даярланатындай қажет шаралар қолданылуы тиіс;
- Реті бар жерде оқу материалдарын дайындауға және тиісті елдермен мұғалімдер алмасуға қатысты нақты екіжақты келісімдер жасауға болады;115
- Қажет болғанда, мұқтаждығы көп азшылық адамдарының оқу процесіне қатысуы үшін, болашақта жұмысқа орналасуы үшін және өзге де әлеуметтік-экономикалық мәнмәтінде қоғамның
112 Бала құқықтары туралы конвенцияны да қараңыз, 7-бап. 113 АҰНК, 14-бап; Гаага ұсынымдары. 114 43-ұсыным, жоғарыда. 115 Больцано/Боцен ұсынымдары, 18-ұсыным.
70 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар басқа мүшелерімен тең мүмкіндіктерді қамтамасыз ету үшін қосымша қолдау көрсетілуі керек;
- Бүкіл мүдделі тараптардың толық қатысуын және жауапкершілік сезімін қалыптастыруды қамтамасыз ету мақсатында білім беру қызметі барлық оқушыларды, ата-аналарды және қауымдастықтарды мектептік һәм жергілікті деңгейде тартуға септес болуы тиіс;
- Мемлекеттер азшылықтардың тілдік және діни оқу мекемелерін (мемлекеттік немесе жеке меншік) құру және қызметін қолдау құқығына сыйластықпен қарауы, сөйтіп, ата- аналардың немесе оқушылардың заңды қамқоршыларының тілектеріне сай білім алуын қамтамасыз етуі қажет.116 Мұндай құрылымдарға қатысу, оның ішінде аталмыш мекемелерде оқу ерікті түрде, ал олар беретін білім құзырлы органдар белгілеген жалпымемлекеттік стандарттарға сай болуы керек;
- Білім жүйесінің мекемелері мәдениет, тіл немесе дін негізінде құрылған жерлерде әртүрлі оқу орындарына немесе топтарына баратын оқушылар арасындағы өзара түсіністікке және жүйелі өзара әрекеттестікке септесетін тетіктерді қолдауы тиіс. Сонымен қатар оқушылар қабылдағанда біршама алуан түрлілікті қамтамасыз ету бойынша шаралар қолдану мүмкіндігін қарастыру керек; мұндайда олар осынау алуан түрлілікті сақтауға септесетін жағдайларды қамтамасыз ету шараларымен ұштасуы қажет;
- Егер қандай да бір қауымдастыққа жататын оқушылардың диспропороциялық саны арнайы мектептерге, ғимараттардың жекелеген корпустарына немесе объективті және ойластырылған негізі жоқ кластарға жіберілсе, онда бұл кемсітушілік болып саналады. Мұндайда мемлекеттер осындай жағдаятты түзету жөнінде жедел де пәрменді шаралар қабылдауы, сонымен бірге қосымша шаралардың қажеттігі бар-жоғын анықтау үшін сол жағдаяттың одан әрі дамуын бақылап отыруы тиіс;
- Мемлекеттік білім беру саясаты және ересектерді оқыту мен өмір бойы оқу сияқты білімнің формальды жүйесінің аясынан тыс жүзеге асырылатын шаралар да қоғамның алуан түрлілігі мен ықпалдасуына сыйластықпен қарауға көмектесуі керек. 116 Бала құқықтары туралы конвенция, 18-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 71 Қауіпсіздік және құқықтық тәртіпті қорғау
46. Қауіпсіздік және құқықтық тәртіп органдары кәсіби һәм ашық болып, адам құқықтарын толық сыйлауы тиіс. Олар қоғамның алуан түрлілігіне сай болуы және қажетті жерде мақсатты саясат арқылы жұртшылықтың барлық топтарының, оның ішінде азшылықтардың мүдделерін қамтамасыз етуге қызмет жасауы қажет.
Қауіпсіздік және құқықтық тәртіп органдары мен азшылықтарға жататын адамдардың арасында өзара әрекеттестіктің және ынтымақтастықтың болмауы азшылық қауымдастықтарының теріс реакциясына, тіпті дау-дамайға да соқтыруы ықтимал.117 Полиция өзі қызмет ететін қоғамның біртұтас өкілі болғанда және полиция мен азшылық қауымдастықтарының арасындағы өзара әрекеттестік оңды жолға түскенде этносаралық қатынастар мен қоғамның ықпалдасуы жақсаруы мүмкін.
Осы ұсынымдардың негізінде жатқан қағидаттар қауіпсіздік және құқықтық тәртіп саласындағы шараларды әзірлеу мен іске асыру арқылы ықпалдасу саясатының өзегі болуы тиіс; бұған жеке құрамды жасақтау, барабар өкілділік, кәсіби даярлау мен жеке бастың әлеуетін дамыту, жедел қызмет және кикілжіңнің алдын алу мен реттеу мәселелері кіреді.
Қоғамды ықпалдастыруда қарулы күштер де сындарлы рөл атқара алады. Олардың рөліндегі және ел жұртшылығымен қарым- қатынасындағы айырмашылықтарға қарамастан ықпалдасудың құқықтық тәртіпті қорғау органдарына жататын қағидаттарының көбі қарулы күштерге де қолданыла алады.
117 Бұған Көпұлтты қоғамдағы полиция қызметі мәселелері жөніндегі ұсынымдарда (2006 ж.) баса назар аударылған.
72 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Мемлекеттің қауіпсіздік және құқықтық тәртіп саласындағы саясатын әзірлегенде мына жайттар ойда тұруы керек:
- Құқықтық тәртіпті қорғау органдарының және жұртшылықтың барлық топтарының, оның ішінде азшылықтар қауымдастықтарының арасындағы, сенім мен ынтымақтастықты нығайту мақсатында саясат пен оны іске асыру шараларын әзірлеу қажет. Бұл да құқықтық тәртіпті қорғау органдарының жедел пәрменділігін және әлеуетін арттырады;
- Азшылықтарға жататын адамдарды қауіпсіздік және құқықтық тәртіпті қорғау органдарына қызметке тарту мен бұл қызметте ұстау олардың барлық деңгейдегі барабар өкілдігін қамтамасыз ету жөніндегі мақсатты саясаттың міндеті болуы тиіс;
- Полиция мен жұртшылық арасындағы өзара әрекеттестікті жолға қою стратегиялары азшылық қауымдастықтарымен берік ынтымақтастық қатынастар орнату тұрғысынан келгенде пайдалы болмақ. Өзара әрекеттестік пен сенім ахуалын орнатуды қолдауға әртүрлі қауымдастық өкілдерімен араласу ықтималдығы жоғары полиция қызметкерлерінің мәдениетаралық және әртілді құзіреттерін қамтамасыз ету сияқты шаралар септесе алады;
- Мемлекеттер тең араласуды, бұған кемсітушілікке тыйым салу кіреді, қамтамасыз ету туралы заңнама қабылдауы және оны тиімді жүзеге асыруды қамтамасыз етуі тиіс. Бұл міндет құқықтық тәртіпті қорғау органдары қызметкерлерін оқытуды және олардың кемсітушілік пен құқықтық қорғау жолдары туралы ақпараттануын арттыруды талап етеді. Бұдан басқа, құқықтық тәртіпті қорғау органдарының өздерінде тікелей, жанама және институционалды кемсітушілікке қарсы бағытталған нақты кемсітушілікпен күрес саясатын әзірлеу, қабылдау және мониторинг жүргізу керек. Осы тұрғыдан келгенде қажетті әлеуетті ұлғайту жөнінде нақты шаралар қабылдануы тиіс;
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 73 - Жек көрушілік негізіндегі қылмыстардың белгілерін дұрыс анықтауды, тіркеуді, оларды пәрменді зерттеуден өткізуді және қылмыстық қудалауды қамтамасыз ету мақсатында тиісті заңдық база және оны іске асыру саясатын қабылдау, сонымен қатар персоналды оқытуды ұйымдастыру қажет. Мұндай қылмыстардың алдын алу бойынша шаралар қабылдануы тиіс;
- Құқықтық тәртіпті қорғау органдарынан шығатын ақпарат, бұған жұртшылық арасында таратуға арналған баспа материалдары кіреді, мәдени ерекшеліктерді ескеруі және мүмкін болған жерде азшылық тілдерін пайдалануды енгізе отырып, барлық қауымдастықтарға арналған болуы керек.
Әділ сот төрелігіне қолжетімділік
47. Мемлекеттер басым міндет ретінде әділ сот төрелігіне қолжетімділікке қатысты ахуалды бағалауы және барлық адамдар үшін сот төрелігіне тиімді қолжетімділікті қамтамасыз етуге арналған баршаны қамтитын стратегия мен шаралар жүйесін әзірлеуі керек. Қоғамның ықпалдасуы үшін тиімді де риясыз сот төрелігіне тең түрде қол жеткізудің маңызы зор.
Әділ де тиімді сот жүйесіне деген сенімнің және құқықтық дәрежеге тәуелсіз қолжетімді құқықтық қорғау құралдарының қоғамды ықпалдастыру үшін өмірлік мәні бар. Тиімсіз сот төрелігі жүйесі азшылықтарға жататын адамдарға қатысты кемсітуші фактор ретінде оңай қабылданады. Тиімсіз сот төрелігі жүйесіне сенімнің болмауы немесе жүйе көпшілік өкілдеріне артықшылық береді деген көзқарас әлеуметтік топтасуға нұқсан келтіреді, жатсынуды күшейтеді және дау-дамайлардың, оның ішінде этносаралық сипаттағы, пайда болу қаупін арттыруы ықтимал.
74 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Осы тұрғыдан келгенде, сот жүйесіндегі ықпалдасу саясаты мыналарды көрсетуі тиіс: - Заңнама сот жүйесінде азшылықтарға жататын адамдардың барабар өкілдігін көздеуі тиіс; - Судьяларды, прокурорларды және басқа қызметкерлерді кәсіби даярлау, жұмысқа алу, жұмыс орнында ұстап қалу және лауазымын өсіру жөнінде тиісті шаралар әзірленуі қажет. Мұндай саясаттың тиімділігіне тұрақты мониторинг жүргізілуі тиіс. Қажет болғанда азшылықтарға жататын адамдардың қатысуын ұлғайту үшін арнайы шаралар қабылдануы керек; - Сот төрелігіне қолжетімділікпен байланысты кедергілерді, оның ішінде әсіресе азшылықтар өкілдеріне қатысты, мейлі қаржылық, тілдік немесе қоғамдық сипаттағы болсын кедергілерді, анықтау және жою қажет. Тегін заңнамалық көмек алғанда, сот ісін жүргізгенде және әкімшілік рәсімдерді жүзеге асыру барысында азшылықтар тілдерін қылмыстық сот ісіндегі118 адам құқықтары жөніндегі ең аз стандарттар талап еткендегіден де жоғары дәрежеде қолдану мүмкіндігі араласудағы теңдікке, билікке сенімділікке септігін тигізеді және кикілжіңдердің ықтимал себептерін азайтады; - Сот төрелігіне тең қолжетімділікті қамтамасыз ету шаралары сотқа қарапайым қолжетімділікті қамтамасыз етуден кеңірек болуы тиіс. Мұндай шараларға басқа құқықтық қорғау құралдары, һәм шағымдарды қарастыру бойынша тәуелсіз және тиімді органдар мен дауларды шешетін баламалы тетіктерге қолжетімділік кіреді; - Мемлекеттер адам құқықтарын дөрекі түрде бұзудың құрбандарын қорғау үшін сот қорғауының тиімді құралдарын жедел түрде қамтамасыз етуі, сонымен қатар тиісті бітістіру тетіктерін, әсіресе кикілжіңнен кейінгі қоғамдарда, пайдалануға септесуі керек. Тиісті тетіктерді қамтамасыз ету пәрменді де дер кезінде шешілуге тиіс, мысалы, меншік бойынша, үйге оралу және азаматтықты қалпына келтіру құқығын қорғау бойынша реттелмеген талаптарды орындау үшін ресурстар бөлініп, жәбірленушілерге қоғамның ықпалдасу процесіне қатысуға және өз функцияларын атқаруға қажет басқа жағдайлар жасалуы тиіс.
118 АСҚХП, 9.2-бап; АҚЕК, 6-бап; АҰНК, 10.3-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 75 Бұқаралық ақпарат құралдары
48. Мемлекет саясаты бұқаралық ақпарат құралдарының мүмкіндіктерін дамытуға және хабардарлығын арттыру үшін септесуге арналуы керек. Бұл саясат БАҚ-тар өз қоғамдарындағы алуан түрлілікті, басқасын айтпағанда, мәдениетаралық алмасуды қолдай отырып, және теріс стереотиптер мен соқыр нанымдарға қыр көрсете отырып, һәм төзбеушілікке өзге тәсілдермен қарсы тұра отырып, тиісті әрекет істеу үшін қажет.
Бұқаралық ақпарат құралдары қоғамды ықпалдастыру процесінде екі маңызды рөл атқарады.119 Біріншіден, олар азшылықтарға жататын адамдар үшін өз құқықтарын, оның ішінде өз тілін пайдалану және өз мәдениетін дамыту құқығы бар, жүзеге асыруда өзекті форум болып табылады. Екіншіден, ақпарат алу мен берудің тетігі болғандықтан бұқаралық ақпарат құралдарының мәдениетаралық үнқатысуға және өзара түсіністікке, бұған қоғамдағы теріс стереотиптерге, соқыр сенімге және төзбеушілікке қарсы әрекет қосылады, септесуші ахуалды нығайту үшін елеулі маңызы бар.
Мемлекеттік саясат бұқаралық ақпарат құралдарындағы мәдениетаралық алмасуға септесуі және теріс стереотиптер мен төзбеушілікті сыни қырына алуы керек. Бұл тұрғыдағы шаралар заң бұзушылық үшін белгіленетін нақты қылмыстық және әкімшілік санкциялардан бастап бұқаралық ақпарат құралдарындағы азшылықтардың тілдері мен мәдениеттері болуын белсенді қолдауға дейін, оның ішінде арнайы қаржыландыру арқылы, түрленуі мүмкін. Бұдан басқа, бұқаралық ақпарат құралдары саласындағы саясат, өзін-өзі реттеу тетіктері мен лицензия беру режимдері пікір және ақпарат алмасуға септесетін, әртүрлі қауымдастықтардың қажеттігін көрсететін және тез реакция жасайтын тәуелсіз де плюралистік бұқаралық ақпарат құралдары үшін жайлы орта құруды көздеуі тиіс.
119 Басқасын айтпағанда, бұған АҰНК, 6- және 9-баптарда, сондай-ақ Телерадиохабарларда азшылықтар тілдерін пайдалану жөніндегі ұсынымдарда (2003 ж.) (бұдан әрі: Телерадиохабарлар саласындағы ұсынымдар) баса назар аударылады.
76 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Бұқаралық ақпарат құралдарына тиесілі негізгі әлеуметтік және демократиялық рөл олардың бостандығының ерекше қорғалуын көздейді.120 Солай бола тұра, бұқаралық ақпарат құралдарының қоғамдық ахуалды қалыптастыруда, оның ішінде қауымдар арасындағы қатынастар мәселесі бойынша, маңызды рөл атқаратындығы олардың қызметінің әлеуметтік топтасуға және ықпалдасуға әсер ететінін қаперде ұстау қажеттігін білдіреді. Бұқаралық ақпарат құралдары теріс стереотиптер қалыптастырып, қоғамға іріткі салатын саясаткерлердің немесе басқа қоғам қайраткерлерінің мәлімдемесін таратудан туатын ықтимал салдарларды ескеруі тиіс.
49. Бұқаралық ақпарат құралдарындағы мемлекеттік немесе ресми тіл(дер)ді алға бастыруға арналған шаралар азшылық тілін пайдалану құқығын шамадан тыс шектемеуі тиіс.
Бұқаралық ақпарат құралдарындағы азшылық тілдерінің едәуір орын алуы азшылықтарға қатысты инклюзивті мемлекет саясатының көрсеткіші болып саналады және тілдік алуан түрліліктің маңыздылығын көрсетеді. Осы орайда мемлекеттер бұл мәселе жөніндегі консультацияларға азшылықтарды тікелей қатыстыра отырып, телерадиохабарларда азшылықтардың тілдерін пайдалану бойынша саясат қалыптастыруы керек.121 Бұл саясат азшылықтарға жататын адамдардың қоғамдық-саяси, экономикалық, әлеуметтік және мәдени өмірге тең құқықты әрі тиімді қатысуы үшін міндетті шарт ретіндегі ана тілінде122 де ақпарат пен идеялар алу және беру құқығына негізделуі тиіс.
120 Басқаларына қоса, бұған ЕҚЫҰ Тұрақты кеңесінің №193 шешімінде (1997 ж.) баса назар аударылады; тағы қараңыз: АҚЕК, 10-бап және оның прецеденттік құқықтағы, әсіресе АҚЕК-тің Данияға қарсы Йерсилд (Jersild v. Denmark) ісі бойынша 1994 ж. 23 қыркүйектегі №15890/89 шешіміндегі түсіндірмесі. 121 Телерадиохабарлар саласындағы ұсынымдар, 5-ұсыным. 122 АҰНК, 9-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 77 Бірақ, мемлекеттер жоғарыда келтірілген шеңберде123 және азшылықтарға жататын адамдардың өз тілін бұқаралық ақпарат құралдарында қолдану құқықтарына шамадан тыс шектеулер қоймаған немесе тілдік алуан түрлілік негізсіз шектемеген жағдайда мемлекеттік тілдің, әсіресе қоғамдық бұқаралық ақпарат құралдарында, пайдаланылуын заңды түрде қолдай алады.
Осындай теңгерімді іздестіргенде саясат, кем дегенде, мыналарға негізделуі керек:
- Баспа және интернет-басылымдар тілдеріне ешқандай шектеу қойылмаған кезде телерадиохабарларда, мейлі ол қоғамдық немесе жекеменшік бұқаралық ақпарат құралдарына қатысты болсын, тіл таңдауға қойылатын қандай да бір шектеу сөз бостандығының пропорционалдығын және оған толық сыйластық көрсетілуін қамтамасыз ету мақсатында мұқият бағалаудан өткізілуі тиіс;
- Қоғамдық бұқаралық ақпарат құралдары үшін мемлекеттік тілде хабар тарату квоталары заңды бола алады; алайда олар ұлттық азшылықтарға жататын адамдардың тілдік құқығын сақтауға кепілдік беретін ерекше шаралармен толықтырылуы тиіс; мысалы, тұрғылықты азшылықтардың саны едәуір болатын өңірлер үшін мұндай квоталарды икемді пайдаланғанда және/немесе алып тастағанда. Оны қойып, тілдік квоталарды енгізу хабардың мазмұнын реттеу деген сөз емес, бұл бұқаралық ақпарат құралдарының бостандығына жан-жақты сыйластықпен қарауды білдіреді. Сөйтіп, заңды мақсаттар уәжді болған жерлерде жекеше хабар таратудағы мемлекеттік тілдің пайдаланылуына қолдау көрсету түрлі экономикалық ынталандыру арқылы, оның ішінде мемлекеттік гранттар бөлу және контент өндіруді қолдау арқылы, анағұрлым тиімді жүзеге асырылуы тиіс.124
- Ықпалдасуды қолдау мақсатында субтитрларды, квоталарды және/немесе ретрансляция талаптарын пайдаланған жағдайда мемлекет тиісті қаржылық және техникалық қолдау көрсетуі керек және де бұл шаралар ұлттық азшылықтардың тілдерін пайдалануға шамадан тыс ықпал етпеуі тиіс. Кейбір жағдайда субтитрларды пайдалану қауымаралық коммуникацияны және
123 42-ұсыным, жоғарыда. 124 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 43-тармақ.
78 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар бүкіл жұртшылықты қамтуды жақсартудың пәрменді жолы бола алады. Мәселен, кейде көпшіліктің тілінде де, азшылықтың тілінде де топтар арасындағы өзара әрекеттестікті қолдау және тілдік кедергілерді еңсеру мақсатында субтитрлар пайдаланылатын көптілді бағдарламалар жасалады;
- Қоғамдық БАҚ-тың арнайы емес бағдарламаларына, оның ішінде бұқаралық ақпарат құралдарында алуан түрлілік пен плюрализм үшін жайлы жағдай жасау жолымен, азшылықтардың қолжетімділігіне және қатысуына көмектесу қажет;
- Қоғамдық хабар тарату қоғамның мәдени және тілдік алуан түрлілігін білдіруі керек. Істің мәні бойынша, азшылықтарға, оның ішінде саны аз ұлттық азшылықтарға жататын адамдардың барабар өкілдігіне және олардың тілдеріне кепілдік берілуі тиіс. Мұның телерадиохабарларды реттейтін органдарға да қатысы бар. Мемлекеттер азшылықтардың тіл иелерінің мүдделері әсіресе реттеуші органдарда орындалатындай немесе назарда болатындай шаралар қабылдауы керек.125
- Шекараға жақын аймақтарда тұратын азшылықтар үшін ортақ тілдес көрші мемлекеттердің хабарларына қол жеткізу мүмкіндігі сирек кездесетін құбылыс емес, бірақ бұл олар тұратын мемлекетті ұлттық азшылықтардың құқықтарын, оның ішінде тіл және бұқаралық ақпарат құралдары салаларындағы құқықтарын, қорғау жөніндегі өз міндеттерінен босатпайды. Қалай болғанда да мемлекет қоғамның барлық мүшелерін мемлекет ішіндегі көкейкесті мәселелер бойынша ақпаратпен қамтамасыз етуге мүдделі. Мұндай қамтушылық қоғамдық процестерді түсінудің жалпы аясын құру үшін, демек, қоғамды ықпалдастыру үшін қажет. Мемлекеттер тиісті ақпараттың азшылықтар тілдерінде де қолжетімді болуын қамтамасыз ететіндей жолдарды ойластыруы керек;
- Орталық бұқаралық ақпарат құралдарына азшылықтардан шыққан журналистерді тарту және қызметте ұстап тұру үшін күш-жігер салу және азшылықтардың телерадиохабарлар тарату кеңестерінде өкілдігі болу үшін жағдай жасау қажет. Әдетте өз тілдерінде бұқаралық ақпарат құралдарына қолжетімділігі өте шектеулі және азшылықтар тілдерінде
125 Өңірлік тілдердің немесе азшылықтар тілдерінің еуропалық хартиясы, 11(3)-бап.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 79 жұмыс істеуге даярланған кәсіби журналистері тапшы саны аз азшылықтардың немесе жұртшылықтың ерекше осал топтарының мұқтаждығына айрықша назар аударылуы тиіс.126
- Мемлекеттер жеке бұқаралық ақпарат құралдарына қатысты медиа-ақпараттың жеке және қауымдық жеткізушілері үшін, мысалы, қаржыландыру мен жиіліктер бөлу, азшылықтардың, ең алдымен саны аздар үшін, бұқаралық ақпарат құралдарына, мұның ішінде олардың тіліндегі бұқаралық ақпарат құралдарына, қолжетімділікті кеңейту арқылы, ынталандыру мүмкіндіктерін қарастыруы тиіс. Жекеменшік БАҚ секторында мемлекеттік тілде хабар тарату квотасын орындау туралы талап заңсыз болып көрінбейтініне қарамастан, бұл талаптан туатын мәселе де бар. Өйткені келешекте жеке бастамашылықты және азшылық тілдеріндегі бұқаралық ақпарат құралдарының қызметін шектеуі мүмкін.127
- Азшылықтар қауымдастықтарында олардың тілдерінде шығатын баспа басылымдары ерекше рөл атқаратындықтан мемлекеттер баспасөз үшін бөлінетін жәрдем қаржыға қатысты жалпы ережелердің азшылықтар тілдерінде шығатын баспа БАҚ-тарына қолданбауын қамтамасыз етулері тиіс. Өйткені аталмыш ережелерде әдетте ең аз таралым немесе бүкіл мемлекет аумағында таратылу сияқты азшылық БАҚ- тарының орындауы неғайбіл шарттар енгізілген;128
- Басқа, әдетте көршілес елдерде өндірілген азшылықтар тілдеріндегі бағдарламаларды қабылдауды жеңілдететін жаңа технологиялар әлеуетіне оң көзбен қарау, ал реті бар жерде тіпті құптау керек. Алайда бұл шаралар ел ішіндегі азшылықтар тілдерінде бағдарламалар жасауды алмастырмауы тиіс.
126 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 41- және 42-тармақтар. 127 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 45- және 46-тармақтар. 128 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 47-тармақ.
80 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Рәміздердің алуан түрлілігі және оларды қоғамдық салада пайдалану
50. Мемлекеттер жалпы бұқаралық кеңістікте рәміздерді көрсету мен пайдалануға қатысты азшылықты да, көпшілікті де құрайтын топтардың ниеті мен сезімталдығына түсіне қарап, ықпалдастыруды алға бастырулары керек. Мемлекеттер көзқарас білдіру бостандығына қамқорлық көрсете отырып, іріткі салғыш сипаттағы рәміздерді пайдаланбауы және мемлекеттік емес акторлар тарапынан мұндай рәміздерді көрсетпеу хақында табанды түрде ұсыныс жасауы қажет. Реті бар жерде инклюзивті рәміздерді пайдалануды қолдау мүмкіндіктерін іздестірген жөн.
Тулар, белгілер, мүсіндер, ескерткіштер, жер және көше атаулары, естелік даталар мен мерекелер, тарихи орындар мен зират- мазарлар сияқты рәміздердің даралық үшін маңызы зор болуы мүмкін. Рәміздер әлеуметтік қатынастарға күшті ықпал ете алады. Олар ішке тарту мен топтасуды қолдау үшін де, алшақтау мен бөліну үшін де пайдаланылуы ықтимал. Рәміздерді орынсыз пайдалану дау-дамайға және қауымаралық зомбылыққа айналып кетуі мүмкін шиеленіс пен кикілжіңге апарып соғуы мүмкін. Мәселені бұлай ушықтырмау үшін рәміздерді пайдалануға байланысты ықтимал проблемаларды шешуге арналған ықпалдасу саясатының негізін қалайтын компоненттер ретіндегі байсалды да әділ ережелер қабылдауға болады.
Рәміздерді пайдалану саласындағы ықпалдасу саясаты аз дегенде мыналарға негізделуі тиіс:
- Жеке адамдардың даралыққа қатысты рәміздерді көпшілікке көрсетуі көзқарас білдіру бостандығына жатады. Сондықтан оған заңды да анық белгіленген құқықтық негіз болмаса, тыйым салынбауы тиіс. Қандай жағдайда болмасын бұл заңдық негіздер тар шеңберде түсіндіріліп, кез келген тыйым заңды мақсаттарға пропорционал болуы керек;
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 81 - Жергілікті басқару органдарының немесе басқа бұқаралық мекемелердің ғимараттарында не олардың ішінде тулар ілу және рәміздерді орналастыру дау-дамайдың тақырыбына айналуы және шиеленіске соқтыруы мүмкін. Осындай жағдайда мемлекеттер қоғамды құрайтын барлық топтардың заңды мүдделерінің арасында теңгерімге қол жеткізу мақсатында инклюзивтік және тиісті басқару қағидаттарына сүйеніп, рәміздерді бұлайша пайдалануды реттеу туралы мәселені қарастыруы керек;
- Белгілі бір жағдайларда азшылықтардың құқықтары ұлттық азшылықтар тілдерінде (бұл тиісті жағдайда пайдаланылатын әліппеге де қатысты) топографиялық және көше белгілерінің болуын көздейді.129 Реті бар жерде мемлекеттер аз ұлттар тілдерінде, тіпті азшылықтар осы аймақта дәстүрлі тұратын немесе саны едәуір болмаса да, мұның символикалық маңызы болғандықтан топографиялық көрсеткіштерді пайдалану құқығын қамтамасыз ете алады. Бұдан басқа, азшылықтар тілдерінде топографиялық белгілерді пайдалану құқығын беретін сандық шамалар белгіленгенде, бұл сандық шамалар азшылықтардың кейбір тілдерінің қолданылуына қатысты диспропорциялық кедергі келтірмеуі тиіс. Жол қозғалысы қауіпсіздігі немесе әртүрлі әліппені қолдану да қостілді көрсеткіштерге қарсы сенімді уәж бола алмайды. Керісінше, қостілділікті бұлайша көрсету қолдау табуы керек, өйткені осы тәсіл арқылы аталмыш аумақта жұртшылықтың түрлі топтары жарасымды түрде тұрып жатқандығы жария етіледі.130
- Рәміздерді орналастырғанда немесе пайдалануға тыйым салынғанда, һәм мүсіндерді, ескерткіштерді және басқа символикалық объектілерді немесе ғимараттарды орнатқанда я болмаса бұзғанда мемлекеттер қауымдастықтар арасындағы тарихи және заманауи қатынастарды тиісті түрде ескеруі қажет. Бұл орайда мемлекеттік саясат мәдениетаралық байланыстарға, сонымен қатар қоғамдағы барлық топтардың бейімделуіне және бірін-бірі өзара мойындауына лайықталуы тиіс;
129 АҰНК, 11-бап. 130 Тіл мәселелері жөніндегі түсіндірме, 67-тармақ.
82 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар - Көшелерге, ғимараттарға және басқа да бұқаралық кеңістіктерге атау бергенде немесе атауын өзгерткенде, бұл әрекеттер қоғамның ықпалдасуына қаншалықты әсер ететіндігіне назар аудару қажет. Осыған байланысты, бұл шешімдердің нәтижесі қоғамдағы әртүрлі топтар арасында бөліну тудырмайтындай етіп, инклюзивтілік пен қатысу негізінде қабылдануының маңызы өте зор;
- Қатысушы мемлекеттер бұқаралық кеңістіктердегі діни рәміздерді көрсетуге, діни ғимараттарды салуға немесе қайта жабдықтауға, діни ғұрыптарға, сонымен бірге тамақтанудың және/немесе киімнің дәстүрлі ерекшеліктеріне қатысты ұстанымдары бойынша бір-бірінен өте-мөте айырықшаланады. Көпшілік ұстанатын діннен өзгеше дінге сенетін азшылықтардың жайсыз жағдайда қалу қаупі бар, олар кемсітушілікпен бетпе-бет келуі мүмкін. Діни рәміздерді қоғамдық орындарда көрсету көзқарастарына қатысты саясаттарында алшақтық кең болғанымен, мемлекеттер дін белгілері бойынша кемсітпеушілікті заңнамалық түрде және іс жүзінде қамтамасыз етуі тиіс. Мемлекеттер азшылықтардың діни құқықтарына сыйластықты, мұның ішінде, дін мен наным бостандығын да қамтамасыз етуі керек. Мемлекеттер діни алуан түрлілікке сыйластықпен қарауы және діни мұқтаждықтарға қатысты парасатты бейімделу қағидатын қолдануды мойындауы тиіс. Қажет болған жерде мемлекеттер дінаралық үнқатысуды да қолдауы керек.
Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар 83 Ескертпелер үшін
84 Алуан түрлі қоғамдарды ықпалдастыру жөніндегі ұсынымдар Еуропадағы қауіпсіздік және ынтымақтастық ұйымы 57 мемлекетте ортақ құндылықтар туралы саяси үнқатысу және ұзақ мерзімді өзгерістерге бастайтын практикалық іс-әрекеттер арқылы тұрақтылық, гүлдену және демократия орнығуы үшін қызмет етеді.
Еуропадағы қауіпсіздік және ынтымақтастық ұйымының Аз ұлттар істері жөніндегі Жоғарғы Комиссары
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Ноември 2012 година Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества со образложение
Ноември 2012 година Овој документ е превод на Мисијата на ОБСЕ во Скопје на публикација објавена од Високиот комесар за национални малцинства на ОБСЕ (ВКНМ).
Доколку постои било каква недоследност или двосмисленост помеѓу оригиналната англиска верзија и верзијата на македонски јазик, англиската верзија се зема за веродостојна.
Копирањето на информации од оваа публикација е слободно; наведување на изворот би било пожелно.
ISBN: 978-90-75989-22-9
© Висок комесар за национални малцинства на ОБСЕ 2012 за оригиналната верзија на англиски јазик
Печатени во Холандија
Достапна во електронска форма на: www.osce.org/hcnm (оригиналната англиска верзија)
За дополнителни информации, обратете се до:
Високиот комесар за национални малцинства на ОБСЕ Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague The Netherlands Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: hcnm@hcnm.org Содржина Вовед . ................................................................................................................ 2
I. Структурни принципи........................................................................... 7 Суверенитетот подразбира одговорност............................................... 7 Добро и демократско управување......................................................... 9 Недискриминација и ефективна еднаквост.......................................... 10 Почитување и заштита на човековите права, вклучително и правата на малцинствата.............................................. 12
II. Принципи на интеграција.................................................................. 14 Признавање на различности и комплексни идентитети...................... 14 Примат на доброволна самоидентификација...................................... 16 Неизолиран пристап кон прашањата на малцинствата...................... 17 Заеднички јавни институции, чувство на припадност и заемно прилагодување......................................................................... 19 Вклученост и ефективно учество......................................................... 20 Права и обврски.................................................................................... 22 Односи меѓу заедниците....................................................................... 23 Политики насочени и кон мнозинствата и кон малцинствата............. 25
III. Елементи на рамка на политика за интеграција........................... 26 Подготовка на ефективни политики..................................................... 26 Законодавство и институции................................................................ 31 Учесници и улоги................................................................................... 35
IV. Клучни области на политиката........................................................ 42 Антидискриминација и целосна и ефективна еднаквост..................... 42 Државјанство......................................................................................... 44 Ефективно учество................................................................................ 51 a. Учество во јавниот живот................................................................ 52 б. Социјално и економско учество...................................................... 54 в. Учество во културниот и верскиот живот....................................... 56 Јазик ..................................................................................................... 59 Образование.......................................................................................... 62 Безбедност и спроведување на законите............................................ 65 Пристап до правда................................................................................ 67 Медиуми................................................................................................. 68 Разноликост на симболи и нивна употреба на јавни места................. 72
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 1 Вовед
Во својата одлука од Хелсинки од јули 1992 година, Организацијата за безбедност и соработка во Европа (ОБСЕ) ја воведе позицијата Висок комесар за национални малцинства (ВКНМ) како алатка за спречување конфликти поврзани со тензии кои вклучуваат прашања за национални малцинства, во најраната можна фаза. Во текот на последните 20 години, тројцата последователни Високи комесари се соочија со бројни прашања кои се повторуваа во нивната работа. Како одговор, тие објавија шест тематски препораки и насоки кои им обезбедуваат преглед и им даваат совети на државите кои се соочуваат со истите прашања. Првите три – Препораки од Хаг за права на образование на националните малцинства, Препораки од Осло за јазични права на националните малцинства и Препораки од Лунд за ефективно учество на националните малцинства во јавниот живот – првенствено се однесуваат на зајакнување и разработување на стандардите за правата на малцинствата во областите на образование, јазик и учество во јавниот живот. Следните две публикации – Насоки за употреба на јазиците на малцинствата на радио и телевизија и Препораки за полициско работење во мултиетнички општества – се однесуваат на конкретни предизвици со кои се соочуваат многу држави при обезбедувањето ефективно полициско работење во етнички различни општества и обезбедувањето пристап на малцинствата до медиумите на нивниот јазик. Последната група препораки – Препораки од Болцано/Боцен за националните малцинства во меѓудржавните односи – се однесуваат на условите и на ограничувањата во рамки на кои државите може да ги поддржат малцинствата кои живеат во други земји.
Сите прашања опфатени во овие публикации директно се поврзани со напорите на високите комесари за намалување на тензиите и спречување на меѓуетничките конфликти. Искуството на ВКНМ укажува дека самите различности не се ниту во корелација, ниту, пак, повремено се поврзани, со зголемувањето на тензиите и насилството. Ниту еден од бројните етнички конфликти кои избувнаа во Европа по Студената војна не беше неизбежен. Тие беа последица на политички одлукикои би можеле да бидат поинакви. Тие конфликти често се вкоренети во негирањето на основните права и
2 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества во систематичното и/или системското исклучување и отуѓување на цели заедници.
Токму поради ова, заштитата на човековите права, вклучувајќи ги и правата на малцинствата, е нераскинливо поврзана со зачувувањето на мирот и стабилноста внатре во државите и меѓу нив. Државите се обврзани да гарантираат еднакви можности да учествуваат во економскиот, социјалниот, културниот и политичкиот живот во општеството за сите, без разлика дали припаѓаат на мнозинствата или на малцинствата . Исто така, државите имаат практичен интерес во обезбедувањето еднакви можности за учество: малото учество на исклучените или маргинализирани групи, може да доведе до директни и индиректни трошоци за општеството како резултат на намалените придонеси за општо добро и зголемените трошоци поврзани со воспоставување политики кои се однесуваат на бројните последици од исклучувањето.
Меѓутоа, последователните високи комесари, исто така, согледаа дека признавањето и прилагодувањето на културата, идентитетот и политичките интереси на малцинствата, и промовирањето на учеството на сите, не нужно се доволни за градење одржлив и траен мир. Како резултат на тоа, високите комесари дополнително препорачуваат државите да усвојат мерки и да спроведат политики насочени кон промоција на интеграцијата и кохезијата на разнолики, мултиетнички општества.
Ако разноликите општества немаат добри политики за интеграција, постои опасност различни заедници, особено големите и територијално концентрираните, сé повеќе да се издвојуваат, да имаат малку или воопшто да немаат заеднички интереси и заедничко чувство за припадност. Таквото издвојување во паралелни и одвоени општества претставува значителен ризик за одржливоста и стабилноста на која било мултиетничка држава. Овој ризик може да се ублажи преку добро управуван процес на интеграција, кој може да има клучна улога за спречување тензиите да прераснат во конфликт и, исто така, тој е предуслов за градење праведно општество. Интеграцијата во основа се однесува на исполнување на одговорностите кои ги носи суверенитетот, вклучувајќи го и почитувањето на човековите права и обезбедувањето добро и ефективно управување, и таа е тесно поврзана со целокупната стабилност на секое плуралистичко општество.
Насоките од Љубљана за интеграција на разнолики општества се насочени кон ваквото размислување и пристап.Тие одат чекор подалеку од поддршката
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 3 на признавањето на културата, идентитетот и политичките интереси на малцинствата, со тоа што дополнително препорачуваат државите да воспостават комуникација и заемно дејствување над линиите на етничка поделба. Овие Насоки предлагаат дека националните малцинства не треба само да го уживаат законското право на ефективно учество во целокупното управување на државата, туку дека тие, исто така, треба да бидат охрабрени да го прават тоа.
Интеграцијата е динамичен процес на заемно ангажирање на многу учесници со кој се олеснува ефективното учество на сите припадници на разнолики општества во економскиот, политичкиот, социјалниот и културниот живот, и поттикнува заедничко и инклузивно чувство на припадност на национално и на локално ниво. За да го поддржат процесот на интеграција, државите треба да усвојат политики кои се насочени кон создавање општество во кое се почитуваат различностите и во кое секој, вклучувајќи ги и сите припадници на етнички, јазични, културни или верски групи, придонесува за градење и одржување на заеднички и инклузивен граѓански идентитет. Ова се постигнува со обезбедување еднакви можности за сите да придонесат и имаат придобивка од државното уредување. За тоа е потребно државата да обезбеди да се почитуваат правата на сите и да создаде услови за сите членови во општеството да го прифатат својот дел од одговорностите. Општеството како целина има придобивки од таква политика. Овој процес може да доведе до измени во културите на мнозинствата и на малцинствата. Токму поради тоа ВКНМ претпочита да зборува за интеграцијата на мултиетнички општества отколку за интеграција на малцинска група во одредено општество.
Имајќи ги предвид сé поголемите етнокултурни различности во рамките на сите земји-членки во ОБСЕ и придружниот зголемен интерес за модели и пристапи за интеграција, ВКНМ одлучи да го обедини заедничкото искуство на високите комесари за национални малцинства и да го сподели во форма на овие Насоки. Со оваа публикација се настојува да се обезбедат насоки за начините на кои државите можат да работат на зголемување на интеграцијата и социјалното единство, истовремено работејќи на општото прашање на заштита и промоција на човековите права, вклучувајќи ги и правата на различните заедници да го зачуваат својот идентитет. Ниту еден општ совет кој е применлив за сите земји-членки не може да даде конкретни одговори за содржината на политиките на државата, бидејќи секоја држава има свој сопствен контекст. Меѓутоа, овие Насоки тврдат дека државата е таа која секогаш ја носи одговорноста за поддршка на процесот на интеграција и за спроведување на политиките за интеграција.
4 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Насоките комбинираат нормативен и практичен пристап врз основа на искуството на ВКНМ стекнато особено во текот на нивната работа поврзана со прашањата на националните малцинства во контекст на транзицијата по Студената војна, градење и консолидација на државите. Иако тие се засноваат на конкретно работно искуство на ВКНМ и не вклучуваат исцрпна група на политики за интеграција, сепак содржат увиди и заклучоци кои можат да бидат од значење во многу различни контексти.
Поимот „национално малцинство“, како што се користи во Насоките, се однесува на широка низа малцински групи, вклучувајќи етнички, верски, јазични и културни заедници, без разлика дали овие групи се признати како такви од државите во кои живеат и без оглед на тоа како другите или тие самите се. Исто така, „малцинство“ често се користи како скратен поим за „лица кои припаѓаат на национални малцинства“. Ова не значи дека сите принципи, права на малцинства и опции на политики претставени во овој документ се применуваат во секоја ситуација на ист начин. Јасно е дека, иако основните стандарди за човекови права важат за сите, треба да се подготват добри политики за интеграција за да одговорат на предизвиците и да ги исполнат потребите на различни малцински групи и во различни околности. Содржината на политиките за интеграција може да зависи од фактори како што се, меѓу другото, бројност, должина на периодот на населување и географската концентрација, како и конкретните социјални, економски и културни потреби. Исто така, фактот дека многу поединци имаат комплексен идентитет кој се манифестира на различни начини во различно време и контекст, мора да се земе предвид при развивање политики за интеграција.
Овие Насоки се состојат од четири дела: структурни принципи, принципи на интеграција, елементи на рамка на политика за интеграција и клучни области политата. Структурните принципи, наведени без каков било редослед, меѓусебно се поврзани и неиопходни, иако никогаш не можат во целост да се реализираат. Тие се цели кон кои треба да се насочат сите држави, и тешко е да се замисли дека би можеле да се реализираат добри политики за интеграција доколку не постојат обиди и напори за воспоставување на овие принципи. Бидејќи овие структурни принципи никогаш не може да се реализираат целосно и трајно, нивното нецелосно реализирање не смее да биде изговор за да не се усвојат или да не се спроведат политики за интеграција. Принципите за интеграција ги обезбедуваат основните тези и вредности кои се поврзани особено со интеграцијата или се потребни за подготвување на политика за интеграција. Елементите на рамка на политика за интеграција ја даваат рамката за разработување и спроведување на
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 5 политики за интеграција, вклучувајќи ги механизмите, процесите и оние теми кои претставуваат заеднички именител на целата политика, односно пресечни теми. На крај, клучните области на политиката, иако не се исцрпно набројани, се однесуваат на главните тематски размислувања засновани на искуството на ВКНМ, и вклучуваат поконкретни примери во рамките на тие области кои треба да се изберат и да се приспособат на секој конкретен контекст.
Интеграцијата на општеството е сложено и мултидисциплинарно поле на политика, а Насоките се резултат на работата и искуството стекнато во текот на последните 20 години. Тие се засноваат на важен придонес од персоналот на сегашниот и на претходните ВКНМ, вклучувајќи ги и Франческо Палермо и Илзе Брандс Керис. Тие, исто така, имаат придобивки од ангажманот и согледувањата на многу надворешни експерти, кои дадоа свој придонес со коментари и критика за претходните верзии на Насоките. Надворешните експерти се: Рајнер Баубук, Алекс Григорев-Роинишвили, Михаилс Хазанс, Кристин Хенрард, Том Хаден, Сали Холт, Томас Худлестон, Џенифер Џексон- Прис, Милена Клајнер, Анти Коркикиви, Марк Латимер, Тове Малој, Јан Нисен, Џон Пакер, Петра Ротер, Патрик Симон и Сара Спенсер. Меѓутоа, овие Насоки се засноваат на конкретното искуство на ВКНМ и не го отсликуваат ставот на кој било поединечен експерт.
Целта на овие Насоки е на креаторите на политики и на претставниците на државите да им обезбедат насочувачки принципи и практични совети кои ќе ги водат во разработката и спроведувањето политики со кои се олеснува процесот на интеграција на разнолики општества. Овие Насоки, исто така, би биле корисни и во работата на други учесници кои имаат различни улоги во овој процес, вклучувајќи ги и учесниците од граѓанското општество и од приватниот сектор, како и независните институции. Развивањето и спроведувањето политики за интеграција треба да бидат меѓу приоритетите на сите држави кои настојуваат да ги прифатат различностите и да го избегнат ризикот од конфликт до кој доаѓа преку зголемено издвојување и тензија помеѓу групите во општеството. Во оваа смисла политиките за интеграција придонесуваат кон долгорочен мир и стабилност. Со споделување на заклучоците донесени во дваесетгодишната работа на ВКНМ за поддршка на процесите на интеграција на општествата и давање препораки засновани на ова искуство со овие Насоки се изразува надеж за придонес кон развијот и спроведувањето на ефективни политики за интеграција од страна на земјите-членки.
Кнут Волебек, Висок комесар за национални малцинства на ОБСЕ Хаг, 7 ноември 2012 година
6 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества I. Структурни принципи
Суверенитетот подразбира одговорност
1. Суверена и функционална држава е предуслов за стабилно општество. Суверенитетот подразбира дека државата има права и одговорности и кон своите жители и како учесник во Меѓународната заедница. Една од одговорностите на суверената држава треба да вклучи развивање и спроведување политики за интеграција засновани на здрава институционална и законска рамка.
Суверенитетот на државата е основен принцип на меѓународното право, кодифициран или поддржан во бројни важни меѓународни документи.1
Стабилно општество, во кое динамичните процеси на промени се одвиваат без насилство, може да се постигне, да се одржи и понатаму да се развива единствено кога се воспоставени условите за ефективен суверенитет. Понатаму, суверенитетот треба да се реализира според следните принципи: добро и демократско управување, недискриминација, ефективна еднаквост и почитување и заштита на човековите права, вклучувајќи ги и правата на малцинствата.
1 Како што се, меѓу другото, членовите 1 и 2 од Повелбата на Обединетите нации (во понатамошниот текст: „Повелбата на ОН“), Завршниот акт на КБСЕ од Хелсинки од 1975 година, Принципите од I до X; Повелбата од Париз за нова Европа од 1990 година; Документот од состанокот во Копенхаген во рамките на Конференцијата за човековата димензија на КБСЕ од 1990 година (во понатамошниот текст: „Копенхашки документ“), став 37; Рамковната конвенција за заштита на националните малцинства на Советот на Европа од 1995 година (во понатамошниот текст: „РКНМ“), Преамбулата и членот 21; Декларацијата за правата на лица кои припаѓаат на национални или етнички, верски и јазични малцинства на ОН од 1992 година (во понатамошниот текст: „ОН Декларација за малцинства“), член 8 (4); и Заклучниот документ од Конференција за воспоставување на Пактот за стабилност на Европската Унија од 1994 година (во понатамошниот текст: „Пакт за стабилност“), став 1.6.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 7 Во модерна демократска држава, должноста на државата кон нејзините жители се заснова на согласноста на луѓето. Според тоа, суверенитетот е и од луѓето и за луѓето. Суверенитетот не повлекува само права, туку и должности и одговорности.
Поконкретно, државите се обврзани да обезбедат уживање на човековите права и слободи, вклучувајќи ги и правата на малцинствата, за сите во рамките на нивната надлежност.2
Во контекст на меѓународната одговорност да се почитуваат и заштитуваат човековите права, вклучувајќи ги и правата на малцинствата, државите се одговорни пред Меѓународната заедница и, според тоа, обврзани се да ги исполнуваат своите обврски за известување пред меѓународните надзорни и советодавни тела. Таквите тела имаат важна улога во промоција на транспарентноста, сознанијата и добрата волја и државите треба да ги поддржуваат, да ги развиваат и целосно да учествуваат во тие механизми.
Одговорностите на државите кои ги повлекува суверенитетот вклучуваат и промоција на интеграцијата на општеството. Врз основа на искуството на високиот комесар за национални малцинства на ОБСЕ (во понатамошниот текст: „ВКНМ“), трајниот мир, стабилноста, внатрешната и надворешната безбедност и просперитет се поврзани со овозможувањето на процес на интегрирање на сите составни делови на општеството. Ова подразбира државите да ги заштитуваат своите различности преку политики и институционални и законски рамки со кои се олеснува вклученоста, признавањето и заемното прилагодување.
Непостоењето функционална држава или непотполно функционална држава не може да претставува изговор за да се избегне развивањето и спроведувањето политики за интеграција; напротив, искуството на ВКНМ покажува дека постоењето политики за интеграција, всушност, им помага на државите да функционираат подобро.
2 Оваа одговорност е вклучена, меѓу другото, во Завршниот акт на КБСЕ од Хелсинки,Принцип VII, став 4; Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи од 1950 година (во понатамошниот текст: „ЕКЧП“), член 1; и, конкретно во врска со малцинствата, во Меѓународниот пакт за граѓански и политички права на ОН од 1966 година (во понатамошниот текст: „МПГПП“), член 27; ОН Декларацијата за малцинства, член 1(1); Копенхашкиот документ, став 33(1) и став 36(2); и РКНМ, член 1.
8 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Добро и демократско управување
2. Доброто и демократско управување им служи на потребите и на интересите на целата популација во државата. Додека демократијата подразбира мнозинско правило во процесот на донесување политички одлуки, таа, исто така, вклучува заштитни мерки против злоупотреба на моќта од страна на мнозинството. Ова се постигнува преку обезбедување заштита и учество на малцинствата и преку олеснување на инклузивниот процес на управување кој ги вклучува сите членови од населението.
Плуралистичка демократија, поделба на власта, владеење на правото и почитување на човековите права, кои се нераскинливо меѓусебно поврзани, се предуслови за траен мир, безбедност и правда.
Сите земји-членки во ОБСЕ, преку нивните законски и политички обврски, се залагаат за демократија, вклучувајќи и политички плурализам, како основен принцип.3 Бидејќи овластувањето за управување потекнува од волјата на луѓето4, се подразбира дека секој има право да учествува во јавниот живот. За ова, пак, е потребно да постојат претставнички институции на сите нивоа.5
Демократијата – и управувањето кое се раководи по нејзините принципи – е насочена кон и ги заштитува сите жители во државата , без оглед на културните, социјалните, економските, јазичните, етничките или верските разлики или потекло. Државите мора целосно да го почитуваат владеењето на правото и меѓународните стандарди за правата на малцинствата, вклучувајќи ги и оние кои се однесуваат на ефективното учество на малцинствата.6 Според тоа, демократскиот процес на донесување одлуки
3 Копенхашкиот документ, Преамбула и ставови 5 и 6. 4 Универзална декларација за човековите права, член 21(3). 5 Интерпарламентарна унија, Универзална декларација за демократија, 1997 година (во понатамошниот текст: „УДД“), став 11. 6 Препораките од Лунд за ефективно учество на националните малцинства во јавниот живот, 1999 година, (во понатамошниот текст: „Препораки од Лунд“), Препорака 2.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 9 на секој му овозможува ефективно да учествува и да го искаже своето мислење, вклучувајќи ги и оние кои се во структурно нееднаква позиција.7 Ддоброто и демократско управување може да бара форми на учество во процесот на донесување одлуки кои проактивно допираат до групите, кои инаку би биле маргинализирани.
За демократското владеење потребно е поделба на власта. Во одреден контекст, ефективното учество може да се зголеми преку инструменти како што се аранжмани за територијално или нетериторијално пренесување или поделба на власта.8
Недискриминација и ефективна еднаквост
3. Недискриминацијата и ефективната еднаквост не се само основни и заеднички принципи; тие се предуслови за ефективен придонес на сите за општото добро. Забраната за дискриминација повлекува еднаквост пред законот и еднаква заштита со закон, и подразбира отстранување на пречките за ефективна еднаквост. Обезбедувањето ефективна еднаквост, според законот и во практиката, исто така, подразбира позитивна обврска за усвојување целни политики и, секогаш кога е потребно, посебни мерки.
Забраната за дискриминација и промоцијата на ефективната еднаквост се принципи изразени во меѓународните инструменти за човекови права и на универзално9 и на регионално ниво.
7 Види, меѓу другото, Коментар за ефективно учество на лица кои припаѓаат на национални малцинства во културниот, социјалниот и економскиот живот и во јавните работи на Советодавниот комитет (во понатамошниот текст: „Коментар за учество“). 8 Препораки од Лунд, Препораки од 14 до 20. 9 Види Универзална декларација за човекови права од 1948 година, членови 2 и 7; ЕКЧП, член 1; МПГПП, членови 2, 26 и 27; Меѓународен пакт за економски, социјални и културни права од 1966 година (во понатамошниот текст: „МПЕСКП“), член 2; и Меѓународна конвенција за отстранување на сите форми на расна дискриминација од 1965 година (понатаму во текстот: „МКОРД“), член 1. Исто така, следните инструменти ги опфаќаат релевантните заштитени основи, како што се раса, боја, јазик (МПГПП и МПЕСКП), потекло (МКОРД), национално или социјално потекло (МПГПП и МПЕСКП), национално или етничко потекло (МКОРД) и вера (МПГПП и МПЕСКП), и претставуваат отворен список со тоа што предвидуваат „друг статус“.
10 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества ОБСЕ, на регионално ниво, ги потврдува принципите на недискриминација и еднаквост.10 Особено кога станува збор за малцинствата, уживањето на правата на малцинствата без дискриминација е содржано во бројни документи.11 Значајно е тоа што најголем број од земјите-членки на ОБСЕ ги вградија овие принципи и стандарди во нивните устави. Што се однесува до земјите-членки на Советот на Европа, ЕКЧП изречно ја забранува дискриминацијата врз основа на поврзаност со национално малцинство, покрај забраната за дискриминација на други основи поврзани со неа, како што се раса, боја, јазик, вера и национално или социјално потекло.12 Недискриминацијата врз основа, меѓу другото, на расно и етничко потекло13 и националност14, исто така, е кодифицирана од Европската унија15 и спроведена преку две директиви16.
Еднаков третман не значи истоветен третман. За да биде ефективен, принципот на еднаквост задолжително дозволува – и во некои случаи бара – различен третман на одредени лица за да се обезбеди тие да можат да ги уживаат сите права на еднакво ниво со сите останати во општеството. Неколку инструменти потврдуваат дека кога е потребно и соодветно, треба да се усвојат посебни мерки17 за да се обезбеди целосна и ефективна еднаквост за обесправените групи поради претходна, системска или постојана дискриминација. Таквите мерки не претставуваат дискриминација доколку тежнеат кон остварување на оваа легитимна цел и се сразмерни на таа цел.18
10 Завршниот акт на КБСЕ од Хелсинки, Принцип VII; Заклучен документ на Виенскиот состанок од 1989 година, ставови 13(7) и 13(8)); и Копенхашкиот документ, ставови 5 (9), 25(3) и 25(4). 11 ОН Декларацијата за малцинства, член 2(1); и Копенхашкиот документ, став 31. Исто така, РКНМ, член 4(1), особено забранува дискриминација вез основа на припадност на национално малцинство. 12 ЕКЧП, член 14 и Протокол 12. 13 Договор за функционирање на Европската унија, (во понатамошниот текст: „ДФЕУ“), член 19. 14 ДФЕУ, член 18. 15 Договорот од Амстердам, 1997 година. 16 Директива 2000/43/EК (која се однесува на расно и етничко потекло) и Директива 2000/78/EК (која се однесува, меѓу другото, на вероисповед или убедување). 17 Други поими вклучуваат „позитивна дискриминација“, „позитивна активност“ и, според РКНМ, „соодветни мерки“ (член 4.2). 18 Види, меѓу другото, Комитет за човекови права на ОН (во понатамошниот текст: „КЧП“, Општ коментар во ПГПП бр.18 за дискриминација, 10-11-1989; Комитет за економски, социјални и културни права на ОН, Општ коментар бр.20 за недискриминација, МКОРД, член 2(2), и КОРД, Општа препорака бр.32 за значењето и опфатот на посебните мерки; ОН Декларацијата за малцинства, член 4; РКНМ, член 4 (2); Копенхашкиот документ, став 31; Состанок на КБСЕ на експерти за национални малцинства одржан во Женева во 1991 година, Дел IV; и Директива 2000/43/EК, член 5.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 11 Формалната еднаквост честопати не е доволна за да се гарантира целосна и ефективна еднаквост на сите во општеството. Како резултат на тоа, државите треба да усвојат посебни и целни политики за да се отстранат законските, економските и/или социјалните пречки кои може да ја ограничат ефективната еднаквост и да го попречат целосното учество на сите во политичкиот, економскиот, социјалниот и културниот живот во државата. Таквите целни политики може да бидат повеќе од само отстранување на пречките за еднакви можности и може да бидат насочени кон создавање суштинска еднаквост, што значи еднаквост на резултатите во релевантните области на политики.
Почитување и заштита на човековите права, вклучително и правата на малцинствата
4. Почитувањето на човековите права и основните слободи, вклучително и правата на малцинствата, им овозможува на разноликите општества целосно да се развијат во услови на безбедност, мир и соработка. Меѓународните заложби и обврски се минималните стандарди кои државите мора да ги почитуваат. Позитивните обврски исто така подразбираат проактивни политики и промоција на целосното почитување на правата на секој поединец.
Правата на малцинствата се составен дел на меѓународното законодавство за човекови права и наметнуваат правни обврски за секоја членка на меѓународната заедница. Земјите-членки на ОБСЕ, исто така, се обврзани со нивните политички заложби во областа на правата на малцинствата.19 Во Повелбата на ОН е посочена важноста да се спречат и да се отстранат заканите за мирот20, а историјата покажува дека кога државите не ги заштитуваат соодветно правата на малцинствата, постои поголема веројатност да избувнат конфликти.
Заштитата и промоцијата на човековите права, вклучувајќи ги и правата на малцинствата, им помагаат на државите да го зајакнат кохезивноста на нивните општества, притоа почитувајќи ги различностите, поради што се сметаат за предуслови за траен мир, безбедност и стабилност.
19 Копенхашкиот документ. 20 Повелба на ОН, член 1.
12 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества За да ја унапредат интеграцијата на општеството, државите треба да ги прифатат различностите во нивните општества и да се воздржат од какви било обиди за асимилирање на малцинствата против нивната волја. Понатаму, тие се обврзани да ги промовираат правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата на ефективно учество во јавниот живот и зачувување на нивнитеидентитетипреку обезбедување соодветни можности за развој на нивната културата, употреба на нивниот јазикот и практикување на нивнатарелигијата.21 ВКНМ објави посебни препораки за тоа како ефективно да се спроведат овие права, вклучувајќи ги правата во врска со образованието22, употребата на јазикот23 и ефективното учество во јавниот живот24.
Додека правата на малцинствата, во суштина, се индивидуални права, многу од нив имаат значење единствено кога се уживаат и остваруваат во заедница со други.25 Поимот „други“ треба да се разбере во најшироката можна смисла која ги вклучува лицата кои припаѓаат на истото малцинство, на друго малцинство или на мнозинството.
21 Оваа обврска е пропишана, меѓу другото, во МПГПП, член 27; Конвенцијата против дискриминација во образованието на УНЕСКО од 1960 година, член 5.1.в; ОН Декларацијата за малцинства, членови 1, 2(2) и 2(3); Копенхашкиот документ, ставови 33 и 35; и РКНМ, членови 5(1), 8 и од член 10 до член 15. 22 Препораки од Хаг за образовните права на националните малцинства, 1996 година (во понатамошниот текст: „Препораки од Хаг“). 23 Препораки од Осло за јазичните права на националните малцинства, 1998 година (во понатамошниот текст: „Препораки од Осло“). 24 Препораки од Лунд. 25 РКНМ, член 3(2) и МПГПП, член 27.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 13 II. Принципи на интеграција
Признавање на различности и комплексни идентитети
5. Различностите се карактеристика на сите современи општества и на групите кои ги сочинуваат. Законската рамка и рамките на политиките треба да овозможат признавање на индивидуалните идентитети кои може да бидат комплексни, повеќеслојни, контекстуални и динамични.
Многу современи општества се карактеризираат со сé поголем степен на различности во популацијата. Истовремено, миграцијата – и имиграцијата и емиграцијата – придонесува за промена на демографијата. Важно е да се земат предвид потенцијалните ефекти од овие појави врз позицијата и состојбата на националните малцинства.
Во исто време, различните сегменти и групи кои ги сочинуваат општествата, исто така, самите се хетерогени и не треба да се сметаат за непроменливи и монолитни.
Индивидуалните идентитети можат да бидат, и всушност сé повеќе се, комплексни (чувство на имање неколку хоризонтални идентитети; на пример, припаѓање на повеќе од една етничка група), повеќеслојни (различни идентитети коегзистираат и се преклопуваат кај истото лице, како што се етнички, верски, јазични, полови, професионални и слично), контекстуални (од контекстот може да се утврди кој идентитет е поважен во даден момент) и динамични (содржината на секој идентитет и поврзаноста на поединците со него се менува со текот на времето).
Со цел да се изградат и одржат праведни, стабилни и мирни демократии, потребно е да се согледаат посебните карактеристики на групите, притоа, исто така, прифаќајќи ја хетерогеноста и флуидноста во рамките на
14 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества тие групи. Општествата се збогатени со различности и плурализмот кој произлегува од тоа ако и кога односите помеѓу групите (малцинствата и мнозинствата), како и помеѓу групите и власта, се засноваат на доверба, заемна почит, меѓусебна соработка и активно ангажирање. Односите во и помеѓу заедниците треба да се поттикнуваат, бидејќи тие го зајакнуваат единството на општествата, ги намалуваат тензиите и го спречуваат ризикот од конфликт.
Според тоа, од суштинско значење е признавањето на различностите преку соодветни рамки на дејствување. Согледувањето дека различностите го збогатуваат општеството значи дека државите не треба себеси да се дефинираат во ексклузивна и (моно)етничка смисла како „својство“ на една или неколку посебни етнички групи. Исто така, членовите на мнозинствата и малцинствата треба да прифатат дека нивните идентитети – како и оној на државата – може да се менуваат и развиваат, вклучително и преку контактите и комуникацијата со другите групи.
Признавањето на повеќедимензионалните различности својствени за општествата, групите и индивидуалните идентитети треба да се земе предвид во целото законодавство и при подготовката на политиките за интеграција. Ова значи, на пример, дека идентификацијата со комплексни идентитети и контекстуалната припадност треба да бидат дозволени, вклучувајќи дури и при попис; дека треба да се дестимулираат затворените списоци на идентитети при попис; и дека секој треба да има право да ја менува својата припадност со текот на времето.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 15 Примат на доброволна самоидентификација
6. Идентитетите се предмет на приматот на индивидуалниот избор по принципот на доброволно самоидентификување. Правата на малцинствата го вклучуваат правото на индивидуалните припадници на малцинските заедниците да изберат да бидат третирани како такви или не. Никаква штета не смее да произлезе од таквиот избор или од одбивањето да се избере. Не смеат да се поставуваат ограничувања на оваа слобода на избор. Асимилацијата против нечија волја од страна на државата или од трети лица е забранета.
Меѓународните стандарди за правата на малцинствата се јасни во утврдувањето дека припадноста на малцинска група е прашање на личен избор, кој мора, сепак, да се заснова на одредени објективни критериуми релевантни за идентитетот на лицето.26 Никаква штета не смее да произлезе од изборот да се припаѓа на дадена група.27 Принципот на слобода на избор треба да се отсликува во законодавството и во политиките за интеграција. Ова значи, на пример, дека властите не треба да сметаат дека некои лица припаѓаат во одредена група врз основа на видливи карактеристики или други претпоставки без нивна согласност.28
Забраната за асимилација против нечија волја значи дека никој не може да биде принуден да се изјасни за својот идентитет. Доколку лицето се изјасни за идентитетот, изборот треба да биде отворен и да не биде ограничен на затворената листа за идентитети.29 Ова не значи дека секој избран идентитет може да очекува задолжително формално признавање. Треба да се земат предвид објективните критериуми, релевантноста и другите фактори, а одредени аспекти може да бидат во рамките на полето на дискреција на државата. Покрај забраната за присилна асимилација, државите исто така треба да прифатат дека други, посуптилни и помалку видливи облици на „прикриена асимилација“ може да доведат до асимилација против волјата
26 РКНМ, член 3, како што е протолкувано во Мислењата на Советодавниот комитет и Копенхашкиот документ, став 32. 27 РКНМ, член 3(1). 28 Јазични права на лица кои припаѓаат на национални малцинства според Рамковната конвенција, Тематски коментар бр. 3, усвоен од Советодавниот комитет на 24 мај 2012 година (во понатамошниот текст: „Коментар за јазиците“), став 17. 29 Види Насока 5.
16 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества на поединецот, како што се општествените притисоци, хиерархиите помеѓу различни етнички групи, предрасудите и слично, кои може да наметнати како од недржавни, така и од државни актери.
Иако кој било облик на асимилација која не е по избор на поединецот – дури и индиректна и недоброволна – е забранет, принципот на слобода на избор подразбира дека треба да се дозволи свесно избрана асимилација, која ниту мнозинствата ниту малцинствата не смеат јавно да ја осудуваат или пак суптилно да ја дестимулираат. Ова значи дека државата, исто така е одговорна да создаде услови во кои поединците можат слободно и во кое било време да го направат таквиот избор.
Неизолиран пристап кон прашањата на малцинствата
7. Бидејќи одредени права на малцинствата имаат значење единствено кога се остваруваат во заедница со други, ова може да резултира во одредено оддалечување од другите групи во општеството во одредени контексти. Покрај ова, изолацијата или прекумерното издвојување може да ги ослаби односите меѓу заедниците и да го поткопа единството во општеството.
Како што е наведено погоре30, одредени права на малцинствата се индивидуални права кои имаат значење единствено кога се уживаат и остваруваат во заедница со други.31 Ова е случај за многу јазични и културни права, како и права поврзани со образованието, учеството, религијата и здружувањето, меѓу другото. Чувството на припаѓање на одредени заедници, без разлика дали се на мнозинствата или на малцинствата, може да ги зајакне врските и солидарноста во заедниците. Такво заедничко чувство на припадност кон заедницата е својствено за правата на малцинствата и е потребно за заштита и промоција на правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата.
30 Насока 4. 31 РКНМ, член 3(2) и став 37 од Објаснувањето.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 17 Меѓутоа, од суштинско значење е општествата да најдат соодветна рамнотежа помеѓу степенот на издвојување кое е потребно за слободно изразување и развој на различностите, од една страна, и воспоставување и зајакнување на односите меѓу разнличните заедници во општеството како целина, од друга страна. Ако односите меѓу заедниците не се доволно развиени, интеграцијата е попречена, доведувајќи ги единството и, на крај, стабилноста, во опасност.32 Соодветната рамнотежа помеѓу овие два елемента не може да се дефинира a priori: степенот до кој заедниците, како мнозинските, така и малцинските, се сигурни дека се почитуваат нивните права и чувствуваат дека припаѓаат на заедничко општество, може да се промени со текот на времето и е контекстуален, во зависност од бројни фактори карактеристични за секое општество, вклучувајќи ја и историјата, перцепцијата и институционалните и политичките режими.
ВКНМ дојде до сознание дека степенот на одвојување помеѓу заедниците може да биде прекумерен, а со тоа и штетен за интеграцијата на општеството како целина, кога тоа резултира во изолација, понекогаш до степен на сегрегација. Ова е точно дури и во случаи кога вкаво издвојување создава самата заедница за која станува збор. На пример, јазичните права поврзани со образованието на лицата кои припаѓаат на малцинствата, кои се дел од основните права на малцинствата, не треба да резултираат во паралелни заедници кои не дејствуваат заемно во рамките на земјата33. Кога е соодветно, и врз основа на веродостојни сознанија, властите треба да интервенираат да го спречат прекумерното издвојување и ризикот од сегрегација; на пример, со воспоставување интегрирани училишни програми или преку приспособување на политиките за домување, со цел да се избегне појавата на сегрегирани станбени области. Таквите политики не треба прекумерно да интервенираат во врска со почитувањето на традициите поврзани со идентитетот и животните стилови, како што е пропишано во правата на малцинствата.
32 Исто така, види МКОРД, член 2(1), алинеја е. 33 Исто така, види Препораки од Хаг, особено Препорака 1 и Препорака 4, и првиот Тематски коментар за образование на Советодавниот комитет по Рамковната конвенција од 2006 година (во понатамошниот текст: „Коментар за образование“), особено Дел 1.4.
18 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Заеднички јавни институции, чувство на припадност и заемно прилагодување
8. Интеграцијата е процес за кој е потребно сите припадници на одредено општество да ги прифатат заедничките јавни институции и да имаат заедничко чувство на припадност во заедничка држава и инклузивно општество. Ова не ја исклучува можноста за посебни идентитети, кои постојано се развиваат, и се комплексни или контекстуални. Механизмите насочени кон заемното прилагодување се од суштинско значење за преговарање за легитимните барања предложени од различни групи или заедници.
Интеграцијата како двонасочен процес може да се случи единствено ако секој го прифати како легитимно постоењето и улогата на заеднички институции, како и минималниот степен на припадност на заедничка плуралистичка и разнолика држава и општество. Екстремни ставови, како што се отфрлање на законитоста на државата, бојкотирање на институциите, негирање на мултинационалниот или мултиетничкиот карактер на државата и општеството или упорна асимилатоска позиција се косат со интеграцијата.
Овој принцип подразбира дека во разноликите општества, засновани на владеењето на правото и на политичкиот и институционалниот плурализам, нема противречност помеѓу имањето различни идентитети и споделувањето на заедничка припадност, што вклучува, но оди и подалеку од заедничките институции.
Она што е важно за државата е дека таа треба да обезбеди политики, закони и механизми кои го овозможуваат и го поддржуваат изразувањето и преговарањето за различностите во рамките на заедничката институционална и законска рамка. За да дојде до интеграција, поединците и групите треба да ги прифатат тие инструменти и да придонесат за нивното функционирање.
Во контекст на овој принцип, под „барања“ се подразбира повеќе од само права, бидејќи тоа ги вклучува сите законски интереси или разумни барања изразени од различни групи или лица. Тоа, исто така, подразбира признавање на последиците од таквите барања, и за оние кои се засегнати и за општеството како целина. На пример, на законските барања за посебно
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 19 спроведување на правата или посебните мерки треба да се гледа во локален контекст; мора да се земе предвид секое потенцијално влијание кое тие може да го имаат врз различни сегменти од општеството и, на крај, врз неговото целокупно единство. Вклопувањето на верските различности, исто така, влегува во оваа категорија. Тоа повлекува толеранција и на индивидуално ниво, помеѓу луѓето и групите во општеството, како и на ниво на државата, преку воспоставување заеднички правила за општеството засновани на целосно почитување на човековите права кои овозможуваат верска слобода и изразување на верските различности, вклучителнои на јавни места.
Во контекст на интеграцијата на разноликите општества, поединците и/или групите може да дојдат до решенија прифатливи за сите проблеми со кои тие се соочуваат, преку преговори и заемно прилагодување. Резултатите од преговорите веројатно е да бидат поодржливи и, оттука, подобро да придонесат за трајна стабилност кога и мнозинствата и малцинствата се спремни да ги исполнат барањата на другите страни до оној степен до кој е можно. Тие преговори треба да се водат во институционални и процедурални рамки кои овозможуваат ефективно учество и процес на донесување правични одлуки. Покрај тоа што се нуди поголема можност за успешен исход, самиот акт на искрени преговори може да го зајакне учеството на сите групи во општеството.
Вклученост и ефективно учество
9. Политиките за интеграција треба да се засноваат на вклученост и, според тоа, со нив треба да се создаде ситуација во која секој ужива во целосна припадност кон општеството, еднаков пристап до јавни добра и услуги и еднакви можности. Треба да се поддржи ефективното учество на еднаква основа од страна на сите припадници на општеството во социјалниот, економскиот, културниот и јавниот живот.
Воспоставувањето целосно учество во општеството, еднакви можности и еднаков третман за сите, вклучувајќи го и пристапот до јавни добра и услуги, треба да бидат водечки принципи при развивање на политики за интеграција. Ова значи дека државите треба проактивно да ги унапредуваат различностите и да создаваат услови секој да се чувствува и да постапува
20 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества како полноправен припадник на тоа општество. Чувството на припадност на заедничко општество подразбира дека, кога се воспоставени правилни услови, поединците, без оглед на нивниот идентитет, не треба да ги почитуваат само законите и правата на другите34, туку, исто така, треба да ја избегнуваат самоизолацијата и целосно да ги искористат можностите за канализирање на барањата преку законските инструменти обезбедени од властите.
Политиките за интеграција треба да го поддржуваат и унапредуваат ефективното учество на еднаква основа на сите членови во општеството, без оглед на нивната припадност на малцинствата или мнозинствата, во сите аспекти од социјалниот, економскиот, културниот и јавниот живот во државата. За ова, меѓу другото, е потребно, да постои исцрпно законодавство за антидискриминација и негово ефективно следење, што тоа може да вклучи воспоставување на независни тела за антидискриминација, народни правобранители или други специјализирани институции. Потребно е, исто така, да се обезбеди постоење на ефективни инструменти за учество во сите области од животот.35 Ефективноста на овие инструменти мора постојано да се следи и, како што е потребно, периодично да се ажурираат.36 Понатаму, потребно е информациите за правните лекови достапни за борба против дискриминацијата, вклучувајќи и индиректна и повеќе-димензионална дискриминација, и за инструментите кои го поттикнуваат учеството, да се обезбедени на јазиците на националните малцинства до оној степен до кој е можно.
34 Универзална декларација за човекови права, член 29.2 и РКНМ, член 20. 35 Види Насоки од 38 до 41. 36 Препораки од Лунд, Препорака 22.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 21 Права и обврски
10. Политиките за интеграција треба да бидат свесни за интересите на сите припадници на општеството и во согласност со нивните права, вклучувајќи ги и правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата. Покрај тоа што имаат права, сите припадници на општеството имаат и должност да ги почитуваат законите и одговорност да придонесуваат кон општеството и кон интеграцијата на општеството.
Врз основа на искуството на ВКНМ, трајниот мир, стабилноста, безбедноста и напредокот единствено можат да се постигнат во општества кои промовираат интеграцијата на општеството, притоа почитувајќи ги различностите.37 Интеграцијата која ги почитува различностите е водечкиот принцип во работата на ВКНМ. За тоа е потребно да се почитува правото на малцинствата да ја негуваат и развиваат својата култура и да ги зачуваат суштинските елементи на својот идентитет, како што се нивната вера, јазикот, традициите и културното наследство. Истовремено, за тоа е потребно да се работи во насока на единствено општество во кое секое лице има можност да учествува и влијае во политичкиот, економскиот, социјалниот и културниот живот во општеството како целина. Ова, исто така, повлекува воспоставување рамнотежа помеѓу правата и интересите на сите групи, малцинства и мнозинства. Соодветната рамнотежа е различна во секое општество и никогаш не може да се постигне одеднаш и засекогаш, бидејќи општествата се својствено менливи. Затоа е потребно постојано следење и повторно воспоставување рамнотежа преку приспособување на менливите околности.
Како резултат на тоа, политиките за интеграција треба да се подготвуваат и спроведуваат преку постојан и демократски процес кој придонесува за добро управување. За тоа е потребно признавање, прифаќање и заложба од сите страни. Политиките за интеграција треба да се засноваат на почитување на правата на сите и треба да ги земат предвид легитимните интереси на сите припадници во општеството, без разлика дали тие се негови граѓани или
37 Препораки од Болцано/Боцен за националните малцинства во меѓудржавни односи (во понатамошниот текст: „Препораки од Болцано/Боцен“), Објаснување кон Препорака 7.
22 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества не.38 Издвојувањето помеѓу заедниците и групите, генерално, не е добра основа на која би се градело општество кое добро функционира и има добри изгледи за одржлива стабилност. Интеграцијата вклучува заемно дејствување, не само толерирање на постоењето на повеќе култури.39
Интеграцијата е процес кој ги вклучува сите. Не само правата, туку и обврските на припадниците на општеството подеднакво се споделени помеѓу сите. Покрај почитување на законот и правата на другите40 овие обврски вклучуваат обврска да се придонесува кон општеството и неговата интеграција, како и кон неговите демократски процеси. Малцинствата треба да учествуваат во сите аспекти на управувањето во земјите во кои живеат и нивната вклученост не треба да се ограничи на области кои специфично нив ги засегаат. Во овој контекст, воспоставувањето паралелни изолирани заедници на малцинства или на мнозинства не придонесува за интеграција на општеството.
Односи меѓу заедниците
11. Политиките за интеграција треба да вклучат мерки со кои се поттикнува дијалогот и заемното дејствување меѓу заедниците врз основа на толеранција и заемно почитување. Ова опфаќа широк опсег на иницијативи во различни области, како што се образование, медиуми и јазик. Секогаш кога е можно, се претпочита да се користат промотивни поволности наместо казнени мерки, за да се обезбеди придржување.
Политиките за интеграција треба да го унапредуваат контактот и комуникацијата помеѓу заедниците и поединците преку поволности и со подигање на свестa за заемните придобивки од интеракцијата, дијалогот и учеството.41
38 КЧП на ОН, Општ коментар бр.23, Права на малцинствата (член 27), 08-04-1994, став 5.1; Европска комисија за демократија преку право (Венецијанска комисија) (во понатамошниот текст: „Венецијанска комисија“), („Извештај за правата на лицата без државјанство и малцинствата“, CDL- AD(2007)001). 39 Препораки од Болцано/Боцен, Објаснување кон Препорака 7 и РКНМ, членови 5 и 6. 40 РКНМ, член 20, и ОН Декларација за човекови права, член 29.1. 41 РКНМ, член 6.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 23 Во контекст на образованието, меркит, како што се размена на ученици меѓу училиштата во кои се обезбедува образование за учениците од малцинствата и мнозинствата, може да промовираат соживот и разбирање42. Во областа на медиумите, дозволувањето или дури и поттикнувањето да се користат повеќејазични радио и телевизиски емисии е уште еден пример за унапредување на соживотот, како во рамките на програмите, така и со тоа што се достапни на публиката во различни јазични заедници.
Во многу случаи, користењето казнени управни или кривични мерки за да се поттикне придржување кон одредени обврски поврзани со интеграцијата – како што е задолжителноста на изучувањето и во одредени случаи користењето на државниот јазик – може да создаде одбивност и да генерира отпор, и на тој начин да ја поткопа, наместо да ја промовира, интеграцијата на општеството. Наспроти тоа, промотивните поволности се поефективни во мобилизирање поддршка и создавање поволни услови за интеграција.
На пример, како што е наведено подолу,43 државите имаат легитимност и можат да го промовираат државниот јазик на земјата. Меѓутоа, ова треба да се спроведува преку промотивни поволности (како што се промовирање на повеќејазичност, часови по јазик, итн.) наместо преку санкции и притоа, во секој случај, треба да се почитуваат јазичните права на лицата кои припаѓаат на малцинствата. Согледувањето на позитивната вредност на етничките, културните и јазичните различности оди заедно со промоцијата на повеќејазичноста за сите. Во оваа смисла, поттикнувањето на мнозинството да ги знае јазиците на малцинствата може дополнително да придонесе за интеграција на општеството.
42 Види Насоки 44 и 45. 43 Насока 42.
24 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Политики насочени и кон мнозинствата и кон малцинствата
12. Треба да се развијат и спроведат целни политики кои се однесуваат и на мнозинствата и на малцинствата. Ова го отсликува фактот дека интеграцијата на општеството е процес на заемно прилагодување и активно ангажирање на сите во општеството како поединци или преку организирани групи.
Интеграцијата е процес кој ги вклучува сите во општеството, и мнозинствата и малцинствата. На таков начин интеграцијата може да придонесе за постепени подобрувања на општествените структури како природен резултат на запознавање, заемно приспособување и активно ангажирање. Според тоа, таа треба да вклучи конкретни политики44 кои имаат за цел постигнување на балансирани заемни релации во општеството. Таквите политики треба да ги вклучат и мнозинствата и малцинствата во процесот на заемно приспособување. Примерите за политиките насочени кон мнозинствата вклучуваат развивање на општа наставна програма која содржи информации за малцинствата и нивниот придонес за културата и историјата на земјата. Медиумите треба да бидат подеднакво внимателни во однос на придонесот кој тие може да го дадат преку отсликување на етничките, културните и јазичните различности во општеството во сите програми за целата публика, а не единствено преку подготовка на специјализирани програми за малцинствата.
За да се постигне ефективна вклученост на сите членови во општеството, вклучувајќи и организирани групи, потребно е и структурите на државата и општествените групи да ги почитуваат принципите на добро управување, на пример, преку избирање на нивни претставници на демократски и плуралистички начин.
Заемното приспособување и активното ангажирање поефективно се постигнуваат преку инклузивни процеси на донесување одлуки, кои овозможуваат сите кои сакаат да бидат слушнати да учествуваат директно или преку легитимно назначени претставници. Овие процеси, исто така, треба да обезбедат јасни процедурални канали за учество и ефективни правни лекови против неправедно или произволно исклучување.
44 Види Дел IV.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 25 III. Елементи на рамка на политика за интеграција
Подготовка на ефективни политики
13. Владите треба да развијат стратегија, политики и нивни акциски планови за интеграција во разумен временски рок, соодветно земајќи ги предвид надлежностите и улогите на различните нивоа на власта, како и на другите учесници и засегнати страни. Во политиките за интеграција треба да се користат пристапите од горе надолу и од долу нагоре.
Бидејќи не може да постои една единствена политика која ќе одговори на сите елементи на различностите и односите меѓу групите, потребни се неколку координирани активности. Ова генерално бара сеопфатна стратегија за политика за интеграција, која вклучува посебни акциски планови со јасно дефинирани цели, мерливи акции и временски рамки во сите релевантни области, вклучувајќи ја економската, социјалната, културната и политичката област.
Државата има главна одговорност за воспоставување и гарантирање на рамката и политиките за да се оствари интеграцијата на општеството. Меѓутоа, политиките може да бидат ефективни, единствено, ако сите нивоа на власт – национално, регионално и локално – се ангажираат во согласност со нивните надлежности. Според тоа, националните стратегии и планови во кои се утврдуваат општите принципи, насоки и цели треба да бидат надополнети и доведени во врска со посебните контексти преку локални и, онаму каде што е соодветно, регионални стратегии и акциски планови.
26 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Важна улога, исто така, имаат и независното и плуралистичко граѓанско општество и другите недржавни учесници.
14. Владите треба да промовираат ефективно учество на сите релевантни сегменти од општеството, вклучувајќи ги и лицата кои припаѓаат на малцинствата, при разработување, спроведување и следење на политиките за интеграција.
Државите треба да обезбедат сите заинтересирани во општеството, вклучувајќи ги и лицата кои припаѓаат на малцинствата, да уживаат еднакви можности ефективно да го искажат своето мислење на сите нивоа на управување, особено во врска со оние прашања кои директно влијаат врз нив, но не ограничувајќи се на нив. Поконкретно, претставниците на сите интересни групи треба ефективно да се консултираат при разработувањето и спроведувањето на политиките за интеграција. Тие, исто така, треба да учествуваат во следењето и оценувањето на ефективноста на таквите политики.
Ефективното учество, меѓу другото, бара претставниците на малцинството да можат значително да влијаат во процесот на развивање на политиките, на тој начин придонесувајќи за заеднички резултати. Не е доволно само да се дозволи формална вклученост. Примери за средства и инструменти кои го олеснуваат ефективното учество вклучуваат изборни аранжмани, специјализирани владини тела, консултативни механизми, постапки за учество во процесот на донесување одлуки и кампањи за подигање на свеста.45 Потребно е да се вложат посебни напори за да се идентификуваат пречките за учество и начините за нивно надминување.
45 Коментар за учество и Препораки од Лунд.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 27 15. Политиките се поефективни кога се засноваат на силни докази и кога се дизајнирани да функционираат во конкретни околности. Развивањето на политиките треба да се заснова на собирање методични и сеопфатни информации и нивна објективна анализа. Податоците треба да се расчленат според критериумите кои се од значење за политиката за интеграција, како што се етничката припадност или јазикот. Во процесот на собирање и обработка на податоците целосно треба да се почитува принципот на самоидентификување и задолжителните норми за заштита на личните податоци.
Како што е посочено од релевантните меѓународни тела за набљудување на човековите права46, од суштинско значење се објективните и веродостојни расчленети податоци за да се овозможи подготовка и спроведување на ефективни политики со кои се унапредуваат и заштитуваат правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата.
Во овој контекст, политиките, исто така, треба да се засноваат на статистички докази, особено кога ги опфаќаат аспектите кои се од значење за правата на малцинствата и за интеграцијата, како што се етничката група, јазикот и друго, a исто така, треба да допуштат комплексни идентитети. Државите уживаат широка дискреција поврзана со инструментите и механизмите за собирање податоци. Ова ги вклучува и официјалните пописи. Меѓутоа, кога станува збор за пописи, не треба да се бара задолжително изјаснување за припадноста кон посебни идентитети или групи, бидејќи никој не треба да биде принуден да се изјасни за неговото или нејзиното припаѓање на малцинство.47 Пописните прашалници не треба да ги ограничуваат оние кои се попишуваат со затворени лити на избор на одговори, бидејќи самоидентификувањето, исто така, подразбира избор на претпочитаната припадност на лицето.48 Отворените листи обезбедуваат резултати кои го отсликуваат индивидуалниот избор и, исто така, со нив се избегнува проблемот дека групите понекогаш не чувствуваат дека се застапени во официјалните категории во пописот. Методологиите на прашалници и попис
46 Вклучувајќи го Комитетот за отстранување на расната дискриминација на ОН и Советодавниот комитет за Рамковна конвенција за заштита на националните малцинства на Советот на Европа. 47 РКНМ, член 3(1). 48 Принципи и препораки за попис на население и домаќинства од ОН, преработено издание 2, 2007 (ST/ESA/STAT/ SER.M/67/Rev.2).
28 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества треба да се разработат во консултации со претставниците на малцинствата и да се преведат на соодветните јазици на малцинствата.49
Пописите не се единствениот начин на собирање веродостојни информации за составот на населението. Државите, исто така, треба да земат предвид и други веродостојни и објективни податоци собрани преку други инструменти или од страна на други чинители, како што се независни социолошки, етнографски, лингвистички и други научни истражувања и анализи, како и анкети на домаќинства, работна сила, училишта или други анкети, или податоци собрани од страна на општините. И квантитативните и квалитативните методи на собирање податоци и анализа може да дадат веродостојни и корисни докази. Од суштинско значење е податоците да се собираат, да се обработуваат, да се чуваат и да се користат во целосна согласност со стандардите за заштита на личните податоци.50
При толкување на податоците, властите треба да бидат свесни дека претходните искуства и стравот од дискриминација може да ги натера лицата да го кријат својот идентитет, што резултира во недоволна застапеност на одредени групи. Во секој случај, владите треба им обезбедат на лицата кои припаѓаат на малцинствата информации за значењето на давањето податоци за нивната етничка припадност и јазик(ици), бидејќи тоа може да влијае врз јазичните права, механизмите за учество и други политики поврзани со посебните демографски прагови.
16. Треба да се одвојат соодветни финансиски и човечки ресурси за разработување, спроведување и следење на задачите предвидени во стратегиските и акциските планови.
Во акциските планови треба да се наведат финансиските и човечките ресурси потребни за остварување на задачите, како и начинот на кој тие ќе се обезбедат, и да се утврди временската рамка.
49 Коментар за јазиците, став 21. 50 Такви стандарди, меѓу другото, се Конвенцијата за заштита на лица во однос на автоматската обработка на лични податоци на Советот на Европа (ETS бр.108) и Препораката во однос на заштитата на личните податоци кои се собрааат и обработуваат за статистички цели на Советот на министри (Препорака (97)18). Корисни насоки, исто така, може да се најдат во Препораките од Конференцијата на европските статистичари од 2010 година.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 29 Ограничувањата во врска со ресурсите се проблем дури и во најбогатите држави. Меѓутоа, ограничените ресурси не ги ослободуваат државите од исполнување на нивните обврски поврзани со човековите права, па согласно на ова не може да бидат оправдување за тоа да не се разработат, усвојат или спроведат реални политики за интеграција.
Трошоците може значително да се намалат преку поврзување и усогласување на политиките и мерките на сите нивоа и од различни институции. Ова вклучува поврзување на политиките и мерките со целокупната стратегија за интеграција и обезбедување соодветна координација. Ефективноста и ефикасноста може да се зајакнат преку определување надлежности, задачи, улоги, одговорности и постапки кои треба да се следат, вклучувајќи го и процесот на координација. Покрај ова, за многу аспекти од човековите права поврзани со идентитетот, и особено признавањето на плурализмот во општеството, обично не се потребни многу ресурси.
Кога нема доволно ресурси, државите може да ја испитаат можноста да побараат дополнителна меѓународна поддршка, вклучувајќи ја и развојната помош.
Ресурсите треба да се распределат правично и без дискриминација.
17. Стратегиите и политиките, и нивното спроведување, треба да подлежат на редовно следење и проценка на резултатите. Во зависност од потребите, политиките периодично треба да се прилагодуваат.
Сите инструменти и мерки бараат редовно следење, проценка на целите и резултатите и прилагодувањево контекст на искуството и променетите околности.51 Врз основа на ова, може да е потребно политиките, законите и мерките за спроведување да се прилагодат, со цел да одговорат на променливите ситуации и околности. Во напорите за оценување на ефективноста не треба да се земе предвид само дали се остварени идентификуваните цели, туку и релевантноста на самите цели.
51 Препораки од Лунд, Препорака 22.
30 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Важно е во политиките за интеграција да се утврдат јасни цели со показатели и репери за да се овозможи развивање, спроведување и прилагодување на методична и ефективна политика со текот на времето.
Исто така, внатрешните контроли од страна на властите треба да се надополнат со независни проценки и треба да се засноваат на јасни критериуми, подготвени во консултација со лицата кои припаѓаат на малцинствата. Тие треба да се спроведуваат на редовна основа и во согласност со предвиден план; на пример, на секои две години.
Законодавство и институции
18. Законските рамки, вклучувајќи го и Уставот, треба да бидат инклузивни и јасно да ги признаваат различностите во рамките на плуралните општества и да гарантираат нивна заштита и промоција.
Законите треба да ги рефлектираат принципите на признавање на различностите во општеството и на ефективно учество.52 Ова се постигнува со јасно прифаќање на различностите во рамките на плуралните општества. Заштитата на различностите треба да се гарантира и нивните вредности треба да се унапредуваат. Единствено ако законите на сите нивоа, вклучувајќи и регионално или локално ниво, го содржат ваквиот пристап, правното окружување може да биде поволно за интеграција. Ова може дополнително да се овозможи со утврдување на принципите на признавање и инклузија, како и на ефективното учество во Уставот.
Инклузивните закони подразбираат дека на сите заинтересирани малцинствата им се достапни соодветни канали за да го искажат своето мислење во процесот на подготвување на законите и спроведување на мерките. Ова значи дека тие може значително да придонесат за утврдување на содржината на законите. Според тоа, инклузивноста е тесно поврзана со концептот и практичното спроведување на ефективно учество.53 Таа може да вклучи, онаму каде што е соодветно, утврдени постапки за донесување одлуки, расправа на експерти, зајакнато учество во сите фази од
52 Исто така, види Насока 5 и Насока 9. 53 Како што е наведено, меѓу другото, во Коментарот за учество.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 31 подготовката, судски преиспитувања предложени од малцинствата, права на ставање вето, механизми за помирување или други облици на учество.
19. Промоцијата и заштитата на човековите права и основните слободи на сите поединци без дискриминација треба да се утврдат во Уставот и да се преточат во конкретни норми и механизми. Правата на малцинствата се составен дел од човековите права. Треба да се воспостави сеопфатно законодавство за правата на малцинствата.
Во овие Насоки се образложени принципите на недискриминација и ефективна еднаквост утврдени во Насока 3. Законите и мерките за спроведување на сите нивоа од власта треба да ги содржат принципите на недискриминација и ефективна еднаквост, како што е наведено во меѓународните и регионалните инструменти за човекови права. Од суштинско значење е овие принципи да се утврдат во Уставот со цел да се дадат насоки за подготовка и толкување на законите. За да се обезбеди недискриминација во практика, важно е принципот на ефективни правни лекови да се преточи во конкретни и достапни мерки утврдени со закон.
Секогаш кога е потребно, треба да се усвојат посебни мерки за промоција на целосна и ефективна еднаквост помеѓу лицата кои припаѓаат на малцинствата и оние кои припаѓаат на мнозинствата; овие мерки не треба да се сметаат за дискриминациски.54 Таквите мерки се од особена важност за групите кои долго се присутни во општеството или се застапени во значителен број.55
Иако правата на малцинствата, исто така, може да се заштитат со посебни одредби содржани во секторските закони (како што се закони за образование, јавна администрација, локална власт, медиуми, избори или употреба на јазиците), конкретен закон за правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата може да обезбеди значителни предности. Таквите предности може да вклучуваат олеснување на пристапот до јасни информации за правата и правните лекови обезбедени за лицата кои припаѓаат на малцинствата, вградување на правата на малцинствата во други закони, притоа обезбедувајќи кохерентност на законодавството,
54 Види Објаснување кон Насока 3 за детални информации и упатства. 55 РКНМ, член 10(2).
32 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества како и признавање и подигање на свеста за малцинствата и нивните права. Понатаму, сеопфатен закон за правата на малцинствата може да обезбеди рамка за разјаснување на прашањата како што се личниот и територијалниот опфат на примената на правата на малцинствата и за дефинирање на важни критериуми кои поинаку е тешко да се вклучат во секторските закони, како што се традиционално или значително присуство и прагови.
20. Иако ограничувања на одредени права и слободи се можни, истите мора јасно да се пропишат со закон и да се засноваат на легитимни цели, како што се безбедност, сигурност и јавен ред, здравјето на населението или правата и слободите на другите, и мора да бидат пропорционални на тие цели.
Како што е пропишано во законодавството за човекови права, најголем број од правата и основните слободи може да бидат предмет на одредени ограничувања засновани на легитимен јавен интерес во согласност со Уставот и меѓународните обврски на државата. Овие ограничувања мора да се предвидат со закон, со цел да се избегне произволност, да се обезбеди затворен список на можни причини за ограничување на правата и тие мора да бидат неопходни и пропорционални на поставената цел. Ограничувањата треба да се толкуваат во најтесна смисла и редовно да се ревидираат.
Кога со закон се утврдуваат или во конкретен случај се применуваат ограничувања на остварувањето на право, таквите одлуки треба да се донесуваат врз основа на соодветна судска практика56 и би било корисно да се водат од консолидирано компаративно толкување.57
Напорите да се воспостави рамнотежа помеѓу две или повеќе еднакво заштитени права кои се потенцијално во конфликт се врши на различни начини на политичко ниво и на ниво на судовите. На политичко ниво, законодавците со закон може да утврдат дека во група утврдени околности, предност се дава на едно пред друго право. На ниво на судовите, соодветната рамнотежа на правата ја воспоставуваат судовите според јасни критериуми.
56 Меѓу другото, судската практика на ЕСЧП. 57 Види, на пример, Вебер, А., Прирачник за говор на омраза, Издание на Советот на Европа, 2009, и ОДИХР, „Насоки за слободата на мирно здружување“, 2007.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 33 21. Законите треба да обезбедат јасни и ефективни правни лекови. Треба да се обезбеди целосен пристап до тие правни лекови.
Законите треба да бидат поддржани со ефективни правни лекови со кои се обезбедува казнивост и реверзибилен ефект на повредите на законот.58 Ова произлегува од принципите на владеење на правото и на еднаква заштита според законите – принципи кои се заеднички за сите земји-членки како составни делови на меѓународното право за човекови права.
Правните лекови треба да се пропишат со закон. Тие треба колку што е можно да се појасни, со цел да се избегне произволно толкување, и мора да ги спроведува независно правосудство. Обезбедувањето ефективен пристап до правни лекови треба да вклучува основање и поддржување ефективни независни тела, како што се народни правобранители или национални институции за човекови права, како и обезбедување бесплатна правна помош за оние на кои им е потребна. Исто така, може да се потребни кампањи за информации за правата и правните лекови и како може да се дојде до нив.
Покрај поединечните судски правни лекови59, исто така, важно е општеството да е отворено за системски промени, со цел да се спречат понатамошни повреди. Следењето и анализирањето на повредите на правата, вклучително и преку собирање расчленети податоци; воспоставување независни институции за човекови права; и поттикнување на учеството на граѓанското општество во процесот на следење, можат да обезбедат поттик за системски промени.60
22. Државите треба да обезбедат соодветни и ефективни институционални аранжмани за подготовка и спроведување на политиката за интеграција.
Иако утврдувањето на оптимални институционални аранжмани зависи од контекстот, потребно е да постојат јавни/владини и/или независни институции, со цел ефективно да се подготват и спроведат политиките за интеграција. Треба да се утврдат нивните надлежности и задачи и треба да се поддржи
58 Исто така, види Насока 47. 59 Види Насока 47. 60 Важни упатства за овие принципи во различни области се дадени од различни општи препораки за политики издадени од Европската комисија против расизам и нетолеранција на Советот на Европа (во понатамошниот текст: „ЕКРН“).
34 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества нивно соодветно функционирање. Различните улоги треба добро да се дефинираат за да се обезбеди јасност при спроведувањето и да се избегне дуплирање. На пример, независните институции работат на политиките за следење, но вообичаено не се одговорни за нивно подготвување. Посебни тела или одделенија на владата или властите може да бидат корисни за подобрување на ефективноста при подготовка и координација на политиките за интеграција, и за зголемување на транспарентноста. Важно е државите да обезбедат на политиката за интеграција да и се даде соодветен степен на приоритет меѓу областите на политики за одделни тела да не бидат во маргинализирана положба.
Покрај подготовката, спроведувањето и следењето на политиките, институционалните аранжмани поврзани со интеграција, исто така треба да обезбедат плурализмот на општеството соодветно да е отсликан во институционалните структури на државата и во структурите за донесување одлуки. Сите аранжмани, кои може да вклучат посебни тела или постапки, исто така треба да вклучат платформи за подготовка и промоција на интересите во рамките на заедницата. Законите треба да ги обезбедат таквите платформи на сите нивоа на власт, вклучувајќи ги локалните и, онаму каде што е соодветно, регионалните нивоа. Ова е поради тоа што најголем број од жителите ќе остварат директна социјална комуникација на локално ниво, вклучувајќи дури и преку нивна комуникација со властите.
Учесници и улоги
23. Спроведувањето политики за интеграција е процес за кој е потребно активно ангажирање на повеќе засегнати страни од јавниот и приватниот сектор. При планирањето на политиките и документите треба да се земат предвид различни учесници и нивните соодветни одговорности.
Политиките за интеграција влијаат врз сите сектори на општеството и, според тоа, потребно е да се ангажираат различни учесници: институции на сите нивоа, приватни учесници и граѓанското општество во најширока смисла, вклучувајќи ги и невладините организации (во понатамошниот текст: „НВО“), посебни интересни групи и академици.
Треба да се идентификуваат и отстранат пречките за спроведување на политиките и законите, кои може да вклучат социјални фактори, недоволна
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 35 политичка волја, недостаток на административен капацитет и недоволно финансиски средства. Ефективното спроведување вообичаено започнува со инклузивен процес на донесување одлуки, како што е опишано во претходниот дел. Всушност, партиципативен, отворен и транспарентен процес на разработување во кој ќе учествуваат сите вообичаено допринесува оние кои се одговорни за спроведување на политиките и законите да бидат посветени на целите и добро информирани за задачите.
При развивање политики за интеграција, владите треба да посветат соодветно внимание на гарантирање учество во спроведувањето, особено во клучните области за инклузија, како што се здравствената заштита, пристапот до пазарот на труд и домувањето, како и секторот култура. Треба да се воспостават постапки кои обезбедуваат соработка и заедничка одговорност на членовите на сите релевантни групи, вклучувајќи ги и мнозинствата и малцинствата. Треба да се води ефективен дијалог со сите засегнати страни во сите фази од процесите.
24. Владата има водечка улога во подготовката и спроведувањето на политиката за интеграција. Во плановите за политики треба да се дефинираат улогите и задачите на различните институции и учесници на различните нивоа од власта.
Иако политиките за интеграција во голема мера се спроведуваат на локално ниво, од суштинско значење е нивната подготовка и спроведување да се координира на национално ниво, со цел да се гарантира конзистентност низ целата територија и да се осигура дека државата како целина ги исполнува меѓународните обврски.
Земајќи ја предвид територијалната и административната структура на земјата, во политиките за интеграција треба да се дефинираат улогите и задачите на различните институции на секое ниво од власта. Поконкретно, ова значи дека централните власти треба да утврдат јасна и доследна поделба на задачите и одговорностите помеѓу различните институции и учесниците на сите нивоа. Ова, исто така, подразбира дека централните власти треба или да создадат платформи (институции или посебни постапки) или да ги одредат постојните платформи за извршување на овие улоги, како што е соодветно, преку кои ќе може да се разгледаат и решат конфликтите во врска со надлежностите и несогласувањата за конкретни аспекти од
36 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества спроведувањето. Во федералните држави и автономните региони, овие задачи ги извршуваат соодветните надлежни органи.
25. Сите нивоа на власта треба да бидат вклучени во спроведувањето политика за интеграција. Иако основната законска рамка треба да се воспостави на ниво на централната државна власт, локалните и, онаму каде што постојат, регионалните власти се клучните учесници во контекстуализирање и спроведување на изводливи планови за политика за интеграција.
Како што степенот на општествено кохезија може значително да варира во различни области во земјата, улогата препишана на локалните и, онаму каде што е соодветно, на регионалните нивоа на власта, треба да биде значителна во однос на утврдувањето на содржината на политиките и потоа на нивното спроведување. Локалните и регионалните власти се од суштинско значење за ефективна интеграција поради нивната администрација во клучните области, како што се, меѓу другото, образованието, урбаното планирање, културата, здравствената заштита и социјалната помош.61
26. Јавната администрација и државните службеници треба да ги вградат разноликоста во структурите и механизмите на нивната работа, вклучувајќи и вработување лица кои припаѓаат на малцинските групи, особено кога станува збор за испорака на основните услуги. Тие, исто така, треба да ја вградат разноликоста во содржината на нивната работа.
За да се унапреди интеграцијата, јавната администрација треба, до оној степен до којшто може, да ги отсликува различностите на општеството.62 Државите треба да ги идентификуваат начините за промовирање на вработувањето и задржувањето на лицата кои припаѓаат на малцинствата во јавниот сектор. Посебно внимание треба да се посвети на постигнување соодветно присуство на лицата кои припаѓаат на малцинствата во секторите
61 Важни информации за ова може да се најдат во Европската повелба за локална самоуправа на Советот на Европа, 1985 (EST 122) и Референтната рамка за регионална демократија на Советот на Европа, 2009. 62 Коментар за учеството, став 120.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 37 кои ги обезбедуваат основните услуги. Тие ги вклучуваат, меѓу другото, правосудството, органите за спроведување на законите, социјалната помош и здравствените институции, како и образовните институции.
Дефинирање на реперите за застапеност и временската рамка за нивно остварување е практичен начин за владите да реализираат соодветна застапеност. Меѓутоа, иако квотите може да се корисни во одредени исклучителни околности, строгите системи за квоти со точни бројки или конкретни работни места за одредена група најчесто треба да се дестимулираат. Со текот на времето, тие ја ограничуваат флексибилноста и потенцијално можат да создадат нови нееднаквости, и може да ја спречат јавната служба да се приспособи на променливите околности во општеството.
Поддржувањето политика за различности во јавниот сектор подразбира дека составот и унапредувањето на персоналот на сите нивоа од јавната администрација треба да се следи за да се спречи директна или индиректна дискриминација. За тоа, исто така, е потребно секој во јавниот сектор да ги разбира целите и политиките за промоција на интеграцијата, и да ги зема предвид последиците од подготвувањето и спроведувањето на различните политики врз интеграција. Јавните образовни институции и јавните медиуми имаат важна улога во формирање на разбирањето и поддршката за интеграција.
27. Партиските системи треба да се плуралистички, да поттикнуваат слободна конкуренција меѓу сите делови во општеството и да ги вклучуваат етничките групи. Политичките партии може да имаат важна и конструктивна улога во подготовката на политиката и во политичките расправи. Политичарите имаат особена одговорност да учествуваат во дијалог во кој се почитуваат различностите и да имаат јасен став против поттикнувањето омраза.
Партиските системи, вклучувајќи ги партиските организации, активности и финансиски средства, мора да се регулираат соодветно и објективно и треба да гарантираат политички плурализам. Тие треба да го воведат учеството на сите за да ги заштитат различностите, плурализмот и правото да се биде различен во атмосфера на толеранција.63 За ова, меѓу другото,
63 УДД, ставови 12 и 22. Исто така, важни упатства за овие принципи се дадени од ОБСЕ ОДИХР и Венециската комисија, Насоки за регулативи за политички партии, 2001 година.
38 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества потребно е да се осигура дека е воспоставена рамка со која се овозможува партиските системи да ги вклучат етничките групи.
Вклучувањето на етничките групи има неколку аспекти. Прво, врз основа на меѓународните стандарди, лицата кои припаѓаат на малцинствата имаат право да формираат политички партии кои ги застапуваат интересите на тоа етничко малцинство.64 Секое ограничување на формирањето политички партии на етничка или верска основа мора да биде во согласност со нормите на меѓународното право и принципите содржани во Европската конвенција за човекови права.65 Ова, меѓу другото, се однесува на избегнување нумерички и географски услови за регистрација кои може прекумерно или непропорционално да ги ограничат политичките права на лицата кои припаѓаат на малцинствата. Второ, иако етничките партии не треба да се забранети, per se, тие, исто така, се обврзани, како и сите останати, со забраната за дискриминација. Иако партиите може да имаат за цел да ги унапредуваат и штитат правата и интересите на една конкретна група, тие не смеат да одбијат членство врз основа на етничка припадност. Трето, општите политички партии, исто така, треба да постапуваат во согласност со демократското владеење и треба да го земат предвид унапредувањето на учеството на лица кои припаѓаат на малцинствата.66 Четврто, општата рамка за политичко учество треба да биде формулирана така што да ја промовира вклученоста на прашањата на малцинствата во политичката дебата, како и да промовира политичко учество на лицата кои припаѓаат на малцинства. Ова треба да вклучи прикажување на изборните информации и рекламирање на јазиците на малцинствата, обезбедување можности за употреба на јазиците на малцинствата во медиумите и подготвување изборен материјал на јазиците на малцинствата.
Меѓународните стандарди ја препознаваат важната улога на политичките партии во промоција на толеранцијата, културната разноликост и решавањето на прашања поврзани со малцинствата.67 Политичарите имаат суштинска улога во процесите на интеграција, и како законодавци и како оние кои ги носат одлуките, формирајќи ја политичката расправа и придонесувајќи за целокупната општествена клима, вклучувајќи ги и односите меѓу заедниците. Политичките партии и учесници, без разлика на политичките и идеолошките ставови, се обврзани со истата забрана за дискриминација како и остатокот од општеството. Иако слободата на изразување на политичките партии и
64 Вклучувајќи ја и РКНМ, член 7. 65 Коментар за учеството, став 75. 66 Коментар за учеството, став 78. 67 Види, меѓу другото, Копенхашкиот документ, став 30.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 39 на избраните претставници при извршување на нивните обврски особено е заштитена поради нивната клучна општествена и демократска улога, забраната против поттикнување расизам, етничка или верска омраза, исто така, важи и за нив.68 Исто така, дури и во рамките на широкиот опфат на нивната слобода на изразување, политичарите мора да внимаваат и на влијанието – и позитивното и негативното – кое нивното однесување може да го има врз постојната атмосфера на толеранција во општеството. Ако политичките партии и претставниците се вклучат во дијалог исполнет со почит и заземат јасен став против поттикнувањето омраза, политичката клима ќе стане поповолна за интеграцијата на општеството.
28. Учесниците од приватниот сектор, вклучувајќи ги и работодавачите и синдикатите, како и приватните образовни институции и приватните медиуми, треба да се поттикнат да го остварат својот потенцијален придонес преку развивање и реализирање политики за интеграција сами и во партнерство со другите чинители.
Интеграцијата на општеството не е одговорност единствено на институциите или на политичките партии и генерално не можецелосно да се ограничи на политичкиот процес. Напротив, сите учесници во општеството ја делат оваа одговорност и мора да бидат свесни за своите улоги. Ова, исто така, се однесува и на приватните учесници кои, според природата на нивната активност, може да бидат од особена важност. Тука, меѓу другото, се вклучени, работодавачите и синдикатите поради важноста на пазарот на трудот и на работното окружување за целите на прифаќање на различностите и промоција на интеграцијата.
При развивањето јавна политика, треба да се препознае придонесот кој приватниот сектор може да го даде за да се олесни интеграцијата и тој може да се поттикне преку развивање односи помеѓу јавните и приватните учесници на различни нивоа (национално, регионално и локално). Работејќи заедно, во партнерства помеѓу јавниот и приватниот сектор и граѓанското општество, учесниците може подобро да ги искористат ресурсите, влијанието и експертизата за да се постигне поголемо влијание и промена.
68 Види, меѓу другото, МПГПП, член 20; МКОРД, член 4; и ЕКЧП, член 10, како што се толкува во судската практика на ЕСЧП за говор на омраза, особено: Случајот Ферет против Белгија, број на пријава 15615/07.
40 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Учесниците од приватниот сектор може да имаат важна и конструктивна улога во развивањето и спроведувањето на политики за интеграција. Во политиките и законите треба да се земат предвид и може да се разгледаат поволностите и мерките за унапредување на свеста меѓу приватните учесници и да се олесни нивната соработка и активен придонес за интеграцијата. Таквите мерки може да вклучат создавање поволности за работодавачите да вработат припадници на групи кои се соочуваат со недоволна вработеност, за обезбедување целни програми за обука на работното место или за часови по државен јазик на работното место.
29. Учесниците од граѓанското општество имаат важна улога со својот придонес во политиките за интеграција заснован на теренско искуство. Тие, исто така, се потенцијални учесници во спроведување на политиките и плановите.
Интеграцијата, како процес кој се одвива на повеќе нивоа со повеќе учесници, не може да биде успешна без активно ангажирање на граѓанското општество при разработување на политиките за интеграција и при нивно спроведување и следење.
Треба да се препознаат различностите на граѓанското општество. Ова подразбира дека владите не треба однапред да одредуваат со која организација од граѓанското општество ќе се консултираат или ќе ја поканат да учествува во подготовката и спроведувањето на политиките за интеграција, а со тоа да ги исклучат останатите. Наместо тоа, треба да се вложат соодветни напори и да се воспостават транспарентни постапки за да се мобилизира ангажирањето на заинтересираните организации од граѓанското општество, како што се НВО, вклучувајќи ги и оние кои ги застапуваат малцинствата, професионалните организации, организациите на социјални партнери, верските организации и институции и академијата.
Граѓанското општество придонесува за севкупно почитување на принципите на добро управување и плурализам преку обезбедување и почитување на демократските и плуралистичките принципи во внатрешната поставеност на неговите организации.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 41 IV. Клучни области на политиката
Антидискриминација и целосна и ефективна еднаквост
30. При создавање на сеопфатни политики и закони за антидискриминација државите треба да создадат механизми за ефективно спроведување. Треба да се воспостават проактивни политики за да се идентификуваат и отстранат пречките за еднакви можности. Правните лекови во случаи на дискриминација треба да вклучуваат ефективни, пропорционални и дестимулирачки санкции, соодветен надоместок на штетата и, каде што е потребно, корективни активности.
Државите треба да усвојат сеопфатна политика, закони и административни мерки за ефективна борба против дискриминацијата – и директна и индиректна – во сите релевантни сфери на живеење, кои ги опфаќаат сите релевантни учесници во јавниот и приватниот сектор. Ефективна еднаквост, исто така, значи дека треба да се идентификуваат и да се отстранат пречките за уживање еднакви можности без оглед на потеклото.
Сеопфатните закони за антидискриминација подразбираат подготовка на соодветни одредби во Уставот, во кривичното, граѓанското и управното законодавство, и во подзаконските акти и регулативи.69
Покрај измените во законската рамка, треба да се воспостави институционална структура за планирање, спроведување и следење на политиките за антидискриминација. Конкретно, треба да постојат специјално формирани независни тела за еднаквост или други независни
69 ЕКРН, Општа препорака за политики бр.7 (национално законодавство за борба против расизам и расна дискриминација), 2002, и Комитет за отстранување расна дискриминација (во понатамошниот текст: „КОРД“).
42 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества тела со потребните надлежности и соодветните ресурси на национално и, онаму каде што е соодветно, на регионално ниво.
Инструментите за антидискриминација редовно треба да се следат и да се проценуваат од аспект на нивната ефективност. Тие, исто така, треба да бидат координирани – како меѓу себе, така и со другите инструменти – за да бидат конзистентни и ефективни.
Ниту една политика за антидискриминација не може ефективно да се спроведе ако не е надополнета со соодветни правни лекови во случај на дискриминација. Кривичните, управните и граѓанските санкции треба да бидат ефективни, пропорционални и доволно строги за да имаат дестимулирачко дејство. Покрај надоместокот, за остварување правда во случаите на дискриминација може да бидат важни и непаричните облици на обесштетување, како што е објавување на цела судска одлука или дел од неа или обврзување на дискриминаторот да врши соодветна општествена работа.
Дискриминацијата може да се појави не само врз основа на еден аспект од идентитетот на поединецот, туку на повеќе основи, како што е случајот со повеќекратна или вкрстена дискриминација. На пример, жените од малцинствата може да бидат поранливи на дискриминација. Треба да се подготват политики кои ќе осигураат дека таквата дискриминација, исто така, е опфатена со законодавството и на истата е посветено соодветно внимание.
31. Политиките кои вклучуваат посебни мерки за борба против ефектите од претходна или системска дискриминација на конкретна група не треба да се сметаат за дискриминациски. Можноста за усвојување на такви мерки треба да се предвиди со закон.
Можно е да биде потребно да се усвојат посебни мерки за борба против ефектите од претходна или системска дискриминација на конкретни групи и да се обезбеди целосна и ефективна еднаквост за членовите на малцинствата кои се во неповолна положба.70 Според меѓународните стандарди за човекови права, таквите мерки треба да останат во сила
70 Исто така, види Насока 3.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 43 само додека да се отстрани нееднаквоста.71 Таквите мерки, кога се усвоени во согласност со принципот на пропорционалност, не се сметаат за дискриминациски.
Можноста и, доколку е неопходно, потребата да се усвојат такви мерки треба да бидат јасно утврдени со закон, вклучувајќи го и Уставот, кога тоа е соодветно. Со ова не се обезбедува единствено усогласеност со одредбата, туку и судиите се насочуваат во толкување на одредбите за еднаквост во согласност со општоприфатените меѓународни стандарди за недискриминација.
Државјанство
32. Инклузивната и недискриминациска политика за државјанство е важен аспект на политиката за интеграција. Уште повеќе, државјанството има и симболична вредност како знак за припадност, како на страната на имателот, така и на страната која го доделува државјанството.
Во правна смисла, државјанство (честопати наречено и „националност“ во меѓународните документи) е „правна врска помеѓу лицето и државата и не го означува етничкото потекло на лицето“.72
Меѓутоа, државјанството има значење кое ја надминува индивидуалната димензија и е важно за општеството како целина. Државјанството, и особено пристапот до него, е суштински елемент на интеграција. При подготовка на политиките за државјанство, државите треба да ги земат предвид последиците кои нивните одлуки може да ги имаат врз интеграцијата и нивните општества.
Поконкретно, со политиките за државјанство треба да се настојува да се најде балансиран пристап помеѓу легитимните барања за вистински и ефективни врски со државата и реалноста на променливите идентитети и
71 МКОРД, член 1.4, и Општа препорака бр.32; Општ коментар во ПГПП бр.18: Недискриминација: 10-11-1989 и Комитет на ОН за економски, социјални и културни права, Општ коментар бр.20. 72 Европска конвенција за државјанство, член 2.
44 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества престои со текот на времето. На пример, регулирањето на повеќекратно државјанство е област во која би требало да се најде ваква рамнотежа.73
Важноста на државјанството за интеграцијата, исто така, е видлива во неговата социјална и симболична димензија. Тоа е конкретен знак за заедничка припадност и за заеднички основни вредности и за имателот на државјанството и за државата која го доделува. Интеграцијата на општеството се олеснува со инклузивни политики за државјанство и правила кои се насочени кон прифаќање наместо исклучување на оние кои имаат чувство на припадност кон тоа општество.
33. Државјанството е во надлежност на државата и треба да се заснова на автентична врска на поединецот со државата. Како и да е, современите трендови утврдуваат јасни и сé поголеми ограничувања на дискреционото право на државите во подготвување политики поврзани со пристапот до државјанство и одземање на истото, вклучувајќи и забрана за дискриминација при доделување на државјанство.
Бидејќи постои директна поврзаност со суверенитетот, доделувањето на државјанство во принцип потпаѓа во ексклузивна домашна надлежност на секоја поединечна држава.74 Државите имаат широка дискреција при утврдување на критериумите за доделување на државјанство, иако таквата дискреција не е неограничена.
Прво, доделувањето на државјанство треба да се заснова на постоењето на автентична врска помеѓу државата и поединецот на кого му се доделува, како што е посочено од Меѓународниот суд на правдата.75
Второ, иако државите имаат право да одредат кои се нивни државјани, тие не треба да го злоупотребуваат ова право повредувајќи ги принципот на суверенитет и пријателски те и добрососедски односи.76
73 Види Насока 37. 74 Конвенцијата за одредени прашања поврзани со судир на законите за државјанство од Хаг, 1930 година; Совет на Европа, Европска конвенција за националност, 1997 година, член 3; и EST бр.166, член 1. 75 Меѓународен суд на правдата, случај Нотбом, 1955 година, МСП 4. 76 Исто така, види Насока 36.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 45 Трето, недискриминацијата важи и во областа на државјанство, со тоа што дискреционото право за прашања поврзани со државјанството не смее да претставува дискриминација заснована, меѓу другото, на пол, вера, раса, боја или национално или етничко потекло.77 Дискриминација, меѓу другото, е таков третман на разликување со кој директно или индиректно се исклучуваат посебни групи на лица од пристап до државјанство поради нивните карактеристики, а притоа не се остварува легитимна цел или постапувањето не е сразмерно на таква цел.78 Постои јасна разлика помеѓу дискриминација и оправдано разликување или преференцијален третман при доделување на државјанство.79 Оправдано разликување, на пример, може да вклучи услов барателот на државјанство да поседува одредено познавање на државниот јазик за да биде натурализиран или олеснето стекнување на државјанство врз основа на потеклото или местото на раѓање.
На крај, мора да се потенцира дека човековите права важат за сите кои се наоѓаат во рамките на надлежноста на државата, без разлика на нивното државјанство. Според тоа, уживањето човекови права не може да зависи од државјанството, освен кај конкретни и јасно дефинирани исклучоци, како што е пристап до одредени политички права.
34. Државјанството е човечко право и секој има право на државјанство. Поконкретно, со законите не треба да се генерира постоење бездржавност при раѓање, без разлика на причината за бездржавност.
Правото на државјанство на секој од моментот на раѓање е дел од меѓународните човекови права.80 Во случај на незаконско лишување од државјанство, државите се обврзани да обезбедат соодветна помош и заштита во смисла на повторно воспоставување државјанство.81
77 Европска конвенција за државјанство, член 5(2). 78 КОРД, Општ коментар бр.11 за дискриминација врз основа на државјанство, 1993 година, и КОРД од Женева; Коментар бр.30 за дискриминација против лица без државјанство, 2004 година. Исто така, види ЕКЧП, Курич и други против Словенија, апликација бр.26828/06, 2012. 79 Европска конвенција за државјанство. 80 Ова право се наоѓа, меѓу другото, во Универзалната декларација за човекови права, член 15, и, посебно во врска со децата, во Конвенцијата за правата на детето, член 7. 81 Ова право се наоѓа, меѓу другото, во Универзалната декларација за човекови права, член 15, и, во врска особено со децата, во Конвенцијата за правата на детето, член 7.
46 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Во согласност со оваа меѓународна обврска, националното законодавство треба да избегнува создавање ситуации во кои децата може да бидат без државјанство при раѓањето. Меѓународната соработка на мултилатерално и билатерално ниво, вклучувајќи дури и преку советодавни и експертски тела, може да обезбеди рамка за решавање на проблемите кои може да се појават во врска со ова.
35. Државите мора да земат предвид доделување на државјанство на лица кои се de jure или de facto без државјанство подолг временски период, дури и кога не постојат други објективни основи за доделување државјанство.
Обврската да се избегнува бездржавност стана дел од меѓународното обичајно право и е вклучена во неколку меѓународни инструменти.82
Меѓународните обврски да се избегнува бездржавност вообичаено ја опфаќа de jure бездржавноста; ова е правна ситуација која настанува кога лицето не се смета за државјанин од страна на ниту една држава. Меѓутоа, постоењето значителен број на de facto лица без државјанство кои живеат на територијата на државата претставува дополнителен предизвик за процесот на интеграција. Ова, од друга страна, може да влијае врз стабилноста. Лицата со de facto бездржавност формално имаат државјанство во нивните земји на живеење или во нивните земји на потекло, но во практика не можат да го уживаат. Причините за ова се многубројни, од прекин на врските со земјата на потекло до тешкотии во регистрирање при раѓање или социјално- економска маргинализација. Таквите ситуации особено често влијаат врз одредени ранливи групи, како што се Ромите или раселените лица или бегалците.
Државите треба да превземаат целни мерки со кои се ограничува и de jure и de facto бездржавноста за да се унапреди интеграцијата. Во врска со de jure бездржавноста, законската рамка треба да обезбеди механизми за стекнување државјанство под разумни услови, додека политиките треба да обезбедат тие механизми да бидат достапни. Во врска со de facto бездржавноста, политиките треба специјално да се наменети за решавање
82 Меѓу другото, Конвенцијата за статусот на лица без државјанство од 1954 година, Конвенцијата за намалување на бездржавност од 1961 година и Европската конвенција за државјанство.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 47 на конкретниот проблем. Таквите политики може да вклучуваат решавање на проблемот на нерегистрирање од страна на граѓаните и/или непостоење документација или кои било други причини кои доведуваат до de facto бездржавност преку отстранување на пречките и проактивно барање решенија кои овозможуваат регистрација.
Покрај законските обврски, постојат и причини за олеснување на натурализацијата на соодветен начин, кои се поврзани со интеграцијата . Долготрајното присуство на значителен број лица без државјанство во една држава се коси со интеграцијата на општеството и потенцијално претставува ризик за кохезијата и социјалната стабилност. Според тоа, во интерес на државата е на лицата кои постојано живеат на нејзината територија подолг временски период да им обезбеди можност да се натурализираат без непотребни пречки и активно да ја унапредува натурализацијата. Во исто време, во интерес на поединецот е да има пристап до сите права кои произлегуваат од државјанството и, на овој конкретен начин, да изрази чувство на припаѓање преку вложување на сите потребни напори да се натурализира. Ова вклучува подготвување за законски утврдените барања за натурализација и исполнување на истите, како што е стекнување соодветно познавање на државниот јазик.
36. Политиките кои предвидуваат привилегиран пристап до државјанство за поединци во странство врз основа на културни, историски или семејни врски треба да обезбедат почитување на принципите на пријателски односи, вклучувајќи ги и добрососедските односи и територијалниот суверенитет. Треба да се подготват такви политики, со цел да се избегне создавањето нејаснотии во врска со надлежноста. Заштитата на правата на малцинствата првенствено е обврска на државата во која тие живеат.
Државата може легитимно да има интерес во поддршката на лицата кои припаѓаат на националните малцинства кои живеат во други држави врз основа на етнички, културни, јазични, верски, историски или кои било други врски. Исто така, државите може да доделат државјанство врз основа на преферирани јазични способности, како и врз основа на културни, историски или семејни врски. Меѓутоа, ова, според меѓународното право, во никој случај не значи право на надлежност над тие лица на територијата на друга држава, без согласност на таа држава, или да се додели државјанство en
48 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества masse на државјани на друга држава, вклучувајќи го и тоа ако ова се случи како резултат на апликации на поединци.83
Во исто време, државите не може да ја „доделат“ заштитата на малцинствата кои живеат на нивна територија на други држави (таканаречени „сродни држави“), бидејќи почитувањето и заштитата на правата на малцинствата, првенствено, се обврска на државата во која живеат малцинствата.84
Покрај овие законски ограничувања, политиките за државјанство кои имаат надворешни ефекти може да создадат пречки за пријателските односи, вклучувајќи ги и добрососедските односи, како и дополнителни предизвици за интеграцијата на општеството во земјата во која живеат тие малцинства. Според тоа, политиките кои имаат такви негативни ефекти треба да се избегнуваат.
Државата на престој ја има првичната одговорност за заштита на правата на своите жители, вклучувајќи ги и лицата кои припаѓаат на малцинствата. Оваа одговорност државите ја имаат и кон жителите кои имаат повеќекратно државјанство и не треба да вршат дискриминација против државјани со двојно државјанство. Државата може легитимно да побара од своите државјани да се откажат од другото државјанство пред да заземат висока политичка функција, како што е претседател на држава или член на влада.85
83 Препораки од Болцано/Боцен за националните малцинства во меѓудржавни односи, 2008 година (во понатамошниот текст: „Препораки од Болцано/Боцен“), особено Препораки 4, 10 и 11. 84 Препораки од Болцано/Боцен, Препорака 2, и Европска комисија за демократија преку право, „Извештај за преференцијален третман на малцинствата од нивните сродни држави“ (во понатамошниот текст: „Извештај на Венециската комисија“), CDLINF (2001) 19. 85 Препораки од Болцано/Боцен, Појаснувачка забелешка кон Препорака 11.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 49 37. Повеќекратното државјанство, per se, не треба да се смета за пречка за интеграцијата. Доделувањето на државјанство од страна на државата на престој на жители со долготраен престој кои веќе имаат државјанство од друга држава може да го поддржи процесот на интеграција и да ги зајакне врските со општеството. На децата кои имаат стекнато повеќе од едно државјанство при раѓање не треба да им се забрани да имаат повеќекратно државјанство во текот на нивниот живот.
Повеќекратното државјанство го отсликува сé поголемото движење на лицата преку границите, како и различностите внатре во семејството, вклучувајќи низ генерациите, и сé поголемите напори на државите да ги задржат законските врски со емигрантското население во странство. Обезбедувањето пристап до државјанство на жители со долготраен престој, притоа не барајќи да се откажат од претходното државјанство, го поттикнува учеството и чувството на припадност и може да придонесе за интеграцијата на општествата. Ова, особено е случај со децата. Државите треба да им овозможат на децата кои имаат стекнато различно државјанство при раѓање да го задржат.86 На децата кои се во ваква ситуација не треба да им се забрани да имаат такво повеќекратно државјанство во текот на нивниот живот.87
Меѓутоа, влијанието на повеќекратното државјанство врз интеграцијата на општествата значително може да варира во зависност од различните фактори, вклучувајќи ја историјата и билатералните односи. Најсоодветната политика во врска со повеќекратното државјанство зависи од контекстот и треба да се подготви врз основа на нејзините ефекти врз правата на поединците, интеграцијата на општеството и пријателските односи, вклучувајќи ги и добрососедските.
86 Европска конвенција за државјанство, член 14(1). 87 Конвенција за правата на детето, член 7.
50 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Ефективно учество
38. Процесот на интеграција може да се поддржи единствено ако се обезбедени можности за учество на сите членови во општеството. Ефективното учество во јавниот живот и сите аспекти од социјалниот, економскиот и културниот живот, вклучувајќи го и ефективното учествто на лицата кои припаѓаат на малцинствата, е и право само по себе и основен предуслов за еднакви можности во практика.
За процесот на интеграција е потребно сите членови во општеството, без разлика дали тие припаѓаат на малцинствата или на мнозинството, меѓусебно да дејствуваат преку активно ангажирање. Ова е директно поврзано со ефективното учество од страна на сите во развојот на општеството во неговите различни аспекти, што пак исто така ќе придонесе за согледувањето дека процесот на интеграција е легитимен. Поради оваа причина, клучен елемент за интеграцијата е правото на сите, вклучувајќи ги и лицата кои припаѓаат на малцинствата, ефективно да учествуваат во јавниот, културниот, социјалниот и економскиот живот.88 Гарантирањето на ова право во законот и во практиката е предуслов за спроведување на принципот на еднакви можности. Во практиката, ова треба да има за цел да им обезбеди на лицата кои припаѓаат на малцинствата да ги уживаат правата и да преземаат одговорности, како што е почитување на правото, на еднаква основа со лицата кои припаѓаат на мнозинството.
Додека ефективното учество како основен принцип на интеграција треба да се поддржи во секоја релевантна област на политиката89, за учеството е потребна посебна политика и посебни инструменти90.
88 РКНМ, член 15. 89 Насока 9. 90 Корисна насока за инструментите кои може и, онаму каде што е соодветно, треба да бидат достапни за воспоставување политики за ефективно учество, може да се најде, меѓу другото, во Коментарот за учество и во Препораките од Лунд.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 51 a. Учество во јавниот живот
39. Државите треба да усвојат посебни наменски политики за да осигураат дека секој има соодветни можности ефективно да учествува во демократскиот процес на донесување одлуки. Како дел од ова, државите треба да тежнеат кон соодветна застапеност на различните групи во нивното општество, вклучувајќи ги и малцинствата, во сите релевантни структури на јавната администрација и телата за донесување одлуки.
Соодветната застапеност обезбедува директно учество и е исто така важна како средство за обезбедување вистински можности за малцинствата да го искажат своето мислење. За да биде соодветна, застапеноста не треба да биде математички пропорционална, туку треба да биде насочена кон отсликување на составот на општеството.91 Треба да се води грижа и на групите кои се во помал број да им се обезбеди можност ефективно да учествуваат. Во исто време, државите треба да тежнеат кон остварување на принципите на родова еднаквост при овозможувањето застапеност и јавното учество на лицата кои припаѓаат на малцинствата.
Врз основа на меѓународните стандарди и добрите практики, како и врз основа на искуството на ВКНМ, наменските политики може да вклучат едно или повеќе од следното: −− посебни аранжмани за застапеноста и учеството на малцинствата во избраните парламенти и/или во извршната власт, како и во сектори во владата и поширокиот јавен сектор на национално, регионално и локално ниво. Таквите посебни аранжмани во зависност од околностите може да вклучат: резервирани места во еден или во двата дома на Собранието или во собраниските комисии и други облици на загарантирано учество во законскиот процес, олеснета застапеност на малцинствата во изборниот систем, позитивна дискриминација за распределба на функции во владата, места во Врховниот суд или во Уставниот суд или во пониските судови, и/или позиции во номинирани советодавни тела или други тела на високо ниво, како и посебни мерки за учество на малцинствата во државната служба;92
91 Коментар за учеството, став 123. 92 Како што е наведено во Препораките од Лунд, Принципи од 6 до 11.
52 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества −− изборни системи со кои се олеснува застапеноста и влијанието на малцинствата, притоа отворајќи натпревар за гласови меѓу сите сектори во општеството.93 Политичките платформи на повеќе заедниците може да имаат важна улога за интеграцијата на општеството и за ефективното учество на малцинствата; −− советодавни или консултативни тела и механизми кои дејствуваат како формални или неформални канали за комуникација помеѓу владите и претставниците на заедниците; −− тела и процеси дизајнирани за обезбедување и промоција на ефективен дијалог; −− аранжмани за нетериторијални форми на самоуправување или аранжмани за поделба на власта насочени кон зајакнување на влијанието на конкретни групи за прашања од посебен интерес за нив; −− во одредени околности, аранжманите за територијални форми на управување, како што е територијалното пренесување на овластувања, исто така може да ја олесни застапеноста на поединечни малцински групи. Без разлика на обликот, институциите за самоуправување мора да се засноваат на демократски принципи и процеси за да се обезбеди тие да може легитимно да бараат отсликување на ставовите на сите заедници населени на односната територија и дека тие целосно ги почитуваат човековите права на сите лица, вклучувајќи ги и малцинствата, во рамките на нивната надлежност. Во овој контекст, аранжманите за поделба на власта, онаму каде што се воспоставени, не треба да се подготвуваат на начин на кој се исклучува која било заедница од тоа да биде застапена.
93 Исто така, види Принцип 28.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 53 б. Социјално и економско учество
40. Ефективното социјално и економско учество на еднаква основа за сите членови во општеството е од суштинско значење за успешна интеграција. Државите треба да подготвуваат и спроведуваат политики во релевантните области, како што се образование и обука, вработување, здравствена заштита, домување и пристап до јавни добра и услуги, со кои се промовира социјално-економската вклученост на сеопфатен начин.
Ефективното учество на лицата кои припаѓаат на малцинствата во економскиот и социјалниот живот во државата е исто онолку важно колку и нивното учество во јавниот живот. Учеството во социјалниот и економскиот живот опфаќа низа прашања, вклучувајќи го следното: соодветно домување, здравствена заштита, социјална заштита (социјално осигурување и социјални надоместоци), услуги за социјална помош, образование и вработување (вклучувајќи вклученост на пазарот на работна сила и кај јавните и кај приватните работодавачи и пристап до деловни и други можности за самовработување).94 Во овој контекст, државите треба да обезбедат на секој, без оглед на етничкото потекло, да ужива еднакви можности да учествува во економијата и да придонесува кон истата и да има придобивки од ресурсите и заедничкото богатство на земјата.
Поконкретно, државите треба: −− ефективно да се борат против дискриминацијата и да ги унапредуваат еднаквите можности и еднаквиот третман на малцинствата во врска со вработувањето во приватниот и во јавниот сектор во текот на целиот процес на вработување, преку воспоставување закони, институции и политики; −− да обезбедат еднаков пристап до образованието, здравствената заштита, домувањето и јавните добра и услуги, кој не е попречен со закон и практика поради етничкото или националното потекло, јазикот, верата или убедувањето; −− да спроведат стратегии и наменски политики, со цел промоција на вклученоста на пазарот на работна сила на малцинските групи со
94 Како што е утврдено, меѓу другото, со Европската социјална повелба на Советот на Европа, 1961 година; Ревидираната Европска социјална повелба, 1996 година; и Коментарот за учество, став 24.
54 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества несразмерно мало учество. Таквите политики треба да се засноваат на докази, со проценка на економските потреби и интереси на различни заедници, вклучувајќи ги и малцинствата, во контекст на динамиката на пазарот на работна сила. Стратегиите и политиките треба да се подготвуваат, да се спроведуваат и да се следат во однос на ефективноста, преку редовна консултација со претставниците на засегнатите лица или групи. Кога е потребно, треба да се воспостават посебни, но не и исклучувачки мерки за надминување на пречките за вработување, особено за обесправените групи.95 Примери за вакви мерки вклучуваат програми за обука на работното место или упатства за јазикот на работното место. Кога недоволно застапените малцинства се целна група, таквите мерки не треба да бидат ограничени на учеството на посебни групи, туку треба да важат за сите на кои може да им е потребна таква поддршка; −− да воведат посебни мерки, кога тоа е соодветно, вклучувајќи специјализирана обука за персоналот во јавните служби и институции за социјална помош подобро да се подготват за соодветно да одговорат на потребите на лицата кои припаѓаат на малцинствата;96 −− да ги отстранат непотребните мерки и прекумерните прописи кои ги попречуваат економските активности карактеристични за одредени малцински групи и да преземат соодветни мерки, онаму каде што е соодветно, за да создадат услови за поддржување на загрозените традиционалните професии, земајќи ги предвид традиционалните технологии, култура и начин на живеење; −− да разработат политики и да земат предвид воспоставување позитивни обврски, онаму каде што е соодветно и во консултација со оние кои се засегнати, за претпријатијата во државна сопственост да спроведат инклузивни политики за вработување. Државите може, исто така, да ги поттикнат работодавачите од приватниот сектор да придонесат за интеграцијата. Ова може да се постигне преку создавање поволности за такви мерки, преку работење во јавни-приватни партнерства или преку олеснување на вработувањето на лицата кои припаѓаат на малцинствата, вклучувајќи преку фискални политики, и преку понуда на средства за разумно прилагодување на раборното место за поединци со какви било посебни потреби; −− да ги вклучат локалните заедници, вклучувајќи ги и заедниците на малцинствата, кои се концентрирани во економски неразвиени области, во подготовката и спроведувањето на политики и планови за наменска
95 Исто така, види Коментар за учество, ставови од 47 до 49. 96 Коментар за учество, став 38.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 55 економска ревитализација и регионален и локален развој. Таквите заедници подеднакво треба да ги делат придобивките кои произлегуваат од тоа;97 −− да ги земат предвид потенцијалните придобивки за локалните и регионалните економии, особено во пограничните области, од прекугранична соработка помеѓу локалните и регионалните власти, со вклученост на соседна држава, онаму каде што е соодветно и на начин кој е соодветен.98
Генерално, државите треба да бидат свесни и да го земат предвид влијанието на кое било барање (како што се јазични вештини или престој) утврдено со законските или управните прописи за пристап до услугите и до имотот врз лицата кои припаѓаат на малцинствата, вклучително и во текот на процесите на приватизација.
в. Учество во културниот и верскиот живот
41. Државите треба да создадат услови за лицата кои припаѓаат на малцинствата ефективно да учествуваат во културниот живот во нивните заедници и во поширокото општество. Треба да се обезбедат слобода на вера и убедување и можности за доброволно учество во верскиот живот во заедницата, вклучувајќи и заемно прилагодување, како што е соодветно.
Државите треба да тежнеат кон спроведување политики и законодавство кои се насочени кон вклученост на еднаква основа на сите членови од општеството во културниот живот. Покрај обезбедувањето еднакви можности, таквите политики се важни за да се спречи отуѓување и исклучување на малцинските групи, што може да поттикне радикализација и поларизација и да доведе до конфликт. Државните политики треба да го почитуваат и, онаму каде што е соодветно, да го поддржат зачувувањето, зајакнувањето и пренесувањето на идните генерации на културното и верското наследство на заедниците, во сите облици. Ова може да вклучи културни и верски обичаи, претставување, изразување, знаење и вештини, предмети и артефакти, и згради и простори поврзани со нив. За таа цел,
97 Коментар за учество, ставови од 42 до 46. 98 Препораки од Болцано/Боцен, Препораки од 16 до18 и РКНМ, член 18(2).
56 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества од суштинско значење е претставниците на малцинствата ефективно да се вклучени во сите фази од разработувањето, спроведувањето и следењето на релевантните политики и законодавство.
За интеграција на општеството потребно е на лицата кои припаѓаат на малцинствата ефективно да им се гарантира правото на зачувување и развивање на нивното културно наследство и идентитет, како и правото да учествуваат и заемно да дејствуваат во културниот живот на поширокото општество, во духот на толеранцијата и меѓукултурниот дијалог.99 Од суштинско значење е основното право на лицата кои припаѓаат на малцинствата да одлучуваат за своите прашања од областа на културата, да не резултира во нивна изолација. Во врска со ова, треба да се поттикнува постојан и континуиран меѓукултурен дијалог кај сите малцински групи и помеѓу истите и помеѓу малцинствата и мнозинствата, вклучувајќи и преку подигање на свеста на сите жители и нивна изложеност на сите други култури во нивното општество.
Културните политики не треба да бидат ограничени на зачувување и промоција на традиционалните култури, туку, исто така, треба да имаат за цел истовремено да поттикнуваат плуралитет на културното и уметничкото изразување, да промовираат еднаков пристап до современата култура во сите нејзини облици и да поттикнуваат заемно дејствување и меѓукултурна размена.
Во исто време, иако државата може да го потпомогне и поддржи правото да се учествува во сопствена култура и да се развива истата, самата култура е независна од државата. Државите не треба да воспоставуваат официјална „државна култура“ која ја опфаќа и дефинира содржината на културата. Наместо тоа, културната политика треба да ги почитува принципите на плурализмот, учеството, демократизацијата и децентрализацијата. Процесите на децентрализација, вклучувајќи ги и аранжманите за нетериторијални форми на самоуправување (културна автономија), може да имаат важна улога во создавањето на условите потребни за лицата кои припаѓаат на малцинствата да учествуваат ефективно во културниот живот.100
99 ОН Декларација за малцинства, член 2(1); РКНМ, членови 5, 6 и 15; и Декларација за меѓукултурен дијалог и спречување конфликт, усвоена на Конференцијата на европски министри за култура на 22 октомври 2003 година. 100 Коментар за учество, став 67.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 57 Во рамките на плуралистички културен контекст, во политиките за интеграција треба да се земат предвид различните културни потреби на различни групи, вклучувајќи ги и мигрантите101 и домородните народи.102
При дизајнирање на политиките државите треба да се свесни дека за многу заедници културните идентитети, системите на верување и верското практикување се нераскинливо поврзани. Секој има право на слобода на мисла, совест и вера. Ова ја вклучува слободата да се има или да се прифати вера, убедување или неверувањето, по сопствен избор. Исто така, ова ја вклучува слободата, самостојно или заедно со други, јавно или приватно, на изразување вера или убедување преку богослужба, поука, проповеди, верски обреди и ритуали.103 Слободата на изразување вера и убедување, вклучувајќи и јавна богослужба, може да биде предмет на ограничувања единствено според закон. Такви ограничувања според закон се легитимни единствено ако се однесуваат на конкретни јавни интереси и се оправдани и пропорционални на целта која настојуваат да ја остварат.104
Државите треба да преземат соодветни мерки за да ги заштитат лицата кои може да бидат предмет на закани и акти на дискриминација, непријателство или насилство како резултат на нивната култура, вера или убедување. Државните органи и јавните функционери имаат одговорност да избегнуваат негативна реторика или активностите насочени кон конкретни културни или верски заедници.
Исто така, треба да се избегнуваат прекумерните ограничувања на целосно учество во културните и верските работи. Таквите ограничувања може да вклучуваат прекумерни барања за регистрација на културни или верски организации и места за богослужба или за добивање дозвола за проектирање верски или културни објекти. Тие, исто така, може да вклучуваат прекумерни ограничувања за јавно истакнување културни или верски симболи и облека. Јавните органи не треба да наметнуваат какви било прекумерни ограничувања за тоа кој(и) јазик(ици) може да се употреби(ат) за време на културни или верски настани. Тие може легитимно да бараат,
101 Меѓународна конвенција за заштита на правата на сите работници-мигранти и членови на нивните семејства, 1990 година, член 31. 102 ОН Декларација за правата на домородните народи, 2007 година, член 1. 103 Генерално: Универзална декларација за човековите права, член 18; МПГПП, член 18(1); и ЕКЧП, член 9. Поконкретно во врска со малцинствата: МПГПП, член 27; РКНМ, членови 7 и 8; и Копенхашкиот документ, став 32. 104 МПГПП, член 18(3) и ЕКЧП, член 9 (2).
58 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества на пример, културните здруженија и/или верските организации да ги преведат официјалните и административните документи на државниот или службениот(ите) јазик(ици), онаму каде што е соодветно, при евидентирање граѓански документи, утврдени со закон, за кои тие имаат овластување.105
Јазик
42. Политиките на државите треба да ја балансираат потребата за еден или повеќе заеднички јазик(ици) како заедничка основа за интеграција и функционирање на општеството, со обврската за заштита и промоција на јазичните различности, вклучувајќи и преку заштита на јазичните права на малцинствата. Владите треба да обезбедат достапни можности за учење на државниот јазик.
Јазикот е суштинска компонента од индивидуалниот и од колективниот идентитет. Меѓународните стандарди, според толкувањата на релевантните тела, до одредено ниво на деталност ја утврдуваат содржината на правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата за употреба на сопствениот јазик слободно и без мешање, јавно и приватно, усно и во писмена форма.106 Во исто време, ова право на употреба, зачувување и промоција на јазиците на малцинствата треба да биде во хармонија со другите права и потреби, вклучувајќи го одредувањето на еден или повеќе заеднички јазици како заедничка основа за функционирање и интеграција на општеството.
Иако државите имаат обврска да ги заштитуваат и унапредуваат јазиците на малцинствата и правото на лицата кои припаѓаат на малцинствата да ги изучуваат и употребуваат тие јазиците, малцинствата и мнозинството ја делат одговорноста да учествуваат во културниот, социјалниот, економскиот и јавниот живот во нивното пошироко општество. Ова учество подразбира, на пример, дека лицата кои припаѓаат на малцинствата треба да стекнат соодветно познавање на државниот или службениот јазик(ици).107
105 Препораки од Осло, Појаснувачка забелешка кон Препорака 5. 106 Меѓу другото, МПГПП, член 27; Копенхашкиот документ, став 35; РКНМ, членови од 10 до 14; Европска повелба за регионални или малцински јазици, 1992 година; Препораки од Осло; и Коментар за јазиците. 107 Копенхашкиот документ, став 34; Препораки од Хаг, Препорака 1; и РКНМ, Појаснувачки извештај за член 14. Исто така, види Насоки 10 и 11.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 59 Рамнотежата помеѓу овие два аспекта на промоција на јазиците е контекстуална, се разликува од земја до земја, зависи од ситуацијата на секое малцинство и не може трајно да се постигне. Искуството на ВКНМ посочува дека несогласувањата за оваа рамнотежа се чести и можат да создадат значителна меѓуетничка тензија.
Политиките за јазикот насочени кон промоција на интеграцијата во која се почитуваат различностите треба да ги земат в предвид следните согледувања: −− државите може да утврдат државен јазик, односно еден јазик за официјална употреба во јавните институции, служби и инфраструктури. Воведувањето политика со која се дозволува да се употребува повеќе од еден службен јазик врз основа на територијални или лични принципи, исто така, може да помогне да се обезбеди признавање на јазичните заедници и да придонесе за единство на јазично разнолики држави. Во такви случаи, мора јасно да се утврди еднаквиот статус или различниот опфат на употребата на службените јазици во различни сфери; −− државите не треба да ја ограничуваат употребата на јазиците на малцинствата во приватната сфера и сите барања во врска со државниот јазик во јавната сфера треба да се засноваат на легитимни цели и да бидат потребни и пропорционални; −− државите треба да обезбедат на секој, вклучувајќи ги и лицата кои припаѓаат на малцинствата, еднакви можности да го учат државниот јазик за да може да учествуваат ефективно и еднакво во економскиот, социјалниот, културниот и политичкиот живот во државата; −− кога јазично разнолика држава прифаќа еден службен јазик како алатка за интеграција, дозволувајќи употреба на други јазици до одреден степен во јавната администрација и служби, образованието и медиумите, тоа може да помогне за задоволување на потребите и промоција на вклученост на малцинствата. Нивоата и природата на која било јазична услуга и интегрирањето на неслужбените јазици во јавната администрација треба да се утврдат според посебните околности на засегнатите заедници. Основните јавни служби, како што е здравствената заштита, треба да имаат капацитет, до оној степен до кој е можно, да ги обезбедат и тие услуги на јазиците на малцинствата кога е потребно; −− знаењето на државниот јазик од страна на сите жители во таа држава е потребно за целосно и ефективно учество. Исто така, јазикот може да биде моќна алатка за зајакнување на заедничкото чувство на припадност. Според тоа, легитимно е да се промовира државниот јазик преку позитивни средства и поволности, вклучувајќи и достапни јавни програми за учење на тој јазик;
60 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества −− можно е јазикотда биде употребен за оние кои се сметаат дека недоволно го познаваат да се исклучат од одредени улоги или професии или од симболично прифаќање во заедницата. Државите треба да се воздржат од усвојување политики за промовирање на државниот јазик кои се несразмерни или се несоодветно балансирани со јазичните права на лицата кои припаѓаат на малцинствата; −− државите треба да обезбедат доволна поддршка за одржување и развивање на нивните јазични идентитети на малцинствата. Ова може да вклучи гаранции за правото на употреба на јазиците на малцинствата или регионалните јазици во приватниот и семејниот живот и преку поддршка на нивната употреба приватно и јавно. На пример, државите може да обезбедат знаци, натписи, имиња на места, имиња на улици и други топографски знаци на јазикот на малцинствата или двојазично на државниот јазик и јазиците на малцинствата.
43. Промоција на повеќејазичност за сите членови во општеството може да придонесе за интеграција во јазично разнолики општества.
Интеграцијата е двонасочен процес кој ги вклучува и мнозинствата и малцинствата. Според тоа, во јазично разнолики општества, интеграцијата може значително да биде олеснета кога сите членови во општеството ги учат другите јазици кои се употребуваат во нивната земја. Ова значи дека членовите на мнозинството, исто така, треба да се поттикнат да ги учат јазиците на малцинствата, особено во јазично мешани средини. Ова може да биде од клучно значење за прифаќањето на заемното прилагодување, својствено за процесот на интеграција.
Повеќејазичноста, и особено учењето на јазикот на лицата со кои редовно се комуницира, претставува колективно збогатување и алатка за зајакнување на заемното разбирање и толеранција. И покрај очигледната поврзаност помеѓу јазикот и идентитетот, која било јазична надлежност или непостоење таква надлежност, како и употребата на јазикот, не смее автоматски да се поврзуваат со припадност со конкретна група или со уживањето јазични права.108 Оттука, повеќејазичноста треба да се промовира за сите како елемент на интеграција, особено во јазично разнолики општества.
108 Коментар за јазиците, став 16.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 61 Образование
44. Политиките за образование треба да се подготвуваат во согласност со политиките за интеграција и како дел од неа. На овој начин, тие подобро ќе ја обезбедат основата за интеграција на општеството и ќе го поттикнат знаењето, заемното дејствување и разбирањето помеѓу учениците од различни заедници.
Образованието е една од најважните алатки за промоција на интеграцијата и социјалното кохезија и треба да биде составен дел од политиките за интеграција. Образованието е пресудно за подготвување на сите членови од општеството со потребните вештини за да се овозможи нивно целосно и ефективно учество во сите сфери од животот на еднаква основа. Образованието како принцип значи да се одржуваат и пренесуваат суштинските елементи на идентитетот, и е еден од најефективните начини за промоција на меѓукултурен контакт и разбирање и заедничко чувство на граѓански идентитет.
Оние кои се одговорни за развивање на образовниот систем треба да тежнеат кон комбинирање на заемното дејствување и учество на сите со поддршка за одржување и развивање на разнолики идентитети.109
109 Како што е посочено погоре, меѓу другото, во Препораките од Хаг и Коментарот за образование.
62 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 45. Државите треба да го почитуваат правото на лицата кои припаѓаат на малцинствата да го учат својот јазик или да следат настава на тој јазик, како што е соодветно, особено во средини во кои тие традиционално живеат или средини во кои живеат во поголем број. Државите треба да го надополнат ова со развивање интегрирани и повеќејазични образовни системи на сите нивоа, дизајнирани да обезбедат еднаков пристап, можности и образовни резултати за сите ученици, без разлика на нивното малцинско или мнозинско потекло. Таквото интегрирано образование, исто така, треба да вклучи и настава за сите ученици за различностите на нивното општество.
Политиките за образование треба да тежнеат кон соодветна рамнотежа помеѓу почитување на воспоставеното право на лицата кои припаѓаат на малцинствата да учат на јазиците на своето малцинство или, кога се исполнети условите, да следат настава на тој јазик110 и потребата да се создаде заеднички образовен простор со еднакви можности за сите да добиваат квалитетно образование. Во овој контекст, важно е сегрегацијата во образованието да се избегнува, дури и тогаш кога е создадена од самите заедници на малцинствата, притоа целосно почитувајќи ги образовните права на лицата кои припаѓаат на малцинствата.111
Во настојувањето да се постигне таква рамнотежа, интегрираните образовни политики треба да се засноваат, меѓу другото, на следново: −− политиките за образование на сите нивоа, од предучилишното образование до образованието за возрасни лица, треба да бидат насочени кон обезбедување еднакви можности за секој поединец да го исполни својот потенцијал да развива вештини, знаења, капацитети и мрежи потребни за да стане продуктивен и ангажиран член во интегрирано и кохезивно општество; −− политиките треба да бидат насочени кон поддршка на заедничко интегрирано и инклузивно образовно окружување во кое се препознаваат, се вреднуваат и се прифаќаат различностите и се унапредува културата на почитување на другите помеѓу учениците и пошироко; −− во образовниот систем треба да се развива и предава општа задолжителна наставна програма со поврзани материјали за учење кои вклучуваат настава за историјата, религиите, културите, традициите и придонесите и
110 РКНМ, членови од 12 до 14, и Препораките од Хаг. 111 Исто така, види Насока 7.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 63 на малцинските и на мнозинските групи во државата, притоа отсликувајќи различни перспективи. Почитувањето на различностите и плурализмот треба да се внесе во сите предмети опфатени во наставната програма;112 −− во повеќејазичните општества, во балансиран и инклузивен образовен систем треба да се комбинира настава на државен јазик и службен(и) јазик(ици) со соодветни можности за учениците да го учат јазикот на нивното малцинство или да следат настава на тој јазик.113 Повеќејазичното образование има дополнителна вредност за учениците од сите заедници и општеството во целина и треба да се поттикнува и за малцинствата и за мнозинствата;114 −− соодветни напори треба да се превземат за образование и обука, вработување и постојана поддршка за да се обезбеди соодветно квалификуван персонал, притоа осигурувајќи дека персоналот ги отсликува различностите на општеството и е соодветно подготвен да одржува настава во мултиетничка средина; −− онаму каде што е соодветно, може да се склучат посебни билатерални договори за наставни материјали и размена на наставници со други соодветни земји;115 −− треба да се обезбеди дополнителна поддршка за членовите на заедниците на обесправени малцинства, според потребите, за да се овозможи тие да функционираат во училницата, при идни вработувања или во други социјално-економски контексти на еднаква основа со другите членови од општеството; −− за да се обезбеди целосно учество на сите клучни засегнати страни и чувство на сопственост, образовните практики треба да бидат насочени кон поддржување на ангажирањето и учеството на сите студенти, родители и заедници на локално ниво и на ниво на училиште; −− државите треба да го почитуваат правото на малцинствата да основаат или да водат посебни образовни институции (јавни или приватни) поради јазични или верски причини кои обезбедуваат образование во согласност со желбите на родителите или законските старатели на учениците.116 Учеството во такви системи и посетувањето на такви институции треба да биде незадолжително, а образованието кое се обезбедува треба да биде во согласност со националните стандарди воспоставени од надлежните органи;
112 Исто така, види Конвенција за правата на детето, член 29(г). 113 РКНМ, член 14, и Препораките од Хаг. 114 Насока 43. 115 Препораки од Болцано/Боцен, Препорака 18. 116 Конвенција за правата на детето, член 18.
64 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества −− кога образовните институции се воспоставени врз основа на култура, јазик или вера, тие треба да промовираат аранжмани за промоција на разбирањето и редовна комуникација помеѓу учениците кои посетуваат различни институции или одделенија. Треба да се разгледаат и по можност усвојат мерки за обезбедување одредено ниво на разноликост при запишувањето на учениците, кои треба да се комбинираат со мерки за обезбедување на таква средина која е поволна за одржување на вака постигнатата квалификувана разноликост; −− ако студентите од одредени заедници се несразмерно распоредени во посебни училишта или посебни згради или одделенија без објективно и разумно образложение, тоа е дискриминација. Во такви случаи, државата мора да преземе директни и ефективни мерки за да ја корегира ситуацијата и да ги следи случувањата за да ја процени потребата за дополнителни мерки; −− надвор од формалниот образовен систем, политиките и мерките за јавно образование, како што се образование за возрасни лица и доживотно учење, исто така, треба да ја унапредуваат и почитуваат разноликоста и интеграцијата на општеството.
Безбедност и спроведување на законите
46. Органите за безбедност и спроведувањето на законите треба да бидат професионални, одговорни и целосно да ги почитуваат човековите права. Тие треба да ја отсликуваат разноликоста на општеството и да бидат конструирани тако да ги исполнуваат потребите од сите сегменти на населението, вклучувајќи ги и малцинствата, доколку е соодветно и преку таргетирани политики.
Непостоењето комуникација и соработка помеѓу безбедносните и структурите за спроведување на законите со лицата кои припаѓаат на малцинствата може да доведе до негативни реакции од заедниците на малцинствата, па дури и до конфликт.117 Меѓуетничките односи и интеграцијата на општеството може да се подобрат кога полициската служба ја претставува заедницата во која работи и кога е зајакната комуникацијата помеѓу полицијата и заедниците на малцинствата.
117 Како што е посочено во Препораките за полициско работење во мултиетнички општества, 2006 година.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 65 Политиките за интеграција треба да ги вградат принципите кои се во основата на овие насоки со разработување и спроведување политики во областа на безбедноста и спроведување на законите, особено во врска со вработувањето и застапеност, обука и личен развој, оперативни практики, и спречување на конфликти и управување со нив.
Вооружените сили, исто така, може да имаат конструктивна улога во интеграцијата на општеството. Иако нивната улога и односите со јавноста во целина се разликува, многу од принципите во врска со спроведување на законите важат и за вооружените сили.
При планирање на политиките за безбедносните и структурите за спроведување на законите, државите треба да го земат предвид следното: −− треба да се развиваат политики и мерки со кои се настојува да се изгради доверба и соработка помеѓу сите сегменти од населението, вклучувајќи ги и заедниците на малцинствата, и агенциите за спроведување на законите. Во исто време, ова ја зајакнува оперативната ефективност и капацитет на органите за спроведување на законите; −− вработувањето и задржувањето во служба на припадници на малцинствата во рамките на органите за спроведување на законите треба да е цел на наменска политика со која ќе се обезбеди соодветна застапеност на сите нивоа; −− стратегиите за полицијата за заедницата можат да бидат ефективен пристап кон воспоставување одржливи кооперативни односи со заедниците на малцинствата. Мерките како што се обезбедување меѓукултурни способности и вештина на полициските службеници за зборување повеќе јазици, за кои е веројатно дека ќе бидат во контакт со припадници на различни заедници, можат да ја поддржат комуникацијата и да изградат доверба; −− државите треба да обезбедат ефективно законодавство за еднаков третман и во правна и во фактичка смисла, вклучувајќи ја и забраната против дискриминација. Ова вклучува обезбедување обука и подигање на свеста за дискриминацијата и правните лекови кај припадниците на органите за спроведување на законите. Исто така, самите органи за спроведување на законите треба да разработат, да спроведуваат и да следат посебни политики за антидискриминација насочени кон спречување директна, индиректна и институционална дискриминација. Треба да се превземат посебни мерки за градење на капацитети за оваа цел; −− треба да се воспостави соодветна законска рамка и мерки за нејзино спроведување и треба да се обезбеди обука за да се осигура дека
66 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества кривичните дела мотивирани од омраза соодветно се идентификувани и евидентирани, ефективно се истражени и казнети. Треба да се преземат мерки за спречување на вакви кривични дела; −− соопштенијата објавени од органите за спроведување на законите, вклучувајќи ги и печатените материјали за дистрибуција до јавноста, треба да бидат културолошки прилагодени и да допрат до сите заедници, вклучувајќи и преку употреба на јазиците на малцинствата, онаму каде што е можно.
Пристап до правда
47. Државите, како приоритетно прашање, треба да ја проценат ситуацијата во врска со пристапот до правдата и да развијат сеопфатна стратегија и политики насочени кон гарантирање ефективен пристап до правда за сите. Еднаквиот пристап до ефективна и непристрасна правда е од суштинско значење за интеграцијата на општеството.
Довербата во непристрастен и ефективен правосуден систем и постоењето на достапни правни лекови, без оглед на правниот статус, се од суштинско значење за интеграцијата на општеството. Неефективниот правосуден систем лесно може да повлече став дека е дискриминаторски во однос на лицата кои припаѓаат на малцинствата. Отсуството на доверба во правосудниот систем или мислењето дека системот ги фаворизира членовите од мнозинството гоа поткопува општественото единство, го поддржува отуѓувањето и може да го зголеми ризикот од конфликт, вклучувајќи и меѓуетнички конфликт.
Во овој контекст, правосудните политики треба да го отсликуваат следното: −− законодавството треба да обезбеди соодветна застапеност на лицата кои припаѓаат на малцинствата во правосудниот систем; −− треба да се развијат соодветни политики за обука, вработување, задржување во служба и унапредување на судии, обвинители и персонал. Ефективноста на овие политики треба редовно да се следи и, онаму каде што е соодветно, треба да се воспостават посебни мерки за зајакнување на учеството на лицата кои припаѓаат на малцинствата; −− треба да се идентификуваат и отстранат пречките за пристап до правдата, вклучувајќи ги особено оние кои ги засегаат припадниците на малцинствата, без оглед дали се од финансиска, јазична или социјална природа. Обезбедувањето употреба на јазиците на малцинствата при пристап до бесплатна правна помош и во судските постапки и управните
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 67 постапки, покрај минималните стандарди за човекови права во врска со кривични постапки,118 промовира еднаков пристап и доверба во властите и ги намалува потенцијалните причини за конфликт; −− мерките за обезбедување еднаков пристап до правдата треба да бидат посеопфатни отколку само да обезбедуваат пристап до судовите. Таквите мерки може да вклучат други правни лекови, како што се пристап до независни и ефективни органи за жалби и до алтернативни механизми за решавање спорови; −− државите, како неодложно прашање, треба да обезбедат ефективни судски правни лекови за жртвите на груби повреди на човековите права и да промовираат соодветни механизми за помирување, особено во постконфликтни општества. Треба да се воспостават соодветни места за судење и треба да се распределат ресурси за ефективно и навремено решавање, на пример, на нерешени имотни побарувања, заштита на правото на враќање дома, обнова на државјанство и други услови потребни за жртвите да учествуваат и да и исполнат своите улоги во процесот на интеграција на општеството.
Медиуми
48. Политиките на државата треба да се насочени кон промоција и поддршка на капацитетот и свеста на медиумите за отсликување и прилагодување кон разноликоста во нивните општества, вклучително и преку унапредување на меѓукултурната размена и спречување на негативните стереотипи и предрасуди, како и борба против нетолеранцијата на кои било други начини.
Медиумите имаат две важни улоги во процесот на интегрирање на општеството.119 Прво, тие обезбедуваат клучен форум за остварување на правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата, вклучувајќи ги и нивните права на употреба на нивниот јазик и на промоција на нивната култура. Второ, како алатка за примање и пренесување информации, медиумите се од суштинско значење за поддршка на окружувањето кое придонесува за
118 МПГПП, член 9.2; ЕКЧП, член 6, и РКНМ, член 10.3. 119 Како што е поддржано, меѓу другото, со РКНМ, членови 6 и 9, и Насоките за употреба на јазиците на малцинствата на радио и телевизија, 2003 година (во понатамошниот текст: „Насоки за медиумите“).
68 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества меѓукултурен дијалог и заемно разбирање, вклучувајќи и преку борба против негативните стереотипи, предрасуди и нетолеранција во општеството.
Политиките на државата треба да ја промовираат меѓукултурната размена во медиумите и да се борат против негативните стереотипи и нетолеранција. Мерките во врска со ова можат да се движат од посебни кривични и управни санкции за повреди на законите до активна поддршка за присуство на јазиците и културите на малцинствата во медиумите, вклучувајќи и преку посебно финансирање. Исто така, политиките на медиумите, саморегулаторните рамки и режимите за лиценцирање треба да бидат насочени кон создавање поволно окружување за независни и плуралистички медиуми кои придонесуваат за ширење на идеи и информации кои ги отсликуваат и ги земаат предвид потребите на различните заедници.
Клучната општествена и демократска улога која ја имаат медиумите подразбира дека нивната слобода треба особено да се заштити.120 Истовремено, фактот дека медиумите имаат важна улога во обликување на општественото окружување, вклучително и во врска со односите меѓу заедниците, подразбира дека тие треба да ги земат предвид ефектите од нивното работење врз општествената кохезија и интеграција. Медиумите треба да водат сметка за потенцијалните последици кога соопштуваат изјави дадени од политичари или други јавни личности кои придонесуваат за негативни стереотипи и други активности на поделба.
49. Мерките за промоција на државниот или службениот(те) јазик(ици) во медиумите не треба несразмерно да го ограничуваат правото на употреба на јазикот на малцинствата.
Суштественото присуство на јазиците на малцинствата во локалните медиуми е знак за инклузивна политика насочена кон малцинствата и ја отсликува позитивната вредност на јазичните различности. Според тоа, државите треба да развиваат политики во консултација со малцинствата, во врска со употребата на јазикот(иците) на малцинствата во медиумите.121
120 Како што е посочено, меѓу другото, во Одлуката на Постојаниот совет на ОБСЕ, бр.193, 1997 година (Мандат на претставникот на ОБСЕ за слобода на медиумите); исто така, види ЕКЧП, член 10 и нејзино толкување за судската практика, особено Џерсилд против Данска, бр.15890/89, 23-9- 1994. 121 Насоки за медиумите, Насока 5.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 69 Политиките треба да се засноваат на правото на лицата кои припаѓаат на малцинствата да примаат и пренесуваат информации и идеи и на нивните јазици,122 како предуслов за нивно еднакво и ефективно учество во јавниот, економскиот, социјалниот и културниот живот.
Во исто време, државите можат легитимно да го промовираат службениот јазик, особено во јавните медиуми, без ограничувањата наведени погоре,123 под услов ова да не ги ограничува несразмерно правата на лицата кои припаѓаат на малцинствата на употреба на нивните јазици во медиумите или прекумерно да ги ограничуваат постојните јазични различности.
Во настојувањето да се постигне оваа рамнотежа, политиките треба да се засноваат, меѓу другото, на следново: −− јазични ограничувања во печатените и електронските медиуми не се дозволени, додека ограничувањата на изборот на јазик на медиуми кои се емитуваат, без оглед дали се јавни или приватни, секогаш треба внимателно да се процени за да се обезбеди пропорционалност и целосно почитување на слободата на изразување; −− квотите за јавно емитување на државниот јазик можат да бидат легитимни, но треба да бидат надополнети со посебни одредби за да обезбедат гаранција на јазичните права на лицата кои припаѓаат на националните малцинства; на пример, преку флексибилно спроведување на таквите квоти и/или преку изземање на региони во кои заедниците на малцинствата се во значителен број. Исто така, наметнувањето јазични квоти не смее никогаш да подразбира прописи за содржината и мора целосно да ја почитуваат слободата на медиумите. Воведувањето строги квоти за приватните емитувачи може да биде во судир со слободата на изразување. Според тоа, промоцијата на државниот јазик кај приватните радија и телевизии, кога е оправдано со легитимна цел, подобро може да се реализира преку користење различни економски поволности, вклучувајќи распределба на државни дотации и поддршка за продукција на содржината;124 −− во случај да се воведат обврски за титлување, квоти и реемитување со цел промоција на интеграцијата, државата треба да обезбеди соодветна финансиска и техничка поддршка за да осигура дека тоа нема несразмерно да влијае врз употребата на јазиците на малцинствата. Во одредени
122 РКНМ, член 9. 123 Насока 42. 124 Коментар за јазиците, став 43.
70 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества случаи титлувањето може да биде ефективна алатка за подобрување на комуникацијата меѓу заедниците и поголем досег до повеќе заедници. На пример, повеќејазичните програми понекогаш се создаваат и титлуваат истовремено и на јазикот на мнозинството и на јазикот на малцинствата, со цел да се поттикне заемното дејствување меѓу групите и да се надминат јазичните бариери; −− пристапот на малцинствата до општите јавни медиуми и присуството во нив треба да се унапредува, вклучително и преку создавање поволни услови за разноликост и плурализам во медиумите; −− јавните радија и телевизии треба да ги отсликува културните и јазичните различности на општеството. Како такви, треба да гарантираат дека лицата кои припаѓаат на малцинствата, вклучително и бројно помалите национални малцинства, како и нивните јазици, се соодветно застапени. Ова, исто така, важи и за телата кои ги регулираат медиумите кои се емитуваат. Државите треба да обезбедат интересите на лицата кои зборуваат на јазиците на малцинствата се застапени или земени во предвид, особено во рамките на регулаторните тела;125 −− иако не е невообичаено за малцинствата кои живеат во пограничните области да примаат емитување од соседните држави со кои имаат заеднички јазик, тоа не ја ослободува нивната држава од обврската да ги заштитува правата на малцинствата, вклучувајќи ги и јазичните права и правата поврзани со медиумите. Во секој случај, во интерес на државата е да обезбедува информации за прашања кои се важни во рамките на државата кон сите припадници на општеството. Таквиот досег е неопходен за да се изгради заедничка рамка за разбирање на социјалните процеси и, според тоа, за интеграцијата на општеството. Државата треба предвидува средства со кои ќе се осигурадека се достапни доволно информации на јазиците на малцинствата; −− треба да се вложат напори за вработување и задржување новинари со малцинско потекло во општите јавни медиуми, како и за обезбедување застапеност на малцинствата во радиодифузните совети. Посебно внимание треба да се посвети на потребите на бројно помалите малцинства или особено на ранливите групи кои обично имаат ограничен пристап до медиумите на нивните јазици и немаат квалификувани новинари, обучени да работат на јазикот на малцинствата;126 −− во врска со приватните медиуми, државите треба да обезбедат создавање поволности за приватните медиуми и медиумите на заедниците; на
125 Европска повелба за регионални или малцински јазици, член 11(3). 126 Коментар за јазиците, ставови 41 и 42.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 71 пример преку финансирање и доделување фреквенции и зголемување на пристапот кон медиумите, вклучително и медиумите на нивните јазици, за малцинствата, особено оние бројно помалите. Иако може само по себе наметнувањето обврска кон приватните медиуми да исполнат одредени квоти во однос на службениот јазик не е нелегитимно, тоа е особено проблематично, бидејќи постои опасност прекумерно да ја ограничи приватната иницијатива и самото постоење на медиуми на јазикот на малцинствата;127 −− поради особеното значење кое печатените медиуми на јазиците на малцинствата го имаат за заедниците на малцинствата, државите треба да осигураат дека општите правила сза субвенционирање на печатените медиуми, кои обично содржат услови како што е минимален број на отпечатени примероци или дистрибуција низ целата земја, нема да важат за печатените медиуми на јазиците на малцинствата кои тешко дека некогаш ќе ги исполнат овие услови;128 −− потенцијалот на новите технологии да го поддржат приемот на програмите на јазиците на малцинствата кои се реализираат во други, најчесто соседни земји, треба да се согледа и може да се поттикне доколку е соодветно. Меѓутоа, така восприманите програми не претставуваат замена за локално продуцираните програми на јазиците на малцинствата.
Разноликост на симболи и нивна употреба на јавни места
50. Државите треба да ја промовираат интеграцијата преку почитување на барањата, но и чувствителноста и на мнозинските и на малцинските групи кон истакнувањето и употребата на симболи во заедничкиот јавен простор. Водејќи сметка за слободата на изразување, државите не треба да употребуваат симболи кои поттикнуваат раздор и воедно треба да дестимулираат истакнување на такви симболи од страна на било кој друг. Доколку е соодветно, треба да се тежнее кон тоа да се бараат можности за промоција на инклузивни симболи.
Симболите, како што се знамиња, знаци, статуи, споменици, имиња на места и улици, комеморативни настани или празници, историски локации
127 Коментар за јазиците, ставови 45 и 46. 128 Коментар за јазиците, став 47.
72 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества и гробишта, можат да имаат голема важност во однос на идентитетот. Тие можат да имаат силно влијание врз општествените односи, употребени за промоција на вклученоста и единството, или на извојување и поделба. Несоодветната употреба на симболи може да создаде тензии и инциденти кои можат да ескалираат во конфликт и насилство меѓу заедниците. Ова може да се избегне преку вклучување балансирани и објективни правила за решавање на потенцијалните прашања поврзани со симболите како суштински елементи во политиките за интеграција.
Кога станува збор за симболите, политиките за интеграција треба да се засноваат, меѓу другото, на следново: −− прикажувањето симболи поврзани со идентитетот од страна на приватни лица во јавноста е дел од слободата на изразување и не треба да се забрани, освен кога постојат легитимни и јасно дефинирани законски основи за тоа. Овие основи, во секој случај, треба да се толкуваат во тесна смисла и секоја забрана мора да биде пропорционална на легитимните цели; −− истакнувањето знамиња и симболи во и на објекти на локалната самоуправа или други јавни институции може да биде контроверзно и да создаде тензии. Во такви случаи, државите треба да го регулираат таквото истакнување врз основа на принципите за инклузивност и добро владеење, постигнувајќи рамнотежа помеѓу разумните интереси на сите групи во општеството; −− правата на малцинствата обезбедуваат прикажување на топографски и улични знаци на јазиците на малцинствата (што доколку е соодветно значи и употреба на нивното писмо) во согласност со одредени услови.129 Со оглед на тоа дека топографските знаци на јазиците на малцинствата имаат симболично значење, доколку е соодветно, државите можатда обезбедат нивно истакнување дури и ако малцинствата традиционално не живеат во областа или не се во значителен број во областа. Понатаму, кога се воспоставени прагови за овозможување на правото на топографски знаци на јазиците на малцинствата, таквите прагови не треба да претставуваат несразмерна пречка во врска со одредени јазици на малцинствата. Безбедноста на патиштата или употребата на различни писма не се разумни аргументи против двојазичните патокази. Напротив, таквото истакнување на двојазичност треба да се унапредува, бидејќи на тој начин се дава порака дека на одредена територија различни групи на жители живеат во хармонија;130
129 РКНМ, член 11. 130 Коментар за јазиците, став 67.
Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества 73 −− кога се воведувуваат или забрануваат симболи или кога се градат или рушат статуи, споменици и други симболични објекти или згради, државите особено треба да ги земат предвид историските и современите односи на заедниците. Во овој контекст, политиките на државите треба да се насочени кон поддршка на меѓукултурните односи и заемното признавање и прилагодување на сите групи во општеството; −− при именување или преименување на улици, згради и друг јавен простор, посебно внимание треба да се посвети на влијанието што ова може да го има врз интеграцијата на општеството. Во врска со ова, од суштинско значење е таквите одлуки да се донесат со широко вклучување и учество, а резултатот да не доведува до раздор меѓу групите во општеството; −− во врска со истакнувањето верски симболи во јавноста, изградбата или реконструкцијата на верски локации, верските обреди и обичаите за исхрана и/или облека, пристапите се разликуваат во голема мера меѓу земјите-членки. Како и да е, малцинствата кои практикуваат вера различна од мнозинството се соочуваат со одреден ризик од подреденост и може да се соочат со дискриминација. Иако дискрецијата на државите во врска со јавното истакнување верски симболи е широка, државите треба да гарантираат дека нема да дојде до појава на дискриминација врз основа на вера ниту во законот ниту во практиката.Државите, исто така, треба да гарантираат дека се почитуваат верските права на малцинствата, особено нивната слобода на вера, убедување или неверување. Државите треба да ја почитуваат верската разлноликост и треба да ја земат предвид примената на принципот на разумно одобрување на барањата кои произлегуваат од верата. Државите исто така треба да го унапредуваат меѓуверскиот дијалог онаму каде што е соодветно.
74 Насоки од Љубљана за интеграција на разнолики општества Организацијата за безбедност и соработка во Европа работи за стабилност, просперитет и демократија во 57 држави преку политички дијалог за заедничките вредности и преку практична работа која води до трајни промени.
Linii directoare Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse noiembrie 2012
ÎCMN Linii directoare Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse & Notă explicativă
noiembrie 2012 Prezentul document este traducerea unei publicaţii a Înaltului Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale realizată de Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN).
În cazul în care există diferenţe sau ambiguităţi între versiunea originală în limba engleză şi versiunea în limba română, versiunea în limba engleză are întâietate.
Aveţi permisiunea de a copia orice informaţie din această broşură cu condiţia menţionării sursei.
ISBN: 978-90-75989-17-5
© Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale 2013 pentru traducerea în limba română © Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale 2012 pentru versiunea originală în limba engleză
Tipărită în România
Disponibilă şi în format electronic la: www.osce.org/hcnm
Pentru mai multe informaţii, vă rugăm să contactaţi: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague The Netherlands Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Contents Introducere ....................................................................................................... 2
I. Principii structurale.................................................................................... 7 Suveranitatea presupune responsabilitate ..................................................... 7 Guvernare buna și democratica .................................................................... 9 Nondiscriminarea şi egalitatea efectivă . ...................................................... 10 Respectarea şi protecţia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor.................................................................. 12
II. Principiile integrării ................................................................................. 14 Recunoaşterea diversităţii şi a identităţilor multiple ...................................... 14 Supremaţia autoidentificării voluntare .......................................................... 15 Abordarea neizolaţionistă a chestiunilor legate de minorităţile naţionale ....... 17 Instituţii publice împărtășite, sentimentul apartenenţei şi acomodarea reciprocă ............................................................................ 18 Incluziunea şi participarea efectivă .............................................................. 20 Drepturi şi îndatoriri . ................................................................................... 21 Relaţiile intercomunitare............................................................................... 22 Politici focalizate care adresează atât majorităţile, cât şi minorităţile . ........... 23
III. Elementele unei politici cadru de integrare .......................................... 25 Formularea politicilor efective....................................................................... 25 Legislaţie şi instituţii .................................................................................... 30 Actori şi roluri . ............................................................................................ 34
IV. Domenii-cheie de politică publică.......................................................... 41 Anti-discriminarea și egalitatea deplină şi efectivă ....................................... 41 Cetăţenia..................................................................................................... 43 Participarea efectivă..................................................................................... 49 a. Participarea în viața publică . ................................................................... 50 b. Participarea economică şi socială............................................................ 51 c. Participarea în viaţa culturală şi religioasă ................................................ 54 Limba ..................................................................................................... 56 Educaţia ..................................................................................................... 59 Securitatea şi aplicarea legii......................................................................... 62 Accesul la justiţie......................................................................................... 64 Mass-media................................................................................................. 65 Diversitatea simbolurilor şi utilizarea lor în domeniul public . ......................... 69
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 1 Introducere
Prin Decizia de la Helsinki, din iulie 1992, Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE) a instituit funcţia de Înalt Comisar pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN) ca instrument de prevenire cât mai timpurie a conflictelor ce privesc tensiuni care implică minorităţile naţionale. În ultimii 20 de ani, cei trei Înalţi Comisari care au ocupat succesiv această funcţie s-au confruntat pe parcursul activităţii lor, cu o serie de probleme recurente. Drept urmare, ei au publicat şase serii de Recomandări şi orientări tematice, care asigură o perspectivă mai clară şi oferă consiliere Statelor ce se confruntă cu aceleaşi probleme. Primele trei – Recomandările de la Haga cu privire la drepturile minorităților naționale la educație, Recomandările de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minorităţilor naţionale şi Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale la viaţa publică – vizează în principal elaborarea şi îmbunătăţirea standardelor privind drepturile minorităţilor naţionale în domeniul educaţiei, în domeniul lingvistic şi al participării la viaţa publică. Cele două publicaţii ulterioare, Orientări privind utilizarea limbilor minorităților în media audiovizuală şi Recomandări cu privire la rolul poliţiei în societăţi multietnice abordează provocările specifice cu care se confruntă numeroase State în furnizarea serviciilor de poliţie eficiente în societăţi diverse şi de asigurare a accesului minorităţilor la media audiovizuală în limba lor maternă. Cel mai recent set de recomandări, Recomandările de la Bolzano/Bozen cu privire la minorităţile naţionale în cadrul relaţiilor interstatale abordează condiţiile și limitările în care Statele pot sprijini minorităţile naţionale care îşi au reşedinţa în alte ţări.
Toate aspectele vizate de publicaţiile menţionate sunt legate în mod direct de eforturile depuse de către Înaltul Comisar pentru a reduce tensiunile şi a prevenii conflictele interetnice. Experienţa ÎCMN a demonstrat că diversitatea în sine nu prezintă niciun fel de corelare sau legătură cauzală cu creşterea tensiunilor şi a violenţei. Niciunul dintre numeroasele conflicte etnice care au izbucnit în Europa după încheierea războiului rece nu a fost de neevitat; toate au fost consecinţa unor opţiuni politice care ar fi putut fi diferite. Astfel de conflicte îşi au adesea originea în negarea unor drepturi fundamentale şi în excluderea şi alienarea sistematică şi/sau sistemică a unor întregi comunităţi.
2 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Acesta este motivul pentru care protecţia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor, este legată în mod indisolubil de asigurarea păcii şi a stabilităţii, atât în interiorul statelor, cât şi la nivel interstatal. Statelor le revine obligaţia de a garanta tuturor persoanelor şanse egale de participare la viaţa economică, socială, culturală şi politică a societăţii, indiferent dacă acestea aparţin majorităţii sau minorităţii. În plus, Statele au şi un interes practic în a asigura egalitatea de şanse menţionată: participarea scăzută a unor grupuri prin excluderea sau marginalizarea acestora, tinde să genereze costuri directe şi indirecte pentru societate ca urmare a contribuţiilor reduse la bunăstarea comună, precum şi din cauza costurilor mai mari asociate cu introducerea unor politici care să abordeze numeroasele consecințe ale excluderii.
Pe de altă parte, Înalţii Comisari care au ocupat succesiv această funcţie au înţeles că simpla recunoaştere şi acceptare a culturii, a identităţii şi a intereselor politice ale minorităţilor naţionale, precum şi simpla promovare a participării tuturor nu sunt întotdeauna suficiente pentru a pune bazele unei păci durabile. Drept urmare, Înalţii Comisari au recomandat, de asemenea, ca Statele să adopte măsuri şi să pună în aplicare politici menite să promoveze integrarea şi coeziunea societăţilor diverse și multietnice.
Dacă societăţile diverse nu au politici de integrare bune, există pericolul ca diferitele comunităţi din cadrul lor, în special cele mai numeroase şi care sunt concentrate geografic, pot să devine din ce în ce mai separate, cu mai puţine interese în comun sau deloc şi niciun sentiment de apartenenţă comună. O astfel de separare în societăţi paralele și fără conexiune între ele, prezintă un risc considerabil pentru viabilitatea şi stabilitatea oricărui Stat multietnic. Acest risc poate fi diminuat printr- un proces de integrare bine gestionat, care poate juca un rol crucial în a preveni escaladărea tensiunilor în conflicte, fiind şi o pre-condiţie pentru construirea unei societăţi echitabile. Integrarea este în mod fundamental preocupată cu îndeplinirea responsabilităţilor pe care le presupune suveranitatea, inclusiv respectarea drepturilor omului şi asigurarea unei guvernări bune şi eficiente, şi este strâns legată de stabilitatea generală a oricărei societăţi pluraliste.
Liniile directoare Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse îşi propun să prezinte acest mod de gândire şi de abordare. Liniile directoare merg dincolo de recunoaşterea culturii, a identităţii şi a intereselor politice ale minorităţilor şi recomandă Statelor să asigure stabilirea comunicării şi a interacţiunii între grupuri etnice. Aceste Linii directoare sugerează că minorităţile naţionale ar trebui nu doar să beneficieze de dreptul legal de a participa efectiv la guvernarea generală a Statului, ci şi faptul că ele trebuie să fie încurajate să participe în acest mod.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 3 Integrarea este un proces dinamic, multi-actor și de angajament reciproc, care facilitează participarea efectivă a tuturor membrilor unei societăţi diverse la viaţa economică, politică, socială şi culturală, și care stimulează un sentiment al apartenenței împărtășit și inclusiv la nivel naţional şi local. Pentru a sprijini procesul de integrare, Statele ar trebui să adopte politici menite să creeze o societate în care diversitatea este respectată şi în care toate persoanele, inclusiv toţi membrii grupurilor etnice, lingvistice, culturale sau religioase contribuie la construirea şi menținerea unei identităţi civice comune și inclusivă. Acest lucru se realizează prin asigurarea de şanse egale pentru toți, astfel încât toate persoanele pot să contribuie şi să prospere în societate. Aceast lucru presupune faptul că Statul asigură respectarea drepturile tuturor şi creeză condiţiile necesare pentru ca toţi membrii societăţii să își asume partea lor de responsabilitate. Societatea în ansamblu ei beneficiază de pe urma unei astfel de politici. Acest procesul poate duce la anumite schimbări la nivelul culturilor majorității şi minorității. Din acest motiv, ÎCMN preferă să se refere la integrarea societăţilor multietnice mai degrabă decât la integrarea unui grup al minoritățiilor într-o anumită societate.
Având în vedere diversitatea etnică şi culturală crescândă a tuturor Statelor participante la OSCE cât şi creşterea concomitentă a interesului pentru modele şi abordări de integrare, ÎCMN a decis să sintetizeze experienţa colectivă acumulate a ÎCMN-urilor și să o împărtășească sub forma acestor Linii directoare. Acestea îşi propun să ofere orientări cu privire la modurile prin care Statele pot lucra pentru a creşterei gradul de integrare şi de coeziune socială, abordând în acelaşi timp chestiunea mai amplă a modului în care trebuie protejate şi promovate drepturile omului incluzând drepturile comunităţilor distincte de a-și avea propriile identități. Recomandările cu caracter general prevazute pentru toate Statele participante la OSCE nu pot oferi soluții specifice referitoare la conținutul unei politici ale Statului deoarece fiecare Stat are propriul său context. Cu toate acestea, aceste Linii directoare recunosc faptul că responsabilitatea susținerii procesului de integrare cât și implementarea politicilor de integrare îi revin întotdeauna Statului.
Liniile directoare combină abordarea normativă cu cea practică, bazată pe experienţa acumulată a ÎCMN-ului pe parcursul activităţii derulate în domeniul problemelor minorităţilor naţionale în special în contextul perioadei de tranziţie de după războiul rece, state-building și de consolidare a Statului. Deşi se bazează pe experienţa profesională specifică a ÎCMN şi nu includ un set exhaustiv de politici de integrare, Liniile directoare conţin totuşi informații şi concluzii care pot fi utile în numeroase contexte diferite.
4 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Termenul de „minoritate naţională”, așa cum este utilizat în Liniile directoare, se referă la o gamă largă de grupuri ale minorităților, inclusiv comunităţi etnice, religioase, lingvistice şi culturale, indiferent dacă aceste grupuri sunt recunoscute ca atare de către Statele unde îşi au reşedinţa şi indiferent de denumirea care li se aplică sau pe care acestea o revendică. În plus, termenul de „minoritate” este adesea utilizat ca o prescurtare a sintagmei „persoane aparţinând minorităţilor naţionale”. Aceasta nu înseamnă că toate principiile, drepturile minorităţilor şi tipurile de politici prezentate în acest documentul se aplică fiecărei situaţii în acelaşi mod. Este evident că, deşi standarde privind drepturile fundamentale ale omului se aplică tuturor, pentru a fi efective, politicile de integrare vor trebui ajustate într-o anumită măsură pentru a răspunde diverselor situații şi nevoi ale diferitelor grupuri minoritare, precum şi pentru a se adapta unor circumstanţe diferite. Conţinutul politicilor de integrare poate depinde de factori precum numărul factorilor persoanelor implicate, vechimea comunității, densitatea ei geografică, precum şi de anumite nevoi sociale, economice şi culturale, printre altele. În plus, la elaborarea politicilor de integrare trebuie să se ţină seama şi de faptul că multe persoane au identităţi multiple, care se pot manifesta în moduri, momente şi contexte diferite.
Prezentele Linii directoare sunt alcătuite din patru părţi: principii structurale, principii de integrare, elemente ale unui cadru de politicii de integrare şi domenii- cheie de politică publică. Principiile structurale sunt enumerate aici fără a stabili o ierarhie, ele sunt interconectate şi necesare, chiar dacă nu sunt niciodată pe deplin realizabile. Ele reprezintă ţeluri către care ar trebui să tindă toate Statele fiind dificil să se realizeze politici de integrare eficiente fără a face efortul de a aplica aceste principii. Întrucât aceste principii structurale nu pot fi niciodată puse în aplicare în mod deplin şi permanent, rezultatele lor imperfecte nu pot fi invocate drept motiv pentru neadoptarea politicilor de integrare sau pentru eşecul punerii lor în aplicare. Principiile de integrare furnizează valori și filozofii fundamentale teze şi valori esenţiale care rezonează în mod specific cu integrarea sau care sunt necesare pentru formularea unei politicii de integrare. Elemente ale unui cadru de politici de integrare stabilesc ele însele un cadru pentru elaborarea şi punerea în aplicare a politicilor de integrare, incluzând mecanismele, procesele cât şi teme transversale ale acestora. Deşi nu reprezintă o listă exhaustivă a celor mai relevante domenii de politică publică pentru integrare, domenii-cheie prezentate aici abordează principalele consideraţii tematice bazate pe experienţa ÎCMN şi includ exemple concrete din aceste domeniile de politică care însă trebuie selecționate şi adaptate fiecărui context particular.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 5 Integrarea societăţii este un domeniu de politică complex, cu caracter transversal, aceste Linii directoare fiind rezultatul activității şi al experienţei acumulate în ultimii 20 de ani. Ele se bazează pe contribuţia valoroasă a unor foşti şi actuali membri ai personalului ÎCMN, printre care Francesco Palermo şi Ilze Brands Kehris. Mai mult, Liniile directoare au beneficiat de contribuția şi cunoștiințele a numeroşi experţi externi, care comentat și au făcut observații critice pe versiuni anterioare ale acestor Linii directoare. Printre aceşti experţi externi se numără: Rainer Bauböck, Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon şi Sarah Spencer. Cu toate acestea, prezentele Linii directoare se bazează pe experienţa specifică a ÎCMN şi nu reflectă opiniile niciunui expert individual.
Scopul acestor Linii directoare este acela de a oferi policy makers-urilor şi reprezentanţilor Statelor un set de principii ghid şi de îndrumări practice despre cum să formuleze și să pună în aplicare politici publice care să faciliteze integrarea societăţilor diverse. Se speră ca şi alţi actori care contribuie în diverse roluri la acest proces și care includ actori din cadrul societăţii civile şi din sectorul privat şi instituţiile independente vor gasi utile aceste Linii directoare pentru activitatea lor. Dezvoltarea și implementarea politicilor de integrare ar trebui să se regăsească printre priorităţile tuturor Statelor care încearcă să integreze diversitatea şi să evite riscul dezvoltării unui conflict ca urmare a separării şi a tensiunilor crescânde dintre grupurile din societate, contribuind astfel la pace şi stabilitate pe termen lung. Prin diseminarea concluziilor rezultate în urma a 20 de ani de activitate a ÎCMN care, a sprijinit procese de integrare a societăţii şi prin recomandări în baza acestei experienţe se speră că aceste Linii directoare vor contribui la formularea și implementarea or politici de integrare efective ale Statelor participante.
Knut Vollebaek Înalt Comisar pentru Minorităţi Naţionale OSCE Haga, 7 noiembrie 2012
6 Linii directoare privind integrarea societăților diverse I. Principii structurale
Suveranitatea presupune responsabilitate
1. Un Stat suveran şi funcţional reprezintă o pre-condiţie pentru o societate stabilă. Suveranitatea implică faptul că Statul are drepturi și responsabilități atât faţă de propria populaţie, cât şi în calitate de actor în cadrul comunităţii internaţionale. Una dintre responsabilitățile Statului suveran ar trebui să includă și dezvoltarea și implementarea unor politici publice de integrare în baza unui cadru legislativ şi instituţional solid.
Suveranitatea statală este un principiu fondator al dreptului internaţional, fiind consfinţită sau statuată într-o serie de documente internaţionale de importanţă majoră1.
O societate stabilă, în care procesele dinamice de schimbare au loc fără violenţă, se poate construi, păstra şi dezvolta ulterior numai atunci când sunt întrunite toate condiţiile necesare pentru exercitarea efectivă a suveranităţii. În plus, suveranitatea ar trebui să fie exercitată în conformitate cu principii precum buna și democratica guvernare, anti-discriminarea, egalitatea efectivă, respectarea şi protecţia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor.
Într-un Stat democratic modern, datoria Statului faţă de populație se bazează pe consimţământul cetățenilor/oamenilor. Suveranitatea aparţine poporului şi îi
1 Printre acestea se numără, inter alia, articolele 1 şi 2 din Carta Naţiunilor Unite (denumită în continuare „Carta ONU”); Actul final de la Helsinki al CSCE din 1975, Principiile I–X; Carta de la Paris pentru o Nouă Europă din 1990; Documentul Reuniunii de la Copenhaga al Conferinţei asupra Dimensiunii Umane a CSCE din 1990 (denumit în continuare „Documentul de la Copenhaga”), alineatul 37; Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale a Consiliului Europei din 1995 (denumită în continuare „CCMN”), Preambulul şi articolul 21; Declaraţia privind drepturile persoanelor aparţinând care fac parte din minorităţi naţionale sau etnice, lingvistice şi religioase a ONU din 1992 (denumită în continuare „Declaraţia ONU privind minorităţile”), articolul 8 alineatul (4); şi Documentul final al Conferinţei inaugurale privind pactul de stabilitate în Europa al UE din 1994 (denumit în continuare „Pactul de Stabilitate”), alineatul 1.6.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 7 serveşte acestuia. Suveranitatea presupune nu numai drepturi, ci şi îndatoriri şi responsabilităţi.
În special, Statele au obligaţia de a asigura exercitarea drepturilor omului, a libertăţilor inclusiv a drepturilor minorităţilor pentru toate persoanele aflate în jurisdicţia lor2.
În contextul responsabilităţilor internaţionale de respectare şi proteja drepturile omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor, Statele răspund în faţa comunităţii internaţionale şi sunt, prin urmare obligate să îşi îndeplinească angajamentul de a raporta față de supervizarea internațională și a instituțiilor consultative. Aceste organisme joacă un rol important în promovarea transparenţei, a înţelegerii reciproce şi a bunăvoinţei, iar statele ar trebui să sprijine, să dezvolte şi să joace un rol activ în cadrul acestor mecanisme, precum şi să se implice în funcţionarea lor.
Responsabilităţile Statului pe care le presupune suveranitatea includ și promovarea integrării societății. Pe baza experienţei acumulate de către Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale (denumit în continuare „ÎCMN”), păcea durabilă, stabilitatea, securitatea internă şi externă şi prosperitatea sunt legate de capacitarea procesului de integrare al tuturor componentelor societăţii. Acest lucru implică faptul că Statele își protejează diversitatea prin intermediul unor politici publice, instituții şi al unor cadre juridice care să faciliteze incluziunea, recunoaşterea şi acomodarea reciprocă.
Lipsa sau imperfecțiunile unui Stat funcțional nu poate fi invocat drept motiv pentru a evita formularea și implementarea politici de integrare; dimpotrivă, experienţa ÎCMN arată că aplicarea unor politici de integrare efective ajută Statele să funcţioneze mai bine.
2 Această responsabilitate este inclusă, inter alia, în Actul final de la Helsinki al CSCE, Principiul VII, alineatul 4; în Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (denumită în continuare „CEDO”), articolul 1; iar în ceea ce priveşte minorităţile în special, în Convenţia internaţională cu privire la drepturile civile şi politice a ONU din 1966 (denumită în continuare „PIDCP”), articolul 27; Declaraţia privind minorităţile a ONU, articolul 1 alineatul (1); Documentul de la Copenhaga, alineatul 33 paragraful (1) şi alineatul 36 paragraful (2); şi CCMN, articolul 1.
8 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Guvernare buna și democratica
2. Guvernare buna și democratica servesc nevoile şi interesele întregii populaţii a Statului. Dacă democraţia presupune impunerea voinţei majorităţii în procesul de luarea a deciziilor politice, ea include însă şi măsuri de protecţie împotriva abuzului de putere al majorităţii. Acest lucru este realizat prin asigurarea protecţiei minorităţilor şi a participarea participării lor şi prin facilitarea proceselor de guvernare inclusive care îi implică pe toţi membrii populaţiei.
Democraţia pluralistă, separaţia puterilor, statul de drept şi respectarea drepturilor omului, ce sunt indisolubil legate între ele, reprezintă pre-condiţiile necesare pentru pacea durabilă , securitate și justiție.
Toate Statele participante OSCE sunt angajament s-au angajat să respecte democraţia, inclusiv pluralismul politic, ca principiu fundamental din cadrul obligațiilor lor politice și legale3. Întrucât autoritatea guvernului se bazează pe voinţa poporului4, oricine are dreptul de a lua parte la viaţa publică. La rândul său, acest fapt presupune existenţa unor instituţii reprezentative la toate nivelurile5.
Democraţia – şi guvernarea constituită pe principiile democratice – vizează şi protejează întreaga populaţie a unui Stat, fără a ţine seama de diferenţele sau condițiile culturale, sociale, economice, lingvistice, etnice sau religioasea. Statele trebuie să respecte în totalitate statul de drept şi standardele internaționale cu privire la drepturile minorităţilor naţionale, inclusiv pe cele referitoare la participarea efectivă a minorităţilor6. Prin urmare, procesele decizionale democratice permit fiecărei persoane inclusiv celor aflaţi pe o poziție de inegalitate structurală să participe efectiv şi să îşi exprime opinia.7
3 Documentul de la Copenhaga, Preambul şi alineatele 5 şi 6. 4 Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolul 21 alineatul (3). 5 Uniunea Interparlamentară, Declaraţia Universală privind Democraţia, 1997 (denumită în continuare „DUD”), alineatul 11. 6 Recomandările de la Lund cu Privire la Participarea Efectivă a Minorităţilor Naţionale la Viaţa Publică, 1999 (denumite în continuare „Recomandările de la Lund”), Recomandarea 2. 7 A se vedea, inter alia, Comentariul din 2008 al Comitetului Consultativ privind participarea efectivă a per- soanelor aparţinând minorităţilor naţionale la viaţa culturală, socială şi economică şi la treburile publice (denumit în continuare „Comentariul privind participarea”).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 9 O guvernare bună şi democratică ar putea avea nevoie de forme decizionale participative, care să caute proactiv angajezea grupurilor ce altfel ar fi marginalizate.
Guvernarea democratică presupune separaţia puterilor în stat. În anumite contexte, gradul de participare efectivă poate fi sporit cu ajutorul unor instrumente precum descentralizarea teritorială sau neteritorială sau acordurile de partajare a puterii.8
Nondiscriminarea şi egalitatea efectivă
3. Nondiscriminarea şi egalitatea efectivă sunt nu doar principii fondatoare și cu caracter transversal, ci şi pre-condiţii pentru ca toată lumea să îşi poată aduce contribuţia efectivă la binele comun. Interzicerea discriminării aduce după sine egalitatea în faţa legii, protecţie egală în temeiul legii, precum şi înlăturarea obstacolelor din calea egalităţii efective. De asemenea, asigurarea egalităţii efective de fapt şi de drept presupune obligaţia pozitivă de a adopta politici focalizate şi, unde este necesar, măsuri speciale.
Principii precum interzicerea discriminării şi promovarea egalităţii efective sunt înscrise în instrumentele internaţionale referitoare la drepturile omului atât la nivel universal9, cât şi la nivel regional.
La nivel regional, OSCE a afirmat principiul nondiscriminării şi al egalităţii.10 În special în ceea ce priveşte minorităţile, dreptul lor de a se bucura de drepturi pentru minorități fără discriminare este prevăzut în multe documente precedente.11 Este de reţinut că majoritatea Statelor participante OSCE au încorporat aceste principii şi standarde în constituţiile lor. În ceea ce priveşte Statele membre ale Consiliului Europei, CEDO interzice în mod explicit discriminarea pe motivul asocierii la o
8 Recomandările de la Lund, Recomandările 14–20. 9 A se vedea Declaraţia universală a drepturilor omului din 1948, articolele 2 şi 7; PIDCP, articolele 2, 26 şi 27; Convenţia internaţională privind drepturile economice, sociale şi culturale din 1966 (denumită în continuare „ICESCR”), articolul 2; şi Convenţia internaţională pentru eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială din 1965 (denumită în continuare „ICERD”), articolul 1. În plus, următoarele instrumente vizează aspectele protejate relevante cum ar fi rasa, culoarea pielii, limba (PIDCP şi ICESCR), descendenţa (ICERD), originea naţională sau socială (PIDCP şi ICESCR), originea naţională sau etnică (ICERD) şi religia (PIDCP şi ICESCR) şi constituie liste deschise prin includerea rubricii „alt statut”. 10 Actul final de la Helsinki al CSCE, Principiul VII; Documentul final de la Viena din 1989 alineatul 13 paragraful (7) şi alineatul 13 paragraful (8); şi Documentul de la Copenhaga, alineatul 5 paragraful (9), alineatul 25 paragraful (3) şi alineatul 25 paragraful (4). 11 Declaraţia privind minorităţile a ONU, articolul 2 alineatul (1); şi Documentul de la Copenhaga, alineatul 31. În plus, CCMN, articolul 4 alineatul (1) interzice în mod expres discriminarea pe criteriul apartenenţei la o minoritate naţională.
10 Linii directoare privind integrarea societăților diverse minoritate naţională, pe lângă alte interdicţii pe alte motive similare, cum ar fi rasa, culoarea pielii, limba, religia şi originea naţională sau socială.12 Nondiscriminarea pe motive cum ar fi, inter alia, originea rasială şi etnică13 şi naţionalitatea14 a fost legiferată şi de Uniunea Europeană15, fiind pusă în aplicare prin două Directive16.
Tratament egal nu înseamnă tratament identic. Pentru a putea fi realizat, principiul egalităţii permite în mod necesar – şi în anumite cazuri chiar necesită – tratamentul diferenţiat al anumitor persoane, pentru a le putea asigura posibilitatea de a beneficia de toate drepturile și în aceeaşi măsură cu ceilalţi membri ai societăţii. Multe instrumente afirmă că atunci când este necesar și oportun ar trebui să se adopte măsuri speciale17 pentru a se asigura egalitatea deplină şi efectivă a grupurilor defavorizate din cauza unei discriminări în trecut, cu caracter sistemic sau persistent. Astfel de măsuri nu constituie discriminare atâta timp cât urmăresc scopul legitim menţionat mai sus şi sunt proporţionale cu acesta.18
Egalitatea formala este adeseori insuficientă pentru a garanta egalitatea deplină şi efectivă a tuturor membrilor societăţii. Drept urmare, Statele trebuie să adopte politici specifice şi direcţionate pentru a înlătura obstacolele legale, economice şi/sau sociale care ar putea să restrângă egalitatea efectivă şi să obstrucţioneze participarea deplină a tuturor la viaţa politică, economică, socială şi culturală a Statului. Astfel de politici focalizatee ar putea realiza mai mult decât înlăturarea barierelor din calea egalităţii de şanse putându-și propune crearea egalității substantive care implică egalitate în rezultate, în anumite arii de politici publice relevante.
12 CEDO, articolul 14 şi Protocolul 12. 13 Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (denumit în continuare „TFUE”), articolul 19. 14 TFUE, articolul 18 15 Tratatul de la Amsterdam, 1997. 16 Directivele 2000/43/CE (privind originea rasială şi originea etnică) şi 2000/78/CE privind, inter alia, religia sau credinţa). 17 Au fost utilizaţi şi alţi termeni precum „acţiune afirmativă”, „acţiune pozitivă” şi, în temeiul CCMN, „măsuri adecvate” (articolul 4.2). 18 A se vedea, inter alia, Comitetul ONU pentru drepturile omului (denumit în continuare „HRC”), Comentariul general nr. 18 al CCPR privind nediscriminarea, 10-11-1989; Comitetul ONU privind drepturile economice, sociale şi culturale, Comentariul general nr. 20 privind nediscriminarea; ICERD, articolul 2 alineatul (2) şi Re- comandarea generală a CEDR nr. 32 privind sensul şi domeniul de aplicare al măsurilor speciale; Declaraţia ONU privind minorităţile, articolul 4; CCMN, articolul 4 alineatul (2); Documentul de la Copenhaga, alineatul 31; Reuniunea de la Geneva din 1991 a experţilor CSCE privind minorităţile naţionale, partea IV; şi Directiva 2000/43/CE a UE, articolul 5.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 11 Respectarea şi protecţia drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor
4. Respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, inclusiv a drepturilor minorităţilor, le permite societăţilor diverse să se dezvolte pe deplin în condiţii de securitate, pace şi relaţii de cooperare. Angajamentele internaţionale şi obligaţiile strict asumate constituie standardele minime pe care Statele trebuie să le respecte. La rândul lor, obligaţiile pozitive presupun și politici proactive şi promovarea respectului deplin pentru drepturile tuturor persoanelor.
Drepturile minorităţilor fac parte integrantă din dreptul internaţional al drepturilor omului şi impun obligaţii legale fiecărui membru al comunităţii internaţionale. Mai mult, Statele participante OSCE ți-au luat angajamente politice în domeniul drepturilor minorităţilor.19 Carta ONU subliniază importanţa prevenirii şi înlăturării ameninţărilor la adresa păcii,20 iar istoria demonstrează că atunci când Statele nu protejează în mod adecvat drepturile minorităţilor, posibilitatea de izbucnire a conflictelor creşte substantiv.
Protejarea şi promovarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor, ajută Statele să consolideze coeziunea în cadrul societăţilor lor, respectând şi diversitatea în acelaşi timp; din acest motiv acestea pot fi considerate condiţii prealabile necesare pentru asigurarea unei păci durabile, a securităţii şi stabilităţii.
Pentru a promova integrarea în societate, Statele ar trebui să recunoască diversitatea societăților lor şi să se abţină de la orice încercări de asimilare a minorităţilor împotriva voinţei acestora. Mai mult, Statele sunt obligate să promoveze drepturile persoanelor care aparțin minorităților pentru ca acestea să poată participa efectiv în viaţa publică şi de a-şi putea păstra identitatea, acordându-le şanse adecvate de a-şi dezvolta cultura, de a-şi utiliza limba şi de a-şi practica religia.21 ÎCMN a publicat recomandări specifice privind modul în care aceste drepturi pot fi puse
19 Documentul de la Copenhaga. 20 Carta ONU, articolul 1. 21 Această obligaţie este prevăzută, inter alia, în PIDCP, articolul 27; Convenţia UNESCO privind lupta îm- potriva discriminării în domeniul învăţământului din 1960, articolul 5.1.c.; Declaraţia ONU privind minorităţile, articolul 1, articolul 2 alineatul (2) şi articolul 2 alineatul (3); Documentul de la Copenhaga, alineatele 33 şi 35; şi CCMN, articolul 5 alineatul (1), articolul 8 şi articolele 10–15.
12 Linii directoare privind integrarea societăților diverse în aplicare efectiv, inclusiv recomandări cu privire la educaţie22, utilizarea limbii23 şi participarea efectivă în viaţa publică24.
Deşi drepturile minorităţilor sunt, în esenţă, drepturi individuale, o mare parte dintre ele capătă sens numai atunci când sunt aplicate şi exercitate împreună cu ceilalţi.25 Termenul „ceilalţi” trebuie înţeles în cel mai larg sens posibil şi include persoanele care aparţin aceleiaşi minorităţi, unei alte minorităţi sau majorităţii.
22 Recomandările de la Haga privind dreptul la educaţie al minorităţilor naţionale, 1996 (denumite în continuare „Recomandările de la Haga”). 23 Recomandările de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minorităţilor naţionale, 1998 (denumite în continuare „Recomandările de la Oslo”). 24 Recomandările de la Lund. 25 CCMN, articolul 3 alineatul (2) şi PIDCP, articolul 27.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 13 II. Principiile integrării
Recunoaşterea diversităţii şi a identităţilor multiple
5. Diversitatea este o caracteristică a tuturor societăţilor contemporane şi a grupurilor care le alcătuiesc. Cadrul legislativ şi de politică publică ar trebui să permită recunoaşterea faptului că identităţile individuale pot fi multiple, pluristratificate, contextuale şi dinamice.
Numeroase societăţi contemporane se caracterizează prin creşterea gradului de diversitate a populaţiilor lor. Între timp, migraţia – înţelegându-se prin aceasta atât imigraţia, cât şi emigraţia – îşi aduce contribuţia la schimbările demografice. Este important să se ţină seama de posibilele efecte ale acestor fenomene asupra poziţiei şi situaţiei minorităţilor naţionale.
În acelaşi timp, diferitele segmente şi grupuri care alcătuiesc societăţile sunt la rândul lor eterogene şi nu ar trebui considerate imuabile şi monolitice.
Identităţile individuale pot fi şi, în fapt, chiar sunt, din ce în ce mai multiple (în sensul de a avea mai multe identităţi orizontale; de exemplu, apartenenţa la mai mult de o etnie), multistratificate (în sensul că aceeaşi persoană are mai multe identităţi care coexistă şi se suprapun, cum ar fi cea etnică, religioasă, lingvistică, de gen, profesională şi altele similare), contextuale (contextul ar putea stabili care identitate predomină la un moment dat) şi dinamice (conţinutul fiecărei identităţi şi ataşamentul persoanelor faţă de aceasta se schimbă de-a lungul timpului).
Pentru a putea construi şi menţine democraţii juste, stabile şi paşnice, este necesar să se recunoască atât caracteristicile distincte ale unor grupuri, dar şi natura eterogenă şi fluidă din interiorul acestor grupuri. Societăţile beneficiază de pe urma diversităţii şi a pluralismului ce rezultă din aceasta dacă şi atunci când relaţiile dintre grupuri (majoritare şi minoritare), precum şi dintre grupuri şi autorităţi se bazează pe încredere şi respect reciproc, pe interacţiunea cooperantă şi pe angajarea activă.
14 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Ar trebui încurajate legăturile intra- și trans-comunitare, deoarece ele întăresc coeziunea societăţilor, reduc tensiunile şi previn riscul de conflict.
Prin urmare, este esenţial ca diversitatea să fie recunoscută prin intermediul cadrelor adecvate. Recunoaşterea faptului că diversitatea îmbogăţeşte societatea implică de asemenea ca Statele ar trebui să nu se autodefinească în termeni exclusivişti şi (mono)etnici ca „proprietate” a uneia sau a mai multor etnii specifice. În plus, membrii majorităţilor şi ai minorităţilor ar trebui să accepte că identităţile lor, la fel ca identitatea Statului, se pot schimba şi pot evolua, inclusiv prin contact şi interschimburi cu alte grupuri.
Recunoaşterea diversităţii multidimensionale inerente societăţilor, grupurilor şi identităţilor individuale ar trebui să stea la baza întregii legislaţii şi a formulării politicilor de integrare. Aceasta înseamnă, de exemplu, că ar trebui să se permită identificarea cu identităţi multiple şi afilieri contextuale, inclusiv în cadrul referendumurilor; de asemenea, că ar trebui să fie descurajate listele închise de identităţi în cadrul referendumurilor, iar fiecare persoană ar trebui să aibă dreptul de a-şi schimba afilierea în timp.
Supremaţia autoidentificării voluntare
6. Identitățile sunt subiect supremației alegerii individuale în conformitate cu principiul autoidentificării voluntare. Drepturile minorităţilor includ dreptul membrilor individuali ai comunităţilor minoritare de a alege să fie trataţi sau nu ca membri ai acestora. Din această alegere sau din refuzul de a alege nu trebuie să rezulte niciun fel de dezavantaj. Libertatea de a alege nu trebuie să facă obiectul niciunei restricţii. Este interzisă asimilarea unei persoane de către Stat sau de către terţi, împotriva voinţei sale.
Standardele internaţionale referitoare la drepturile minorităților sunt clare atunci când stabilesc că afilierea la un grup al minirotăților este o chestiune ce ţine de opţiunea personală, trebuind, totuşi, să se bazeze pe anumite criterii obiective relevante pentru identitatea persoanei în cauză.26 Din opţiunea de afiliere la un anumit grup nu trebuie să rezulte niciun dezavantaj.27 Principiul libertăţii de alegere ar trebui să
26 CCMN articolul 3, astfel cum a fost interpretat în Avizele Comitetului Consultativ, şi alineatul 32 al Docu- mentului de la Copenhaga. 27 CCMN articolul 3 alineatul (1).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 15 fie reflectat în legislaţie şi în politicile publice de integrare. Aceasta înseamnă, de exemplu, că autorităţile nu ar trebui să realizeze afilieri ale persoanelor la un anumit grup pe baza unor caracteristici vizibile sau a altor prezumţii fără consimţământul acestora.28
Interzicerea asimilării unei persoane împotriva voinţei sale înseamnă că nicio persoană nu poate fi forţată să-şi declare identitatea. În cazul în care se declară totuşi, identitatea, aceasta ar trebui să se facă în mod liber, fără a fi restricţionată de liste închise de identităţi.29 Aceasta nu înseamnă că alegerea oricărei identităţi impune cu necesitate şi recunoaşterea acesteia. Este necesar să se ţină seama de criterii obiective, de relevanţă şi de alţi factori, iar unele aspecte pot fi lăsate lăsate la aprecierea Statului respectiv. Pe lângă interdicţia asimilării forţate, Statele trebuie să recunoască faptul că alte forme, mai subtile şi mai puţin evidente, de „asimilare graduală”, cum ar fi presiunile sociale, ierarhizarea diferitelor etnii, prejudecăţile şi altele asemenea, forme care pot fi practicate atât de către factori statali, cât şi de către factori care nu ţin de Statul propriu-zis, acesti factori pot conduce la asimilarea persoanei împotriva voinţei sale.
Deşi este interzisă orice formă de asimilare pentru care persoana nu a optat - chiar și una indirectă sau involuntară - principiul libertăţii de alegere implică faptul că trebuie să se permită asimilarea aleasă în mod conştient, fără ca aceasta să fie stigmatizată sau descurajată în mod subtil de majorităţi sau de minorităţi. Prin urmare, Statul este răspunzător şi pentru crearea unui climat în care persoanele să aibă libertatea de a face o astfel de alegere în orice moment.
28 Drepturile lingvistice ale persoanelor aparținând minorităților naționale în baza Convenției-cadru, Comen- tariul tematic nr. 3, adoptat de Comitetul consultativ la 24 mai 2012 (denumit în continuare „Comentariul privind limba”), alineatul 17. 29 A se vedea Linia directoare 5.
16 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Abordarea neizolaţionistă a chestiunilor legate de minorităţile naţionale
7. Cum anumite drepturi ale minorităţilor capătă sens numai atunci când sunt exercitate în comunitate împreună cu ceilalţi, acest lucru poate avea ca efect un anumit grad de diferenţiere faţă de celelalte grupuri din societate în anumite contexte. Cu toate acestea, izolare sau separare excesivă poate conduce la slăbirea legăturilor existente între comunităţi şi poate submina coeziunea societăţii.
După cum s-a menţionat mai sus,30 unele drepturi ale minorităţilor sunt drepturi individuale care capătă sens numai atunci când sunt aplicate şi exercitate în comunitate împreună cu ceilalţi31. Este cazul multor drepturi lingvistice şi culturale, precum şi al drepturilor ce ţin de educaţie, participare, religie şi asociere printre altele. Sentimentul apartenenţei la anumite comunități, indiferent dacă este o comunitate a majorității sau a minorităților, poate întări legăturile şi solidaritatea comunităţii. Un astfel de sentiment împărtăşit al comunităţii este inerent drepturilor minorităţilor şi este necesar pentru a proteja şi a promova drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale.
Cu toate acestea, este esenţial ca societăţile să găsească echilibrul cuvenit între gradul de separare necesar pentru libera exprimare şi dezvoltarea diversităţii, pe de o parte, şi stabilirea şi consolidarea legăturilor între și dintre diversele comunităţi existente într-o societate în ansamblul său. Dacă legăturile dintre diversele comunități sunt dezvoltate insuficient, integrarea este împiedicată și se pune astfel în pericol coeziunea socială şi în final stabilitatea socială.32 Echilibrul adecvat dintre aceste două elemente nu poate fi definit a priori: măsura în care ambele comunități, cele majoritare și cele ale minorităților sunt asigurate că drepturile lor sunt respectate și simt că aparțin unei societăți comune se poate schimba în timp și în context depinzând de un număr de factori specifici fiecărei societăţi în parte, cum ar fi istoria societăţii respective, percepţiile sale, regimurile sale politice şi instituţionale.
ÎCMN a observat că gradul de separare dintre comunităţi se poate deveni excesiv și astfel prejudiciind, integrarea unei societăți în ansamblul său, atunci când are ca efect izolarea câteodată acesta poate duce la segregare. Acest lucru este valabil
30 Linia directoare 4. 31 CCMN articolul 3 alineatul (2) şi paragraful 37 din Raportul explicativ. 32 A se vedea şi ICERD, articolul 2 alineatul (1) litera (e).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 17 chiar şi atunci când separarea este autoimpusă de către comunitatea respectivă. De exemplu, drepturile lingvistice referitoare la educaţia pentru persoane aparţinând minorităţilor, atunci când ele reprezintă o componentă esenţială a drepturilor minorităţilor nu ar trebui totuși să ducă la apariţia unor comunităţi paralele, care nu interacţionează în interiorul unei ţări.33 Dacă este cazul şi pe baza unor dovezi demonstrate, autorităţile ar trebui să intervină pentru a contracara separarea excesivă şi riscul de segregare, de exemplu, prin instituirea unor programe şcolare integrate sau prin ajustarea politicilor locative pentru a evita apariţia zonelor rezidenţiale segregate. Politicile de acest fel nu ar trebui să intre în conflict cu respectarea tradiţiilor legate de identitate şi stil de viață a modului de viaţă identitar, așa cum este prevăzut în drepturile minorităţilor.
Instituţii publice împărtășite, sentimentul apartenenţei şi acomodarea reciprocă
8. Integrarea este un proces care necesită ca toți membrii unei societăţi să accepte instituţiile publice comune şi să aibă dea dovadă de un sentiment împărtășit al apartenenţei la un Stat comun şi la o societate inclusivă. Acest lucru nu exclude posibilitatea existenţei unor identităţi distincte, multiple, contextuale și în permanentă evoluţie. Mecanismele care vizează acceptarea reciprocă sunt esenţiale pentru a negociere revendicările legitime formulate de către diferitele grupuri sau comunităţi.
Integrarea ca proces bidirecţional poate avea loc numai dacă toţi membrii populaţiei acceptă legitimitatea instituţiilor comune şi a rolurilor îndeplinite de acestea dar şi un minim sentiment de apartenenţă la un Stat și o societate comun și pluralistă. Abordările maximaliste, cum ar fi respingerea legitimităţii Statului, boicotarea instituţiilor, refuzul recunoaşterii caracterului multinaţional sau multietnic al Statului şi al societăţii sau menţinerea unor atitudini asimilaţioniste ce se opun integrării.
Acest principiu confirmă faptul că în societăţi diverse bazate pe statul de drept şi pe pluralismul politic şi instituţional nu există nicio contradicţie între a avea identităţi distincte şi a împărtăşi un sentiment comun de apartenenţă, care include dar nu se oprește la instituții împărtășite. Pentru Stat, consecinţa o reprezintă necesitatea de a furniza politici, acte legislative şi mecanisme care să permită şi să sprijine
33 A se vedea şi Recomandările de la Haga, în special Recomandările 1 şi 4, şi Primul comentariu tematic al Comitetului Consultativ privind educaţia în temeiul Convenţiei-cadru (denumit în continuare „Comentariul privind educaţia”) din 2006, în special partea 1.4.
18 Linii directoare privind integrarea societăților diverse exprimarea şi negocierea diversităţii într-un cadru instituţional şi legislativ împărtățit. Pentru ca integrarea să poată fi realizată, atât persoanele, cât şi grupurile trebuie să accepte aceste instrumente şi să contribuie la funcţionarea lor.
În contextul acestui principiu, termenul de „revendicări” înseamnă mai mult decât drepturile propriu-zise, cuprinzând orice interese legitime sau solicitări rezonabile exprimate de către diferite grupuri sau persoane. De asemenea, termenul presupune recunoașterea consecinţelor unor astfel de revendicări, atât de către cei afectaţi, cât şi de societate în ansamblu. De exemplu, solicitările legitime referitoare la implementarea drepturilor sau a măsurilor speciale trebuie interpretată în context local; este necesar să se ţină seama de orice eventual impact al acestora asupra diferitelor segmente ale societăţii şi în final asupra coeziunii generale a acesteia. Acomodarea diversităţii religioase intră, la rândul ei, în această categorie. O astfel de acceptare presupune toleranţă atât la nivel individual, între persoanele şi grupurile din cadrul societăţii, cât şi la nivel statal, prin instituirea unor norme comune ale societății bazate pe respectul deplin faţă de drepturile omului care permit libertatea religioasă şi de exprimare a diversităţii religioase, inclusiv în spaţii publice.
În contextul integrării societăţilor diverse, indivizii şi/sau grupurile pot ajunge la soluții acceptate de toți pentru problemele cu care se confruntă, prin negociere şi acomodare reciprocă. Astfel este mai probabil ca rezultatele negocierilor să fie mai sustenibile și deci să contribuie mai mult la crearea unei stabilităţi de durată creşte atunci când atât majoritatea, cât şi minorităţile sunt dispuse să acomodeze revendicările celorlalte parți până gradul în care acest lucru este posibil. Astfel de negocieri ar trebui să se desfăşoare în cadre instituţionale şi procedurale care să faciliteze participarea efectivă şi luarea de decizii juste. Simplul act de iniţiere a unor negocieri reale nu doar sporeşte şansele de obţinere a unor rezultate de succes, ci creşte şi gradul de participare a tuturor grupurilor în societate.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 19 Incluziunea şi participarea efectivă
9. Politicile de integrare ar trebui să se bazeze pe incluziune şi, prin urmare, ar trebui să încerce să creeze o situaţie în care toate persoanele să beneficieze de statutul de membri deplini ai societăţii, de accesul egal la bunurile şi serviciile publice şi de șanse egale. Participarea efectivă și pe picior egal a tuturor membrilor societăţii la viaţa socială, economică şi culturală şi la viața publică ar trebui mainstreamed.
În cursul procesului de formulare a politicilor publice de integrare principiile călăuzitoare ar trebui să fie stabilirea statutului de membri cu drepturi depline în societatei, egalitatea de şanse şi egalitatea de tratament pentru toţi, inclusiv în ceea ce priveşte accesul la bunurile şi serviciile publice. Aceasta înseamnă că Statele trebuie să promoveze în mod proactiv diversitatea şi să creeze condiţiile necesare pentru ca toate persoanele să aibă simtă și să se comporte ca membrii cu drepturi depline ai societăţii respective. Sentimentul apartenenţei la o societate comună presupune faptul că, atunci când toate condiţiile adecvate sunt întrunite, persoanele, indiferent de identitatea lor, ar trebui nu doar să respecte legislaţia şi drepturile celorlalţi,34 ci şi să evite autoizolarea şi să profite pe deplin de şansa de a-şi exprima pretenţiile prin intermediul instrumentelor legitime puse la dispoziţie de autorităţi.
Politicile de integrare ar trebui să sprijine şi să promoveze participarea efectivă și pe picior egal al tuturor membrilor societăţii, indiferent dacă aceştia aparţin minorităţilor sau majorităţii, în ceea ce privește toate aspectele vieţii sociale, economice şi culturale şi la viața publică a Statului. Aceasta presupune, inter alia, existenţa unei legislaţii pentru anti-discriminare comprehensive şi monitorizarea ei efectivă şi poate include instituirea unor organisme anti-discriminare independente, a unor avocați ai poporului specializați sau a altor instituţii de acest tip. De asemenea, este necesară asigurarea unor mecanisme efective de participare in eficiența acestor instrumente pentru participate în toate domeniile.35 Eficienţa acestor instrumente trebuie monitorizată continuu, iar instrumentele ca atare trebuie actualizate periodic, conform necesităţilor.36 Mai mult, acest lucru implică faptul ca informația referitoare la remediile disponibile pentru discriminare – incluzând forme de discriminare
34 Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolul 29.2 şi CCMN, articolul 20. 35 A se vedea Liniile directoare 38 şi 41. 36 Recomandările de la Lund, Recomandarea 22.
20 Linii directoare privind integrarea societăților diverse indirecte sau multiple- cât și informația referitoare la instrumentele menite să încurajeze participarea – trebuie să fie disponibilă în limba minorităților naționale în gradul în care acest lucru este posibil.
Drepturi şi îndatoriri
10. Politicile de integrare ar trebui să reflecte interesele tuturor membrilor societăţii şi să fie compatibile cu drepturile acestora, inclusiv cu drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor. Pe lângă drepturile de care beneficiază, tuturor membrilor societăţii le revine obligaţia de a respecta legile, precum şi responsabilitatea de a-şi aduce contribuţia la societate şi la integrarea societăţii.
Experienţa acumulată de către ÎCMN indică faptul că că pacea durabilă, stabilitatea, securitatea şi prosperitatea pot fi obţinute numai de acele societăţi care promovează integrarea societăţii cu respectarea concomitentă a diversităţii.37 Integrarea cu respectarea diversităţii reprezintă principiul călăuzitor al activităţii ÎCMN. Aceasta impune respectarea dreptului minorităţilor de a-şi păstra şi dezvolta cultura şi de a conserva elementele esenţiale ale identităţii lor precum religia, limba, obiceiuri ș tradiție culturală Integrarea cu respectarea diversităţii presupune, în acelaşi timp, depunerea de eforturi pentru construirea unei societăţi coezivă, în care fiecare persoană are şansa de a participa şi de a influenţa viaţa politică, economică, socială şi culturală a societăţii în ansamblu. Aceast lucru presupune echilibrarea drepturilor şi intereselor tuturor grupurilor, atât cele ale celor minorităților, cât şi cele ale majorităților. O balanța echilibrată diferă de la o societate la alta şi nu poate fi atins niciodată în mod definitiv, deoarece societăţile sunt în mod inerent dinamice. Mai degrabă este nevoie de monitorizare constantă şi reechilibrare prin adaptarea la circumstanțe în schimbare.
În consecinţă, politicile publice de integrare trebuie să fie elaborate şi implementate prin intermediul unui proces continuu şi democratic care să contribuie la buna guvernare. Acest proces implică recunoaştere, acceptare şi angajare din partea tuturor părţilor implicate. Politicile publice de integrare trebuie să se bazeze pe
37 Recomandările de la Bolzano/Bozen privind rolul minorităţilor naţionale în relaţiile interstatale (denumite în continuare „Recomandările de la Bolzano/Bozen”), Nota explicativă la Recomandarea 7.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 21 respectarea drepturilor tuturor şi să ţină seama de interesele legitime ale tuturor membrilor societăţii, indiferent dacă aceştia sunt sau nu cetăţeni.38 Separaţia între comunităţi şi grupuri nu este, în general, o bază solidă pe care să se poată construi o societate funcţională, cu perspective pozitive de stabilitate durabilă. Integrarea implică interacţiune, nu doar tolerarea unei pluralităţi de culturi.39
Integrarea este un proces care îi implică pe toţi membrii societăţii. Nu doar drepturile de care aceşti memberi ai societății beneficiază, ci şi îndatoririle care le revin sunt împărtăşite de toţi în mod egal. Pe lângă respectarea legii şi a drepturilor celorlalţi40, aceste îndatoriri includ şi responsabilitatea de a contribui la societate şi la integrarea acesteia, precum şi la procesele sale democratice. Minorităţile ar trebui să participe la toate aspectele ce ţin de guvernare în ţara lor de reşedinţă, iar implicarea lor nu ar trebui să se limiteze la domeniile care îi privesc în mod special. În acest context, instituirea unor minorități sau majorități paralele și izolate nu conduce la integrarea societății.
Relaţiile intercomunitare
11. Politicile de integrare ar trebui să conţină măsuri de încurajare a dialogului şi a interacţiunii la nivel intercomunitar, bazate pe toleranţă şi respect reciproc. Acestea vizează o gamă largă de iniţiative din diverse domenii, inclusiv în educaţie, mass-media şi politici lingvistice. Pe cât posibil, este de preferat să se recurgă la stimulente pozitive mai degrabă decât la măsuri punitive pentru a asigura respectarea acestor principii.
Politicile de integrare ar trebui să promoveze contactul şi schimburi între comunităţi şi persoane prin intermediul stimulentelor şi prin sensibilizarea acestora cu privire la avantajele reciproce pe care le pot genera interacţiunea, dialogul şi participarea.41
În context educaţional, măsuri precum schimburile dintre şcolile unde studiază elevi din minorități și scoli unde studiază elevi din majorități pot promova interacţiunea şi înţelegerea reciprocă.42 În ceea ce priveşte mass-media, permiterea sau chiar
38 Comentariul general nr. 23 al HRC din cadrul ONU, Drepturile minorităţilor (articolul 27), 08-04-1994, alin- eatul 5.1; Comisia europeană pentru democraţie prin drept (Comisia de la Veneţia) (denumită în continuare „Comisia de la Veneţia”), „Raport privind non-cetăţenii şi drepturile minorităţilor”, CDL-AD(2007)001). 39 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Nota explicativă la Recomandarea 7 şi CCMN, articolele 5 şi 6. 40 CCMN, articolul 20 şi Declaraţia Drepturilor Omului a ONU, articolul 29.1. 41 CCMN, articolul 6. 42 A se vedea Liniile directoare 44 şi 45.
22 Linii directoare privind integrarea societăților diverse încurajarea radiodifuzării multilingve constituie un alt exemplu de promovare a interacţiunii atât în cadrul programelor ca atare, cât şi prin vizarea unui public din comunităţi lingvistice diferite.
În numeroase cazuri, recursul la măsuri administrative de natură punitivă sau penală pentru a determina respectarea anumitor îndatoriri legate de integrare – cum ar fi obligaţia de a învăţa şi, în anumite situaţii, de a utiliza limba oficială a Statului –, poate genera resentimente și rezistență conducând astfel la subminarea, şi nu la promovarea integrării în societate. Pe de altă parte, stimulentele pozitive tind să fie mai eficiente în mobilizarea sprijinului şi tind să creeze condiții favorabile integrării.
De exemplu, după cum se menţionează în continuare43, Statele pot promova în mod legitim limba oficială a tării. Totuşi, această promovare ar trebui să se producă mai degrabă prin intermediul stimulentelor pozitive (precum ar fi promovarea multilingvismului, punerea la dispoziţie a cursurilor de limbă şi aşa mai departe), şi nu al sancţiunilor şi ar trebui să respecte în toate situaţiile drepturile lingvistice ale persoanelor aparţinând minorităţilor. Recunoaşterea valorii pozitive a diversităţii etnice, culturale şi lingvistice merge mână în mână cu promovarea multilingvismului pentru toţi. În acest sens, se poate contribui la integrarea societăţii şi prin încurajarea majorităţii să înveţe limbile minorităţilor.
Politici focalizate care adresează atât majorităţile, cât şi minorităţile
12. Ar trebui dezvoltate și implementate politici publice focalizate care să adreseze atât minorităţile, cât şi majorităţile. Acest lucru se reflectă în faptul că integrarea societăţii este un proces de acomodare reciprocă şi de angajare activă ce implică toţi membrii societăţii, ca persoane sau ca grupuri organizate.
Integrarea este un proces care implică toţi membrii societăţii, atât pe cei ai majorităţilor, cât şi pe cei ai minorităţilor. Ca atare, ea poate conduce la ajustări treptate ale structurilor societale ca o consecinţă naturală a procesului de recunoaştere, de acomodare reciprocă şi de angajament activă. Prin urmare, integrarea ar trebui să cuprindă politici specifice44 având ca scop realizarea unei interacţiuni echilibrate
43 Linia directoare 42. 44 A se vedea partea IV.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 23 în societate. Aceste politici ar trebui să implice atât majorităţile, cât şi minorităţile în procesul de acomodare reciprocă. Exemple de politici publice care vizează majorităţile sunt elaborarea unor programe şcolare cu caracter educativ general care să includă informaţii despre minorităţi şi despre contribuţia acestora la cultura şi la istoria ţării. De asemenea, mass-media ar trebui să fie la fel de atentă la contribuţia pe care o poate aduce ea prin reflectarea diversităţii etnice, culturale şi lingvistice a societăţii în toate programele sale destinate tuturor audienţelor, şi nu doar prin realizarea unor programe specializate adresate minorităţilor.
Pentru a se obţine implicarea efectivă a tuturor membrilor societăţii, inclusiv a grupurilor organizate, este nevoie ca atât structurile Statului, cât şi grupurile sociale să respecte principiile bunei guvernări, de exemplu prin selectarea reprezentanţilor lor în mod democratic şi pluralist.
Acomodarea reciprocă şi angajamentul activ sunt realizate mai efectiv prin intermediul unui proces decizional care facilitează participarea tuturor persoanelor care doresc să îşi exprime opinia în mod direct sau prin reprezentanți legitim desemnați. De asemenea, aceste procese ar trebui să ofere modalităţi procedurale clare de participare, precum şi remedii efective împotriva oricărei excluderi injuste sau arbitrare.
24 Linii directoare privind integrarea societăților diverse III. Elementele unei politici cadru de integrare
Formularea politicilor efective
13. Guvernele ar trebui să elaboreze o strategie, politici publice şi planuri de acţiune conexe în vederea integrării într-un interval de timp rezonabil, acordând atenţia cuvenită competenţelor ce revin diverselor niveluri guvernamentale şi rolurilor atribuite acestora, precum şi altor actori şi părţi interesate. Politicile publice de integrare ar trebui să folosească atât abordări top-bottom, cât şi bottom-top.
Având în vedere faptul că nicio politică publică unică nu poate răspunde tuturor elementelor diversităţii şi relaţiilor dintre grupuri, sunt necesare mai multe răspunsuri coordonate. Acest fapt presupune, în general, existenţa unei strategii de integrare comprehensive care să includă planuri de acţiune specifice cu obiective clar definite, acţiuni măsurabile şi calendare în toate domeniile relevante, inclusiv în cel economic, social, cultural şi politic.
Statului îi revine responsabilitatea principală pentru instituirea şi garantarea cadrului şi a politicilor publice necesare pentru realizarea integrării societăţii. Cu toate acestea, politicile pot fi dovedi efective numai dacă toate nivelurile autorităţii – naţional, regional şi local – sunt implicate potrivit competenţelor lor. Prin urmare, strategiile şi planurile naţionale prevăd principii generale, direcţii şi obiective ar trebui să fie completate şi contextualizate în mod adecvat prin strategii şi planuri de acţiune locale, iar acolo unde cazul, regionale.
De asemenea, un rol important îl joacă societatea civilă independentă şi pluralistă şi de alţi actori nestatali.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 25 14. Pe parcursul proceselor de elaborare, implementare şi monitorizare a politicilor publice de integrare, guvernele ar trebui să promoveze participarea efectivă a tuturor segmentelor relevante ale societăţii, inclusiv a persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale.
Statele ar trebui să se asigure că toţi membrii interesaţi ai societăţii, inclusiv persoanele aparţinând minorităţilor naţionale, beneficiază de şanse adecvate pentru a-şi putea exprima opinia la toate nivelurile de guvernare, în special atunci când este vorba de acele aspecte care îi afectează în mod direct pe ei, dar fără a se limita la acestea. În mod particular, reprezentanţii tuturor grupurilor interesate ar trebui să fie consultaţi efectiv pe tot parcursul procesului de elaborare şi implementare a politicilor de integrare. De asemenea, aceştia ar trebui să participe la monitorizarea şi la evaluarea eficienţei acestor politici.
Participarea efectivă presupune, inter alia, posibilitatea ca reprezentanţilor minorităţilor să poată exercita o influenţă semnificativă asupra procesului de elaborare a politicilor, facilitând astfel paternitatea rezultatelor de către toate părţile. Simplul fapt de a permite implicarea formală a minorităţilor nu este suficient. Exemple de mijloace şi instrumente care facilitează participarea efectivă sunt aranjamente electorale, organismele guvernamentale specializate, mecanismele consultative, procedurile decizionale participative şi campaniile de sensibilizare.45 Este necesar să se depună eforturi speciale pentru identificarea barierelor existente în calea participării, precum şi a modalităţilor prin care acestea pot fi depășite.
45 Comentariul privind participarea şi Recomandările de la Lund.
26 Linii directoare privind integrarea societăților diverse 15. Politicile sunt mai efective atunci când sunt întemeiate pe dovezi solide şi sunt concepute pentru a funcţiona în circumstanțe specifice. Procesul de elaborare a politicilor trebuie să se bazeze pe colectarea de informaţii sistematice şi comprehensive şi pe analiza obiectivă a acestora. Datele ar trebui să fie dezagregate în funcţie de criteriile relevante pentru politica de integrare, cum ar fi apartenenţa etnică sau limba. Toate procesele de colectare şi prelucrare a datelor trebuie să respecte în totalitate principiul autoidentificării şi normele obligatorii privind protecţia datelor cu caracter personal.
După cum subliniază organismele de monitorizare relevante,46 datele obiective, fiabil dezagregate sunt esenţiale în vederea conceperii şi implementării de politici efective care să promoveze şi să protejeze drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor.
În acest sens, politicile ar trebui să se bazeze şi pe dovezi statistice, în special atunci când vizează aspecte relevante pentru drepturile minorităţilor şi pentru integrare, cum ar fi apartenenţa etnică, limba şi altele, şi ar trebui, de asemenea, să permită identificările multiple. Statele beneficiază de o marjă largă de apreciere în ceea ce priveşte instrumentele şi mecanismele de colectare a datelor. Acestea pot include recensămintele oficiale. Totuşi, recensămintele nu trebuie să impună declararea obligatorie a apartenenţei la identităţi sau grupuri specifice, de vreme ce nicio persoană nu ar trebui să fie forţată să îşi declare apartenenţa la o minoritate.47 Formele de recensământ nu ar trebui să limiteze respondenţii la liste închise, întrucât autoidentificarea presupune şi posibilitatea persoanei de a-şi alege denumirea preferată.48 Listele deschise garantează că rezultatele reflectă alegerea individuală, şi se evită situaţia problematică în care grupurile nu se simt reprezentate în categoriile oficiale ale recensământului. Chestionarul şi metodologiile recensământului ar trebui să fie elaborate în urma consultării cu reprezentanţii minorităţilor şi traduse în limbile minoritare relevante.49
46 Inclusiv Comitetul ONU privind eliminarea discriminării rasiale şi Comitetul consultativ privind Convenţia- cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale al Consiliului Europei. 47 CCMN, articolul 3 alineatul (1). 48 Principiile şi Recomandările pentru Recensămintele Populaţiei şi Locuinţelor, ONU, Rev. 2, 2007 (ST/ESA/ STAT/ SER.M/67/Rev.2). 49 Comentariul privind limba, paragraful 21.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 27 Recensămintele nu sunt singura modalitate de colectare a unor informaţii fiabile referitoare la compoziția populaţiei. Statele ar trebui să aibă în vedere, de asemenea, utilizarea unor date fiabile şi obiective colectate cu ajutorul altor instrumente sau din alte surse, cum ar fi cercetările şi analizele sociologice, etnografice şi lingvistice independente sau cercetările şi analizele ştiinţifice de alt tip, precum şi prin sondaje de opinie referitoare la gospodării, forţa de muncă, şcoli sau alte categorii sau datele colectate de municipalităţi. Atât metodele cantitative, cât şi cele calitative de colectare şi analiză pot constitui dovezi fiabile şi, ca atare, utile. Este esenţial ca datele să fie colectate, prelucrate, stocate şi utilizate în deplină conformitate cu standardele referitoare la protecţia datelor cu caracter personal.50
Atunci când interpretează datele, autorităţile trebuie să fie conştiente de faptul că experienţa avută în trecut şi teama de discriminare pot determina persoane să îşi ascundă identitatea, ceea ce are ca efect sub-reprezentarea anumitor grupuri. În orice caz, guvernele ar trebui să se asigure că persoanele aparţinând minorităţilor sunt conştiente de consecinţele pe care le are furnizarea de date cu privire la apartenenţa etnică şi limbă(limbi), acestea putând afecta drepturile lingvistice, mecanismele de participare şi alte politici legate de pragurile demografice specifice.
16. Ar trebui să se aloce resurse umane şi financiare adecvate în vederea elaborării, implementării şi a monitorizării activităților prevăzute în planurile strategice şi în planurile de acţiune.
Planurile de acţiune ar trebui să precizeze resursele umane şi financiare necesare în vederea îndeplinirii activităților şi modul în care acestea vor fi puse la dispoziţie şi să fixeze un calendar de lucru.
Resursele limitate constituie o problemă şi în cele mai bogate State. Cu toate acestea, aşa cum resursele limitate nu scuză Statele de obligaţiile ce le revin referitoare la drepturile omului , tot aşa ele nu fi o scuză pentru a nu elabora, adopta și implementa politici de integrare realiste.
Costurile pot fi reduse în mod semnificativ prin direcționarea şi conectarea politicilor şi a măsurilor la toate nivelurile şi de către instituţii diferite. Aceasta include
50 Printre acestea se numără Convenţia Consiliului Europei pentru protecţia persoanelor referitor la prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal (ETS nr. 108) şi Recomandarea Comitetului de Miniştri (Re- comandarea (97)18) referitoare la protecţia datelor cu caracter personal colectate şi prelucrate în scopuri statistice. Îndrumări utile se pot găsi şi în Recomandările Conferinţei Statisticienilor Europeni din 2010.
28 Linii directoare privind integrarea societăților diverse conectarea politicilor şi a măsurilor la strategia globală de integrare şi asigurarea unei coordonări adecvate. Eficacitatea şi eficienţa pot fi sporite prin precizarea competenţelor, a sarcinilor, rolurilor, responsabilităţilor şi a procedurilor ce trebuie respectate, inclusiv pentru procesul de coordonare. În plus, numeroase aspecte ale drepturilor omului legate de identitate şi în special de recunoaşterea pluralismului în societate nu necesită resurse însemnate.
În cazul unor resurse inadecvate, Statele pot explora potenţialul existent pentru a căuta sprijin internaţional complementar, inclusiv prin intermediul ajutoarelor pentru dezvoltare.
Resursele ar trebui să fie alocate în mod echitabil şi fără discriminare.
17. Strategiile şi politicile, precum şi implementarea lor ar trebui să facă obiectul unor acţiuni periodice de monitorizare şi de evaluare a rezultatelor. Politicile ar trebui ajustate periodic, dacă este cazul.
Toate instrumentele şi măsurile trebuie să fie monitorizate periodic, evaluate din punctul de vedere al obiectivelor şi rezultatelor şi ajustate prin prisma experienţei acumulate şi a schimbării circumstanţelor.51 Pe baza rezultatelor acestei monitorizări, ar putea fi necesară adaptarea politicilor, a legislaţiei şi a implementării pentru a răspunde unor situaţii şi împrejurări care au suferit schimbări. Eforturile depuse pentru a evalua eficacitatea ar trebui să se analizeze nu doar dacă obiectivele identificate au fost atinse, ci şi relevanţa obiectivelor în sine.
Este important ca politicile de integrare să stabilească obiective clare, conţinând indicatori şi criterii de referinţă care să permită elaborarea unor politici sistematice şi efective, implementarea şi adaptarea acestora de-a lungul timpului.
În plus, evaluările interne efectuate de către autorităţi ar trebui suplimentate cu evaluări independente şi ar trebui să se bazeze pe criterii explicite, formulate în urma consultărilor cu persoane aparţinând minorităţilor. Acestea ar trebui efectuate cu regularitate şi conform unui program stabilit în prealabil; de exemplu, o dată la doi ani.
51 Recomandările de la Lund, Recomandarea 22.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 29 Legislaţie şi instituţii
18. Cadrele legislative, inclusiv dreptul constituţional, ar trebui să fie inclusive şi ar trebui să recunoască în mod explicit diversitatea din cadrul societăţilor pluraliste, să garanteze protecţia şi promovarea acesteia.
Legislaţia ar trebui să reflecte principiul recunoaşterii diversităţii în societate şi al participării efective.52 Aceast lucru este realizat prin confirmarea explicită a diversităţii existente în cadrul societăţilor pluraliste. Protecţia diversităţii ar trebui să fie garantată, iar valoarea sa ar trebui să fie promovată. Cadrul legal va fi favorabil integrării numai atunci când întreaga legislaţie, la toate nivelurile sale, inclusiv la cel subnaţional dacă este cazul, se va întemeia pe o astfel de abordare. Recunoaşterea diversităţii poate fi facilitată, de asemenea, și de consfinţirea prin constituţie a principiului recunoaşterii şi al incluziunii, precum şi a principiului participării efective.
Legislaţia inclusivă presupune punerea la dispoziţia tuturor minorităţilor interesate a unor canale adecvate prin care să îşi poată exprima punctul de vedere pe parcursul procesului de redactare a legislaţiei şi de punere în aplicare a măsurilor. Aceasta înseamnă că minorităţile pot contribui în mod substanţial la stabilirea conţinutului actelor legislative. Prin urmare, incluziunea este strâns legată de conceptul de participare efectivă şi de manifestările sale practice.53 Acestea pot include, dacă este cazul, consfinţirea unor proceduri decizionale, audierea unor experţi, participarea sporită în toate etapele de redactare, evaluarea juridică la iniţiativa minorităţilor, drepturi de veto, mecanisme de conciliere sau alte forme de participare.
19. Promovarea şi protejarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ale tuturor persoanelor fără discriminare ar trebui să fie consfinţite prin constituţie şi traduse în norme şi mecanisme concrete. Drepturile minorităţilor fac parte integrală din drepturile omului. Prin urmare, ar trebui să se instituie acte legislative cuprinzătoare cu privire la drepturile minorităţilor.
52 A se vedea şi Liniile directoare 5 şi 9. 53 După cum se precizează, inter alia, în Comentariul privind participarea.
30 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Aceste Linii directoare aduc precizări cu privire la principiile nondiscriminării şi al egalităţii efective, prevăzute la Linia directoare 3. Măsurile legislative și de implementarea la toate nivelurile de guvernare trebuie să se întemeieze pe principiile nondiscriminării şi al egalităţii efective, astfel cum este prevăzut în instrumentele internaţionale şi regionale referitoare la drepturile omului. Este esenţial ca aceste principii să fie consfinţite prin constituţie pentru a ghida formularea şi interpretarea actelor legislative. Pentru a garanta nondiscriminarea în practică, este esenţial ca principiul remediilor efective să fie tradus în măsuri concrete şi accesibile prevăzute de lege.
Acolo unde este necesar, se vor adopta măsuri speciale în vederea promovării egalităţii depline şi efective între persoanele aparţinând minorităţilor şi cele aparţinând majorităţii; aceste măsuri nu vor fi considerate discriminatorii54. Ele au relevanţă în special pentru grupurile care au avut o prezenţă îndelungată în societate sau sunt numeric semnificative.55
Chiar dacă drepturile minorităţilor pot fi protejate prin dispoziţii specifice incluse în legislaţia sectorială (cum ar fi legile privind legi privind educaţia, administraţia publică, guvernul local, mass-media, alegerile sau utilizarea limbilor), o lege specifică cu privire la drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor poate avea avantaje semnificative. Asftel avantaje pot includ facilitarea accesului la informaţii clare referitoare la drepturile şi remediile legale la dispoziţia persoanelor aparţinând minorităţilor, mainstreaming-ul drepturillor minorităţilor în timp ce se asigură coerenţa cu alte acte legislative şi recunoaşterea şi sensibilizarea publicului larg cu privire la minorităţi şi drepturile acestora. În plus, o lege comprehensivă privind drepturile minorităţilor poate asigura un cadru pentru clarificarea unor probleme cum ar fi domeniul de aplicare personal şi teritorial al drepturilor minorităţilor şi pentru definirea unor criterii importante care în alte condiţii ar fi dificil de inclus în legislaţia sectorială, cum ar fi prezenţa tradiţională şi pragurile substanţiale.
54 A se vedea Nota explicativă la Linia directoare 3 pentru precizări şi referinţe. 55 CCMN, articolul 10 alineatul (2).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 31 20. Dacă anumite drepturi şi libertăţi pot face obiectul unor limitări, acestea trebuie să stipuleze cu claritate în lege şi trebuie să se bazeze pe scopuri legitime cum ar fi securitatea, siguranţa şi ordinea publică, sănătatea publică sau drepturile şi libertăţile altor persoane, şi trebuie să fie proporţionale cu aceste scopuri.
Conform legislaţiei privind drepturile omului, cele mai multe drepturi şi libertăţi fundamentale pot face obiectul anumitor limitări pe considerente ce ţin de interesul public legitim, în concordanţă cu constituţia şi cu obligaţiile internaţionale asumate de Stat. Aceste limitări trebuie să fie instituite prin lege pentru a se evita arbitraritatea, trebuie să conţină o listă închisă a posibilelor motive de limitare a drepturilor şi trebuie să fie necesare şi proporţionale cu scopul urmărit. Limitările trebuie să fie interpretate în sens strict şi revizuite în mod periodic.
În cazul în care restricţiile privind exercitarea unui drept sunt instituite prin lege sau sunt aplicate într-o situaţie concretă, decizia de restricţionare ar trebui să ia ca punct de reper jurisprudenţa pertinentă56 şi poate beneficia de interpretări comparative consolidate în liniile directoare relevante.57
Două sau mai multe drepturi protejate în aceeaşi măsură care ar putea intra în conflict pot face obiectul unor demersuri de echilibrare întreprinse în moduri diferite la nivel politic şi la nivel judiciar. La nivel politic, legislatorii ar putea stabili prin lege că, în momentul în care se vor întruni un set de circumstanţe clar definite, se va acorda prioritate unuia dintre drepturi în raport cu un altul. La nivel legislativ, echilibrul adecvat al drepturilor este stabilit de către instanțe pe baza unor criterii clare.
21. Legislaţia ar trebui să prevadă remedii clare şi eficiente. Accesul deplin la aceste remedii trebuie să fie asigurat.
Legislaţia ar trebui să fie sprijinită de existenţa unor remedii efective care să facă incălcarea legii pedepsibilă și efectele acesteia reversibile.58 Aceasta rezultă din principiile statului de drept şi al protecţiei egale în temeiul legii, principii ce sunt
56 Inter alia, jurisprudenţa CEDO. 57 A se vedea, inter alia, Weber, A., Manual on hate speech, Council of Europe Publishing, 2009, şi ODIHR, “Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly”, 2007. 58 A se vedea şi Linia directoare 47.
32 Linii directoare privind integrarea societăților diverse recunoscute de către toate Statele participante ca părţi integrante ale dreptului internaţional privind drepturile omului.
Remediile trebuie să fie prevăzute de lege. Ele ar trebui să fie cât mai clare cu putinţă, pentru a reduce la minimum interpretările arbitrare, şi ar trebui să fie gestionate de un organism judiciar independent. Asigurarea accesului efectiv la aceste remedii poate include instituirea şi sprijinirea unor organisme independente efective, cum ar fi avocați ai poporului sau instituţiile naţionale pentru drepturile omului, precum şi furnizarea de asistenţă juridică gratuită celor care o solicită. De asemenea, campanii de informare cu privire la drepturi şi remedii şi cum pot fi acestea accesate ar putea fi necesare.
Pe lângă existenţa unor remedi legale individuale59, este important ca societatea să dea dovadă de deschidere faţă de schimbările sistemice pentru a se preveni continuarea comiterii încălcărilor. Monitorizarea şi analizarea încălcărilor unor drepturi, inclusiv prin colectarea de date dezagregate, înfiinţarea unor instituţii independente având ca obiect drepturile omului şi încurajarea participării societăţii civile la procesul de monitorizare pot furniza imboldul necesar pentru obținerea unor schimbări cu caracter sistemic.60
22. Statele ar trebui să se asigure că sunt instituite acorduri adecvate şi efective la nivel instituţional în vederea formulării şi implementării politicii de integrare.
Deşi stabilirea acordurilor instituţionale optime depinde de context, existenţa unor instituţii publice/guvernamentale şi/sau independente este necesară pentru a se putea asigura formularea şi implementarea efectivă a politicilor de integrare. Competenţele şi sarcinile lor ar trebui precizate, iar funcţionarea lor ar trebui asigurată în mod corespunzător. Diversele roluri ce le revin trebuie bine definite, pentru a se putea asigura claritatea implementării şi pentru a se evitare duplicării. De exemplu, instituţiile independente sunt angajate în politicile de monitorizare, dar nu sunt în mod normal, răspunzătoare pentru formularea acestora. Organismele sau unităţile speciale din cadrul guvernelor sau al autorităţilor se pot dovedi utile pentru
59 A se vedea Linia directoare 47. 60 Diverse recomandări de politică generală emise de Comisia Europeană împotriva Rasismului şi Intoleranţei a Consiliului Europei (denumită în continuare „ECRI”) aduc precizări importante referitoare la aceste principii în diferite domenii.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 33 îmbunătăţirea eficacității proceselor de formulare şi de coordonare a politicilor de integrare şi pentru sporirea vizibilităţii acestora. De asemenea, este important ca Statele să se asigure că politica de integrare beneficiază de rangul de prioritatea adecvat în cadrul domeniilor de politică publică, pentru ca organismele specializate să nu se considere marginalizate.
Pe lângă formularea, implementarea şi monitorizarea politicilor, acordurile instituţionale având ca obiect integrarea ar trebui să asigure şi reflectarea adecvată a pluralismului societăţii la nivelul structurilor instituţionale şi decizionale ale ţării. Aceste acorduri, care pot include organisme sau proceduri speciale, ar trebui să includă şi platforme pentru formularea şi promovarea intereselor la nivel intercomunitar. Legislaţia ar trebui să prevadă platforme de acest fel la toate nivelurile de guvernare, inclusiv la nivel local şi, dacă este cazul, regional. Aceasta se datorează în special faptului că majoritatea rezidenţilor vor avea interacţiuni sociale directe la nivel local, inclusiv prin intermediul contactului cu autorităţile.
Actori şi roluri
23. Implementarea politicilor de integrare reprezintă un proces care presupune angajarea activă a mai multor părţi interesate din sectoarele public şi privat. Planificarea politicii şi documentele de politică ar trebui să ţină seama de diverşii actori şi de responsabilităţile ce revin fiecăruia.
Politicile de integrare afectează toate sectoarele societăţii şi presupun astfel angajarea unei game variate de actori, cum ar fi: instituţii de la toate nivelurile, actori privaţi şi societatea civilă în sensul cel mai larg, inclusiv organizaţiile nonguvernamentale (denumite în continuare „ONG-uri”), grupurile cu interese speciale şi mediul academic.
Ar trebui să se identifice şi să se vizeze obstacolele implementării politicilor şi a actelor legislative, precum sunt factori sociali, voinţă politică insuficientă, lipsa capacităţii administrative şi finanţarea inadecvată. Implementarea efectivă începe, în general, cu un proces decizional bazat pe incluziune, astfel cum este descris în secţiunea anterioară. În fapt, un proces de elaborare participativ, deschis şi transparent garantează angajamentul celor însărcinați cu implementarea politicilor și a legislației față de scopurile politicilor și sunt bine informați despre obiectivele lor.
34 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Pe parcursul elaborării politicilor de integrare, guvernele ar trebui să acorde atenţia cuvenită garantării unui implementări participative, în special în domenii-cheie pentru incluziune cum ar fi asistenţa medicală, accesul la piaţa forţei de muncă, locuinţele şi sectorul cultural. Ar trebui să se instituie proceduri care să permită cooperarea şi împărţirea responsabilităţii între membrii tuturor grupurilor relevante, inclusiv majorităţile şi minorităţile. Un dialog efectiv cu toate părţile interesate ar trebui purtat în toate etapele proceselor.
24. Guvernului îi revine rolul principal în formularea şi implementarea politicii de integrare. Planurile de politici publice ar trebui să definească rolurile şi sarcinile ce revin diverselor instituţii şi actori la toate nivelurile de guvernare.
Deşi politicile de integrare sunt implementate în mare măsură la nivel local, este esenţial ca activităţile de formulare şi de punere în aplicare a acestora să fie coordonate la nivel naţional, pentru a se garanta aplicarea consecventă pe întregul teritoriu şi a se asigura îndeplinirea obligaţiilor internaţionale de către Stat în ansamblu.
Politicile de integrare ar trebui să definească rolurile şi sarcinile ce revin diverselor instituţii la fiecare nivel de guvernare luând în considerare a structurii teritoriale şi administrative a ţării. Acest lucru înseamnă în mod special că autorităţile centrale trebuie să repartizeze în mod clar şi consecvent sarcinile şi responsabilităţile între diversele instituţii şi diverşii actori de la toate nivelurile. De asemenea, aceasta înseamnă că autorităţile centrale trebuie fie să creeze platforme (instituţii sau proceduri specifice), fie să desemneze dintre platformele existente pe cele care vor îndeplini aceste roluri, după caz, platforme prin intermediul cărora să se poată discuta şi reglementa conflictele de competenţă sau divergenţele cu privire la aspecte concrete legate de implementare. În State federale şi în regiuni autonome, aceste sarcini revin autorităţilor competente relevante.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 35 25. Toate nivelurile de guvern ar trebui să se implice în implementarea politicii de integrare. Deşi cadrul legal esenţial ar trebui să fie instituit la nivelul guvernului central, autorităţile locale şi, după caz, regionale sunt actorii care joacă rolul cel mai important în contextualizarea şi implementarea unor planuri de politici publice pentru integrare realizabile.
Având în vedere faptul că gradul de coeziune socială poate varia semnificativ în zone diferite ale unei ţări, rolul atribuit nivelurilor de guvernare locale şi, dacă este cazul, regionale ar trebui să fie substanţial, atât în ceea ce priveşte conţinutul politicilor, cât şi în ceea ce privește implementarea lor. Autorităţile locale şi regionale joacă un rol vital în procesul de integrare efective, deoarece administrează domenii-cheie precum învățământ, urbanism, cultură, sistem de sănătate şi asistență socială, printre altele.61
26. Administraţia publică şi funcţionarii publici ar trebui mainstream diversitatea în interiorul structurilor şi al mecanismelor ce ţin de activitatea lor, inclusiv prin angajarea unor persoane care aparţin grupurilor minoritare, în special acolo unde este vizată furnizarea unor servicii esenţiale. De asemenea, acestea ar trebui să asigure diversitatea în conţinutul activităţii lor.
Pentru a promova integrarea, administraţia publică ar trebui să reflecte diversitatea societăţii, în măsura în care acest lucru este posibil.62 Statele ar trebui să identifice modalităţi de promovare a recrutării şi păstrării persoanelor care aparţin minorităţilor în sectorul public. O atenţie specială trebuie să se acorde asigurării unei prezenţe adecvate a persoanelor aparţinând minorităţilor în sectoare care furnizează servicii esenţiale, cum ar fi, inter alia, sistemul, poliție, instituţiile pentru asistența și protecție socială și asistență medicale, precum şi instituţiile educaţionale.
Definirea unor obiective de reprezentare şi a unui calendar de îndeplinire a acestora reprezintă o modalitate practică în care guvernele pot realiza reprezentarea adecvată. Cu toate acestea, deşi cotele se pot dovedi utile în anumite situaţii excepţionale, sistemele rigide de cote, care prevăd proporţii exacte sau posturi
61 Referinţe importante în această privinţă se pot găsi în Carta Europeană a Autonomiei Locale a Consiliului Europei, 1985 (ETS 122) şi în Cadrul de referinţă pentru democraţie europeană al Consiliului Europei, 2009. 62 Comentariul privind participarea, paragraful 120.
36 Linii directoare privind integrarea societăților diverse specifice pentru un anumit grup ar trebui, în general, descurajate. În timp, ele limitează flexibilitatea și pot crea noi inegalităţi şi pot împiedica adaptarea sistemului public la circumstanţele sociale în curs de schimbare.
Mainstreaming-ul unei politici a diversităţii în sectorul public presupune monitorizarea componenţei şi a modalităţii de promovare a personalului la toate nivelurile administraţiei publice în vederea prevenirii oricăror forme de discriminare directă sau indirectă. De asemenea, aceasta presupune obţinerea asigurării că toate persoanele din sectorul public înţeleg obiectivele şi politicile ce promovează integrarea şi că analizează implicaţiile integrării atunci când elaborează şi implementează politicile. Instituţiile publice cu caracter educaţional şi mass-media publică joacă un rol important în formarea înţelegerii şi a susținerii procesului de integrare.
27. Sistemul de partide politice ar trebui să fie pluraliste, să încurajeze concurența liberă între toate componentele societăţii şi fie inclusivă dincolo de demarcații etnice. Partidele politice pot juca un rol semnificativ şi constructiv în formularea politicilor şi în discursul politic. Politicienilor le revine responsabilitatea specială de se angaja într-un dialog care să fie respectuos cu diversitatea şi care să adopte o poziţie clară împotriva instigărilor la ură.
Sistemele de partide politice, inclusiv organizaţiile de partid, activităţile şi finanţarea partidelor trebuie să fie reglementate în mod corespunzător şi imparţial şi să garanteze pluralismul politic. Acestea trebuie să asigure participarea tuturor persoanelor la sprijinirea diversităţii, a pluralismului şi a dreptului de a fi diferit într-un climat de toleranţă.63 Aceasta presupune, inter alia, asigurarea unui cadru care să permită sistemelor partidelor politice să fie inclusive dincolo de demarcații etnice.
Incluziunea la nivelul grupurilor etnice are mai multe faţete. În primul rând, conform standardelor internaţionale, persoanele aparţinând minorităţilor au dreptul de a constitui partide politice care să reprezinte interesele minorităţii etnice respective.64 Orice limitare a dreptului de a constitui un partid politic pe baze etnice sau religioase trebuie să fie în concordanţă cu normele dreptului internaţional şi cu principiile
63 DUD, paragrafele 12 şi 22. În plus, importante precizări la aceste principii sunt prevăzute de ODIHR al OSCE şi de Orientările privind reglementările partidelor politice ale Comisiei de la Veneţia, 2001. 64 Inclusiv CCMN, articolul 7.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 37 consacrate prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.65 Aceasta presupune, inter alia, evitarea unor condiţii numerice şi geografice de înregistrare care ar putea limita în mod injust sau disproporţionat drepturile politice ale persoanelor aparţinând minorităţilor. În al doilea rând, chiar dacă partidele politice nu ar trebui interzise per se, ele fac totuşi obiectul interdicţiei de a practica discriminarea, la fel ca oricare alt actor social. Chiar dacă obiectivul partidelor îl constituie promovarea şi protejarea drepturilor şi a intereselor unui anumit grup, ele nu ar trebui să refuze calitatea de membru pe baza afilierii etnice. În al treilea rând, principalele partide ar trebui să adere la rândul lor la principiile guvernării democratice şi să ia în considerare promovarea participării persoanelor aparţinând minorităţilor.66 În al patrulea rând, cadrul global al participării politice ar trebui conceput în aşa fel încât să faciliteze includerea aspectelor ce ţin de minorităţi în dezbaterile publice şi să promoveze participarea politică a persoanelor care aparţin minorităţilor. Astfel, ar trebui să se prevadă afişarea informaţiilor şi a publicităţii electorale în limbile minorităţilor, oferirea de oportunităţi pentru utilizarea limbilor minorităţilor în mass-media şi realizarea de materiale electorale în limbile minorităților.
Standardele internaţionale recunosc rolul important pe care îl joacă partidele politice în promovarea toleranţei, a diversităţii culturale şi a rezolvării problemelor legate de minorităţi.67 Politicienii joacă un rol esenţial în procesele de integrare, în calitate de legislatori şi de factori de decizie care modelează discursul politic şi contribuie la climatul social de ansamblu, inclusiv în ceea ce priveşte relaţiile intercomunitare. Partidele politice şi actorii, indiferent de liniile politice sau ideologice, fac obiectul aceloraşi interdicţii de practicare a discriminării ca şi restul societăţii.
Deşi libertatea de exprimare a partidelor politice şi a reprezentanţilor aleşi este protejată în mod special atunci când aceştia îşi exercită îndatoririle datorită rolului cheie social şi democratic pe care îl joacă, interdicţia de instigare la ură pe considerente de rasă, etnie sau religie li se aplică şi lor.68 În plus, chiar şi în cadrul limitelor largi ale libertăţii de exprimare de care se bucură, politicienii trebuie să fie conştienţi de impactul – atât pozitiv, cât şi negativ – pe care îl poate avea conduita lor în ceea ce privește predominarea climatului de toleranţă în societate. Dacă partidele politice şi reprezentanţii politici poartă un dialog respectuos şi adoptă o poziţie clară împotriva instigărilor la ură, climatul politic va deveni mai favorabil integrării societăţii.
65 Comentariul privind participarea, paragraful 75. 66 Comentariul privind participarea, paragraful 78. 67 A se vedea, inter alia, Documentul de la Copenhaga, paragraful 30. 68 A se vedea, inter alia, PIDCP, articolul 20; ICERD, articolul 4; şi CEDO, articolul 10, astfel cum au fost inter- pretate în jurisprudenţa CEDO privind instigarea la ură, în special Cauza Feret/Belgia, cererea nr. 15615/07.
38 Linii directoare privind integrarea societăților diverse 28. Actorii din sectorul privat, inclusiv angajatorii şi sindicatele, dar şi instituţiile educaţionale private şi mass-media privată ar trebui să fie încurajate să îşi materializeze potenţiala lor contribuţie prin conceperea şi livrarea unor politici de integrare atât separat, cât şi în parteneriat cu alţi actori.
Integrarea societăţii nu constituie doar responsabilitatea instituţiilor sau a partidelor politice şi în sens general nu poate fi limitată în totalitate la procesul politic. Toţi actorii din societate împărtăşesc această responsabilitate şi trebuie să fie conştienţi de rolurile lor. Acest fapt este de interes şi pentru actorii privaţi care prin natura activităţii lor ar putea juca un rol extrem de important. Printre aceştia se numără, inter alia, angajatorii şi sindicatele datorită importanţei pe care piaţa muncii şi mediile profesionale o au pentru acceptarea diversităţii şi pentru promovarea integrării.
În procesul de elaborare a politicii publice, contribuţia pe care sectorul privat o poate aduce la facilitarea integrării ar trebui să fie recunoscută şi încurajată prin dezvoltarea unor legături între actorii publici şi cei privaţi la diferite niveluri (naţional, regional şi local). Prin cooperarea în cadrul unor parteneriate încheiate între sectoarele public şi privat şi societatea civilă, actorii pot utiliza mai eficient resursele, influenţa şi cunoştinţele de care dispun pentru a produce un impact mai puternic şi schimbări mai profunde.
Actorii din sectorul privat pot juca un rol important şi constructiv în conceperea şi livrarea politicilor de integrare. În cadrul politicilor şi al actelor legislative ar trebui să ţină seama de acest fapt şi să se includă stimulente şi măsuri de sensibilizare a actorilor privaţi, precum şi de facilitare a cooperării şi a contribuţiei lor active la integrare. Aceste măsuri pot include crearea de stimulente pentru angajatori pentru ca aceştia să angajeze membri ai unor grupuri care se confruntă cu un grad scăzut de ocupare a locurilor de muncă, să asigure programe direcţionate de formare la locul de muncă sau ore de învăţare a limbii de Stat la locul de muncă.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 39 29. Actorii societăţii civile joacă un rol important prin contribuţia pe care şi-o aduc la politicile de integrare bazată pe experienţa lor de pe teren. De asemenea, ei sunt actori potenţiali în procesul de implementare a planurilor şi politicilor de integrare.
Fiind un proces care implică mai mulţi actori şi are mai multe niveluri, integrarea nu poate avea succes fără angajarea activă a societăţii civile pe în cadrul elaborării politicilor de integrare, al implementării si a monitorizării acestora.
Diversitatea societăţii civile ar trebui să fie recunoscută. Aceasta presupune ca guvernele să nu pre-determine organizaţiile societăţii civile ce vor fi consultate sau invitate să participe la redactarea şi implementarea politicilor de integrare şi să nu le excludă pe altele. Ar trebui, în schimb, să se depună eforturi adecvate şi să se instituie proceduri transparente de mobilizare a organizaţiilor societăţii civile interesate, cum ar fi ONG-urile, inclusiv cele care reprezintă minorităţile, organizaţiile profesionale, organizaţiile partenerilor sociali, organizaţiile şi instituţiile religioase şi mediul academic.
Societatea civilă contribuie la respectarea generală a principiului bunei guvernări şi al pluralismului prin asigurarea respectării principiilor democratice şi pluraliste în cadrul alcătuirii interne a organizaţiilor sale.
40 Linii directoare privind integrarea societăților diverse IV. Domenii-cheie de politică publică
Anti-discriminarea și egalitatea deplină şi efectivă
30. Statele ar trebui să creeze şi mecanisme de punere în aplicare eficientă atunci când creează politici și legislație comprehensivă pentru anti-discriminarea. Ar trebui să se instituie politici proactive pentru identificarea şi înlăturarea barierelor din calea egalităţii de şanse. Remediile legale în cazurile de discriminare ar trebui să conțină sancţiuni eficiente, proporţionale şi disuasive, o despăgubire corespunzătoare şi măsuri reparatorii, dacă este cazul.
Statele trebuie să adopte politici, legislație şi măsuri administrative comprehensive care să combată eficient discriminarea , atât a celei directe, cât şi a celei indirecte, din toate domeniile relevante ale vieţii sociale şi care să vizeze toţi actorii relevanţi din sectoarele public şi privat. Egalitate efectivă înseamnă, de asemenea, că barierele din calea egalităţii de şanse, indiferent de experienţa personală, ar trebui să fie identificate şi înlăturate.
O legislaţie anti-discriminare comprehensivă presupune introducerea unor dispoziţii pertinente în constituţie, în actele legislative de natură penală, civilă şi administrativă, precum şi în statute şi regulamente.69
Pe lângă modificarea cadrului juridic, ar trebui să se instituie o structură instituţională pentru elaborarea, implementarea şi monitorizarea politicilor anti-discriminare. Ar trebui să existe mai ales organisme independente special create de asigurare
69 Recomandarea de politică generală nr. 7 a ECRI (Legislaţia naţională privind combaterea rasismului şi a discriminării pe criterii rasiale), 2002, şi Comitetul pentru Eliminarea Discriminării Rasiale (denumit în con- tinuare „CEDR”).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 41 a egalităţii (equality bodies) sau alte organisme independente care să aibă competenţele necesare şi să dispună de resurse adecvate, la nivel naţional şi, dacă este cazul, regional.
Instrumentele de combatere a discriminării ar trebui să fie monitorizate periodic şi evaluate din punctul de vedere al eficienţei. De asemenea, pentru a fi consecvente şi eficiente, ele ar trebui să fie coordonate atât între ele, cât şi cu alte instrumente.
Nicio politică anti-discriminare nu poate fi implementată efectiv dacă nu este completată de remedii legale în cazul producerii discriminării. Sancţiunile penale, administrative şi civile trebuie să fie eficiente, proporţionale şi suficient de severe pentru a fi disuasive. Pe lângă despăgubire, formele nemonetare de reparaţie, cum ar fi publicarea unei hotărâri judecătoreşti în totalitate sau în parte, sau obligarea părţii care a discriminat să desfăşoare o activitate relevantă în folosul comunităţii ar putea juca un rol important în restabilirea dreptăţii în cazurile de discriminare.
Discriminarea poate apărea nu doar pe baza unui anumit aspect al identităţii persoanei, ci şi din mai multe motive, cum este cazul discriminării multiple sau intersecţionale. De exemplu, femeile care aparţin minorităţilor ar putea fi mai expuse discriminării. Este necesar să se elaboreze politici prin care acest tip de discriminare să beneficieze de atenţia corespunzătoare şi de reglementare legislativă.
31. Politicile care includ măsuri speciale pentru a combate efecte discriminării practicate în trecut sau efectele unei discriminări sistematice față de un anumit grup nu ar trebui să fie considerate discriminatorii. Posibilitatea de a adoptare acest de măsuri ar trebui să fie prevăzută de lege.
S-ar putea dovedi necesară adoptarea unor măsuri speciale pentru a putea combate discriminări practicate în trecut sau efectele unei discriminări sistematice faţă de anumite grupuri şi de asigurare a unei egalităţi depline şi efective pentru toţi membrii minorităţii respective aflaţi într-o situaţie dezavantajoasă.70 Potrivit standardelor internaţionale privind drepturile omului, aceste măsuri ar trebui să rămână în vigoare numai până la repararea inegalităţii respective.71 Atunci când sunt adoptate în conformitate cu principiul proporţionalităţii, aceste măsuri nu vor fi considerate discriminatorii.
70 A se vedea şi Linia directoare 3. 71 ICERD, articolul 1.4 şi Recomandarea generală nr. 32; CCPR Comentariul general nr. 18: Nondiscriminarea: 10-11-1989 şi Comitetul ONU privind drepturile economice, sociale şi culturale, Comentariul general nr. 20.
42 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Posibilitatea sau necesitatea, dacă este cazul, de a adopta astfel de măsuri ar trebui să fie prevăzută în mod explicit de lege, inclusiv în constituţie, când este cazul. În acest mod se asigură aplicarea consecventă a dispoziţiei şi se oferă asistenţă judecătorilor în vederea interpretării dispoziţiilor privind egalitatea în concordanţă cu standardele internaţionale general recunoscute referitoare la nediscriminare.
Cetăţenia
32. O politică inclusivă și nondiscriminatorie în materie de cetăţenie constituie un aspect important al politicii de integrare. Mai mult, cetăţenia are şi o valoare simbolică, semnalând apartenenţa comună a persoanei care o deţine şi a celei care o acordă.
În termeni legali, cetăţenia (denumită adesea „naţionalitate” în documentele internaţionale) înseamnă „legătura legală dintre o persoană şi un Stat şi nu indică originea etnică a persoanei”.72
Cu toate acestea, relevanţa conceptului de cetăţenie depăşeşte dimensiunea individuală, acesta având importanţă pentru societate în ansamblul său. Cetăţenia şi în special accesul la aceasta reprezintă un element esenţial al integrării. La elaborarea politicilor privind cetăţenia, Statele ar trebui să ţină seama de consecinţele pe care deciziile lor le pot avea asupra integrării societăţilor lor.
Politicile în materie de cetăţenie ar trebui să încerce în special să identifice o abordare echilibrată între cerinţele legitime privind legăturile reale şi eficiente cu un anumit Stat şi realitatea identităţilor şi a reşedinţelor multiple de-a lungul timpului. De exemplu, reglementarea cetăţeniei multiple este un domeniu în care un astfel de echilibru va trebui găsit.73
Importanţa cetăţeniei pentru integrare este evidentă şi în dimensiunea sa socială şi simbolică. Ea semnalează în mod tangibil apartenenţa comună şi împărtăşirea unor valori fundamentale de către deţinătorul cetăţeniei şi Statul care o acordă. Integrarea societăţii este facilitată de politicile favorabile incluziunii în materie de cetăţenie şi de normele care îşi propun să vină în întâmpinarea celor care au un sentiment de apartenenţă la o anumită societate, şi nu să îi excludă.
72 Convenţia europeană asupra cetăţeniei, articolul 2. 73 A se vedea Linia directoare 37.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 43 33. Cetăţenia este de competenţa Statului şi ar trebui să se întemeieze pe existenţa unei legături reale între individ şi Stat. Cu toate acestea, în urma evoluţiilor contemporane, Statul este supus unui număr din ce în ce mai mare de restricţii clare în ceea ce priveşte libertatea sa de a formula politici privind accesul la cetăţenie şi privarea de aceasta, inclusiv interdicţiei de a discrimina atunci când acordă cetăţenia.
Având o legătură directă cu suveranitatea, acordarea cetăţeniei ţine, în principiu, de jurisdicţia internă exclusivă a fiecărui Stat.74 Statele dispun de o marjă largă de apreciere atunci când stabilesc criteriile de acordare a cetăţeniei, marjă care nu este totuşi nelimitată.
În primul rând, acordarea cetăţeniei ar trebui să se întemeieze pe existenţa unei legături reale între Stat şi persoana beneficiară, după cum a arătat Curtea Internaţională de Justiţie.75
În al doilea rând, chiar dacă Statele au dreptul de a stabili cine sunt cetăţenii lor, ele nu ar trebui să abuzeze de acest drept prin încălcarea principiului suveranităţii şi al relaţiilor de prietenie şi de bună vecinătate.76
În al treilea rând, nondiscriminarea se aplică şi domeniului cetăţeniei, astfel încât libertatea de decizie în materie de cetăţenie nu trebuie să constituie discriminare pe criterii cum ar fi, inter alia, sexul, religia, rasa, culoarea pielii sau originea naţională sau etnică.77 Discriminarea include tratamentul diferenţiat care interzice anumitor grupuri de persoane accesul la cetăţenie, în mod direct sau indirect, din cauza unor caracteristici ale acestora şi nu urmăreşte un scop legitim sau nu este proporţională cu acest scop.78 Există o diferenţă clară între discriminare şi efectuarea unor distincţii justificate sau aplicarea unui tratament preferenţial la acordarea cetăţeniei.79 Printre distincţiile justificate se numără, de exemplu, cerinţa ca solicitantul cetăţeniei să cunoască limba de stat la un anumit nivel pentru a putea fi naturalizat sau facilitarea dobândirii cetăţeniei datorită descendenţei sau locului naşterii.
74 Convenţia de la Haga privind anumite chestiuni referitoare la conflictul de legi privind naţionalitatea, 1930; Convenţia europeană asupra cetăţeniei a Consiliului Europei, 1997, articolul 3; şi ETS nr. 166, articolul 1. 75 Curtea Internaţională de Justiţie, Cauza Nottebohm, 1955, ICJ 4. 76 A se vedea şi Linia directoare 36. 77 Convenţia europeană asupra cetăţeniei, articolul 5 alineatul (2). 78 CERD, Comentariul general nr. 11 privind discriminarea pe criteriul cetăţeniei, 1993, şi CERD Geneva; Comentariul nr. 30 privind discriminarea împotriva non-cetăţenilor, 2004. A se vedea şi CEDO, Kuric´ and others/Slovenia, cererea nr. 26828/06, 2012. 79 Convenţia europeană asupra cetăţeniei.
44 Linii directoare privind integrarea societăților diverse În final, trebuie reamintit că drepturile omului se aplică tuturor persoanelor aflate în jurisdicţia statului, indiferent de cetăţenia lor. Prin urmare, exercitarea drepturilor omului nu poate fi condiţionată de cetăţenie, cu excepţia anumitor situaţii concrete şi foarte clar definite, cum ar fi accesul la anumite drepturi politice.
34. Cetăţenia este un drept al omului şi toate persoanele au dreptul de a avea o cetăţenie. Legile nu ar trebui să genereze apatridie la naştere, indiferent de sursa apatridiei.
Dreptul fiecărei persoane de a avea o cetăţenie încă din momentul naşterii face parte din drepturile internaţionale ale omului.80 În cazul privării ilegale de cetăţenie, statele au obligaţia de a furniza asistenţa şi protecţia adecvată în vederea restabilirii acesteia.81
În conformitate cu această obligaţie internaţională, legislaţia internă ar trebui să evite producerea unor situaţii în care copiii ar putea fi apatrizi la naştere. Cooperarea internaţională la nivel multilateral şi bilateral, inclusiv prin intermediul organismelor consultative şi al celor de experţi, poate asigura cadrul necesar pentru rezolvarea problemelor ce pot apărea în această privinţă.
35. Statele ar trebui să aibă în vedere acordarea cetăţeniei persoanelor care au fost apatride de jure sau de facto o perioadă îndelungată, chiar în absenţa altor motive obiective.
Obligaţia de a evita apatridia a devenit o uzanţă a dreptului internaţional şi este prevăzută de mai multe instrumente internaţionale.82
Obligaţiile internaţionale de evitare a apatridiei se referă, în mod normal, la apatridia de jure, şi anume la situaţia legală apărută atunci când o persoană nu este considerată a fi cetăţean al niciunui Stat. Cu toate acestea, prezenţa unui număr semnificativ de persoane care sunt apatride de facto pe teritoriul unui Stat ridică
80 Acest drept este prevăzut, inter alia, de Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolul 15, şi, în ceea ce priveşte copiii, de Convenţia cu privire la drepturile copilului, articolul 7. 81 Convenţia cu privire la drepturile copilului, articolul 8 alineatul (2). 82 Inter alia, Convenţia privind statutul apatrizilor din 1954, Convenţia privind reducerea cazurilor de apatridie din 1961 şi Convenţia europeană asupra cetăţeniei.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 45 obstacole suplimentare în calea procesului de integrare. Acest fapt poate afecta, la rândul lui, stabilitatea. Persoanele care au apatridie de facto deţin în mod oficial cetăţenia ţării de reşedinţă sau a ţării de origine, dar nu se află în situaţia de a beneficia de pe urma ei în practică. Motivele pentru aceasta sunt numeroase, de la ruperea legăturilor cu ţara de origine până la dificultăţile întâmpinate la momentul înregistrării naşterii sau marginalizarea socio-economică. În această situaţie se află cu precădere anumite grupuri vulnerabile cum ar fi romii, persoanele strămutate sau refugiaţii.
Statele ar trebui să aibă în vedere măsuri direcţionate care să limiteze atât apatridia de jure, cât şi apatridia de facto în vederea promovării integrării. În ceea ce priveşte apatridia de jure, cadrul legal ar trebui să prevadă mecanisme de dobândire a cetăţeniei în condiţii rezonabile, iar politicile ar trebui să asigure caracterul accesibil al acestor mecanisme. În ceea ce priveşte apatridia de facto, politicile ar trebui să fie personalizate în vederea rezolvării problemelor specifice. Aceste politici pot încerca rezolvarea problemelor legate de lipsa înregistrărilor şi/sau a documentelor de stare civilă sau a oricăror alte cauze care au condus la apatridia de facto prin înlăturarea obstacolelor şi prin căutarea proactivă a unor soluţii care să permită efectuarea înregistrărilor.
Pe lângă obligaţiile de natură legală, există și motive legate de integrare pentru a facilitarea procesului de naturalizare. Prezenţa pe termen lung pe teritoriul unui Stat a unui număr semnificativ de persoane fără cetăţenie vine în contradicţie cu principiul integrării societăţii şi prezintă riscuri pentru coeziunea şi stabilitatea socială. Prin urmare, este în interesul Statului respectiv să ofere persoanelor care rezidă pe teritoriul său o perioadă îndelungată şansa de a fi naturalizate fără să întâmpine obstacole inoportune şi să promoveze în mod activ naturalizarea acestora. În acelaşi timp, este în interesul persoanei să aibă acces la toate drepturile în materie de cetăţenie şi să îşi exprime în acest mod tangibil sentimentul apartenenţei prin depunerea tuturor eforturilor necesare în vederea naturalizării. Aici sunt incluse activităţile de pregătire în vederea îndeplinirii cerinţelor prevăzute de lege pentru naturalizare, cum ar fi dobândirea unor cunoştinţe adecvate de limbă a Statului respectiv, şi îndeplinirea efectivă a acestora.
46 Linii directoare privind integrarea societăților diverse 36. Politicile care prevăd accesul privilegiat la cetăţenie al unor cetăţeni din străinătate pe baza legăturilor culturale, istorice sau familiale ar trebui să asigure respectarea principiului relaţiilor de prietenie, inclusiv de bună vecinătate, şi al suveranităţii teritoriale. Aceste politici ar trebui să fie concepute în aşa fel încât să evite crearea unor ambiguităţi în legătură cu jurisdicţia. Protecţia drepturilor minorităţilor este o obligaţie care revine în principal Statului în care îşi au reşedinţa.
Un Stat poate avea un interes legitim în sprijinirea persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale care îşi au reşedinţa în alte State, pe baza legăturilor etnice, culturale, lingvistice, religioase, istorice sau de altă natură. În plus, Statele pot acorda cetăţenie atât pe baza aptitudinilor lingvistice preferate, cât şi a legăturilor culturale, istorice sau familiale.
Totuşi, aceasta nu implică în niciun caz dreptul de a-şi exercita jurisdicţia asupra acestor persoane pe teritoriul altui Stat fără acordul Statului respectiv sau de a acorda cetăţenie în masă cetăţenilor din alt Stat, în temeiul dreptului internaţional, inclusiv atunci când acest lucru se întâmplă ca urmare a unui cumul de cereri individuale.83
În acelaşi timp, Statele nu pot „externaliza” protecţia acordată minorităţilor care rezidă pe teritoriul lor către alte State (aşa-numitele „State înrudite”), deoarece responsabilitatea de a respecta şi de a proteja drepturile minorităţilor revine în principal Statului unde rezidă minoritatea respectivă.84
Pe lângă aceste limitări de natură legală, politicile în materie de cetăţenie care au efecte externe ar putea crea obstacole în calea relaţiilor de prietenie, inclusiv a celor de bună vecinătate, precum şi provocări suplimentare pentru integrarea societăţii din ţara unde rezidă aceste minorităţi. Politicile care au astfel de efecte negative ar trebui evitate.
Statului de reşedinţă îi revine principala responsabilitate în protejarea drepturilor rezidenţilor săi, inclusiv ale persoanelor aparţinând minorităţilor. Această responsabilitate se extinde şi asupra rezidenţilor care deţin cetăţenie multiplă, iar
83 Recomandările de la Bolzano/Bozen privind rolul minorităţilor naţionale în relaţiile interstatale, 2008 (denu- mite în continuare „Recomandările de la Bolzano/Bozen”), în special Recomandările 4, 10 şi 11. 84 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 2, şi Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept, „Raport privind tratamentul preferenţial al minorităţilor de către statul lor înrudit” (denumit în continu- are „Raportul Comisiei de la Veneţia”), CDLINF (2001) 19.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 47 Statele nu ar trebui să practice discriminări faţă de cetăţenii cu dublă cetăţenie. Un Stat le poate solicita în mod legitim cetăţenilor săi să renunţe la alte cetăţenii înainte de asumarea unor funcţii politice importante, cum ar fi cea de şef de Stat sau de membru al guvernului .85
37. Cetăţenia multiplă per se nu ar trebui să fie considerată un obstacol în calea integrării. Acordarea cetăţeniei de către Statul de reşedinţă al rezidenţilor pe termen lung care deţin deja cetăţenia unui alt Stat poate veni în sprijinul procesului de integrare şi poate consolida legăturile cu societatea. Copiilor care au dobândit mai mult de o cetăţenie la naştere nu ar trebui să li se interzică deţinerea cetăţeniei multiple de-a lungul vieţii.
Cetăţenia multiplă reflectă nivelul de creştere al circulaţiei transfrontaliere a persoanelor şi diversitatea intrafamilială, inclusiv de-a lungul mai multor generaţii, precum şi eforturile din ce în ce mai mari depuse de State pentru a păstra legăturile cu populaţiile care au emigrat peste hotare. Acordarea accesului la cetăţenie rezidenţilor pe termen lung fără a le solicita acestora să renunţe la cetăţenia deţinută anterior încurajează participarea şi sentimentul apartenenţei şi poate contribui la integrarea societăţilor. Acesta este în special cazul copiilor. Statele ar trebui să le permită copiilor care au dobândit diferite cetăţenii în momentul naşterii să le păstreze.86 Copiilor care se află în această situaţie nu ar trebui să li se interzică deţinerea mai multor cetăţenii pe parcursul vieţii.87
Cu toate acestea, impactul cetăţeniei multiple asupra integrării societăţilor poate varia considerabil, în funcţie de mai mulţi factori, precum istoria şi relaţiile bilaterale. Politica optimă în ceea ce priveşte cetăţenia multiplă depinde de context şi ar trebui să fie formulată pe baza efectelor sale asupra drepturilor cetăţenilor, a integrării societăţii şi a relaţiilor de prietenie, inclusiv de bună vecinătate.
85 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Nota explicativă la Recomandarea 11. 86 Convenţia europeană asupra cetăţeniei, articolul 14 alineatul (1). 87 Convenţia cu privire la drepturile copilului, articolul 7.
48 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Participarea efectivă
38. Facilitarea procesului de integrare poate avea loc numai dacă tuturor membrilor societăţii li se oferă şansa de a participa. Participarea efectivă la afacerile publice şi la toate aspectele vieţii sociale, economice şi culturale, inclusiv a persoanelor aparţinând minorităţilor, este atât un drept în sine, cât şi o condiţie prealabilă esenţială pentru asigurarea egalităţii de şanse în practică.
Procesul de integrare impune ca toţi membrii societăţii, indiferent dacă aparţin minorităţilor sau majorităţilor, să interacţioneze prin intermediul angajamentului activ. Aceasta este legată în mod direct de participarea efectivă a tuturor la dezvoltarea societăţii sub diversele sale aspecte, ceea ce va contribui, de asemenea, la crearea percepţiei potrivit căreia procesul de integrare este legitim. Din acest motiv, un element-cheie al integrării este dreptul tuturor, inclusiv al persoanelor aparţinând minorităţilor, de a participa efectiv la afacerile publice şi la viaţa culturală, socială şi economică.88 Garantarea acestui drept de fapt şi de drept reprezintă o condiţie prealabilă pentru punerea în aplicare a principiului egalităţii de şanse. În practică, ar trebui astfel să se obţină asigurarea că persoanele aparţinând minorităţilor se bucură de drepturi şi îşi asumă responsabilităţi precum respectarea legii în aceeaşi măsură ca şi persoanele aparţinând majorităţilor.
Participarea efectivă ca principiu de bază al integrării trebuie să fie introdusă în fiecare domeniu relevant de politică89, dar ea necesită, de asemenea, şi propriile instrumente specifice şi de politică dedicate90.
88 CCMN, articolul 15. 89 Linia directoare 9.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 49 a. Participarea în viața publică
39. Statele ar trebui să adopte politici specifice, focalizate pentru a asigura că toate persoanele beneficiază de şanse adecvate de participare efectivă la procesul democratic de luare a deciziilor. În cadrul acestor acţiuni, Statele ar trebui să depună eforturi în vederea reprezentării adecvate a diverselor grupuri, inclusiv a minorităţilor, în societatea lor, în toate structurile relevante ale administraţiei publice şi în toate organele de decizie relevante.
Reprezentarea adecvată asigură participarea directă şi constituie şi o modalitate importantă prin care minorităţilor li se poate oferi o şansă reală de exprimare. Reprezentarea nu trebuie să fie neapărat proporţională din punct de vedere matematic pentru a fi adecvată, ci trebuie să aibă ca scop reflectarea compoziției societăţii.91 Ar trebui să se acorde o atenţie specială şanselor pe care le au grupurile mici din punct de vedere numeric de a participa efectiv. În acelaşi timp, Statele ar trebui să depună eforturi pentru susţinerea principiilor egalităţii de gen atunci când facilitează reprezentarea şi participarea publică a persoanelor aparţinând minorităţilor.
Pe baza standardelor internaţionale şi a practicilor promiţătoare, precum şi pe baza experienţei ÎCMN, politicile focalizate pot include una sau mai multe dintre următoarele politici: −− Înţelegeri speciale privind reprezentarea şi participarea minorităţilor în comitete desemnate în urma unor alegeri şi/sau în cadrul guvernului, precum şi în anumite sectoare guvernamentale şi în sectorul public mai larg, la nivel naţional, regional şi local. Printre aceste înţelegeri speciale se pot număra, în funcţie de circumstanţe: locuri rezervate în una sau în ambele camere ale parlamentului sau în comisiile parlamentare şi alte forme de participare garantată la procesul legislativ, facilitarea reprezentării minorităţilor la sistemul electoral, întreprinderea unor acţiuni pozitive pentru alocarea de posturi guvernamentale, locuri la curtea supremă şi la curtea constituţională sau la nivelul instanţelor inferioare şi/sau funcţii în cadrul organismelor consultative nominalizate sau al altor organisme de lucru la nivel înalt, precum şi măsuri speciale pentru participarea minorităţilor la funcţiile publice;92
90 Îndrumări utile cu privire la instrumentele care pot şi ar trebui, după caz, să fie puse la dispoziţie în vederea instituirii unei politici a participării efective se pot găsi, inter alia, în Comentariul privind participarea şi în Recomandările de la Lund. 91 Comentariul privind participarea, paragraful 123. 92 După cum se precizează în Recomandările de la Lund, principiile 6–11.
50 Linii directoare privind integrarea societăților diverse −− Sisteme electorale care să faciliteze reprezentarea şi exercitarea influenţei minorităţilor, concomitent cu deschiderea concurenţei pentru voturi între toate sectoarele societăţii.93 Platformele politice intercomunitare pot juca un rol important în integrarea societăţii şi în participarea efectivă a minorităţilor; −− Organe consultative şi mecanisme care să acţioneze asemenea unor canale de comunicare oficiale sau neoficiale între guverne şi reprezentanţii comunităţii; −− Organe şi procese menite să asigure şi să promoveze dialogul eficient; −− Aranjamente neteritoriale de autoguvernare sau acorduri de partajare a puterii având ca scop sporirea influenţei anumitor grupuri în legătură cu unele aspecte de interes pentru acestea; −− În anumite împrejurări, aranjamentele teritoriale de autoguvernare, cum ar fi delegarea teritorială a competenţelor, pot facilita şi reprezentarea grupurilor minoritare. Indiferent de forma lor, instituţiile autoguvernării trebuie să se bazeze pe principiile şi procesele democratice pentru a putea pretinde cu legitimitate că reflectă opiniile tuturor comunităţilor stabilite pe teritoriul în cauză şi că respectă pe deplin drepturile omului în cazul tuturor persoanelor, inclusiv al minorităţilor, din jurisdicţiile lor. În acest context, acordurile de partajare a puterii, dacă există, nu ar trebui construite într-o manieră ce ar putea exclude reprezentarea vreunei comunităţi.
b. Participarea economică şi socială
40. Participarea economică şi socială eficientă a tuturor membrilor societăţii în aceeaşi măsură este esenţială pentru succesul integrării. Statele ar trebui să formuleze şi implementaze politici în domenii relevante precum educaţia şi formarea, ocuparea forţei de muncă, asistenţa medicală, locuinţe şi accesul la bunuri şi servicii publice care să promoveze incluziunea social- economică în mod comprehensiv.
Participarea efectivă a persoanelor aparţinând minorităţilor la viaţa economică şi socială a Statului este la fel de importantă ca şi participarea lor la viața publică. Participarea la viaţa economică şi socială vizează o gamă largă de aspecte, printre care: locuinţe corespunzătoare, asistenţă medicală, protecţie socială (asigurări sociale şi prestaţii sociale), servicii de asistență socială, învăţământ şi ocuparea forţei de muncă (inclusiv incluziunea pe piaţa muncii atât la angajatorii din sectorul
93 A se vedea şi principiul 28.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 51 public, cât şi la cei din sectorul privat şi accesul la activităţi comerciale şi la alte şanse de desfăşurare de activităţi independente).94 În acest context, Statele ar trebui să se asigure că toate persoanele, indiferent de originea etnică, beneficiază de şanse egale pentru a putea participa şi contribui la viaţa economică şi că beneficiază de resursele şi de bogăţiile comune ale ţării.
Statele ar trebui în special să întreprindă următoarele: −− Să combată în mod eficient discriminarea şi să promoveze egalitatea de şanse şi de tratament pentru minorităţi în ceea ce priveşte ocuparea forţei de muncă în sectoarele public şi privat pe întreaga durată a ciclului de angajare, prin instituirea de acte legislative, instituţii şi politici; −− Să se asigure că accesul egal la educaţie, asistenţă medicală, locuinţe şi bunuri şi servicii publice nu este obstrucţionat de fapt şi de drept din cauza originii etnice sau naţionale, a limbii, religiei sau convingerilor; −− Să pună în aplicare strategii şi politici focalizate pentru a promova incluziunea pe piaţa muncii a grupurilor minoritare cu o participare disproporţionat de scăzută. Aceste politici ar trebui să fie susţinute de dovezi şi să fie realizate cu evaluarea nevoilor economice şi a intereselor diverselor comunităţi, inclusiv minorităţile, în contextul mai larg al dinamicii pieţei muncii. Strategiile şi politicile ar trebui să fie elaborate, puse în aplicare şi monitorizate din punctul de vedere al eficienţei prin consultări periodice cu reprezentanţii persoanelor sau ai grupurilor în cauză. Dacă este cazul, se vor institui măsuri specifice, dar neexclusive pentru a depăşi barierele existente în calea ocupării forţei de muncă de către categoriile cele mai defavorizate.95 Printre măsurile de acest fel se numără programele de formare la locul de muncă sau cursurile de limbă organizate la locul de muncă. Chiar dacă se adresează minorităţilor subreprezentate, aceste măsuri nu ar trebui să limiteze participarea la anumite grupuri, ci să fie accesibile tuturor celor care ar putea avea nevoie de un astfel de sprijin; −− Să introducă măsuri specifice, dacă este cazul, inclusiv formare specializată, pentru a pregăti mai bine personalul angajat în cadrul serviciilor publice şi al instituţiilor de securitate socială pentru a oferi răspunsuri adecvate persoanelor aparţinând minorităţilor96; −− Să înlăture obstacolele injuste şi reglementările excesive care îngreunează activităţile economice specifice unor grupuri minorităților şi să ia măsurile corespunzătoare pentru crearea de condiţii în vederea susţinerii ocupaţiilor
94 După cum se prevede, inter alia, în Carta Socială Europeană a Consiliului Europei, 1961; Carta Socială Europeană Revizuită, 1996; şi Comentariul privind participarea, paragraful 24. 95 A se vedea şi Comentariul privind participarea, paragrafele 47–49. 96 Comentariul privind participarea, paragraful 38.
52 Linii directoare privind integrarea societăților diverse tradiţionale ameninţate, dacă este cazul, ţinând seama de tehnologiile, cultura şi modurile de viaţă tradiţionale; −− Să elaboreze politici şi să analizeze posibilitatea instituirii unor obligaţii pozitive, dacă este cazul şi în urma consultării cu cei interesaţi, pentru ca întreprinderile publice să pună în aplicare politici de ocupare a forţei de muncă favorabile incluziunii. De asemenea, Statele pot încuraja angajatorii din sectorul privat să contribuie la integrare prin crearea unor stimulente în vederea adoptării unor astfel de măsuri, prin colaborarea în cadrul unor parteneriate public-private sau prin facilitarea ocupării locurilor de muncă de către persoane aparţinând minorităţilor inclusiv prin politici fiscale şi prin asigurarea unor condiţii rezonabile la locul de muncă pentru persoanele cu nevoi speciale; −− Să implice comunităţile locale, inclusiv comunităţile minorităților concentrate în anumite zone de depresiune economică, în procesul de elaborare şi punere în aplicare a regenerării economice specifice, precum şi în politicile şi proiectele de dezvoltare locală. Comunităţile respective ar trebui să participe în mod echitabil la beneficiile rezultate;97 −− Să analizeze eventualele beneficii pe care le-ar putea avea pentru economia locală şi regională, în special în zonele de graniţă, cooperarea transfrontalieră între autorităţile locale şi regionale, inclusiv cu implicarea unui stat vecin, dacă este cazul şi într-o manieră adecvată.98
În general, Statele ar trebui să fie conştiente şi să ţină seama de impactul pe care îl are asupra persoanelor aparţinând minorităţilor orice cerinţă (cum ar fi aptitudinile lingvistice sau reşedinţa) prevăzută de actele legislative sau de reglementările administrative privind accesul la bunuri şi servicii, inclusiv pe parcursul procesului de privatizare.
97 Comentariul privind participarea, paragrafele 42–46. 98 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandările 16–18 şi CCMN, articolul 18 alineatul (2).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 53 c. Participarea în viaţa culturală şi religioasă
41. Statele ar trebui să creeze condiţii pentru ca persoanele aparţinând minorităţilor să poată participa în mod eficient la viaţa culturală a propriei comunităţi şi a societăţii în sens larg. Ar trebui să se asigure libertatea religiei şi a convingerilor şi şansele de a participa în mod voluntar la viaţa religioasă a comunităţii, inclusiv prin acomodarea reciprocă, după caz.
Statele ar trebui să urmărească implementarea unor politici şi legislație care să aibă ca scop includerea pe picior egal a tuturor membrilor societăţii în viața culturală. Pe lângă asigurarea egalităţii de şanse, aceste politici sunt importante pentru prevenirea înstrăinării şi a excluderii grupurilor minoritare, care pot alimenta radicalizare şi polarizare care pot la rândul lor duce la conflicte.
Politicile Statului ar trebui să respecte şi, dacă este cazul, să sprijine conservarea, sporirea şi transmiterea patrimoniului cultural şi religios al comunităţilor în toate formele sale către generaţiile viitoare. Acesta poate include practicile culturale şi religioase, reprezentările, exprimările, cunoştinţele şi aptitudinile, obiectele şi artefactele, precum şi clădirile şi spaţiile asociate acestora. În acest scop, este esenţial ca reprezentanţii minorităţii să fie implicaţi efectiv în toate etapele de elaborare, punere în aplicare şi monitorizare a politicilor şi a actelor legislative pertinente.
În vederea integrării societăţii este necesar ca persoanelor aparţinând minorităţilor să li se acorde efectiv dreptul de a-şi conserva şi dezvolta patrimoniul cultural şi identitatea culturală proprie, precum şi dreptul de a participa şi de a interacţiona în cadrul vieţii culturale a societăţii în ansamblul ei, într-un spirit de toleranţă şi dialog intercultural.99 Este esenţial ca dreptul fundamental al persoanelor aparţinând minorităţilor de a decide cu privire la propriile probleme culturale să nu aibă ca efect izolarea lor. În această privinţă, dialogul intercultural permanent şi continuu între toate grupurile minorităților cât şi între minorităţi şi majorităţi ar trebui încurajat, inclusiv prin sensibilizarea persoanelor rezidente cu privire la celelalte culturi din societate şi prin expunerea lor la acestea.
99 Declaraţia ONU privind minorităţile, articolul 2 alineatul (1); CCMN, articolele 5, 6 şi 15; şi Declaraţia miniştrilor europeni ai culturii privind dialogul intercultural şi prevenirea conflictelor, adoptată la Conferinţa miniştrilor europeni ai culturii la 22 octombrie 2003.
54 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Politicile culturale nu ar trebui să se limiteze doar la conservarea şi promovarea culturilor tradiţionale, ci ar trebui să încurajeze concomitent o pluralitate de expresii culturale şi artistice, să promoveze accesul în egală măsură la cultura contemporană în toate formele sale şi să încurajeze interacţiunea şi schimbul intercultural.
În acelaşi timp, chiar dacă dreptul de a participa şi de a-şi dezvolta cultura proprie poate fi facilitat şi sprijinit de Stat, cultura în sine este independentă de Stat. Statul nu ar trebui să instituie o „cultură oficială a Statului” care să cuprindă şi să definească conţinutul culturii. Dimpotrivă, politica în domeniul cultural ar trebui mai degrabă să respecte principiul pluralismului, al participării, al democratizării şi al descentralizării. Procesele de descentralizare, inclusiv aranjamentele neteritoriale de autoguvernare (autonomia culturală) pot juca un rol important în crearea condiţiilor necesare pentru ca persoanele aparţinând minorităţilor să participe în mod efectiv la viaţa culturală.100
Într-un context cultural pluralist, politicile de integrare ar trebui să ţină seama de nevoile culturale variate ale diferitelor grupuri, inclusiv ale migranţilor101 şi ale popoarelor indigene102.
Pe parcursul elaborării politicilor, Statele ar trebui să înţeleagă că identităţile culturale, sistemele de credinţe şi practicile religioase sunt corelate în mod indisolubil pentru numeroase comunităţi. Toate persoanele au dreptul la libertatea de gândire, libertatea conştiinţei şi libertatea religioasă. Aceasta include şi libertatea de a avea sau de a adopta o religie sau o credinţă sau de a nu avea o credinţă, la alegerea fiecăruia. Aceasta mai include şi libertatea, exercitată fie individual, fie împreună cu ceilalţi în cadrul comunităţii, în mod public sau privat, de a-şi manifesta religia sau credinţa prin acte de veneraţie, ceremonii, practici şi predici.103 Libertatea de a-şi manifesta religia şi credinţele, inclusiv actele de veneraţie publică, nu pot face decât obiectul unor limitări prevăzute de lege. Aceste limitări sunt legitime numai dacă se întemeiază pe motive specifice de interes public şi sunt rezonabile şi proporţionale cu scopul avut în vedere.104
100 Comentariul privind participarea, paragraful 67. 101 Convenţia Internaţională privind protecţia drepturilor tuturor lucrătorilor migranţi şi a membrilor familiilor acestora, 1990, articolul 31. 102 Declaraţia ONU cu privire la drepturile popoarelor indigene, 2007, articolul 1. 103 În general: Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, articolul 18; PIDCP, articolul 18 alineatul (1); şi CEDO, articolul 9. Cu privire la minorităţi în special: PIDCP, articolul 27; CCMN, articolele 7 şi 8; şi Documentul de la Copenhaga, paragraful 32. 104 PIDCP, articolul 18 alineatul (3) şi CEDO articolul 9 alineatul (2).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 55 Statele ar trebui să ia măsuri adecvate pentru protejarea persoanelor care pot fi supuse unor ameninţări sau acte de discriminare, ostilitate sau violenţă ca urmare a culturii, religiei sau credinţei lor. Autorităţilor Statului şi funcţionarilor publici le revine responsabilitatea de a evita retorica negativă sau acţiunile ce vizează anumite comunităţi culturale sau religioase.
În plus, ar trebui să se evite limitările injuste ale participării depline la treburile culturale şi religioase. Printre aceste limitări se numără cerinţele excesive privind înregistrarea organizaţiilor culturale sau religioase şi a lăcaşurilor de cult sau cele privind dobândirea autorizaţiei pentru clădiri religioase sau culturale. De asemenea, printre acestea se pot număra şi limitări disproporţionate ale afişării publice de simboluri culturale sau religioase şi cele privind vestimentaţia. Autorităţile publice nu ar trebui să impună niciun fel de restricţii injuste referitoare la limba (limbile) care poate(pot) fi utilizată(e) în timpul evenimentelor culturale sau religioase. Acestea pot solicita, însă, în mod legitim ca asociaţiile culturale şi/sau organizaţiile religioase să traducă documentele oficiale şi administrative în limba de Stat sau în limba (limbile) oficială(e), inclusiv, dacă este cazul, atunci când înregistrează acte juridice de stare civilă pentru care deţin autoritate.105
Limba
42. Politicile Statelor ar trebui să stabilească un echilibru între necesitatea de a avea una sau mai multe limbi comune ca bază generală pentru integrarea şi funcţionarea societăţii şi obligaţia de a promova diversitatea lingvistică, inclusiv prin protejarea drepturilor lingvistice ale minorităţilor. Guvernele ar trebui să asigure oportunităţi accesibile de învăţare a limbii de Stat.
Limba este o componentă esenţială a identităţii individuale şi colective. Standardele internaţionale, astfel cum sunt interpretate de organismele relevante, au precizat în amănunt conţinutul drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor de a-şi utiliza limba proprie în mod liber şi fără imixtiuni din afară, atât în context privat, cât şi în context public, verbal şi în scris.106 În acelaşi timp, acest drept de utilizare, conservare şi promovare a limbilor minorităţilor trebuie să fie echilibrat cu alte drepturi şi nevoi, inclusiv cu desemnarea uneia sau mai multor limbi comune ca bază generală pentru funcţionarea şi integrarea societăţii.
105 Recomandările de la Oslo, Nota explicativă la Recomandarea 5. 106 Inter alia, PIDCP, articolul 27; Documentul de la Copenhaga, paragraful 35; CCMN, articolele 10–14; Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare,1992; Recomandările de la Oslo; şi Comentariul privind limba.
56 Linii directoare privind integrarea societăților diverse În timp ce Statele au obligaţia de a proteja şi promova limbile minorităţilor şi dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor de a le învăţa şi utiliza, minorităţile împărtăşesc împreună cu majorităţile responsabilitatea de a participa la viaţa culturală, socială şi economică şi la afacerile publice ale societăţii în ansamblul său. Această participare presupune, de exemplu, că persoanele aparţinând minorităţilor trebuie să cunoască limba de Stat sau limba (limbile) oficială(e).107
Echilibrul care se poate stabili între aceste două faţete ale promovării lingvistice este contextual, variază de la o ţară la alta și depinde de situaţia fiecărei minorităţi şi nu este niciodată atins în mod permanent. Din experienţa ÎCMN rezultă că divergenţele în legătură cu acest echilibru sunt frecvente şi pot crea tensiuni interetnice semnificative.
Politicile în materie de limbă, având ca scop promovarea integrării respectuoase față de diversitate, ar trebui să includă următoarele consideraţii: −− Statele pot desemna o limbă de Stat, şi anume o singură limbă care să fie utilizată în mod oficial în instituţiile publice, servicii şi infrastructură. Introducerea unei politici care permite utilizarea a mai mult de o limbă oficială pe baza unor principii teritoriale sau personale poate contribui şi la asigurarea recunoaşterii comunităţilor lingvistice şi poate contribui la unitatea unor State caracterizate de diversitate lingvistică. În aceste cazuri, statutul egal sau domeniul de utilizare diferit al limbilor oficiale în diverse sfere trebuie stabilit cu claritate; −− Statele nu ar trebui să restricţioneze utilizarea limbilor minorităţilor în sfera privată, iar oricare cerinţe privind utilizarea limbii de Stat în sfera publică ar trebui să se bazeze pe scopuri legitime şi să fie necesare şi proporţionale cu acestea; −− Statele ar trebui să se asigure că tuturor persoanelor, inclusiv celor aparţinând minorităţilor, li se oferă oportunităţi adecvate de învăţare a limbii de Stat, astfel încât să poată participa în mod eficient şi în egală măsură la viaţa economică, socială, culturală şi politică a Statului; −− dacă un Stat divers din punct de vedere lingvistic percepe şi menţine o singură limbă oficială ca instrument al integrării, permiterea utilizarii altor limbi într-o anumită măsură în administraţie, serviciile publice, sistem educaţional şi mass- media pot contribui la acomodarea nevoilor minorităţilor şi la promovarea incluziunii acestora. Nivelurile şi natura oricăror servicii lingvistice şi încorporarea limbilor neoficiale în administraţia publică ar trebui să fie stabilite în funcţie de circumstanţele specifice ale comunităţilor în cauză. Ar trebui să existe
107 Documentul de la Copenhaga, paragraful 34; Recomandările de la Haga, Recomandarea 1; şi CCMN, Raportul explicativ la articolul 14. A se vedea şi Liniile directoare 10 şi 11.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 57 capacitatea de a furniza servicii publice esenţiale precum asistenţa medicală şi în limbile minorităţilor, atunci când este necesar, în măsura în care acest lucru este posibil; −− Cunoaşterea limbii de Stat de către toate persoanele rezidente în Statul respectiv este necesară pentru o participare deplină şi eficientă. În plus, limba poate fi un instrument puternic de intensificare a sentimentului apartenenţei. Prin urmare, este legitim să se promoveze limba de Stat prin mijloace şi stimulente pozitive, inclusiv prin intermediul unor programe publice de învăţare a limbii respective; −− Limba poate fi însă utilizată şi pentru a exclude persoanelor despre care se crede că nu o cunosc suficient de la anumite posturi sau profesii sau le pot exclude de la acceptarea simbolică în rândul comunităţii. Statele nu ar trebui să adopte politici de promovare a unei limbi de Stat care sunt însă disproporționate sau necorespunzător echilibrate cu drepturile lingvistice ale persoanelor aparţinând minorităţilor; −− Statele ar trebui să se asigure că minorităţile beneficiază de suficient sprijin în ceea ce priveşte păstrarea şi dezvoltarea identităţilor lor lingvistice. Aceasta include garantarea dreptului de a utiliza limbile minorităţilor sau limbile regionale în viaţa privată şi de familie şi sprijinirea utilizării lor în context privat şi în public. De exemplu, Statele pot afişa însemne, inscripţii, denumiri ale unor locuri, denumiri ale străzilor şi alte indicaţii topografice în limba minorităţii sau sub formă bilingvă, atât în limba de Stat, cât şi în limbile minorităţilor.
43. Promovarea multilingvismului pentru toţi membrii societăţii poate contribui la integrare în societăţile lingvistic diverse.
Integrarea este un proces bididrecţional care implică atât majorităţile, cât şi minorităţile. Prin urmare, în societăţile lingvistic diverse, integrarea poate fi facilitată în mare măsură atunci când toţi membrii societăţii învaţă celelalte limbi utilizate în ţara lor. Aceasta înseamnă că membrii majorităţii ar trebui, la rândul lor, să fie încurajaţi să înveţe limbile minorităţilor, în special în zonele mixte din punct de vedere lingvistic. Aceasta poate fi o cheie a recunoaşterii faptului că adaptarea reciprocă este un aspect inerent procesului de integrare.
Multilingvismul, în special învăţarea limbii utilizate de către persoanele cu care se interactionează in mod regulat, aduce plusvaloare pentru colectivitate şi constituie un instrument de sporire a înţelegerii şi toleranţei reciproce. În pofida legăturii percepute dintre limbă şi identitate, orice competenţă lingvistică sau orice lipsă a acesteia, precum şi simpla utilizare a unei limbi nu trebuie să fie asociate în mod
58 Linii directoare privind integrarea societăților diverse automat cu afilierea la un anumit grup sau cu exercitarea unor drepturi lingvistice.108 Prin urmare, multilingvismul ar trebui să fie promovat pentru toţi ca element de integrare, în mod particular în societățile lingvistic diverse.
Educaţia
44. Politicile în domeniul educaţiei ar trebui formulate în conformitate cu politicile de integrare şi ca parte a acestora. În acest mod, ele pot asigura o bază mai bună pentru integrarea societăţii şi pot încuraja cunoştinţele, interacţiunea şi înţelegerea între elevii din comunităţi diferite.
Educaţia este unul dintre cele mai importante instrumente de promovare a integrării şi coeziunii sociale şi ar trebui să facă parte din politicile de integrare. Educaţia este crucială prin faptul că înzestrează toţi membrii societăţii în aceeaşi măsură cu aptitudinile necesare pentru a putea participa în mod deplin şi efectiv în toate sferele vieţii publice. Educaţia este un mijloc principal de menţinere şi transmitere a elementelor esenţiale ale identităţii şi unul dintre cele mai eficiente mod de promovare a contactului și înțelegerii interculturale, precum şi a unui sentiment comun de identitate civică.
Persoanele răspunzătoare pentru dezvoltarea sistemului educaţional ar trebui să încerce să combine interacţiunea şi participarea tuturor cu sprijinul în favoarea menţinerii şi dezvoltării identităţilor diverse.109
108 Comentariul privind limba, paragraful 16. 109 După cum se prevede, inter alia, în Recomandările de la Haga şi în Comentariul privind educaţia.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 59 45. Statele ar trebui să respecte dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor de a li se preda limba lor sau de a învăţa în această limbă, după caz, în mod special în zonele locuite de acestea în mod tradiţional sau în număr semnificativ. Statele ar trebui să completeze această acţiune prin dezvoltarea unor sisteme educaţionale integrate şi multilingve la toate nivelurile, menite să asigure accesul egal, egalitatea de şanse şi rezultate educaţionale egale pentru toţi elevii, indiferent dacă aparţin majorităţii sau minorităţii. O astfel de educaţie integrată ar trebui, de asemenea, să includă ore în care să li se predea tuturor elevilor lecţii despre diversitatea existentă în societatea lor.
Politicile educaţionale ar trebui să urmărească atingerea unui echilibru adecvat între respectarea dreptului consacrat al persoanelor aparţinând minorităţilor de a li se preda limba minorităţii respective sau, atunci când sunt întrunite toate condiţiile, de a învăţa în această limbă110 şi necesitatea creării unui spaţiu educaţional comun în care toate persoanele să se bucure de şanse egale de obţinere a unei educaţii de calitate. În acest context, este important să se evite segregarea educaţională, chiar atunci când este autoimpusă de către comunităţile minoritare, însă cu respectarea deplină a drepturilor educaţionale ale persoanelor aparţinând minorităţilor.111
În cadrul eforturilor de realizare a acestui echilibru, politicile educaţionale integrate ar trebui să se întemeieze, inter alia, pe următoarele aspecte:
−− Politicile educaţionale de la toate nivelurile, de la nivelul preşcolar până la cel al învăţământului destinat adulţilor, ar trebui să vizeze asigurarea de şanse egale fiecărei persoane în vederea realizării potenţialului de dezvoltare a aptitudinilor, cunoştinţelor, capacităţilor şi reţelelor necesare pentru a deveni un membru productiv şi angajat al unei societăţi integrate şi unite; −− Politicile ar trebui să aibă ca scop încurajarea unor medii educaţionale comune integrate şi favorabile incluziunii care să recunoască, să aprecieze și să reacţioneze la diversitate şi să promoveze o cultură a respectului pentru ceilalţi în rândul corpului elevilor şi în afara acestuia; −− În sistemul de educație ar trebui să se elaboreze şi să se predea o programă generală obligatorie însoţită de materiale de învăţare care să predea despre istoriile, religiile, culturile, tradiţiile şi contribuţiile grupurilor majorității şi cele ale minorităților din cadrul Statului, cu reflectarea unor perspective diferite. Respectul
110 CCMN, articolele 12–14, şi Recomandările de la Haga. 111 A se vedea Linia directoare 7.
60 Linii directoare privind integrarea societăților diverse faţă de diversitate şi pluralism ar trebui să fie introdus în toate disciplinele din programă;112 −− În societăţile multilingve, un sistem educaţional echilibrat şi inclusiv ar trebui să combine activităţile de predare în limba de Stat şi în limba (limbile) oficială(e) cu acordarea unor oportunităţi adecvate studenţilor pentru a învăţa limba minorităţiilor sau pentru a învăţa în această limbă.113 Educaţia multilingvă înseamnă un plus de valoare pentru elevii din toate comunităţile şi pentru societate în ansamblul său şi ar trebui încurajată atât pentru minorităţi, cât şi pentru majorităţi;114 −− Ar trebui să se introducă dispoziţii adecvate privind formarea, recrutarea şi asigurarea de sprijin permanent personalului cu o calificare corespunzătoare, garantându-se în acelaşi timp că personalul respectiv reflectă diversitatea societăţii şi este pregătit corespunzător pentru a preda într-un mediu de clasă multiculturală; −− Acolo unde este cazul, se pot încheia acorduri bilaterale specifice referitoare la materialele didactice şi la schimbul de profesori cu alte ţări relevante;115 −− Ar trebui să se ofere sprijin suplimentar tuturor membrilor comunităţilor minoritare defavorizate, conform solicitărilor, pentru a se garanta capacitatea acestora de a funcţiona în clasă, la viitorul loc de muncă şi în alte contexte socio-economice în aceeaşi măsură ca şi ceilalţi membri ai societăţii; −− Pentru a asigura participarea deplină a tuturor factorilor implicați cât și un sentiment al proprietăţii, practicile educaţionale ar trebui să vizeze încurajarea angajării şi a participării tuturor elevilor, părinţilor şi comunităţilor la nivel local şi şcolar; −− Statele ar trebui să respecte dreptul minorităţilor de a institui sau de a menţine instituţii educaţionale separate (publice sau private), întemeiate din motive lingvistice sau religioase, care furnizează servicii educaţionale în conformitate cu dorinţele părinţilor elevului sau al tutorilor săi legali.116 Participarea la aceste sisteme şi prezenţa în cadrul acestor instituţii ar trebui să fie opţionale, iar educaţia oferită ar trebui să fie conformă cu standardele naţionale instituite de către autorităţile competente; −− În cazul în care instituţiile sunt întemeiate pe baza culturii, a limbii sau a religiei, ar trebui să se promoveze modalităţi de încurajare a înţelegerii şi a interacţiunii periodice dintre elevii care urmează cursuri diferite sau învaţă în instituţii diferite. Ar trebui să se aibă în vedere măsuri pentru asigurarea unei anumite diversităţi a
112 A se vedea şi Convenţia cu privire la drepturile copilului, articolul 29, litera (d). 113 CCMN, articolul 14, şi Recomandările de la Haga. 114 Linia directoare 43. 115 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 18. 116 Convenţia cu privire la drepturile copilului, articolul 18.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 61 corpului elevilor la momentul admiterii, în combinaţie cu un set de măsuri menite să asigure un mediu favorabil păstrării acestei diversităţi calificate; −− Repartizarea disproporţionată a elevilor din anumite comunităţi către anumite şcoli, în clădiri separate sau la cursuri separate fără un motivaţie obiectivă şi rezonabilă constituie discriminare. În astfel de cazuri, Statele trebuie să ia măsuri imediate şi eficiente de redresare a situaţiei, precum şi să monitorizeze evoluţiile pentru a evalua necesitatea adoptării unor măsuri suplimentare; −− În afara sistemului educaţional oficial, politici şi măsuri educaţionale publice precum învăţământul pentru adulţi şi învăţarea pe tot parcursul vieţii, ar trebui să promoveze şi respectul pentru diversitate şi pentru integrarea societăţii.
Securitatea şi aplicarea legii
46. Autorităţile din domeniul securităţii şi organele de aplicare a legii ar trebui să fie profesioniste, responsabile şi să respecte pe deplin drepturile omului. Acestea ar trebui să reflecte diversitatea societăţii şi să fie astfel organizate încât să răspundă nevoilor tuturor segmentelor populaţiei, inclusiv ale minorităţilor, prin intermediul unor politici focalizate, acolo unde este cazul.
Lipsa interacţiunii şi a cooperării dintre forțele de securitate şi de aplicare a legii şi persoanele aparţinând minorităţilor poate duce la reacţii adverse din partea comunităţilor minoritare şi chiar la conflicte.117 Relaţiile interetnice şi integrarea societăţii pot fi îmbunătăţite dacă poliția și organele de ordine reprezintă comunitatea pe care o servesc şi dacă se intensifică comunicarea între ele şi minorițăți.
Politicile de integrare ar trebui să răspândească principiile care stau la baza acestor linii directoare prin elaborarea şi punerea în aplicare a unor politici privind securitatea şi aplicarea legii, inclusiv în ceea ce priveşte recrutarea şi reprezentarea, formarea şi dezvoltarea personală, practicile operaţionale, prevenirea şi gestionarea conflictelor.
La rândul lor, forţele armate pot juca un rol constructiv în integrarea societăţii. Deşi rolul şi relaţiile pe care acestea le au cu publicul larg diferă, multe dintre principiile referitoare la aplicarea legii li se aplică şi lor.
Atunci când elaborează politicile structurilor de securitate şi de aplicare a legii, statele ar trebui să aibă în vedere următoarele:
117 Astfel cum se subliniază în Recomandările privind serviciile poliţiei în societăţile multietnice, 2006.
62 Linii directoare privind integrarea societăților diverse −− Ar trebui să se elaboreze politici şi să se aplice măsuri de consolidare a încrederii şi cooperării între toate segmentele populaţiei, inclusiv comunităţile minoritare, pe de o parte, şi organele de aplicare a legii pe de altă parte. Acest fapt sporeşte eficienţa operaţională dar şi capacitatea organelor de aplicare a legii; −− Recrutarea şi păstrarea membrilor minorităţilor în cadrul organelor de aplicare a legii ar trebui să constituie obiectivul unei politici focalizate pentru a putea asigura reprezentăre adecanată la toate nivelurile; −− Strategiile privind serviciile de poliţie comunitare pot reprezenta o modalitate eficientă de instituire a unor relaţii durabile de cooperare cu comunităţile minorităților. Măsuri precum asigurarea competenţelor interculturale şi a abilităţilor multilingve ale ofiţerilor de poliţie care au un grad mare de probabilitate de a intra în contact cu membrii diverselor comunităţi pot sprijini comunicarea şi pot genera încredere; −− Statele ar trebui să asigure egalitatea de tratament efectivă, de fapt şi de drept, inclusiv interdicţia împotriva discriminării. Aceasta include formarea şi sensibilizarea cu privire la aspectele ce ţin de discriminare, precum şi punerea la dispoziţia membrilor organelor de aplicare a legii a unor remedii legale. Mai mult, ar trebui să se elaboreze în cadrul organelor de aplicare a legii politici specifice de combatere a discriminării și să se implementeze şi monitorizeze politici specifice pentru anti-discriminare pentru a adresa discriminarea directă, indirectă şi instituţională. În această privinţă ar trebui luate măsuri specifice de dezvoltare a capacităţii; −− Ar trebui să se instituie un cadru legal adecvat, politici pentru implementarea şi să se asigure formare pentru a se garanta identificarea şi înregistrarea crimelor din ură etnică sau rasială (hate crime), precum şi investigarea efectivă şi punerea sub acuzare. Ar trebui să se ia măsuri pentru prevenirea acestor infracţiuni; −− Comunicările emise de organele de aplicare a legii, inclusiv materialele tipărite destinate distribuirii către publicul larg, ar trebui să ţină seama de caracteristicile culturale şi să vizeze toate comunităţile, inclusiv prin utilizarea limbilor minoritare, dacă acest lucru este posibil.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 63 Accesul la justiţie
47. Statele ar trebui să considere o prioritate evaluarea situaţiei existente în ceea ce priveşte accesul la justiţie şi să elaboreze strategii şi politici comprehensivă având ca scop garantarea accesului eficient la justiţie pentru toţi. Accesul în mod egal la un act de justiţie eficient şi imparţial este esenţial pentru integrarea societăţii.
Încrederea într-un sistem judiciar imparţial şi eficient şi disponibilitatea unor remedii accesibile indiferent de statusul legal al persoanei sunt vitale pentru integrarea societăţii. Un sistem judiciar ineficient poate fi perceput cu uşurinţă ca discriminator faţă de persoanele aparţinând minorităţilor. Lipsa încrederii în sistemul de justiţie sau percepţia potrivit căreia sistemul îi favorizează pe membrii majorităţii subminează coeziunea socială, încurajează înstrăinarea şi poate creşte riscul de conflict, inclusiv de natură interetnică.
În acest context, politicile în materie judiciară ar trebui să reflecte următoarele: Legislaţia ar trebui să prevadă reprezentarea adecvată a persoanelor aparţinând minorităţilor în sistemul judiciar; −− Ar trebui elaborate politici corespunzătoare de formare, recrutare, reţinere şi promovare a judecătorilor, a procurorilor şi a personalului. Eficienţa acestor politici ar trebui monitorizată periodic şi, dacă este cazul, ar trebui să se instituie măsuri speciale pentru creşterea participării persoanelor aparţinând minorităţilor; −− Barierele existente în calea accesului la justiţie, inclusiv cele care îi afectează pe membrii minorităţilor, indiferent dacă sunt de natură financiară, lingvistică sau socială, ar trebui să fie identificate şi înlăturate. Prevederea posibilităţii de a utiliza limbile minoritare pentru accesarea asistenţei judiciare gratuite şi în cadrul procedurilor juridice şi administrative, cu depăşirea standardelor minime referitoare la drepturile omului în cadrul procedurilor penale,118 promovează egalitatea de tratament, încrederea în autorităţi şi reduce posibilele cauze de conflict; −− Măsurile de asigurare a accesului egal la justiţie ar trebui să aibă o sferă de aplicabilitate vastă şi să nu se limiteze doar la asigurarea accesului la tribunale. Aceste măsuri pot include şi alte remedii, precum şi accesul la organisme independente şi eficiente de soluţionare a plângerilor şi la mecanisme alternative de soluţionare a litigiilor;
118 PIDCP,articolul 9.2; CEDO, articolul 6 şi CCMN, articolul 10.3.
64 Linii directoare privind integrarea societăților diverse −− Statele ar trebui să asigure în regim de urgenţă remedii judiciare eficiente victimelor încălcărilor grave ale drepturilor omului şi să promoveze mecanisme adecvate de reconciliere, în special în cadrul societăţilor postconflictuale. Ar trebui să se identifice spaţii corespunzătoare şi să se aloce resurse în vederea soluţionării eficiente şi oportune a unor chestiuni cum ar fi cererile restante referitoare la proprietate, protecţia dreptului de întoarcere acasă, redobândirea cetăţeniei şi alte condiţii necesare pentru ca victimele să poată participa şi să îşi poată îndeplini rolurile în cadrul proceselor de integrare a societăţii.
Mass-media
48. Politicile Statelor ar trebui să vizeze sensibilizarea mass-media, precum şi promovarea şi facilitarea capacităţii acestora de a reflecta şi de a răspunde la diversitatea existentă în cadrul societăţilor lor, inclusiv prin promovarea schimburilor interculturale şi prin combaterea stereotipurilor negative şi a prejudecăţilor, precum şi a intoleranţei.
În procesul de integrare a societăţilor mijloacele de informare în masă joacă două roluri importante.119 În primul rând, ele pun la dispoziţie un forum cheie în care persoanele aparţinând minorităţilor îşi pot exercita drepturile, inclusiv dreptul de a-şi utiliza limba maternă şi de a-şi promova cultura. În al doilea rând, ca instrumente de primire şi transmitere a informaţiilor, mijloacele de informare în masă sunt esenţiale pentru crearea unui climat favorabil dialogului intercultural şi înţelegerii reciproce, inclusiv prin combaterea stereotipurilor negative, a prejudecăţilor şi a intoleranţei din societate.
Politicile Statului ar trebui să promoveze schimburile interculturale în cadrul mass- media şi să combată stereotipurile negative şi intoleranţa. Măsurile care se vor lua în această privinţă pot merge de la sancţiuni specifice de natură penală şi administrativă pentru încălcarea legii până la acordarea de sprijin activ pentru asigurarea prezenţei limbilor şi a culturilor minoritare în mijloacele de informare în masă, sprijin ce poate consta şi în acordarea de finanţare specială. În plus, politicile în domeniul mass-media, cadrele de autoreglementare şi regimurile de acordare a
119 După cum se susţine, inter alia, în CCMN, articolele 6 şi 9, şi în Liniile directoare privind utilizarea limbilor minoritare în media audiovizuală, 2003 (denumite în continuare „Liniile directoare privind mass-media”).
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 65 licenţelor ar trebui să aibă ca scop crearea unui mediu permisiv pentru mijloacele de informare în masă independente şi pluraliste, favorabil comunicării de idei şi informaţii care reflectă şi răspund nevoilor diverselor comunităţi.
Rolul societal şi democratic important pe care îl joacă mass-media implică necesitatea de a proteja libertatea acestora în mod special.120 În acelaşi timp, faptul că mijloacele de informare în masă joacă un rol atât de important în modelarea climatului societăţii, având în vedere şi relaţiile intercomunitare, implică obligaţia acestora de a ţine seama, pe parcursul activităţii lor, de efectul pe care îl au asupra coeziunii şi integrării sociale. Mass-media trebuie să acorde atenţie consecinţelor pe care le-ar putea avea relatările lor cu privire la declaraţiile date de politicieni sau de alte personalităţi publice care contribuie la consolidarea stereotipurilor negative şi la alte activităţi divizive.
49. Măsurile de promovare a limbii de Stat sau a limbii (limbilor) oficiale în mass-media nu ar trebui să reducă în mod disproporţionat dreptul de a utiliza limba(le) minorităților.
Prezenţa semnificativă a limbilor minorităților în mass-media locală semnalează existenţa unei politici cu privire la minorităţi care este favorabilă incluziunii şi reflectă valoarea pozitivă ce se atribuie diversităţii lingvistice. Prin urmare, Statele, prin consultare cu minorităţile, ar trebui să elaboreze politici care să abordeze utilizarea limbii (limbilor) minorităților în mass-media.121 Aceste politici ar trebui să se întemeieze pe dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a primi şi de a împărtăşi informaţii şi idei în propriile limbi,122 ca o condiţie prealabilă a participării lor egale şi efective la viaţa publică, economică, socială şi culturală.
În acelaşi timp, Statele pot promova în mod legitim limba de Stat, în special în mass-media publică, în limitele menţionate mai sus,123 cu condiţia ca acest fapt să nu reducă în mod disproporţionat drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor de a-şi utiliza propria limbă în mass-media sau să nu restricţioneze în mod nejustificat diversitatea lingvistică existentă.
120 După cum se arată, inter alia, în Decizia Consiliului Permanent al OSCE nr. 193, 1997 (Mandatul OSCE Declaraţia privind libertatea mass-mediei); a se vedea, de asemenea, CEDO, articolul 10 şi interpretarea acestuia în jurisprudenţă, în special Jersild/Danemarca, nr. 15890/89, 23-09-1994. 121 Liniile directoare privind mass-media, Linia directoare 5. 122 CCMN, articolul 9.
66 Linii directoare privind integrarea societăților diverse În vederea atingerii acestui echilibru, politicile ar trebui să se bazeze, inter alia, pe următoarele aspecte: −− Deşi nu sunt permise limitări lingvistice pentru mass-media scrise sau online, orice limitare a dreptului de alegere a limbii în cadrul mass-media audiovizuale, indiferent dacă este din mediul public sau din cel privat, trebuie să fie evaluată cu atenţie pentru a se asigura proporţionalitatea şi respectarea deplină a libertăţii de exprimare; −− Cotele de radiodifuziune publică în limba de Stat pot fi legitime, însă ar trebui să fie completate cu dispoziţii speciale pentru a se asigura garantarea drepturilor lingvistice ale persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale; de exemplu, prin aplicarea flexibilă a acestor cote şi/sau prin introducerea unor scutiri în regiunile unde comunităţile minorităților sunt în număr mare. În plus, impunerea unor cote lingvistice nu trebuie să implice în nicio situaţie reglementarea conţinutului şi trebuie să respecte în totalitate libertatea mass-media. Impunerea unor cote rigide asupra organismelor private de radiodifuziune ar putea intra în conflict cu principiul libertăţii de exprimare. Prin urmare, promovarea limbii de Stat în cadrul mass-mediei private, dacă este justificată de un scop legitim, se poate realiza mai eficient prin recurgerea la unele stimulente economice variate, cum ar fi distribuirea unor subvenţii de Stat şi sprijinirea procesului de producere a conţinutului;124 −− În cazul în care se introduc anumite cerinţe precum subtitrarea programelor, existenţa cotelor şi/sau obligaţii de redifuzare în vederea promovării integrării, Statul trebuie să asigure sprijinul tehnic şi financiar adecvat pentru a garanta că acestea nu afectează în mod disproporţionat utilizarea limbii minorităților. În unele contexte, subtitrarea poate constitui un instrument eficient de îmbunătăţire a comunicării şi intervenţiilor la nivel intercomunitar. De exemplu, ocazional se realizează unele programe multilingve care sunt subtitrate atât în limba majorităţii, cât şi în limbile minorităților, pentru încurajarea interacţiunii dintre grupuri şi depăşirea barierelor lingvistice; −− Ar trebui să se promoveze accesul şi prezenţa minorităţilor în programele mass- media cu caracter generic destinate publicului larg, inclusiv prin crearea unor condiţii favorabile diversităţii şi pluralismului în mass-media; −− Mass-media publică ar trebui să reflecteze diversitatea culturală şi lingvistică a societăţii. Ca atare, acestea ar trebui să garanteze faptul că persoanele aparţinând minorităţilor, inclusiv minorităţilor naţionale prezente în număr mic, şi limbile vorbite de acestea sunt reprezentate în mod adecvat. Acest lucru se aplică şi organismelor de reglementare a mass-media audiovizuale. Statele ar trebui
123 Linia directoare 42. 124 Comentariul privind limba, paragraful 43.
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 67 să se asigure că interesele utilizatorilor limbilor minorităților sunt reprezentate şi luate în considerare în mod expres în cadrul organismelor de reglementare125; −− Deşi minorităţile care locuiesc într-o zonă de graniţă, vizionează de regulă emisiunilor difuzate în Statele învecinate cu care împărtăşesc o limbă comună, acest fapt nu absolvă Statul gazdă de responsabilităţile ce îi revin de apărare a drepturilor minorităţilor, inclusiv drepturile lingvistice şi de utilizare a mass- media. În orice caz, este în interesul Statului să ofere informaţii cu privire la aspectele importante din viaţa Statului tuturor membrilor societăţii. Aceste intervenţii sunt necesare pentru construirea unui cadru comun de înţelegere a proceselor sociale şi astfel pentru integrarea societăţii. Statul ar trebui să aibă în vedere anumite mijloace prin care să se asigure că sunt disponibile suficiente informaţii şi în limbile minorităților; −− Ar trebui să se depună eforturi în vederea recrutării şi a menținerea în mass- media centrală a jurnaliştilor provenind din rândul minorităților şi ar trebui, de asemenea, să se asigure reprezentarea minorităţilor în consiliile audiovizuale. O atenţie specială trebuie acordată nevoilor minorităţilor prezente în număr mai mic sau grupurilor cu vulnerabilitate crescută care au, în general, un acces foarte limitat la mass-media în propria limbă şi sunt afectate de lipsa unor jurnalişti calificaţi pregătiţi să-şi desfăşoare activitatea într-o limbă minorității;126 −− În ceea ce priveşte mass-media privată, Statele ar trebui să aibă în vedere crearea de stimulente pentru furnizorii de servicii mass-media privaţi şi comunitari; de exemplu prin finanţarea şi alocarea de frecvenţe şi prin acordarea unui acces sporit la mijloacele de informare în masă, în special minorităţilor prezente în număr mic, inclusiv în limba acestora. Deşi nu ar putea părea o cerinţă nelegitimă per se ca mijloacele de informare în masă din mediul privat să respecte cotele de emisie în limba de Stat, acest fapt este destul de problematic, deoarece ar putea limita în mod injust iniţiativa privată şi însăşi existenţa companiilor mass- media în limbile minorităților;127 −− Datorită semnificaţiei speciale pe care presa scrisă în limbile minorităților o are pentru comunităţile minorităților, Statele ar trebui să se asigure că regulile generale referitoare la subvenţiile pentru presă, care adesea prevăd condiţii precum existenţa unui tiraj minim sau a distribuţiei la nivel naţional, nu se aplică presei scrise în limbile minorităților, fiind puţin probabil ca aceasta să poată îndeplini vreodată condiţiile menţionate;128 −− Ar trebui să se recunoască şi să se încurajeze, după caz, potenţialul noilor tehnologii de a facilita recepţia programelor în limbile minorităților care au fost
125 Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare, articolul 11 paragraful (3). 126 Comentariul privind limba, paragrafele 41 şi 42. 127 Comentariul privind limba, paragrafele 45 şi 46. 128 Comentariul privind limba, paragraful 47.
68 Linii directoare privind integrarea societăților diverse realizate în alte ţări, adeseori învecinate. Cu toate acestea, ele nu ar trebui să înlocuiască programele realizate la nivel local în limbile minorităților.
Diversitatea simbolurilor şi utilizarea lor în domeniul public
50. Statele ar trebui să promoveze integrarea prin respectarea pretenţiilor şi a aspectelor sensibile pentru grupurile minorităților şi majorităților în ceea ce priveşte afişarea şi utilizarea simbolurilor în spaţiul public comun. Deşi trebuie să acorde atenţia cuvenită libertăţii de exprimare, Statele ar trebui totodată să evite utilizarea simbolurilor care pot diviza populaţia şi să descurajeze afişarea acestora de către actorii nonguvernamentali. Acolo unde este cazul ar trebui să se caute oportunităţi de promovare a unor simboluri favorabile incluziunii.
Simboluri precum drapelele, însemnele, statuile, monumentele, denumirile locurilor şi ale străzilor, ocaziile sau sărbătorile legale cu caracter comemorativ, siturile istorice şi funerare pot avea semnificaţii identitare profunde. Simbolurile pot avea un impact puternic asupra relaţiilor sociale şi pot fi utilizate pentru a promova atât incluziunea şi coeziunea, cât şi separarea şi divizarea. Utilizarea necorespunzătoare a simbolurilor poate cauza tensiuni şi incidente care pot escalada şi se pot transforma în conflicte şi acte de violenţă intercomunitară. Acestea se pot evita prin includerea unor norme echilibrate şi echitabile pentru soluţionarea eventualelor probleme legate de utilizarea simbolurilor ca elemente esenţiale ale politicilor de integrare.
În cazul simbolurilor, politicile de integrare ar trebui să se întemeieze, inter alia, pe următoarele aspecte: −− Afişarea simbolurilor legate cu identitatea de către persoane particulare în spaţiul public intră sub incidenţa libertăţii de exprimare şi nu ar trebui să fie interzisă, în afară de cazul în care există motive legale legitime şi clar definite pentru aceasta. Aceste motive ar trebui, în orice caz, să fie interpretate literal, iar orice interdicţie ar trebui să fie proporţională cu scopurile legitime urmărite; −− Afişarea drapelelor şi a simbolurilor în interiorul clădirilor guvernelor locale sau al altor instituţii publice sau pe acestea reprezintă un act controversat care poate genera tensiuni. În aceste situaţii, Statele ar trebui să ia în considerare reglementarea afişajului respectiv pe baza principiilor incluziunii şi bunei guvernări, stabilind un echilibru între interesele rezonabile ale tuturor grupurilor din societate;
Linii directoare privind integrarea societăților diverse 69 −− Drepturile minorităţilor prevăd afişarea însemnelor topografice şi stradale în limbile minorităților (inclusiv cu alfabetul utilizat în limba respectivă, după caz) în anumite condiţii.129 Pentru că acestea pot avea şi o semnificaţie simbolică, Statele au posibilitatea de a prevedea dreptul de afişare a indicaţiilor topografice în limbile minorităților după caz, chiar dacă în acea zonă nu locuiesc minorităţi în mod tradiţional sau în număr semnificativ. În plus, acolo unde sunt stabilite praguri pentru exercitarea dreptului de a afişa însemne topografice în limbile minorităților, aceste praguri nu ar trebui să constituie un obstacol disproporţionat în ceea ce priveşte respectarea anumitor limbi minorităților. În plus, siguranţa traficului rutier sau utilizarea unor alfabete diferite nu reprezintă argumente rezonabile împotriva însemnelor bilingve. Dimpotrivă, afişajul bilingv ar trebui promovat, deoarece transmite mesajul că un anumit teritoriu este locuit în comun şi în armonie de către diverse grupuri de populaţie;130 −− Atunci când se introduc sau interzic simboluri sau când dezafectează Statului, monumente şi alte obiecte sau clădiri cu valoare simbolică, statele ar trebui să ţină seama de relaţiile istorice şi contemporane existente în cadrul comunităţii. În acest context, politicile Statelor ar trebui să vizeze încurajarea legăturilor interculturale, recunoaşterea şi acceptarea reciprocă de către toate grupurile din societate; −− Atunci când se denumesc sau se redenumesc străzi, clădiri şi alte spaţii publice, trebuie să se acorde o atenţie specială impactului pe care acest lucru îl poate avea asupra integrării societăţii. Din acest punct de vedere este esenţial ca deciziile de acest tip să fie luate într-o manieră inclusivă şi participative şi să nu aibă ca efect divizarea grupurilor din societate; −− În ceea ce priveşte afişajul simbolurilor religioase în public, construcţia sau reconstrucţia siturilor religioase, ritualurile religioase şi uzanţele alimentare şi/sau vestimentare, abordările din cadrul Statelor participante variază considerabil. Cu toate acestea, minorităţile care practică o religie diferită de cea a majorităţii se expun riscului de a se plasa într-o postură dezavantajoasă şi se pot confrunta cu discriminarea. Deşi marja de apreciere a Statelor în ceea ce priveşte afişarea publică a simbolurilor religioase este largă, Statele ar trebui să se asigure că nu există discriminare de fapt sau de drept pe criterii religioase. De asemenea, Statele ar trebui să se asigure că sunt respectate drepturile religioase ale minorităţilor, în special libertatea religioasă, libertatea credinţelor sau libertatea de a nu avea o credinţă. Statele ar trebui să respecte diversitatea religioasă şi să ia în calcul aplicarea principiului acceptării pretenţiilor rezonabile de natură religioasă. De asemenea, Statele ar trebui să promoveze dialogul interreligios, după caz.
129 CCMN, articolul 11. 130 Comentariul privind limba, paragraful 67.
70 Linii directoare privind integrarea societăților diverse Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa lucrează pentru stabilitate, prosperita- te şi democraţie în 57 de state, prin dialog po- litic referitor la valorile comune şi prin activităţi practice care îşi lasă o amprentă de durată.
Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ ноябрь 2012 г. Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ
ноябрь 2012 г. Печать и распространение: Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ)
Вы можете свободно копировать и распространять любую информацию из данной публикации. Мы будем благодарны за указание на источник.
ISBN: 978-90-75989-250
© Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, 2012 г.
Напечатано в Нидерландах
Текст также доступен в электронном виде по адресу: www.osce.org/HCNM
За дополнительной информацией обращайтесь по адресу: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague, The Netherlands Тел.: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 3465210 Эл. почта: HCNM@HCNM.org Веб-сайт: www.osce.org/HCNM Содержание Введение ....................................................................................................... 2
I. Структурные принципы....................................................................... 8 Суверенитет влечет за собой ответственность..................................... 8 Надлежащее и демократическое управление...................................... 10 Недискриминация и эффективное равенство..................................... 11 Соблюдение и защита прав человека, включая права меньшинств.................................................................. 13
ІІ. Принципы интеграции........................................................................ 15 Признание разнообразия и множественных идентичностей............... 15 Примат добровольной самоидентификации........................................ 17 Неизоляционистский подход к вопросам меньшинств....................... 18 Общие для всех государственные институты, чувство принадлежности к обществу и взаимная аккомодация ........ 20 Инклюзивность и эффективное участие.............................................. 22 Права и обязанности............................................................................. 23 Межобщинные отношения.................................................................... 25 Политика, направленная как на большинство, так и на меньшинство............................................................................ 26
III. Элементы политики интеграции...................................................... 28 Формулирование эффективной политики........................................... 28 Законодательство и институты............................................................. 33 Действующие акторы и роли................................................................ 38
IV. Основные направления политики................................................... 46 Борьба с дискриминацией и полное и эффективное равенство........ 46 Гражданство.......................................................................................... 49 Эффективное участие........................................................................... 56 а. Участие в общественно-политической жизни........................... 57 б. Социальное и экономическое участие...................................... 59 в. Участие в культурной и религиозной жизни............................. 62 Язык ..................................................................................................... 65 Образование.......................................................................................... 68 Безопасность и охрана правопорядка................................................. 72 Доступ к правосудию............................................................................ 74 Средства массовой информации......................................................... 75 Разнообразие символов и их использование в публичной сфере................................................................................ 80
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Введение
В июле 1992 г. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) своим решением, отраженном в Хельсинкском документе СБСЕ, учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) в качестве инструмента для предотвращения конфликтов на как можно более раннем этапе в отношении напряженных ситуаций, связанных с проблемами национальных меньшинств. В течение прошедших двадцати лет три Верховных комиссара встречались в своей работе с рядом повторяющихся вопросов. Отвечая на них, они опубликовали шесть тематических рекомендаций, представив в них свое видение и советы государствам, сталкивающимся с такими вопросами. Первые три – Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств в области образования, Ословские рекомендации о языковых правах национальных меньшинств и Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни – в первую очередь касаются разработки и уточнения стандартов прав меньшинств в области образования, языка и участия в общественно-политической жизни. Две последующие публикации – Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании и Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе – затрагивают конкретные проблемы, с которыми сталкиваются многие государства при организации эффективной полицейской деятельности в этнически разнообразных обществах и при обеспечении доступа меньшинств к телерадиовещанию на их языке. Самый последний свод рекомендаций – Больцанские/Боценские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях – касается условий и ограничений, в рамках которых государства могут поддерживать меньшинства, проживающие в других странах.
Все вопросы, затрагиваемые этими публикациями, непосредственно связаны с усилиями Верховных комиссаров по снижению напряженности и предотвращению межэтнических конфликтов. Опыт ВКНМ показывает, что разнообразие само по себе не находится в зависимости и не имеет причинной связи с увеличением напряженности и насилия. Ни один из
2 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ многочисленных этнических конфликтов, разразившихся в Европе по окончании холодной войны, не был неизбежен. Они являются следствием политического выбора, который мог бы быть иным. Корни такого рода конфликтов часто лежат в отрицании основных прав и в систематическом и/или системном исключении и отчуждении целых сообществ.
Именно поэтому защита прав человека, в том числе прав меньшинств, неразрывно связана с сохранением мира и стабильности как внутри государств, так и между ними. Государства обязаны гарантировать равные возможности для участия в экономической, социальной, культурной и политической жизни общества каждому, независимо от того, принадлежит ли это лицо к большинству или меньшинству. Кроме того, государства имеют практический интерес в обеспечении равных возможностей для участия: низкий уровень участия исключенных или маргинализированных групп часто ведет к прямым и косвенным издержкам для общества, так как сокращается вклад в производство общественного блага и увеличиваются расходы, связанные с реализацией мер, вызванных необходимостью преодоления многочисленных последствий такого исключения и маргинализации.
Однако, все следующие друг за другом Верховные комиссары также установили, что только признания и аккомодации культуры, идентичности и политических интересов меньшинств, а также поощрения участия всех в жизни общества может быть недостаточно для обеспечения устойчивого и прочного мира. В связи с этим Верховные комиссары также рекомендовали государствам принимать меры и осуществлять политику, направленную на содействие интеграции и сплоченности разнообразных многонациональных обществ.
Если разнообразные общества не имеют надлежащей политики интеграции, то существует опасность, что различные сообщества, особенно крупные и территориально сконцентрированные, могут становиться все более обособленными, с малым количеством общих интересов или вовсе не имея таковых, и не разделяя с другими чувства принадлежности данному обществу. Такое разделение на параллельные и разъединенные сообщества представляет собой значительный риск для жизнеспособности и стабильности любого многонационального государства. Этот риск может быть уменьшен с помощью хорошо управляемого процесса интеграции, который может сыграть решающую роль в предотвращении перерастания напряженности в конфликт, а также быть предпосылкой для построения равноправного общества. Интеграция имеет прямое отношение к
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 3 выполнению обязательств, порождаемых суверенитетом, в том числе по соблюдению прав человека и обеспечению надлежащего и эффективного управления и непосредственно влияет на общую стабильность любого плюрального общества.
Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ имеют целью изложить такое понимание и подход. Рекомендации идут дальше, чем поддержка признания культуры, идентичности и политических интересов меньшинств, дополнительно рекомендуя государствам обеспечить налаживание контактов и взаимодействия между различными этническими сообществами. Настоящие рекомендации предполагают, что национальные меньшинства не только должны обладать законным правом на эффективное участие в общем управлении государством, но и что их участие также должно поощряться.
Интеграция – это динамичный процесс вовлечения многих акторов, который обеспечивает эффективное участие всех членов разнообразного общества в экономической, политической, социальной и культурной жизни, а также способствует развитию чувства принадлежности на общегосударственном и местном уровнях, которое разделяется всеми членами общества и является инклюзивным по своему характеру. Для поддержки процесса интеграции государства должны проводить политику, направленную на создание общества, в котором уважается разнообразие, и каждый человек, в том числе все члены этнических, языковых, культурных или религиозных групп, вносят свой вклад в создание и поддержание общей и инклюзивной гражданской идентичности. Это достигается с помощью обеспечения каждому равных возможностей для участия в жизни общества и извлечения из этого пользы. Это требует от государства гарантированного соблюдения прав каждого и создания всем членам общества условий, чтобы они могли взять на себя свою долю ответственности. Общество в целом извлекает пользу из такой политики. Этот процесс может привести к изменениям в культурах большинства и меньшинства. Вот почему ВКНМ предпочитает говорить об интеграции многонациональных обществ, а не об интеграции меньшинства в конкретное общество.
Учитывая растущее этнокультурное разнообразие во всех государствах- участниках ОБСЕ и сопутствующий ему повышенный интерес к моделям и подходам в сфере интеграции, ВКНМ решил синтезировать накопленный опыт Верховных комиссаров и поделиться им посредством настоящих Рекомендаций. Они имеют целью обеспечить руководство относительно
4 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ того, как государства могут работать для усиления интеграции и социальной сплоченности, одновременно рассматривая важный вопрос защиты и продвижения прав человека, включая права различных сообществ на защиту своей идентичности. Никакие общие рекомендации, относящиеся ко всем государствам-участникам, не могут дать конкретные ответы относительно содержания отдельно взятой государственной политики, так как ситуация в каждом из государств имеет свои особенности. Тем не менее, в настоящих рекомендациях признается, что ответственность за поддержку процессов интеграции и осуществление политики интеграции всегда лежит на государстве.
Рекомендации объединяют в себе нормативный и практический подходы, основанные на опыте ВКНМ, накопленном в особенности при работе по вопросам национальных меньшинств в контексте преобразований, государственного строительства и консолидации в период после окончания холодной войны. Несмотря на то, что Рекомендации основаны на конкретном опыте работы ВКНМ и не включают в себя исчерпывающий набор возможных интеграционных мер, документ содержит советы и выводы, которые могут быть актуальны в самых разных ситуациях.
Термин «национальные меньшинства», используемый в Рекомендациях, относится к широкому спектру групп меньшинств, в том числе этнических, религиозных, языковых и культурных сообществ, независимо от того, признаются ли они таковыми в государствах своего проживания, и независимо от обозначения, используемого применительно к ним или на которое они заявляют свои притязания. Кроме того, термин «меньшинство» часто используется в качестве сокращения термина «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам». Это не означает, что все принципы, права меньшинств и варианты политики, представленные в документе, одинаково применимы к любой ситуации. Очевидно, что, в то время как основные стандарты прав человека распространяются на всех, эффективная политика интеграции в определенной степени должна быть специально приспособлена для решения проблем и удовлетворения потребностей различных групп меньшинств, находящихся в различных обстоятельствах. Содержание политики интеграции может зависеть от таких факторов, как численные показатели, длительность проживания и географическая концентрация, а также специфических социальных, экономических и культурных потребностей наряду с другими соображениями. Кроме того, при разработке политики интеграции необходимо признавать тот факт, что
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 5 многие индивиды имеют множественные идентичности, которые могут быть заявлены разными способами, в разное время и в различных контекстах.
Настоящие рекомендации состоят из четырех частей: структурные принципы, принципы интеграции, элементы концепции политики интеграции и основные направления политики. Перечисленные без какой-либо иерархии структурные принципы взаимосвязаны и необходимы, хотя они никогда не могут быть полностью достижимы. Они являют собой цели, к которым все государства должны стремиться, и трудно себе представить, что эффективная политика интеграции может быть возможна при отсутствии усилий по реализации этих принципов. Так как эти структурные принципы никогда не могут быть полностью и навсегда реализованы, их несовершенное выполнение не может служить причиной непринятия или неосуществления политики интеграции. Принципы интеграции содержат основные положения и ценности, которые специфичны для интеграции или являются необходимыми для формулирования политики интеграции. Элементы концепции политики интеграции устанавливают рамки для разработки и осуществления политики интеграции, в том числе механизмы, процессы и «сквозные» темы. Наконец, основные направления политики, хотя и не представляют собой исчерпывающий перечень соответствующих областей политики, касаются основных тематических соображений, сформулированных на основе опыта ВКНМ и включают конкретные примеры в рамках этих областей политики, которые должны быть отобраны и адаптированы к каждой конкретной ситуации.
Интеграция общества представляет собой сложную и всепроникающую политику. Настоящие Рекомендации являются результатом работы и опыта, накопленного в течение последних 20 лет. В их основе лежит ценный вклад, сделанный нынешними и бывшими сотрудниками Офиса ВКНМ, включая Франческо Палермо и Илзе Брандс-Кехрис. Несомненную пользу на ранних этапах подготовки настоящих Рекомендаций оказало участие и научная проницательность многих независимых экспертов, которые предоставили свои комментарии и критические замечания. Среди них – Райнер Баубёк, Алекс Григорьев-Роинишвили, Михаилс Хазанс, Кристин Хенрард, Том Хадден, Салли Холт, Томас Хадлстон, Дженнифер Джексон-Прис, Милена Клайнер, Антти Коркеакиви, Марк Латтимер, Тове Маллой, Ян Ниссен, Джон Пакер, Петра Ротер, Патрик Симон и Сара Спенсер. Настоящие рекомендации, однако, основываются на конкретном опыте ВКНМ, и не отражают мнения какого-либо одного эксперта.
6 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Цель настоящих Рекомендаций – предоставить лицам, принимающим решения, и представителям государств-участников руководящие принципы и практические советы по разработке и осуществлению политики, направленной на интеграцию разнообразных сообществ. Ожидается, что настоящие Рекомендации также найдут свое применение в деятельности иных акторов, которые, выполняя различные функции, способствуют этому процессу, в том числе представителей гражданского общества и частного сектора, а также независимых национальных учреждений. Разработка и осуществление политики интеграции должна найти свое место среди приоритетов для всех государств-участников, стремящихся сохранить разнообразие и избежать риска конфликта, который может развиться в результате возрастания разобщенности и напряженности между группами в обществе, и тем самым способствовать долгосрочному миру и стабильности. Делясь опытом двадцати лет работы ВКНМ, направленной на поддержку процессов интеграции общества, и, предоставляя рекомендации на основе этого опыта, я хочу выразить надежду на то, что настоящие Рекомендации внесут свой вклад в разработку и осуществление эффективной политики интеграции в государствах-участниках ОБСЕ.
Кнут Воллебек Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств г. Гаага, 7 ноября 2012 г.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 7 I. Структурные принципы
Суверенитет влечет за собой ответственность
1. Суверенное и функционирующее государство является необходимым условием для стабильного общества. Суверенитет означает, что государство обладает правами и обязанностями как в отношении собственного населения, так и в качестве действующего актора международного сообщества. Одна из суверенных обязанностей государства должна включать разработку и осуществление политики интеграции на основе прочной институциональной и законодательной базы.
Государственный суверенитет является основополагающим принципом международного права; он закреплен в ряде важных международных документов или подкрепляется ими.1
Стабильное общество, в котором процессы динамичных изменений происходят без насилия, может состояться, сохраняться и развиваться только тогда, когда обеспечены условия для эффективной реализации суверенитета. Кроме того, суверенитет должен реализовываться в соответствии со следующими принципами: надлежащее и демократическое управление, недискриминация, эффективное равенство, соблюдение и защита прав человека, в том числе прав меньшинств.
1 К ним, в частности, относятся: Устав Организации Объединенных Наций (далее: Устав ООН), статьи 1 и 2; Хельсинский Заключительный акт СБСЕ (1975 г.), принципы I-X; Парижская Хартия для новой Европы (1990 г.); Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) (далее: Копенгагенский документ), пункт 37; Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.) (далее: РКНМ), Преамбула и статья 21; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 г.) (далее: Декларация ООН о меньшинствах), статья 8(4); Заключительный документ Инаугурационной конференции ЕС в отношении Пакта стабильности в Европе (1994 г.) (далее: Пакт стабильности), пункт 1.6.
8 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ В современном демократическом государстве обязательства государства по отношению к собственному населению основываются на согласии народа. Таким образом, с одной стороны, народ является источником суверенитета, с другой стороны, суверенитет служит интересам народа. Суверенитет предполагает не только права, но также обязанности и ответственность. В частности, государства обязаны обеспечить осуществление прав и свобод человека, в том числе прав национальных меньшинств, для всех лиц, находящихся в их юрисдикции.2
В контексте своих международных обязательств соблюдать и защищать права человека, в том числе права меньшинств, государства несут ответственность перед международным сообществом и, таким образом, обязаны выполнять свои обязательства по отчетности перед международными наблюдательными и консультативными органами. Такие органы играют важную роль в повышении прозрачности, улучшении взаимопонимания и содействии формированию доброй воли, и государства должны поддерживать, развивать и в полной мере участвовать в этих механизмах.
В обязанности государств, вытекающие из их суверенитета, входит содействие интеграции общества. Опыт Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств свидетельствует, что прочный мир, стабильность, внутренняя и внешняя безопасность и благополучие связаны с процессом создания условий для интеграции всех составных частей общества. Это означает, что государства защищают существующее в их обществах разнообразие посредством политики, а также институциональных и правовых рамок, способствующих инклюзивности, признанию и взаимной аккомодации.
Отсутствие либо существование не в полной мере функционирующего государства не может служить причиной для уклонения от разработки и осуществления политики интеграции; наоборот, опыт ВКНМ показывает, что наличие политики интеграции действительно способствует лучшему функционированию государств.
2 Эта ответственность, в частности, вытекает из Хельсинкского Заключительного акта (1975 г.), принцип VII, пункт 4; Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, (далее: ЕКПЧ), статья 1; и, в отношении меньшинств – в особенности из Международного пакта ООН о гражданских и политических правах (1966 г.) (далее: МПГПП), Декларации ООН о меньшинствах, статья 1(1); Копенгагенского документа, пункты 33(1) и 36(2); РКНМ, статья 1.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 9 Надлежащее и демократическое управление
2. Надлежащее и демократическое управление обслуживает потребности и интересы всего населения государства. Наряду с тем, что демократия подразумевает власть большинства в процессе принятия политических решений, она включает гарантии против злоупотребления властью большинством. Это достигается посредством обеспечения защиты и участия меньшинств, а также путем содействия инклюзивным процессам управления, в которых принимают участие все члены общества.
Плюралистическая демократия, разделение властей, верховенство права и соблюдение прав человека, неразрывно связанные друг с другом, являются неотъемлемыми условиями для прочного мира, безопасности и справедливости.
Все государства-участники ОБСЕ посредством своих правовых и политических обязательств3 привержены демократии, в том числе политическому плюрализму, как основополагающему принципу. Поскольку государственная власть основывается на воле народа,4 это означает, что каждый имеет право принимать участие в общественно-политических делах, что, в свою очередь, требует наличия представительных институтов на всех уровнях.5
Демократия и управление, основанное на ее принципах, направлены и защищают все население государства, независимо от культурных, социальных, экономических, языковых, этнических или религиозных различий или происхождения. Государства должны в полной мере уважать принцип верховенства права и соблюдать международные стандарты по правам меньшинств, в том числе касающиеся эффективного участия меньшинств.6 Таким образом, демократические процессы принятия решений позволяют каждому человеку, в том числе лицам, находящимся
3 Копенгагенский документ, Преамбула и пункты 5 и 6. 4 Всеобщая декларация прав человека, статья 21(3). 5 Всеобщая декларация о демократии, Межпарламентский союз. (1997 г.) (далее: ВДД), пункт 11. 6 Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественной жизни (1999 г.) (далее: Лундские рекомендации), рекомендация 2.
10 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ в структурно неравном положении, возможность эффективно в них участвовать и высказывать свое мнение.7
Надлежащее и демократическое управление может потребовать партисипаторных форм принятия решений, активно вовлекающих группы населения, которые иначе бы находились в маргинальном положении.
Демократическое управление требует разделения властей. В отдельных случаях эффективное участие может быть расширено с помощью таких инструментов, как территориальные или нетерриториальные механизмы по передаче полномочий или разделению власти.8
Недискриминация и эффективное равенство
3. Недискриминация и эффективное равенство не только являются основополагающими и всепроникающими принципами; они также являют собой необходимые условия для эффективного участия каждого в производстве общественного блага. Запрет дискриминации требует обеспечения равенства перед законом и равную защиту со стороны закона, а также устранение любых препятствий на пути к эффективному равенству. Обеспечение эффективного равенства законодательно и на практике также заключает в себе позитивное обязательство по принятию целенаправленной политики и, в случае необходимости, специальных мер.
Запрет дискриминации и содействие эффективному равенству являются принципами, изложенными в международных документах по правам человека, как на международном,9 так и на региональном уровнях.
7 См, помимо прочего, Комментарий Консультативного комитета РКНМ по вопросам эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, социальной и экономической жизни и в общественных делах (2008 г.) (далее: Комментарий по вопросам участия). 8 Лундские рекомендации, рекомендации 14-20. 9 См.: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), статьи 2 и 7; МПГПП, статьи 2, 26 и 27; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) (далее: МПЭСКП), статья 2; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) (далее: МКЛРД), статья 1. Кроме того, следующие документы распространяют свое действие на защиту по соответствующим признакам, таким как раса, цвет кожи, язык (МПГПП и МПЭСКП), происхождение (МКЛРД), национальное или социальное происхождение (МПГПП и МПЭСКП), национальное или этническое происхождение (МКЛРД) и религия (МПГПП и МПЭСКП), и представляют собой неограниченные перечни в силу включения в них упоминания об «иных признаках».
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 11 На региональном уровне ОБСЕ подтвердила принципы недискриминации и равенства.10 В частности, применительно к меньшинствам требование обеспечения их прав без какой-либо дискриминации содержится в ряде документов.11 Примечательно, что большинство государств-участников ОБСЕ включили эти принципы и стандарты в свои конституции. В отношении государств-участников Совета Европы Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод (далее: ЕКПЧ) прямо запрещает дискриминацию по признаку принадлежности к национальным меньшинствам; кроме того запрещена дискриминация по любым иным признакам, таким как раса, цвет кожи, язык, религия, национальное или социальное происхождение.12 Принцип недискриминации по признакам, в числе прочего, расового и этнического происхождения13 и гражданства14 также был кодифицирован Европейским Союзом15 и реализуется посредством двух директив.16
Равное обращение не означает одинаковое обращение. Чтобы быть эффективным, принцип равенства соответственно допускает, а в некоторых случаях и требует, различного обращения с некоторыми лицами, с целью гарантирования им возможности пользоваться всеми правами наравне с другими членами общества. Несколькими инструментами подтверждается, что когда это необходимо и уместно должны приниматься специальные меры17 с целью обеспечения полного и эффективного равенства для уязвимых групп в связи с их прошлой, системной или постоянной дискриминацией. Такие меры не являются дискриминационными, если они преследуют легитимную цель и пропорциональны ей.18
10 Хельсинкский Заключительный акт СБСЕ, принцип VII; Итоговый документ Венской встречи (1989 г.), пункты 13(7) и 13(8); Копенгагенский документ, пункты 5(9), 25(3) и 25(4). 11 Декларация ООН о меньшинствах, статья 2(1); Копенгагенский документ, пункт 31. Кроме того, статья 4(1) РКНМ строго запрещает любую дискриминацию, основанную на принадлежности к национальному меньшинству. 12 ЕКПЧ, статья 14 и Протокол 12. 13 Договор о функционировании Европейского Союза (далее: ДФЕС), статья 19. 14 ДФЕС, статья 18. 15 Амстердамский договор (1997 г.). 16 Директива 2000/43/EC (касающаяся расового и этнического происхождения) и Директива 2000/78/ EC (касающаяся, в частности, религии или верований). 17 Другие используемые термины: «аффирмативные действия», «позитивные действия» и «надлежащие меры» (в контексте РКНМ). 18 См., помимо прочего, Комитет по правам человека ООН (далее: КПЧ), Общий комментарий по правам человека №18 о недискриминации от 10 ноября 1989 г.; Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Общий комментарий №20 о недискриминации; МКЛРД, статья 2(2), и Общая рекомендация КЛРД №32 о значении и сфере применения особых мер в МКЛРД; Декларация ООН о меньшинствах, статья 4; РКНМ, статья 4(2), Копенгагенский документ, пункт 31; Женевское совещание экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (1991 г.), часть IV; Директива 2000/43/EC, статья 5.
12 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Для обеспечения полного и эффективного равенства всех членов общества часто недостаточно гарантировать формальное равенство. Соответственно, государства должны принять конкретную и целенаправленную политику для устранения правовых, экономических и/или социальных препятствий, которые могут ограничивать эффективное равенство и препятствовать полному участию всех в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства. Такая целенаправленная политика государств может выходить за рамки простого устранения препятствий для реализации равных возможностей и иметь целью достижение реального равенства, которое подразумевает равенство результатов в соответствующих областях политики.
Соблюдение и защита прав человека, включая права меньшинств
4. Соблюдение прав человека и основных свобод, в том числе прав меньшинств, дает возможность разнообразным обществам полноценно развиваться в условиях безопасности, мира и сотрудничества. Международные политические и юридические обязательства являются минимальными стандартами, которые государства должны соблюдать. Позитивные обязательства также требуют проведения активной политики и обеспечения полного соблюдения прав всех людей.
Права меньшинств являются неотъемлемой частью международного права прав человека. Они налагают правовые обязательства на каждого члена международного сообщества. Государства-участники ОБСЕ также связаны своими политическими обязательствами в области прав меньшинств.19 Устав ООН подчеркивает важность предотвращения и устранения угрозы миру,20 а история показывает, что в случаях, когда государства не могут в полной мере защитить права меньшинств, вероятность возникновения конфликтов увеличивается.
19 Копенгагенский документ. 20 Устав ООН, статья 1.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 13 Защита и обеспечение прав человека, в том числе прав меньшинств, помогают государствам в укреплении сплоченности их обществ при одновременном уважении разнообразия, и могут таким образом служить предпосылками для прочного мира, безопасности и стабильности.
В целях обеспечения интеграции общества государства должны признавать разнообразие в своих обществах и воздерживаться от любых попыток ассимилировать меньшинства вопреки их воле. Кроме того, они обязаны содействовать обеспечению прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, на эффективное участие в общественно-политической жизни и на сохранение своей идентичности путем предоставления им надлежащих возможностей для развития собственной культуры, пользования своим языком и исповедования своей религии.21 Конкретные рекомендации по эффективной реализации этих прав были опубликованы ВКНМ, в том числе по вопросам образования22, использования языка23 и эффективного участия в общественно-политической жизни.24
В то время как права меньшинств по своей сути являются индивидуальными правами, многие из них становятся значимыми только в случае, если ими обладают и пользуются совместно с другими.25 Термин «другие» следует понимать в самом широком значении, которое включает лиц, принадлежащих к данному меньшинству, к иному меньшинству, или к большинству.
21 Эти обязательства закреплены, помимо прочего, в МПГПП, статья 27; Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 г.), статья 5.1.c.; Декларации ООН о меньшинствах, статьи 1, 2(2) и 2(3); Копенгагенском документе, пункты 33 и 35; и РКНМ, статьи 5(1), 8 и 10-15. 22 Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996 г.) (далее: Гаагские рекомендации). 23 Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка (1998 г.) (далее: Ословские рекомендации). 24 Лундские рекомендации. 25 РКНМ, статья 3(2); МПГПП, статья 27.
14 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ ІІ. Принципы интеграции
Признание разнообразия и множественных идентичностей
5. Разнообразие является характерной чертой всех современных обществ и групп их составляющих. Законодательная база и политика должны признавать то, что индивидуальные идентичности могут быть множественными, многослойными, контекстными и динамичными.
Многие современные общества характеризуются увеличением степени разнообразия своего населения. При этом миграция (как иммиграция, так и эмиграция) вносит свой вклад в изменение демографии. Важно учитывать потенциальный эффект этих феноменов на состояние и ситуацию национальных меньшинств.
В то же время различные сегменты и группы, из которых состоят общества, сами по себе также являются гетерогенными. Они не должны рассматриваться, как неизменные и монолитные.
Индивидуальная идентичность может быть и все чаще является множественной (чувство обладания несколькими горизонтальными идентичностями; например, принадлежность к более чем одной этнической группе), многослойной (в одном индивиде сосуществуют и совмещаются различные идентичности этнические, религиозные, языковые, гендерные, профессиональные и т.п.), контекстной (контекст может определить, какая идентичность является преобладающей в данный конкретный момент) и динамичной (содержимое каждой идентичности и принадлежность к ней индивида меняется с течением времени).
Для создания и укрепления справедливой, стабильной и мирной демократии необходимо признать отличительные характеристики групп,
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 15 а также осознать неоднородность и изменчивость внутри данных групп. Общества становятся богаче за счет разнообразия и вытекающего отсюда плюрализма, если и когда отношения между группами (меньшинством и большинством), а также между группами и властями основываются на доверии, взаимном уважении, согласованном взаимодействии, и активном вовлечении. Необходимо поощрять внутри- и межобщинные связи, являющиеся фактором, усиливающим сплоченность общества, снижающим напряженность и предотвращающим риск возникновения конфликта.
Поэтому очень важно, чтобы разнообразие признавалось через посредство надлежащей правовой и институциональной базы. Признание того факта, что разнообразие обогащает общество подразумевает, что государства не должны определять себя через эксклюзивные и (моно-)этнические термины, как принадлежащие одной или нескольким конкретным этническим группам. Кроме того, лица, относящиеся как к большинству, так и меньшинству, должны признавать, что их идентичности – как и идентичность государства – могут меняться и развиваться, в том числе посредством контакта и обмена с другими группами.
Признание многомерного разнообразия, присущего обществам, группам и индивидуальным идентичностям должно пропитывать все законодательство и формирование политики интеграции. Это означает, например, что следует разрешать множественную идентичность и контекстуальную принадлежность, в том числе при переписи; что следует настоятельно рекомендовать не использовать закрытые списки с перечнем этнических групп; и что каждый человек должен иметь право менять свою принадлежность с течением времени.
16 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Примат добровольной самоидентификации
6. Идентичность зависит от примата личного выбора на основании принципа добровольной самоидентификации. Права меньшинств включают в себя право лиц, принадлежащих к национальному меньшинству, самим решать считаться или нет таковыми. Этот выбор или отказ от выбора никоим образом не должны порождать неблагоприятные последствия для таких лиц. Свобода данного выбора не должна каким-либо способом ограничиваться. Ассимиляция со стороны государства или третьих лиц вопреки воле индивида запрещена.
Международные стандарты прав меньшинств четко устанавливают, что принадлежность к меньшинству является предметом личного выбора, который, однако, должен также основываться на некоторых объективных критериях, имеющих отношение к идентичности данного лица.26 Выбор в пользу принадлежности к какой-либо группе никоим образом не должен порождать неблагоприятные последствия для индивида.27 Принцип свободы выбора должен находить отражение в законодательстве и в политике интеграции. Это означает, например, что власти не должны отождествлять людей с определенной группой на основе внешних характеристик или других предположений без их согласия.28
Запрет ассимиляции против чьей-либо воли означает, что никто не может быть принужден к декларированию собственной идентичности. При декларировании идентичности выбор должен быть открытым и не сводящимся к закрытому перечню этнических групп.29 Это не означает, что любая выбранная идентичность всегда может претендовать на признание. Объективные критерии, соответствие и другие факторы должны приниматься во внимание, и некоторые аспекты могут находиться в пределах свободы усмотрения государства. Кроме запрета принудительной
26 РКНМ, статья 3 в толковании Заключений Консультативного комитета; Копенгагенский документ, пункт 32. 27 РКНМ, статья 3(1). 28 «Языковые права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, предусмотренные в Рамочной Конвенции» – тематический комментарий №3, принятый Консультативным комитетом 24 мая 2012 г. (далее: Комментарий по вопросам языка), пункт 17. 29 См. рекомендацию 5 выше.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 17 ассимиляции, государства должны также признать, что иные, более изощренные и менее очевидные формы «ползучей» ассимиляции, такие как общественное давление, иерархии между разными этническими группами, предрассудки и т.п., исходящие как от негосударственных, так и государственных акторов, могут привести к ассимиляции против воли индивида. В то время как любая форма ассимиляции, не являющаяся результатом выбора – в том числе косвенная и непреднамеренная – запрещена, принцип свободы выбора подразумевает, что сознательно выбранная ассимиляция должна быть допущена и не должна подвергаться стигматизации и скрытому противодействию, как со стороны большинства, так и меньшинства. Это означает, что государство также ответственно за создание условий, при которых люди могут делать такой выбор свободно и в любое время.
Неизоляционистский подход к вопросам меньшинств
7. Поскольку некоторые права меньшинств становятся значимыми только, когда ими пользуются в сообществе вместе с другими, в определенных ситуациях это может привести к возникновению некоторых отличий от других групп в обществе. Тем не менее, изоляция или чрезмерное разделение может привести к ослаблению межобщинных связей и подорвать сплоченность общества.
Как было отмечено выше,30 некоторые права меньшинств являются индивидуальными правами, имеющими значимость только в случае, если ими обладают и пользуются сообща с другими индивидами.31 Это характерно для многих языковых и культурных прав, а также, помимо прочего, для прав связанных с образованием, участием, религией и ассоциацией. Чувство принадлежности к определенным сообществам, составляющим меньшинство или большинство, может усилить общинные связи и солидарность. Такое чувство, разделяемое всеми членами сообщества, является неотъемлемым для прав меньшинств, и необходимо для защиты и соблюдения прав лиц, принадлежащих к меньшинствам.
30 Рекомендация 4 выше. 31 РКНМ, статья 3(2) и пункт 37 Пояснительного доклада.
18 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Тем не менее, для общества крайне важно найти надлежащий баланс между степенью разделения, необходимой для свободного выражения и развития разнообразия с одной стороны, и созданием и укреплением связей между разнообразными сообществами, составляющими все общество в целом, с другой стороны. В случае недостаточного развития межобщинных связей интеграция затрудняется, угрожая сплоченности и, в конечном счете, стабильности.32 Надлежащий баланс между этими двумя элементами не может быть определен априори. Степень уверенности сообществ, как большинства, так и меньшинства, в том, что их права соблюдаются, и чувство принадлежности к одному обществу могут меняться с течением времени и являются контекстуальными, находясь в зависимости от ряда факторов, присущих каждому обществу, включая историю, взгляды и представления, а также институциональные и политические режимы.
ВКНМ отмечает, что уровень разделения между сообществами может стать чрезмерным, нанося тем самым ущерб интеграции общества в целом, когда он достигает изоляции, иногда доходя до сегрегации. Это справедливо даже в случае, когда такое разделение вызвано самим сообществом. Например, языковые права в области образования для лиц, принадлежащих к меньшинствам, являясь существенной частью прав меньшинств, не должны приводить к созданию параллельных и невзаимодействующих сообществ в стране.33 Там, где целесообразно, и на основе подтвержденных фактов, власти должны вмешиваться с целью противодействия чрезмерному разделению и риску сегрегации, например, путем создания интегрированных школьных учебных программ или через регулирование жилищной политики в целях исключения появления сегрегированных жилых районов. Такая политика не должна необоснованно создавать помехи для уважительного отношения к национальным традициям и образу жизни, как предусмотрено стандартами по правам меньшинств.
32 См. также МКЛРД, статья 2(1)е. 33 См. также Гаагские рекомендации, особенно рекомендации 1 и 4, а также первый тематический комментарий по вопросам образования в свете Рамочной конвенции (2006 г.) (далее: Комментарий по вопросам образования), особенно часть 1.4.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 19 Общие для всех государственные институты, чувство принадлежности к обществу и взаимная аккомодация
8. Интеграция представляет собой процесс, который требует, чтобы все члены данного общества принимали общие государственные институты и разделяли чувство принадлежности к единому государству и инклюзивному обществу. Это не исключает возможности сосуществования различающихся идентичностей, которые постоянно развиваются и имеют множественный и контекстуальный характер. Механизмы, направленные на взаимную аккомодацию, необходимы для того, чтобы договариваться о разрешении легитимных притязаний, выдвигаемых различными группами или сообществами.
Интеграция, как двусторонний процесс, может происходить только в том случае, если каждый принимает легитимность существования и роль общих институтов, а также минимальную степень принадлежности к общему плюралистическому и разнообразному государству и обществу. Максималистские подходы, такие как неприятие легитимности государства, бойкот государственных институтов, отрицание многонационального или полиэтнического характера государства и общества, или поддержка ассимиляционной политики, противоречат интеграции.
Этот принцип признает, что в разнообразных обществах, основанных на верховенстве права и политическом и институциональном плюрализме, нет никакого противоречия между наличием различающихся идентичностей и чувством общей принадлежности, разделяемым всеми членами общества, что включает в себя, но не ограничивается общими государственными институтами.
Как следствие этого, государству необходимо обеспечить наличие такой политики, законодательства и механизмов, которые делают возможными и поддерживают выражение разнообразия и переговоры по его аспектам в рамках общей институциональной и законодательной базы. Для того, чтобы интеграция состоялась, индивиды и группы должны принять данные инструменты и способствовать их функционированию.
20 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ В контексте данного принципа, «притязания» означают больше, чем просто права и включают в себя любые легитимные интересы или разумные требования, выражаемые различными группами или отдельными лицами. Это также влечет за собой признание последствий таких требований как для тех, кого они затрагивают, так и для общества в целом. Например, легитимные требования о конкретном осуществлении прав или специальных мер должны рассматриваться в местном контексте; также должно учитываться любое потенциальное воздействие, которое они могут оказать на различные сегменты общества и, в конечном итоге, на его общую сплоченность. Аккомодация религиозного разнообразия также должна рассматриваться с этих позиций. Это способствует толерантности, как на индивидуальном уровне, между людьми и группами внутри общества, так и на государственном уровне через установление общих правил общества, основанных на полном соблюдении прав человека, допускающих свободу вероисповедания и выражения религиозного разнообразия, в том числе в общественных местах.
В контексте интеграции разнообразных обществ, индивиды и/или группы могут достичь приемлемых для всех решений вопросов, стоящих перед ними, путем переговоров и взаимной аккомодации. Решения, достигнутые путем переговоров, скорее всего, будут более устойчивыми и таким образом более способствующими установлению долгосрочной стабильности, если они достигнуты при условии, что как большинство, так и меньшинство, готовы идти на аккомодацию притязаний другой стороны в пределах возможного. Такие переговоры должны проходить в рамках институциональной и процедурной базы, обеспечивающей эффективное участие и справедливое принятие решений. Кроме обеспечения больши́х шансов на успешный результат, сам факт вовлечения в реальные переговоры может повысить степень участия всех групп в обществе.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 21 Инклюзивность и эффективное участие
9. Политика интеграции должна быть основана на инклюзивности и, таким образом, стремиться к созданию ситуации, когда каждый чувствует себя полноправным членом данного общества, имеет равный доступ к общественным благам и услугам, а также равным возможностям. Эффективному участию на равных условиях всех членов общества в социальной, экономической, культурной и общественно-политической жизни необходимо отвести центральное место.
Обеспечение полноправного членства в обществе, равных возможностей и равного обращения для всех, в том числе при доступе к общественным благам и услугам, должно являться руководящим принципом при разработке политики интеграции. Это означает, что государства должны активно поощрять разнообразие и создавать такие условия каждому, чтобы он или она чувствовали себя и действовали, как полноценные члены этого общества. Чувство принадлежности к единому для всех обществу подразумевает, что при наличии надлежащих условий каждый индивид, независимо от своей идентичности, должен не только соблюдать законодательство и уважать права других,34 но также должен избегать самоизоляции и в полной мере использовать все возможности для направления своих притязаний по соответствующим каналам посредством легитимных инструментов, предоставленных властями.
Политика интеграции должна поддерживать и продвигать эффективное участие всех членов общества во всех сферах социальной, экономической, культурной и общественно-политической жизни государства на равных условиях, независимо от их принадлежности к меньшинству или большинству. Это требует, помимо прочего, наличия всеобъемлющего антидискриминационного законодательства и осуществления эффективного контроля за его исполнением и может включать в себя создание независимых учреждений по борьбе с дискриминацией, института омбудсмена или иных специализированных институтов. Необходимо также обеспечить наличие эффективных инструментов участия во всех
34 Всеобщая декларация прав человека, статья 29.2; РКНМ, статья 20.
22 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ сферах жизни.35 Эффективность этих инструментов должна постоянно отслеживаться; по мере необходимости эти инструменты надо периодически обновлять.36 Кроме того, необходимо, чтобы информация об имеющихся средствах правовой защиты против дискриминации, включая ее косвенные или множественные формы, а также об инструментах, поощряющих участие, предоставлялась на языках национальных меньшинств в той мере, в которой это возможно.
Права и обязанности
10. Политика интеграции должна учитывать интересы всех членов общества и согласовываться с их правами, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. В дополнение к обладанию правами, все члены общества разделяют обязательства исполнять законы и ответственны за вклад в развитие и интеграцию общества.
Опыт ВКНМ свидетельствует, что прочный мир, стабильность, безопасность и благосостояние могут быть достигнуты только в тех обществах, которые способствуют интеграции общества при уважении разнообразия.37 Интеграция на основе уважения к разнообразию является руководящим принципом работы ВКНМ. Интеграция требует соблюдения права меньшинств поддерживать и развивать свою культуру и сохранять существенные элементы своей идентичности, такие как религия, язык, традиции и культурное наследие. Одновременно необходима работа по построению сплоченного общества, в котором каждый человек имеет возможность участвовать и оказывать влияние на политическую, экономическую, социальную и культурную жизнь общества в целом. Это влечет за собой необходимость достижения баланса прав и интересов всех групп, как меньшинств, так и большинства. Соответствующий баланс является разным в каждом конкретном обществе и никогда не может быть достигнут раз и навсегда, так как все общества по своей природе динамичны. Он, скорее, нуждается в постоянном мониторинге и коррекции посредством адаптации к меняющимся обстоятельствам.
35 См. рекомендации 38-41 ниже. 36 Лундские рекомендации, рекомендация 22. 37 Больцанские/Боценские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях (далее: Больцанские/Боценские рекомендации), Пояснительное примечание к рекомендации 7.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 23 В результате, политика интеграции должна разрабатываться и осуществляться в рамках постоянного и демократического процесса, который является частью надлежащего управления. Это требует признания, принятия и приверженности всех сторон. Политика интеграции должна основываться на соблюдении прав всех и учитывать легитимные интересы всех членов общества, независимо от того, являются ли они гражданами или нет.38 Разделение по сообществам и группам, как правило, не является прочной основой, на которой должно строиться эффективно функционирующее общество с перспективой на долгосрочную стабильность. Интеграция предполагает взаимодействие, а не просто толерантное отношение к множественности культур.39
Интеграция – это процесс, в который включены все. Все члены общества в равной степени имеют не только права, но и обязанности. Кроме уважения закона и прав других,40 эти обязанности подразумевают ответственность за вклад в развитие общества, его интеграцию, и демократические процессы в нем. Меньшинствам следует участвовать во всех аспектах управления в стране их проживания, и их участие не должно ограничиваться сферами, непосредственно их касающимися. В этом смысле создание параллельных изолированных сообществ, состоящих исключительно из представителей меньшинства или большинства, не способствует интеграции общества.
38 Замечание общего порядка №23 от 8 апреля 1994 г, Комитет по правам человека, Права меньшинств (статья 27), пункт 5.1; Европейская комиссия за демократию через право (далее: Венецианская комиссия), «Доклад о негражданах и правах меньшинств», CDL-AD(2007)001. 39 Больцанские/Боценские рекомендации, Пояснительное примечание к рекомендации 7; РКНМ, статьи 5 и 6. 40 РКНМ, статья 20; Всеобщая декларация прав человека, статья 29.1.
24 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Межобщинные отношения
11. Политика интеграции должна включать меры, способствующие межобщинному диалогу и взаимодействию, основанные на толерантности и взаимном уважении. Данные меры охватывают широкий спектр инициатив в различных областях, включая образование, средства массовой информации и языковую политику. По возможности, для обеспечения соответствия требованиям политики интеграции предпочтительнее использовать позитивные стимулы, а не карательные меры.
Политика интеграции должна способствовать контактам и обмену между сообществами и индивидами путем поощрений и повышения информированности о взаимных преимуществах взаимодействия, диалога и участия.41
В контексте образования такие меры, как обмен между школами, где обучаются ученики, принадлежащие к меньшинству и большинству, могут способствовать взаимодействию и взаимопониманию.42 В области СМИ разрешение или даже поощрение использования многоязычного вещания является еще одним примером, способствующим взаимодействию, как в подготовке программ, так и в установлении контакта с аудиторией в разных языковых сообществах.
Во многих случаях использование карательных административных или уголовных мер с целью добиться соблюдения определенных обязанностей, связанных с интеграцией (таких, как обязанность изучать и в некоторых случаях использовать государственный язык), может вызвать недовольство, а иногда и сопротивление, тем самым препятствуя интеграции общества вместо того, чтобы способствовать ей. Напротив, позитивные стимулы, как правило, более эффективны для обеспечения общественной поддержки и создания благоприятных условий для интеграции.
41 РКНМ, статья 6. 42 См. рекомендации 44 и 45 ниже.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 25 Например, как будет отмечено ниже,43 государства могут законно содействовать развитию государственного языка. Однако, подобные действия должны осуществляться посредством позитивных стимулов (например, путем поощрения многоязычия, предложения языковых курсов, и т.д.), а не с помощью санкций, и, в любом случае, при соблюдении языковых прав лиц, принадлежащих к меньшинствам. Признание позитивного значения этнического, культурного и языкового разнообразия идет рука об руку с поддержкой дальнейшего развития многоязычия для всех. В этом смысле содействие изучению большинством языков меньшинств может дополнительно способствовать интеграции общества.
Политика, направленная как на большинство, так и на меньшинство
12. Должна быть разработана и осуществлена целенаправленная политика, которая адресуется как к меньшинству, так и к большинству. Это отражает тот факт, что интеграция общества представляет собой процесс взаимной аккомодации и активного вовлечения, охватывающего всех членов общества в качестве индивидов или организованных групп.
Интеграция – это процесс, охватывающий всех членов общества, принадлежащих как к большинству, так и к меньшинству. Как таковой, он скорее всего ведет к постепенному приспосабливанию структур общества, что является закономерным результатом признания, взаимной аккомодации и активного вовлечения. Таким образом, интеграция должна включать целевую политику44, направленную на достижение сбалансированного взаимодействия в обществе. Такая политика должна вовлекать в процесс взаимной адаптации, как большинство, так и меньшинство. Примеры политики, направленной на большинство, включают разработку общеобразовательных учебных программ, содержащих информацию о меньшинствах и их вкладе в культуру и историю страны. Средства массовой информации также должны заботиться о том, какую лепту они могут внести, отражая этническое, культурное и языковое разнообразие общества при подготовке программ для населения в целом, а не только специализированных программ, адресованных меньшинствам.
43 Рекомендация 42 выше. 44 См. часть IV ниже.
26 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Для достижения эффективного участия всех членов общества, в том числе организованных групп, необходимо, чтобы и государственные структуры, и социальные группы уважали принципы надлежащего управления, например, выбирая своих представителей на основе демократии и плюрализма.
Взаимная адаптация и активное вовлечение более эффективно достигаются посредством инклюзивных процессов принятия решений, позволяющих всем, кто хочет быть услышанным, участвовать в них непосредственно или через легитимно определенных представителей. Данные процессы должны также обеспечивать наличие четких процедур для участия в них и эффективных средств правовой защиты против несправедливого или произвольного исключения.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 27 III. Элементы политики интеграции
Формулирование эффективной политики
13. Государственные власти в разумные сроки должны разработать стратегию, меры и соответствующие планы действий для интеграции, учитывая должным образом полномочия и функции различных уровней государственной власти, а также других акторов и заинтересованных сторон. При осуществлении политики интеграции должны использоваться нисходящий («сверху-вниз») и восходящий («снизу-вверх») подходы.
Поскольку ни одна отдельно взятая мера не может охватить все элементы разнообразия и межгрупповых отношений, необходимо разработать несколько координированных ответных действий. Как правило, это требует наличия общей стратегии реализации политики интеграции, включающей в себя планы действий с четко определенными целями, конкретными мероприятиями и сроками их исполнения во всех соответствующих сферах, включая экономическую, социальную, культурную и политическую.
Государство несет основную ответственность за создание и обеспечение регулятивной среды и политики, направленных на интеграцию общества. Тем не менее, эта политика может быть эффективной только, если в нее, в соответствии со своими полномочиями, вовлечены власти всех уровней – общегосударственного, регионального и местного. Таким образом, государственные стратегии и планы содержат общие принципы, направления и задачи, которые должны быть дополнены и надлежащим образом контекстуализированы посредством местных и, где это применимо, региональных стратегий и планов действий.
28 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Важная роль также принадлежит независимому и плюралистическому гражданскому обществу и другим негосударственным акторам.
14. При разработке, осуществлении и мониторинге политики интеграции государственные власти должны содействовать эффективному участию всех заинтересованных сегментов общества, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам.
Государства должны обеспечить, чтобы все заинтересованные члены общества, в том числе лица, принадлежащие к меньшинствам, обладали надлежащими возможностями для того, чтобы эффективно выразить свое мнение на всех уровнях государственного управления, особенно по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, но не ограничиваясь ими. В особенности, при разработке и осуществлении политики интеграции, консультации должны проводиться с представителями всех заинтересованных групп. Такие представители также должны участвовать в мониторинге и оценке эффективности осуществления такой политики.
Эффективное участие, помимо прочего, требует, чтобы представители меньшинств могли оказывать существенное влияние на процесс разработки политики, тем самым разделяя причастность к ее результатам. Простое дозволение формального участия является недостаточным. Примерами средств и инструментов, способствующих эффективному участию, являются специальные меры в избирательных системах, специализированные правительственные органы, консультативные механизмы, партисипаторные процедуры принятия решений и кампании по повышению информированности.45 Конкретные усилия должны быть направлены на выявление препятствий к участию и способов их преодоления.
45 Комментарий по вопросам участия и Лундские рекомендации.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 29 15. Политика является более эффективной, если она основывается на прочной фактологической базе и разработана применительно к конкретным условиям. Разработка политики должна быть основана на совокупности систематической и всеобъемлющей информации и ее объективного анализа. Данные должны быть разбиты в соответствии с критериями, имеющими значение для политики интеграции, такими, как этническая принадлежность или язык. Весь сбор и обработка данных должны в полной мере соответствовать принципу самоидентификации и обязательным нормам защиты личных данных.
Как подчеркивается соответствующими международными наблюдательными органами,46 объективные и достоверные, разбитые по позициям данные необходимы для возможности разрабатывать и осуществлять эффективную политику по продвижению и защите прав лиц, принадлежащих к меньшинствам.
В этом смысле политика должна основываться на статистических данных, особенно, если они охватывают вопросы, связанные с правами меньшинств и интеграцией, такие как этническая принадлежность, язык и другие, при этом позволяя множественную идентичность. Государства обладают широкой свободой усмотрения в отношении инструментов и механизмов по сбору данных. Они могут включать официальные переписи. Однако, перепись не должна требовать обязательного указания принадлежности к каким-либо идентичностям или группам, так как никто не должен принуждаться к декларированию своей принадлежности к меньшинству.47 Переписные листы не должны ограничивать опрашиваемых лиц наличием закрытых списков, так как самоидентификация предполагает также свободный выбор собственной предпочтительной идентификации.48 Наличие открытых списков гарантирует то, что результаты переписи отражают индивидуальный выбор респондентов и позволяет избежать проблемы, связанной с тем, что иногда группы не считают себя отраженными в официальных категориях переписи. Переписной лист и методология переписи должны разрабатываться после консультации
46 Включая Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации и Консультативный комитет Совета Европы по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. 47 РКНМ, статья 3(1). 48 Принципы и рекомендации в отношении переписей населения и жилого фонда, второе пересмотренное издание (2007 г.) (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2).
30 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ с представителями национальных меньшинств; они также должны быть переведены на соответствующие языки меньшинств.49
Переписи не являются единственным способом сбора достоверной информации о составе населения. Государства должны также учитывать достоверные и объективные данные, собранные с помощью других инструментов или полученные из других источников, таких как независимые социологические, этнографические, лингвистические и другие научные исследования и аналитические материалы, а также обследования домашних хозяйств, трудовых ресурсов, школ и т.п. или сведения, собранные местными органами самоуправления. Использование как количественных, так и качественных методов сбора и анализа может обеспечить надежные и, как следствие, полезные сведения. Важно, чтобы сведения собирались, обрабатывались, хранились и использовались в полном соответствии со стандартами защиты личных данных.50
При анализе данных власти должны осознавать, что опыт прошлого и страх дискриминации может подтолкнуть людей к тому, чтобы скрыть свою идентичность, результатом чего является недопредставленность определенных групп. В любом случае государственные власти должны обеспечить, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, осознавали последствия предоставления сведений об их этнической принадлежности и языке(-ах), которые могут негативно повлиять на их языковые права, механизмы участия и другие меры, находящиеся в зависимости от численности этнической группы, проживающей на данной территории.
16. Адекватные финансовые и человеческие ресурсы должны выделяться на разработку, реализацию и мониторинг задач, определенных в стратегиях и планах действий.
В планах действий должны быть точно указаны финансовые и человеческие ресурсы, необходимые для достижения поставленных задач, и то,
49 Комментарий по вопросам языка, пункт 21. 50 К ним относятся Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (СЕД № 108) и Рекомендация Комитета министров Rec(97)18 о защите личных данных, собираемых и обрабатываемых в статистических целях. Полезные рекомендации также содержатся в Рекомендации Конференции европейских статистиков (2010 г.).
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 31 каким образом они будут достигнуты, а также устанавливаться сроки их реализации.
Проблема ограниченности ресурсов присутствует даже в самых богатых государствах. Однако, как ограниченность ресурсов не освобождает государства от выполнения своих обязательств в области прав человека, так она также не может служить оправданием для отказа от разработки, принятия и осуществления реалистической политики интеграции.
Затраты могут быть значительно снижены за счет рационализации и согласования политики и принимаемых мер на всех уровнях и различными ответственными структурами. Это включает увязывание политики и принимаемых мер с общей стратегией интеграции и обеспечение надлежащей координации ее осуществления. Эффективность может быть повышена путем определения компетенций, задач, функций, обязанностей и процедур, которым необходимо следовать, в том числе для координации процесса. Кроме того, многие аспекты прав человека, связанные с идентичностью, и, в особенности, признание плюрализма в обществе, не обязательно требуют значительных ресурсов.
В случае недостаточных ресурсов государства могут изучить возможности для поиска дополнительной международной поддержки, в том числе путем получения помощи в целях развития. Распределение ресурсов должно осуществляться справедливо и без дискриминации.
17. Стратегия и политика, а также их осуществление, должны являться предметом регулярного мониторинга и оценки результатов. В случае необходимости, политика должна периодически корректироваться.
Все инструменты и меры требуют регулярного мониторинга, оценки целей и результатов, а также корректировки в свете накопленного опыта и изменившихся обстоятельств.51 Исходя из этого, возможна адаптация политики, законодательства и осуществляемых мер в соответствии с изменяющейся ситуацией и обстоятельствами. Работа по оценке эффективности должна не только учитывать то, были ли осуществлены намеченные цели, но и актуальность самих целей.
51 Лундские рекомендации, рекомендация 22.
32 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Важно, чтобы политика интеграции устанавливала четкие цели с индикаторами и ориентирами, что обеспечивает развитие системной и эффективной политики, а также ее осуществление и адаптацию с течением времени.
Кроме того, внутренний мониторинг со стороны властей должен дополняться независимыми оценками; они должны быть основаны на четких критериях, сформулированных после консультаций с лицами, принадлежащими к меньшинствам. Мониторинг должен проводиться на регулярной основе и в соответствии с установленным графиком, например, раз в два года.
Законодательство и институты
18. Законодательное регулирование, в том числе и на конституционном уровне, должно быть инклюзивным и должно однозначно признавать разнообразие в плюральном обществе и гарантировать его защиту и продвижение.
Законодательство должно отражать принципы признания разнообразия в обществе и эффективного участия.52 Это достигается путем однозначного признания разнообразия в плюральных обществах. Сохранение разнообразия должно гарантироваться, его ценность – подчеркиваться. Правовое поле будет благоприятным для интеграции, только если законодательство всех уровней, в том числе регионального (где это применимо), будет руководствоваться таким подходом. Это может быть усилено через конституционное закрепление принципов признания, инклюзивности и эффективного участия.
Инклюзивное законодательство означает, что всем заинтересованным меньшинствам предоставлены соответствующие каналы для того, чтобы при разработке законодательства и осуществлении соответствующих мер, их голоса были услышаны. Это означает, что они могут внести существенный вклад в определение содержания законодательства. Инклюзивность, таким образом, тесно связана с концепцией и практическим выражением принципа эффективного участия.53 Это может включать в себя, где это целесообразно,
52 См. также рекомендации 5 и 9 выше. 53 Как, в частности, указано в Комментарии по вопросам участия.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 33 установленные процедуры принятия решений, экспертные слушания, расширенное участие на всех этапах законодательного процесса, судебный контроль, который может осуществляться по обращению представителей меньшинств, право вето, механизмы разрешения конфликтов или иные формы участия.
19. Продвижение и защита прав человека и основных свобод для всех без какой бы то ни было дискриминации должны быть закреплены в конституции и отражены в конкретных нормах и механизмах. Права меньшинств являются неотъемлемой частью прав человека. Необходимо разработать всеобъемлющее законодательство, гарантирующее права меньшинств.
Данная рекомендация уточняет принципы недискриминации и эффективного равенства, изложенные в рекомендации 3. Законодательство и осуществление мер на всех уровнях власти должны основываться на принципах недискриминации и эффективного равенства, как это определено в международных и региональных инструментах в области прав человека. Необходимо, чтобы эти принципы были закреплены в конституции, что служит основой для разработки и толкования законодательства. Для обеспечения недискриминации на практике необходимо, чтобы принцип обеспечения эффективной правовой защиты был воплощен в конкретных и доступных мерах, установленных законом.
В случае необходимости надлежит принимать специальные меры для обеспечения полного и эффективного равенства между лицами, принадлежащими к меньшинствам и большинству; эти меры не могут считаться дискриминационными.54 Такие меры особенно важны для групп, которые проживают в обществе в течение длительного времени или представлены в значительном количестве.55
Несмотря на то, что защита прав меньшинств может осуществляться посредством конкретных норм, содержащихся в отраслевом законодательстве (например, в законах об образовании, государственном управлении, местном управлении, средствах массовой информации,
54 См. пояснение к рекомендации 3 выше. 55 РКНМ, статья 10(2).
34 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ выборах или использовании языков), наличие отдельного закона о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам, может иметь дополнительные преимущества. Данные преимущества могут включать в себя облегчение доступа к четко сформулированной информации относительно прав, предоставленных лицам, принадлежащим к меньшинствам, и средств защиты этих прав; выдвижение прав меньшинств на одно из центральных мест, в то же время, обеспечивая согласованность с другими сферами законодательства; а также признание и повышение общей информированности относительно меньшинств и их прав. Кроме того, наличие всеобъемлющего закона о правах меньшинств может внести ясность в такие вопросы, как персональная и территориальная сфера применения прав меньшинств и определение существенных критериев, которые сложно включить в отраслевое законодательство, таких как традиционная или значительная численность и ее пороги.
20. Хотя ограничения на использование некоторых прав и свобод могут устанавливаться, они должны быть четко определены в законе и основываться на легитимных целях, таких как национальная безопасность, личная безопасность, общественный порядок, охрана здоровья населения или права и свободы других; ограничения должны быть пропорциональны данным целям.
Международное право прав человека предусматривает, что большинство из прав человека и основных свобод могут быть сопряжены с некоторыми ограничениями, которые должны основываться на легитимном публичном интересе и быть в соответствии с конституцией и международными обязательствами государства. Эти ограничения должны устанавливаться законодательством во избежание произвольной интерпретации ограничений, содержать закрытый перечень оснований для ограничения прав и быть необходимыми и пропорциональными преследуемой цели. Ограничения должны узко толковаться и регулярно пересматриваться.
Если ограничения на пользование правом установлены законом или применяются к конкретному случаю, решение по этому вопросу должно следовать применимой судебной практике56, и может опираться на
56 См., помимо прочего, судебную практику ЕСПЧ.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 35 консолидированное сравнительное толкование в соответствующих рекомендациях.57
Стремление уравновесить два или более двух в равной степени защищенных прав, потенциально находящихся в конфликте между собой, на политическом и судебном уровнях осуществляется по-разному. На политическом уровне законодатели могут установить в законодательстве, что при определенных обстоятельствах, одно право может иметь преимущество над другим. На судебном уровне надлежащее соотношение прав устанавливается судами на основе четких критериев.
21. Законодательством должны быть предусмотрены четкие и эффективные средства правовой защиты. Должен быть обеспечен полный доступ к этим средствам правовой защиты.
Законодательство должно подкрепляться эффективными средствами правовой защиты, делающими нарушения закона наказуемыми, а их последствия – обратимыми.58 Это вытекает из принципов верховенства права и равной защиты со стороны закона, являющихся общими для всех государств-участников, в качестве неотъемлемой части международного права прав человека.
Средства правовой защиты должны быть предусмотрены законом. Они должны быть предельно четкими с целью минимизации произвольной интерпретации и должны отправляться независимыми судебными органами. Обеспечение эффективного доступа к средствам правовой защиты может включать в себя создание и поддержку эффективных независимых органов, таких как институт омбудсмена или национальные учреждения по правам человека, а также предоставление бесплатной юридической помощи тем, кто в ней нуждается. Могут также понадобиться информационные кампании в сфере прав и средств правовой защиты, а также доступа к ним.
57 См., помимо прочего, Вебер, А., Пособие «Язык ненависти», Издательство Совета Европы, 2009 и Pуководящие принципы по свободе мирных собраний, БДИПЧ, 2007. 58 См. также рекомендацию 47 ниже.
36 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ В дополнение к индивидуальным судебным средствам защиты прав59 важно, чтобы общество было открытым для системных изменений с целью предотвращения дальнейших нарушений. Стимулом к системным изменениям может послужить мониторинг и анализ нарушений прав человека, в том числе путем сбора данных с разбивкой по позициям, создание независимых учреждений по правам человека и поощрение участия гражданского общества в процессе мониторинга.60
22. Государствам надлежит обеспечить работу адекватных и эффективных институциональных механизмов для разработки и осуществления политики интеграции.
Несмотря на то, что определение оптимальных институциональных механизмов зависит от контекста, эффективная разработка и осуществление политики интеграции требует наличия публичных/ государственных и/или независимых институтов. Их компетенция и задачи должны быть конкретизированы, а их функционирование – обеспечено надлежащим образом. Для того, чтобы обеспечить четкость осуществления политики интеграции и исключить дублирование необходимо четко определить различные роли. Например, независимые учреждения занимаются мониторингом осуществления политики, но обычно не являются ответственными за ее разработку. Специализированные органы или подразделения государственного управления либо другие структуры власти могут способствовать повышению эффективности разработки и координации политики интеграции, а также сделать ее более общественно заметной. Важно также, чтобы государства обеспечили политике интеграции надлежащий уровень приоритетности среди сфер государственной политики с тем, чтобы отдельные структуры не оказались в стороне.
Кроме разработки, осуществления и мониторинга политики институциональные механизмы, связанные с интеграцией, должны гарантировать, чтобы плюрализм в обществе нашел надлежащее отражение в институциональных структурах и органах, ответственных за принятие решений. Такие механизмы, которые могут включать специализированные
59 См. рекомендацию 47 ниже. 60 Важный анализ этих принципов в различных сферах содержится в нескольких Общеполитических рекомендациях Европейской комиссии Совета Европы по борьбе с расизмом и нетерпимостью (далее: ЕКРН).
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 37 органы или процедуры, должны также предусматривать платформы для формирования и продвижения общих интересов сообществ. Законодательство должно предусматривать создание таких платформ на всех уровнях государственного управления, включая местный и, там где это потребуется, региональный. Это необходимо потому, что большая часть населения будет вовлечена в прямое социальное взаимодействие на местном уровне, включая контакты с органами власти.
Действующие акторы и роли
23. Осуществление политики интеграции – это процесс, требующий активного вовлечения многих заинтересованных сторон, представляющих публичный и частный секторы. Планирование политики и соответствующие документы должны учитывать различные роли действующих акторов и их обязанности.
Политика интеграции влияет на все слои общества и, как следствие, требует участия широкого круга субъектов: институтов всех уровней, частного сектора и гражданского общества в самом широком смысле, в том числе неправительственных организаций (далее: НПО), групп по интересам и научных кругов.
Необходимо выявлять и преодолевать препятствия на пути осуществления политики и исполнения законодательства, которые могут включать в себя социальные факторы, недостаточную политическую волю, отсутствие административного потенциала и недостаточное финансирование. Эффективная реализация обычно начинается с инклюзивного процесса принятия решений, описанного в предыдущем разделе. В сущности, партисипаторный, открытый и прозрачный процесс разработки обычно гарантирует, что лица, ответственные за осуществление политики и принятие законодательства, привержены целям и хорошо информированы о задачах.
При разработке политики интеграции государственные власти должны обратить должное внимание на обеспечение партисипаторного характера ее осуществления, особенно в областях, где инклюзивность играет большую роль, таких как здравоохранение, доступ к рынку труда и жилья, а также сфера культуры. Необходимо установить процедуры, делающие возможным
38 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ сотрудничество и устанавливающие совместную ответственность членов всех заинтересованных групп, относящихся как к большинству, так и к меньшинствам. Эффективный диалог со всеми заинтересованными сторонами должен поддерживаться на всех этапах процесса.
24. Правительству принадлежит ведущая роль в разработке и осуществлении политики интеграции. В планах деятельности должны быть определены роли и задачи различных учреждений и акторов на всех уровнях государственной власти.
В то время как политика интеграции в значительной степени осуществляется на местном уровне, требуется, чтобы ее разработка и реализация координировалась на общегосударственном уровне, что обеспечивает ее последовательность на территории всей страны, а также служит гарантией того, что государство выполняет свои международные обязательства.
Политика интеграции должна определять роли и задачи различных учреждений на каждом уровне управления с учетом территориального и административного устройства страны. В частности, это означает, что центральным властям надлежит организовать четкое и последовательное разделение задач и обязанностей между различными учреждениями и акторами на всех уровнях. Это также означает, что центральные власти должны либо создать новые платформы (учреждения или конкретные процедуры), либо предназначить уже существующие платформы для выполнения этих функций, в зависимости от ситуации, посредством которых могут обсуждаться и решаться конфликты полномочий или разногласия по конкретным аспектам осуществления политики интеграции. В федеративных государствах и автономных регионах эти задачи относятся к компетенции соответствующих органов.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 39 25. Все уровни государственной власти должны быть вовлечены в осуществление политики интеграции. В то время как основная правовая база должна быть создана на уровне центральных властей, местным и, там где они существуют, региональным властям принадлежит ключевая роль в контекстуализации и осуществлении реалистичных планов в области политики интеграции.
Учитывая, что степень социальной сплоченности может существенно колебаться в различных районах страны, местные и, там где это уместно, региональные уровни власти должны выполнять существенную роль, как в определении содержания политики, так и в ее реализации. Местным и региональным властям принадлежит огромная роль в осуществлении эффективной интеграции, что обусловлено их управленческой ролью в ключевых областях, таких, как образование, градостроительство, культура, здравоохранение и социальное обеспечение.61
26. Органы публичной администрации и государственной службы должны поставить разнообразие на одно из центральных мест в своих структурах и методах работы, в том числе путем привлечения к работе лиц, принадлежащих к меньшинствам, особенно в сферах, касающихся оказания основных услуг. Они также должны сделать разнообразие одним из основых направлений в своей работе.
В целях продвижения интеграции, публичная администрация, насколько это возможно, должна отображать разнообразие общества.62 Государствам следует разрабатывать меры по привлечению и удержанию на работе в публичном секторе лиц, принадлежащих к меньшинствам. Особое внимание должно быть уделено достижению адекватного присутствия лиц, принадлежащих к меньшинствам, в сферах, предоставляющих основные услуги. К ним, помимо прочего, относятся судебные органы, органы правопорядка, социального обеспечения, а также медицинские и образовательные учреждения.
61 Важные ссылки на этот счет содержатся в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в 1985 г. (СДСE № 122) и в Рамочном справочном документе Совета Европы по региональной демократии (2009 г.). 62 Комментарий по вопросам участия, пункт 120.
40 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Установление государством целевых индикаторов и сроков их достижения является практической мерой для достижения адекватного представительства. Однако, хотя квоты могут быть полезными при некоторых исключительных обстоятельствах, как правило, настоятельно не рекомендуется вводить жесткие квоты с точным отражением состава населения или резервированием конкретных должностей за определенной группой. С течением времени такие меры ограничивают гибкость и могут потенциально привести к созданию нового неравенства, а также помешать государственным органам адаптироваться к изменяющемуся положению дел в обществе.
Отведение одного из центральных мест политике разнообразия в публичном секторе означает, что состав и продвижение по службе сотрудников всех уровней государственного управления должны быть предметом мониторинга с целью предотвращения прямой или косвенной дискриминации. При этом необходимо обеспечить, чтобы работники публичного сектора понимали задачи и методы продвижения интеграции, и учитывали последствия для интеграции при разработке и осуществлении политики. Государственные учреждения образования и общественные средства массовой информации играют важную роль в формировании понимания и поддержки интеграции.
27. Партийные системы должны быть плюралистическими, способствовать свободной конкуренции между всеми сегментами общества и быть инклюзивными для всех, независимо от этнической принадлежности. Политические партии могут играть важную и конструктивную роль в разработке государственной политики и в политическом дискурсе. Политики несут особую ответственность за поддержание диалога, построенного на уважении разнообразия. Они должны занимать четкую позицию по осуждению подстрекательства к ненависти.
Регулирование партийных систем, в том числе организация партий, их деятельность и финансирование, должно быть надлежащим и беспристрастным, гарантируя политический плюрализм. Партийные системы должны создавать условия для участия всех с целью обеспечения защиты разнообразия, плюрализма и права отличаться от других в
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 41 атмосфере толерантности.63 Это, помимо прочего, влечет за собой необходимость создания надлежащей регулятивной среды, позволяющей партийным системам быть инклюзивными для всех, независимо от этнической принадлежности.
Инклюзивность вне зависимости от этнической принадлежности включает в себя несколько аспектов. Во-первых, на основании международных стандартов лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право на создание политических партий, представляющих интересы данного этнического меньшинства.64 Любые ограничения на создание политических партий на этнической или религиозной основе должны соответствовать нормам международного права и принципам, изложенным в Европейской Конвенции о защите прав человека.65 Это касается, помимо прочего, недопущения численных и географических условий регистрации, которые могут безосновательно или непропорционально ограничивать политические права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Во-вторых, в то время как этнические партии не должны быть запрещены как таковые, на них, подобного любому другому субъекту, распространяется обязательство запрета дискриминации. В то время как партии могут иметь целью продвижение и защиту прав и интересов одной определенной группы, этническая принадлежность не должна служить основанием для отказа в членстве в партии. В-третьих, любые другие партии также должны придерживаться принципов демократического управления, а также способствовать участию лиц, принадлежащих к меньшинствам.66 В-четвертых, общая регулятивная среда участия в политической жизни должна быть построена так, чтобы способствовать включению вопросов меньшинств в публичную дискуссию, а также поощрять политическое участие лиц, принадлежащих к меньшинствам. Такая среда должна предусматривать размещение избирательной информации и рекламы на языках меньшинств, предоставление возможностей для использования языков меньшинств в средствах массовой информации и создание избирательных материалов на языках меньшинств.
63 ВДД, пункты 12 и 22. Кроме того, важный анализ этих принципов содержится в публикации «Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий» (2010 г.), разработанных БДИПЧ и Венецианской комиссией. 64 Включая РКНМ, статья 7. 65 Комментарий по вопросам участия, пункт 75. 66 Комментарий по вопросам участия, пункт 78.
42 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Международные стандарты признают важную роль политических партий в продвижении идей толерантности и культурного разнообразия, и в разрешении вопросов, связанных с меньшинствами.67 Политики играют существенную роль в процессах интеграции, как при разработке законодательства, так и при принятии решений, формируя политический дискурс и внося свой вклад в общественный климат в целом, в том числе в сфере межобщиных отношений. Политические партии и акторы, независимо от их политических и идеологических позиций, как и все общество, связаны одним и тем же запретом дискриминации.
Несмотря на то, что свобода слова, которой обладают политические партии и избранные представители при исполнении своих обязанностей, является особо защищенной в связи с их ключевой общественной и демократической ролью, на них также распространяется запрет на подстрекательство к расовой, этнической или религиозной вражде.68 Кроме того, даже действуя в широких границах своей свободы слова, политики также должны отдавать себе полный отчет в том, как (положительно или отрицательно) их действия могут отразиться на существующем в обществе уровне толерантности. Если политические партии и избранные представители вовлечены в уважительный диалог и занимают позицию, однозначно осуждающую подстрекательство к ненависти, политический климат будет более благоприятным для интеграции общества.
67 См., помимо прочего, Копенгагенский документ, пункт 30. 68 См., помимо прочего, МПГПП, статья 20; МКЛРД, статья 4; ЕКПЧ, статья 10 и ее толкование в прецедентном праве ЕСПЧ касательно языка ненависти, в частности в деле Фере против Бельгии [Féret v. Belgium], жалоба № 15615/07.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 43 28. Необходимо побуждать акторов частного сектора, в том числе работодателей и профсоюзы, а также частные учебные заведения и частные средства массовой информации, вносить свой потенциальный вклад посредством разработки и осуществления политики интеграции, как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими акторами.
Интеграция общества является не только обязанностью государства или политических партий; в общем смысле, она не может быть полностью сведена к политическому процессу. Скорее, все акторы, действующие в обществе, разделяют эту ответственность и должны осознавать свои роли в ее достижении. Это также касается частных акторов, чья позиция, в силу характера их деятельности, может быть особенно значимой в этом процессе. В их число, помимо прочего, входят работодатели и профсоюзы, что связано с важностью рынка труда и условий трудовой деятельности для обеспечения разнообразия и продвижения интеграции.
При разработке государственной политики необходимо признать, что частный сектор может сделать важный вклад в содействие развитию интеграции. Такой вклад может поощряться посредством развития связей между государственными и частными акторами на различных уровнях (общегосударственном, региональном и местном). Совместная работа в рамках партнерства между публичным и частным секторами, а также гражданским обществом, позволяет акторам более эффективно использовать ресурсы, влияние и опыт для достижения большего эффекта и изменений.
Частный сектор может играть важную и конструктивную роль в процессе разработки и осуществления политики интеграции. Политика и законодательство должны учитывать это и должны, по возможности, предусматривать стимулы и меры, направленные на повышение информированности среди частных акторов, а также на привлечение их к сотрудничеству и поощрение их активного вклада в процесс интеграции. Такие меры могут включать создание стимулов для работодателей по приему на работу лиц, принадлежащих к группам, недопредставленным в структуре занятости, а также организацию адресных программ обучения в процессе работы или курсов государственного языка на рабочем месте.
44 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 29. Акторы, представляющие гражданское общество, играют важную роль, внося свой вклад в развитие политики интеграции, отталкиваясь от своего опыта работы на низовом уровне. Они также являются потенциальными акторами в процессе осуществления стратегий и планов.
Являясь много-акторным и многоуровневым процессом, интеграция не может быть успешной без активного вовлечения гражданского общества в разработку, осуществление и мониторинг политики интеграции.
Необходимо признать разнообразие самого гражданского общества. Это означает, что государства не должны заранее устанавливать, какие из организаций гражданского общества будут приглашаться для консультаций и участия в разработке и осуществлении политики интеграции, а какие будут исключены из этого процесса. Напротив, необходимо приложить необходимые усилия и создать прозрачные процедуры с целью мобилизации участия заинтересованных организаций гражданского общества, таких как НПО, включая те, что представляют меньшинства, профессиональные объединения, организации, представляющие интересы работодателей и работников, религиозные организации и учреждения, а также научное сообщество.
Гражданское общество способствует общему соблюдению принципов надлежащего управления и плюрализма, обеспечивая уважение демократических и плюралистических принципов во внутреннем устройстве своих организаций.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 45 IV. Основные направления политики
Борьба с дискриминацией и полное и эффективное равенство
30. При разработке всеобъемлющей антидискриминационной политики и законодательства, государства должны создавать механизмы для их эффективного осуществления. Следует осуществить активные меры, которые позволят выявить и устранить барьеры на пути равных возможностей. В случаях дискриминации средства правовой защиты должны включать в себя эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции, адекватные компенсации и, при необходимости, коррективные меры.
Государствам надлежит принять всеобъемлющие политические, законодательные и административные меры для эффективной борьбы с дискриминацией (как прямой, так и косвенной), которые бы затрагивали все соответствующие сферы жизни, а также охватывали всех вовлеченных акторов в государственном и частном секторах. Эффективное равенство также означает, что препятствия на пути реализации равных возможностей независимо от происхождения должны быть выявлены и устранены.
Наличие всеобъемлющего антидискриминационного законодательства предполагает внесение соответствующих положений в конституцию, уголовное, гражданское и административное законодательства, а также в подзаконные акты и постановления.69
69 Общеполитическая рекомендация ЕКРН №7 о национальном законодательстве по борьбе с расизмом и расовой дискриминацией (2002 г.) и Комитет по ликвидации расовой дискриминации (далее: КЛРД).
46 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ В дополнение к внесению изменений в правовую базу необходимо создание организационной структуры для разработки, осуществления и мониторинга антидискриминационных мер. В частности, на общегосударственном и, где целесообразно, на региональном уровнях следует учредить специально уполномоченные независимые органы в области политики равенства или другие независимые органы с соответствующими компетенциями и адекватными ресурсами.
Необходимо регулярно отслеживать и оценивать эффективность инструментов по борьбе с дискриминацией. Для того, чтобы обеспечить их последовательность и эффективность, анти-дискриминационные инструменты должны быть согласованы как друг с другом, так и с другими инструментами.
Никакая антидискриминационная политика не может эффективно осуществляться, если она не дополнена надлежащими средствами правовой защиты в случае дискриминации. Чтобы иметь сдерживающий эффект, уголовные, административные и гражданско-правовые санкции должны быть эффективными, пропорциональными и достаточно строгими. В дополнение к компенсации, важная роль в осуществлении правосудия в случаях дискриминации может также принадлежать неденежным формам возмещения ущерба, таким как публикация судебного решения целиком или частично, либо принуждение виновного в дискриминации лица к выполнению соответствующих общественных работ.
Дискриминация может быть обусловлена не только одним аспектом идентичности человека; она может основываться на ряде признаков, как, например, в случае множественной или пересекающейся дискриминации. Например, женщины из числа лиц, принадлежащих к меньшинствам, могут быть более уязвимы для дискриминации. Необходимо разработать меры, которые будут гарантировать, что законодательство распространяется и на такие случаи дискриминации и им уделяется должное внимание.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 47 31. Политика, предусматривающая специальные меры по борьбе с последствиями прошлой или систематической дискриминации определенной группы, не должна рассматриваться в качестве дискриминационной. Возможность принятия подобных мер должна предусматриваться законом.
Может существовать необходимость принятия специальных мер по борьбе с последствиями прошлой или систематической дискриминации отдельных групп и для обеспечения полного и эффективного равенства для представителей меньшинств, находящихся в неблагоприятном положении.70 В соответствии с международными стандартами прав человека, такие меры должны оставаться в силе только до устранения неравенства.71 Подобные меры, принятые в соответствии с принципом пропорциональности, не должны считаться дискриминационными.
Возможность и, при надобности, необходимость принятия таких мер должны быть четко сформулированы в законодательстве, в том числе, где это возможно, в конституции. Это не только гарантирует их последовательное применение, но и служит ориентиром для судей в толковании законодательства в области равенства в соответствии с общепризнанными международными стандартами недискриминации.
70 См. также рекомендацию 3 выше. 71 МКЛРД, статья 1.4 и Общая рекомендация №32; Общий комментарий КПЧ №18 о недискриминации от 10 ноября 1989 г.; Общий комментарий Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам №20.
48 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Гражданство
32. Инклюзивная и недискриминационная политика в области гражданства является важным фактором политики интеграции. Кроме того, гражданство имеет также символическую ценность, указывая на общую принадлежность, как со стороны обладателя гражданства, так и его предоставителя.
В юридическом понимании гражданство означает «правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица».72
Тем не менее, важность гражданства выходит за рамки личностной сферы и имеет значение для общества в целом. Гражданство, а в особенности доступ к нему, является существенным элементом интеграции. При разработке политики в области гражданства государства должны принимать во внимание последствия, которые их решения могут иметь для интеграции общества.
В частности, при осуществлении политики в области гражданства необходимо стремиться найти сбалансированный подход между легитимными требованиями присутствия подлинных и эффективных связей с государством и реальностью наличия множества идентичностей и мест проживания, меняющихся с течением времени. Например, регулирование многогражданства является той областью, где необходимо найти такой баланс.73
Важность гражданства для интеграции также проявляется в социальном и символическом аспектах. Оно явственно указывает на общую принадлежность и разделяемые всеми членами общества основные ценности, как со стороны лица, обладающего гражданством, так и государства, его предоставившего. Наличие инклюзивной политики в области гражданства и норм, направленных на принятие, а не на исключение лиц, разделяющих чувство принадлежности к данному обществу, способствуют его интеграции.
72 Европейская конвенция о гражданстве, статья 2. 73 См. рекомендацию 37 ниже.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 49 33. Гражданство находится в компетенции государства и должно основываться на подлинной связи индивида с государством. Тем не менее, современные обстоятельства устанавливают четкие и все возрастающие ограничения для свободы действий государств при разработке политики, касающейся предоставления и лишения гражданства, включая установление запрета дискриминации при предоставлении гражданства.
Будучи прямо связанным с суверенитетом, предоставление гражданства, в принципе, принадлежит к исключительно внутренней юрисдикции каждого отдельного государства.74 Государства обладают широкой свободой усмотрения в определении критериев предоставления гражданства, хотя пределы такой свободы небезграничны.
Во-первых, как указывает Международный Суд ООН, предоставление гражданства должно основываться на существовании подлинной связи между государством и лицом, которому оно предоставляется.75
Во-вторых, несмотря на то, что государства обладают правом определять, кто является их гражданами, они не должны злоупотреблять этим правом, нарушая тем самым принципы суверенитета и дружественных, в том числе, добрососедских отношений.76
В-третьих, недискриминация также затрагивает сферу гражданства, в результате чего свобода усмотрения по вопросам гражданства не может сводиться к дискриминации, основанной, помимо прочего, на признаках пола, религии, расы, цвета кожи, а также национального или этнического происхождения.77 Дискриминация включает в себя дифференцированное обращение, прямо или косвенно исключающее доступ определенных групп лиц к гражданству в связи с их характерными чертами, не преследует законную цель или не является соразмерной такой цели.78 Существуют четкие отличия между дискриминацией и обоснованными различиями
74 Гаагская конвенция по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве (1930 г.); Европейская конвенция о гражданстве (1997 г.) (СЕД № 166), статьи 1 и 3. 75 Международный суд ООН, дело Ноттебом [Nottebohm] (1955 г.), ICJ 4. 76 См. также рекомендацию 36 ниже. 77 Европейская конвенция о гражданстве, статья 5(2). 78 Общая рекомендация КЛРД №11 по вопросам дискриминации на основании гражданства (1993 г.), и Общая рекомендация КЛРД №30 по вопросам дискриминации против неграждан. См. также дело Курич против Словении [Kurić v. Slovenia], ЕСПЧ, жалоба № 26828/06.
50 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ или преференциальным режимом в предоставлении гражданства.79 Обоснованные различия могут включать в себя, например, требование, чтобы претендент на получение гражданства обладал некоторыми знаниями государственного языка для того, чтобы натурализоваться, либо упрощенный порядок приобретения гражданства в силу происхождения или места рождения.
И наконец, следует отметить, что права человека относятся ко всем лицам, кто находится под юрисдикцией государства, вне зависимости от его или ее гражданства. Поэтому пользование правами человека не может ставиться в зависимость от гражданства, за исключением узко и четко определенных случаев, таких как доступ к некоторым политическим правам.
34. Гражданство является правом человека, и каждый человек имеет право на гражданство. В частности, законы не должны порождать безгражданство на момент рождения, независимо от причины отсутствия гражданства.
Право каждого человека на гражданство с момента рождения является частью международного права прав человека.80 В случае незаконного лишения гражданства государства обязаны предоставить необходимую поддержку и защиту с целью последующего восстановления в гражданстве.81
В соответствии с этим международным обязательством, внутригосударственное законодательство должно избегать ситуаций, при которых дети при рождении могли бы стать лицами без гражданства. Международное сотрудничество на многостороннем и двустороннем уровнях, в том числе при посредничестве консультативных и экспертных органов, может обеспечить рамки для разрешения проблем, которые могут возникнуть в этой связи.
79 Европейская конвенция о гражданстве. 80 Это право, помимо прочего, содержится во Всеобщей декларации прав человека, статья 15, и, в особенности, по отношению к детям в Конвенции о правах ребенка, статья 7. 81 Конвенция о правах ребенка, статья 8(2).
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 51 35. Государствам следует рассмотреть вопрос о предоставлении гражданства тем, кто в течение длительного времени де-юре или де-факто являлся лицом без гражданства, даже когда на то могут отсутствовать другие объективные основания.
Обязательство недопущения безгражданства стало частью международного обычного права и включено в ряд международных договоров.82
Международные обязательства не допускать безгражданства обычно касаются отсутствия гражданства де-юре, то есть правовой ситуации, возникающей, когда человек не считается гражданином какого-либо государства. Однако, наличие значительного числа лиц без гражданства де-факто, проживающих на территории государства, создает дополнительные серьезные проблемы в процессе интеграции, что, в свою очередь, может повлиять на стабильность. Лица без гражданства де- факто формально имеют гражданство страны проживания или страны их происхождения, но не в состоянии пользоваться им на практике. Тому есть множество причин, начиная от потери связи со страной происхождения и заканчивая трудностями при регистрации актов рождения или социально- экономической маргинализацией. Зачастую такие ситуации особенно отрицательно сказываются на определенных уязвимых группах, таких как рома, перемещенные лица или беженцы.
Для продвижения интеграции государствам следует рассмотреть возможность принятие конкретных мер по сокращению безгражданства де-юре и де-факто. В отношении лиц без гражданства де-юре законодательством должны быть предусмотрены механизмы приобретения гражданства на разумных условиях, а соответствующие меры должны обеспечить доступность этих механизмов. В отношении лиц без гражданства де-факто должна осуществляться политика, которая специально разработана для решения конкретной проблемы. Такая политика может рассматривать решение проблем, связанных с отсутствием регистрации актов гражданского состояния и/или документов или любых других причин, повлекших безгражданство де-факто, путем устранения таких препятствий и активного поиска решений, позволяющих осуществить регистрацию.
82 Помимо прочего, Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.) и Европейская конвенция о гражданстве.
52 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ В дополнение к правовым обязательствам существуют сопряженные с интеграцией причины способствовать осуществлению натурализации в случае необходимости. Долгосрочное присутствие значительного числа лиц без гражданства на территории государства идет вразрез с интеграцией общества и создает потенциальный риск для сплоченности и социальной стабильности. Поэтому в интересах государства обеспечить лицам, в течение длительного периода времени постоянно проживающим на его территории, возможность натурализации без излишних препятствий, а также активно содействовать их натурализации. В то же время в интересах индивида получить доступ ко всем правам гражданства и предпринять все необходимые усилия для натурализации, выражая таким реально ощутимым способом чувство принадлежности к обществу. Это включает процесс подготовки и выполнение установленных законом требований для натурализации, как, например, овладение государственным языком на достаточном уровне.
36. Политика, предусматривающая привилегированный доступ к гражданству для лиц, проживающих за границей, на основе культурных, исторических или семейных связей, должна обеспечивать соблюдение принципов дружественных, включая добрососедские, отношений и территориального суверенитета. Такая политика должна быть разработана с тем, чтобы избежать двусмысленности в отношении юрисдикции. Защита прав меньшинств – это в первую очередь обязанность государства, в котором они проживают.
Государство может иметь легитимный интерес по поддержке лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, проживающих в других государствах, исходя из этнических, культурных, языковых, религиозных, исторических или каких-либо иных связей. Кроме того, государства могут предоставлять гражданство на основании предпочтительных языковых компетенций, а также культурных, исторических или семейных связей. Однако, в соответствии с нормами международного права это ни в коей мере не наделяет государство правом осуществления юрисдикции над этими лицами на территории другого государства без согласия этого государства. Государствам также следует воздерживаться от массового
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 53 предоставления своего гражданства гражданам другого государства, даже если это является результатом совокупности индивидуальных заявлений.83
В то же время государства не могут перекладывать задачу защиты меньшинств, проживающих на их территории, на другие государства (так называемые «родственные государства»), потому как соблюдение и защита прав меньшинств является, главным образом, ответственностью государства, на территории которого проживают меньшинства.84
Помимо этих правовых ограничений, политика в области гражданства, имеющая последствия за пределами страны, может создать препятствия для дружеских, включая добрососедские, отношений, а также дополнительные проблемы для интеграции общества в стране проживания этих меньшинств. Таким образом, необходимо избегать политики, имеющей такие негативные последствия.
Государство проживания несет основную ответственность по защите прав своего населения, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эта ответственность распространяется на лиц, обладающих множественным гражданством. Государство не должно допускать дискриминации по отношению к лицам с двойным гражданством. Государство может обращаться с легитимной просьбой к своим гражданам отказаться от других гражданств, если данные лица готовятся занять высокие политические посты, такие, как глава государства или член правительства.85
83 Больцанские/Боценские рекомендации, в особенности, рекомендации 4, 10 и 11. 84 Больцанские/Боценские рекомендации, рекомендация 2, а также «Доклад о преференциальном отношении к национальным меньшинствам со стороны родственного государства», Европейская комиссия за демократию через право (далее: Доклад Венецианской комиссии), CDLINF (2001 г.) 19. 85 Больцанские/Боценские рекомендации, Пояснение к рекомендации 11.
54 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 37. Множественное гражданство, как таковое, не должно рассматриваться в качестве препятствия к интеграции. Предоставление государством гражданства лицам, в течение длительного времени проживающим на его территории и уже имеющим гражданство другого государства, может поддерживать процесс интеграции и укреплять связи с обществом. Детям, приобретшим более одного гражданства при рождении, не должно запрещаться множественное гражданство в течение их жизни.
Множественное гражданство отражает растущую трансграничную мобильность людей и внутрисемейное разнообразие, включая разнообразие в разных поколениях, а также возрастающие усилия государств по сохранению правовых связей с населением, эмигрирующим за рубеж. Предоставление доступа к гражданству лицам, в течение длительного времени проживающим на территории государства, не требуя от них отказа от предыдущего гражданства, поощряет их участие в жизни общества и чувство принадлежности к нему, и может способствовать интеграции обществ. Это особенно касается детей. Государства должны разрешать детям, приобретшим множественное гражданство при рождении, сохранять его.86 Детям, находящимся в такой ситуации, не должно запрещаться множественное гражданство в течение их жизни.87
Тем не менее, влияние множественного гражданства на интеграцию обществ может значительно разниться в зависимости от различных факторов, таких, как история и двусторонние отношения. Оптимальная политика в отношении множественного гражданства зависит от контекста и должна разрабатываться на основе его влияния на права индивидов, интеграцию общества, а также на дружественные, в том числе, добрососедские отношения.
86 Европейская конвенция о гражданстве, статья 14(1). 87 Конвенция о правах ребенка, статья 7.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 55 Эффективное участие
38. Процесс интеграции может быть обеспечен только тогда, когда всем членам общества предоставлена возможность участия в нем. Эффективное участие всех членов общества в общественно- политических делах и во всех сферах социальной, экономической и культурной жизни, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам, является само по себе правом, а также необходимым условием для обеспечения равных возможностей на практике.
Процесс интеграции требует от всех членов общества, независимо от их принадлежности к меньшинству или большинству, взаимодействия, осуществляемого посредством активного вовлечения. Это непосредственно связано с эффективным участием всех в развитии общества в его различных сферах, что будет также способствовать восприятию процесса интеграции, как легитимного. По этой причине ключевым элементом интеграции является право всех, в том числе лиц, принадлежащих к меньшинствам, на эффективное участие в общественно-политических делах, а также социальной, культурной и экономической жизни.88 Законодательное и практическое обеспечение этого права является необходимым условием реализации принципа равных возможностей. На практике это означает создание таких условий, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, обладали всеми правами и наравне с лицами, принадлежащими к большинству, несли ответственность за соблюдение законов.
В то время как эффективное участие, как основополагающий принцип интеграции, должно занять одно из главных мест в каждом соотвествующем аспекте политики89; оно также требует своих собственных, специально разработанных, мер и конкретных инструментов90.
88 РКНМ, статья 15. 89 Рекомендация 9 выше. 90 Полезные рекомендации относительно инструментов, которые могут и, при необходимости, должны способствовать эффективной политике участия содержатся, помимо прочего, в Комментарии по вопросам участия и Лундских рекомендациях.
56 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ а. Участие в общественно-политической жизни
39. Государства должны принять конкретные, целевые меры для обеспечения каждому надлежащих возможностей для эффективного участия в демократическом процессе принятия решений. В рамках этого государства должны стремиться к адекватному представительству различных групп в своих обществах, в том числе меньшинств, во всех соответствующих структурах публичного управления и органах, отвечающих за принятие решений.
Адекватное представительство гарантирует непосредственное участие, а также является важным средством, обеспечивающим реальную возможность для того, чтобы голос меньшинств был услышан. Для того, чтобы считаться адекватным, представительство не обязательно должно быть математически пропорционально; но должно стремиться отражать состав общества.91 Необходимо принять меры, чтобы малочисленные группы также имели возможности для эффективного участия. В то же время, обеспечивая представительство и общественно-политическое участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, государства должны стремиться к соблюдению принципов гендерного равенства.
Основываясь на международных стандартах и представляющей интерес практике, а также на опыте ВКНМ, целевая политика может включать один или более элементов из нижеследующего: −− Специальные механизмы, обеспечивающие представительство и участие меньшинств в выборных органах и/или в исполнительной и других ветвях власти, а также в более широком публичном секторе на общегосударственном, региональном и местном уровнях. В зависимости от обстоятельств, эти специальные механизмы могут включать резервирование определенного числа мест в одной или в обеих палатах парламента либо в парламентских комитетах, а также другие формы гарантированного участия в законодательном процессе, обеспечение представительства меньшинств в избирательной системе, позитивные меры при распределении постов в правительстве, судейских назначений в верховном и/или конституционном суде, а также судах нижестоящих
91 Комментарий по вопросам участия, пункт 123.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 57 инстанций, и/или назначений в консультативные органы или в иные руководящие органы, а также специальные меры по обеспечению участия меньшинств на государственной службе;92 −− Избирательные системы, способствующие представительству меньшинств и их реальному влиянию, одновременно открывающие возможности для конкуренции за голоса среди всех сегментов общества.93 Совместные политические платформы различных сообществ могут играть важную роль в интеграции общества и способствовать эффективному участию меньшинств; −− Совещательные или консультативные органы и механизмы, выступающие в качестве формальных или неформальных каналов связи между правительствами и представителями сообществ; −− Органы и процессы, направленные на обеспечение и продвижение эффективного диалога; −− Механизмы нетерриториального самоуправления или соглашения о разделении власти, направленные на повышение влияния отдельных групп в вопросах, представляющих для них особый интерес; −− При определенных обстоятельствах соглашения о территориальном самоуправлении, такие как территориальная передача полномочий, также могут способствовать представительству отдельных групп меньшинств. Независимо от формы, институты самоуправления должны основываться на демократических принципах и процессах, что позволяет им легитимно претендовать на отражение мнения всех сообществ, проживающих на соответствующей территории, а также гарантирует соблюдение в полной мере прав всех лиц, в том числе, принадлежащих к меньшинствам, находящимся в пределах их юрисдикции. В этом смысле там, где существуют соглашения о разделении власти, они не должны пониматься, как исключающие представительство каких-либо сообществ.
92 Как указано в Лундских рекомендациях, принципы 6-11. 93 См. принцип 28 там же.
58 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ б. Социальное и экономическое участие
40. Эффективное социальное и экономическое участие на равных условиях для всех членов общества является существенным для успешной интеграции. Государствам следует разработать и осуществлять меры по реализации политики интеграции в соответствующих областях, таких как образование и обучение, занятость, здравоохранение, жилищное хозяйство и доступ к общественным благам и публичным услугам с тем, чтобы все это способствовало вовлеченности в социально-экономическую жизнь общества во всеобъемлющем порядке.
Эффективное участие лиц, принадлежащих к меньшинствам, в экономической и социальной жизни государства важно в той же степени, что и их участие в общественно-политических делах. Участие в социальной и экономической жизни охватывает широкий круг вопросов: доступ к адекватному жилью, здравоохранению, социальной защите (социальному страхованию и социальным пособиям), услугам в сфере социального обеспечения, образования и занятости (включение в рынок труда с работодателями как в государственном, так и в частном секторе, доступ к бизнесу и другим возможностям индивидуального предпринимательства).94 При этом, государства должны обеспечить, чтобы каждый индивид, независимо от этнического происхождения, имел равные возможности для участия и привнесения своего вклада в экономику и мог пользоваться ресурсами и общими благами страны.
В частности, государствам следует: −− Эффективно бороться с дискриминацией и продвигать равные возможности и равное обращение для меньшинств при трудоустройстве в частном и публичном секторах по всему циклу занятости посредством принятия надлежащего законодательства, создания институтов и осуществления политики;
94 Как предусмотрено, помимо прочего, Европейской социальной хартией (1961 г.), Европейской социальной хартией (пересмотренной) (1996 г.) и Комментарием по вопросам участия, пункт 24.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 59 −− Создать условия, чтобы этническое или национальное происхождение, язык, религия или убеждения по закону и на практике не служили препятствием равному доступу к образованию, здравоохранению, жилью, общественным благам и услугам; −− Реализовывать стратегии и целевую политику, чтобы способствовать включению в рынок труда групп меньшинств с непропорционально низким уровнем участия. Такая политика должна опираться на данные, собранные на основе оценки экономических потребностей и интересов различных сообществ, в том числе меньшинств, в контексте более широкой динамики рынка труда. Стратегии и политика должны разрабатываться, внедряться и отслеживаться на предмет их эффективности в ходе регулярных консультаций с представителями заинтересованных лиц или групп. В случае необходимости должны быть приняты конкретные, но не исключающие меры по преодолению барьеров на пути к трудоустройству для групп населения, оказавшихся в особо ущемленном положении.95 Примеры таких мер включают в себя программы обучения в процессе работы или проведение языковых курсов на рабочем месте. Будучи предназначенными для недостаточно представленных меньшинств, такие меры не должны быть ограничены только лишь участием определенных групп населения, но должны быть доступны всем, кто может нуждаться в такого рода поддержке; −− Где это необходимо, принимать целенаправленные меры, включая специальное обучение, по повышению уровня подготовки персонала учреждений, оказывающих публичные услуги, и учреждений социального обеспечения для того, чтобы они могли адекватно реагировать на потребности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам;96 −− Устранять необоснованные препятствия и чрезмерное регулирование, затрудняющие осуществление экономической деятельности, являющейся характерной для некоторых групп меньшинств; в случае необходимости принимать соответствующие меры по созданию условий для поддержания традиционных занятий, находящихся под угрозой исчезновения, принимая во внимание традиционные технологии, культуру и образ жизни;
95 См. также Комментарий по вопросам участия, пункты 47-49. 96 Комментарий по вопросам участия, пункт 38.
60 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ −− Там, где это целесообразно, и консультируясь с заинтересованными сторонами, разрабатывать политику и рассматривать установление позитивных обязательств для государственных предприятий по выполнению инклюзивной политики занятости. Государства могут также поощрять работодателей, принадлежащих к частному сектору, способствовать интеграции. Это может быть достигнуто путем создания стимулов для осуществления таких мер, в рамках государственно-частных партнерств или содействуя трудоустройству лиц, принадлежащих к меньшинствам, включая использование бюджетно-налоговой политики, а также через предоставление соответствующих условий на рабочем месте лицам с любыми специальными потребностями; −− Вовлекать местные сообщества, в том числе сообщества меньшинств, проживающих в экономически неблагоприятных регионах, к разработке и осуществлению целевых мер по экономической регенерации, региональных и местных программ и проектов развития. Выгоды, полученные в результате, должны справедливо распределяться в таких сообществах;97 −− Рассмотреть потенциальные выгоды для местной и региональной экономики, в особенности в пограничных регионах, вытекающие из трансграничного сотрудничества между местными и региональными властями, включая, там, где это целесообразно и в установленном порядке, участие центральных властей соседнего государства;98
В целом, государства должны осознавать и принимать во внимание воздействие на лиц, принадлежащим к меньшинствам, любых требований (например, знание языка или требования, связанные с местом жительства), которые проистекают из законодательного или административного регулирования, определяющего доступ к услугам и имуществу, в том числе в процессах, связанных с приватизацией.
97 Комментарий по вопросам участия, пункты 42-46. 98 Больцанские/Боценские рекомендации, рекомендации 16-18; РКНМ, статья 18(2).
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 61 в. Участие в культурной и религиозной жизни
41. Государства должны создать лицам, принадлежащим к меньшинствам, условия для эффективного участия в культурной жизни своего сообщества и общества в целом. Необходимо обеспечить свободу религии и убеждений, а также возможности для добровольного участия в религиозной жизни сообщества, в том числе, путем взаимной аккомодации, если необходимо.
Государства должны стремиться осуществлять политику и законодательные меры, направленные на включение всех членов общества в культурную жизнь на равных условиях. Помимо обеспечения равных возможностей, такая политика важна для предотвращения отчуждения и исключения групп меньшинств, что может повлечь радикализацию и поляризацию, а также привести к конфликту.
Государственная политика должна уважать и, при необходимости, поддерживать сохранение, обогащение и передачу будущим поколениям культурного и религиозного наследия своих сообществ во всех его формах. Это может включать культурные и религиозные практики, изображения, формы выражения, знания и навыки, предметы и памятники материальной культуры, а также здания и территории, относящиеся к ним. Для этого необходимо, чтобы представители меньшинств были эффективно вовлечены на всех стадиях разработки, осуществления и мониторинга соответствующих мер и законодательства.
Интеграция общества требует, чтобы лицам, принадлежащим к меньшинствам, фактически гарантировалось право сохранять и развивать собственное культурное наследие и идентичность, а также право участвовать и взаимодействовать с культурной жизнью всего общества в духе толерантности и межкультурного диалога.99 Необходимо, чтобы основополагающее право лиц, принадлежащих к меньшинствам, самостоятельно разрешать вопросы, относящиеся к их культуре, не приводило к их изоляции. С этой целью необходимо поощрять постоянный
99 Декларация ООН о меньшинствах, статья 2(1); РКНМ, статьи 5, 6 и 15; Декларация о межкультурном диалоге и предупреждении конфликтов, принятая на конференции министров культуры европейских стран 22 октября 2003 г.
62 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ и непрерывный межкультурный диалог внутри и между всеми группами меньшинств, а также между меньшинствами и большинством, в том числе через повышение информированности всего населения и создание среды, способствующей контактам между культурами всех общин, существующих в обществе.
Культурная политика не должна ограничиваться сохранением и поддержкой традиционных культур. Одновременно с этим она должна стремиться поощрять множественность культурных и художественных средств выражения, обеспечивать равный доступ к современной культуре во всех ее формах и поощрять взаимодействие и межкультурный обмен.
В то же время, хотя государство может поощрять и поддерживать право участвовать и развивать собственную культуру сообществ, сама культура является независимой от государства. Государства не должны создавать официальную «государственную культуру», которая охватывает и определяет содержание культуры. Напротив, культурная политика должна основываться на принципах плюрализма, участия, демократизации и децентрализации. Процессы децентрализации, в том числе нетерриториальное самоуправление (культурная автономия), могут играть важную роль в создании условий, необходимых для эффективного участия в культурной жизни лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.100
В рамках плюралистического культурного контекста политика интеграции должна учитывать различные культурные потребности разных групп населения, в том числе мигрантов101 и коренных народов102.
При разработке политики государства должны учитывать, что для многих сообществ культурная идентичность, вероучения и религиозные практики неразрывно связаны между собой. Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию, быть верующим или неверующим по своему выбору. Оно также предполагает свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, в публичном или частном порядке выражать свои религиозные чувства или верования через отправление
100 Комментарий по вопросам участия, пункт 67. 101 Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.), статья 31. 102 Декларация о правах коренных народов (2007 г.), статья 1.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 63 религиозных обрядов, соблюдение ритуалов, практику и учение.103 Свобода исповедовать религию или убеждения, в том числе публичное отправление религиозных обрядов, подлежит лишь тем ограничениям, которые установлены законом. Эти ограничения законны лишь в тех случаях, когда касаются точно определенных оснований, вытекающих из публичных интересов, а также являются обоснованными и соразмерными преследуемой цели.104
Государства должны принимать надлежащие меры по защите лиц, которые могут подвергаться угрозам, а также актам дискриминации, враждебности или насилия вследствие их принадлежности к какой-либо культуре, религии или убеждениям. Органы государственной власти и должностные лица не должны допускать негативных высказываний или действий по отношению к конкретным культурным или религиозным сообществам.
Кроме того, не должны накладываться необоснованные ограничения на реализацию права на полноценное участие в культурной и религиозной жизни. Такие ограничения могут включать в себя чрезмерные требования, касающиеся регистрации культурных или религиозных организаций и мест отправления религиозных обрядов, а также выдачу разрешений на строительство религиозных или культурных сооружений. Они также могут включать несоразмерные ограничения на публичную демонстрацию культурных или религиозных символов и одежды. Органы государственной власти не должны налагать необоснованные ограничения на то, какой язык(-и) используется во время культурных или религиозных мероприятий. Они могут легитимно требовать, например, чтобы культурные ассоциации и/ или религиозные организации осуществляли перевод своих официальных и административных документов на государственный или официальный язык(-и), в том числе, когда это необходимо, при записи актов гражданского состояния, в случае обладания такими полномочиями.105
103 См.: Всеобщая декларация прав человека, статья 18; МПГПП, статья 18(1); ЕКПЧ, статья 9; в отношении меньшинств: МПГПП, статья 27; РКНМ, статьи 7 и 8; Копенгагенский документ, пункт 32. 104 МПГПП, статья 18(3); ЕКПЧ, статья 9(2). 105 Ословские рекомендации, Пояснительное примечание к рекомендации 5.
64 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Язык
42. Государственная политика должна отражать баланс между потребностью в наличии одного или нескольких совместно используемых языков, как общей основы для интеграции и функционирования общества, и обязательством гарантировать и поощрять языковое разнообразие, в том числе путем защиты языковых прав меньшинств. Государство должно обеспечить доступные возможности для изучения государственного языка.
Язык является существенным компонентом индивидуальной и коллективной идентичности. Международные стандарты в толковании соответствующих международных органов подробно уточняют содержание права лиц, принадлежащих к меньшинствам, пользоваться родным языком свободно и без помех, в частной жизни и публичной сфере, в устной и письменной форме.106 В то же время это право использовать, сохранять и продвигать языки меньшинств, должно гармонично сочетаться с другими правами и потребностями, в том числе с определением одного или нескольких совместно используемых языков в качестве общей основы для функционирования и интеграции общества.
В то время как государства обязаны защищать и продвигать языки меньшинств, и право лиц, принадлежащих к меньшинствам, на изучение и использование своего языка, меньшинства разделяют с большинством ответственность за участие в культурной, социальной, экономической и общественно-политической жизни всего общества. Это участие предполагает, например, что лица, принадлежащие к меньшинствам, должны обладать достаточным знанием государственного или официального языка (-ов).107
Соотношение между этими двумя сторонами языковой политики зависит от контекста, отличается от страны к стране и зависит от ситуации каждого конкретного меньшинства; его невозможно достичь раз и навсегда. Опыт
106 См. например: МПГПП, статья 27; Копенгагенский документ, пункт 35, РКНМ, статьи 10- 14; Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (1992 г.); Ословские рекомендации; Комментарий по вопросам языка. 107 Копенгагенский документ, пункт 34; Гаагские рекомендации, рекомендация 1; РКНМ, Пояснительный доклад к статье 14. См. также рекомендации 10 и 11 выше.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 65 ВКНМ показывает, что разногласия по поводу этого соотношения являются частыми и могут привести к значительной межэтнической напряженности.
Языковая политика, направленная на содействие интеграции, уважающей разнообразие, должна включать в себя следующее: −− Государство может установить государственный язык, то есть один язык для официального использования в государственных организациях, учреждениях, оказывающих публичные услуги, и других подобных структурах. Осуществление политики, позволяющей использование более чем одного официального языка на основе территориального или персонального принципов, может также способствовать признанию языковых сообществ и содействовать единству лингвистически разнообразных государств. В таких случаях должен быть четко определен равный статус или разные пределы использования официальных языков в различных сферах; −− Государства не должны ограничивать использование языков меньшинств в частной сфере, и любые требования по использованию государственного языка в публичной сфере должны основываться на легитимных целях, а также быть необходимыми и пропорциональными; −− Государства должны обеспечить каждому, в том числе лицам, принадлежащим к меньшинствам, адекватные возможности по изучению государственного языка, с целью обеспечения равного и эффективного участия в экономической, социальной, культурной и политической жизни государства; −− В тех случаях, когда разнообразное в языковом плане государство расценивает и поддерживает один официальный язык в качестве инструмента интеграции, создание возможностей в определенной степени использовать другие языки в сфере государственного управления и услуг, образования и средств массовой информации может способствовать удовлетворению потребностей меньшинств, а также содействовать их включению в жизнь общества. Степень и характер любых языковых услуг, а также включение неофициальных языков в сферу публичной администрации должны определяться в зависимости от конкретной ситуации заинтересованного сообщества. Основные публичные услуги, например, в сфере здравоохранения, должны, насколько это возможно, при необходимости быть доступными также и на языках меньшинств; −− Знание государственного языка всеми лицами, проживающими на территории государства, необходимо для полного и эффективного участия. Кроме того, язык может служить важным инструментом для
66 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ усиления разделяемого всеми чувства принадлежности к обществу. Таким образом, продвижение государственного языка с помощью позитивных средств и стимулов, в том числе с помощью доступных государственных программ по изучению данного языка, является легитимным; −− Язык также может использоваться для того, чтобы исключить возможность занятия определенных должностей или профессий лицами, чье знание языка считается недостаточным. Он даже может служить средством символического исключения из данного общества. Государства должны воздерживаться от принятия мер, поощряющих использование государственного языка, которые являются несоразмерными или недостаточно сбалансированными по отношению к языковыми правам лиц, принадлежащих к меньшинствам; −− Государства должны обеспечить меньшинствам возможность пользоваться достаточной поддержкой в сохранении и развитии их языковой идентичности. Это может включать гарантии на использование языков меньшинств или региональных языков в частной и семейной жизни, а также поддержку использования этих языков в частной и публичной сфере. Например, государство может принять решение, что вывески, надписи, названия местностей, улиц и другие топографические указатели будут выполнены на языке меньшинства или на двух языках: на государственном языке и языке меньшинства.
43. Поощрение многоязычия всех членов общества может способствовать интеграции в лингвистически разнообразных обществах.
Интеграция является двусторонним процессом с участием, как большинства, так и меньшинств. Таким образом, в лингвистически разнообразных обществах процесс интеграции может быть в значительной мере облегчен, если все члены общества изучают другие языки, используемые в их стране. Это означает, что следует поощрять изучение языков меньшинств, особенно в смешанных в языковом плане районах, лицами, относящимся к большинству. Это может быть ключом к признанию взаимной адаптации, присущей процессу интеграции.
Многоязычие, и в особенности изучение языка лиц, с которыми индивид регулярно взаимодействует, способствует взаимному обогащению и
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 67 является средством укрепления взаимопонимания и толерантности. Несмотря на очевидную связь между языком и идентичностью, владение каким-либо языком или его незнание, а также просто использование языка, не должно автоматически связываться с принадлежностью к определенной группе или с использованием языковых прав.108 Таким образом, многоязычие должно поощряться для всех в качестве элемента интеграции, в особенности в лингвистически разнообразных обществах.
Образование
44. Политика в области образования должна быть разработана в соответствии с политикой интеграции и как ее часть. Таким образом, она сможет обеспечивать лучшую основу для интеграции общества и способствовать знаниям, взаимодействию и взаимопониманию между учащимися из различных сообществ.
Являясь одним из наиболее важных инструментов, способствующих развитию интеграции и достижению социальной сплоченности, образование должно быть неотъемлемой частью политики интеграции. Образование имеет решающее значение для всех членов общества, так как дает им необходимые навыки для их полного и эффективного участия на равных условиях во всех сферах жизни. Образование является основным средством сохранения и передачи существенных элементов идентичности, а также одним из самых эффективных средств, способствующих межкультурным контактам и пониманию, а также формированию разделяемого всеми чувства гражданской идентичности.
Лица, ответственные за развитие системы образования, должны стремиться к тому, чтобы взаимодействие и участие всех сочеталось с поддержкой сохранения и развития разнообразных идентичностей.109
108 Комментарий по вопросам языка, пункт 16. 109 Что, помимо прочего, отражено в Гаагских рекомендациях и Комментарии по вопросам образования.
68 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 45. Государства должны уважать право лиц, принадлежащих к меньшинствам, обучаться своему языку или получать образование на этом языке, в зависимости от обстоятельств, особенно в районах, где меньшинства проживают традиционно или в значительном количестве. В дополнение к этому, государства должны разрабатывать интегрированную и многоязычную систему образования на всех уровнях, направленную на обеспечение равного доступа, равных возможностей и равных конечных результатов обучения для всех учащихся, независимо от их принадлежности к большинству или меньшинству. При таком интегрированном образовании все учащиеся также должны получать знания о разнообразии в данном обществе.
Политика в области образования должна стремиться к нахождению надлежащего баланса между соблюдением неоспоримого права лиц, принадлежащих к меньшинствам, обучаться языку своего меньшинства или, там где есть соответствующие условия, на получение образования на этом языке110, и необходимостью создания единого образовательного пространства с равными возможностями для всех на получение качественного образования. В данном контексте важно избегать сегрегации в сфере образования, даже если она является результатом действий самих сообществ меньшинств, в то же время в полной мере соблюдая образовательные права лиц, принадлежащих к меньшинствам.111
Для достижения такого баланса политика интеграции в сфере образования должна, помимо прочего, основываться на следующем: −− Политика в сфере образования всех уровней, от дошкольного обучения до обучения взрослых, должна быть направлена на обеспечение каждому равных возможностей для реализации своего потенциала в развитии навыков, знаний, способностей и контактов, необходимых для того, чтобы стать полезным и полноправным членом интегрированного и сплоченного общества; −− Политика должна быть направлена на содействие развитию общей интегрированной и инклюзивной образовательной среды, где разнообразие признается, ценится и на него позитивно реагируют, где поощряется культура уважения к другим, как в коллективе учащихся, так и за его пределами;
110 РКНМ, статьи 12-14; Гаагские рекомендации. 111 См. также рекомендацию 7 выше.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 69 −− В системе образования необходимо разработать общеобязательную учебную программу, с использованием соответствующих учебных материалов, которая позволяет узнать об истории, религии, культуре, традициях и вкладе в общество, как меньшинств, проживающих в данном государстве, так и большинства, отражая различные точки зрения. Уважение разнообразия и плюрализма должно стать основой преподавания во всех предметных областях, охватываемых учебной программой;112 −− В многоязычных обществах сбалансированные и инклюзивные системы образования должны сочетать преподавание на государственном и официальном языке(-ах) с адекватными возможностями для учеников освоить язык меньшинства, к которому они принадлежат, или получить образование на этом языке.113 Многоязычное образование создает дополнительные преимущества для учеников из всех сообществ, а также для общества в целом, и должно приветствоваться, как для меньшинств, так и для большинства;114 −− Необходимо надлежащим образом обеспечивать подготовку, набор на работу и оказание постоянной поддержки персоналу, обладающему соответствующей квалификацией, принимая при этом необходимые меры с тем, чтобы педагогический коллектив отражал разнообразие общества и был должным образом подготовлен для преподавания в разнообразной школьной среде; −− Где это целесообразно, возможно заключение конкретных двусторонних соглашений, касающихся подготовки учебных материалов и обмена учителями с соответствующими странами;115 −− По мере необходимости должна быть предоставлена дополнительная поддержка лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, находящихся в неблагоприятном положении, с тем, чтобы обеспечить им равные с другими членами общества возможности для участия в учебном процессе, при будущем трудоустройстве и в других социально- экономических контекстах; −− С целью обеспечения полного участия всех заинтересованных сторон и формирования чувства ответственности образовательная деятельность должна способствовать вовлечению всех учащихся, родителей и сообществ на школьном и местном уровнях; −− Государства должны уважать право меньшинств учреждать и
112 См. также Конвенцию о правах ребенка, статья 7. 113 РКНМ, статья 14; Гаагские рекомендации. 114 Рекомендация 43 выше. 115 Больцанские/Боценские рекомендации, рекомендация 18.
70 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ поддерживать функционирование отдельных учебных заведений (государственных или частных) по языковым или религиозным соображениям, обеспечивая таким образом получение образования в соответствии с пожеланиями родителей или законных опекунов учеников.116 Участие в таких структурах, в том числе обучение в таких учреждениях должно быть добровольным, а предоставляемое ими образование должно соответствовать общегосударственным стандартам, установленным компетентными органами; −− Там, где учреждения системы образования созданы на основе культуры, языка или религии, следует поощрять механизмы, способствующие взаимопониманию и регулярному взаимодействию между учащимися, посещающими различные учебные заведения или группы. Следует также рассмотреть возможность принятия мер по обеспечению некоторого разнообразия при наборе учеников; при этом они должны сочетаться с мерами по обеспечению условий, способствующих сохранению этого разнообразия; −− Если диспропорциональное количество учащихся, принадлежащих к каким-либо сообществам, направляется в специальные школы, отдельные корпуса зданий или классы без объективного и разумного обоснования, то это является дискриминацией. В таких случаях, государства должны принять незамедлительные и эффективные меры по исправлению этой ситуации, а также контролировать ее дальнейшее развитие с тем, чтобы определить, если ли целесообразность в дополнительных мерах; −− Государственная образовательная политика и меры, осуществляемые вне рамок формальной системы образования, такие как обучение взрослых и обучение в течение всей жизни, также должны содействовать уважению разнообразия и интеграции общества.
116 Конвенция о правах ребенка, статья 18.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 71 Безопасность и охрана правопорядка
46. Органы безопасности и охраны правопорядка должны быть профессиональными, подотчетными и должны в полной мере соблюдать права человека. Они должны отражать разнообразие общества и быть организованы таким образом, чтобы служить обеспечению нужд всех слоев населения, в том числе меньшинств, посредством целевой политики, где это необходимо.
Отсутствие взаимодействия и сотрудничества между органами безопасности и охраны правопорядка, и лицами, принадлежащими к меньшинствам, может привести к негативной реакции со стороны сообществ меньшинств и даже конфликтам.117 Межэтнические отношения и интеграция общества могут быть улучшены, если полицейская служба отражает состав общества, которому она служит, и когда хорошо налажено взаимодействие между полицией и сообществами меньшинств.
Принципы, лежащие в основе настоящих рекомендаций, должны занять центральное место в политике интеграции посредством разработки и осуществления мер в области безопасности и охраны правопорядка, включая, в частности, вопросы комплектования личного состава, адекватного представительства, профессиональной подготовки и развития личностного потенциала, оперативной деятельности, а также предотвращения и урегулирования конфликтов.
Вооруженным силам также может принадлежать конструктивная роль в интеграции общества. Несмотря на отличия в их роли и отношениях с населением страны, многие из принципов интеграции, относящиеся к органам охраны правопорядка, применимы и к вооруженным силам.
При разработке политики в сфере безопасности и правопорядка государства должны принимать во внимание следующее: −− Необходимо разработать политику и осуществлять меры с целью укрепления доверия и сотрудничества между органами охраны правопорядка и всеми группами населения, в том числе сообществами
117 Что подчеркивается в Рекомендациях по вопросам полицейской деятельности во многонациональном обществе (2006 г.).
72 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ меньшинств. Это также повышает оперативную эффективность и потенциал органов охраны правопорядка; −− Привлечение на службу в органы безопасности и охраны правопорядка лиц, принадлежащих к меньшинствам, и удержание их на этой службе должно являться задачей целевой политики по обеспечению их адекватного представительства на всех уровнях; −− Стратегии по налаживанию взаимодействия между полицией и населением могут быть полезными в плане создания устойчивых отношений сотрудничества с сообществами меньшинств. Поддержке взаимодействия и установлению атмосферы доверия могут способствовать такие меры, как обеспечение межкультурной и разноязычной компетенции сотрудников полиции, которые вероятнее всего могут вступать в контакт с представителями различных сообществ; −− Государствам следует принять законодательство об обеспечении равного обращения, включая запрет на дискриминацию, и обеспечить его эффективную реализацию. Это требует обучения и повышения информированности сотрудников органов правопорядка о дискриминации и средствах правовой защиты. Кроме того, необходимо разработать, принять и проводить мониторинг конкретной антидискриминационной политики, направленной против прямой, косвенной и институциональной дискриминации в самих органах правопорядка. В этой связи следует принять конкретные меры по наращиванию необходимого потенциала; −− С целью обеспечения правильного установления признаков, регистрации, эффективного расследования и уголовного преследования преступлений на почве ненависти необходимо принять надлежащую правовую базу и политику ее осуществления, а также организовать обучение персонала. Должны приниматься меры по предотвращению таких преступлений; −− Информация, исходящая от органов правопорядка, в том числе печатные материалы для распространения среди населения, должна учитывать культурные особенности и быть обращенной ко всем сообществам, включая использование языков меньшинств, где это возможно.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 73 Доступ к правосудию
47. Государства, в качестве приоритетной задачи, должны оценить ситуацию касательно доступа к правосудию и разработать всеобъемлющую стратегию и систему мер, направленные на обеспечение эффективного доступа к правосудию для всех. Равный доступ к эффективному и беспристрастному правосудию имеет важнейшее значение для интеграции общества.
Доверие к беспристрастной и эффективной судебной системе и наличие доступных средств правовой защиты независимо от правового статуса являются жизненно важными для интеграции общества. Неэффективная система правосудия может легко восприниматься, как дискриминационная по отношению к лицам, принадлежащим к меньшинствам. Отсутствие доверия к системе правосудия, или представления о том, что система отдает предпочтение представителям большинства, подрывает социальную сплоченность, усиливает отчуждение и может увеличить риск возникновения конфликтов, в том числе межэтнического характера.
В этом контексте, политика интеграции в судебной системе должна отражать следующее: −− Законодательство должно предусматривать адекватное представительство в судебной системе лиц, принадлежащих к меньшинствам; −− Должны быть разработаны соответствующие меры по профессиональной подготовке, набору на работу, удержанию на рабочем месте и продвижению по службе судей, прокуроров и других сотрудников. Эффективность такой политики должна регулярно подвергаться мониторингу. При необходимости должны приниматься специальные меры для расширения участия лиц, принадлежащих к меньшинствам; −− Необходимо выявлять и устранять препятствия, связанные с доступом к правосудию, в том числе те, которые особенно затрагивают представителей меньшинств, будь то препятствия финансового, языкового или общественного характера. Возможность использовать языки меньшинств при получении бесплатной юридической помощи, в ходе судопроизводства и в ходе осуществления административных процедур в большей степени, чем того требуют минимальные стандарты
74 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ по правам человека в уголовном судопроизводстве,118 способствует равенству в обращении, доверию к властям и уменьшает потенциальные причины конфликтов; −− Меры по обеспечению равного доступа к правосудию должны быть шире, чем просто обеспечение доступа к суду. Такие меры могут включать в себя другие средства правовой защиты, а также доступ к независимым и эффективным органам по рассмотрению жалоб и к альтернативным механизмам разрешения споров; −− Государства в срочном порядке должны обеспечить эффективные средства судебной защиты для жертв грубых нарушений прав человека, а также способствовать использованию соответствующих механизмов примирения, в особенности в постконфликтных обществах. Необходимо обеспечить надлежащие механизмы и выделить ресурсы для эффективного и своевременного разрешения, например, неурегулированных претензий по собственности, защите права вернуться домой и восстановления в гражданстве, а также создать другие условия, необходимые для того, чтобы потерпевшие могли принимать участие и выполнять свои функции в процессе интеграции общества.
Средства массовой информации
48. Политика государств должна быть направлена на то, чтобы способствовать развитию возможностей и повышению информированности средств массовой информации для того, чтобы они отображали и реагировали на разнообразие в своих обществах, в числе прочего, поощряя межкультурный обмен и бросая вызов негативным стереотипам и предрассудкам, а также противодействуя нетерпимости иными способами.
Средства массовой информации выполняют две важные роли в процессе интеграции общества.119 Во-первых, они предоставляют ключевой форум для лиц, принадлежащих к меньшинствам, в осуществлении своих прав, в том числе прав на использование своего языка и развитие своей культуры. Во-вторых, являясь инструментом для получения и передачи информации,
118 МПГПП, статья 9.2; ЕКПЧ, статья 6; РКНМ, статья 10.3. 119 Это подчеркивается, помимо прочего, в РКНМ, статьи 6 и 9, а также в Рекомендациях по использованию языков меньшинств в телерадиовещании (2003 г.) (далее: Рекомендации в области телерадиовещания).
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 75 средства массовой информации имеют существенное значение для укрепления атмосферы, способствующей межкультурному диалогу и взаимопониманию, включая противодействие негативным стереотипам, предрассудкам и нетерпимости в обществе.
Государственная политика должна способствовать межкультурному обмену в средствах массовой информации и бросать вызов негативным стереотипам и нетерпимости. Меры в этом плане могут варьироваться от наличия конкретных уголовных и административных санкций за нарушение закона до активной поддержки присутствия языков и культур меньшинств в средствах массовой информации, в том числе с помощью выделения специального финансирования. Кроме того, политика в области средств массовой информации, механизмы саморегулирования и режимы лицензирования должны быть направлены на создание благоприятной среды для независимых и плюралистических средств массовой информации, которая способствует обмену мнениями и информацией, отражает и быстро реагирует на потребности различных сообществ.
Основная социальная и демократическая роль, принадлежащая средствам массовой информации, предполагает особую защищенность их свободы.120 В то же время тот факт, что средства массовой информации играют такую важную роль в формировании общественного климата, в том числе по вопросу межобщинных отношений, означает, что им необходимо принимать во внимание то, как их деятельность влияет на социальную сплоченность и интеграцию. Средства массовой информации должны учитывать возможные последствия, когда они передают заявления политиков или других общественных деятелей, способствующих формированию негативных стереотипов и иной деятельности, направленной на раскол в обществе.
120 Как подчеркивается, помимо прочего, в решении № 193 Постоянного совета ОБСЕ (1997 г.); см. также ЕКПЧ, статья 10 и ее интерпретация в прецедентном праве, в особенности в решении ЕСПЧ по делу Йерсилд против Дании [Jersild v. Denmark], №15890/89 от 23 сентября 1994 г.
76 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 49. Меры, направленные на продвижение государственного или официального языка(-ов) в средствах массовой информации не должны несоразмерно ограничивать право на использование языка меньшинства.
Значимое присутствие языков меньшинств в средствах массовой информации является показателем инклюзивной политики государства по отношению к меньшинствам и отражает важность, придаваемую языковому разнообразию. Государствам, при непосредственном участии меньшинств в консультациях по этому вопросу, следует в этой связи выработать политику в сфере использования языка(-ов) меньшинств в телерадиовещании.121 Эта политика должна основываться на праве лиц, принадлежащих к меньшинствам, на получение и передачу информации и идей также и на своем родном языке122 в качестве непременного условия для их равноправного и эффективного участия в общественно-политической, экономической, социальной и культурной жизни.
В то же время государства могут легитимно поощрять использование государственного языка, особенно в общественных средствах массовой информации, в пределах указанных выше,123 при условии, что это не налагает несоразмерных ограничений на права лиц, принадлежащих к меньшинствам, использовать свой язык в средствах массовой информации или необоснованно не ограничивает существующее языковое разнообразие.
При поиске такого баланса, политика должна основываться, помимо прочего, на следующем: −− В то время как никакие ограничения на язык печатных и интернет- изданий недопустимы, какие-либо ограничения в выборе языка в телерадиовещании, будь то в отношении общественных или частных средств массовой информации, должны подвергаться тщательной оценке с целью обеспечения пропорциональности и полного уважения свободы слова; −− Квоты для вещания на государственном языке для общественных средств массовой информации могут быть правомерными; однако они должны быть дополнены особыми мерами, обеспечивающими гарантию
121 Рекомендации в области телерадиовещания, рекомендация 5. 122 РКНМ, статья 9. 123 Рекомендация 42 выше.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 77 соблюдения языковых прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам; например, через гибкое применение таких квот и/или исключение их для регионов, где меньшинства проживают в значительном количестве. Более того, введение языковых квот не должно означать регулирования содержания вещания и должно в полной мере уважать свободу средств массовой информации. Наложение жестких квот для частных телерадиовещательных компаний может вступать в противоречие со свободой слова. Таким образом, поощрение использования государственного языка в частном вещании, там, где это оправдано легитимными целями, может эффективнее осуществляться с помощью различных экономических стимулов, в том числе через распределение государственных грантов и поддержку производства контента;124 −− В случае использования субтитров, квот и/или требований ретрансляции с целью поощрения интеграции, государство должно обеспечить надлежащую финансовую и техническую поддержку, с тем, чтобы данные меры не оказывали несоразмерного влияния на использование языков национальных меньшинств. В некоторых случаях использование субтитров может служить эффективным инструментом для улучшения межобщинной коммуникации и охвата всего населения. Например, иногда создаются многоязычные программы с использованием субтитров, как на языке большинства, так и меньшинства с целью поощрения взаимодействия между группами и преодоления языковых барьеров; −− Необходимо содействовать доступу и присутствию меньшинств в неспециализированных программах общественных СМИ, в том числе путем создания в средствах массовой информации благоприятных условий для разнообразия и плюрализма; −− Общественное вещание должно отражать культурное и языковое разнообразие общества. По существу оно должно гарантировать адекватное представительство лицам, принадлежащим к меньшинствам, в том числе малочисленным национальным меньшинствам, и их языкам. Это также относится к органам, регулирующим телерадиовещание. Государства должны принимать меры с тем, чтобы интересы носителей языков меньшинств были представлены или принимались во внимание в особенности в регулирующих органах;125 −− Для меньшинств, проживающих в приграничных районах, возможность доступа к вещанию из соседних государств, с которыми они могут иметь общий язык, не является редкостью, что, однако, не освобождает
124 Комментарий по вопросам языка, пункт 43. 125 Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств, статья 11(3).
78 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ государство проживания от своих обязанностей по защите прав национальных меньшинств, в том числе прав в сфере языка и средств массовой информации. В любом случае в интересах государства обеспечить всех членов общества информацией по актуальным внутригосударственным вопросам. Такой охват необходим для создания общих рамок понимания общественных процессов, а следовательно, для интеграции общества. Государства должны предусматривать средства для обеспечения того, чтобы надлежащая информация была также доступна на языках меньшинств; −− Следует предпринять усилия для привлечения и удержания в центральных средствах массовой информации журналистов, представляющих меньшинства, и создать условия, чтобы меньшинства были также представлены в телерадиовещательных советах. Особое внимание должно быть уделено потребностям малочисленных меньшинств или особо уязвимых групп населения, имеющих обычно очень ограниченный доступ к средствам массовой информации на своих языках и испытывающиx нехватку квалифицированных журналистов, подготовленных к работе на языке меньшинства;126 −− В отношении частных средств массовой информации государствам следует рассмотреть возможность создания стимулов для частных и общинных поставщиков медиа-информации, например, посредством финансирования и выделения частот, расширения доступа меньшинств, прежде всего малочисленных, к средствам массовой информации, включая средства массовой информации на их языках. Несмотря на то, что требование о соблюдение квот на вещание на государственном языке в секторе частных СМИ само по себе может не являться нелегитимным, оно особенно проблематично, так как потенциально может необоснованно ограничить частную инициативу и даже поставить под угрозу само существование средств массовой информации на языках меньшинств;127 −− Из-за особой роли, которая в сообществах меньшинств принадлежит печатным изданиям, выходящим на их языках, государства должны обеспечить, чтобы их общие правила в отношении субсидий для прессы, в которых часто содержатся такие условия, как минимальный тираж или распространение в масштабах всего государства, не применялись к печатным СМИ на языках меньшинств, которые вряд ли когда-нибудь смогут выполнить эти условия;128
126 Комментарий по вопросам языка, пункты 41 и 42. 127 Комментарий по вопросам языка, пункты 45 и 46. 128 Комментарий по вопросам языка, пункт 47.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 79 −− Следует отдать должное и, возможно, приветствовать, где это приемлемо, потенциал новых технологий по облегчению приема программ на языках меньшинств, произведенных в других, часто соседних странах. Однако, эти меры не должны заменять создание программ на языках меньшинств внутри страны.
Разнообразие символов и их использование в публичной сфере
50. Государства должны продвигать интеграцию, относясь с пониманием к притязаниям и особой чувствительности со стороны групп, составляющих как меньшинство, так и большинство, в отношении демонстрации и использования символов в общем публичном пространстве. Проявляя заботу о свободе выражения, государствам следует избегать использования символов, имеющих разъединяющий характер, и настойчиво рекомендовать не демонстрировать такие символы со стороны негосударственных акторов. Где приемлемо, следует искать возможности для поощрения использования инклюзивных символов.
Символы, такие как флаги, знаки, статуи, памятники, названия мест и улиц, памятные даты и праздники, исторические места и места захоронений могут иметь важное значение для идентичности. Символы могут оказывать сильное влияние на социальные отношения. Они могут использоваться для поощрения включенности и сплоченности, но также и для разъединения и раскола. Некорректное использование символов может повлечь напряженность и инциденты, которые могут перерасти в конфликт и межобщинное насилие. Этого можно избежать посредством принятия в качестве основополагающих компонентов политики интеграции взвешенных и справедливых правил, направленных на решение потенциальных проблем, связанных с использованием символов.
В сфере использования символов политика интеграции должна основываться, помимо прочего, на следующем: −− Публичная демонстрация частными лицами символов, связанных с идентичностью, относится к сфере свободы выражения и не должна запрещаться, кроме случаев, когда для этого имеются легитимные и четко определенные правовые основания. Эти основания в любом
80 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ случае должны толковаться узко, в то время как любой запрет должен быть пропорционален легитимным целям; −− Вывешивание флагов и размещение символов внутри или на зданиях местных органов управления или других публичных учреждений может быть предметом споров и создавать напряженность. В таких случаях государствам следует рассмотреть вопрос об урегулировании подобного использования символов, основываясь на принципах инклюзивности и надлежащего управления с целью достижения баланса между легитимными интересами всех групп, составляющих общество; −− При определенных условиях права меньшинств предусматривают наличие топографических и уличных знаков на языках национальных меньшинств (что в соответствующих случаях касается и используемого алфавита).129 Где это целесообразно, государства могут обеспечить право использования топографических указателей на языках национальных меньшинств, даже если меньшинства не проживают в данном районе традиционно или в значительном количестве, поскольку это может иметь символическое значение. Кроме того, в случае установления количественных порогов, дающих право использования топографических знаков на языках меньшинств, эти количественные пороги не должны представлять диспропорционального препятствия в отношении использования некоторых языков меньшинств. Помимо этого, безопасность дорожного движения или использование различных алфавитов не являются убедительными аргументами против двуязычных указателей. Напротив, подобная демонстрация двуязычия должна поощряться, поскольку таким способом сообщается о том, что на данной территории совместно проживают в гармонии различные группы населения;130 −− При размещении или запрете на использование символов, а также при сооружении или демонтировании статуй, памятников и других символических объектов или зданий, государствам следует должным образом учитывать исторические и современные отношения между сообществами. В этой связи государственная политика должна быть направлена на содействие межкультурным связям, а также взаимному признанию и аккомодации всех групп в обществе; −− При наименовании или переименовании улиц, зданий и других публичных пространств, особое внимание следует обратить на то, как эти действия могут повлиять на интеграцию общества. В связи с этим очень важно,
129 РКНМ, статья 11. 130 Комментарий по вопросам языка, пункт 67.
Рекомендации по интеграции разнообразных обществ 81 чтобы такие решения принимались на основе инклюзивности и участия, так чтобы результаты этих решений не вызывали раскола между различными группами в обществе; −− Государства-участники сильно различаются в своих подходах к демонстрации религиозных символов в публичных пространствах, строительству или реконструкции культовых сооружений, религиозным обрядам, а также традиционным особенностям питания и/или одежды. Меньшинства, практикующие религию, отличную от той которую исповедует большинство, подвержены некоторому риску оказаться в неблагоприятном положении, и могут столкнуться с дискриминацией. Несмотря на широкую свободу усмотрения государств в отношении их подходов к публичной демонстрации религиозных символов, государства должны законодательно и на практике обеспечить недискриминацию по религиозному признаку. Государства должны также обеспечить уважение религиозных прав меньшинств, в частности, свободу религии и убеждений. Государства должны уважать религиозное разнообразие и признавать применение принципа разумной аккомодации в отношении религиозных запросов. Где это необходимо, государства должны также поощрять межрелигиозный диалог.
82 Рекомендации по интеграции разнообразных обществ Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе работает во имя стабильности, процветания и демократии в 57 государствах путем политического диалога на темы общих ценностей и путем практических действий, обеспечивающих долговременные изменения к лучшему.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava novembar 2012. godine Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava S komentarom i obrazloženjem
novembar 2012. godine
Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju Visoki komesar za nacionalne manjine Ovu publikaciju objavljuje i distribuira OEBS Kancelarija visokog komesara za nacionalne manjine(VKNM).
Ukoliko želite, slobodno kopirajte svaki podatak iz ove brošure; bili bismo zahvalni ako biste u daljem korišćenju naveli izvor.
ISBN: 978-90-75989-18-2 © OSCE Kancelarija visokog komesara za nacionalne manjine 2012.
Štampano u Holandiji
Takođe dostupno u elektronskom vidu na adresi: www.osce.org/HCNM
Dodatne informacije možete dobiti na adresi: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: HCNM@HCNM.org Website: www.osce.org/HCNM Sadržaj Uvod ................................................................................................................. 2
I. Strukturna načela.................................................................................. 7 Suverenitet podrazumeva odgovornost..................................................... 7 Dobro i demokratsko upravljanje............................................................... 9 Nediskriminacija i delotvorna ravnopravnost............................................ 10 Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući manjinska prava............... 12
II. Načela integracije................................................................................ 14 Priznanje raznolikosti i višestrukih identiteta............................................. 14 Primat dobrovoljne samoidentifikacije...................................................... 15 Neizolacionistički pristup pitanjima nacionalnih manjina ......................... 17 Zajedničke javne institucije, osećaj pripadnosti i uzajamno prilagođavanje.......................................... 18 Uključivanje i delotvorno učešće.............................................................. 20 Prava i dužnosti....................................................................................... 21 Odnosi između zajednica........................................................................ 22 Politike koje su namenjene i većini i manjini............................................. 23
III. Elementi okvira integracione politike................................................ 25 Formulisanje delotvorne politike............................................................... 25 Zakonodavstvo i institucije....................................................................... 29 Učesnici i uloge....................................................................................... 33
IV. Ključne oblasti politike........................................................................ 39 Antidiskriminacija i potpuna i delotvorna ravnopravnost.......................... 39 Državljanstvo........................................................................................... 41 Delotvorno učešće.................................................................................. 47 a. Učešće u javnim poslovima.......................................................... 48 b. Društveno i ekonomsko učešće.................................................... 49 c. Učešće u kulturnom i verskom životu............................................ 51 Jezik ..................................................................................................... 54 Obrazovanje............................................................................................ 56 Bezbednost i sprovođenje zakona........................................................... 59 Dostupnost pravosuđu............................................................................ 61 Mediji ..................................................................................................... 62 Raznovrsnost simbola i njihovo korišćenje u javnom domenu.................. 66
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 1 Uvod
Od lukom iz Helsinkija donetom u julu 1992, Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) ustanovila je položaj Visokog komesara za nacionalne manjine (VKNM) da bi se u najranijoj fazi pokušale sprečiti napetosti i sukobi koji se odnose na pitanja nacionalnih manjina.. Tokom minulih 20 godina tri visoka komesara koja su se na tom mestu promenila bili su u svome radu suočeni s brojnim pitanjima koja su se stalno ponavljala. Odgovarajući na ta pitanja, objavili su šest tematskih preporuka i smernica u kojima su pružili uvid i dali savete državama koje se suočavaju s tim tim pitanjima. Prve tri takve publikacije – Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje, Preporuke iz Osla u vezi s lingvističkim pravima nacionalnih manjina i Preporuke iz Lunda o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu – bave se, prevashodno, jačanjem i utvrđivanjem standarda manjinskih prava u domenu obrazovanja, jezika i učestvovanja u javnom životu. Sledeće dve publikacije – Smernice o upotrebi manjinskih jezika u elektronskim medijima i Preporuke za rad policije u multietničkim društvima – bave se konkretnim izazovima s kojima se mnoge države suočavaju u nastojanju da obezbede efikasan rad policije u etnički raznolikim društvima i da manjinama obezbede dostupnost elektronskim medijima na vlastitom jeziku. Najnovija zbirka preporuka – Preporuke iz Bolcana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima – bavi se uslovima i ograničenjima u okviru kojih države mogu podržati manjine koje žive u drugim zemljama.
Sva pitanja koja su obuhvaćena ovim publikacijama u neposrednoj su vezi s naporima Visokog komesara da se smanje napetosti i spreče međuetnički konflikti. Iskustvo visokih komesara svedoči da raznolikost, sama po sebi, nije ni u uzajamnoj niti u uzročno-posledičnoj vezi s povećanjem napetosti i nasilja. Nijedan od mnogobrojnih etničkih konflikata koji su izbili u posthladnoratovskoj Evropi nije bio neminovan. Svi oni su bili posledica političkih izbora koji su mogli biti drugačiji. Takvi konflikti imaju koren u poricanju osnovnih prava i u sistematskom i/ ili sistemskom isključenju i otuđenju čitavih zajednica.
Upravo zbog toga, zaštita ljudskih prava, uključujući i manjinska prava, neraskidivo je povezana s očuvanjem mira i stabilnosti unutar zemalja i između njih. Države
2 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava su dužne da jemče svima jednake mogućnosti učešća u ekonomskom, društvenom, kulturnom i političkom životu društva, bez obzira na pripadnost većini ili manjini. Pored toga, države imaju praktičan interes u obezbeđivanju jednakih mogućnosti učešća u političkom životu društva: nizak stepen učešća isključenih ili marginalizovanih grupa teži da donese neposredne i posredne troškove društvu usled smanjenih doprinosa zajedničkom dobru i usled povećanih troškova koji su neposredno povezani sa uspostavljanjem politike koja treba da se uhvati u koštac s mnogobrojnim posledicama isključenja.
Međutim, Visoki komesari koji su do sada obavljali tu dužnost, takođe su spoznali da puko priznavanje i prilagođavanje manjinske kulture, identiteta i političkih interesa, uz promovisanje učešća u društvu, nije samo po sebi dovoljno za izgradnju održivog i trajnog mira. Zbog toga su Visoki komesari predlagali da države donesu mere i sprovode politiku kojoj je cilj promovisanje integracije i kohezije raznolikih, multietničkih društava.
Ako u raznolikim društvima nema dobre integracione politike, postoji opasnost da različite zajednice, posebno one koje su velike i imaju teritorijalnu koncentraciju, postanu u sve većoj meri izdvojene, da imaju sasvim malo ili nimalo zajedničkih interesa i da nemaju osećaj pripadnosti društvu u celini. Takvo razdvajanje na paralelna i međusobno nepovezana društva predstavlja ozbiljan rizik po održivost i stabilnost svake multietničke države. Takva opasnost se može ublažiti integracionim procesom kojim će se dobro upravljati,a taj proces može odigrati ključnu ulogu u sprečavanju eskalacije napetosti u konflikt i istovremeno predstavljati preduslov za izgradnju društva ravnopravnosti. U osnovi,integracija se bavi prihvatanjem odgovornosti koje podrazumeva suverenitet,uključujući poštovanje ljudskih prava i obezbeđivanje valjanog i delotvornog upravljanja, i tesno je povezana sa ukupnom stabilnošću svakog pluralističkog društva.
Ljubljanskim smernicama o integrisanju raznolikih društava cilj je uspostavljanje takvog načina mišljenja i takvog pristupa. Smernice se ne zadržavaju na pukoj podršci priznanju manjinske kulture, identiteta i političkih interesa, već, dodatno, preporučuju državama da obezbede uspostavljanje komunikacije i interakcije koje će nadilaziti etničke podele. Ove smernice sugerišu da nacionalne manjine ne samo da treba da ostvaruju svoje zakonsko pravo na delotvorno učestvovanje u opštem upravljanju državom, već i da budu podstaknute da to čine.
Integrisanje je dinamički proces s velikim brojem učesnika koji se angažuju da bi se svim pripadnicima raznolikog društva omogućilo delotvorno učešće u ekonomskom, političkom, društvenom i kulturnom životu i kako bi jačao zajednički
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 3 osećaj pripadnosti kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. Da bi podržale proces integracije, države treba da prihvate politiku kojoj je cilj stvaranje društva u kome se raznolikost poštuje i u kome svako, uključujući sve pripadnike etničkih, jezičkih, kulturnih ili verskih grupa, doprinosi izgradnji i održavanju zajedničkog i inkluzivnog građanskog identiteta. To se postiže obezbeđivanjem jednakih mogućnosti za sve da doprinesu društvu i da sami imaju koristi od njega. Za to je potrebno da država obezbedi poštivanje prava svih svojih građana i da stvori uslove u kojima svi članovi društva mogu da preuzmu svoj deo odgovornosti. Društvo u celini ima koristi od takve politike. Taj proces može dovesti do promena i u većinskoj i u manjinskoj kulturi. Upravo zbog toga VKNM radije govori o integraciji multietničkih društava nego o integraciji manjinskih grupa u određeno društvo.
S obzirom na sve veću etnokulturnu raznolikost u svim zemljama članicama OEBS-a i na pojačano interesovanje za modele i pristupe integraciji, VKNM je odlučio da sintetizuje kolektivno iskustvo Visokih predstavnika za nacionalne manjine i da to iskustvo podeli sa ostalima u vidu ovih smernica. Ove smernice su plod napora da se državama ukaže na to kako mogu da rade na jačanju integracija i društvene kohezije, a da se istovremeno bave širim pitanjem zaštite i unapređenja ljudskih prava, uključujući prava posebnih zajednica da njihov identitet bude zaštićen. Budući da svaka država ima vlastiti kontekst, ne postoji savet koji bi po svojoj prirodi bio opšti i primenljiv u svim zemljama članicama i koji bi dao konkretne odgovore na pitanja u vezi sa sadržajem državne politike. Međutim, ove smernice ukazuju na to da odgovornost za pružanje podrške integracionim procesima i sprovođenju integracione politike uvek snosi država.
Smernice su kombinacija normativnog i praktičnog pristupa, zasnovanog, pre svega, na iskustvu VKNM-e stečenog u radu na rešavanju pitanja nacionalnih manjina u kontekstu posthladnoratovske tranzicije, izgradnje i konsolidacije države. Iako su smernice zasnovane na konkretnim praktičnim iskustvima VKNM-a i ne sadrže iscrpan spisak svih vidova integracione politike, one, ipak, pružaju uvid u tu politiku i nude zaključke koji bi mogli biti relevantni u različitim kontekstima.
Pojam „nacionalna manjina”, onako kako je primenjen u ovim smernicama, odnosi se na širok spektar manjinskih grupa, uključujući etničke, verske, jezičke i kulturne zajednice, bez obzira na to da li su te grupe kao takve prepoznate od država u kojima žive i bez obzira na to da li se odrednica „nacionalna manjina” na njih primenjuje ili one same pretenduju na tu odrednicu. Pored toga, pojam „manjina” često se koristi kao kraći termin za „lica koja pripadaju nacionalnim manjinama”. To ne znači da se sva načela, manjinska prava i političke opcije koji su predočeni u ovom dokumentu na isti način primenjuju na svaku situaciju. Jasno je da, mada
4 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava se osnovni standardi ljudskih prava primenjuju na sve, dobra integraciona politika mora u izvesnoj meri prilagoditi kako bi izašla u susret izazovima i potrebama različitih manjinskih grupa i različitih okolnosti. Sadržaj integracione politike može zavisiti od činilaca kao što su brojčano stanje, dužina boravka (na određenom geografskom prostoru) i geografska koncentracija, kao i od posebnih društvenih, ekonomskih i kulturnih potreba, što su, između ostalih, razlozi, koje treba imati na umu. Pored toga, kada se razraduje integraciona politika, ne sme se gubiti iz vida činjenica da mnogi pojedinci imaju višestruke identitete koji se mogu ispoljavati na različite načine, u raznim vremenima i različitim kontekstima.
Ove smernice se sastoje od četiri dela: strukturna načela, načela integracije, elementi okvira integracione politike i ključne oblasti politike. Strukturna načela, ovde pobrojana bez hijerarhijskog redosleda, međusobno su tesno povezana i neophodna su, iako nikada nisu u potpunosti ostvarljiva. Sve to su ciljevi čijem ostvarenju treba da teže sve države, i veoma je teško zamisliti da bi jedna dobra integraciona politika mogla biti izvodljiva ako se istovremeno ne bi ulagali napori za ostvarenje pomenutih načela. Budući da se strukturna načela nikada ne mogu ostvariti potpuno i jednom za svagda, nemogućnost njihovog potpunog ostvarenja ne može biti navedena kao razlog za neprihvatanje ili nesprovođenje integracione politike. Načela integracije postavljaju osnovne teze i predočavaju vrednosti koje se konkretnije odnose na integraciju ili su pak neophodna za formulisanje integracione politike. Elementi okvira integracione politike ukazuju na okvire za razradu i primenu integracionih politika uključujući mehanizme, procese i teme koje se ukrštaju. Konačno, ključne oblasti integracione politike, iako ne predstavljaju iscrpan spisak relevantnih političkih područja, bave se glavnim tematskim razmatranjima zasnovanim na iskustvu VKNM-a i sadrže konkretnije primere u samim oblastima politike koje treba odabrati i prilagoditi ih konkretnom kontekstu.
Integracija društva predstavlja složeno i izukrštano polje političkog delovanja, a ove smernice su rezultat rada i iskustva stečenog tokom proteklih dvadeset godina. One su zasnovane na dragocenom doprinosu ljudi koji su radili i rade za nekadašnje i sadašnjeg VKNM-a između ostalih Francesca Palerma i Ilze Brands Kehris. U izradi smernica važan je bio angažman i uvid mnogih spoljnih stručnjaka koji su svojim komentarima i kritikom ranijih verzija smernica značajno doprineli njihovom današnjem izgledu. Među te spoljne stručnjake spadaju: Rainer Bauböck, Alex Grigorev-Roinishvili, Mihails Hazans, Kristin Henrard, Tom Hadden, Sally Holt, Thomas Huddleston, Jennifer Jackson-Preece, Milena Klaijner, Antti Korkeakivi, Mark Lattimer, Tove Malloy, Jan Nissen, John Packer, Petra Roter, Patrick Simon
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 5 i Sarah Spencer. Ove smernice se, međutim, zasnivaju na konkretnom iskustvu VKNM-a i ne odražavaju stavove nijednog pojedinačnog stručnjaka.
Osnovna svrha ovih smernica jeste da zvaničnicima koji kreiraju politike i predstavnicima država ukažu na smernice i daju praktične savete o tome kako treba kreirati i sprovoditi politiku koja olakšava postupak integracije u raznolikim društvima. Nadamo se da će i ostali ucesnici koji na razlicite nacine doprinose tom procesu, uključujući predstavnike civilnog društva, privatnog sektora, kao i nezavisnih institucija, takođe zaključiti da su im ove smernice korisne u daljem radu. Razvoj i primena integracione politike treba da budu među prioritetima država koje nastoje da se prilagode raznolikosti i da izbegnu opasnost od konflikta uzrokovanih naglašenijom razdvojenošću i napetošću između grupa u društvu, te tako doprinesu dugoročnom miru i stabilnosti. Nadamo se da će ove smernice, upravo zato što s drugima dele zaključke i saznanja dvadesetogodišnje aktivnosti VKNM-e na pružanju podrške procesima koji vode ka integraciji društva i time što na temelju tako stečenog iskustva donose određene preporuke, doprineti razradi i sprovođenju delotvorne integracione politike u državama članicama OEBS-a.
Knut Vollebaek Visoki komesar OEBS-a za nacionalne manjine Hag, 7. novembra 2012.
6 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava I. Strukturna načela
Suverenitet podrazumeva odgovornost
1. Suverena i funkcionalna država preduslov je stabilnog društva. Suverenitet podrazumeva da država ima prava i obaveze i u odnosu na sopstveno stanovništvo i kao akter u međunarodnoj zajednici. Jedna od suverenih odgovornosti države treba da obuhvati razvoj i sprovođenje integracione politike na osnovu zdravih institucionalnih i zakonodavnih okvira.
Državni suverenitet predstavlja temeljno načelo međunarodnog prava i to načelo je otelovljeno u zakonima ili potkrepljeno čitavim nizom posebno važnih međunarodnih dokumenata.1
Stabilno društvo u kome se dinamični procesi promena odvijaju bez nasilja može se postići, održati i dalje razvijati tek onda kada se uspostave uslovi za delotvorno ostvarivanje suvereniteta. Pored toga, suverenitet treba ostvarivati u skladu sa sledećim načelima: dobro i demokratsko upravljanje, nediskriminacija, stvarna ravnopravnost te poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući manjinska prava.
U modernoj demokratskoj državi, dužnost države prema stanovništvu zasniva se na saglasnosti naroda. Zato suverenitet potiče od naroda i namenjen je narodu. Suverenitet ne podrazumeva samo prava nego i dužnosti i odgovornosti.
1 Ti dokumenti, inter alia, obuhvataju: članove 1. i 2. Povelje Ujedinjenih nacija (u daljem tekstu: Povelja UN); završni dokument KEBS iz Helsinkija 1975, principi I-X; Pariska povelja za novu Evropu iz 1990; dokument OEBS iz 1990. sa kopenhaškog sastanka o ljudskoj dimenziji (u daljem tekstu: Dokument iz Kopenhagena), stav 37; Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Saveta Evrope iz 1995. (u daljem tekstu: Okvirna konvencija), preambula i član 21; Deklaracija UN iz 1992. o pravima lica koja pripadaju nacionalnim ili etničkim, verskim i jezičkim manjinama (u daljem tekstu: Deklaracija UN o manjinama), član 8. stav 4; i Završni dokument EU iz 1994. sa Osnivačke konferencije Pakta stabilnosti u Evropi (u daljem tekstu: Pakt stabilnosti), stav 1.6.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 7 Države su pre svega dužne da, za svakoga ko je u njihovoj nadležnosti, obezbede uživanje ljudskih prava i sloboda, uključujući i manjinska prava.2
U kontekstu međunarodne odgovornosti u pogledu poštovanja i zaštite ljudskih prava, uključujući manjinska prava, države su odgovorne međunarodnoj zajednici, pa su stoga dužne da ispune svoju obavezu podnošenja izveštaja međunarodnim nadzornim i savetodavnim telima. Ta tela imaju važnu ulogu u podsticanju transparentnosti, razumevanja i dobre volje i države treba da podrže i razvijaju te mehanizme, i da u potpunosti učestvuju u njihovom ostvarenju.
Odgovornosti države koje proističu iz suvereniteta obuhvataju i promovisanje integracije društva. Na osnovu iskustva Visokog komesara OEBS za nacionalne manjine (u daljem tekstu: VKNM), trajni mir, stabilnost, unutrašnja i spoljna bezbednost i prosperitet tesno su povezani sa omogućavanjem ostvarivanja integracije sastavnih delova društva. To podrazumeva da države štite svoju raznolikost politikom koju sprovode i institucionalnim i pravnim okvirima koji omogućavaju neometano uključivanje, priznavanje i uzajamno prilagođavanje.
Niko se ne može pozivati na nepostojanje funkcionalne države ili na njeno nesavršeno postojanje kao na razlog za izbegavanje razvoja i sprovođenja politike integracije; naprotiv, iskustvo VKNM-e ukazuje na to da postojanje integracione politike u suštini pomaže državama da bolje funkcionišu.
2 Ta obaveza, ili odgovornost, utvrđena je, inter alia, u završnom dokumentu KEBS-a iz Helsinkija, kao Princip VII, stav 4; Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. (u daljem tekstu: EKLJP), član 1; i, kada je pre svega reč o manjinama, u Međunarodnom paktu UN o građanskim i političkim pravima iz 1966. (u daljem tekstu: ICCPR), član 27; u Deklaraciji UN o manjinama, član 1(1); u Dokumentu iz Kopenhagena, stavovi 33(1) i 36(2); kao i u Okvirnoj konvenciji, stav 1.
8 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Dobro i demokratsko upravljanje
2. Dobro i demokratsko upravljanje služi potrebama i interesima celokupnog stanovništva države. Iako demokratija podrazumeva vladavinu većine u političkom odlučivanju, ona isto tako sadrži i mehanizme zaštite od zloupotreba većinske vlasti. To se ostvaruje obezbeđivanjem zaštite i učešća manjina, kao i uspostavljanjem inkluzivnih procesa upravljanja koji uključuju sve stanovništvo.
Pluralistička demokratija, podela vlasti, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava, svi neraskidivo povezani među sobom, predstavljaju preduslove za trajni mir, bezbednost i pravičnost.
Pravnim i političkim obavezama koje su preuzele sve države članice OEBS-a čvrsto su se opredelile za demokratiju, uključujući politički pluralizam kao temeljno načelo.3 Budući da se autoritet vlasti zasniva na volji naroda,4 to podrazumeva da svako ima pravo da učestvuje u javnim poslovima. Za uzvrat to zahteva da na svim nivoima vlasti postoje reprezentativne institucije.5
Demokratija – i upravljanje koje se temelji na njenim osnovnim načelima – podrazumeva i štiti celokupno stanovništvo jedne države, bez obzira na njegove kulturne, društvene, ekonomske, jezičke, etničke ili verske razlike ili zaleđinu. Države moraju u celosti poštovati vladavinu prava i međunarodne standarde manjinskih prava, uključujući standarde koji se odnose na delotvorno učešće manjina.6 Upravo zbog toga procesi demokratskog odlučivanja omogućuju svakome da delotvorno učestvuje u životu društva i izrazi svoje mišljenje, uključujući i one koji su u strukturno neravnopravnom položaju.7
3 Dokument iz Kopenhagena, preambula i stavovi 5. i 6. 4 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 21(3). 5 Interparlamentarna unija, Univerzalna deklaracija o demokratiji, 1997. (u daljem tekstu: UDD), stav 11. 6 Preporuke iz Lunda o delotvornom učešću nacionalnih manjina u javnom životu, 1999. (u daljem tekstu: Preporuke iz Lunda), Preporuka br. 2. 7 Vidi, između ostalog, Komentar Savetodavnog komiteta iz 2008. o delotvornom učešću lica koja pripadaju nacionalnim manjinama u kulturnom, društvenom i privrednom životu i javnim poslovima (u daljem tekstu: Komentar o učešću).
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 9 Za dobro i demokratsko upravljanje mogu biti potrebni participativni oblici odlučivanja koji proaktivno idu u susret grupama koje bi, u suprotnom, inače bile marginalizovane.
Za demokratsko upravljanje potrebna je podela vlasti. U izvesnim kontekstima, delotvorno učestvovanje može se pojačati zahvaljujući takvim instrumentima kao što su teritorijalno i neteritorijalno prenošenje vlasti i podela vlasti.8
Nediskriminacija i delotvorna ravnopravnost
3. Nediskriminacija i delotvorna ravnopravnost nisu samo temeljni principi koji se međusobno prožimaju i ukrštaju; to su preduslovi za delotvorno doprinošenje svih zajedničkom dobru. Zabrana diskriminacije pretpostavlja jednakost i jednaku pravnu zaštitu pred zakonom, kao i uklanjanje svih prepreka na putu ka suštinskoj ravnopravnosti. Obezbeđivanje delotvorne jednakosti pred zakonom i u praksi takođe podrazumeva pozitivnu obavezu da se usvoji namenska politika i, gde je to potrebno, posebne mere.
Zabrana diskriminacije i promovisanje delotvorne ravnopravnosti predstavljaju načela izražena u međunarodnim instrumentima kojima se štite ljudska prava, kako na univerzalnom9 tako i na regionalnom nivou.
Na regionalnom nivou, OEBS je afirmisao načela nediskriminacije i jednakosti.10 Posebno kada je reč o manjinama, veći broj dokumenata sadrži načelo uživanja manjinskih prava bez ikakve diskriminacije.11 Karakteristično je da je većina država-članica uvrstila sva pomenuta načela i standarde u svoje ustave. Za članice Saveta Evrope, EKLJP izričito zabranjuje diskriminaciju po osnovu veza s
8 Preporuke iz Lunda, preporuke 14–20. 9 Vidi Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima iz 1948, čl. 2. i 7; ICCPR, čl. 2, 26. i 27; Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966. (u daljem tekstu: ICESCR) član 2; kao i Međunarodnu konvenciju o eliminisanju svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. (u daljem tekstu: ICERD), član 1. Pored toga sledeći instrumenti obuhvataju relevantne zaštićene osnove, kao što su rasa, boja kože, jezik (ICCPR i ICESCR), korene (ICERD), nacionalno ili socijalno poreklo (ICCPR i ICESCR), nacionalno ili etničko poreklo (ICERD) i veroispovest (ICCPR i ICESCR), i to su otvoreni spiskovi zahvaljujući tome što svaki sadrži formulaciju „drugi status”. 10 Završni dokument KEBS iz Helsinkija, Princip VII; Završni dokument iz Beča iz 1989, st. 13(7) i 13(8)); kao i Dokument iz Kopenhagena, st. 5(9), 25(3) i 25(4). 11 Deklaracija UN o manjinama, član 2(1); Dokument iz Kopenhagena, stav 31. Pored toga, FCNM, u članu 4(1), izričito zabranjuje diskriminaciju na osnovu pripadnosti nacionalnoj manjini.
10 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava nekom nacionalnom manjinom, i drugim srodnim osnovama, kao što su rasa, boja kože, jezik, veroispovest, te nacionalno ili socijalno poreklo.12 Nediskriminaciju na osnovu, između ostalog, rasnog i etničkog porekla13 i nacionalnosti14, Evropska Unija15 je propisala i konkretizovala kroz dve Direktive16.
Ravnopravan tretman ne znači identičan tretman. Da bi bilo delotvorno, načelo ravnopravnosti nužno dopušta – a u nekim slučajevima i zahteva – različito postupanje prema nekim licima kako bi im se na ravnopravnoj osnovi osiguralo uživanje svih prava koja imaju drugi članovi društva. Postoji nekoliko instrumenata koji potvrđuju da treba, onda kada je to neophodno i primereno, doneti posebne mere17 kako bi se obezbedila potpuna i delotvorna ravnopravnost grupa koje su u teškom položaju zbog pređašnje sistemske ili dugotrajne diskriminacije. Takve mere ne predstavljaju diskriminaciju dok se njihovim sprovođenjem teži ostvarivanju legitimnog cilja i dok su srazmerne tom cilju.18
Formalna ravnopravnost često nije dovoljna da zajemči potpunu i delotvornu ravnopravnost svim članovima društva. Zbog toga države treba da donesu konkretne i namenski koncipirane politike kako bi otklonile pravne, ekonomske i/ ili društvene prepreke koje mogu sputavati ravnopravnost i predstavljati prepreku za celovito učešće svih u političkom, ekonomskom, društvenom i kulturnom životu države. Takve ciljane politike mogu ići i korak dalje ne zadovoljavajući se samo uklanjanjem prepreka već mogu težiti uspostavljanju suštinske ravnopravnosti, koja podrazumeva jednakost ishoda u relevantnim oblastima politike.
12 EKLJP, član 14. i Protokol br. 12. 13 Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (u daljem tekstu: UEU), član 19. 14 EU, član 18. 15 Ugovor iz Amsterdama, 1997. 16 Direktive 2000/43/EC (dokument obuhvata rasno i etničko poreklo) i 2000/78/EC (obuhvata, između ostalog, veroispovest i uverenja). 17 Ostali termini koji se koriste za izraz posebne mere su „afirmativna akcija”, „pozitivna akcija” i, prema Okvirnoj konvenciji SE o zaštiti nacionalnih manjina (član 4. 2). 18 Vidi, između ostalog, Komitet UN za ljudska prava (u daljem tekstu: HRC), Opšti komentar CCPR br. 18. o nediskriminaciji, od 10. novembra 1989; Opšti komentar br. 20. o nediskriminaciji Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava; ICERD, član 2(2), i Opštu preporuku br. 32. o značenju i obimu posebnih mera CERD; Deklaraciju UN o manjinama, član 4; Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina član 4(2); Dokument iz Kopenhagena, stav 31; Ženevski sastanak KEBS o nacionalnim manjinama iz 1991, deo IV; Direktivu EU 2000/43/EC, član 5.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 11 Poštovanje i zaštita ljudskih prava, uključujući manjinska prava
4. Poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda, uključujući manjinska prava, omogućuje raznolikim društvima da se u potpunosti razvijaju u uslovima bezbednosti, mira i saradnje. Međunarodna obećanja i opredeljenja, kao i obaveze preuzete odgovarajućim dokumentima predstavljaju minimalne standarde koje države članice moraju poštovati. Pozitivne obaveze takođe podrazumevaju proaktivnu politiku i promovisanje punog poštovanja prava svakog pojedinca.
Manjinska prava su integralni deo međunarodnih propisa o ljudskim pravima i ona nameću zakonske obaveze svakom članu međunarodne zajednice. Države-članice OEBS-a takođe su vezane svojim političkim opredeljenjima i obavezama u oblasti manjinskih prava.19 U Povelji UN-a naglašen je značaj sprečavanja i otklanjanja pretnji miru 20, a istorija nam pokazuje da postoji veća verovatnoća izbijanja sukoba kada države ne štite adekvatno prava manjina.
Zaštita i unapređenje ljudskih prava, uključujući manjinska prava, pomaže državama da jačaju unutrašnju društvenu koheziju istovremeno poštujući raznolikosti, pa se mogu smatrati preduslovom za trajni mir, bezbednost i stabilnost.
Da bi promovisale integraciju društva, države treba da priznaju postojanje raznolikosti u svojim društvima i da se uzdrže od bilo kakvih pokušaja asimilacija manjina protiv njihove volje. Pored toga, one su u obavezi da promovišu prava manjina da delotvorno učestvuju u javnom životu i da čuvaju svoj identitet tako što će im pružiti jednake mogućnosti za razvoj njihove kulture, korišćenje vlastitog jezika i ispovedanje vlastite vere.21 Visoki komesar za nacionalne manjine objavio je konkretne preporuke o tome kako delotvorno ostvarivati ova prava, uključujući
19 Dokument iz Kopenhagena. 20 Povelja UN, član 1. 21 Ova obaveza je, između ostalog, utvrđena u Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima, član 27; Konvenciji UNESCO protiv diskriminacije u obrazovanju iz 1960, član 5.1.c.; Deklaraciji UN o manjinama, čl. 1, 2(2) i 2(3); Dokumentu iz Kopenhagena, st. 33. i 35; kao i Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina, čl. 5(1), 8. i 10–15.
12 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava i prava koja se odnose na obrazovanje22, upotrebu jezika23 i delotvorno učešće u javnom životu.24
Mada su manjinska prava, u suštini, individualna prava, mnoga od njih postaju sadržajna tek onda kada se uživaju i ostvaruju u zajednici s drugima.25 Pojam „drugi” treba shvatiti u najširem mogućem smislu tako da obuhvata lica koja pripadaju istoj manjini, drugoj manjini ili većini.
22 Haške preporuke o pravu nacionalnih manjina na obrazovanje, 1996, (u daljem tekstu: Haške preporuke). 23 Preporuke iz Osla o pravima nacionalnih manjina na upotrebu sopstvenog jezika, 1998, (u daljem tekstu: Preporuke iz Osla). 24 Preporuke iz Lunda. 25 Okvirna konvencija o nacionalnim manjinama, član 3(2) i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, član 27.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 13 II. Načela integracije
Priznanje raznolikosti i višestrukih identiteta
5. Raznolikost je odlika svih savremenih društava i grupa koje čine ta društva. Zakonodavni i politički okviri treba da budu takvi da dopuste da se prizna kako individualni identiteti mogu biti višestruki, višeslojni, kontekstualni i dinamični.
Mnoga savremena društva odlikuju se rastućim stepenom raznolikosti svog stanovništva. U isto vreme migracije – kako imigracija, tako i emigracija – doprinose menjanju demografske slike. Važno je da se shvate i uzmu u obzir moguće posledice tih pojava na položaj nacionalnih manjina.
U isto vreme, razni segmenti i grupe koji su sastavni delovi društva i sami su veoma heterogeni i nikako ih ne bi trebalo smatrati nepromenjivima i monolitnima.
Individualni identiteti mogu da budu i, zapravo, jesu u sve većoj meri višestruki (u tom smislu da u isti mah postoji nekoliko horizontalnih identiteta; na primer, pojedinac pripada većem broju etničkih grupa, a ne samo jednoj), višeslojni (različiti identiteti egzistiraju i preklapaju se u jednom istom licu, kao što su etnički, verski, jezički, rodni, profesionalni i slični), kontekstualni (kontekst može da odredi koji je identitet izraženiji u datom trenutku) i dinamični (tokom vremena se menja sadržaj svakog identiteta, kao i stepen privrženosti ličnosti tom identitetu).
Da bi se izgradile i održale pravične, stabilne i miroljubive demokratije, moraju se uočiti karakteristične odlike grupa, prepoznajući u isti mah njihovu unutrašnju heterogenost i fluidnost. Društva su bogata zahvaljujući svojoj različitosti i pluralizmu koji iz njih proističe ako i kada su odnosi između grupa (manjine i većine) kao i između grupa i vlasti, zasnovani na poverenju, uzajamnom poštovanju, saradnji i aktivnom angažovanju. Veze unutar zajednice i između zajednica treba podsticati
14 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava zato što one snaže koheziju društava, smanjuju tenzije i sprečavaju opasnost od izbijanja konflikta.
Upravo je stoga od suštinskog značaja da se ta raznolikost prepozna kroz odgovarajuće okvire. Prihvatanje da raznolikost bogati društvo podrazumeva da države ne treba da se definišu isključivim i (mono)etničkim nazivima kao „vlasništvo” jedne ili nekoliko određenih etničkih grupa. Pored toga, pripadnici većina i manjina treba da spoznaju i prihvate da se njihovi identiteti – baš kao i identitet države – mogu menjati i evoluirati, između ostalog kontaktima i razmenom s drugim grupama.
Prepoznavanje multidimenzionalne raznolikosti koja je inherentna društvima, grupama i individualnim identitetima treba da prožme celokupno zakonodavstvo i izradu integracione politike. To, na primer, znači da treba dopustiti identifikaciju s višestrukim identitetima i kontekstualnu privrženost, uključujući tu i odgovarajuće izjašnjavanje prilikom popisa; i da treba obeshrabriti „zatvorene liste” identiteta ponuđene prilikom popisa, pa svakome pružiti pravo da vremenom promeni svoj osećaj pripadnosti određenom identitetu.
Primat dobrovoljne samoidentifikacije
6. Identiteti su primarno predmet individualnog izbora u skladu s načelima dobrovoljne samoidentifikacije. Manjinska prava obuhvataju pravo individualnih članova manjinskih zajednica da izaberu da se prema njima postupa ili ne postupa kao prema pripadnicima manjinskih zajednica. Takav izbor ili odbijanje takvog izbora ne bi smelo da rezultira nepovoljnim položajem. Ne smeju se ni na koji način postavljati ograničenja slobodi izbora. Zabranjena je asimilacija koju bi protiv volje lica o kome je reč izvršila država ili neko treće lice.
Međunarodni standardi manjinskih prava veoma jasno utvrđuju da pripadnost manjinskoj grupi predstavlja stvar ličnog izbora koja se, međutim, mora temeljiti i na nekim objektivnim kriterijumima, relevantnim za identitet datog lica.26 Ništa negativno ne sme proisteći iz izbora nekog lica da se poveže s datom grupom.27
26 Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, član 3, onako kako je protumačen u Mišljenju Savetodavnog komiteta, kao i u Dokumentu iz Kopenhagena, stav 32. 27 Okvirna konvencija, član 3(1).
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 15 Načelo slobode izbora treba da bude odraženo i u zakonodavstvu i u politici integracije. To, na primer, znači da vlasti ne treba da povezuju lica s konkretnim grupama na osnovu nekih vidljivih karakteristika ili na osnovu drugih pretpostavki, a da prethodno za to nemaju odobrenje i pristanak tih lica.28
Zabrana asimilacije protiv volje pojedinca znači da niko ne može biti primoran da se izjasni o svom identitetu. Ako ta osoba želi da se izjasni, onda izbor treba da bude otvoren, a ne ograničen na zatvorene liste identiteta.29 To ne znači da svako lice koje je odabralo neki identitet može nužno pretendovati na priznanje datog identiteta. Moraju se uzeti u obzir objektivni kriterijumi, relevantnost i drugi činioci, i neki od tih aspekata mogu spadati u polje slobodne procene države. Pored zabrane prisilne asimilacije, države takođe treba jasno da stave do znanja da drugi, mnogo suptilniji i znatno manje očigledni oblici „indirektne asimilacije”kao što su društveni pritisci,hijerarhija uspostavljena između različitih etničkih grupa,predrasude i slično, mogu dovesti do asimilacije protivno volji pojedinca, a primenjivati ih mogu i nedržavni i državni akteri.
Dok je svaki oblik asimilacije koji neko nije odabrao – čak i ako je reč o indirektnoj i nedobrovoljnoj asimilaciji – zabranjen, načelo slobode izbora podrazumeva da svesno izabrana asimilacija mora biti dozvoljena i ne sme biti ni stigmatizovana, niti na rafinirane načine obeshrabrivana, bilo od većina, bilo od manjina. To znači da je država takođe odgovorna za formiranje takvog okruženja u kome pojedinci mogu slobodno i u svakom trenutku da naprave upravo takav izbor.
28 Jezička prava lica koja pripadaju nacionalnim manjinama po osnovu Okvirne konvencije, Tematski komentar br. 3, koji je Savetodavni komitet usvojio 24. maja 2012. (u daljem tekstu: Komentar o jeziku), stav 17. 29 Vidi smernicu 5.
16 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Neizolacionistički pristup pitanjima nacionalnih manjina
7. Budući da su neka manjinska prava sadržajna i smislena samo onda kada se ostvaruju u zajednici s drugima, posledica toga može biti izvestan stepen distinkcije u odnosu na druge grupe u datom društvu u određenim kontekstima. Ipak, izolacija ili prekomerna izdvojenost mogu oslabiti veze između zajednica i tako podrivati društvenu koheziju.
Kao što je gore već pomenuto,30 neka manjinska prava predstavljaju individualna prava koja su sadržajna i smislena samo onda kada se uživaju i ostvaruju u zajednici s drugima.31 To važi za mnoga jezička i kulturna prava, kao, između ostalog, i za prava u vezi s obrazovanjem, učešćem, veroispovešću i udruživanjem. Osećaj pripadnosti izvesnim zajednicama, bile one manjinske ili većinske, može osnažiti veze i solidarnost unutar zajednica. Taj zajednički osećaj pripadnosti zajednici inherentan je manjinskim pravima i neophodan je radi zaštite i unapređenja prava lica koja pripadaju manjinama.
Međutim, za društvo je od suštinskog značaja da uspostavi odgovarajuću ravnotežu između stepena odvojenosti koji je neophodan za slobodno izražavanje i razvoj raznolikosti s jedne strane, i jačanja veza između i unutar različitih zajednica i društva u celini, s druge strane. Ukoliko veze između zajednica nisu u dovoljnoj meri razvijene, onda se integracija sporije i teže odvija, što ugrožava koheziju i, na kraju, samu stabilnost.32 Odgovarajuća ravnoteža između tih dvaju elemenata ne može se unapred definisati: stepen u kome su zajednice, i ona većinska, i ona manjinska, uverene da su njihova prava i osećaj pripadanja zajedničkom društvu poštovana, može se vremenom menjati; u tom smislu, ta ravnoteža je kontekstualna jer zavisi od izvesnog broja činilaca koji su specifični za svako društvo, uključujući istoriju, percepcije, kao i institucionalni i politički režim.
Visoki komesar za nacionalne manjine je uočio da nivo razdvojenosti između zajednica može postati prekomeran, pa samim tim i poguban za integraciju društva u celini, što dovodi do izolacije, a ponekad čak i do segregacije. To važi čak i onda kada je tu razdvojenost proizvela sama zajednica o kojoj je reč. Na primer, jezička prava u vezi s obrazovanjem lica koja pripadaju manjinama, mada predstavljaju
30 Smernica 4. 31 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3(2) i stav 37. Objašnjenja uz nju. 32 Vidi, takođe, Međunarodnu konvenciju o eliminisanju svih oblika rasne diskriminacije, član 2(1), tačka e.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 17 suštinska manjinska prava, ne bi smela da dovedu do toga da se u zemlji pojave paralelne zajednice koje među sobom nemaju nikakvu interakciju.33 Tamo gde je to primereno i zasnovano na jasnom uvidu, vlasti bi trebalo da intervenišu i suprotstave se prekomernoj razdvojenosti i opasnosti od segregacije; na primer, to mogu učiniti tako što će utvrditi integrisani nastavni plan i program ili što će stambenu politiku prilagoditi tako da se izbegne pojava odvojenih stambenih četvrti. Ta politika ne treba, međutim, da se meša u pitanja poštovanja tradicija vezanih za identitet i načina života, koja su u sklopu manjinskih prava.
Zajedničke javne institucije, osećaj pripadnosti i uzajamno prilagođavanje
8. Integracija je proces koji zahteva da svi članovi društva prihvate zajedničke javne institucije i da ih povezuje osećaj pripadnosti zajedničkoj državi i inkluzivnom društvu. To ne isključuje mogućnost zasebno izraženih identiteta, koji se neprekidno razvijaju, višestruki su i kontekstualni. Mehanizmi kojima je cilj uzajamno prilagođavanje od suštinskog su značaja za pregovaranje o legitimnim zahtevima koje zastupaju različite grupe ili zajednice.
Integracija je dvosmerni proces koji je moguć samo ako svako prihvati kao legitimno postojanje i ulogu zajedničkih institucija, kao i minimalan stepen pripadnosti zajedničkoj pluralističkoj i raznolikoj državi i društvu. Maksimalistički pristupi, kao što su oni koji počivaju na odbacivanju legitimnosti države, bojkotovanju institucija, negiranju multinacionalnog ili multietničkog karaktera države i društva ili održavanju i isticanju asimilacionističkih stavova, protivni su integraciji.
Ovo načelo podrazumeva da u raznolikim društvima zasnovanim na vladavini prava i političkom i institucionalnom pluralizmu nema protivrečnosti između posedovanja posebnog identiteta i osećaja zajedničke pripadnosti, a taj osećaj pritom obuhvata zajedničke institucije, ali ih i nadilazi.
Posledica za državu ogleda se u tome što ona treba da obezbedi politiku, zakonodavstvo i mehanizme koji će omogućiti i podržati pregovore i izražavanje raznolikosti unutar zajedničkog institucionalnog i zakonodavnog okvira. Da bi
33 Vidi, takođe, Haške preporuke, pre svega preporuke 1. i 4, kao i Prvi tematski komentar o obrazovanju Savetodavnog komiteta iz 2006, prema Okvirnoj konvenciji (u daljem tekstu: Komentar o obrazovanju), pre svega deo 1.4.
18 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava integracija mogla da se ostvari, pojedinci i grupe moraju prihvatiti te instrumente i moraju doprinositi njihovom sprovođenju.
U kontekstu ovog načela, zahtevi za priznavanje prava (claims) ne odnose se samo na prava već obuhvataju sve legitimne interese ili razumne zahteve koje zastupaju razne grupe ili lica. To takođe podrazumeva priznavanje posledica takvih zahteva i za one koji su neposredno pogođeni, i za društvo u celini. Na primer, legitimni zahtevi za konkretnu primenu prava ili posebnih mera treba da se tumače u lokalnom kontekstu; bilo kakvi potencijalni uticaji koje oni mogu imati na različite segmente društva i, konačno, na ukupnu koheziju, moraju se pritom uzeti u obzir. U istu tu kategoriju spada i prilagođavanje verskoj raznolikosti. To podrazumeva toleranciju kako na individualnom nivou, između ljudi i grupa unutar društva, tako i na državnom nivou, a ostvaruje se uspostavljanjem zajedničkih pravila društva zasnovanih na punom poštovanju ljudskih prava koja omogućuju verske slobode i izražavanje verske raznolikosti, između ostalog i u javnim prostorima.
U kontekstu integracije raznolikih društava, pojedinci i/ili grupe mogu pregovaranjem i uzajamnim prilagođavanjem postići za sve prihvatljiva rešenja o otvorenim pitanjima. Ishod pregovora verovatno će biti održiviji i trajniji i u većoj meri doprineti trajnoj stabilnosti kada i većina i manjina ispolje spremnost da se u najvećoj mogućoj meri prilagode zahtevima druge strane. Ti pregovori treba da se odvijaju u institucionalnim i proceduralnim okvirima koji omogućuju delotvorno učešće i pravično odlučivanje. Pored toga što pruža veće izglede za uspešno rešenje, ovaj jednostavan čin angažovanja u istinskim pregovorima može osnažiti učešće svih grupa u društvu.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 19 Uključivanje i delotvorno učešće
9. Politika integracije treba da se zasniva na ravnopravnom uključivanju i na taj način da teži uspostavljanju okolnosti u kojoj svako uživa punopravno članstvo u svom društvu, svako ima jednaku mogućnost dostupa javnim dobrima i uslugama i svakome se pružaju jednake šanse. Delotvorno učešće na ravnopravnoj osnovi svih članova društva u društvenom, ekonomskom i kulturnom životu i javnim poslovima treba da postane osnovna društvena tendencija.
Prilikom razrade integracione politike, rukovodna načela treba da budu uspostavljanje punopravnog učešća u društvu, jednakih mogućnosti za sve i jednakog postupanja prema svima, uključujući tu i dostup javnim dobrima i uslugama. To znači da države treba da postupaju proaktivno u promovisanju raznolikosti i stvaranju uslova koji će svakome omogućiti da se oseća i postupa kao punopravni član tog društva. Taj osećaj pripadnosti zajedničkom društvu podrazumeva da, onda kada postoje potrebni uslovi, pojedinci, bez obzira na svoj identitet, treba ne samo da poštuju zakone, prava i slobode drugih34 već takođe treba da izbegavaju samoizolaciju i da u potpunosti koriste sve mogućnosti koje im se pružaju za kanalisanje vlastitih zahteva kroz legitimne instrumente koje im vlasti omogućuju.
Politika integracije treba da podrži i unapredi delotvorno učešće svih članova društva na ravnopravnoj osnovi i u svim aspektima društvenog, ekonomskog i kulturnog života kao i u javnim poslovima bez obzira na njihovu pripadnost manjinskoj ili većinskoj zajednici To, između ostalog, zahteva postojanje sveobuhvatnog antidiskriminacionog zakonodavstva i efikasno praćenje njegovog sprovođenja, što može obuhvatiti uspostavljanje nezavisnih antidiskriminacionih organa, kancelarije ombudsmana ili drugih specijalizovanih ustanova. To takođe zahteva da se obezbedi postojanje delotvornih instrumenata učešća u svim oblastima života.35 Delotvornost tih instrumenata mora se neprestano nadzirati i oni sami se moraju povremeno ažurirati, prema potrebama.36 Osim toga, to zahteva da sve informacije o pravnim lekovima koji mogu da se koriste protiv diskriminacije, uključujući posredne i višestruke vidove diskriminacije, kao i informacije o
34 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 29.2 i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, član 20. 35 Vidi Smernice 38–41. 36 Preporuke iz Lunda, Preporuka br. 22.
20 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava instrumentima koji podstiču učešće u društvenom životu budu, koliko god je to moguće, budu dostupne na jezicima nacionalnih manjina.
Prava i dužnosti
10. Integraciona politika treba da bude upoznata i usaglašena sa interesima i pravima svih članova društva, uključujući tu pravo lica da pripadaju manjinama. Pored uživanja prava, svi članovi društva imaju dužnost poštovanja zakona i odgovornost za pružanje doprinosa društvu i njegovoj integraciji.
Na temelju iskustva Visokog komesara za nacionalne manjine, jasno je da se trajni mir, stabilnost, bezbednost i prosperitet mogu ostvariti samo u društvima koja promovišu društvenu integraciju i poštuju raznolikost.37 Integracija uz poštovanje raznolikosti predstavlja rukovodno načelo rada Visokog komesara. To zahteva poštovanje prava manjina da održe i razvijaju svoju kulturu, kao i da očuvaju suštinske elemente svog identiteta, kao što su veroispovest, jezik, tradicije i kulturna baština. U isto vreme, to zahteva rad na izgradnji kohezivnog društva u kome svaka jedinka ima mogućnost da učestvuje u političkom, ekonomskom, društvenom i kulturnom životu društva u celini i da svojim učestvovanjem utiče na njih. Za to je potrebno stalno uravnotežavati prava i interese svih grupa, kako manjinskih, tako i većinske. Odgovarajuća ravnoteža razlikuje se od društva do društva i nikada ne može biti uspostavljena jednom zauvek zato što su društva inherentno dinamična. Pre bi se moglo reći da je potreban stalni nadzor i uspostavljanje ravnoteže prilagođavanjem okolnostima koje se menjaju.
Usled svega toga, integraciona politika treba da bude koncipirana i sprovođena kroz trajni i demokratski proces koji doprinosi dobrom upravljanju. Za to je potrebno međusobno priznavanje i prihvatanje, kao i posvećenost svih strana. Integraciona politika treba da bude zasnovana na poštovanju prava svih i treba da uzme u obzir legitimne interese svih članova društva, bez obzira na to jesu li oni državljani dotične zemlje ili ne.38 Odvojenost između zajednica i grupa nije, u celini gledano, dobra osnova na kojoj se može graditi funkcionalno društvo koje
37 Preporuke iz Bolcana/Bozena o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima (u daljem tekstu: Preporuke iz Bolcana/Bozena), zvanično objašnjenje Preporuke br. 7. 38 Savet za ljudska prava UN (UN HRC) Opšti komentar br. 23, Prava manjina (član 27), 8. aprila 1994, stav 5.1; Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) (u daljem tekstu: Venecijanska komisija), „Izveštaj o nedržavljanima i manjinskim pravima”, CDL-AD (2007)001).
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 21 ima solidne izglede za održivu stabilnost. Integracija podrazumeva interakciju, a ne samo tolerisanja mnoštva kultura.39
Integracija je proces u koji su svi uključeni. Tu nije samo reč o pravima, nego i o dužnostima svih pripadnika društva koje su u podjednakoj meri zajedničke za sve. Pored poštovanja zakona i prava drugih,40 te dužnosti obuhvataju i odgovornost za doprinošenje društvu, njegovom integrisanju i njegovim demokratskim procesima. Manjine treba da učestvuju u svima aspektima upravljanja zemljom u kojoj borave i njihovo učešće ne treba da bude ograničeno na one oblasti koje se njih konkretno tiču. U tom kontekstu, uspostavljanje paralelnih izolovanih manjinskih ili većinskih zajednica nije podsticajno za integraciju društva.
Odnosi između zajednica
11. Integraciona politika treba da obuhvati mere koje podstiču dijalog i interakciju između zajednica na osnovu tolerantnosti i uzajamnog poštovanja. To obuhvata širok spektar inicijativa u raznim oblastima, uključujući obrazovnu, medijsku i jezičku politiku. Kad god je to mogućno, bolje je koristiti pozitivne inicijative nego kaznene mere.
Integraciona politika treba da podstiče i unapređuje kontakte i razmenu između zajednica i pojedinaca kroz različite inicijative i uzdizanje nivoa svesti o zajedničkoj koristi od interakcije, dijaloga i učešća.41
U kontekstu obrazovanja, mere, kao što je razmena između škola u kojima se obrazuju đaci pripadnici i većinskog i manjinskog naroda, mogu podstaći interakciju i uzajamno razumevanje.42 U oblasti medija, dopuštanje pa čak i podsticanje korišćenja višejezičnog programa predstavlja još jedan primer koji unapređuje interakciju kako u okviru izrade programa, tako i obraćanjem auditorijumu u različitim jezičkim zajednicama.
U mnogim slučajevima, korišćenje kaznenih upravnih ili krivičnih mera radi podsticanja poštovanja izvesnih dužnosti vezanih za integraciju – kao što je
39 Preporuke iz Bolcana/Bozena, Objašnjenje uz Preporuku br. 7. i Okvirna konvencija o nacionalnim manjinama, čl. 5. i 6. 40 Okvirna konvencija o nacionalnim manjinama, član 20, i Deklaracija UN o ljudskim pravima, član 29.1. 41 Okvirna konvencija o nacionalnim manjinama, član 6. 42 Vidi Smernicu 44. i 45.
22 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava obaveza da se nauči, a u nekim slučajevima i da se koristi državni jezik – može izazvati nezadovoljstvo i stvoriti otpor, pa umesto da podstakne, samo podriti društvenu integraciju. Nasuprot tome, pozitivne inicijative su delotvornije kada je reč o mobilisanju podrške i stvaranju pozitivnih uslova za integraciju.
Na primer, a o tome će dalje u tekstu biti više reči,43 države mogu legitimno podsticati državni jezik u svojoj zemlji. To, međutim, treba da se odvija kroz pozitivne inicijative (kao što su podsticanje višejezičnosti, nuđenje časova jezika i tako dalje), a ne sankcijama i, u svakom slučaju, moraju se poštovati jezička prava lica koja pripadaju manjinama. Priznavanje pozitivne vrednosti etničke, kulturne i jezičke različitosti odvija se rame uz rame s promovisanjem višejezičnosti za sve. U tom smislu, podsticanje većine da nauči manjinske jezike takođe može doprineti integrisanju društva.
Politike koje su namenjene i većini i manjini
12. Treba razraditi i sprovoditi namenske politike koje su usmerene i na manjine i na većine. To ukazuje na činjenicu da integracija društva predstavlja proces uzajamnog prilagođavanja i aktivnog angažovanja u kome učestvuju svi pripadnici društva, bilo kao pojedinci, bilo kao organizovane grupe.
Integracija je proces u koji su uključeni svi članovi društva, kako većina, tako i manjina. Kao takva, ona će verovatno dovesti do postepenih prilagođavanja društvenih struktura, što je prirodni rezultat priznavanja, uzajamnog prilagođavanja i aktivnog angažovanja. Upravo zbog toga ona treba da obuhvati konkretne politike44 koje su usmerene ka postizanju uravnotežene interakcije u društvu. Takve politike treba da angažuju i manjinu i većinu u procesu uzajamnog prilagođavanja. Primeri politika namenjenih većini obuhvataju razvoj i razradu opšteobrazovnog plana i programa koji sadrži informacije o manjinama i njihovom doprinosu kulturi i istoriji zemlje. Mediji treba da budu podjednako pažljivi kada je reč o doprinosu koji oni mogu da pruže izveštavajući o etničkoj, kulturnoj i jezičkoj različitosti društva u programima namenjenim svim kategorijama gledalaca i slušalaca, a ne samo u specijalizovanim emisijama za manjine.
43 Smernica 42. 44 Vidi odeljak IV.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 23 Da bi se postiglo delotvorno učešće svih članova društva, uključujući i organizovane grupe, potrebno je da i državne strukture i društvene grupe poštuju načela dobrog upravljanja, na primer, tako što će demokratski i na pluralistički način birati svoje predstavnike.
Uzajamno prilagođavanje i aktivno angažovanje delotvornije se ostvaruju inkluzivnim procesima odlučivanja koji svima koji žele da se njihov glas čuje omogućuju da učestvuju u javnom životu neposredno ili preko legitimno izabranih predstavnika. Ovi procesi takođe pružaju proceduralne kanale za učešće i delotvorne pravne lekove protiv nepravičnog ili proizvoljnog isključenja.
24 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava III. Elementi okvira integracione politike
Formulisanje delotvorne politike
13. Vlade treba, u razumnim vremenskim okvirima, da razrade strategiju, politiku i odgovarajuće akcione planove za integraciju uzimajući u obzir sve nadležnosti i uloge raznih nivoa vlasti, kao i drugih aktera i društvenih partnera. Politika integracije treba da koristi i pristup odozgo na dole i pristup odozdo na gore.
Budući da ne postoji ni jedna jedina politika koja bi mogla da odgovori na sve elemente raznolikosti i odnosa između grupa, potrebno je nekoliko koordinisanih inicijativa. To po pravilu zahteva izradu sveobuhvatne strategije integracijske politike koja obuhvata konkretne akcione planove s jasno utvrđenim ciljevima, merljivim akcijama i rokovima u svim relevantnim oblastima, uključujući ekonomsku, socijalnu, kulturnu i političku.
Država snosi primarnu odgovornost za uspostavljanje i garantovanje okvira i politika neophodnih za ostvarivanje integracije društva. Međutim, te politike mogu biti delotvorne samo ako svi nivoi vlasti – i nacionalni, i regionalni i lokalni – budu angažovani u skladu sa svojim nadležnostima. Upravo zbog toga nacionalne strategije i planovi u kojima su naznačena opšta načela, pravci i ciljevi treba da budu dopunjeni i na odgovarajući način kontekstualizovani izradom lokalnih i, tamo gde je to relevantno, regionalnih strategija i odgovarajućih akcionih planova.
Važnu ulogu u svemu ovome imaju i nezavisno, i pluralističko civilno društvo, i drugi nedržavni akteri.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 25 14. Vlade treba da podstiču delotvorno učešće svih relevantnih segmenata društva, uključujući pripadnike manjina, tokom razrade, sprovođenja i praćenja sprovođenja politike integracije.
Države treba da obezbede svim zainteresovanim članovima društva, uključujući pripadnike manjina, odgovarajuće mogućnosti da se njihov glas efikasno čuje na svim nivoima vlasti, posebno kada je reč o onim pitanjima koja se njih neposredno tiču, ali ne ograničavajući se isključivo na ta pitanja. Pre svega valja obezbediti da predstavnici svih zainteresovanih grupa budu praktično konsultovani prilikom razrade i sprovođenja politike integracije. Oni takođe treba da učestvuju u nadzoru nad sprovođenjem te politike i u vrednovanju njene delotvornosti.
Delotvorno učešće, između ostalog, zahteva da predstavnici manjina budu u stanju da bitno utiču na proces kreiranja i razradu politike, čime će se omogućiti zajedničko „vlasništvo” nad rezultatima. Nije dovoljno dozvoliti samo formalno učešće. Primeri sredstava i instrumenata koji omogućuju delotvorno učešće obuhvataju razne izborne aranžmane, specijalizovane vladine organe, konsultativne mehanizme, participativne postupke donošenja odluka i kampanje za uzdizanje nivoa svesti.45 Treba uložiti poseban napor da se utvrde prepreke na putu ka učešću i da se utvrde načini za prevazilaženje tih prepreka.
15. Politika je delotvornija kada se temelji na jasnom i nedvosmislenom uvidu u činjenično stanje i kada je koncipirana tako da funkcioniše u specifičnim okolnostima. Razvoj politike treba da bude zasnovan na prikupljanju sistemskih i sveobuhvatnih informacija i objektivnoj analizi tih informacija. Svi podaci treba da budu razvrstani prema kriterijumima koji su bitni za politiku integracije, kao što su etnicitet ili jezik. U celokupnom postupku prikupljanja i obrade podataka treba dosledno poštovati načelo samoidentifikacije i obavezujuće norme iz oblasti zaštite podataka o ličnosti.
Kao što su istakli relevantni nadzorni organi,46 objektivni i pouzdano razvrstani podaci od suštinskog su značaja za koncipiranje i sprovođenje delotvorne sektorske politike koja unapređuje i štiti prava pripadnika manjina.
45 Komentar o učešću u Preporukama iz Lunda. 46 Uključujući Komitet UN za eliminisanje rasne diskriminacije i Savetodavni komitet Saveta Evrope o Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina.
26 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava U tom smislu, politika takođe treba da bude zasnovana na statističkim podacima, posebno onda kada oni obuhvataju aspekte važne za manjinske grupe i integraciju, kao što su etnicitet, jezik i drugo, i takođe treba da omoguće višestruke identifikacije. Države imaju široko polje slobodne procene kada je reč o mehanizmima za prikupljanje podataka. To može biti zvanični popis stanovništva. Međutim, prilikom popisa ne bi trebalo tražiti obavezno izjašnjavanje o pripadnosti određenom identitetu ili grupi zato što niko ne treba da bude primoran da izjavi kako pripada nekoj manjini.47 Popisni formulari ne treba da ograničavaju ispitanike na biranje sa zatvorenih lista, budući da samoidentifikacija takođe podrazumeva da čovek sam bira pripadnost za koju će se najradije opredeliti.48 Otvorene liste obezbeđuju da rezultati odraze individualni izbor i da se u isti mah izbegne problem koji nastaje zbog toga što grupe ponekad nemaju osećaj da su zastupljene u zvaničnim popisnim kategorijama. Popisni upitnik i popisna metodologija treba da budu izrađeni u konsultacijama s predstavnicima manjina i prevedeni na relevantne manjinske jezike.49
Popisi nisu jedini način za prikupljanje pouzdanih uvida u sastav stanovništva. Države takođe treba da razmotre mogućnost korišćenja pouzdanih i objektivnih podataka prikupljenih pomoću drugih instrumenata ili iz drugih izvora, kao što su nezavisna sociološka, etnografska, lingvistička i druga naučna istraživanja i analize, pregledi stanja domaćinstava, radne snage, škola i drugog, ili pak podaci koje prikupe opštine. I kvantitativni i kvalitativni metodi prikupljanja i analize podataka mogu se pokazati pouzdanima, pa samim tim mogu biti korisni dokazi. Od suštinskog je značaja da podaci budu prikupljeni, obrađeni, uskladišteni i korišćeni uz puno poštovanje svih standarda u oblasti zaštite podataka o ličnosti.50
Prilikom tumačenja podataka, vlasti treba da budu svesne da pređašnje iskustvo i strah od diskriminacije mogu podstaći ljude da kriju svoj identitet, što dovodi do nedovoljne zastupljenosti pojedinih grupa. U svakom slučaju, vlade treba da obezbede da lica koja pripadaju manjinama budu svesna posledica davanja podataka o svojoj etničkoj pripadnosti i maternjem jeziku (jezicima) jer to može uticati na jezička prava, mehanizme njihovog učestvovanja i druge vidove politike koja je povezana sa određenim demografskim pragom.
47 Okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina, član 3(1). 48 Načela i preporuke UN za popis stanovništva i domaćinstava, Rev. 2, 2007 (ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2). 49 Komentar o jeziku, stav 21. 50 Ti standardi obuhvataju Konvenciju saveta Evrope o zaštiti pojedinaca u odnosu na automatsku obradu podataka o ličnosti (ETS br. 108), kao i Preporuku Komiteta ministara (Preporuka 97)18) u pogledu zaštite podataka o ličnosti koji su prikupljeni i obrađeni u statističke svrhe. Korisne smernice mogu se naći i u Preporukama Konferencije evropskih statističara iz 2010. godine.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 27 16. U akcionim planovima treba precizno utvrditi finansijska sredstva i ljudske resurse koji su potrebni za ostvarivanje zadataka i navesti na koji će način ta sredstva i resursi biti obezbeđeni; isto tako valja utvrditi i rokove.
U akcionim planovima treba precizno utvrditi finansijska sredstva i ljudske resurse koji su potrebni za ostvarivanje zadataka i navesti na koji će način ta sredstva i resursi biti obezbeđeni; isto tako valja utvrditi i rokove.
Ograničena sredstva su problem čak i u najbogatijim državama. Međutim, kao što ograničena sredstva ne oslobađaju države od obaveza u pogledu zaštite ljudskih prava, ona takođe ne mogu biti ni izgovor za neaktivnost pri koncipiranju, utvrđivanju i sprovođenju realne integracijske politike.
Troškovi se mogu znatno smanjiti na svim nivoima pojednostavljivanjem i povezivanjem politika i mera koje sprovode različite institucije. To znači da treba povezati politike i mere sa opštom strategijom integracije i obezbediti odgovarajuću koordinaciju. Delotvornost i efikasnost mogu biti samo pojačani preciziranjem nadležnosti, zadataka, uloga, odgovornosti i procedura koje treba poštovati, uključujući tu i sve što se odvija u sklopu samog procesa koordinacije. Pored toga, mnogi aspekti ljudskih prava koji su u neposrednoj vezi sa identitetom, a posebno s priznavanjem pluralizma u društvu, ne moraju nužno zahtevati angažovanje velikog broja resursa.
Ako su resursi neadekvatni, države mogu istražiti mogućnosti pribavljanja komplementarne međunarodne podrške, uključujući one podrške koje se mogu dobiti kroz razvojnu pomoć.
Resurse treba raspoređivati pravično i bez diskriminacije.
17. Strategije i politike, kao i njihova primena, treba da budu predmet stalnog praćenja i ocene rezultata. Gde je potrebno, periodično treba pristupati izmenama politike.
Svi instrumenti i mere zahtevaju redovno praćenje, ocenu ciljeva i rezultata, kao i prilagođavanje u svetlu stečenog iskustva i promenjenih okolnosti.51 Na osnovu
51 Preporuke iz Lunda, Preporuka br. 22.
28 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava toga politike, zakonodavstvo i provedbene mere možda treba prilagoditi izmenjenoj situaciji i okolnostima. Napori za procenu delotvornosti ne treba da se preduzimaju samo kako bi se utvrdilo da li su postavljeni ciljevi ostvareni već i da bi se ustanovila relevantnost tih ciljeva.
Veoma je važno da se integracijskom politikom utvrde jasni ciljevi sa odgovarajućim pokazateljima i standardima kako bi se omogućio sistematski i delotvoran razvoj politike, njeno sprovođenje i prilagođavanje tokom vremena.
Pored toga, interne revizije koje sprovode organi vlasti treba da budu dopunjene nezavisnim procenama i zasnovane na jasnim kriterijumima koji će biti utvrđeni u konsultaciji s pripadnicima manjina. Te revizije i nezavisne procene treba da se obavljaju redovno i u skladu sa utvrđenim programom; na primer, svake dve godine.
Zakonodavstvo i institucije
18. Zakonodavni okviri, uključujući ustavno pravo,, treba da budu inkluzivni i da eksplicitno priznaju postojanje raznolikosti unutar pluralističkih društava, kao i da jemče njihovu zaštitu i unapređenje.
Zakonodavstvo treba da odražava načela priznanja društvene raznolikosti i delotvornog učešća.52 To se ostvaruje eksplicitnim priznanjem raznolikosti u pluralističkim društvima. Zaštita raznolikosti treba da bude zajemčena, a njena vrednost treba da bude neprestano isticana. Samo ako zakonodavstvo na svim nivoima, uključujući i subnacionalni nivo gde je to primereno, bude prožeto takvim pristupom, može se postići da pravno okruženje bude povoljno za integraciju. To se može dodatno unaprediti ako se ustavno utvrde načela priznanja i inkluzije, kao i delotvornog opšteg učešća.
Inkluzivno zakonodavstvo podrazumeva da svim zainteresovanim manjinama budu omogućeni odgovarajući kanali koji će obezbediti da se njihovi glasovi u izradi zakona i primeni zakonskih mera čuju. To znači da oni mogu suštinski da doprinose utvrđivanju sadržaja zakonskih propisa. Prema tome, inkluzivnost je tesno povezana s pojmom i praktičnim manifestacijama delotvornog učešća.53 To može da obuhvati, gde god je to primereno, odgovarajuće procedure donošenja odluka, ekspertsku
52 Vidi, takođe, smernice 5. i 9. 53 Kako je to, između ostalog, utvrđeno u Komentaru o učešću.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 29 raspravu, veće učešće u svim fazama izrade nacrta zakonskih propisa, sudsku reviziju na zahtev manjina, prava veta, mehanizme pomirenja i druge vidove učešća.
19. Promovisanje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda svih pojedinaca bez diskriminacije treba da budu duboko ukorenjeni u ustavu i prevedeni u konkretne pravne norme i mehanizme. Manjinska prava predstavljaju integralni deo ljudskih prava. Treba uspostaviti sveobuhvatno zakonodavstvo u oblasti manjinskih ljudskih prava.
Ova smernica precizira načela nediskriminacije i efektivne jednakosti koja su naznačena u Smernici br. 3. Ukupno zakonodavstvo i mere za primenu zakonskih propisa na svim nivoima vlasti moraju biti bazirane na načelima nediskriminacije i efektivne ravnopravnosti, kako je to precizirano u međunarodnim i regionalnim instrumentima zaštite ljudskih prava. Od suštinskog je značaja da sva ta načela budu čvrsto ukorenjena u ustavu, kako bi služila kao rukovodna načela u utvrđivanju i tumačenju zakonskih propisa. Da bi se u praksi zajemčila nediskriminacija, od presudnog je značaja da načelo delotvornog pravnog leka bude prevedeno u konkretne i dostupne mere propisane zakonima.
Gde je to potrebno, treba utvrditi posebne mere kako bi se postigla i unapredila puna i delotvorna ravnopravnost lica koja pripadaju manjinama i lica koja pripadaju većini; te mere ne treba smatrati diskriminacionima.54 Te mere su osobito relevantne za one grupe koje su odavno prisutne u društvu ili su brojčano veoma zastupljene.55
Dok manjinska prava mogu takođe biti zaštićena posebnim odredbama u sektorskom zakonodavstvu (kao što su zakoni o obrazovanju, državnoj upravi, lokalnoj samoupravi, medijima, izborima ili upotrebi jezika), značajnu prednost može doneti poseban zakon o pravima pripadnika manjina. Te prednosti mogu obuhvatiti omogućavanje lakšeg dostupa jasnim informacijama u vezi s pravima i pravnim lekovima predviđenim za lica koja pripadaju manjinama, snaženje manjinskih prava uz istovremeno obezbeđivanje njihove koherentnosti s drugim delovima zakonodavstva i priznanje i uzdizanje nivoa opšte svesti o manjinama i njihovim pravima. Pored toga, jedan sveobuhvatan zakon o pravima manjina može poslužiti kao okvir za razjašnjenje pitanja kao što su personalni i teritorijalni aspekt primene manjinskih prava, i za utvrđivanje važnih kriterijuma kao sto
54 Vidi Objašnjenje uz smernicu br. 3. radi preciziranja i referenci. 55 Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina (član 10(2).
30 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava su tradicionalno ili značajno prisustvo i pragovi, a koje je, inače, teško uvrstiti u sektorsko zakonodavstvo.
20. Mada je mogućno utvrditi ograničenja za izvesna prava i slobode, ta ograničenja moraju biti jasno propisana zakonom i moraju biti zasnovana na legitimnim ciljevima, kao što su javna bezbednost i red, javno zdravlje ili prava i slobode drugih, i moraju biti srazmerna tim ciljevima.
Kao što je utvrđeno propisima o ljudskim pravima, većina prava i osnovnih sloboda može biti predmetom izvesnih ograničenja zasnovanih na legitimnom javnom interesu koji je u skladu sa ustavom i međunarodnim obavezama države. Ta ograničenja moraju biti zakonski utemeljena kako bi se izbegla proizvoljnost, moraju osigurati zatvorenu listu mogućih razloga za ograničenje prava i moraju biti potrebna i srazmerna cilju kome se teži. Ta ograničenja treba usko tumačiti i redovno ih preispitivati.
Kada se zakonski ustanove ograničenja ostvarivanja nekog prava ili kada se ta ograničenja primene u nekom konkretnom slučaju, odluka o tome treba da bude doneta na osnovu odgovarajuće sudske prakse56 i u njenom donošenju može biti od koristi konsolidovano uporedno tumačenje u sklopu relevantnih smernica.57
Napori da se uspostavi ravnoteža između dva ili više prava koja su podjednako zaštićena a potencijalno se sukobljavaju preduzimaju se na različite načine na političkom i na pravosudnom nivou. Na političkom nivou zakonodavac mora zakonski ustanoviti da, pod određenim okolnostima, prednost treba dati jednom pravu u odnosu na drugo. Na pravosudnom nivou, sledeći jasne kriterijume, sudovi uspostavljaju ravnotežu prava.
21. Zakonodavstvo treba da obezbedi jasne i delotvorne pravne lekove. Treba osigurati potpunu mogućnost dostupa pravnim lekovima.
Zakonodavstvo treba da bude podržano delotvornim pravnim lekovima
56 Između ostalog, sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava. 57 Vidi, između ostalog, Weber, A., Manual on hate speech (Priručnik o govoru mržnje), Council of Europe Publishing, 2009, i ODIHR, „Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly” (Smernice za slobodu mirnog okupljanja), 2007.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 31 zahvaljujući kojima kršenje zakonskih odredaba postaje kažnjivo, a posledice tog kršenja reverzibilne.58 Ovo proističe iz načela vladavine prava i jednake zaštite pred zakonom, koja su sadržana u propisima o međunarodnim ljudskim pravima i zajednička su svim državama učesnicama. Pravni lekovi treba da budu propisani zakonom. Oni moraju da budu što jasniji kako bi se na najmanju moguću meru svelo proizvoljno tumačenje, i mora ih sprovoditi nezavisni pravosudni organ. Obezbeđivanje delotvornog dostupa pravnim lekovima može obuhvatiti uspostavljanje i podržavanje rada delotvornih nezavisnih organa, kao što su ombudsmani , nacionalne institucije za zaštitu ljudskih prava i pružanje besplatne pravne pomoći onima kojima je takva pomoć potrebna. Takođe mogu biti potrebne informativne kampanje u vezi s pravima i pravnim lekovima i u vezi s mogućnošću dostupa tim pravnim lekovima.
Pored individualnih pravnih lekova,59 važno je i da društvo bude otvoreno za sistemske promene kako bi sprečilo dalje kršenja prava. Praćenje i analiza kršenja prava, uključujući prikupljanje nesistematizovanih podataka, uspostavljanje nezavisnih institucija za zaštitu ljudskih prava, ohrabrivanje učešća civilnog društva u procesima nadzora – sve to može pružiti podsticaj za sistemske promene.60
22. Države treba da obezbede funkcionisanje pogodnih i delotvornih institucionalnih aranžmana za formulisanje i primenu integracione politike.
Iako utvđivanje optimalnih institucionalnih aranžmana zavisi od konteksta, javne/ vladine i/ili nezavisne institucije treba da postoje kako bi mogle delotvorno da formulišu i sprovode politiku integracije. Njihove nadležnosti i zadaci treba da budu precizirani, kao što i njihovo funkcionisanje treba da bude valjano obezbeđeno. Postoje razne uloge koje treba utvrditi kako bi se obezbedila jasna primena i da bi se izbeglo svako dupliranje. Na primer, nezavisne institucije se bave politikom nadzora, ali po pravilu nisu odgovorne za formulisanje te politike. Posebni organi ili jedinice vlade ili vlasti mogu biti od koristi za poboljšanje efikasnosti formulisanja i koordinisanja sprovođenja integracione politike, kao i za unapređenje njene vidljivosti u javnosti. Takođe je važno da države obezbede da integraciona politika uživa odgovarajući nivo prioriteta među ostalim politikama kako se različita tela koja tu politiku sprovode ne bi našla u marginalizovanom položaju.
58 Vidi, takođe, Smernicu br. 47. 59 Vidi Smernicu 47. 60 Važna specifikacija ovih načela u različitim oblastima može se naći u različitim Opštim preporukama Evropske komisije za borbu protiv rasizma i netolerancije (u daljem tekstu: ECRI) Saveta Evrope.
32 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Pored formulisanja, sprovođenja i praćenja primene politike, institucionalni aranžmani u vezi sa integrisanjem treba takođe da obezbede da se pluralizam društva na odgovarajući način odražava i u institucionalnim strukturama i u strukturama političkog odlučivanja na nacionalnom nivou. Takvi aranžmani, koji mogu obuhvatiti i posebne organe ili procedure, treba takođe da sadrže i platforme za formulisanje i promovisanje interesa raznih zajednica. Zakonodavstvo treba da omogući postojanje takvih platformi na svim nivoima vlasti, uključujući i lokalni i, tamo gde je to primereno, regionalni nivo. Razlog je činjenica da većina stanovnika učestvuje u neposrednoj društvenoj interakciji na lokalnom nivou, uključujući tu i kontakte sa organima vlasti.
Učesnici i uloge
23. Sprovođenje politike integracije predstavlja proces koji zahteva aktivno angažovanje mnogobrojnih učesnika kako iz javnog, tako i iz privatnog sektora. Prilikom planiranja politike i izrade političkih dokumenata treba uzeti u obzir različite učesnike i njihove specifične odgovornosti.
Integraciona politika utiče na sve sektore društva i stoga zahteva angažovanje širokog spektra učesnika: institucija na svim nivoima, privatnih učesnika i civilnog društva u najširem smislu te reči, uključujući nevladine organizacije (u daljem tekstu NVO), posebne interesne grupe te naučne i akademske krugove.
Treba utvrditi prepreke koje stoje na putu sprovođenja odgovarajuće politike i zakonodavstva, i treba se uhvatiti u koštac s tim preprekama; one mogu obuhvatiti razne socijalne faktore, slabu političku volju, nedostatak administrativnih kapaciteta i nedovoljno finansiranje. Delotvorna primena obično počinje inkluzivnim odlučivanjem, što je opisano u prethodnom odeljku. U suštini, jedan participativan, otvoren i transparentan proces elaboracije, po pravilu, obezbeđuje da oni koji su zaduženi za primenu politike i zakonodavstva budu čvrsto opredeljeni za ostvarivanje opštih ciljeva i odlično upućeni u rešavanje konkretnih zadataka.
U procesu kreiranja integracione politike, vlade treba da obraćaju posebnu pažnju na to da bude zajemčena participativna primena, posebno u oblastima koje su ključne za inkluziju, kao što su zdravstvena zaštita, dostupnost tržištu rada, zadovoljavanje stambenih potreba kao i sektor za kulturu. Treba utvrditi procedure koje će omogućiti saradnju i podelu odgovornosti među pripadnicima
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 33 svih relevantnih grupa bile one većinske ili manjinske. Treba održavati delotvoran dijalog sa svim učesnicima, i to u svim fazama procesa.
24. Vlast ima ključnu ulogu u formulisanju i sprovođenju politike integracije. U planovima za sprovođenje te politike treba utvrditi uloge i zadatke raznih institucija i učesnika na raznim nivoima vlasti.
Iako se integraciona politika u velikoj meri sprovodi na lokalnom nivou, od presudnog je značaja da formulisanje i sprovođenje te politike bude koordinisano na nacionalnom nivou kako bi bilo mogućno jemčiti konzistentnost na celoj teritoriji i obezbediti da država u celini ispuni svoje međunarodne obaveze.
Uzimajući u obzir teritorijalnu i administrativnu strukturu zemlje, integracionom politikom treba utvrditi uloge i zadatke raznih institucija na svakom nivou vlasti. To pre svega znači da centralne vlasti treba da uspostave jasnu i doslednu podelu zadataka i odgovornosti između različitih ustanova i učesnika na svim nivoima. To isto tako podrazumeva da centralne vlasti treba ili da formiraju platforme (da odrede ustanove ili konkretne postupke) ili da obavljanje tih uloga povere već postojećim platformama preko kojih je mogućno razmotriti i rešiti sukobe nadležnosti ili neslaganja oko nekih konkretnih aspekata primene. U federalnim državama i autonomnim pokrajinama ti zadaci se poveravaju relevantnim nadležnim organima.
25. Svi nivoi vlasti treba da budu uključeni u sprovođenje integracione politike. Dok na nivou centralne vlasti treba uspostaviti suštinski pravni okvir, dotle su lokalne i, tamo gde postoje, pokrajinske vlasti ključni akteri u kontekstualizaciji i primeni funkcionalnih planova integracione politike.
Budući da se stepen društvene kohezije može znatno razlikovati u raznim oblastima zemlje, uloga dodeljena lokalnom i, tamo gde je to primereno, regionalnom, odnosno, pokrajinskom nivou vlasti treba da bude suštinski značajna i kada je reč o utvrđivanju sadržaja te politike i kada je reč o njenoj primeni. Lokalne i regionalne vlasti životno su važne za delotvornu integraciju zbog toga što one
34 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava upravljaju ključnim oblastima, kao što su, između ostalih,61 obrazovanje, urbanizam i prostorno planiranje, kultura i zdravstvena i socijalna zaštita.
26. Državna uprava i državna služba treba da postojeću raznolikost integrišu u strukture i mehanizme svoga rada, između ostalog i tako što će zapošljavati pripadnike manjinskih grupa, posebno u sektorima koji se bave pružanjem osnovnih usluga. Takođe je potrebno da se ta raznolikost uključi u one elemente njihovih aktivnosti koji predstavljaju srž njihovog rada.
Radi promovisanja integracije, državna uprava treba u najvećoj mogućoj meri da odražava raznolikost jednog društva.62 Države treba da utvrde načine za zapošljavanje i zadržavanje na poslu u javnom sektoru pripadnika manjina. Treba posvetiti posebnu pažnju postizanju odgovarajućeg prisustva predstavnika manjina u sektorima koji obavljaju najvažnije poslove i pružaju osnovne usluge. Tu, između ostalog, spadaju pravosuđe, policijski organi, ustanove za socijalno staranje i zdravstvenu zaštitu, kao i obrazovne ustanove.
Utvrđivanje ciljeva u oblasti zastupljenosti manjinskih grupa i utvrđivanje rokova za ostvarivanje tih ciljeva predstavlja praktičan način na koji vlasti mogu da postignu odgovarajuću zastupljenost. Međutim, mada kvote mogu biti korisne u nekim vanrednim okolnostima, kruti sistemi kvota s precizno utvrđenim srazmerama za konkretne pozicije namenjene određenoj grupi obično ne treba podsticati, nego obeshrabrivati. Vremenom način rada pomoću kvota ograničava fleksibilnost i potencijano može da izazove nove nejednakosti, ili pak može sprečiti neku javnu službu da se prilagodi izmenjenim društvenim okolnostima.
Integrisanje politike podsticanja različitosti u glavne tokove rada u javnom sektoru podrazumeva da treba stalno držati pod nadzorom sastav i sisteme unapređenja zaposlenih na svim nivoima državne uprave kako bi se sprečila posredna ili neposredna diskriminacija. To takođe podrazumeva da svako ko radi u javnom sektoru razume ciljeve i politiku promovisanja integracije, kao i da razmatra implikacije za integraciju onda kada koncipira i sprovodi određenu politiku. Javne obrazovne ustanove i javni mediji mogu da odigraju značajnu ulogu u formiranju razumevanja i podrške integraciji.
61 Važne reference u ovom smislu mogu se naći u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope iz 1985. (ETS122) i u Referentnom okviru Saveta Evrope za regionalnu demokratiju iz 2009. 62 Komentar o učešću, stav 120.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 35 27. Stranački sistemi treba da budu pluralistični, da podstiču slobodnu konkurenciju među svim delovima društva i da budu inkluzivni tako da se uključivanjem prevazilaze linije etničke podele. Političke stranke mogu imati značajnu i konstruktivnu ulogu u formulisanju politike i u ukupnom političkom diskursu. Političari snose posebnu odgovornost uključivanja u dijalog koji uz puno poštovanje govori o raznolikosti i u kome se zauzima jasan stav protiv podsticanja na mržnju.
Stranački sistemi, uključujući organizaciju stranaka, njihovo delovanje i finansiranje, moraju biti valjano i nepristrasno uređeni i moraju garantovati politički pluralizam. Stranke treba da obezbede učešće svih kako bi se sačuvali različitost, i pluralizam u atmosferi opšte tolerancije.63 To, između ostalog, podrazumeva da treba obezbediti postojanje okvira koji će omogućiti da stranački sistemi budu inkluzivni upravo preko linija etničke podele.
Inkluzivnost preko linija etničke podele ima nekoliko aspekata. Prvo, prema međunarodnim standardima, lica koja pripadaju manjinama imaju pravo da formiraju političke stranke koje predstavljaju interese te etničke manjine.64 Svako ograničenje u pogledu formiranja političkih stranaka na etničkoj ili verskoj osnovi mora biti u skladu s međunarodnopravnim normama i sa načelima utvrđenim Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava.65 To, između ostalog, znači da treba izbegavati brojčane i geografske uslove za registraciju političkih stranaka koji bi mogli nepropisno ili nesrazmerno ograničiti politička prava pripadnika manjina. Drugo, dok etničke stranke, same po sebi, ne treba zabranjivati, one su u isto vreme dužne, kao i svi ostali učesnici (u političkom životu) da poštuju zabranu diskriminacije. Stranke mogu sebi postaviti kao cilj unapređenje i zaštitu prava i interesa jedne određene grupe, ali one u isto vreme ne smeju odbijati ničije učlanjenje po osnovu etničke pripadnosti. Treće, stranke koje pripadaju glavnim tokovima političkog života takođe treba da budu privržene načelima demokratskog upravljanja i treba da razmotre mogućnost promovisanja učešća pripadnika manjina.66 Četvrto, opšti okvir političkog učešća treba koncipirati tako da on omogući uključivanje manjinskih pitanja u javnu debatu, kao i da promoviše političko učešće pripadnika manjina. To bi trebalo da obuhvati objavljivanje izbornih
63 Interparlamentarna unija, Univerzalna deklaracija o demokratiji, st. 12. i 22. Pored toga, važne napomene o ovim načelima mogu se naći u Smernicama o uređenju rada političkih stranaka iz 2001, koje su izdali OEBS, ODIHR i Venecijanska komisija. 64 Uključujući Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina, član 7. 65 Komentar o učešću, stav 75. 66 Komentar o učešću, stav 78.
36 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava podataka i propagandnog materijala na manjinskim jezicima, pružanje mogućnosti za korišćenje manjinskih jezika u medijima i objavljivanje izbornog materijala na jezicima manjina.
Međunarodni standardi priznaju važnu ulogu političkih stranaka u promovisanju tolerancije, kulturne raznolikosti i rešavanja pitanja koja se neposredno tiču manjina.67 Političari imaju suštinsku ulogu u procesima integracije, i kao zakonodavci i kao subjekti političkog odlučivanja, oni oblikuju politički diskurs i doprinose ukupnoj društvenoj klimi, uključujući sve što zadire u odnose između zajednica. Političke stranke i akteri, bez obzira na političku i ideološku pripadnost, obavezni su da poštuju istu zabranu diskriminacije koju mora da poštuje celo društvo.
Iako je sloboda izražavanja političkih stranaka i izabranih predstavnika prilikom obavljanja njihovih dužnosti posebno zaštićena zbog ključne društvene i demokratske uloge koju pritom imaju, i na njih se odnosi zabrana podsticanja rasne, etničke i verske mržnje.68 Pored toga, čak i u širokim granicama slobode izražavanja, političari moraju biti svesni uticaja – i pozitivnog i negativnog – koji mogu imati na preovlađujuću atmosferu tolerancije u društvu. Ako se političke stranke i njihovi predstavnici angažuju u dijalogu u kome sa uvažavanjem govore o drugoj strani i tako joj se obraćaju, i ako jasno stanu na stanovište odbijanja podsticanja na mržnju, ukupna politička atmosfera biće podsticajnija za integraciju celog društva.
28. Učesnike u privatnom sektoru, što se odnosi na poslodavce i sindikate, kao i na privatne obrazovne ustanove i privatne medije, treba ohrabriti da ostvare svoj potencijalni doprinos tako što će razraditi i sprovoditi politiku integracije; kako sami, tako i u partnerstvu s drugim učesnicima.
Za integraciju društva nisu odgovorne samo institucije i političke stranke i ona se ne može u potpunosti svesti i ograničiti na političke procese. Pre bi se moglo reći da je to zajednička odgovornost svih aktera u društvu i da svi moraju biti svesni svojih uloga. To važi i za aktere u privatnom sektoru koji bi, zbog same prirode svoje aktivnosti, mogli imati poseban značaj. Između ostalog, to obuhvata poslodavce i sindikate zbog važnosti tržišta rada i radnog okruženja za prilagođavanje raznolikosti i promovisanje integracije.
67 Vidi, između ostalog, Dokument iz Kopenhagena, stav 30. 68 Vidi, između ostalog, ICCPR, član 20; ICERD, član 4; i EKLJP, član 10, onako kako ih tumači Evropski sud u Strazburu u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na govor mržnje, pre svega u predmetu: Feret v Belgium, predstavka br.15615/07.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 37 U razradi i razvoju politike treba uočiti doprinos koji privatni sektor može pružiti podsticanju integracije; to se može ohrabriti razvojem veza između javnih i privatnih aktera na različitim nivoima (nacionalnom, regionalnom i lokalnom). Zajednički partnerski rad javnog i privatnog sektora i civilnog društva može poboljšati korištenje resursa te uticaj i stručnost potrebnu za postizanje većeg učinka i promena.
Učesnici u privatnom sektoru mogu igrati važnu i konstruktivnu ulogu u koncipiranju i realizaciji politike integracije. Odgovarajuća politika i zakonodavstvo to treba da uzmu u obzir i razmotre mogućnost davanja podsticaja i preduzimanja mera za unapređenje svesti među privatnim akterima i tako omoguće saradnju i aktivan doprinos integraciji. Te mere bi mogle podrazumevati davanje podsticaja poslodavcima za radni angažman pripadnika onih grupa u kojima postoji viša stopa nezaposlenosti, za organizovanje programa obuke uz rad ili za organizovanje kurseva učenja državnog jezika na radnom mestu.
29. Akteri civilnog društva imaju važnu ulogu, u smislu doprinosa integracionoj politici, zahvaljujući iskustvu rada u bazi. Oni su takođe potencijalni akteri kada je reč o sprovođenju politike i koncipiranju odgovarajućih planova.
Integracija, kao proces koji se odvija na više nivoa i uz učešće više aktera, ne može uspeti bez aktivnog angažovanja civilnog društva u razradi integracijskih politika te u njihovom sprovođenju i nadzoru.
Treba prepoznati raznolikost i samog civilnog društva. To podrazumeva da vlasti ne treba unapred da utvrđuju koje će organizacije civilnog društva konsultovati ili pozivati da učestvuju u izradi nacrta i sprovođenju politike integracije, a koje će isključiti iz toga. Bolje je uložiti odgovarajuće napore i uspostaviti transparentne procedure za angažovanje zainteresovanih organizacija civilnog društva, kao što su NVO, uključujući one koje predstavljaju manjine, strukovne organizacije, organizacije zasnovane na društvenom partnerstvu, verske organizacije i ustanove i naučne i akademske ustanove.
Civilno društvo doprinosi ukupnom poštovanju načela dobrog upravljanja i pluralizma tako što u unutrašnjem ustrojstvu svojih organizacija obezbeđuje poštovanje demokratskih i pluralističkih načela.
38 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava IV. Ključne oblasti politike
Antidiskriminacija i potpuna i delotvorna ravnopravnost
30. Prilikom izrade sveobuhvatne antidiskriminacione politike i odgovarajućeg zakonodavstva, države treba da utvrde mehanizme za njihovu delotvornu primenu. Treba uspostaviti proaktivnu politiku kako bi se utvrdile i otklonile prepreke na putu ka sticanju jednakih mogućnosti. Pravni lekovi u slučajevima diskriminacije treba da obuhvate delotvorne,i srazmerne sankcije koje će poslužiti odvraćanju , doneti odgovarajuću naknadu i kad je to potrebno, mere za ispravljanje stanja do koga je došlo kršenjem prava.
Države treba da usvoje sveobuhvatne političke, zakonodavne i upravne mere kako bi se delotvorno borile protiv diskriminacije – posredne i neposredne – u svim relevantnim oblastima života i te mere treba da pokrivaju sve relevantne aktere u javnom i privatnom sektoru. Delotvorna ravnopravnost istovremeno znači da treba utvrditi i otkloniti sve prepreke koje stoje na putu uživanju jednakih mogućnosti, bez obzira na njihovu pozadinu.
Sveobuhvatno i antidiskriminaciono zakonodavstvo podrazumeva unošenje odgovarajućih odredaba u ustav, u krivično, građansko i upravno pravo, kao i u uredbe i propise.69
Pored izmena i dopuna postojećeg pravnog okvira, treba uspostaviti i institucionalnu strukturu za razvoj ,sprovođenje i praćenje sprovođenja antidiskriminacione politike. Pre svega treba formirati posebno koncipirana nezavisna tela zadužena za ravnopravnost ili neka druga tela koja će posedovati odgovarajuće nadležnosti i primerene resurse na nacionalnom i, tamo gde je to pogodno, regionalnom nivou.
69 EFCRI, Opšta politička preporuka br. 7 (Nacionalno zakonodavstvo za borbu protiv rasizma i rasne diskriminacije), 2002. i Komitet za eliminisanje rasne diskriminacije (u daljem tekstu: CERD).
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 39 Antidiskriminacione instrumente treba redovno pratiti i ocenjivati njihovu delotvornost. Njihovo sprovođenje treba takođe koordinisati – između sebe i s drugim instrumentima – kako bi bili dosledni i efikasni.
Nema antidiskriminacione politike koja bi se mogla delotvorno primeniti, a da nije dopunjena odgovarajućim pravnim lekovima u slučaju diskriminacije. Potrebno je koncipirati krivične, upravne i građanske sankcije koje moraju biti delotvorne, srazmerne i dovoljno ozbiljne da bi uticale na odvraćanja od diskriminacije. Pored naknade, i nenovčani vidovi pravnog zadovoljenja, kao što je objavljivanje integralnog teksta ili delova teksta sudske odluke ili obavezivanja počinitelja diskriminacije na društveno koristan rad, može biti od značaja za postizanje pravičnog rešenja u slučajevima diskriminacije.
Diskriminacija se ne mora dogoditi samo po osnovu jednog aspekta identiteta nekog pojedinca već po nekoliko osnova istovremeno, kao što se i događa kod višestruke ili složene diskriminacije. Na primer, žene, koje su pritom i manjinskog porekla, mogu biti u većoj meri ranjive na diskriminaciju. Treba kreirati odgovarajuću politiku kako bi se obezbedilo da i takva višestruka diskriminacija bude obuhvaćena zakonodavnim rešenjima i da joj se posveti odgovarajuća pažnja.
31. Politiku koja predviđa posebne mere za borbu protiv posledica pređašnje ili sistematske diskriminacije određene grupe ne treba smatrati diskriminacionom. U zakonu treba predvideti mogućnost donošenja takvih mera.
Može se pokazati neophodnim utvrđivanje posebnih mera za borbu protiv posledica pređašnje ili sistematske diskriminacije određenih grupa i na taj način obezbediti puna i delotvorna ravnopravnost za sve pripadnike manjina koji su se našli u nepovoljnom položaju.70 Prema međunarodnim standardima ljudskih prava, takve mere treba da ostanu na snazi samo dok se neravnopravnost o kojoj je reč ne ispravi.71 Kada se donose u skladu s načelom srazmernosti, takve mere ne mogu biti smatrane diskriminacionima.
70 Vidi, takođe, Smernicu br. 3. 71 ICERD, član 1. tačka 4. i Opšta preporuka br. 32; CCPR Opšti komentar br. 18: Nediskriminacija: 10. novembar 1989. i Komitet UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava, opšti komentar br. 20.
40 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Mogućnost i, kad se ukaže potreba, donošenja takvih mera treba da bude izričito propisana zakonom, pa i ustavom, tamo gde je to primereno. To ne samo da obezbeđuje doslednost odredbe o kojoj je reč već služi i kao vodič sudijama prilikom tumačenja odredaba o ravnopravnosti u skladu sa opšteprihvaćenim međunarodnim standardima nediskriminacije.
Državljanstvo
32. Inkluzivna i nediskriminaciona politika državljanstva predstavlja važan aspekt integracione politike. Pored toga, državljanstvo ima i simboličku vrednost kao simbol zajedničke pripadnosti onoga ko ima državljanstvo i onoga ko mu je to državljanstvo dao.
U pravnom smislu, državljanstvo (za koje se često u međunarodnim dokumentima koristi termin „nacionalnost”) predstavlja „zakonsku vezu između pojedinca i države i ne ukazuje na etničko poreklo lica”.72
Međutim, značaj državljanstva nadilazi individualnu dimenziju, već se ogleda u društvu u celini. Državljanstvo, a pre svega pristup državljanstvu, suštinski je element integracije. Prilikom koncipiranja politike davanja državljanstva, države bi trebalo da uzmu u obzir sve posledice koje njihove odluke mogu imati po integraciju društva.
To pre svega znači da politika izdavanja državljanstva treba da teži iznalaženju uravnoteženog pristupa između legitimnih zahteva, baziranih na istinskim i delotvornim vezama s državom, i realnosti postojanja višestrukih identiteta, kao i promene prebivališta tokom vremena. Na primer, takvu ravnotežu bi valjalo ispostaviti kada se uređuju oblasti kao što je oblast višestrukih državljanstava.73
Važnost državljanstva za integraciju takođe je očigledna i u socijalnoj i u simboličkoj dimenziji. To je opipljiv signal zajedničke pripadnosti i zajedničkog nukleusa vrednosti i onoga ko ima državljanstvo, i države koja mu je to državljanstvo dala. Integracija društva pospešuje se inkluzivnom politikom davanja državljanstva i pravilima kojima je cilj prihvatanje, a ne isključenje onih koji imaju osećaj pripadnosti datom društvu.
72 Evropska konvencija o državljanstvu, član 2. 73 Vidi Smernicu br. 37.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 41 33. Državljanstvo je u nadležnosti države i treba da bude zasnovano na stvarnoj vezi pojedinca i države. Ipak, savremena zbivanja postavljaju jasne i sve izraženije granice za diskreciono pravo država u formulisanju politike u vezi s mogućnošću upisa i lišavanja državljanstva, uključujući tu i zabranu diskriminacije kod davanja državljanstva.
Zbog direktne povezanosti sa suverenitetom, davanje državljanstva u načelu spada u isključivu unutrašnju nadležnost svake pojedinačne države.74 Države imaju široko polje slobodne procene prilikom utvrđivanja kriterijuma za dodelu državljanstva, mada to polje nije neograničeno.
Prvo, davanje državljanstva treba da se temelji na postojanju istinske veze između države i pojedinca kome se državljanstvo dodeljuje, kao što je to formulisao i Međunarodni sud pravde.75
Drugo, i pored toga što države imaju pravo da odrede ko su njihovi državljani, one ne bi smele da zloupotrebe to pravo narušavanjem načela suvereniteta i prijateljskih odnosa, uključujući tu i dobrosusedske odnose.76 Treće, nediskriminacija se odnosi i na oblast državljanstva, imajući za posledicu to da diskreciono pravo u oblasti izdavanja državljanstva ne može da se svede na diskriminaciju koja bi, između ostalog, bila zasnovana na polu, veroispovesti, rasi, boji kože ili nacionalnom ili etničkom poreklu.77 Diskriminacija podrazumeva različito postupanje koje neposredno ili posredno isključuje određene grupe ljudi iz mogućnosti pristupa državljanstvu zbog nekih njihovih svojstava i pritom ne teži legitimnom cilju ili nije srazmerna takvom cilju.78 Postoji jasna razlika između diskriminacije i opravdanog razlikovanja ili povlašćenog postupanja kod davanja državljanstva.79 Opravdano razlikovanje može, na primer, podrazumevati da podnosilac zahteva za državljanstvo ima izvesno znanje službenog jezika države kako bi mogao dobiti državljanstvo (naturalizaciju) ili olakšano sticanje državljanstva zahvaljujući poreklu ili mestu rođenja.
74 Haška konvencija o nekim pitanjima u vezi sa zakonima o sukobu državljanstva, 1930; Savet Evrope, Evropska konvencija o državljanstvu 1997, član 3; ETS br. 166, član 1. 75 Međunarodni sud pravde, predmet Nottebohm, 1955, ICJ4. 76 Vidi, takođe, Smernicu br. 36. 77 Evropska konvencija o državljanstvu, član 5(2). 78 CERD, Opšti komentar br. 11 o diskriminaciji po osnovu državljanstva, 1993, i CERD Ženeva; Komentar br. 30 o diskriminaciji prema nedržavljanima, 2004. Vidi, takođe, ECTHR, Kurić and Others v. Slovenia, predstavka br. 26828/06, 2012. 79 Evropska konvencija o državljanstvu.
42 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Konačno, mora se podsetiti na to da ljudska prava važe za svakoga ko je u nadležnosti države, bez obzira na državljanstvo tog lica. Zbog toga se ne može kao uslov za uživanje ljudskih prava postaviti državljanstvo, osim kada je reč o vrlo uskim i jasno utvrđenim izuzecima, kao što je pristup određenim političkim pravima.
34. Državljanstvo je ljudsko pravo i svako ima pravo na državljanstvo. Pre svega zakoni ne treba da budu takvi da njihovim dejstvom lice pri rođenju postaje osoba bez državljanstva, bez obzira šta je povod neposedovanja državljanstva.
Pravo svakog lica na državljanstvo od trenutka rođenja spada u međunarodna ljudska prava.80 U slučaju nezakonitog lišenja državljanstva, države su dužne da pruže odgovarajuću pomoć i zaštitu radi ponovnog sticanja državljanstva.81
U skladu s tom međunarodnom obavezom, unutrašnje zakonodavstvo treba da izbegne situacije u kojima bi deca već od rođenja mogla biti lica bez državljanstva. Međunarodnom saradnjom na multilateralnom i bilateralnom nivou, uključujući tu saradnju savetodavnih i stručnih organa, mogu se uspostaviti okviri za rešavanje problema koji na tom planu mogu da iskrsnu.
35. Države treba da razmotre mogućnost dodele državljanstva licima koja su de jure ili de facto apatridi tokom dužeg perioda, čak i onda kada za dodelu državljanstva možda ne postoje drugi objektivni osnovi.
Obaveza da se izbegne situacija u kojoj neko lice nema državljanstvo postala je deo običajnog međunarodnog prava i uvrštena je u nekoliko međunarodnih instrumenata.82
80 To pravo se može, između ostalog, naći u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima, član 15. i, posebno kada je reč o deci u Konvenciji o pravima deteta, član 7. 81 Konvencija o pravima deteta, član 8(2). 82 Između ostalog, Konvencija o statusu lica bez državljanstva iz 1954, Konvencija o smanjenju broja lica bez državljanstva iz 1961. i Evropska konvencija o državljanstvu.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 43 Međunarodne obaveze koje se odnose na izbegavanje pojave lica bez državljanstva po pravilu se odnose na one koji su de jure apatridi; to znači da je reč o pravnoj situaciji koja nastaje kada neko lice nijedna država ne smatra svojim državljaninom. Međutim, kada znatan broj lica koja su de facto apatridi boravi na teritoriji jedne države, to predstavlja dodatni izazov za proces integracije. Takvo stanje se može negativno odraziti na stabilnost. Lica koja su de facto apatridi formalno poseduju državljanstvo zemlje u kojoj borave ili državljanstvo zemlje porekla, ali u praksi to ne mogu da ostvare. Razlozi za to mogu biti brojni, počev od gubitka veze sa zemljom porekla, preko teškoća prilikom upisa u knjige rođenih, do društvenoekonomske marginalizacije. Takve situacije često posebno pogađaju izvesne ranjive grupe, kao što su Romi, raseljena lica ili izbeglice.
Države treba da razmotre mogućnost preduzimanja ciljanih mera kako bi se smanjio broj i de jure i de facto lica bez državljanstva i kako bi se promovisala integracija. Kada je reč o onima koji su de jure apatridi, pravni okvir treba da obezbedi mehanizme za sticanje državljanstva pod razumnim uslovima, a politika treba da obezbedi dostupnost tih mehanizama. S druge strane, kod onih koji su de facto apatridi, politika treba da bude prilagođena svakom konkretnom problemu. To može značiti da se pristupi rešavanju problema koji su iskrsli zbog toga što lice nije upisano u matične knjige rođenih i/ili ne poseduje isprave, ili da se otklanja bilo koji drugi razlog koji je doveo do toga da je to lice de facto apatrid; u svakoj od tih situacija treba proaktivno tragati za rešenjima koja će omogućiti upis u knjige državljana.
Pored zakonskih obaveza, postoje i razlozi koji su u tesnoj vezi sa integracijom i koji mogu olakšati prijem u državljanstvo. Dugoročno prisustvo znatnog broja apatrida u jednoj državi u suprotnosti je sa integracijom društva i može predstavljati opasnost za društvenu koheziju i stabilnost. Upravo je zato u interesu države da licima koja duže vreme borave na njenoj teritoriji omogući neometanu naturalizaciju i da ne postavlja prepreke, već da im aktivno pomogne. U isto vreme, u interesu je pojedinca da ima pristup svim pravima koja uživaju državljani i da na sasvim konkretan način izrazi osećaj pripadnosti zajednici tako što će uložiti potreban trud da bi postao naturalizovani državljanin. To podrazumeva pripremu za ispunjavanje zakonom propisanih uslova za naturalizaciju, kao što je sticanje odgovarajućeg poznavanja službenog jezika države.
44 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 36. Politika koja predviđa povlašćeni pristup državljanstvu za pojedince iz inostranstva, na osnovu kulturnih, istorijskih ili porodičnih veza, treba da obezbedi poštovanje načela prijateljskih odnosa uključujući dobrosusedske odnose i teritorijalni integritet. Takvu politiku treba koncipirati na način koji će omogućiti da se izbegnu dvosmislenosti kada je reč o nadležnosti. Zaštita prava manjina prevashodno je obaveza države u kojoj te manjine borave.
Država može imati legitimni interes za pružanje podrške pripadnicima nacionalnih manjina koji borave u drugim državama; taj interes se može zasnivati na etničkim, kulturnim, jezičkim, verskim, istorijskim ili kakvim drugim vezama. Pored toga, država može dati državljanstvo na osnovu znanja jezika, kao i na osnovu kulturnih, istorijskih ili porodičnih veza.
To, međutim, ni na koji način ne podrazumeva pravo, u skladu s međunarodnim pravom da se ostvaruje nadležnost nad tim licima na teritoriji druge države bez pristanka te druge države ili pravo da se pristupi masovnoj dodeli državljanstva državljanima druge države, uključujući i situaciju u kojoj bi se to dogodilo kao rezultat mnoštva pojedinačnih zahteva za izdavanje državljanstva.83
U isto vreme, države ne mogu zaštitu manjina koje žive na njihovoj teritoriji „izmestiti” u druge države (takozvane matične države) budući da je poštovanje i zaštita manjinskih prava primarna odgovornost države u kojoj manjina živi.84
Pored ovih pravnih ograničenja, politika državljanstva koja ima „spoljne posledice” može negativno delovati na prijateljske i dobrosusedske odnose i stvoriti dodatne izazove za integraciju društva u zemlji u kojoj te manjine žive. Zato bi trebalo izbegavati politiku koja ima takve negativne posledice.
Zemlja boravka snosi osnovnu odgovornost za zaštitu prava svojih stanovnika, uključujući pripadnike manjina. Ta odgovornost se proširuje i na stanovnike koji imaju višestruko državljanstvo i države nikako ne bi smele da diskriminišu lica s dvojnim državljanstvom. Država može legitimno tražiti od svojih državljana da se
83 Preporuke o nacionalnim manjinama u međudržavnim odnosima iz Bolcana/Bozena, 2008, naročito preporuke 4, 10. i 11. 84 Preporuke iz Bolcana/Bozena, Preporuka br. 2, kao i „Izveštaj o povlašćenom tretmanu manjina od strane njihove matične države”, Izveštaj Venecijanske komisije, CDLINF(2001)19.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 45 odreknu drugog državljanstva pre no što stupe na visoke političke položaje, kao što je položaj šefa države ili člana vlade.85
37. Višestruka državljanstva, sama po sebi, ne bi trebalo smatrati preprekom na putu integracije. Time što zemlja boravka daje državljanstvo licima koja dugo žive u njoj i već imaju državljanstvo neke druge države može se podržati proces integracije i mogu se pojačati veze s društvom. Deci koja rođenjem steknu više od jednog državljanstva ne bi trebalo zabraniti da tokom života zadrže više državljanstava.
Višestruka državljanstva odražavaju rastuće emigracije kao i raznolikost unutar porodica, uključujući i međugeneracijsku raznolikost, kao i sve izraženije napore država da zadrže pravne veze sa emigrantskim stanovništvom u inostranstvu. Omogućavanje sticanja državljanstva licima koja dugo žive u nekoj zemlji, a da se pritom ne traži da se ta lica odreknu pređašnjeg državljanstva, ohrabruje na učešće i podstiče osećaj pripadnosti, što može doprineti društvenoj integraciji. To posebno važi kada je reč o deci. Države treba da dozvole deci koja su rođenjem stekla različita državljanstva da ta državljanstva zadrže.86 Deci koja se nalaze u takvoj situaciji ne treba zabraniti da tokom celog života zadrže ta višestruka državljanstva.87
Međutim, uticaj višestrukih državljanstava na integraciju društava može se razlikovati od slučaja do slučaja, zavisno od dejstva raznih činilaca, među koje spadaju istorija i bilateralni odnosi. Optimalna politika u odnosu na višestruka državljanstva zavisi od konteksta i treba je formulisati na osnovu toga kako ona deluje na prava pojedinaca, integraciju društva i prijateljske i dobrosusedske odnose.
85 Preporuke iz Bolcana/Bozena, Objašnjenje uz Preporuku br. 11. 86 Evropska konvencija o državljanstvu, član 14(1). 87 Konvencija o pravima deteta, član 7.
46 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Delotvorno učešće
38. Proces integracije može biti samo olakšan ako se svim članovima društva pruže mogućnosti za učešće. Delotvorno učešće svih članova društva u javnim poslovima i u svim aspektima društvenog, ekonomskog i kulturnog života, uključujući pripadnike manjina, samo po sebi predstavlja i pravo i suštinski preduslov za praktično ostvarivanje jednakih mogućnosti.
Proces integracije zahteva da svi članovi društva, svejedno da li pripadaju većini ili manjini, ostvaruju interakciju kroz aktivno angažovanje. To je neposredno povezano s delotvornim učešćem svih u razvoju društva u različitim njegovim aspektima, što će takođe doprineti percepciji legitimnosti procesa integracije. Iz tog razloga, ključni element integracije jeste pravo svih, uključujući pripadnike manjina, da delotvorno učestvuju u javnim poslovima i u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu.88 Garantovanje tog prava u zakonu i u praksi preduslov je za ostvarivanje načela jednakih mogućnosti. Na taj način, u praksi se teži da se pripadnicima manjinama obezbedi da uživaju prava i preuzimaju odgovornosti, kao što je obaveza poštivanja zakona, potpuno ravnopravno s pripadnicima većine.
S jedne strane, delotvorno učešće kao osnovno načelo na kome počiva celokupna integracija treba da postane glavna tendencija u svakoj relevantnoj političkoj oblasti,89 a s druge strane i samo učešće zahteva sopstvenu posvećenu politiku i konkretne instrumente.90
88 Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, član 15. 89 Smernica br. 9. 90 Korisne smernice u vezi sa instrumentima koji, tamo gde je to primereno, treba da budu na raspolaganju da bi se ustanovila delotvorna politika učešća mogu se, između ostalog, naći u Komentaru o učešću i u Preporukama iz Lunda.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 47 a. Učešće u javnim poslovima
39. Države treba da donesu konkretnu, ciljanu politiku kako bi obezbedile da se svakom pojedincu pruže odgovarajuće mogućnosti da delotvorno učestvuje u procesima demokratskog odlučivanja. U sklopu toga države treba da nastoje da obezbede odgovarajuću zastupljenost različitih društvenih grupa, uključujući manjine, u svim relevantnim strukturama državne uprave i organa koji su subjekti političkog odlučivanja.
Odgovarajuća zastupljenost obezbeđuje neposredno učešće i važno je sredstvo za pružanje istinske mogućnosti da se čuju manjinski glasovi. Da bi bila adekvatna, zastupljenost ne mora nužno da bude matematički srazmerna, već treba da teži ka tome da odrazi ukupni sastav društva.91 Treba obratiti pažnju na to da se obezbedi da i brojčano male grupe imaju mogućnost da delotvorno učestvuju. U isto vreme, države treba da nastoje da podrže načela rodne ravnopravnosti u omogućavanju zastupljenosti i učešća u javnom životu pripadnika manjina.
Na osnovu međunarodnih standarda i prakse koja uliva nadu da će se takvim ponašanjem postići dobri rezultati, kao i na temelju iskustva Visokog komesara za nacionalne manjine, ispostavlja se da ciljana politika može da sadrži jedan ili više sledećih činilaca: −− Posebne aranžmane za zastupljenost i učešće manjina u izabranim skupštinama i/ili izvršnim organima, kao i u granama vlasti i širem javnom sektoru na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Takvi posebni aranžmani mogu, zavisno od okolnosti, da podrazumevaju sledeće: rezervisana mesta u jednom ili u oba skupštinska doma ili u skupštinskim odborima, kao i druge oblike zajamčenog učešća u zakonodavnom procesu, olakšanu zastupljenost manjina u izbornom sistemu, afirmativnu akciju (pozitivnu diskriminaciju) kod određivanja mesta u vladi, mesta u vrhovnom ili ustavnom sudu ili u sudovima nižeg ranga i/ ili položaje u postavljenim savetničkim organima ili drugim organima na visokom nivou, kao i posebne mere za zastupljenost manjna u državnoj službi;92 −− Izborne sisteme koji olakšavaju zastupljenost i uticaj manjina, dok istovremeno otvaraju nadmetanje za glasove u svim društvenim sektorima.93 Političke platforme postignute u sadejstvu između zajednica mogu igrati važnu ulogu u
91 Komentar o učešću , stav 123. 92 Onako kako je precizirano u Preporukama iz Lunda, načela 6–11. 93 Vidi, takođe, Princip br. 28.
48 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava integrisanju društva i u delotvornom učešću manjina; −− Savetodavne i konsultativne organe i mehanizme koji deluju kao formalni i neformalni kanali komunikacije između vlada i predstavnika zajednica; −− Organe i procese koji su koncipirani tako da obezbede i promovišu delotvoran dijalog; −− Neteritorijalne samoupravne aranžmane ili aranžmane podele vlasti koji teže jačanju uticaja određenih grupa u pitanjima koja su od posebne važnosti za te grupe; −− U izvesnim okolnostima, aranžmane koji podrazumevaju teritorijalnu samoupravu, kao što je prenos vlasti na niže upravne nivoe, i koji, istovremeno. mogu doprineti boljoj zastupljenosti individualnih manjinskih grupa. Bez obzira na svoj oblik, samoupravne institucije moraju biti zasnovane na demokratskim načelima i procesima kako bi se obezbedilo legitimno zastupanje stavova svih zajednica nastanjenih na datoj teritoriji i moraju u potpunosti da poštuju ljudska prava svih lica koja su u njihovoj nadležnosti, uključujući pripadnike manjina. U tom kontekstu, aranžmani podele vlasti, tamo gde su uspostavljeni, ne treba da budu koncipirani na način koji isključuje bilo koju zajednicu, onemogućujući joj da bude zastupljena.
b. Društveno i ekonomsko učešće
40. Delotvorno društveno i ekonomsko učešće zasnovano na ravnopravnosti svih članova društva od suštinskog je značaja za uspešnu integraciju. Države treba da formulišu i sprovode odgovarajuće politike u relevantnim oblastima, kao što su obrazovanje i obuka, zapošljavanje, zdravstvena zaštita, zadovoljavanje stambenih potreba i dostup javnim dobrima i uslugama, kako bi na sveobuhvatan način promovisale društvenoekonomsku uključenost (inkluziju).
Delotvorno učešće pripadnika manjina u ekonomskom i društvenom životu države važno je za njihovo učešće u javnim poslovima. Učešće u društvenom i ekonomskom životu obuhvata širok spektar pitanja koja, između ostalog, podrazumevaju: odgovarajući smeštaj, zdravstvenu zaštitu, socijalnu zaštitu (socijalno osiguranje i socijalne povlastice), službe socijalnog staranja, obrazovanje i zapošljavanje (što obuhvata uključenje na tržište rada i kod javnih i kod privatnih poslodavaca kao i
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 49 dostupnost samostalnom poslovanju i druge mogućnosti samozapošljavanja).94 U tom kontekstu, države treba da obezbede da svako, bez obzira na svoje etničko poreklo, uživa jednake mogućnosti za učešće i doprinos privredi, kao i za to da izvuče korist iz resursa i zajedničkog bogatstva zemlje.
Države bi, pre svega, trebalo da: −− Vode delotvornu borbu protiv diskriminacije i promovišu jednake mogućnosti za sve i jednako postupanje prema manjinama kada je reč o zapošljavanju u privatnom i javnom sektoru za celokupan ciklus zapošljavanja, tako što će doneti odgovarajuće zakonodavstvo, ustanoviti institucije i kreirati odgovarajuće politike; −− Obezbede da mogućnost jednakog dostupa obrazovanju, zdravstvenoj zaštiti, zadovoljavanju stambenih potreba i javnim dobrima i uslugama ne bude ni na koji način ometen ni zakonski, ni u praksi zbog nečijeg etničkog ili nacionalnog porekla, jezika, veroispovesti ili uverenja; −− Sprovode strategije i ciljane politike kako bi promovisale uključivanje manjinskih grupa u tržište rada, posebno onih manjinskih grupa koje su nesrazmerno malo zastupljene. Takva politika treba da se zasniva na uvidu u činjenično stanje, da sadrži procenu ekonomskih potreba i interesa različitih zajednica, uključujući manjine, u kontekstu šire dinamike tržišta rada. Treba kreirati, sprovoditi i pratiti sprovođenje strategije i politike kroz redovne konsultacije s predstavnicima lica ili grupa o kojima je reč da bi se ustanovila njihova delotvornost. Tamo gde je to potrebno, za grupe koje su u posebno teškom položaju, treba pristupiti praktičnoj primeni konkretnih, ali ne isključivih mera za prevazilaženje prepreka na putu ka zapošljavanju.95 Primeri takvih mera obuhvataju programe obuke uz rad ili nastavu jezika koja se organizuje na radnom mestu. Takve mere koje su, pre svega namenjene nedovoljno zastupljenim manjinama, ipak, ne treba da budu ograničene na učešće konkretnih grupa, već treba da budu otvorene tako da te časove mogu pohađati svi kojima je potrebna takva podrška; −− Uvedu konkretne mere, tamo gde je to primereno, uključujući specijalizovanu obuku, da bi zaposlene u javnim službama i ustanovama socijalnog staranja bolje pripremili za pružanje adekvatnih odgovora na potrebe pripadnika manjina;96 −− Otklone izlišne prepreke i prekomerne propise koji guše privredne aktivnosti karakteristične za određene manjinske grupe i da preduzmu odgovarajuće mere, gde god je to važno, za stvaranje uslova neophodnih za održavanje tradicionalnih zanimanja koja su ugrožena; uzimajući u obzir tradicionalne
94 Kako je to, između ostalog, utvrđeno Evropskom socijalnom poveljom Saveta Evrope iz 1961; revidiranom Evropskom socijalnom poveljom iz 1996. i Komentarom o učešću, stav 24. 95 Vidi, takođe, Komentar o učešću, st. 47–49. 96 Komentar o učešću, stav 38.
50 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava tehnologije, kulturu i način života; −− Razrade odgovarajuću politiku i razmotre uvođenje pozitivnih obaveza, gde je to pogodno i u konsultacijama sa onima kojih se to neposredno tiče, kako bi državna preduzeća sprovodila inkluzivnu politiku zapošljavanja. Države takođe mogu da ohrabre poslodavce u privatnom sektoru da doprinesu integraciji. To se može postići stvaranjem podsticaja za takve mere, radom u javno-privatnim partnerstvima ili olakšavanjem zapošljavanja pripadnika manjina, merama fiskalne politike, kao i obezbeđivanjem racionalnog prilagođavanja pojedincima koji na radnom mestu imaju neke posebne potrebe; −− Da uključe lokalne zajednice, među njima i manjinske zajednice, koje su koncentrisane u ekonomski nerazvijenim područjima, u kreiranje i primenu željene i planirane ekonomske obnove i regionalne i lokalne razvojne politike i projekata. Takve zajednice treba ravnopravno da učestvuju u podeli koristi od rezultata tog rada;97 −− Razmotre potencijalne koristi od prekogranične saradnje za lokalnu i regionalnu privredu, posebno u pograničnim područjima, uključujući, tamo gde je moguće i na primeren način, i vidove saradnje koji bi se odvijali sa susednom državom.98
U celini gledano, države bi trebalo da budu svesne uticaja koji na pripadnike manjina ima svaki zahtev (kao što je znanje jezika ili stalno boravište) koji se postavi zakonodavnim ili upravnim uredbama, a odnosi se na mogućnost dostupa službama i imovini, uključujući tu i ono što se odvija tokom procesa privatizacije.
c. Učešće u kulturnom i verskom životu
41. Države treba da stvore uslove za delotvorno učešće manjina u kulturnom životu sopstvene zajednice i društva u celini. Sloboda veroispovesti i verskih nazora, kao i mogućnosti za dobrovoljno učešće u verskom životu zajednice treba da budu zajemčeni, uključujući uzajamno prilagođavanje, tamo gde je ono potrebno i primereno.
Države treba da nastoje da sprovode politiku i zakonodavstvo koji su usmereni ka postizanju pune ravnopravnosti svih članova društva u kulturnom životu. Pored obezbeđivanja jednakih mogućnosti za sve, takva politika je važna i za sprečavanje
97 Komentar o učešću, st. 42–46. 98 Preporuke iz Bolcana/Bozena, Preporuke 16–18. i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, član 18(2).
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 51 otuđenja i isključenosti manjinskih grupa, što opet podstiče radikalizaciju i polarizaciju i dovodi do sukoba.
Državna politika treba da poštuje i, gde god je to relevantno, da podrži očuvanje, jačanje i prenošenje budućim naraštajima kulturne i verske baštine zajednica u svim njenim oblicima. To može obuhvatiti kulturnu i versku praksu i običaje, predstavljanja, izražavanje, veštinu i znanje, predmete i umetničke predmete kao i građevine i prostore koji se s njima povezuju. U tom smislu, od suštinskog je značaja da predstavnici manjina budu praktično uključeni u sve faze razrade, primene i nadzora nad relevantnom politikom i zakonodavstvom.
Integracija društva zahteva da pripadnicima manjina bude efektivno priznato pravo na očuvanje i razvoj sopstvene kulturne baštine i identiteta, kao i pravo na učešće i interakciju u kulturnom životu šire društvene zajednice, u duhu tolerancije i interkulturalnog dijaloga.99 Od suštinskog je značaja da osnovno pravo pripadnika manjina da odlučuju o vlastitim kulturnim pitanjima ne dovede do njihove izolacije. U tom smislu, treba jačati stalni i tekući interkulturalni dijalog unutar manjinskih grupa i između njih, kao i između manjina i većina; to treba činiti i uzdizanjem nivoa svesti svih stanovnika o postojanju drugih kultura u njihovom društvu i njihove sve veće izloženosti dejstvu tih kultura.
Javna politija u oblasti kulture ne treba da se ograniči samo na očuvanje i unapređenje tradicionalnih kultura, već ona takođe treba da teži istovremenom jačanju pluralističke kulture i umetničkog izraza, promovisanju ravnopravnosti u dostupnosti savremenoj kulturi u svim njenim oblicima i ohrabrivanju interakcije i interkulturalne razmene.
U isto vreme dok država treba da podržava i olakšava ostvarivanje prava na učešće i razvoj kulture, valja reći da je sama kultura nezavisna u odnosu na državu. Države ne treba da uspostavljaju neku zvaničnu „državnu kulturu” koja bi obuhvatila i definisala celokupan sadržaj kulture. Pre bi se moglo reći da kulturna politika treba da poštuje načela pluralizma, učešća, demokratizacije i decentralizacije. Procesi decentralizacije, koji obuhvataju i aranžmane u domenu neteritorijalne samouprave (kulturna autonomija), mogu igrati značajnu ulogu u stvaranju uslova neophodnih za delotvorno učešće manjina u kulturnom životu. 100
99 Deklaracija UN o manjinama, član 2(1); Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, čl. 5, 6. i 15; Deklaracija o interkulturalnom dijalogu i prevenciji sukoba; usvojena na Konferenciji evropskih ministara kulture 22. oktobra 2003. 100 Komentar o učešću, stav 67.
52 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava U pluralističkom kulturnom kontekstu, integraciona politika treba da uzima u obzir raznovrsne kulturne potrebe različitih grupa, uključujući migrante101 i autohtone narode.102
U postupku kreiranja politike države treba da budu svesne da su za mnoge zajednice neraskidivo povezani kulturni identitet, sistem uverenja i verska praksa. Svaki čovek ima pravo na slobodu misli, savesti i veroispovesti. To obuhvata i slobodu imanja ili prihvatanja neke religije, verovanja ili neverovanja po vlastitom izboru. To takođe obuhvata slobodu da, bilo individualno, bilo zajedno s drugima, javno ili privatno, svako ispoljava veru ili uverenje molitvom, propovedi, običajima i nastavom.103 Sloboda ispoljavanja veroispovesti i uverenja, uključujući ispoljavanje veroispovesti i obavljanje verskih obreda na javnom mestu, može biti podvrgnuta ograničenjima samo propisanim zakonom. Ona su legitimna ukoliko su u neposrednoj vezi s konkretnim javnim interesom, i ukoliko su razumna i srazmerna cilju kome se teži.104
Države treba da preduzmu odgovarajuće mere za zaštitu lica koja bi mogla biti podvrgnuta pretnjama ili aktima diskriminacije, neprijateljstva ili nasilja zbog kulture kojoj pripadaju, veroispovesti ili uverenja koja ispovedaju. Državne vlasti i javni zvaničnici snose odgovornost da izbegnu negativnu retoriku ili akcije koje bi bile usmerene protiv određenih kulturnih ili verskih zajednica.
Osim toga, treba izbegavati nepropisna i izlišna ograničenja punom učešću u kulturnim i verskim poslovima. Takva ograničenja mogu obuhvatiti prekomerne zahteve za registraciju kulturnih i verskih organizacija i hramova ili za pribavljanje urbanističke dozvole za verske i kulturne građevine. Ta ograničenja takođe mogu obuhvatiti nesrazmerna ograničenja kada je reč o javnom ispoljavanju kulturnih ili verskih simbola ili nošenja takve odeće. Javne vlasti ne treba da uvode nepropisna i izlišna ograničenja kada je reč o tome koji jezik (jezici) mogu da se koriste tokom kulturnih ili verskih događaja. Na primer, kad javne vlasti evidentiraju građanske akte za koje su nadležne, one legitimno mogu zahtevati da kulturna udruženja i/ ili verske organizacije prevedu svoje zvanične i upravne dokumente na državni ili službeni jezik (jezike). 105
101 Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika migranata i članova njihovih porodica iz 1990, član 31. 102 Deklaracija UN o pravima autohtonih naroda iz 2007, član 1. 103 Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 18; ICCPR, član 18(1); i EKLJP, član 9. Posebno kada je reč o manjinama, vidi ICCPR, član 27; Okvirna konvencija ..., čl. 7. i 8; Dokumenti iz Kopenhagena, stav 32. 104 ICCPR, član 18(3) i EKLJP, član 9(2). 105 Preporuke iz Osla, objašnjenje uz Preporuku br. 5.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 53 Jezik
42. Politika država treba da uspostavi ravnotežu između potrebe za jednim ili više zajedničkih jezika koji predstavljaju zajedničku osnovu za integrisanje i funkcionisanje društva i obaveze u pogledu očuvanja i unapređenja jezičke raznolikosti, između ostalog i zaštitom jezičkih prava manjina. Vlade treba svima da omoguće dostupnost učenja jezika određene države.
Jezik je suštinska komponenta individualnog i kolektivnog identiteta. Međunarodni standardi, onako kako ih tumače relevantni organi, prilično detaljno su precizirali sadržaj prava lica koja pripadaju manjinama da slobodno i bez mešanja, privatno i u javnosti, u usmenoj ili pismenoj formi, koriste svoj jezik.106 U isto vreme, to pravo na korišćenje, očuvanje i unapređenje manjinskih jezika treba uravnotežiti sa njihovim ostalim pravima i potrebama, što obuhvata i određivanje jednog ili više zajedničkih jezika kao zajedničke osnove za funkcionisanje i integrisanje društva.
Države imaju obavezu da zaštite i unaprede manjinske jezike i prava lica koja pripadaju manjinama da uče i koriste te jezike, a manjine u isto vreme dele s većinom odgovornost za učešće u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i u javnim poslovima šireg društva kome pripadaju. To učešće, na primer, podrazumeva da lica koja pripadaju manjinama treba da steknu odgovarajuće znanje službenog ili zvaničnog jezika (jednog ili više njih).107
Ravnoteža između tih dvaju aspekta unapređenja jezika je kontekstualna, razlikuje se od jedne do druge zemlje i zavisi od položaja svake manjine; tu ravnotežu nikada nije mogućno postići trajno, jednom za svagda. Iskustvo Visokog komesara ukazuje da često izbijaju neslaganja oko ove ravnoteže i da ona mogu izazvati ozbiljne međuetničke napetosti.
Jezička politika usmerena ka podsticanju integracije uz puno poštovanje raznolikosti treba da sadrži sledeće polazne elemente: −− Države mogu da odrede državni jezik; to je jedan jezik koji je u zvaničnoj upotrebi u javnim ustanovama, službama i infrastrukturi. Uvođenje politike koja dopušta više od jednog zvaničnog jezika koji se koriste na osnovu teritorijalnog
106 Između ostalog, ICCPR, član 27; Dokument iz Kopenhagena, stav 35; Okvirna konvencija... čl. 10–14; Evropska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima iz 1992; Preporuke iz Osla; i Komentar o jeziku. 107 Dokument iz Kopenhagena, stav 34; Preporuke iz Haga, Preporuka br. 1; i Okvirna konvencija... objašnjenje uz član 14. Takođe vidi Smernice br. 10. i 11.
54 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava ili personalnog načela takođe može pomoći da se obezbedi priznanje lingvističkih zajednica i da se doprinese jedinstvu jezički raznolikih država. U takvim slučajevima, ravnopravan status ili različit obim upotrebe zvaničnih jezika u raznim oblastima moraju biti jasno utvrđeni; −− Države ne treba da ograniče upotrebu jezika manjina na sferu privatnog, a svi zahtevi za državni jezik u javnoj sferi treba da se temelje na legitimnim ciljevima, i da budu neophodni i srazmerni; −− Države treba da obezbede da svakome, uključujući lica koja pripadaju manjinama, budu pružene odgovarajuće mogućnosti da nauči državni jezik kako bi mogao delotvorno i ravnopravno da učestvuje u ekonomskom, društvenom, kulturnom i političkom životu države; −− Tamo gde je država jezički raznolika, a jedan zvanični jezik služi kao sredstvo za integraciju, dopuštanje izvesnog stepena korišćenja drugih jezika u državnoj upravi i službama, obrazovanju i medijima može pomoći da se zadovolje potrebe i da se podstakne uključivanje manjina. Nivoi i priroda jezičkih službi i inkorporiranje u državnu upravu jezika koji nisu zvanični treba da budu određeni u skladu s konkretnim okolnostima zajednica o kojima je reč. Suštinski važne javne službe, kao što je zdravstvena zaštita, treba da imaju kapacitet, u najvećoj mogućoj meri, da, kada se ukaže potreba, pruže usluge i na manjinskim jezicima; −− Tečno znanje državnog jezika kojim bi trebalo da ovladaju svi stanovnici države neophodno je za puno i delotvorno učešće. Pored toga, jezik može biti moćno sredstvo za jačanje zajedničkog osećaja pripadnosti. Stoga je legitimno promovisati državni jezik primenom pozitivnih sredstava i podsticaja, uključujući dostupne javne programe za učenje tog jezika; −− Jezik se takođe može koristiti i da se oni za koje se smatra da ga ne poznaju dovoljno isključe iz obavljanja nekih specifičnih uloga ili profesija, ili iz simboličnog prihvatanja u zajednicu. Države treba da se uzdrže od politike podsticanja državnog jezika koja je nesrazmerna ili nije na odgovarajući način uravnotežena s jezičkim pravima pripadnika manjina; −− Države treba da obezbede da manjine uživaju dovoljnu podršku za održavanje i razvoj sopstvenog lingvističkog identiteta. To može obuhvatiti garantovanje prava na korišćenje manjinskih ili regionalnih jezika u privatnom i porodičnom životu i pružanje podrške njihovoj upotrebi u privatnom životu i u javnosti. Na primer, države mogu obezbediti znakove, natpise, imena mesta, imena ulica i druge topografske znake na manjinskim jezicima ili dvojezično, i na državnom i na manjinskom jeziku.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 55 43. Promovisanje višejezičnosti za sve članove društva može doprineti integraciji u jezički raznolikim društvima.
Integracija je dvosmeran proces u kome učestvuju i većina i manjine. Stoga, u jezički raznolikim drušvima integracija može biti u znatnoj meri olakšana kada svi članovi društva uče ostale jezike koji se koriste u njihovoj zemlji. To znači da pripadnici većine treba takođe da budu ohrabreni da uče manjinske jezike, posebno u jezički mešovitim sredinama. To može biti od ključne važnosti za spoznaju potrebe za uzajamnim prilagođavanjem koja je nezaobilazna u procesu integracije.
Višejezičnost, a posebno učenje jezika onih lica s kojima je čovek u redovnom kontaktu, omogućava kolektivno obogaćivanje i služi kao sredstvo za jačanje uzajamnog razumevanja i tolerancije. Uprkos predstavi o čvrstoj vezi između jezika i identiteta, ne sme se svako znanje ili svako nepoznavanje jezika, kao ni sama upotreba jezika, automatski dovesti u vezu s bliskošću ili povezanošću sa određenom grupom ili sa uživanjem jezičkih prava.108 Stoga, višejezičnost, kao element integracije, treba promovisati medu svim članovima zajednice,posebno u jezički raznolikim društvima.
Obrazovanje
44. Obrazovna politika treba da bude formulisana u skladu sa integracionom politikom i kao njen sastavni deo. U tom smislu, obrazovna politika može još bolje poslužiti kao osnova za integraciju društva, unapređenje znanja i podsticaj za interakciju i razumevanje između učenika koji pripadaju različitim zajednicama.
Obrazovanje je jedno od najvažnijih sredstava za dalji razvoj integracije i društvene kohezije i ono treba da predstavlja sastavni deo integracione politike. Obrazovanje je od ključnog značaja kada govorimo o omogućavanju svim članovima društva da steknu neophodne veštine koje će im omogućiti puno i delotvorno učešće u svim sferama života na ravnopravnoj osnovi. Obrazovanje je osnovno sredstvo za očuvanje i prenošenje suštinskih elemenata identiteta i jedan je od najdelotvornijih načina za promovisanje interkulturalnih kontakata i razumevanja, kao i zajedničkog osećaja građanskog identiteta.
108 Komentar o jeziku, stav 16.
56 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Oni koji su odgovorni za razvoj obrazovnog sistema treba da nastoje da iskombinuju interakciju i učešće svih s podrškom za održavanje i razvoj različitih identiteta.109
45. Države treba da poštuju pravo pripadnika manjina da se obrazuju na vlastitom jeziku ili da se obučavaju na tom jeziku, shodno mogućnostima, posebno u oblastima u kojima su oni tradicionalno naseljeni ili žive u znatnom broju. Države treba to da dopune razvojem integrisanih i višejezičnih obrazovnih sistema na svim nivoima koji su koncipirani tako da obezbede ravnopravan pristup, jednake mogućnosti i obrazovne ishode svim učenicima, bez obzira na to pripadaju li većini ili manjini. Takvo integrisano obrazovanje takođe treba da obuhvati podučavanje svih đaka činjenici da su društva u kojima žive društva raznolikosti.
Obrazovna politika treba da nastoji da uspostavi odgovarajuću ravnotežu između poštovanja utvrđenog prava lica koja pripadaju manjinama da se obrazuju na svom manjinskom jeziku ili da se, tamo gde se za to ispune uslovi, obučavaju na tom jeziku110 i potrebe da formiraju jedinstven obrazovni prostor u kome će se svima pružati jednake mogućnosti sticanja kvalitetnog obrazovanja. U tom kontekstu važno je da se izbegne segregacija u obrazovanju, čak i ako bi to bila segregacija samoindukovana od manjinskih zajednica, a da se u isto vreme poštuju obrazovna prava pripadnika manjina.111
U težnji da se uspostavi takva ravnoteža, integrisana obrazovna politika treba, između ostalog, da se bazira na sledećem: −− Obrazovna politika na svim nivoima, od predškolskog do obrazovanja odraslih, treba da bude usmerena ka obezbeđivanju jednakih mogućnosti za svakog pojedinca kako bi on mogao da ostvari svoj puni potencijal za razvoj veština, znanja, kapaciteta i povezanosti (društvene umreženosti) neophodnih da bi postao produktivan i angažovan član integrisanog i kohezivnog društva; −− Politika treba da teži jačanju zajedničke integrisane i inkluzivne obrazovne sredine koja priznaje, visoko vrednuje i adekvatno odgovara na raznolikost i promoviše kulturu poštovanja za druge u učeničkoj, odnosno studentskoj sredini, kao i van nje; −− Obrazovni sistem treba da razvije opšti obavezni nastavni plan sa odgovarajućim
109 Kako je to, između ostalog, istaknuto u Preporukama iz Haga i u Komentaru o obrazovanju. 110 Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, čl. 12–14, kao i Haške preporuke. 111 Vidi, takođe, Smernicu br. 7.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 57 gradivom koje obuhvata nastavu iz istorije, veroispovesti, kultura, tradicije i doprinosa i manjinskih i većinskih grupa u državi, uz istovremeno odražavanje različitih perspektiva, i da se nastava odvija po tom nastavnom planu i programu. Poštovanje raznolikosti i pluralizma treba da postane glavna tendencija u svim predmetima koji su sastavni deo nastavnog plana i programa;112 −− U višejezičkim društvima, uravnoteženi i inkluzivni obrazovni sistem treba da predstavlja kombinaciju nastave na državnom i na zvaničnom jeziku (jezicima) uz adekvatne mogućnosti pružene svim đacima da uče manjinski jezik ili da se obučavaju na tom jeziku.113 Višejezičko obrazovanje uvećava vrednost obrazovanja učenika u svim zajednicama i društvu u celini i trebalo bi ga ohrabrivati kako za manjine, tako i za većine;114 −− Treba na odgovarajući način obezbediti radno angažovanje i obuku nastavnog osoblja koje će imati primerene kvalifikacije i uživati adekvatnu podršku, i u isti mah se starati da sastav zaposlenih odražava raznolikost društva i da svi oni budu valjano pripremljeni za držanje nastave u raznolikoj sredini; −− Tamo gde je to primereno, mogli bi se zaključiti s drugim relevantnim zemljama konkretni bilateralni aranžmani koji će se odnositi na nastavni materijal i razmenu nastavnika;115 −− U skladu s potrebama, trebalo bi pružiti dodatnu podršku pripadnicima onih manjinskih grupa koje se nalaze u težem položaju kako bi se obezbedilo da oni mogu da funkcionišu u učionici, kod budućeg zapošljavanja i u svim drugim društvenoekonomskim kontekstima na ravnopravnoj osnovi sa ostalim članovima društva; −− Da bi se obezbedilo puno učešće svih ključnih aktera i da bi se izgradio osećaj svojine, obrazovna praksa treba da teži što snažnijem angažovanju i učešću svih đaka, roditelja i zajednica na lokalnom i školskom nivou; −− Države treba da poštuju pravo manjine da osniva ili održava zasebne obrazovne ustanove (javne ili privatne) iz jezičkih ili verskih razloga; te ustanove pružaju polaznicima obrazovanje u skladu sa željama roditelja ili zakonskih staratelja.116 Učešće u takvim sistemima i pohađanje takvih ustanova treba da bude stvar izbora, a obrazovanje koje te ustanove pružaju treba da bude u skladu s nacionalnim standardima utvrđenim od nadležnih organa; −− Kada su ustanove osnovane na temelju kulture, jezika ili veroispovesti, treba promovisati aranžmane za unapređenje razumevanja i za redovnu interakciju među učenicima koji pohađaju različite ustanove ili razrede. Valjalo bi razmotriti
112 Vidi, takođe, Konvenciju o pravima deteta, član 29(d). 113 Okvirna konvencija... član 14, kao i Haške preporuke. 114 Smernica br. 43. 115 Preporuke iz Bolcana/Bozena, Preporuka br. 18. 116 Konvencija o pravima deteta, član 18.
58 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava mogućnost preduzimanja koraka koji bi obezbedili određenu raznovrsnost i kombinovati ih s merama koje se preduzimaju da bi se obezbedilo radno okruženje koje je podsticajno za održavanje te kvalifikovane raznolikosti; −− Ako se učenici iz izvesnih zajednica nesrazmerno upućuju u specijalne škole ili u zasebne objekte ili razrede bez objektivnog i razumnog opravdanja, to predstavlja diskriminaciju. U takvim slučajevima, države moraju preduzeti neodložne i delotvorne mere da bi ispravile situaciju i da bi nadzirale dalji razvoj događaja kako bi mogle da ocene eventualnu potrebu za preduzimanje dodatnih mera; −− Van formalnog obrazovnog sistema, valjalo bi promovisati i politiku javnog obrazovanja i odgovarajuće mere, kao što su obrazovanje odraslih ili neprekidno obrazovanje, što takođe treba da podstiče poštovanje raznolikosti i da unapređuje integraciju društva.
Bezbednost i sprovođenje zakona
46. Službe koje se bave pitanjima bezbednosti i održavanja javnog reda treba da budu profesionalne, odgovorne i da u potpunosti poštuju ljudska prava. One treba da po svom sastavu odražavaju raznolikost društva i budu koncipirane tako da, gde je to primereno, ciljanom politikom zadovolje potrebe svih segmenata stanovništva, uključujući manjine.
Odsustvo interakcije i saradnje između struktura koje se bave bezbednošću i policijskim poslovima i lica koja pripadaju manjinama mogu dovesti do negativnih reakcija manjinskih zajednica, pa čak i do sukoba.117 Međuetnički odnosi i integracija društva mogu biti poboljšani ako je policija reprezentativna za zajednicu kojoj služi i ako se pojača komunikacija između policije i manjinskih zajednica.
Politika integracije treba da osnaži načela na kojima počivaju te smernice razradom i sprovođenjem takve politike u oblasti bezbednosti i očuvanja javnog reda koja će, pre svega, voditi računa o načinu radnog angažovanja, zastupljenosti, obuci i ličnom razvoju angažovanih lica, njihovoj radnoj praksi i prevenciji konflikata i upravljanju konfliktima.
Oružane snage takođe mogu imati konstruktivnu ulogu u integraciji društva. Mada se njihova uloga i odnosi s javnošću u velikoj meri razlikuju, mnoga načela koja
117 Kako je to naglašeno u Preporukama za rad policije u multietničkim društvima iz 2006.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 59 se odnose na održavanje javnog reda takođe mogu da se primene i na oružane snage.
Kada kreiraju politiku bezbednosti i održavanja javnog reda, države treba da razmotre sledeće: −− Treba razraditi politiku i preduzeti mere koje će pomoći jačanju poverenja i saradnje između svih segmenata stanovništva i policije, uključujući i manjinske zajednice. U isto vreme, time se pojačava i operativna efikasnost i osnažuju se kapaciteti same policije; −− Radno angažovanje i zadržavanje pripadnika manjina u policijskim organima treba da bude cilj na odgovarajući način koncipirane ciljane politike kako bi se obezbedila adekvatna zastupljenost na svim nivoima; −− Strategija obavljanja policijskih zadataka u zajednici može predstavljati delotvoran pristup uspostavljanju održivih odnosa saradnje s manjinskim zajednicama. Takve mere, kao što je obezbeđenje međukulturalne osetljivosti i višejezičnosti policajaca koji će verovatno biti u kontaktu s pripadnicima različitih zajednica, takođe mogu podržati komunikaciju i pomoći izgradnji poverenja; −− Države treba da obezbede zakonodavstvo koje će i po slovu zakona i u praksi doneti punu ravnopravnost i jednako postupanje prema svima, uključujući i zabranu diskriminacije. To podrazumeva organizovanje odgovarajuće obuke i uzdizanje nivoa svesti o diskriminaciji i pravnim lekovima koji se protiv nje mogu preduzeti među pripadnicima policijskih snaga. Pored toga, u policiji treba razraditi, sprovoditi i nadzirati sprovođenje konkretnih antidiskriminacionih procedura kako bi se u praksi rešavali problemi neposredne, posredne i institucionalne diskriminacije. U tom smislu bi valjalo preduzeti konkretne mere za izgradnju i jačanje kapaciteta; −− Treba obezbediti odgovarajući pravni okvir i predvideti politiku njegovog sprovođenja, uz odgovarajuću obuku, kako bi se osiguralo da se uvek valjano identifikuju i evidentiraju, efikasno istraže i gone krivična dela koja spadaju u zločine iz (nacionalne, verske itd.) mržnje. Treba preduzeti mere za prevenciju takvih krivičnih dela; −− Materijal koji policija objavljuje u komunikaciji s javnošću, uključujući sav štampani materijal, treba da bude formulisan tako da je „kulturološki osetljiv” i da može biti prihvatljiv za sve zajednice, što znači da se, kada je to moguće, objavljuje i na manjinskim jezicima.
60 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Dostupnost pravosuđu
47. Države treba da kao prioritet procene situaciju u pogledu dostupnosti pravosuđu i da razrade sveobuhvatnu strategiju i odgovarajuću politiku koja će garantovati delotvoran dostup pravosuđu svim članovima društva. Jednaka mogućnost delotvornog i nepristrasnog dostupa pravosuđu od presudnog je značaja za integraciju u društvu.
Poverenje u nepristrasan i delotvoran pravosudni sistem i postojanje dostupnih pravnih lekova bez obzira na pravni status od vitalnog su značaja za integraciju društva. Neefikasno pravosuđe može se lako shvatiti kao pravosuđe koje je diskriminatorno prema pripadnicima manjina. Nepoverenje u pravosuđe ili predstave o tome da taj sistem favorizuje pripadnike većinske zajednice podriva društvenu koheziju, osnažuje otuđenje i može uvećati opasnost od konflikta, uključujući konflikt koji bi bio međuetnički po svojoj prirodi.
U tom kontekstu, pravosudna politika treba da odrazi sledeće:
−− Zakonodavstvo treba da obezbedi pripadnicima manjina da budu na odgovarajući način zastupljeni u pravosudnom sistemu; −− Treba razraditi odgovarajuću politiku kako bi se obezbedila obuka, radno angažovanje, zadržavanje i unapređenje sudija, tužilaca i sudskih činovnika. Redovno treba nadzirati delotvornost politike i, tamo gde je to primereno, treba predvideti posebne mere kako bi se pojačalo učešće pripadnika manjina; −− Treba identifikovati i otklanjati prepreke za dostupnost pravosuđu, uključujući one prepreke koje posebno pogađaju pripadnike manjina, bilo da su finansijske, jezičke ili socijalne prirode. Omogućavanje upotrebe manjinskih jezika u korišćenju besplatne pravne pomoći i u sudskom i u upravnom postupku , iznad onog minimuma koji je, kada je reč o krivičnom postupku predviđen standardima ljudskih prava,118 unapređuje jednakost u postupanju, jača poverenje u vlast i smanjuje potencijalne uzroke konflikta; −− Mere za obezbeđenje jednakosti u dostupnosti pravosuđu treba da budu šire po zahvatu, ne svodeći se samo na obezbeđivanje mogućnosti dostupa sudovima. Takve mere mogu obuhvatiti i druge pravne lekove, kao i mogućnost dostupa nezavisnim i delotvornim organima kojima je mogućno uložiti žalbu ili pritužbu, kao i mehanizmima za alternativno rešavanje sporova;
118 ICCPR, član 9, 2; EKLJP, član 6. i Okvirna konvencija ... član 10. 3.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 61 −− Države treba hitno da obezbede delotvorne pravne lekove namenjene žrtvama teških kršenja ljudskih prava i da promovišu odgovarajuće mehanizme pomirenja, naročito u postkonfliktnim društvima. Za to treba obezbediti odgovarajuće forume i izdvojiti resurse neophodne za delotvorno i blagovremeno rešavanje, na primer, nerešenih imovinskih potraživanja, zaštite prava na povratak u vlastiti dom, vraćanja državljanstva kao i druge uslove koji se moraju ispuniti da bi žrtve učestvovale i odigrale ulogu koja im pripada u procesu integracije društva.
Mediji
48. Državna politika treba da teži unapređenju kapaciteta medija i njihovoj svesti o potrebi da odraze raznovrsnost društava kojima pripadaju i da odgovore na potrebe koje ta raznolikost donosi; uključujući promovisanje međukulturne razmene i borbu s negativnim stereotipima i predrasudama, kao i, na sve moguće načine, suprotstavljanje netolerantnosti.
Mediji obavljaju dve važne uloge u procesu integracije društava.119 Prvo, oni obezbeđuju jedan od ključnih foruma na kojima pripadnici manjina mogu da ostvaruju svoja prava, uključujući pravo na korišćenje vlastitog jezika i promovisanje svoje kulture. Drugo, kao sredstva za prijem i dalju predaju informacija, mediji su od suštinskog značaja za jačanje klime koja je podsticajna za međukulturni dijalog i uzajamno razumevanje, između ostalog i tako što doprinosi suprotstavljanju negativnim stereotipima, predrasudama i netolerantnosti u društvu.
Državna politika treba da promoviše međukulturnu razmenu u medijima i hvatanje u koštac s negativnim stereotipima i netolerantnošću. Mere koje se na tom planu preduzimaju, između ostalih i kroz vidove posebnog finansiranja, mogu se kretati od konkretnih krivičnih i disciplinskih kazni za kršenje zakona do aktivne podrške upotrebi manjinskih jezika i manjinske kulture u medijima. Pored toga, medijska politika, okviri za samoregulaciju i režimi izdavanja dozvola treba da teže uspostavljanju podsticajnog okruženja za rad nezavisnih i pluralistički orijentisanih medija, koji mogu doprineti razmeni ideja i informacija koje odražavaju i zadovoljavaju potrebe različitih zajednica.
119 Kao što je, između ostalog, potvrđeno u Okvirnoj konvenciji ... u čl. 6. i 9, kao i u Smernicama o upotrebi manjinskih jezika u elektronskim medijima iz 2003 (u daljem tekstu: Medijske smernice).
62 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava Ključna društvena i demokratska uloga koju mediji igraju podrazumeva da njihova sloboda mora biti na poseban način zaštićena.120 U isto vreme, činjenica da mediji imaju tako važnu ulogu u formiranju društvene klime, što obuhvata i odnose među zajednicama, podrazumeva da oni moraju uzimati u obzir posledice koje njihove aktivnosti imaju na društvenu koheziju i integraciju. Mediji moraju voditi računa o potencijalnim posledicama kada prenose izjave političara ili drugih javnih ličnosti koje doprinose stvaranju negativnih stereotipa i drugih razjedinjujućih tendencija.
49. Mere za promovisanje državnog ili zvaničnog jezika (ili više njih) u medijima ne bi smele nesrazmerno da ograniče pravo na upotrebu manjinskog jezika.
Sadržajno prisustvo manjinskih jezika u lokalnim medijima ukazuje na postojanje inkluzivne politike prema manjinama i odražava pozitivnu vrednost koja se pridaje jezičkoj raznolikosti. Stoga bi države trebalo da razviju, u konsultaciji s manjinama, politiku koja će se pozabaviti upravo pitanjem korišćenja manjinskih jezika (jednog ili više njih) u elektronskim medijima.121 Ta politika treba da bude zasnovana na pravu pripadnika manjina da primaju i sami šire informacije i ideje na vlastitom jeziku,122 kao preduslov za njihovo ravnopravno i delotvorno učešće u javnom, ekonomskom, društvenom i kulturnom životu.
U isto vreme, države mogu legitimno da promovišu državni jezik, naročito u javnim medijima, u gore naznačenim granicama,123 ako to ne dovodi do nesrazmernog sužavanja prava pripadnicima manjina da koriste vlastiti jezik u medijima, niti nepropisno ograničava postojanje jezičke raznolikosti.
U nastojanju da se uspostavi ta ravnoteža, politika treba, između ostalog, da bude zasnovana na sledećem: −− Nisu dopuštena nikakva jezička ograničenja za štampane medije i medije bazirane na internetu , a svako ograničenje, kada je reč o izboru jezika u elektronskim medijima, bilo da je reč o javnom ili privatnom mediju, ,treba brižljivo proceniti kako bi se obezbedila puna proporcionalnost i poštovanje slobode izražavanja;
120 Što je, između ostalog, naglašeno u odluci Stalnog saveta OEBS br. 193, iz 1997. (O slobodi medija); Vidi, takođe, EKLJP, član 10. i njegovo tumačenje u sudskoj praksi, posebno predmet Jerfild v. Denmark, predstavka br. 15890/89, od 23. septembra 1994. 121 Medijske smernice, Smernica br. 5. 122 Okvirna konvencija... član 9. 123 Smernica br. 42.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 63 −− Kvote za emitovanje programa javnih elektronskih medija na državnom jeziku mogu biti legitimne, ali bi one trebalo da budu dopunjene posebnim odredbama koje će obezbediti da budu zajemčena jezička prava pripadnika nacionalnih manjina; na primer, fleksibilnom primenom takvih kvota i/ili primenom izuzetaka za regione u kojima manjinske zajednice žive u znatnom broju. Sem toga, uvođenje jezičkih kvota nikada ne bi smelo da podrazumeva i uređenje sadržaja, već se pritom mora u potpunosti poštovati sloboda medija. Uvođenje krutih kvota i njihovo nametanje privatnim emiterima može biti u sukobu sa slobodom izražavanja. Stoga se promovisanje državnog jezika u radu privatnih emitera, kada je opravdano legitimnim ciljem, može na bolji način ostvariti različitim ekonomskim podsticajima, uključujući distribuciju državnih dotacija i podršku produkciji određenih sadržaja;124 −− Ako se titlovanje, kvote i/ili zahtevi za reemitovanje uvode u cilju promovisanja integracije, onda država treba da pruži odgovarajuću finansijsku i tehničku podršku da bi obezbedila da se to ne odrazi nesrazmerno na upotrebu manjinskog jezika. U nekim kontekstima, titlovanje može biti delotvorno sredstvo za poboljšanje komunikacije među zajednicama. Na primer, ponekad se snimaju višejezičke emisije i titluju se i na većinskom i na manjinskom jeziku kako bi se ohrabrila interakcija među grupama i kako bi se premostile jezičke barijere; −− Pristup manjina izradi programa i produciranju emisija u javnim medijima kao i njihovo prisustvo u tim emisijama, treba promovisati, što podrazumeva stvaranje povoljnih uslova za raznovrsnost i pluralizam u medijima; −− Program koji se emituje na javnom servisu treba da odražava kulturnu i jezičku raznolikost društva. On treba da jemči da lica koja pripadaju manjinama, uključujući brojčano manje nacionalne manjine, kao i njihovi jezici, budu na odgovarajući način zastupljeni. To takođe važi i za regulatorna tela nadležna za elektronske medije. Države treba da obezbede da interesi korisnika manjinskih jezika budu zastupljeni ili da se o njima posebno vodi računa u regulatornim telima;125 −− Iako nije neuobičajeno da manjine koje žive u pograničnim područjima imaju dostup programu elektronskih medija iz susednih država s kojima možda dele zajednički jezik, to ne oslobađa zemlju domaćina odgovornosti u pogledu čuvanja manjinskih prava, uključujući jezička prava i prava koja se odnose na medije. U svakom slučaju, u interesu je države da obezbedi svima informacije o pitanjima koja su u toj državi relevantna za sve članove društva. To je neophodno da bi se izgradio zajednički okvir za razumevanje društvenih procesa, pa samim tim i za integraciju društva. Država treba da razmotri na koje načine može osigurati da
124 Komentar o jeziku, stav 43. 125 Evropska povelja o regionalnim ili manjinskim jezicima, član 11(3).
64 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava na manjinskim jezicima bude pružena dovoljna količina informacija; −− Treba uložiti napore za radno angažovanje novinara poreklom iz manjinskih sredina i njihovo uključivanje u zvanične javne medije, te obezbediti da manjine budu zastupljene i u savetima javnih radio-difuznih ustanova. Posebnu pažnju treba obratiti na potrebe brojčano malih zajednica ili posebno ranjivih grupa koje obično imaju veoma ograničen dostup medijima na vlastitom jeziku i suočene su s problemom nedostatka kvalifikovanih novinara obučenih da rade na njihovom jeziku;126 −− Kada je reč o privatnim medijima, države treba da razmotre mogućnost stvaranja podsticaja za privatne medije i one koji pružaju usluge u zajednicama na primer, finansiranjem, odobravanjem frekvencija i povećanjem dostupa manjina medijima, posebno kada je reč o brojčano malim zajednicama kojima treba obezbediti dostup medijima na njihovom jeziku. Iako ne mora biti nezakonito samo po sebi to da se zahteva da privatni mediji ispunjavaju kvote vezane za državni jezik, to stvara posebne probleme budući da može nepropisno da ograniči privatnu inicijativu i samo postojanje medija na manjinskom jeziku;127 −− Zbog posebnog značaja štampanih medija na manjinskim jezicima za manjinske zajednice, države treba da obezbede da opšta pravila koja se odnose na subvencionisanje štampe, i koje često sadrže takve uslove kao što je minimalni tiraž ili distribucija u razmerama cele zemlje, ne budu primenjena na štampane medije koji izlaze na manjinskim jezicima a za koje je malo verovatno da mogu ispuniti te uslove;128 −− Potencijal novih tehnologija da olakšaju prijem programa na manjinskim jezicima napravljenog u drugim, često susednim zemljama, treba prepoznati i on se može, kada je to primereno, podsticati. Međutim, te emisije ne treba da zamene lokalne emisije na manjinskim jezicima.
126 Komentar o jeziku, st. 41. i 42. 127 Komentar o jeziku, st. 45. i 46. 128 Komentar o jeziku, stav 47.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 65 Raznovrsnost simbola i njihovo korišćenje u javnom domenu
50. Države treba da promovišu integraciju poštujući zahteve , pretenzije kao i osetljivost i manjinskih i većinskih grupa u pogledu ispoljavanja i korišćenja simbola u zajedničkom javnom prostoru. Vodeći računa o slobodi izražavanja, države treba da izbegnu korišćenje onih simbola koji razjedinjuju i da obeshrabre takvu praksu nedržavnih aktera. Tamo gde je to primereno, treba tragati za mogućnostima promovisanja inkluzivnih simbola.
Simboli kao što su zastave, znakovi, statue, spomenici, nazivi ulica i gradova, komemorativni skupovi ili praznici, istorijske znamenitosti i groblja mogu imati istinski značaj za identitet. Simboli mogu snažno uticati na društvene odnose i mogu se koristiti za podsticanje inkluzije i kohezije, kao i za podsticanje razdvajanja i razjedinjenosti. Neadekvatna upotreba simbola može izazvati napetosti i incidente koji mogu prerasti u konflikte i nasilje između zajednica. To se može izbeći ako se uvedu uravnotežena i pravična pravila za rešavanje potencijalnih problema u vezi sa simbolima; ta pravila treba da prerastu u suštinski važne elemente politike integracije.
Kada je reč o simbolima, politika integracija treba, između ostalog, da bude zasnovana na sledećem: −− Kada privatna lica u javnosti ističu simbole koji se odnose na identitet, to spada u slobodu izražavanja i ne treba ga zabranjivati dok postoji legitimni i javno definisani pravni osnov za to. Taj pravni osnov u svakom slučaju treba tumačiti usko, a zabrana, ukoliko se izrekne, mora biti srazmerna legitimnom cilju; −− Isticanje zastava i simbola na zgradama lokalnih vlasti ili u njima, kao i u drugim javnim ustanovama, može izazvati napetost. U takvim slučajevima, države treba da razmotre mogućnost regulisanja takvih situacija odgovarajućim propisima na osnovu načela inkluzivnosti i dobrog upravljanja kako bi se postigla ravnoteža između razumnih interesa svih grupa u društvu; −− Manjinska prava omogućavaju korišćenje topografskih i uličnih znakova na manjinskim jezicima (što, zavisno od situacije, može podrazumevati i odgovarajuće pismo) pod određenim uslovima.129 Zbog toga što i to ima simboličko značenje, države mogu, tamo gde je to primereno, da predvide pravo na korišćenje topografskih znakova na manjinskim jezicima, čak i
129 Okvirna konvencija... član 11.
66 Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava u onim područjima u kojima manjine ne žive tradicionalno niti u znatnom broju. Osim toga, kada se utvrde pragovi za uživanje prava na korišćenje topografskih znakova na manjinskim jezicima, ti pragovi ne treba da se tumače kao nesrazmerna prepreka u odnosu na neke manjinske jezike. Pored toga, saobraćajni znaci ili korišćenje različitog pisma nikako ne mogu biti razumni i uverljivi argumenti protiv upotrebe dvojezičnih znakova. Umesto toga, treba podsticati takvu upotrebu dvojezičnosti budući da se njome šalje poruka da na datoj teritoriji zajednički i harmonično žive različite grupe stanovništva;130 −− Kada se uvode ili zabranjuju simboli ili podižu, odnosno uklanjaju statue, spomenici ili neki drugi simbolički objekti ili zgrade, države treba da vode računa i o istorijskim i o savremenim odnosima u zajednici. U tom kontekstu, državna politika treba da teži jačanju interkulturalnih veza i uzajamnog priznavanja i prilagođavanja svih grupa u društvu; −− Kada se daju ili menjaju imena ulica, zgrada i drugih javnih prostora, valjalo bi obratiti posebnu pažnju na uticaj koji bi to moglo imati na integraciju društva. U tom smislu, od suštinskog je značaja da se takve odluke donose na inkluzivan i participativan način, kao i da ishod svakog takvog procesa odlučivanja ne bude negativan, odnosno da se ne odrazi razjedinjujuće na grupe u društvu; −− Kada je reč o isticanju verskih simbola u javnosti, izgradnji ili rekonstrukciji verskih objekata, poštovanju verskih i prehrambenih navika ili navika i običaja u oblačenju, zemlje članice imaju veoma različite pristupe. Ipak, manjine koje ispovedaju veru različitu od većinske, izložene su izvesnoj opasnosti da se nađu u nepovoljnom položaju i mogu biti suočene s diskriminacijom. Iako je širina polja slobodnog odlučivanja država kada je reč o javnom ispoljavanju verskih simbola velika, države bi, ipak, trebalo da obezbede da se ni po slovu zakona ni u praksi ne dogodi verska diskriminacija na tom planu. Države takođe treba da obezbede da verska prava manjina, pre svega sloboda veroispovesti, verovanja ili neverovanja, budu u potpunosti poštovani. Država treba da poštuje versku raznolikost i treba da razmotri mogućnost primene načela razumnog prilagođavanja zahtevima zasnovanim na veri. Države takođe treba da podstiču, tamo gde je to primereno, međukonfesionalni dijalog.
130 Komentar o jeziku, stav 67.
Ljubljanske smernice za integraciju raznolikih društava 67 Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju doprinosi stabilnosti, prosperitetu i demokratiji u 57 zemalja kroz politički dijalog o zajedničkim vrednostima i aktivnostima koje omogućavaju trajne promene.
Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Листопад 2012 р. Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств
Листопад 2012 р.
Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин Видано і поширюється Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ).
У випадку будь-якої неоднозначності або невідповідності між текстом англійською мовою і перекладом на українську мову, оригінал англійською мовою має перевагу.
Дозволяється вільно копіювати будь-яку інформацію з даної публікації. Ми будемо вдячні за посилання на джерело.
ISBN: 978-617-7627-03-5 © Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ), 2012 р.
Надруковано в Україні
Виправлене видання. У даній публікації виправлені незначні типографські помилки.
Текст також доступний в електронному вигляді за адресою: www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines
За додатковою інформацією звертайтеся за адресою: Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ) Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Тел: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Електронна адреса: HCNM@HCNM.org Веб-сайт: www.osce.org/HCNM Зміст Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
I. Структурні принципи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Суверенітет передбачає відповідальність . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Належне та демократичне врядування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Недискримінація та ефективна рівність . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Дотримання та захист прав людини, в тому числі прав меншин . . . . . 12
II. Принципи інтеграції . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Визнання різноманітності та множинних ідентичностей . . . . . . . . . 14 Примат добровільної самоідентифікації . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Неізоляціоністський підхід до питань меншин . . . . . . . . . . . . . . 17 Спільні для всіх державні установи, відчуття приналежності до суспільства та взаємна акомодація . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Інклюзивність та ефективна участь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Права та обов’язки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Відносини між спільнотами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Політика, спрямована як на більшість, так і на меншини . . . . . . . . 23
III. Елементи політики інтеграції . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Формулювання ефективної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Законодавство та установи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Діючі актори і ролі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
IV. Основні напрями політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Боротьба з дискримінацією та повна й ефективна рівність . . . . . . . 41 Громадянство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Ефективна участь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 a. Участь у суспільно-політичному житті . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 б. Соціальна та економічна участь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 в. Участь у культурному та релігійному житті . . . . . . . . . . . . . . 54 Мова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Освіта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Безпека та охорона правопорядку . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Доступ до правосуддя. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Засоби масової інформації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Різноманітність символів та їхнє використання в публічній сфері . . . . 70
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Вступ
У липні 1992 р. Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) своїм рішенням, викладеним у Гельсінському документі НБСЄ, заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ) як інструмент для попередження конфліктів на якнайбільш ранньому етапі напружених ситуацій, що пов’язані з проблемами національних меншин. Впродовж минулих двадцяти років три Верховних комісари мали справу з низкою повторюваних питань. Як відповідь, вони опублікували шість тематичних рекомендацій, викладаючи своє бачення та поради державам, що стикаються з такими ж питаннями. Перші три – Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту, Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин та Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті – головним чином стосуються покращення та розробки стандартів прав меншин у сфері освіти, мови та участі в суспільно-політичному житті. Дві наступні публікації – Рекомендації щодо використання мов меншин у телерадіомовленні та Рекомендації щодо поліцейської діяльності в багатонаціональних суспільствах – стосуються конкретних викликів, з якими зустрічається багато держав під час організації ефективної поліцейської діяльності в етнічно різноманітних суспільствах та під час забезпечення доступу меншин до телерадіомовлення їхньою мовою. Найновіший звід рекомендацій – Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах – стосується умов та обмежень, у межах котрих держави можуть підтримувати меншини, що проживають в інших країнах.
Усі питання, що піднімаються в даних публікаціях, безпосередньо пов’язані із зусиллями Верховних комісарів щодо зниження напруги та попередження міжетнічних конфліктів. Досвід ВКНМ вказує на те, що різноманіття саме по собі не залежить від посилення напруги та зростання насильства та не має з ними причинових зв’язків. Жоден з численних етнічних конфліктів, що спалахнули в Європі після завершення Холодної війни, не був неминучим. Ці конфлікти є наслідком політичного вибору, що міг би бути інакшим. Основою таких конфліктів
2 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств часто є заперечення основних прав і систематичне та/або системне виключення та відчуження цілих спільнот.
Саме тому захист прав людини, в тому числі прав меншин, нерозривно пов’язаний зі збереженням миру та стабільності як всередині держав, так і між ними. Держави зобов’язані гарантувати рівні можливості для всіх в економічному, соціальному, культурному та політичному житті, незалежно від їхньої належності до більшості або меншин. Більш того, держави мають практичний інтерес у забезпеченні рівних можливостей для участі: низький рівень участі виключених чи маргіналізованих груп призводить до прямих та опосередкованих втрат для суспільства, оскільки зменшується внесок у виробництво суспільного блага та збільшуються витрати, пов’язані з реалізацією заходів щодо усунення численних наслідків такого виключення та маргіналізації.
Однак, усі Верховні комісари, що змінювали один одного, також встановили, що лише визнання та акомодації культури, ідентичності та політичних інтересів меншин, а також заохочення участі всіх у житті суспільства може бути недостатньо, щоб забезпечити сталий і тривалий мир. Саме тому Верховні комісари рекомендували державам вживати заходів та здійснювати політику, спрямовану на сприяння інтеграції та згуртованості різноманітних багатонаціональних суспільств.
Якщо різноманітні суспільства не мають належної політики інтеграції, тоді існує небезпека, що різні спільноти, в особливості численні та територіально сконцентровані, можуть все більш відокремлюватися, маючи незначну кількість спільних інтересів або взагалі не маючи їх та не відчуваючи приналежності до суспільства. Таке розділення на паралельні та роз’єднані спільноти є значним ризиком для життєдіяльності та стабільності будь-якої багатонаціональної держави. Даний ризик може бути зменшений завдяки добре скерованому процесу інтеграції, що може відіграти вирішальну роль у попередженні переростання напруги в конфлікт, а також є передумовою для побудови рівноправного суспільства. Інтеграція безпосередньо пов’язана з виконанням передбачених суверенітетом зобов’язань, у тому числі захистом прав людини та забезпеченням належного та ефективного управління, а також вона безпосередньо впливає на загальну стабільність будь-якого плюрального суспільства.
Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств мають на меті викладення такого міркування та підходу. Рекомендації виходять за межі лише підтримки визнання культури, ідентичності та політичних інтересів меншин, додатково рекомендуючи державам забезпечити налагодження спілкування та взаємодії між різними етнічними спільнотами.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 3 Дані рекомендації передбачають, що національні меншини повинні не лише користуватися законним правом ефективної участі в загальному управлінні державою, але й мають заохочуватися до такої діяльності.
Інтеграція – це динамічний процес із залученням багатьох учасників, що сприяє ефективній участі всіх членів різноманітного суспільства в економічному, політичному, соціальному й культурному житті та підтримує інклюзивне відчуття приналежності на національному та локальному рівнях усіх членів суспільства. Задля підтримки процесу інтеграції держави повинні провадити політику, спрямовану на створення суспільства, в якому поважається різноманітність, і кожен, у тому числі всі члени етнічних, мовних, культурних або релігійних груп, робить внесок у створення та підтримку спільної та інклюзивної громадянської ідентичності. Це досягається за допомогою забезпечення для всіх однакових можливостей щодо участі в житті суспільства та отримання від цього користі. Це вимагає від держави забезпечення виконання прав кожного та створення умов для всіх членів суспільства, щоб вони могли взяти на себе свою частину відповідальності. Суспільство в цілому отримує користь від такої політики. Цей процес може викликати зміни в культурах більшості та меншин. Саме тому ВКНМ віддає перевагу, щоб говорити про інтеграцію багатонаціональних суспільств, а не інтеграцію меншини в конкретне суспільство.
Враховуючи зростання етнокультурного різноманіття в усіх державах-учасницях ОБСЄ та підвищення інтересу до моделей та підходів у сфері інтеграції, ВКНМ вирішив синтезувати накопичений досвід Верховних комісарів та поділитися ним у вигляді даних рекомендацій. Вони мають на меті дати настанову щодо того, як держави можуть працювати задля посилення інтеграції та соціальної згуртованості, водночас розглядаючи важливе питання стосовно захисту та просування прав людини, включаючи права різноманітних спільнот на захист своєї ідентичності. Жодні загальні рекомендації, що стосуються всіх держав- учасниць, не в змозі дати конкретні відповіді щодо змісту певної державної політики, оскільки в кожній державі є свої особливості. Однак ці рекомендації визнають те, що відповідальність за підтримку процесів інтеграції та здійснення політики інтеграції завжди лежить на державі.
Рекомендації поєднують нормативний та практичний підходи, засновані на досвіді ВКНМ, накопиченому особливо під час роботи над питаннями національних меншин в контексті перетворень, державної розбудови та консолідації в період після завершення Холодної війни. Незважаючи на те, що рекомендації засновані на конкретному досвіді роботи ВКНМ та не включають в себе вичерпний набір заходів інтеграційної політики, документ
4 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств містить міркування та висновки, що можуть бути актуальними у багатьох різноманітних контекстах.
Термін «національні меншини», що використовується в рекомендаціях, стосується цілої низки груп меншин, у тому числі етнічних, релігійних, мовних та культурних спільнот, незалежно від того, чи визнаються вони такими в державах, у яких проживають, та незалежно від визначення, що стосується даних спільнот або на яке вони претендують. Крім того, термін «меншина» часто використовується як скорочення терміна «особи, що належать до національних меншин». Це не означає, що всі відображені в документі принципи, права меншин та варіанти політики однаково застосовуються до кожної ситуації. Очевидно, що в той час, коли основні стандарти прав людини стосуються всіх, ефективна політика інтеграції у певній мірі має бути пристосованою задля вирішення проблем та задоволення потреб різних груп меншин у різних обставинах. Зміст політики інтеграції може залежати від таких факторів, як кількісні показники, тривалість проживання та географічна концентрація, а також конкретних соціальних, економічних та культурних потреб разом з іншими міркуваннями. Крім того, потрібно визнавати той факт, що під час розробки політики інтеграції багато осіб мають множинні ідентичності, що можуть стверджуватися в різні способи, в різний час та в різних контекстах.
Дані рекомендації складаються з чотирьох частин: структурні принципи, принципи інтеграції, елементи концепції політики інтеграції та основні напрями політики. Структурні принципи, наведені без будь-якої ієрархії, є взаємопов’язаними та необхідними, хоча ніколи не можуть бути повністю досяжними. Вони є цілями, котрі кожна держава повинна собі ставити, і важко уявити, що ефективна політика інтеграції можлива за відсутності будь-яких зусиль для реалізації цих принципів. Оскільки дані структурні принципи ніколи не можуть бути в повній мірі та назавжди реалізовані, їхнє недосконале виконання не може слугувати причиною неприйняття чи нездійснення політики інтеграції. Принципи інтеграції містять основні положення та цінності, що є специфічними для інтеграції чи необхідними для формулювання політики інтеграції. Елементи концепції політики інтеграції встановлюють межі для розробки та здійснення політики інтеграції, в тому числі механізми, процеси та «наскрізні» теми. Зрештою, основні напрями політики, хоч і не є вичерпними галузями політики, стосуються головних тематичних міркувань, заснованих на досвіді ВКНМ та містять конкретні приклади в межах цих напрямів політики, які мають бути відібрані та пристосовані до кожної конкретної ситуації.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 5 Інтеграція суспільства – це складна та наскрізна галузь політики, і дані рекомендації є результатом роботи та досвіду, накопиченого впродовж останніх 20 років. Вони засновані на цінному внеску, здійсненому діючими та колишніми співробітниками Офісу ВКНМ, у тому числі Франческо Палермо та Ільзе Брандз-Кегріс. Важливий внесок у формування даних рекомендацій на початкових етапах був здійснений завдяки участі та науковим міркуванням багатьох незалежних експертів, котрі виклали свої коментарі та критичні зауваження. Серед них – Райнер Баубьок, Алекс Григорьєв-Роінішвілі, Михаілз Газанс, Крістін Генрард, Том Хадден, Саллі Холт, Томас Хадлстон, Дженіфер Джексон-Пріс, Мілена Клайнер, Антті Коркеаківі, Марк Латтімер, Тове Маллой, Ян Ніссен, Джон Пакер, Петра Ротер, Патрік Сімон та Сара Спенсер. Однак дані рекомендації засновані на конкретному досвіді ВКНМ та не відображають думки якогось одного експерта.
Мета даних рекомендацій – викласти державним керівникам та представникам держав-учасниць головні принципи й надати практичні поради щодо розробки та здійснення політики, спрямованої на інтеграцію різноманітних спільнот. Є надія, що дані рекомендації стануть у нагоді іншим діячам, котрі здійснюватимуть свій внесок у процес інтеграції, виконуючи різноманітні функції, у тому числі представникам громадянського суспільства, приватного сектору та незалежним установам. Розробка та здійснення політики інтеграції, задля сприяння довготривалому миру та стабільності, повинна стати одним з пріоритетів усіх держав, що прагнуть зберегти різноманіття та уникнути ризику конфлікту, який може виникнути через зростання відокремлення та напруги між групами в суспільстві. Ділячись досвідом двадцятирічної роботи ВКНМ, спрямованої на підтримку інтеграції суспільства, та викладаючи рекомендації, засновані на даному досвіді, хочу висловити сподівання, що дані рекомендації зроблять свій внесок в розробку та здійснення ефективної політики інтеграції державами- учасницями ОБСЄ.
Кнут Воллебек Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин Гаага, 7 листопада 2012 р.
6 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств I. Структурні принципи
Суверенітет передбачає відповідальність
1. Суверенна держава, що функціонує, є передумовою стабільного суспільства. Суверенітет означає, що держава має права та обов’язки як по відношенню до свого населення, так і як діяч на міжнародній арені. Один із суверенних обов’язків держави повинен включати розробку та здійснення політики інтеграції на основі міцної інституційної та законодавчої бази.
Державний суверенітет є основоположним принципом міжнародного права. Він закріплений або підтримується низкою важливих міжнародних документів.1
Стабільне суспільство, в якому процеси динамічних змін відбуваються без насильства, може створитися, підтримуватися та розвиватися лише тоді, коли існують належні умови для ефективної реалізації суверенітету. Крім того, суверенітет має реалізовуватися згідно з такими принципами: належне та демократичне врядування, недискримінація, ефективна рівність, виконання та захист прав людини, в тому числі прав меншин.
У сучасній демократичній державі зобов’язання держави перед своїм населенням засноване на згоді народу. Суверенітет, таким чином, і виникає з народу, і служить його інтересам. Суверенітет передбачає не лише права, а й обов’язки та відповідальність.
1 Зокрема, до них належать: статті 1 та 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй (надалі: Статут ООН); Гельсінський заключний акт НБСЄ 1975 р., принципи I‑X; Паризька хартія для нової Європи 1990 р.; Документ Копенгагенської Наради Конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р. (надалі: Копенгагенський документ), пункт 37; Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин 1995 р. (надалі: РКНМ), Преамбула і стаття 21; Декларація про права осіб, що належать до національних чи етнічних, релігійних та мовних меншин 1992 р. (надалі: Декларація ООН про меншини); стаття 8 (4); Заключний документ Інавгураційної конференції ЄС стосовно Пакту стабільності в Європі 1994 р. (надалі: Пакт стабільності), пункт 1.6.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 7 Зокрема, держави зобов’язані забезпечити виконання прав і свобод людини, в тому числі прав національних меншин, для всіх, хто знаходиться в їхній юрисдикції.2
У контексті своїх міжнародних зобов’язань з виконання та захисту прав людини, в тому числі прав меншин, держави несуть відповідальність перед міжнародною спільнотою і, таким чином, зобов’язані виконувати свої обов’язки стосовно звітування перед міжнародними наглядовими та консультативними органами. Такі органи відіграють важливу роль у збільшенні прозорості, покращенні взаєморозуміння та сприянні формуванню доброї волі, і держави повинні повною мірою підтримувати, розвивати ці механізми та брати в них участь.
Обов’язки держав, які виникають із суверенітету, включають сприяння інтеграції суспільства. Згідно з досвідом Верховного комісара у справах національних меншин ОБСЄ (в подальшому – ВКНМ), тривалий мир, стабільність, внутрішня та зовнішня безпека та процвітання пов’язані зі створенням сприятливих умов для процесу інтеграції всіх складових частин суспільства. Це передбачає, що держави захищають різноманітність суспільства такими засобами політики, інституційної та законодавчої бази, що сприяють інклюзивності, визнанню та взаємній акомодації.
Відсутність або існування не повною мірою функціонуючої держави, не може вважатися причиною для ухилення від розробки та здійснення політики інтеграції; навпаки, досвід ВКНМ показує, що наявність політики інтеграції дійсно сприяє кращому функціонуванню держав.
2 Ця відповідальність випливає, зокрема, з Гельсінського заключного акту НБСЄ, принцип VII, пункт 4; Європейської конвенції з захисту прав людини і основоположних свобод (надалі: ЄКПЛ), стаття 1; і, стосовно саме меншин – з Міжнародного пакту ООН про громадянські та політичні права 1966 р. (надалі: МПГПП), стаття 27; Декларації ООН про меншини, стаття 1 (1); Копенгагенського документа, пункти 33 (1) та 36 (2); РКНМ, стаття 1.
8 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Належне та демократичне врядування
2. Належне та демократичне врядування задовольняє потреби та інтереси всього населення держави. В той час як демократія передбачає владу більшості у процесі прийняття політичних рішень, вона включає гарантії проти зловживань владою більшості. Це досягається за допомогою забезпечення захисту та участі меншин, а також шляхом сприяння інклюзивним процесам управління, в якому беруть участь усі члени суспільства.
Плюралістична демократія, розділ влади, верховенство права та дотримання прав людини, нерозривно пов’язані між собою, є передумовами для тривалого миру, безпеки та справедливості.
Усі держави-учасниці ОБСЄ, через свої політичні та правові зобов’язання3, є відданими демократії, в тому числі політичному плюралізму як основоположному принципу. Оскільки державна влада заснована на волі народу4, це означає, що кожен має право брати участь у суспільно-політичних справах. Це, у свою чергу, вимагає наявності представницьких інститутів на всіх рівнях.5
Демократія та управління, засноване на її принципах, націлені на захист усього населення держави, незалежно від культурних, соціальних, економічних, мовних, етнічних чи релігійних відмінностей або відповідного походження. Держави повинні повною мірою поважати принцип верховенства права та дотримуватися міжнародних стандартів з прав меншин, у тому числі тих, що стосуються ефективної участі меншин.6 Таким чином, демократичні процеси прийняття рішень дають змогу кожному члену суспільства, в тому числі особам, що знаходяться в структурно нерівному стані, ефективно брати участь та висловлювати свою думку.7
3 Копенгагенський документ, Преамбула та пункти 5 і 6. 4 Загальна декларація прав людини, стаття 21 (3). 5 Міжпарламентський союз: Загальна декларація про демократію (1997р.) (надалі: ЗДД), пункт 11. 6 Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті 1999 р. (надалі: Лундські рекомендації), рекомендація 2. 7 Див., серед іншого: Коментар Консультативного комітету (2008 р.) з питань ефективної участі осіб, що належать до національних меншин, в культурному, соціальному та економічному житті і в суспільних справах (надалі: Коментар з питань участі).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 9 Належне та демократичне врядування може вимагати партисипаторних форм прийняття рішень, що активно залучають групи населення, які за інших умов опинилися б у маргінальному стані.
Демократичне врядування вимагає розділу влади. У певних випадках ефективна участь може бути посилена за допомогою таких інструментів, як територіальні та нетериторіальні механізми з передачі повноважень чи розділу влади.8
Недискримінація та ефективна рівність
3. Недискримінація та ефективна рівність є не лише основоположними та наскрізними принципами; вони також є передумовами для ефек- тивної участі всіх у створенні спільного блага. Заборона дискримінації вимагає забезпечення рівності перед законом та рівного захисту з боку закону, а також усунення перешкод на шляху до ефективної рів- ності. Забезпечення ефективної рівності у законодавстві та на прак- тиці також передбачає необхідність позитивного зобов’язання щодо прийняття цілеспрямованої політики та вживання спеціальних заходів тоді, коли це необхідно.
Заборона дискримінації та сприяння ефективній рівності є принципами, викладеними в міжнародній документації з прав людини як на міжнародному9, так і на регіональному рівнях.
На регіональному рівні ОБСЄ підтвердила принципи недискримінації та рівності.10 Стосовно меншин, вимога забезпечення їхніх прав без дискримінації міститься в низці документів.11 Вартий уваги той факт, що більшість держав- учасниць ОБСЄ включили ці принципи та стандарти до своїх конституцій.
8 Лундські рекомендації, рекомендації 14‑20. 9 Див.: Загальна декларація прав людини (1948 р.), статті 2 і 7; Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.) (надалі: МПЕСКП), стаття 2; МПГПП, статті 2, 26 та 27; Міжнародна конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (1965р.) (надалі: МКЛРД), стаття 1. Крім того, такі документи поширюють свою дію на захист за відповідними ознаками, такими як раса, колір шкіри, мова (МПГПП та МПЕСКП), походження (МКЛРД), національне чи соціальне походження (МПГПП та МПЕСКП), національне або етнічне походження (МКЛРД) та релігія (МПГПП та МПЕСКП), і є незавершеними переліками через зазначення в них «за іншими ознаками». 10 Гельсінський заключний акт НБСЄ, принцип VII; Заключний документ Віденської зустрічі (1989 р.), пункти 13 (7) та 13 (8)); Копенгагенський документ, пункти 5 (9), 25 (3) та 25 (4). 11 Декларація ООН про меншини, стаття 2 (1); Копенгагенський документ, пункт 31. Крім цього, стаття 4 (1) РКНМ суворо забороняє дискримінацію, засновану на приналежності до національної меншини.
10 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Щодо держав-членів Ради Європи, Європейська конвенція з прав людини і основоположних свобод (надалі: ЄКПЛ) відкрито забороняє дискримінацію за ознакою приналежності до національних меншин, а також за іншими ознаками, як то: раса, колір шкіри, мова, релігія, національне або соціальне походження.12 Принцип недискримінації, за ознакою, поміж інших, расового та етнічного походження13 та громадянства14 також був кодифікований Європейським Союзом15 та реалізується за допомогою двох директив16.
Ставлення на основі принципу рівності не означає однакового ставлення. Для того, щоб бути ефективним, принцип рівності дозволяє, а в певних випадках вимагає різного поводження з деякими особами, з метою забезпечення виконання усіх їхніх прав нарівні з іншими членами суспільства. Декілька інструментів підтверджують, що, за необхідності та доречності, повинні вживатися спеціальні заходи 17 задля забезпечення повної та ефективної рівності для вразливих груп у зв’язку з їхньою колишньою, системною чи постійною дискримінацією. Такі заходи не вважаються дискримінаційними, якщо вони вживаються з даною легітимною метою та є пропорційними цій меті.18
Формальної рівності часто недостатньо для того, щоб гарантувати повну та ефективну рівність усіх членів суспільства. Саме тому Держави повинні прийняти конкретну і цілеспрямовану політику для усунення правових, економічних чи/або соціальних перешкод, що можуть обмежувати ефективну рівність та перешкоджати повній участі всіх членів суспільства у політичному, економічному, соціальному та культурному житті держави. Така цілеспрямована політика може виходити за межі лише усунення перешкод на шляху до забезпечення рівних можливостей та ставити за мету досягнення справжньої рівності, що передбачає рівність результатів у відповідних сферах політики.
12 ЄКПЛ, стаття 14 та протокол 12. 13 Договір про функціонування Європейського Союзу (надалі: ДФЄС), стаття 19. 14 ДФЄС, стаття 18. 15 Амстердамський договір (1997 р.). 16 Директива 2000/43/ЄС (стосовно расового та етнічного походження) та Директива 2000/78/ЄC (стосовно, зокрема, релігії чи вірувань). 17 Інші терміни: «афірмативні дії», «позитивні дії» та «належні заходи», стаття 4.2 РКНМ. 18 Див., серед іншого: Комітет ООН з прав людини (надалі: КПЛ), Загальний коментар МГПП про недискримінацію № 18, від 10 листопада 1989 р.; Комітет ООН з економічних, соціальних і культурних прав, Загальний коментар № 20 про недискримінацію; МКЛРД, стаття 2 (2) та Загальна рекомендація КЛРД № 32 про значення та обсяг спеціальних заходів; Декларація ООН про меншини, стаття 4; РКНМ, стаття 4 (2); Копенгагенський документ, пункт 31; Женевська нарада експертів НБСЄ з питань національних меншин (1991 р.), частина IV; Директива 2000/43/ЄC, стаття 5.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 11 Дотримання та захист прав людини, в тому числі прав меншин
4. Дотримання прав людини та основоположних свобод, у тому числі прав меншин, надає можливість різноманітним суспільствам повноцінно розвиватися в умовах безпеки, миру та співробітництва. Міжнародні політичні та юридичні зобов’язання є мінімальними стандартами, що повинні дотримуватися державами. Позитивні зобов’язання також вимагають проведення активної політики та забезпечення повного дотримання прав усіх людей.
Права меншин є невід’ємною частиною міжнародного права прав людини та накладають правові зобов’язання на кожного члена міжнародної спільноти. Держави-учасниці ОБСЄ також мають політичні зобов’язання у сфері прав меншин.19 Статут ООН підкреслює важливість попередження та усунення загроз миру.20 Історія показує, що тоді, коли держави не захищають повноцінно права меншин, вірогідність виникнення конфліктів підвищується.
Захист та сприяння дотриманню прав людини, в тому числі прав меншин, допомагає державам зміцнювати згуртованість своїх суспільств, водночас поважаючи різноманітність, і, таким чином, можуть вважатися передумовою для тривалого миру, безпеки та стабільності.
Для сприяння інтеграції суспільства держави повинні визнавати різноманітність у своїх суспільствах та утримуватися від будь-яких спроб асиміляції меншин попри їх волю. Крім того, вони зобов’язані сприяти дотриманню прав осіб, що належать до меншин, на ефективну участь у суспільно-політичному житті та на збереження своєї ідентичності через створення належних умов для розвитку своєї культури, користування своєю мовою та сповідування своєї релігії.21 Конкретні рекомендації щодо ефективного дотримання цих прав були опубліковані ВКНМ, в тому числі стосовно освіти 22, користування мовою23 та ефективної участі в суспільно-політичному житті24.
19 Копенгагенський документ. 20 Статут ООН, стаття 1. 21 Дане зобов’язання викладене, серед іншого, в МПГПП, стаття 27; Конвенції Юнеско про боротьбу з дискримінацією у сфері освіти (1960 р.), стаття 5.1. в.; Декларації ООН про меншини, статті 1, 2 (2) та 2 (3); Копенгагенському документі, пункти 33 та 35; та РКНМ, статті 5 (1), 8 та 10‑15. 22 Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту (1996 р.) (надалі: Гаазькі рекомендації). 23 Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин (1998р.) (надалі: Ословські рекомендації). 24 Лундські рекомендації.
12 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств У той час як права меншин за своєю суттю є індивідуальними правами, багато з них набувають значущості лише тоді, коли ними володіють та користуються спільно з іншими.25 Термін «інші» потрібно розглядати в найбільш широкому значенні, як той, що включає осіб, які належать до даної меншини, до іншої меншини або до більшості.
25 РКНМ, стаття 3 (2) та МПГПП, стаття 27.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 13 II. Принципи інтеграції
Визнання різноманітності та множинних ідентичностей
5. Різноманітність є характерною рисою всіх сучасних суспільств та груп, що їх складають. Законодавча база та політика мають визнавати той факт, що індивідуальні ідентичності можуть бути множинними, багатошаровими, контекстними та динамічними.
Велика кількість сучасних суспільств характеризується підвищенням ступеня різноманітності свого населення. Водночас, міграція (як імміграція, так і еміграція), робить свій внесок у зміну демографії. Важливо брати до уваги потенційний ефект цих явищ на стан та ситуацію національних меншин.
Водночас, різні сегменти та групи, що складають суспільство, є самі по собі гетерогенними і не повинні розглядатися як незмінні та монолітні.
Індивідуальна ідентичність може бути та все частіше є множинною (відчуття наявності декількох горизонтальних ідентичностей; наприклад, належність до більш ніж однієї етнічної групи), багатошаровою (в одній особі співіснують та суміщаються різні ідентичності, а саме: етнічні, релігійні, мовні, ґендерні, професійні тощо.), контекстною (контекст може визначати, яка ідентичність переважає в даний момент) та динамічною (зміст кожної ідентичності та приналежність до неї осіб змінюється протягом часу).
Для створення та підтримання справедливої, стабільної та мирної демократії, необхідно визнавати відмінні характеристики груп, водночас визнаючи неоднорідність та змінюваність всередині цих груп. Суспільства збагачуються завдяки різноманітності та плюралізму, що виникає в результаті, якщо і коли стосунки між групами (меншиною та більшістю), а також між групами та владою засновані на довірі, взаємній повазі, взаємодії та активному залученні. Потрібно заохочувати зв’язки всередині та між спільнотами, оскільки вони
14 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств посилюють згуртованість суспільства, знижують напругу та попереджають ризик виникнення конфлікту.
Саме тому дуже важливо, щоб різноманітність визнавалася у відповідній правовій та інституційній базі. Визнання того, що різноманітність збагачує суспільство, передбачає те, що держави не повинні визначати себе за допомогою ексклюзивних та (моно-) етнічних термінів, як таких, що належать одній або декільком окремим етнічним групам. Більш того, особи, що належать до більшості та меншин, повинні визнавати те, що їхні ідентичності, так само, як і ідентичність держави, можуть змінюватися та розвиватися, в тому числі через контакт та обмін з іншими групами.
Визнання багатомірної різноманітності, притаманної суспільствам, групам та індивідуальним ідентичностям, повинно пронизувати все законодавство та формування політики інтеграції. Це означає, наприклад, що мають бути дозволені множинна ідентичність та контекстна приналежність, в тому числі і в переписі населення; що потрібно всіляко уникати використання закритих списків під час проведення перепису; і що кожен повинен мати право змінювати свою приналежність з часом.
Примат добровільної самоідентифікації
6. Ідентичність підлягає примату індивідуального вибору на основі принципу добровільної самоідентифікації. Права меншин включають право осіб, що належать до меншин, самим вирішувати, вважатися такими чи ні. Цей вибір чи відмова від нього жодним чином не повинні викликати будь-які негативні наслідки. Свобода такого вибору не повинна обмежуватися взагалі. Асиміляція проти волі особи з боку держави або третіх осіб заборонена.
Міжнародні стандарти прав меншин чітко стверджують, що приналежність до меншини є предметом особистого вибору, який, однак, повинен також ґрунтуватися на деяких об’єктивних критеріях, що мають відношення до ідентичності даної особи.26 Вибір стосовно приналежності до певної групи
26 РКНМ, стаття 3, у тлумаченні Заключень Консультативного комітету та Копенгагенський документ, пункт 32.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 15 жодним чином не повинен викликати негативні наслідки для особи.27 Принцип свободи вибору повинен відображатися в законодавстві та в політиці інтеграції. Це означає, наприклад, що влада не повинна ототожнювати людей з певною групою на основі зовнішніх характеристик або інших припущень без їхньої згоди.28
Заборона асиміляції проти чиєїсь волі означає, що ніхто не може бути примушений декларувати свою ідентичність. Під час декларування ідентичності вибір має бути відкритим та не ставати закритим списком-переліком етнічних груп.29 Це не означає, що будь-яка обрана ідентичність може обов’язково претендувати на визнання. Об’єктивні критерії, відповідність та інші фактори повинні братися до уваги, і деякі аспекти можуть перебувати в межах розгляду держави. Крім заборони примусової асиміляції, держави також мають визнавати той факт, що до асиміляції проти волі особи можуть призводити інші, більш витончені та менш очевидні форми «повзучої» асиміляції, серед них – тиск суспільства, ієрархія між різними етнічними групами, забобони тощо, джерелом яких є як недержавні, так і державні актори.
У той час як будь-яка форма асиміляції, яка не є результатом вибору особи, навіть непряма та неумисна, є забороненою, принцип свободи вибору передбачає, що свідомо обрана асиміляція має бути дозволена та не повинна ані стигматизуватися, ані зустрічати протидію з боку більшості або меншин. Це означає, що держава також несе відповідальність за створення середовища, в якому особи можуть здійснювати такий вибір вільно та в будь-який час.
27 РКНМ, стаття 3 (1). 28 «Мовні права осіб, що належать до національних меншин, передбачені Рамковою Конвенцією», тематичний коментар № 3, прийнятий Консультативним комітетом 24 травня 2012 р. (надалі: Коментар щодо мовних питань), пункт 17. 29 Див. рекомендацію 5 вище.
16 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Неізоляціоністський підхід до питань меншин
7. Оскільки деякі права меншин набувають значущості лише тоді, коли ними користуються спільно з іншими, у певних ситуаціях це може призводити до виникнення деяких відмінностей від інших груп у суспільстві. Втім ізоляція чи надмірне відділення може послабити зв’язки між спільнотами та підірвати згуртованість суспільства.
Як було зазначено вище,30 деякі права меншин є індивідуальними правами, що набувають значущості лише тоді, коли ними володіють та здійснюють спільно з іншими31. Це притаманно багатьом мовним та культурним правам, а також, серед іншого, правам, пов’язаним з освітою, участю, релігією та асоціацією. Відчуття приналежності до певних спільнот, що складають як меншість, так і більшість, може зміцнити зв’язки в громаді та солідарність. Таке відчуття приналежності до спільноти, яке мають всі її члени, є невід’ємною частиною прав меншин, та необхідне для захисту і виконання прав осіб, що належать до меншин.
Однак для суспільства вкрай важливо знайти необхідний баланс між рівнем розділення, необхідним для вільного вираження й розвитку різноманітності з одного боку, та встановленням і зміцненням зв’язків між різними спільнотами, що складають усе суспільство в цілому, з іншого боку. Якщо зв’язки між громадами недостатньо розвинені, інтеграція зустрічає перешкоди, внаслідок чого виникає ризик для згуртованості та, врешті-решт, стабільності.32 Належний баланс між цими двома елементами не може бути визначений апріорі: ступінь впевненості спільнот, як більшості, так і меншості, в тому, що їхні права виконуються, та відчуття приналежності до одного суспільства, можуть змінюватися протягом часу та є контекстуальними і залежать від низки факторів, притаманних кожному суспільству, серед яких – історія, уявлення, а також інституційні та політичні режими.
ВКНМ помітив, що рівень розділення між спільнотами може завдавати шкоди інтеграції суспільства в цілому, коли виникає ізоляція, а в деяких випадках і сегрегація. Це дійсно так, навіть тоді, коли таке розділення викликане самою
30 Рекомендація 4. 31 РКНМ, стаття 3 (2) та пункт 37 Пояснювальної доповіді. 32 Також див.: МКЛРД, стаття 2 (1) e.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 17 спільнотою. Наприклад, мовні права стосовно освіти осіб, що належать до меншин, хоча й є частиною обов’язкових прав меншин, не повинні призводити до виникнення паралельних та таких, що не взаємодіють між собою, спільнот у державі.33 Там, де це доцільно, і на основі підтверджених фактів, влада повинна втручатися для протидії надмірному розділенню та ризику сегрегації, наприклад, шляхом створення інтегрованих шкільних навчальних програм або урегулювання житлової політики задля протидії виникненню сегрегованих житлових районів. Така політика не повинна неправомірно створювати перешкоди для шанобливого ставлення до традицій, пов’язаних з ідентичністю, та способу життя, як передбачено стандартами щодо прав меншин.
Спільні для всіх державні установи, відчуття приналежності до суспільства та взаємна акомодація
8. Інтеграція є процесом, що вимагає від усіх членів суспільства прийняття спільних державних інститутів і відчуття приналежності до однієї держави та інклюзивного суспільства. Це не виключає можливості існування різнних ідентичностей, що постійно розвиваються, є множинними та контекстуальними. Механізми, спрямовані на взаємну акомодацію, є необхідними для того, щоб домовлятися про дотримання законних вимог, що висуваються різними групами чи спільнотами.
Інтеграція, як двосторонній процес, може відбуватися лише за умови прийняття кожним легітимності існування та ролі спільних інститутів, а також мінімального рівня приналежності до спільної плюралістичної та різноманітної держави, а також суспільства. Максималістські підходи, такі як неприйняття легітимності держави, бойкотування державних інститутів, заперечення багатонаціонального чи поліетнічного характеру держави та суспільства або підтримка асиміляційної політики, протидіють інтеграції.
Даний принцип визнає, що в різноманітних суспільствах, заснованих на верховенстві права та політичному й інституційному плюралізмі, немає
33 Також див.: Гаазькі рекомендації, особливо рекомендації 1 та 4, а також перший тематичний коментар з питань освіти у світлі Рамкової конвенції (2006 р.) (надалі: Коментар з питань освіти), особливо частина 1.4.
18 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств жодного протиріччя між наявністю різнних ідентичностей та відчуттям спільної приналежності, що включає спільні державні інститути, але не обмежується ними.
Як наслідок, державі потрібно забезпечувати політику, законодавство та механізми, що уможливлюють та підтримують виявлення різноманітності та переговори з цього приводу в межах спільної інституційної та законодавчої бази. Для того, щоб інтеграція відбувалася, особи та групи повинні прийняти такі інструменти та сприяти їхньому функціонуванню.
У контексті даного принципу «вимоги» означають більше, ніж просто права та охоплюють будь-які легітимні інтереси чи розумні побажання, виражені різними групами або особами. Це передбачає визнання наслідків таких вимог як для тих, кого вони стосуються, так і для суспільства в цілому. Наприклад, легітимні вимоги щодо конкретної реалізації мають розглядатися в місцевому контексті; повинен братися до уваги будь-який можливий вплив, який вони можуть чинити на різні сегменти суспільства та, зрештою, на його згуртованість в цілому. Акомодація релігійної різноманітності також розглядається з таких позицій. Це сприяє толерантності як на індивідуальному рівні, між людьми та групами всередині суспільства, так і на державному рівні, через встановлення загальних правил суспільства, заснованих на повному дотриманні прав людини, що допускають свободу віросповідання та вираження релігійної різноманітності, в тому числі в публічних місцях.
У контексті інтеграції різних спільнот, особи та/або групи можуть дійти рішень, прийнятних для всіх, що стосуються усіх питань, які виникають перед ними, шляхом ведення переговорів та взаємної акомодації. Результати переговорів, швидше за все, будуть більш стійкими і, таким чином, краще сприятимуть тривалій стабільності, за умови, що і більшість, і меншини готові здійснювати акомодацію вимог іншої сторони в максимально можливому обсязі. Такі переговори мають відбуватися в межах інституційної та процедурної бази, що забезпечує ефективну участь та справедливе прийняття рішень. Крім надання більших шансів на успішний результат, сам факт залучення до справжніх переговорів може підвищити рівень участі всіх груп у суспільстві.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 19 Інклюзивність та ефективна участь
9. Політика інтеграції повинна бути заснована на інклюзивності і, таким чи- ном, прагнути виникнення такої ситуації, коли кожен відчуває себе пов- ноправним членом свого суспільства, має однаковий доступ до суспіль- них благ та послуг, а також рівні можливості. Ефективна участь на рівних умовах усіх членів суспільства в соціальному, економічному, культурно- му та суспільно-політичному житті повинна посідати центральне місце.
Встановлення повноправного членства в суспільстві, рівних можливостей та однакового ставлення для всіх, в тому числі під час доступу до суспільних благ та послуг, повинно бути керівним принципом при розробці політики інтеграції. Це означає, що держави мають активно сприяти різноманітності та створювати умови, в яких кожен відчуває та поводить себе як повноправний член даного суспільства. Відчуття приналежності до одного суспільства передбачає, що, за належних умов, особи, незалежно від їхньої ідентичності, повинні не лише поважати законодавство та права інших,34 а й уникати самоізоляції та в повній мірі використовувати свої можливості з метою спрямування своїх вимог певними каналами через законні інструменти, надані владою.
Політика інтеграції повинна підтримувати ефективну участь на рівних правах всіх членів суспільства, незалежно від того, чи вони належать до меншості або до більшості, в усіх сферах соціального, економічного, культурного та суспільно-політичного життя в державі та сприяти цьому. Це вимагає, серед іншого, наявність всеосяжного антидискримінаційного законодавства та його ефективного моніторингу і може включати в себе створення незалежних антидискримінаційних установ, інституту осбудсмена чи інших спеціалізованих установ. Це також вимагає забезпечення наявності ефективних інструментів для участі в усіх сферах життя.35 Ефективність цих інструментів повинна постійно відслідковуватися. За необхідності, дані інструменти потрібно оновлювати.36 Крім того, необхідно, щоб інформація стосовно засобів правового захисту проти дискримінації, в тому числі її непрямих чи множинних форм, а також стосовно інструментів, що сприяють участі, надавалася мовами національних меншин у максимально можливому обсязі.
34 Загальна декларація прав людини, стаття 29.2; РКНМ, стаття 20. 35 Див: рекомендації 38‑41 нижче. 36 Лундські рекомендації, рекомендація 22.
20 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Права та обов’язки
10. Політика інтеграції повинна враховувати інтереси всіх членів суспільства та узгоджуватися з їхніми правами, в тому числі правами осіб, що належать до меншин. Крім володіння правами, всі члени суспільства мають загальні для всіх обов’язки щодо дотримання законів, а також несуть відповідальність за внесок у розвиток та інтеграцію суспільства.
Досвід ВКНМ свідчить про те, що тривалий мир, стабільність, безпека та процвітання можуть бути досягнуті лише в тих суспільствах, котрі сприяють інтеграції суспільства, водночас поважаючи різноманітність.37 Інтеграція, заснована на повазі до різноманітності, є керівним принципом роботи ВКНМ. Інтеграція вимагає дотримання прав меншин на підтримання й розвиток своєї культури, а також збереження суттєвих елементів своєї ідентичності, таких як релігія, мова, традиції та культурна спадщина. Водночас необхідною є робота у напрямку створення згуртованого суспільства, в якому кожен має можливість брати участь та здійснювати вплив у політичному, економічному, соціальному та культурному житті суспільства в цілому. Це передбачає досягнення балансу прав та інтересів усіх груп, як меншин, так і більшості. Правильний баланс є різним у кожному суспільстві та не може бути досягнутий раз і назавжди, адже суспільства динамічні за своєю природою. Швидше, він потребує постійного моніторингу та коригування за допомогою адаптації до умов, що змінюються.
В результаті, політика інтеграції повинна розроблюватись та здійснюватись через постійний і демократичний процес, що сприяє належному врядуванню. Це вимагає визнання, прийняття та прихильності всіх сторін. Політика інтеграції повинна засновуватися на повазі до прав усіх та враховувати законні інтереси всіх членів суспільства, незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави.38 Розділення між спільнотами та групами зазвичай не є правильною основою для розбудови суспільства, що ефективно функціонуватиме, з
37 Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин в міждержавних відносинах (надалі: Больцанські/Боценські рекомендації), Пояснювальна примітка до рекомендації 7. 38 Зауваження загального порядку № 23 від 8 квітня 1994 р., Комітет з прав людини, Права меншин, стаття 27, пункт 5.1; Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) (надалі: Венеціанська комісія), «Доповідь про негромадян та права меншин», CDL-AD (2007) 001).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 21 гарною перспективою на сталу стабільність. Інтеграція передбачає взаємодію, а не лише толерантність до множинності культур.39
Інтеграція – це процес, що охоплює всіх. Не лише права, а й обов’язки членів суспільства однаково розповсюджуються на всіх. Крім поваги до закону та прав інших,40 дані обов’язки включають в себе відповідальність за внесок у розвиток та інтеграцію суспільства, а також до демократичних процесів, що відбуваються в ньому. Меншинам слід брати участь в усіх аспектах управління в країні їхнього проживання, і їхня участь не повинна обмежуватися сферами, що стосуються безпосередньо них. Таким чином, створення паралельних ізольованих спільнот, що складаються виключно з представників меншин або більшості, не сприяє інтеграції суспільства.
Відносини між спільнотами
11. Політика інтеграції має включати заходи, що заохочують діалог між спільнотами та взаємодію на основі толерантності та взаємоповаги. Такі заходи охоплюють широкий спектр ініціатив у різних галузях, в тому числі в освіті, засобах масової інформації та мовній політиці. Де це можливо, задля відповідності політиці інтеграції, бажано використовувати позитивні стимули, а не каральні заходи.
Політика інтеграції повинна сприяти контакту та обміну між спільнотами та особами за допомогою стимулів і шляхом підвищення обізнаності щодо взаємних переваг взаємодії, діалогу та участі.41
У контексті освіти такі заходи, як обмін між школами, що навчають учнів з меншин та більшості, можуть сприяти взаємодії та взаєморозумінню.42 У сфері засобів масової інформації дозвіл або навіть заохочення багатомовного телерадіомовлення є ще одним прикладом сприяння взаємодії як під час створення програм, так і в процесі встановлення контакту з аудиторією з різних мовних спільнот.
39 Больцанські/Боценські рекомендації, Пояснювальна примітка до рекомендації 7; РКНМ, статті 5 та 6. 40 РКНМ, стаття 20; Загальна декларація прав людини ООН, стаття 29.1. 41 РКНМ, стаття 6. 42 Див.: рекомендації 44 та 45 нижче.
22 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств У багатьох випадках застосування каральних адміністративних чи кримінальних заходів для забезпечення виконання певних обов’язків, пов’язаних з інтеграцією, таких як обов’язок вивчати державну мову та, у деяких випадках, користуватися нею, може викликати незадоволеність та протистояння, таким чином створю- ючи перешкоди інтеграції суспільства замість того, щоб сприяти їй. Навпаки, позитивні стимули зазвичай є більш ефективними для забезпечення підтримки населенням та створення сприятливих умов для інтеграції.
Наприклад, як буде наведено нижче43, держави можуть законним чином сприяти застосуванню державної мови в країні. Однак це має відбуватися за допомогою використання позитивних стимулів (таких як заохочення багатомовності, пропонування мовних курсів тощо), а не за допомогою санкцій, і, в будь-якому випадку, повинні поважатися мовні права осіб, що належать до меншин. Визнання позитивного значення етнічної, культурної та мовної різноманітності перебуває в тісному зв’язку зі сприянням багатомовності для всіх. Таким чином, заохочення більшості до опанування мов меншин може в подальшому сприяти інтеграції суспільства.
Політика, спрямована як на більшість, так і на меншини
12. Повинна розроблятися та здійснюватися цілеспрямована політика, що спрямована як на меншини, так і на більшість. Це відображає той факт, що інтеграція суспільства є процесом взаємної акомодації та активного залучення, що охоплює всіх членів суспільства як окремих осіб чи організованих груп.
Інтеграція – це процес, що охоплює всіх членів суспільства, які належать як до меншин, так і до більшості. Як такий, він швидше за все призводить до поступового пристосовування структур суспільства, що є закономірним результатом визнання, взаємної акомодації та активного залучення. Таким чином, інтеграція має включати цільову політику 44, спрямовану на досягнення збалансованої взаємодії в суспільстві. Така політика повинна охоплювати як більшість, так і меншини в процесі взаємної адаптації. Приклади політики, спрямованої на більшість, включають розробку загальноосвітніх навчальних програм, що містять інформацію щодо меншин та їхній внесок у культуру та історію країни. Засоби масової інформації також повинні
43 Рекомендація 42. 44 Див. частину IV.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 23 піклуватися про здійснення свого внеску через відображення етнічної, культурної та мовної різноманітності суспільства в усіх програмах для всього населення, а не лише в спеціалізованих програмах, створених для меншин.
Задля досягнення ефективного залучення всіх членів суспільства, в тому числі організованих груп, вимагає як від державних структур, так і від соціальних груп поваги до принципів належного врядування, наприклад, через обрання своїх представників на демократичних та плюралістичних засадах.
Взаємна акомодація та активне залучення ефективніше досягаються за допомогою інклюзивних процесів прийняття рішень, що дозволяють усім, хто бажає бути почутим, брати участь безпосередньо або через легітимно визначених представників. Такі процеси мають також забезпечувати наявність зрозумілих процедурних каналів для участі та ефективних засобів проти несправедливого та довільного виключення.
24 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств III. Елементи політики інтеграції
Формулювання ефективної політики
13. Держави повинні протягом розумного періоду часу розробити стратегію, політику та відповідні плани дій для інтеграції, належним чином враховуючи повноваження та функції різних рівнів державної влади, а також інших діячів та зацікавлених сторін. Політика інтеграції повинна використовувати низхідний («зверху-вниз») та висхідний («знизу – вверх») підходи.
Оскільки жодна окрема політика не в змозі охопити всі елементи різноманіття та міжгрупових відносин, необхідно розробити декілька координованих, цілеспрямованих дій. Це зазвичай вимагає створення всеосяжної стратегії політики інтеграції, що включає конкретні плани дій з чітко поставленими цілями, вимірюваними за допомогою показників заходами та строками виконання в усіх відповідних сферах (в тому числі у сфері економіки, соціальній, культурній сфері та сфері політики).
Держава несе повну відповідальність за створення та забезпечення відповідних меж та політики задля досягнення інтеграції суспільства. Однак політика може бути ефективною лише тоді, коли всі рівні влади – національний, регіональний та місцевий – залучені відповідно до своїх повноважень. Таким чином, державні стратегії та плани, що містять загальні принципи, напрямки та цілі, повинні бути доповнені та пристосовані за допомогою місцевих і, де це доречно, регіональних стратегій та планів дій.
Важливу роль також відіграє незалежне плюралістичне громадянське суспільство, а також інші недержавні актори.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 25 14. Під час розробки, впровадження та моніторингу політики інтеграції держави повинні сприяти ефективній участі всіх відповідних сегментів суспільства, в тому числі осіб, що належать до меншин.
Держави повинні забезпечити, щоб усі зацікавлені члени суспільства, в тому числі особи, які належать до меншин, мали належні можливості для того, щоб ефективно висловлювати свою думку на всіх рівнях державного управління, особливо щодо питань, які безпосередньо стосуються них, але не обмежуючись ними. Зокрема, з представниками всіх зацікавлених груп мають активно проводитися консультації під час розробки та впровадження політики інтеграції. Дані представники мають також брати участь у процесі моніторингу та оцінювання ефективності такої політики.
Ефективна участь вимагає, серед іншого, щоб представники меншин мали змогу здійснювати відчутний вплив на процес розробки політики, таким чином беручи на себе частину відповідальності за її наслідки. Лише дозвіл формальної участі не є достатнім. Прикладами засобів та інструментів, що сприяють ефективній участі, є організація виборчого процесу, спеціалізовані державні органи, консультативні механізми, партисипаторні процедури прийняття рішень та кампанії з підвищення поінформованості. 45 Особливі зусилля повинні бути спрямовані на виявлення бар’єрів для участі та шляхи їх подолання.
15. Політика є більш ефективною, коли вона заснована на очевидних фактах та розроблена для роботи в конкретних умовах. Розробка політики повинна базуватися на сукупності систематичної і всеосяжної інформації та на її об’єктивному аналізі. Дані повинні бути розбиті за критеріями, що стосуються політики інтеграції, такими, як етнічна приналежність чи мова. Увесь збір інформації та її обробка повинні повністю відповідати принципу самоідентифікації та обов’язковим нормам захисту персональних даних.
Як підкреслюється відповідними наглядовими органами,46 об’єктивні та достовірні дані, розбиті за критеріями, є необхідними для розробки та
45 Коментар з питань участі та Лундські рекомендації. 46 У тому числі Комітет ООН з ліквідації расової дискримінації та Консультативний комітет Ради Європи з Рамкової конвенції про захист національних меншин.
26 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств впровадження ефективної політики, яка просуватиме і захищатиме права осіб, що належать до меншин.
У цьому смислі політика повинна також базуватися на статистичних даних, особливо коли вони пов’язані з правами меншин та інтеграцією (наприклад, з етнічною приналежністю, мовою тощо), водночас дозволяючи множинну ідентичність. Держави мають широку свободу у виборі інструментів та механізмів для збору даних. Вони можуть включати офіційні переписи населення. Втім переписи не повинні вимагати обов’язкового вказання приналежності до певних ідентичностей чи груп, оскільки ніхто не має бути змушений декларувати свою приналежність до меншини.47 Переписні листи не повинні обмежувати респондентів наявністю закритих списків, оскільки самоідентифікація передбачає свободу вибору бажаної ідентифікації.48 Наявність відкритих списків гарантує те, що результати відображають індивідуальний вибір, а також дозволяє уникнути проблеми, пов’язаної з тим, що інколи групи не відчувають себе представленими в офіційних категоріях перепису. Переписний лист та методологія перепису мають бути розроблені з проведенням консультацій з представниками меншин та перекладені відповідними мовами меншин.49
Переписи не є єдиним способом збору достовірної інформації щодо складу населення. Держави також повинні враховувати надійні та об’єктивні дані, зібрані за допомогою інших інструментів або отримані з інших джерел, такі як незалежні соціологічні, етнографічні, лінгвістичні та інші наукові дослідження та аналітичні дані, а також дослідження домашніх господарств, трудових ресурсів, шкіл тощо або дані, зібрані місцевими органами самоврядування. Використання як кількісних, так і якісних методів збору та аналізу може надати надійні а отже, корисні дані. Необхідно, щоб дані збиралися, оброблялися, зберігалися та використовувалися у повній відповідності до стандартів захисту особистих даних.50
Під час аналізу даних влада повинна усвідомлювати, що досвід минулого та страх перед дискримінацією можуть підштовхнути людей до приховування
47 РКНМ, стаття 3 (1). 48 Принципи та рекомендації ООН щодо переписів населення та житлового фонду, друге виправлене видання (2007 р.) (ST/ESA/STAT/SER. M/67/Rev. 2). 49 Коментар щодо мовних питань, пункт 21. 50 До них належать: Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних, Рада Європи (СЄД № 108) та Рекомендація Комітету міністрів (R (97) 18) щодо захисту персональних даних, що збираються та обробляються для статистики. Корисні рекомендації також містяться в Рекомендаціях Конференції європейських статистиків 2010 р.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 27 своєї ідентичності, в результаті чого виникає недопредставленість певних груп. У будь-якому разі держава має забезпечити, щоб особи, котрі належать до меншин, усвідомлювали наслідки надання відомостей про їхню етнічну приналежність та мову (мови), що можуть негативно вплинути на мовні права, механізми участі та інші заходи, які залежать від чисельності певної етнічної групи.
16. На розробку, виконання та моніторинг задач, поставлених у стратегіях та планах дій, повинні бути виділені адекватні фінансові та людські ресурси.
Плани дій повинні визначати фінансові та людські ресурси, необхідні для виконання поставлених задач, а також яким чином та в які строки ці задачі будуть досягнуті.
Проблема обмеженості ресурсів існує навіть у найбагатших державах. Однак, як обмеженість ресурсів не звільняє держави від зобов’язань щодо дотримання прав людини, так само вона не може бути виправданням для відмови від розробки, прийняття та впровадження реалістичної політики інтеграції.
Витрати можуть бути значно знижені за допомогою оптимізації та узгодження політики й заходів на всіх рівнях та різними установами. Це включає узгодження політики й заходів із загальною стратегією інтеграції, а також забезпечення адекватної координації. Ефективність та дієвість можуть бути підвищені шляхом визначення повноважень, задач, функцій, відповідальності та необхідних процедур, у тому числі і для процесу координації. Крім того, багато аспектів прав людини, пов’язаних з ідентичністю, і особливо з визнанням плюралізму в суспільстві, не обов’язково вимагають значних ресурсів.
Якщо ресурси є недостатніми, держави можуть вивчити можливості для пошуку додаткової міжнародної підтримки, у тому числі через отримання допомоги в цілях розвитку.
Ресурси повинні розподілятися справедливо та без дискримінації.
28 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 17. Стратегія та політика, а також їхнє виконання, повинні бути предметом регулярного моніторингу та оцінювання результатів. У разі потреби, політика має періодично підлягати коригуванню.
Усі інструменти та заходи вимагають регулярного моніторингу, оцінювання цілей та результатів, а також коригування у світлі накопиченого досвіду та умов, що змінилися.51 Зважаючи на це, можлива адаптація політики, законодавства та заходів реалізації згідно з ситуацією та умовами, що зазнають змін. Робота з оцінювання ефективності має не лише враховувати те, чи були досягнуті поставлені цілі, але й актуальність самих цілей.
Важливо, щоб політика інтеграції встановлювала чіткі цілі з індикаторами та орієнтирами для забезпечення системного і ефективного розвитку, реалізації та адаптації цієї політики протягом часу.
Крім того, внутрішній моніторинг з боку влади має бути доповнений незалежним оцінюванням та повинен базуватися на чітких критеріях, сформульованих у результаті консультацій з представниками меншин. Моніторинг та оцінювання мають проводитися регулярно та відповідно до встановленого графіка, наприклад, через кожні два роки.
Законодавство та установи
18. Законодавча база, в тому числі на конституційному рівні, має бути інклюзивною та повинна відкрито визнавати різноманітність у плюральному суспільстві й гарантувати його захист і просування.
Законодавство повинно відображати принципи визнання різноманітності в суспільстві та ефективної участі.52 Це досягається шляхом однозначного визнання різноманітності в плюральних суспільствах. Захист різноманітності повинен гарантуватися, а її цінність – наголошуватися. Умови правового регулювання будуть сприятливими для інтеграції лише тоді, коли законодавство на всіх рівнях, в тому числі на регіональному (де це доречно), використовуватиме такий підхід. Сприяти цьому в подальшому може
51 Лундські рекомендації, рекомендація 22. 52 Див. також: рекомендації 5 та 9 вище.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 29 конституційне закріплення принципів визнання, інклюзивності та ефективної участі.
Інклюзивне законодавство означає, що всім зацікавленим меншинам надаються відповідні канали для того, щоб під час розробки законодавства та проведення заходів їхні голоси були почуті. Це означає, що вони можуть здійснити суттєвий внесок у визначення змісту законодавства. Інклюзивність, таким чином, тісно пов’язана з концепцією та практичним вираженням ефективної участі.53 Це може включати (де це доречно) усталені процедури прийняття рішень, експертні слухання, збільшення участі на всіх етапах розробки законодавства, судовий контроль, ініційований меншинами, право вето, механізми вирішення конфліктів або інші форми участі.
19. Просування і захист прав людини та основних свобод для всіх без будь-якої дискримінації повинні бути закріплені в конституції та відображені у конкретних нормах і механізмах. Права меншин є невід’ємною частиною прав людини. Має бути розроблене всеосяжне законодавство стосовно прав меншин.
Дана рекомендація конкретизує принципи недискримінації та ефективної рівності, викладені в рекомендації 3. Законодавство та проведення заходів на всіх рівнях влади повинні базуватися на принципах недискримінації та ефективної рівності, як визначено в міжнародних і регіональних інструментах стосовно прав людини. Необхідно, щоб дані принципи були закріплені в конституції, що є основою для розробки та тлумачення законодавства. Для забезпечення недискримінації на практиці необхідно, щоб принцип забезпечення ефективного правового захисту був втілений у конкретних та доступних заходах, встановлених законом.
У разі необхідності, потрібно вживати спеціальних заходів для сприяння повній та ефективній рівності між особами, що належать до меншин та особами, які належать до більшості; ці заходи не можуть вважатися дискримінаційними54. Такі заходи є особливо важливими для груп, що проживають у суспільстві впродовж тривалого часу або представлені в значній кількості.55
53 Як зазначено, серед іншого, в Коментарі з питань участі. 54 Див. пояснення до рекомендації 3. 55 РКНМ, стаття 10 (2).
30 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Незважаючи на те, що захист прав меншин може відбуватися за допомогою конкретних норм, які містяться в галузевому законодавстві (наприклад, у законах, що стосуються освіти, державного управління, місцевого самоврядування, засобів масової інформації, виборів або використання мов), наявність окремого закону стосовно прав осіб, що належать до меншин, може забезпечити значні переваги. Серед таких переваг можуть бути: полегшення доступу до чіткої інформації стосовно прав, наданих особам, які належать до меншин, та засобів правового захисту цих прав; надання правам меншин одного з центральних місць, водночас забезпечуючи узгодженість з іншими галузями законодавства; а також визнання та підвищення загальної поінформованості стосовно меншин та їхніх прав. Більш того, наявність всеосяжного закону з прав меншин може прояснити такі питання, як персональна та територіальна сфера застосування прав меншин, а також визначити важливі критерії, які важко включити до галузевого законодавства, такі як традиційна чи значна чисельність та її пороги.
20. У той час як обмеження на певні права та свободи можуть бути встановлені, вони мають бути чітко визначені в законі та базуватися на легітимних цілях, таких як національна безпека, особиста безпека, громадський порядок, охорона здоров’я населення або права та свободи інших. Обмеження повинні бути пропорційними поставленим цілям.
Як передбачено міжнародним законодавством з прав людини, більшість прав та основоположних свобод можуть мати деякі обмеження, засновані на легітимному громадському інтересі та узгоджені з конституцією і міжнародними зобов’язаннями держави. Ці обмеження повинні бути визначені в законодавстві, щоб уникнути свавілля; вони повинні надавати закритий список можливих причин для обмеження прав, а також бути необхідними та пропорційними поставленій меті. Обмеження мають розглядатися у вузькому контексті та регулярно переглядатися.
Якщо обмеження користуватися правом встановлені законом або застосовуються у конкретному випадку, рішення щодо даного приводу
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 31 повинно відповідати судовій практиці56 та може базуватися на консолідованому порівняльному тлумаченні у відповідних рекомендаціях.57
Спроби збалансувати два або більше однаково захищених права, що потенційно знаходяться у конфлікті між собою, можуть здійснюватися різними шляхами на політичному та судовому рівнях. На політичному рівні законодавці можуть встановлювати в законодавстві те, що, за певних обставин, перевага може віддаватися одному праву порівняно з іншим. На судовому рівні належне співвідношення прав визначається судами на основі чітко сформульованих критеріїв.
21. Законодавство має встановлювати чіткі та ефективні засоби правового захисту. Повинен бути забезпечений повний доступ до цих засобів.
Законодавство повинно підтримуватися ефективними засобами правового захисту, що забезпечують покарання за правопорушення та зворотність наслідків правопорушень.58 Це випливає з принципів верховенства права та рівного захисту з боку закону, що є загальними для всіх держав-учасниць як невід’ємна частина міжнародного законодавства з прав людини.
Засоби правового захисту мають бути передбачені законом. Вони повинні бути якомога більш чіткими, щоб мінімізувати довільну інтерпретацію та повинні застосовуватися незалежними судовими органами. Забезпечення ефективного доступу до засобів правового захисту може включати створення та підтримку ефективних незалежних органів, таких як інститут омбудсмена чи національні інституції з прав людини, а також надання безкоштовної юридичної допомоги для тих, хто її потребує. Також можуть бути необхідними інформаційні кампанії щодо прав та засобів правового захисту, а також доступу до них.
56 Див., серед іншого, судову практику Європейського суду з прав людини (надалі: ЄСПЛ). 57 Див., серед іншого, Вебер А., Посібник «Мова ненависті», Видавництво Ради Європи (2009 р.) та «Керівні принципи з питань свободи мирних зібрань», Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ (надалі: БДІПЛ), 2007 р. 58 Див. також рекомендацію 47 нижче.
32 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Крім окремих судових засобів правового захисту59, також важливо, щоб суспільство було відкритим для системних змін задля запобігання подальшим правопорушенням. Стимулом до системних змін може бути моніторинг та аналіз правопорушень у сфері прав людини, в тому числі шляхом збору дезагрегованої інформації, створення незалежних установ з прав людини та заохочення громадянського суспільства до участі у процесі моніторингу.60
22. Держави повинні забезпечити наявність належних і ефективних інституційних механізмів для розробки та реалізації політики інтеграції.
Незважаючи на те, що визначення оптимальних інституційних механізмів залежить від контексту, ефективна розробка та реалізація політики інтеграції вимагає наявності державних та/або незалежних установ. Їхні компетенції та задачі мають бути конкретизовані, а їх функціонування – забезпечене належним чином. Для забезпечення чіткості виконання та уникнення дублювання політики інтеграції необхідно чітко визначити різні функції. Наприклад, незалежні установи здійснюють моніторинг реалізації політики, але зазвичай не відповідають за її розробку. Спеціалізовані органи чи підрозділи державного управління або інші структури влади можуть сприяти зростанню ефективності розробки та координації політики інтеграції, а також підвищенню помітності даної політики. Також важливо, щоб держави забезпечили політиці інтеграції належний рівень пріоритетності серед сфер державної політики для того, щоб окремі структури не опинилися поза межами.
Крім розробки, реалізації та моніторингу політики, інституційні механізми, пов’язані з інтеграцією, повинні також забезпечувати, щоб плюралізм у суспільстві був належним чином відображений в інституційних органах та структурах, що приймають рішення. Такі механізми, які можуть включати спеціалізовані органи чи процедури, також мають забезпечувати платформи для формулювання та просування спільних інтересів громад. Законодавство повинне забезпечувати створення таких платформ на всіх рівнях державного управління, в тому числі на місцевому та, де це доречно, на регіональному рівнях. Це необхідно тому, що більша частина населення буде залучена
59 Див. рекомендацію 47. 60 Важливий розгляд даних принципів у різних сферах міститься в Загальнополітичних рекомендаціях Європейської комісії Ради Європи щодо боротьби з расизмом та нетерпимістю (надалі: ЄКРН).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 33 до прямої соціальної взаємодії на місцевому рівні, в тому числі під час контактів з органами влади.
Діючі актори і ролі
23. Здійснення політики інтеграції – це процес, що вимагає активного залучення багатьох зацікавлених сторін з державного та приватного секторів. Планування політики та відповідні документи повинні брати до уваги різних діячів та їхні обов’язки.
Політика інтеграції чинить вплив на всі сектори суспільства і, таким чином, вимагає залучення широкого кола суб’єктів: установ усіх рівнів, приватного сектору та громадянського суспільства у найбільш широкому розумінні, в тому числі неурядових організацій (надалі: НУО), груп інтересів та наукових кіл.
Необхідно визначати і долати перешкоди під час реалізації політики інтеграції та законодавства, серед яких можуть бути: соціальні фактори, недостатня політична воля, відсутність адміністративного потенціалу та недостатнє фінансування. Ефективна реалізація зазвичай починається з інклюзивного процесу прийняття рішень, описаного в попередньому розділі. По суті, партисипаторний, відкритий та прозорий процес розробки зазвичай забезпечує те, що особи, відповідальні за виконання політики та законодавства, прихильні цілям та добре поінформовані про задачі.
Під час розробки політики інтеграції держава повинна звертати належну увагу на забезпечення партисипаторного виконання, особливо в ключових, з огляду інклюзивності, сферах, таких як охорона здоров’я, доступ до ринку праці та житла, сфера культури. Необхідно встановити процедури, що уможливлюють співробітництво та визначають спільну відповідальність членів усіх зацікавлених груп, що належать як до більшості, так і до меншин. Необхідно підтримувати ефективний діалог з усіма зацікавленими сторонами на всіх етапах процесу.
34 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 24. Державі належить провідна роль у розробці та реалізації політики інтеграції. У планах дій мають бути визначені функції та задачі установ і акторів на різних рівнях державної влади.
У той час як політика інтеграції в значній мірі реалізується на місцевому рівні, необхідно, щоб її розробка та виконання координувалися на державному рівні, аби забезпечити її послідовність на території всієї країни, а також для забезпечення виконання державою своїх міжнародних зобов’язань.
Політика інтеграції повинна визначати функції та задачі різних установ на кожному рівні управління з урахуванням територіальної та адміністративної структури країни. Зокрема, це означає, що центральна влада має організувати чіткий та послідовний розподіл задач і зобов’язань між різними установами та акторами на всіх рівнях. Це також означає, що центральна влада повинна або створити нові платформи (установи чи спеціальні процедури), або призначити наявні платформи для виконання даних функцій, залежно від ситуації, за допомогою яких можуть обговорюватися та вирішуватися конфлікти повноважень чи розбіжності щодо конкретних аспектів здійснення політики інтеграції. У федеративних державах та автономних регіонах ці задачі відносяться до компетенції відповідних органів.
25. Усі рівні державної влади мають бути залучені до процесу реалізації політики інтеграції. У той час як основна правова база повинна розроблятися на рівні центральної влади, місцеві та, де вони існують, регіональні органи влади відіграють ключову роль у контекстуалізації та виконанні реалістичних планів у сфері політики інтеграції.
Оскільки рівень соціальної згуртованості може значно коливатися в різних регіонах країни, місцеві та, де це є доречним, регіональні рівні влади повинні виконувати суттєву роль як у процесі визначення змісту політики, так і під час її виконання. Місцева та регіональна влада відіграє життєво необхідну роль у здійсненні ефективної інтеграції, оскільки вони мають повноваження в ключових сферах, таких як освіта, містобудування, культура, охорона здоров’я та соціальне забезпечення тощо.61
61 Важливі посилання з даного приводу містяться у Європейській хартії про місцеве самоврядування, прийнятій Радою Європи в 1985 р. (СДРЄ № 122) та в Рамковому довідковому документі Ради Європи з питань регіональної демократії (2009 р.).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 35 26. Державне управління та державна служба повинні ставити різноманітність у структурах та механізмах своєї роботи на одне з головних місць, у тому числі шляхом залучення осіб, що належать до меншин, особливо у сферах, які стосуються надання основних послуг. Вони також повинні зробити різноманітність одним з головних напрямків у своїй роботі.
Задля сприяння інтеграції державне управління, наскільки це можливо, має відображати різноманітність у суспільстві.62 Держави повинні визначити способи залучення до роботи в державному секторі та збереження робочих місць осіб, що належать до меншин. Особливу увагу слід приділяти досягненню адекватної присутності осіб, які належать до меншин, у сферах, що надають основні послуги. До них належать, серед іншого, судові органи, органи охорони правопорядку, соціального забезпечення, а також медичні та навчальні заклади.
Практичним способом досягнення адекватного представництва є визначення державою цілей і термінів їх досягнення. Однак хоча квоти і можуть бути корисними у деяких виключних випадках, в основному, не рекомендується встановлювати жорсткі квоти з точною часткою представників певної групи або закріпленням за ними конкретних посад. З часом такі дії обмежують гнучкість та можуть потенційно призвести до нової нерівності, а також перешкоджати адаптації державних органів до умов, що зазнали змін у суспільстві.
Відведення одного з головних місць політиці різноманітності в державному секторі означає, що склад та просування по службі співробітників усіх рівнів державного управління мають підлягати моніторингу для запобігання прямої чи непрямої дискримінації. Це також передбачає необхідність забезпечення того, щоб працівники державного сектору розуміли задачі та методи сприяння інтеграції, а також враховували наслідки для інтеграції під час розробки та здійснення політики. Державні заклади освіти та громадські засоби масової інформації відіграють важливу роль у формуванні розуміння та підтримці інтеграції.
62 Коментар з питань участі, пункт 120.
36 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 27. Партійні системи повинні бути плюралістичними, підтримувати вільну конкуренцію між усіма сегментами суспільства та бути інклюзивними, незалежно від етнічної приналежності. Політичні партії можуть відігравати важливу та конструктивну роль у процесі розробки політики і політичному дискурсі. Політики несуть особливу відповідальність за діалог, заснований на повазі до різноманітності. Вони повинні займати чітку позицію щодо протидії підбурюванню до ненависті.
Партійні системи, в тому числі організація партій, їхня діяльність та фінансування, повинні належно та неупереджено регулюватися, а також забезпечувати політичний плюралізм. Партійні системи мають створювати умови для участі всіх, з метою захисту різноманітності, плюралізму та права відрізнятися від інших в середовищі толерантності.63 Це також передбачає необхідність створення правових умов, що дозволяють партійним системам бути інклюзивними для всіх, незалежно від етнічної приналежності.
Інклюзивність незалежно від етнічної приналежності має декілька аспектів. По- перше, відповідно до міжнародних стандартів, особи, що належать до меншин, мають право створювати політичні партії, які представляють інтереси даної національної меншини.64 Будь-які обмеження стосовно створення політичних партій на основі етнічної чи релігійної приналежності повинні відповідати нормам міжнародного права та принципам, викладеним у Європейській конвенції про захист прав людини.65 Це стосується, серед іншого, уникання кількісних та географічних умов реєстрації, що можуть неправомірно чи непропорційно обмежувати політичні права осіб, котрі належать до меншин. По-друге, у той час як етнічні партії не повинні бути заборонені як такі, на них також, як і на будь-якого іншого суб’єкта, розповсюджується заборона дискримінації. У той час як партії можуть мати ціль просувати та захищати права та інтереси певної групи, вони не повинні відмовляти у членстві на основі етнічної приналежності. По-третє, традиційні партії також повинні дотримуватися принципів демократичного управління та сприяти участі осіб, що належать до меншин.66 По-четверте, загальна правова база для політичної участі має бути розроблена таким чином, щоб сприяти включенню питань
63 ЗДД, пункти 12 та 22. Крім того, важливий аналіз даних принципів міститься в публікації «Керівні принципи регулювання політичних партій», розроблені БДІПЛ та Венеціанською комісією (2001 р.). 64 У тому числі РКНМ, стаття 7. 65 Коментар з питань участі, пункт 75. 66 Коментар з питань участі, пункт 78.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 37 меншин у публічну дискусію, а також заохочувати політичну участь осіб, що належать до меншин. Це також передбачає розміщення виборчої інформації та реклами мовами меншин, створення можливостей для використання мов меншин у засобах масової інформації та виготовлення виборчих матеріалів мовами меншин.
Міжнародні стандарти визнають важливу роль політичних партій у сприянні толерантності, культурній різноманітності та у вирішенні питань, пов’язаних з меншинами.67 Політики відіграють суттєву роль у процесах інтеграції як під час розробки законодавства, так і в процесі прийняття рішень, формуючи політичний дискурс та здійснюючи свій внесок у соціальний клімат в цілому, в тому числі у сфері відносин між спільнотами. На політичні партії та акторів, незалежно від їхньої ідеології, розповсюджується, як і на все суспільство, та сама заборона будь-якої дискримінації.
Незважаючи на те, що свобода слова, котру мають політичні партії та вибрані представники під час виконання своїх обов’язків, є особливим чином захищеною у зв’язку з їхньою ключовою суспільною та демократичною роллю, на них також поширюється заборона на підбурювання до расової, етнічної чи релігійної ненависті.68 Крім того, маючи широкі межі свободи слова, політики повинні також усвідомлювати те, що їхні дії впливають – як позитивно, так і негативно – на рівень толерантності в суспільстві. Якщо політичні партії та вибрані представники залучені до діалогу на основі поваги та займають чітку позицію проти підбурювання до ненависті, політичний клімат стане більш сприятливим для інтеграції суспільства.
67 Див., серед іншого, Копенгагенський документ, пункт 30. 68 Див., серед іншого, МПГГП, стаття 20; МКЛРД, стаття 4; ЄКПЛ, стаття 10 та її тлумачення в прецедентному праві ЄСПЛ щодо мови ненависті, зокрема у справі «Фере проти Бельгії» (Feret v Belgium), скарга № 15615/07.
38 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 28. Діячів приватного сектору, в тому числі роботодавців та профспілки, а також приватні навчальні заклади та приватні засоби масової інформації, потрібно заохочувати до усвідомлення того, що вони можуть зробити внесок шляхом розробки та здійснення політики інтеграції, як самостійно, так і в партнерстві з іншими діячами.
Інтеграція суспільства є відповідальністю не тільки державних установ або політичних партій. Вона, в більш загальному розумінні, не може зводитися лише до політичного процесу. Швидше, усі актори в суспільстві розділяють цю відповідальність та повинні усвідомлювати свої ролі. Це також стосується приватних акторів, котрі, за характером своєї діяльності, можуть бути особливо впливовими. До них належать, серед інших, роботодавці та профспілки, завдяки важливому значенню ринку праці та умов праці для забезпечення та сприяння інтеграції.
Під час розробки державної політики необхідно визнавати, що приватний сектор може зробити важливий внесок у сприяння інтеграції; цей внесок можна заохочувати за допомогою розвитку зв’язків між державним та приватним сектором на різних рівнях (національному, регіональному та місцевому). Співпраця у вигляді партнерства між державним, приватним секторами, а також громадянським суспільством, надає змогу акторам ефективніше використовувати ресурси, вплив та досвід задля досягнення кращих результатів і змін.
Приватний сектор може відігравати важливу та конструктивну роль у розробці та здійсненні політики інтеграції. Політика та законодавство повинні враховувати цей факт і мають передбачати стимули та заходи, спрямовані на сприяння обізнаності діячів з приватного сектору, а також на заохочення їх до співробітництва та здійснення активного внеску в процес інтеграції. До таких заходів можуть належати стимули для роботодавців щодо найму осіб, які належать до груп, недостатньо представлених у сфері зайнятості, стимули щодо забезпечення програм навчання або курсів з вивчення державної мови на робочому місці.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 39 29. Діячі з представників громадянського суспільства відіграють важливу роль, роблячи внесок у політику інтеграції на основі свого досвіду роботи на низових рівнях. Вони також є потенційними діячами в процесі здійснення політики та планів.
Як процес, що здійснюється багатьма акторами та на багатьох рівнях, інтеграція не може бути успішною без активного залучення громадянського суспільства під час розробки, реалізації та моніторингу політики інтеграції.
Необхідно визнавати різноманітність самого громадянського суспільства. Це означає, що держави не повинні визначати наперед, які з організацій громадянського суспільства надаватимуть консультації та будуть запрошені для участі в процесі розробки та здійснення політики інтеграції, а які будуть виключені з даного процесу. Навпаки, потрібно докласти необхідних зусиль та встановити прозорі процедури для мобілізації участі зацікавлених організацій громадянського суспільства, таких як НУО (в тому числі ті, що представляють меншини), професійні об’єднання, організації соціальних партнерів, релігійні організації та установи, наукові кола.
Громадянське суспільство сприяє загальному дотриманню принципів належного врядування та плюралізму, забезпечуючи повагу демократичних і плюралістичних принципів у внутрішньому устрої своїх організацій.
40 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств IV. Основні напрями політики
Боротьба з дискримінацією та повна й ефективна рівність
30. Під час розробки всеосяжної антидискримінаційної політики та законодавства держави повинні забезпечити наявність механізмів для їх ефективної реалізації. Мають бути здійснені активні заходи задля виявлення та усунення бар’єрів на шляху до рівних можливостей. У випадках дискримінації засоби правового захисту повинні включати ефективні, пропорційні та стримуючі санкції, адекватні компенсації, та, за необхідності, коригуючі дії.
Держави повинні прийняти політику, законодавство та здійснювати адміністративні заходи для ефективної боротьби з дискримінацією – як прямою, так і непрямою – що охоплюватимуть усі сфери життя та всіх залучених акторів у державному та приватному секторах. Ефективна рівність також означає, що бар’єри на шляху до рівних можливостей, незалежно від походження, мають бути виявлені та усунені.
Всеосяжне антидискримінаційне законодавство передбачає внесення відповідних положень до конституції, у кримінальне, цивільне та адміністративне законодавство, а також у підзаконні акти та постанови.69
Як додаток до внесення змін до правової бази, необхідним є створення організаційної структури для розробки, реалізації та моніторингу антидискримінаційної політики. Зокрема, на державному та, де це доречно, на регіональному рівнях слід встановити спеціально вповноважені незалежні органи, що займаються проблемами рівності, чи інші незалежні органи з відповідними компетенціями та адекватними ресурсами.
69 Загальнополітичні рекомендації ЄКРН № 7 про національне законодавство з боротьби з расизмом та расовою дискримінацією (2002 р.) та Комітет з ліквідації расової дискримінації (надалі: КЛРД).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 41 Антидискримінаційні інструменти повинні підлягати регулярному моніторингу та оцінюванню ефективності. Їх також потрібно узгоджувати – і між собою, і з іншими інструментами – для забезпечення їхньої ефективності та послідовності.
Жодна антидискримінаційна політика не може ефективно здійснюватися, якщо вона не доповнена належними засобами правового захисту в разі дискримінації. Для того, щоб мати стримуючий ефект, кримінальні, адміністративні та цивільно- правові санкції мають бути ефективними, пропорційними та достатньо суворими. Крім компенсації, важливе значення під час здійснення правосуддя у випадках дискримінації можуть мати негрошові форми відшкодування збитків, такі як публікація судового рішення цілком або частково або примусові громадські роботи особи, звинуваченої в дискримінації.
Дискримінація може бути викликана не лише одним аспектом ідентичності особи. Вона може мати підґрунтя з декількох ознак, як у разі множинної чи перехресної дискримінації. Наприклад, жінки, що походять з меншин, можуть бути більш вразливими до дискримінації. Має бути розроблена така політика, яка забезпечувала б наявність відповідного законодавства для розгляду таких проявів дискримінації, а також приділення їм належної уваги.
31. Політика, що передбачає наявність спеціальних засобів для боротьби з наслідками колишньої або систематичної дискримінації певної групи, не повинна вважатися дискримінаційною. Можливість прийняття таких засобів має бути передбачена законом.
Може існувати необхідність прийняття спеціальних засобів для боротьби з наслідками колишньої або систематичної дискримінації певної групи та з метою забезпечення повної і ефективної рівності для представників меншин, що знаходяться у несприятливому становищі.70 Відповідно до міжнародних стандартів прав людини, такі засоби мають залишатися в силі лише до усунення нерівності.71 Такі засоби не повинні вважатися дискримінаційними, якщо вони прийняті згідно з принципом пропорційності.
70 Також див. Рекомендацію 3 вище. 71 МКЛРД, стаття 1.4 та Загальна рекомендація № 32; Загальна рекомендація КПЛ № 18 про недискримінацію від 10 листопада 1989 р.; Загальний коментар Комітету ООН щодо економічних, соціальних та культурних прав №. 20.
42 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Можливість та, за потреби, необхідність прийняття таких засобів мають бути чітко викладені в законодавстві, в тому числі, де це можливо, в конституції. Це не лише гарантує послідовність їх застосування, але й є орієнтиром для суддів під час тлумачення законодавства, що стосується питань рівності, згідно із загальновизнаними міжнародними стандартами недискримінації.
Громадянство
32. Інклюзивна та недискримінаційна політика у сфері громадянства є важливим аспектом політики інтеграції. Крім того, громадянство має також символічну цінність, вказуючи на спільну приналежність як того, хто має громадянство, так і того, хто його надає.
У юридичному розумінні громадянство (часто визначається також як «національність» у міжнародних документах) є «правовим зв’язком між окремою особою та державою, що не вказує на етнічну приналежність даної особи».72
Втім громадянство виходить за межі особистісного виміру та має значення для суспільства в цілому. Громадянство та, особливо, доступ до нього, є суттєвим елементом інтеграції. Під час розробки політики у сфері громадянства держави повинні брати до уваги наслідки, які можуть мати їхні рішення для інтеграції суспільства.
Зокрема, політика у сфері громадянства повинна прагнути досягнення збалансованого підходу між легітимними вимогами наявності справжніх та ефективних зв’язків з державою та реальністю наявності множинних ідентичностей і місць проживання, що змінюються з часом. Наприклад, регулювання множинного громадянства є такою сферою, де має бути знайдений такий баланс.73
Важливість громадянства для інтеграції також є очевидною у його соціальному та символічному вимірах. Воно чітко вказує на спільну приналежність та основні цінності, що є спільними як для особи, що має громадянство, так і для держави, що його надала. Інклюзивна політика у сфері громадянства та норми, спрямовані на прийняття, а не виключення осіб, які мають спільне відчуття приналежності до даного суспільства, сприяють його інтеграції.
72 Європейська конвенція про громадянство, стаття 2. 73 Див. рекомендацію 37.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 43 33. Громадянство є компетенцією держави та має бути засноване на справжньому зв’язку особи з державою. Проте, сучасні умови встановлюють чіткі та зростаючі обмеження для свободи дій держави під час розробки політики стосовно надання та позбавлення громадянства, в тому числі заборону дискримінації під час надання громадянства.
Оскільки надання громадянства безпосередньо пов’язане з суверенітетом, воно, в принципі, належить до внутрішньої юрисдикції кожної окремої держави.74 Держави мають широку свободу розсуду під час визначення критеріїв надання громадянства, проте така свобода не є безмежною.
По-перше, надання громадянства має бути засноване на наявності справжнього зв’язку між державою та особою, якій громадянство надається, як це визначено в Міжнародному суді ООН.75
По-друге, незважаючи на те, що держави мають право визначати, хто є їхніми громадянами, вони не повинні зловживати цим правом, порушуючи принципи суверенітету та дружніх, у тому числі, добросусідських відносин.76
По-третє, недискримінація також торкається сфери громадянства, внаслідок чого свобода розсуду щодо громадянства не може зводитися до дискримінації за ознаками, серед іншого, ґендерної приналежності, релігії, раси, кольору шкіри або національного чи етнічного походження.77 Дискримінація включає в себе диференційоване ставлення, що прямо або опосередковано виключає доступ конкретних груп чи осіб до громадянства у зв’язку з їхніми характерними рисами та не має на меті законної цілі або не є пропорційним такій цілі.78 Існує чітка різниця між дискримінацією та обґрунтованими відмінностями чи преференційним режимом під час надання громадянства.79 Обґрунтовані відмінності можуть включати в себе, наприклад, вимогу, щоб претендент на отримання громадянства мав деякі знання державної
74 Гаазька конвенція, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство (1930 р.); Європейська конвенція про громадянство (1997 р.), стаття 3; та СЄД № 166, стаття 1. 75 Міжнародний суд ООН, справа Ноттебом (Nottebohm) (1955 р.), ICJ 4. 76 Див. також рекомендацію 36 нижче. 77 Європейська конвенція про громадянство, стаття 5 (2). 78 Загальна рекомендація КЛРД № 11 з питань дискримінації на основі громадянства (1993 р.) та Загальна рекомендація КЛРД № 30 з питань дискримінації проти негромадян (2004 р.). Див. також справу «Куріч проти Словенії» (Kurić and others v Slovenia), ЄСПЛ, скарга № 26828/06 (2012 р). 79 Європейська конвенція про громадянство.
44 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств мови для того, щоб натуралізуватися, або спрощений порядок набуття громадянства через походження чи місце народження.
І, зрештою, необхідно зазначити, що права людини стосуються кожного, хто знаходиться під юрисдикцією певної держави, незалежно від його/ її громадянства. Таким чином, користування правами людини не може залежати від громадянства, за винятком вузько та чітко визначених випадків, таких як доступ до деяких політичних прав.
34. Громадянство є правом людини, і кожна особа має право на грома- дянство. Зокрема, закони не повинні породжувати безгромадянство при народженні, незалежно від причини відсутності громадянства.
Право кожної особи на громадянство з моменту народження є частиною міжнародного права прав людини.80 У випадку незаконного позбавлення громадянства держави повинні надати необхідну підтримку та захист з метою подальшого відновлення громадянства.81
Згідно з цим міжнародним зобов’язанням, внутрішньодержавне законодавство має уникати ситуацій, у яких діти при народженні можуть стати особами без громадянства. Міжнародне співробітництво на багатосторонньому та двосторонньому рівнях, в тому числі із залученням консультативних та експертних органів, може забезпечити структуру для вирішення можливих проблем стосовно даного питання.
35. Держави повинні розглянути питання щодо надання громадянства особам, які впродовж тривалого часу є де-юре або де-факто особами без громадянства, навіть за відсутності інших об’єктивних причин.
Зобов’язання недопущення безгромадянства стало частиною міжнародного звичаєвого права та міститься у деяких міжнародних документах.82
80 Це право міститься, серед іншого, в Загальній декларації прав людини, стаття 15 та, особливим чином стосовно дітей, у Конвенції про права дитини, стаття 7. 81 Конвенція про права дитини, стаття 8 (2). 82 Серед іншого, Конвенція про статус апатридів (1954 р.), Конвенція про скорочення безгромадянства (1961 р.) та Європейська конвенція про громадянство.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 45 Міжнародні зобов’язання недопущення безгромадянства зазвичай стосуються відсутності громадянства де-юре, тобто правової ситуації, що виникає тоді, коли жодна держава не вважає особу громадянином. Однак велика кількість осіб без громадянства де-факто, що проживають на території держави, створює додаткові проблеми в процесі інтеграції. Це, у свою чергу, може вплинути на стабільність. Особи без громадянства де-факто формально мають громадянство країни проживання чи країни походження, але не в змозі ним користуватися на практиці. Цьому є велика кількість причин, починаючи з втрати зв’язку з країною походження та завершуючи труднощами під час реєстрації народження або соціально- економічною маргіналізацією. Подібні ситуації нерідко вражають певні вразливі групи, такі як роми, переміщені особи або біженці.
Задля сприяння інтеграції держави повинні розробити цілеспрямовані заходи щодо скорочення безгромадянства як де-юре, так і де-факто. Стосовно безгромадянства де-юре, законодавство має передбачати механізми набуття громадянства на розумних умовах, а спеціальні засоби мають забезпечувати доступність цих механізмів. Стосовно осіб без громадянства де-факто, має бути спеціально розроблена політика, спрямована на вирішення конкретної проблеми. Така політика може містити вирішення питань, пов’язаних з відсутністю реєстрації актів цивільного стану та/або документації чи будь-яких інших причин, що призвели до безгромадянства де-факто, шляхом усунення перешкод та активного пошуку рішень, що дозволяють здійснити реєстрацію.
Як доповнення до правових зобов’язань, існують пов’язані з інтеграцією причини для того, щоб сприяти натуралізації, в міру необхідності. Довготривале перебування в державі значної кількості осіб без громадянства протидіє інтеграції суспільства та являє собою потенційний ризик для згуртованості й соціальної стабільності. Тому в інтересах держави є забезпечення особам, що постійно проживають на її території впродовж тривалого часу, можливості натуралізуватися без зайвих перешкод та активне сприяння їхній натуралізації. У той же час, в інтересах кожної особи є доступ до всіх прав громадянства та вираження у такий помітний спосіб відчуття приналежності, докладаючи всіх можливих зусиль для натуралізації. Це включає процес підготовки та виконання встановлених законом вимог для натуралізації, таких як опанування державної мови на достатньому рівні.
46 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 36. Політика, що передбачає привілейований доступ до громадянства на основі культурних, історичних чи родинних зв’язків для осіб, котрі проживають за кордоном, повинна забезпечувати дотримання принципів дружніх, у тому числі добросусідських відносин та територіального суверенітету. Така політика має бути розроблена з тим, щоб уникнути двозначності стосовно юрисдикції. Захист прав меншин є у першу чергу зобов’язанням держави, в якій вони проживають.
Держава може мати легітимний інтерес щодо підтримки осіб, які належать до національних меншин та проживають на території інших держав на основі етнічних, культурних, мовних, релігійних, історичних або будь-яких інших зв’язків. Крім цього, держави можуть надавати громадянство на основі бажаних мовних компетенцій, а також культурних, історичних чи родинних зв’язків. Проте, відповідно до вимог міжнародного права, це в жодному разі не означає, що держава має право здійснювати юрисдикцію над цими особами на території іншої держави без згоди останньої, або масово надавати громадянство громадянам іншої держави, навіть якщо це є результатом сукупності індивідуальних заяв.83
Водночас держави не можуть передавати обов’язок захисту меншин, що проживають на їхній території, іншим державам (так званим «спорідненим державам»), оскільки забезпечення дотримання та захист прав меншин є першочергово відповідальністю держави, на території якої меншина проживає.84
Окрім цих правових обмежень, політика у сфері громадянства, що має наслідки за межами держави, може створювати перешкоди для дружніх, у тому числі добросусідських, відносин, а також додаткові виклики для інтеграції суспільства в країні, де дані меншини проживають. Таким чином, слід уникати політики, що має такі негативні наслідки.
Держава проживання несе основну відповідальність за захист прав своїх резидентів, у тому числі осіб, що належать до меншин. Ця відповідальність поширюється на резидентів з множинним громадянством, і держави
83 Больцанські/Боценські рекомендації, особливо рекомендації 4, 10 та 11. 84 Больцанські/Боценські рекомендації, рекомендація 2; «Звіт про преференційне ставлення до меншин з боку спорідненої держави», Європейська комісія за демократію через право (надалі: Звіт Венеціанської комісії), CDLINF (2001) 19.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 47 не повинні дискримінувати осіб з подвійним громадянством. Держава може звертатися до своїх громадян з легітимним проханням відмовитися від інших громадянств, якщо дані особи збираються зайняти високі політичні посади, такі як голова держави або член уряду.85
37. Множинне громадянство, як таке, не повинно вважатися перешкодою для інтеграції. Надання громадянства державою особам, що тривалий час проживають на її території та мають громадянство іншої держави, може підтримувати процес інтеграції та зміцнювати зв’язки із суспільством. Дітям, які набули понад одне громадянство при народженні, не повинно заборонятися множинне громадянство впродовж усього життя.
Множинне громадянство відображає транскордонний рух людей, що все зростає, внутрішньородинну різноманітність, в тому числі серед різних поколінь, а також збільшені зусилля держав зберегти правові зв’язки з населенням, що емігрує за кордон. Надання доступу до громадянства особам, що довготривало проживають на території держави, не вимагаючи при цьому від них відмовитися від попереднього громадянства, сприяє участі в житті суспільства та відчуттю приналежності та може мати позитивний вплив на інтеграцію суспільства. Це особливим чином стосується дітей. Держави повинні дозволяти дітям, які набули множинне громадянство при народженні, зберегти його.86 Дітям, що опинилися в такій ситуації, не потрібно забороняти мати множинне громадянство впродовж їхнього життя.87
Втім вплив множинного громадянства на інтеграцію суспільств може значно відрізнятися залежно від різних факторів, таких як історія та двосторонні відносини. Оптимальна політика стосовно множинного громадянства залежить від контексту та має бути розроблена на основі її впливу на права осіб, інтеграцію суспільства та дружні, в тому числі добросусідські, відносини.
85 Больцанські/Боценські рекомендації, Пояснення до рекомендації 11. 86 Європейська конвенція про громадянство, стаття 14 (1). 87 Конвенція про права дитини, стаття 7.
48 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Ефективна участь
38. Процес інтеграції може відбуватися лише тоді, коли можливості для участі забезпечені для всіх членів суспільства. Ефективна участь кожного, в тому числі осіб, що належать до меншин, у суспільно- політичних справах та в усіх аспектах соціального, економічного та культурного життя, є саме по собі правом, а також необхідною передумовою для забезпечення рівних можливостей на практиці.
Процес інтеграції вимагає від усіх членів суспільства, незалежно від того, чи належать вони до меншин або до більшості, взаємодії шляхом активного залучення. Це безпосередньо пов’язано з ефективною участю всіх у процесі розвитку суспільства в його різноманітних аспектах, що також сприятиме сприйняттю процесу інтеграції як легітимного. Через це, ключовим елементом інтеграції є право всіх, в тому числі осіб, що належать до меншин, на ефективну участь у суспільно-політичному, культурному, соціальному та економічному житті.88 Гарантування даного права в законодавстві та на практиці є передумовою для забезпечення дотримання принципу рівних можливостей. На практиці це виражається у забезпеченні таких умов, за яких особи, що належать до меншин, на рівних правах з представниками більшості могли б користуватися своїми правами та брати на себе відповідальність, таку як, наприклад, законослухняність. У той час як ефективна участь, як основоположний принцип інтеграції, має посідати одне з головних місць у кожному відповідному аспекті політики89, участь також вимагає власної цілеспрямованої політики та конкретних інструментів90.
88 РКНМ, стаття 15. 89 Рекомендація 9 вище. 90 Корисні рекомендації стосовно інструментів, що можуть і, за необхідності, повинні сприяти ефективній політиці участі, містяться, серед іншого, в Коментарі з питань участі та в Лундських рекомендаціях.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 49 a. Участь у суспільно-політичному житті
39. Держави повинні розробити конкретні, цілеспрямовані заходи з метою забезпечення для кожного адекватних можливостей для ефективної участі в демократичному процесі прийняття рішень. У межах цього держави повинні прагнути адекватного представництва різних груп у своїх суспільствах, у тому числі меншин, в усіх відповідних структурах державного управління та органах, відповідальних за прийняття рішень.
Адекватне представництво забезпечує пряму участь та є важливим засобом надання реальної можливості для того, щоб голос меншин був почутий. Для того, щоб бути адекватним, представництво має бути не лише математично пропорційним, воно повинне прагнути відображати склад суспільства.91 Необхідно докласти зусиль, щоб малочисельні групи також мали можливості для ефективної участі. Водночас держави повинні прагнути дотримання принципів ґендерної рівності під час забезпечення представництва суспільно-політичної участі осіб, що належать до меншин.
Базуючись на міжнародних стандартах та перспективних практиках, а також на досвіді ВКНМ, цільова політика може включати один або більше з таких елементів: – Спеціальні механізми для забезпечення представництва та участі меншин у виборних органах та/або у виконавчій чи інших галузях влади, а також у більш широкому державному секторі на центральному, регіональному та місцевому рівнях. Такі спеціальні механізми можуть включати, залежно від обставин, таке: резервування певної кількості місць в одній чи обох палатах парламенту або в парламентських комітетах та інші форми гарантованої участі в законодавчих процесах; забезпечення представництва меншин у виборчій системі, позитивні дії під час розподілення посад в уряді, посад у верховному суді, конституційному суді або в судах нижчих інстанцій, та/ або посад у консультативних органах чи в інших керівних органах, а також спеціальні засоби забезпечення участі меншин на державній службі;92 – Виборчі системи, що сприяють представництву меншин і їх впливу та водночас відкривають можливості для конкуренції за голоси серед усіх
91 Коментар з питань участі, пункт 123. 92 Як зазначено в Лундських рекомендаціях, принципи 6‑11.
50 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств сегментів суспільства.93 Спільні політичні платформи можуть відігравати важливу роль в інтеграції суспільства та сприяти ефективній участі меншин; – Дорадчі чи консультативні органи та механізми, що діють як формальні чи неформальні канали комунікації між органами державної влади та представниками спільнот; – Органи та процеси, спрямовані на забезпечення та просування ефективного діалогу; – Механізми нетериторіального самоврядування чи домовленості про розділення влади, спрямовані на посилення впливу окремих груп у питаннях, що становлять для них особливий інтерес; – За певних обставин, домовленості щодо територіального самоврядування, такі як територіальна передача повноважень, також можуть сприяти представництву окремих груп меншин. Незалежно від форми, інститути самоврядування повинні засновуватися на демократичних принципах та процесах, що дозволяє їм легітимно претендувати на відображення думки всіх спільнот, які проживають на відповідній території, а також забезпечує цілковите дотримання прав людини для всіх осіб, в тому числі представників меншин, котрі знаходяться у межах їхньої юрисдикції. У даному контексті, домовленості про розділення влади (там, де вони існують) не повинні бути сформульовані таким чином, щоб були виключені з представництва ті або інші спільноти.
б. Соціальна та економічна участь
40. Ефективна соціальна та економічна участь на рівних умовах для всіх членів суспільства є необхідною умовою успішної інтеграції. Держави повинні розробляти та здійснювати політику у відповідних сферах, таких як освіта та навчання, зайнятість, охорона здоров’я, житлове господарство та доступ до суспільних благ і послуг для сприяння всеосяжному залученню в соціально-економічне життя суспільства.
Ефективна участь осіб, що належать до меншин, в економічному та соціальному житті держави є настільки ж важливою, як і їхня участь у суспільно-політичних справах. Участь у соціальному та економічному житті охоплює широке коло питань: доступ до адекватного житла, охорони
93 Див. також принцип 28, там само.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 51 здоров’я, соціального захисту (соціального страхування та соціальних виплат), послуг у сфері соціального забезпечення, освіти та зайнятості (в тому числі включення до ринку праці з державними та приватними роботодавцями, доступ до бізнесу та інших можливостей індивідуального підприємництва).94 У даному контексті держави повинні забезпечувати рівні умови кожному, незалежно від етнічного походження, для участі та здійснення внеску в економіку, а також користування ресурсами та спільними благами країни.
Зокрема, держави мають: – Ефективно боротися з дискримінацією та сприяти рівним можливостям і рівному ставленню до меншин під час працевлаштування у приватному та державному секторах впродовж повного циклу зайнятості шляхом прийняття належного законодавства, створення інститутів та здійснення політики; – Забезпечити такі умови, за яких доступ до освіти, охорони здоров’я, житла та суспільних благ і послуг не зустрічав би перешкод у законодавстві та на практиці через етнічне чи національне походження, мову, релігію або віросповідання; – Реалізовувати стратегії та цільову політику, щоб сприяти включенню до ринку праці груп меншин з неспіврозмірно низьким рівнем участі. Така політика має базуватися на даних, отриманих шляхом оцінювання економічних потреб та інтересів різних спільнот, в тому числі меншин, у контексті більш широкої динаміки ринку праці. Розробка, реалізація та моніторинг ефективності стратегій і політики мають відбуватися з постійними консультаціями представників зацікавлених осіб чи груп. За необхідності, потрібно вживати конкретних, але не ексклюзивних, заходів задля подолання бар’єрів на шляху до працевлаштування для груп, що знаходяться в особливо невигідному становищі.95 Прикладами таких заходів є програми навчання в процесі роботи або проведення мовних курсів на робочому місці. Спрямовуючись на меншини з непропорційно низьким рівнем участі, такі заходи не повинні обмежуватися участю лише конкретних груп, але мають бути відкритими для всіх, хто може потребувати такої допомоги; – У разі потреби вживати спеціальних заходів, у тому числі проводити спеціалізоване навчання, для кращої підготовки працівників установ, що надають суспільні послуги, та установ соціального забезпечення,
94 Як передбачено, серед іншого, Європейською соціальною хартією (1961 р.); Європейською соціальною хартією (переглянутою) (1996 р.); та Коментарем з питань участі, пункт 24. 95 Див. також Коментар з питань участі, пункти 47‑49.
52 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств щоб вони могли адекватно реагувати на потреби осіб, що належать до меншин;96 – Усувати необґрунтовані перешкоди та надмірне регулювання, що заважають економічній діяльності, яка є характерною для деяких груп меншин, а також, у разі потреби вживати необхідних заходів з метою створення умов для збереження традиційних видів діяльності, що опинилися під загрозою, беручи до уваги традиційні технології, культуру та спосіб життя; – Там, де це доречно, та проводячи консультації з зацікавленими сторонами, розробляти політику та розглядати встановлення позитивних зобов’язань для державних підприємств стосовно виконання інклюзивної політики зайнятості. Держави також можуть заохочувати роботодавців з приватного сектору до сприяння інтеграції. Це може бути досягнуто завдяки створенню стимулів для здійснення таких заходів шляхом встановлення державно-приватних партнерств або сприяння влаштуванню на роботу осіб, що належать до меншин, у тому числі за допомогою фіскальної політики, а також шляхом надання належних умов на робочому місці особам, що мають будь-які особливі потреби; – Залучати місцеві спільноти, в тому числі спільноти меншин, що проживають в економічно несприятливих регіонах, до розробки та реалізації цільових заходів для економічної регенерації, а також регіональних і місцевих програм та проектів. Вигоди, отримані в результаті, повинні бути справедливо розподілені в таких спільнотах;97 – Розглядати потенційні вигоди для місцевої та регіональної економіки, особливо у прикордонних регіонах, що виникають у результаті транскордонного співробітництва між місцевою та регіональною владою, в тому числі участі влади сусідньої держави, де це доречно та у встановленому порядку.98
Загалом, держави повинні усвідомлювати та брати до уваги вплив на осіб, що належать до меншин, будь-яких вимог (наприклад, володіння мовою або вимоги, пов’язані з місцем проживання), зумовлений законодавчим або адміністративним регулюванням стосовно доступу до послуг та майна, у тому числі в процесах, пов’язаних з приватизацією.
96 Коментар з питань участі, пункт 38. 97 Коментар з питань участі, пункти 42‑46. 98 Больцанські/Боценські рекомендації, рекомендації16–18; РКНМ, стаття 18 (2).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 53 в. Участь у культурному та релігійному житті
41. Держави повинні створювати для осіб, що належать до меншин, умови для ефективної участі в культурному житті своєї спільноти та всього суспільства. Необхідно забезпечити свободу релігії та переконань, а також наявність можливостей для добровільної участі в релігійному житті спільноти, в тому числі, за потреби, шляхом взаємної акомодації.
Держави повинні прагнути здійснювати політику та законодавство, спрямовані на включення всіх членів суспільства в культурне життя на рівних умовах. Окрім забезпечення рівних можливостей, така політика є важливою для попередження відчуження та виключення груп меншин, що може викликати радикалізацію та поляризацію і призвести до конфлікту.
Державна політика повинна поважати і, за необхідності, підтримувати збереження, збагачення та передачу наступним поколінням культурного та релігійного надбання своїх спільнот в усіх його формах. Це може включати культурні та релігійні практики, уявлення, способи вираження, знання та вміння, предмети та культурні артефакти, а також будівлі та території, що до них відносяться. Для цього необхідно, щоб представники меншин були ефективно залучені на всіх етапах розробки, здійснення та моніторингу відповідної політики та законодавства.
Інтеграція суспільства вимагає, щоб особам, які належать до меншин, надавалося право зберігати та розвивати своє культурне надбання та ідентичність, а також право брати участь і взаємодіяти в культурному житті всього суспільства, у дусі толерантності та міжкультурного діалогу.99 Необхідно, щоб основоположне право осіб, які належать до меншин, щодо вирішення питань стосовно їхньої культури, не призвело до їхньої ізоляції. Саме тому необхідно підтримувати постійний та безперервний міжкультурний діалог всередині та між усіма групами меншин, а також між меншинами та більшістю, в тому числі шляхом підвищення обізнаності всього населення та заохочення до взаємодії між культурами всіх спільнот, наявних у суспільстві.
99 Декларація ООН про меншини, стаття 2 (1); РКНМ, статті 5, 6 та 15; Декларація про міжкультурний діалог і попередження конфліктів (ухвалена на Конференції європейських міністрів культури 22 жовтня 2003 р.).
54 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Культурна політика не повинна обмежуватися збереженням та підтримкою традиційних культур; вона водночас має заохочувати множинність культурних та художніх виражень, сприяти рівному доступу до сучасної культури в усіх її формах, а також підтримувати взаємодію та міжкультурний обмін.
У той час як право брати участь та розвивати свою культуру може заохочуватися та підтримуватися державою, власне культура є незалежною від держави. Держави не повинні встановлювати офіційну «державну культуру», що охоплює та визначає зміст культури. Навпаки, культурна політика повинна базуватися на принципах плюралізму, участі, демократизації та децентралізації. Процеси децентралізації, в тому числі нетериторіальне самоврядування (культурна автономія), можуть відігравати важливу роль у створенні умов, необхідних для ефективної участі в культурному житті осіб, що належать до меншин.100
У межах плюралістичного культурного контексту політика інтеграції повинна враховувати різноманітні культурні потреби різних груп, у тому числі мігрантів101 та корінних народів102.
Під час розробки політики держави повинні враховувати, що для багатьох спільнот культурна ідентичність, віровчення та релігійні практики є нерозривно пов’язаними між собою. Кожен має право на свободу думки, совісті та релігії. Це право включає свободу мати чи приймати релігію, вірувати або не вірувати за власним вибором. Крім того, воно також передбачає свободу сповідувати свою релігію та переконання як особисто, так і разом з іншими, у публічний чи приватний спосіб висловлювати свої релігійні почуття або переконання за допомогою релігійних обрядів, ритуалів, практики та вчення.103 Свобода сповідувати релігію та переконання, в тому числі шляхом публічного здійснення обрядів, підлягає лише тим обмеженням, що визначені законом. Такі обмеження є легітимними лише тоді, коли вони стосуються конкретних підстав, що випливають із суспільного інтересу, та є раціональними і співрозмірними кінцевій меті.104
100 Коментар з питань участі, пункт 67. 101 Міжнародна конвенція про захист прав усіх трудящих-мігрантів і членів їхніх сімей, 1990 р., стаття 31. 102 Декларація ООН про права корінних народів (2007 р.), стаття 1. 103 Див.: Загальна декларація прав людини, стаття 18; МПГГП, стаття 18 (1); ЄКПЛ, стаття 9. Стосовно меншин: МПГГП, стаття 27; РКНМ, статті 7 та 8; а також Копенгагенський документ, пункт 32. 104 МПГГП, стаття 18 (3) та ЄКПЛ, стаття 9 (2).
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 55 Держави повинні вживати необхідних заходів для захисту осіб, яким можуть погрожувати або над якими можуть здійснювати акти дискримінації, ненависті чи насильства через їхню культуру, релігію чи переконання. Органи державної влади та державні службовці зобов’язані уникати негативних висловлювань чи дій стосовно певних культурних або релігійних спільнот.
Крім того, необхідно уникати необґрунтованих обмежень стосовно повноцінної участі в культурному та релігійному житті. Серед таких обмежень можуть бути надмірні вимоги щодо реєстрації культурних або релігійних організацій та місць здійснення обрядів або щодо отримання дозволів на будівництво релігійних чи культурних споруд. Серед них також можуть бути непропорційні обмеження щодо публічної демонстрації культурних або релігійних символів та одягу. Органи державної влади не повинні накладати жодних необґрунтованих обмежень щодо того, яка мова (-и) використовуватиметься під час проведення культурних або релігійних заходів. Вони можуть легітимно вимагати, наприклад, щоб культурні асоціації та/або релігійні організації переклали офіційні та адміністративні документи державною або офіційною (-ми) мовою, в тому числі, у разі потреби, під час реєстрації актів цивільного стану, якщо вони мають на те повноваження.105
Мова
42. Політика держав повинна встановлювати баланс між потребою в наявності однієї чи декількох мов, що спільно використовуються, як загальною основою для інтеграції та функціонування суспільства, та зобов’язанням охороняти і заохочувати мовне різноманіття, в тому числі шляхом захисту мовних прав меншин. Держава повинна забезпечити доступні можливості для вивчення державної мови.
Мова є суттєвим компонентом індивідуальної та колективної ідентичності. Міжнародні стандарти у тлумаченні відповідних міжнародних органів детально визначають зміст права осіб, що належать до меншин, на користування рідною мовою вільно та без перешкод, у приватному житті та публічній сфері, в усній та письмовій формі.106 Водночас, це право використовувати, зберігати
105 Ословські рекомендації, Пояснювальне зауваження до рекомендації 5. 106 Див., серед іншого, МПГГП, стаття 27; Копенгагенський документ, пункт 35; РКНМ, статті 10‑14; Європейська хартія регіональних мов або мов меншин (1992 р.); Ословські рекомендації; Коментар з питань мов.
56 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств та просувати мови меншин повинно бути збалансоване з іншими правами та потребами, в тому числі з визначенням однієї чи декількох мов, що спільно використовуються, як загальної основи для функціонування та інтеграції суспільства.
У той час як держави зобов’язані захищати та просувати мови меншин, а також право осіб, що належать до меншин, вивчати та використовувати свою мову, меншини розділяють з більшістю відповідальність за участь у культурному, соціальному, економічному та суспільно-політичному житті всього суспільства. Ця участь передбачає, наприклад, що особи, які належать до меншин, повинні володіти на достатньому рівні державною або офіційною (-ми) мовами.107
Співвідношення між цими двома аспектами мовної політики є контекстозалежним, відрізняється в різних країнах та залежить від ситуації кожної окремої меншини; його неможливо досягти раз і назавжди. Досвід ВКНМ свідчить, що розбіжності з приводу даного співвідношення є непоодинокими та можуть призводити до значної міжетнічної напруженості.
Мовна політика, спрямована на сприяння інтеграції, що поважає різноманітність, повинна включати в себе таке: – Держава може встановити державну мову, тобто одну мову для офіційного використання в державних закладах, установах, що надають державні послуги, та інших державних структурах. Здійснення політики, що дозволяє використання більш ніж однієї офіційної мови на основі територіального чи персонального принципів, також може сприяти визнанню мовних спільнот та єдності держав, які характеризуються мовною різноманітністю. У таких випадках має бути чітко визначений рівний статус або різний обсяг використання офіційних мов у різних сферах; – Держави не повинні обмежувати використання мов меншин у приватній сфері; будь-які вимоги щодо користування державною мовою в публічній сфері повинні базуватися на легітимних цілях, а також бути необхідними та пропорційними; – Держави повинні забезпечити для кожного, в тому числі для осіб, що належать до меншин, наявність адекватних можливостей для вивчення
107 Копенгагенський документ, пункт 34; Гаазькі рекомендації, рекомендація 1; РКНМ, Пояснювальне зауваження до статті 14. Див. також рекомендації 10 та 11 вище.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 57 державної мови, з метою забезпечення ефективної та рівної участі в економічному, соціальному, культурному та політичному житті держави; – У разі, коли держава, що є мовно різноманітною, сприймає та підтримує одну офіційну мову як інструмент інтеграції, надання можливості використовувати в певному обсязі інші мови у сфері державного управління та послуг, освіти та засобів масової інформації може сприяти задоволенню потреб меншин та їх залученню в життя суспільства. Рівень та характер будь-яких мовних послуг, а також включення неофіційних мов у сферу державного управління мають визначатися залежно від конкретної ситуації в певних спільнотах. Основні державні послуги, наприклад, у сфері охорони здоров’я, мають бути доступними, наскільки це можливо та, за необхідності, мовами меншин; – Володіння державною мовою всіма особами, що проживають на території держави, є необхідним для повноцінної та ефективної участі. Крім того, мова може бути дієвим інструментом для посилення спільного відчуття приналежності до суспільства. Таким чином, просування державної мови за допомогою позитивних засобів та стимулів, у тому числі завдяки доступним державним програмам з вивчення даної мови, є легітимним; – Мова також може використовуватися для недопущення до певних посад або професій осіб, що недостатньо володіють мовою, а також з метою символічного виключення з даного суспільства. Держави повинні уникати прийняття такої політики з просування державної мови, яка є непропорційною або недостатньо збалансованою з мовними правами осіб, що належать до меншин; – Держави повинні забезпечувати меншинам наявність достатньої підтримки в збереженні та розвитку їхньої мовної ідентичності. Це може включати гарантування права використовувати мови меншин або регіональні мови у приватному та сімейному житті, а також підтримку використання цих мов у приватній та державній сфері. Наприклад, держави можуть вирішити, що вивіски, написи, географічні назви, назви вулиць та інші топографічні вказівники будуть виконані мовою меншини або двома мовами: державною та мовою меншини.
58 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 43. Заохочення багатомовності всіх членів суспільства може сприяти інтеграції суспільств, що є мовно різноманітними.
Інтеграція – це двосторонній процес, що охоплює як більшість, так і меншини. Таким чином, у мовно різноманітних суспільствах інтеграції у значній мірі може сприяти вивчення всіма членами суспільства інших мов, що використовуються в країні. Це означає, що представників більшості також потрібно заохочувати до вивчення мов меншин, особливо в мовно змішаних регіонах. Це може бути ключем до визнання взаємної адаптації, притаманної процесу інтеграції.
Багатомовність, особливо вивчення мови осіб, з якими відбувається регулярна взаємодія, сприяє взаємному збагаченню та є інструментом для посилення взаєморозуміння й толерантності. Незважаючи на очевидний зв’язок між мовою та ідентичністю, володіння будь-якою мовою або його відсутність, а також лиш використання мови не повинно автоматично пов’язуватися з приналежністю до певної групи або з користуванням мовними правами.108 Таким чином, багатомовність має заохочуватися для всіх як елемент інтеграції, особливо в мовно різноманітних суспільствах.
Освіта
44. Політика у сфері освіти має бути розроблена згідно з політикою інтеграції та як її частина. У такий спосіб вона зможе забезпечувати кращу основу для інтеграції суспільства, сприяти знанням, взаємодії та взаєморозумінню між учнями з різних спільнот.
Освіта є одним з найважливіших інструментів для сприяння інтеграції та соціальної згуртованості. Вона має бути невід’ємною частиною політики інтеграції. Освіта відіграє вирішальну роль у наданні всім членам суспільства необхідних умінь для їхньої повноцінної та ефективної участі в усіх сферах життя на рівних умовах. Освіта є головним засобом збереження та передачі суттєвих елементів ідентичності, а також одним з найефективніших шляхів сприяння міжкультурному контакту, взаєморозумінню та спільному відчуттю громадянської ідентичності.
108 Коментар з питань мови, пункт 16.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 59 Особи, відповідальні за розробку системи освіти, повинні прагнути поєднання взаємодії та участі всіх з підтримкою збереження та розвитку різноманітних ідентичностей.109
45. Держави повинні поважати право осіб, що належать до меншин, вивчати рідну мову або, за потреби, навчатися нею, особливо в районах, де меншини традиційно проживають або складають значну кількість. На додаток до цього, держави повинні розробляти інтегровані та багатомовні освітні системи на всіх рівнях задля забезпечення рівного доступу, рівних можливостей та рівних освітніх кінцевих результатів для всіх учнів, незалежно від їхньої приналежності до більшості або до меншин. Така інтегрована освіта має також включати надання знань усім учням про різноманітність у даному суспільстві.
Політика у сфері освіти повинна прагнути належного балансу між забезпеченням виконання права осіб, що належать до меншин, вивчати мову своєї меншини або, якщо для того є відповідні умови, навчатися цією мовою110 та необхідністю створення єдиного освітнього простору з рівними для всіх можливостями для отримання якісної освіти. У даному контексті важливо уникати сегрегації в освіті, навіть якщо вона викликана самими спільнотами меншин, водночас у повній мірі поважаючи права осіб, що належать до меншин.111
Для досягнення такого балансу політика інтеграції у сфері освіти повинна базуватися, серед іншого, на такому: – Політика у сфері освіти на всіх рівнях, від дошкільної освіти до навчання дорослого населення, має бути спрямована на забезпечення всім рівних можливостей для реалізації свого потенціалу розвитку навичок, знань, спроможностей та встановлення контактів, необхідних для того, щоб стати продуктивним і активним членом інтегрованого та згуртованого суспільства; – Політика має бути спрямована на сприяння створенню спільного інтегрованого та інклюзивного освітнього простору, в якому визнають,
109 Як зазначено, серед іншого, в Гаазьких рекомендаціях та Коментарі з питань освіти. 110 РКНМ, статті 12‑14; Гаазькі рекомендації. 111 Див. також рекомендацію 7.
60 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств цінують різноманітність і позитивно реагують на неї, а також заохочують культуру поваги до інших, як у колективі осіб, що навчаються, так і поза ним; – У системі освіти необхідно розробити обов’язкову навчальну програму з використанням відповідних навчальних матеріалів, що розповідають про історію, релігію, культуру, традиції та внесок у суспільство як меншин, так і більшості, висвітлюючи різні думки. Повазі до різноманітності та плюралізму повинно відводитися одне з головних місць в усіх предметних сферах навчальної програми;112 – У багатомовних суспільствах збалансована та інклюзивна система освіти повинна поєднувати навчання державною та офіційною (-ми) мовами з наданням учням адекватних можливостей вивчати мову своєї меншини або навчатися цією мовою.113 Багатомовна освіта має переваги для учнів з усіх спільнот та суспільства в цілому і повинна заохочуватися як для меншин, так і для більшості;114 – Необхідно належним чином забезпечувати підготовку, набір на роботу та надання постійної підтримки кваліфікованому персоналу, водночас створюючи всі умови для того, щоб педагогічний колектив відображав різноманітність суспільства та був належним чином підготовлений до викладання в різноманітному шкільному середовищі; – За необхідності, можливим є укладення конкретних двосторонніх угод стосовно навчальних матеріалів та обміну вчителями з відповідними країнами;115 – За потреби, необхідно надавати належну підтримку членам меншин, що знаходяться в несприятливому становищі, з метою забезпечення для них рівних з усіма членами суспільства можливостей для участі в навчальному процесі, під час майбутнього працевлаштування та в інших соціально- економічних контекстах; – Для забезпечення повноцінної участі всіх зацікавлених сторін та формування почуття відповідальності освітня діяльність має сприяти залученню всіх учнів, батьків та спільнот на місцевому та шкільному рівнях; – Держави повинні поважати право меншин на підтримку створення чи функціонування окремих навчальних закладів (державних або приватних) з релігійних чи мовних причин, в результаті чого учні отримуватимуть
112 Див. також Конвенцію з прав дитини, стаття 29 (d). 113 РКНМ, стаття 14; Гаазькі рекомендації. 114 Рекомендація 43 вище. 115 Больцанські/Боценські рекомендації, рекомендація 18.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 61 освіту з урахуванням побажань їхніх батьків або законних опікунів.116 Участь у таких структурах та відвідування подібних закладів має бути добровільним, а освіта, що ними надається, повинна відповідати державним стандартам, визначеним компетентними органами; – У випадку, коли навчальні заклади створені на основі культури, мови або релігії, необхідно підтримувати заходи, спрямовані на сприяння взаєморозумінню та регулярній взаємодії осіб, що навчаються в різних навчальних закладах або групах. Також слід розглянути можливість здійснення дій щодо забезпечення деякої різноманітності під час набору учнів. Такі дії повинні поєднуватися із заходами щодо забезпечення умов, сприятливих для збереження цієї різноманітності; – Якщо диспропорційна кількість учнів з певних спільнот направляється до спеціальних шкіл, окремих будівель або приміщень без об’єктивного та раціонального обґрунтування, це є дискримінацією. У такому разі держави повинні вживати негайних та ефективних заходів задля виправлення ситуації та контролю її подальшого розвитку, щоб оцінити потребу в додаткових заходах; – Державна освітня політика та заходи, що здійснюються поза межами формальної системи освіти, такі як навчання дорослих та навчання впродовж усього життя, також повинні сприяти повазі до різноманітності та інтеграції суспільства.
Безпека та охорона правопорядку
46. Органи безпеки та охорони правопорядку повинні бути професійними, підзвітними та мають у повній мірі дотримуватися прав людини. Вони повинні відображати різноманітність суспільства та бути організовані таким чином, щоб мати змогу забезпечувати потреби всіх сегментів населення, в тому числі меншин, за допомогою цільової політики, де це є необхідним.
Відсутність взаємодії та співробітництва між органами безпеки й охорони правопорядку та особами, що належать до меншин, може призвести до негативної реакції з боку спільнот меншин та навіть до конфлікту.117
116 Конвенція з прав дитини, стаття 18. 117 Що підкреслюється в Рекомендаціях з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві (2006 р.).
62 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств Міжетнічні відносини та інтеграція суспільства можуть бути покращені, коли поліцейська служба відображає склад суспільства, якому вона служить, і коли існує добре влаштована комунікація між поліцією та спільнотами меншин.
Центральне місце в політиці інтеграції повинні посісти принципи, що лежать в основі даних рекомендацій, шляхом розробки та здійснення заходів з безпеки та охорони правопорядку, в тому числі стосовно питань комплектування особового складу, адекватного представництва, професійної підготовки та розвитку особистих здібностей, оперативної діяльності, а також попередження та врегулювання конфліктів.
Збройні сили також можуть відігравати конструктивну роль у процесі інтеграції суспільства. Незважаючи на відмінності в їхній ролі та відносинах з населенням країни, багато принципів, що стосуються органів охорони правопорядку, застосовні також і до збройних сил.
Під час розробки політики у сфері безпеки та охорони правопорядку держави повинні брати до уваги таке: – Необхідно розробити політику та здійснювати заходи для зміцнення довіри і співробітництва між органами охорони правопорядку та всіма сегментами населення, серед яких – і спільноти меншин. Це також підвищує оперативну ефективність та потенціал органів охорони правопорядку; – Залучення на службу до органів безпеки та охорони правопорядку осіб, що належать до меншин, та утримання їх на службі має бути завданням цільової політики, спрямованої на забезпечення їх адекватного представництва на всіх рівнях; – Стратегії, спрямовані на підтримку взаємодії між суспільством та поліцією, можуть бути ефективним засобом для встановлення стійких відносин співробітництва зі спільнотами меншин. Заходи, спрямовані на забезпечення міжкультурної та багатомовної компетенції співробітників поліції, що найвірогідніше вступатимуть у контакт з представниками різних спільнот, також сприятимуть налагодженню комунікації та посиленню довіри; – Держави мають прийняти ефективне законодавство стосовно рівного ставлення та забезпечити його реалізацію, що включає в себе заборону дискримінації. Це передбачає навчання та підвищення обізнаності співробітників органів правопорядку щодо дискримінації та засобів правового захисту. Крім того, необхідно розробити, впровадити конкретну антидискримінаційну політику, спрямовану проти прямої,
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 63 непрямої та інституційної дискримінації, а також здійснювати її моніторинг в самих органах охорони правопорядку. У зв’язку з цим необхідно вжити конкретних заходів з метою нарощування потенціалу; – Для забезпечення правильного визначення ознак, реєстрації, ефективного розслідування та кримінального переслідування злочинів, скоєних на основі ненависті, необхідно прийняти належну правову базу та політику її здійснення, а також забезпечити навчання персоналу. Потрібно вживати заходів щодо попередження таких злочинів; – Інформація, що випускається органами правопорядку, в тому числі друковані матеріали для розповсюдження серед населення, має враховувати культурні особливості та досягати всіх спільнот, з використанням мов меншин, де це є можливим.
Доступ до правосуддя
47. Держави, у ролі пріоритетної задачі, повинні оцінити ситуацію стосовно доступу до правосуддя та розробити всеосяжну стратегію та засоби, спрямовані на забезпечення ефективного доступу до правосуддя для всіх. Рівний доступ до ефективного та неупередженого правосуддя є вкрай важливим для інтеграції суспільства.
Довіра до неупередженої та ефективної судової системи і наявність доступних засобів правового захисту, незалежно від правового статусу, є життєво необхідними для інтеграції суспільства. Неефективна система правосуддя може легко сприйматися як дискримінаційна стосовно осіб, що належать до меншин. Відсутність довіри до системи правосуддя або відчуття, що дана система віддає перевагу представникам більшості, руйнує соціальну згуртованість, призводить до відчуження та може підвищити ризик виникнення конфлікту, в тому числі міжетнічного характеру.
У цьому контексті, політика інтеграції в судовій системі повинна відображати таке: – Законодавство має передбачати адекватне представництво в судовій системі осіб, що належать до меншин; – Мають бути розроблені відповідні заходи з професійної підготовки, набору на роботу, утримання на робочому місці та службового просування суддів, прокурорів та інших співробітників. Ефективність даних заходів повинна
64 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств підлягати регулярному моніторингу, а також, за потреби, має бути вжито спеціальних заходів для посилення участі осіб, що належать до меншин; – Необхідно виявити та усунути бар’єри, які перешкоджають доступу до правосуддя, в тому числі ті, що особливим чином стосуються представників меншин, чи то перешкоди фінансового, мовного або соціального характеру. Надання можливості використовувати мови меншин під час отримання безкоштовної юридичної допомоги, ведення судового процесу та здійснення адміністративних процедур у більшому обсязі, ніж того вимагають мінімальні стандарти прав людини стосовно кримінального процесу,118 сприяє рівності у ставленні, довірі до влади та зменшує потенційні причини конфлікту; – Заходи із забезпечення рівного доступу до правосуддя мають бути ширші, ніж просто забезпечення доступу до судів. Такі заходи можуть включати інші засоби правового захисту, а також доступ до незалежних та ефективних органів з розгляду скарг і до альтернативних механізмів вирішення спорів; – Держави у терміновому порядку повинні забезпечити ефективні засоби судового захисту для жертв грубих порушень прав людини, а також сприяти застосуванню відповідних механізмів примирення, особливо в постконфліктних суспільствах. Необхідно забезпечити належні механізми та виділити ресурси для своєчасного вирішення, наприклад, неврегульованих майнових претензій, захисту права повернутися додому, відновлення громадянства, а також створити інші умови, необхідні для того, щоб потерпілі могли брати участь та виконувати свої функції в процесі інтеграції суспільства.
Засоби масової інформації
48. Державна політика повинна бути спрямована на те, щоб сприяти розвитку можливостей та підвищенню інформованості засобів масової інформації для того, щоб вони відображали різноманітність своїх суспільств та реагували на неї, в тому числі сприяючи міжкультурному обміну та кидаючи виклик негативним стереотипам і упередженням, а також протидіючи нетолерантності іншими шляхами.
118 МПГГП, стаття 9.2; ЄКПЛ, стаття 6; РКНМ, стаття 10.3.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 65 Засоби масової інформації виконують дві важливі ролі у процесі інтеграції суспільства.119 По-перше, вони є ключовим форумом виконання прав для осіб, що належать до меншин, в тому числі прав на користування власною мовою та розвиток своєї культури. По-друге, оскільки вони є інструментом для отримання та передачі інформації, ЗМІ мають суттєве значення для створення атмосфери, що сприяє міжкультурному діалогу та взаєморозумінню, в тому числі шляхом протидії негативним стереотипам, упередженням та нетолерантності в суспільстві.
Державна політика повинна сприяти міжкультурному діалогу в засобах масової інформації та кидати виклики негативним стереотипам і нетолерантності. Заходи стосовно цього можуть варіюватися від конкретних кримінальних або адміністративних санкцій за порушення закону до активної підтримки присутності мов і культур меншин у засобах масової інформації, в тому числі за допомогою виділення спеціального фінансування. Крім того, політика у сфері засобів масової інформації, механізми саморегулювання та режими ліцензування мають бути спрямовані на створення сприятливого середовища для незалежних і плюралістичних засобів масової інформації, що сприятиме обміну думками та інформацією, відображенню та швидкому реагуванню на потреби різних спільнот.
Ключова соціальна та демократична роль, що належить засобам масової інформації, передбачає наявність особливого захисту їхньої свободи.120 Водночас, той факт, що засоби масової інформації відіграють настільки важливу роль у формуванні суспільного клімату, в тому числі стосовно питань відносин між спільнотами, означає, що їм необхідно брати до уваги те, як їхня діяльність впливає на соціальну згуртованість та інтеграцію. Засоби масової інформації повинні враховувати можливі наслідки, коли вони передають висловлювання політиків або інших громадських діячів, що сприяють формуванню негативних стереотипів та іншій діяльності, яка спричиняє розділення в суспільстві.
119 Як підкреслюється, серед іншого, в РКНМ, статті 6 і 9, а також у Рекомендаціях щодо використання мов меншин у телерадіомовленні (2003 р.) (надалі: Рекомендації щодо телерадіомовлення). 120 Як підкреслено, серед іншого, в Рішенні № 193 Постійної ради ОБСЄ (1997 р.) (Мандат представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ); див. також ЄКПЛ, стаття 10 та її інтерпретація в прецедентному праві, зокрема стосовно рішення справи «Йєрсільд проти Данії» (Jersild v Denmark), №. 15890/89 від 23 вересня 1994 р.
66 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 49. Заходи, спрямовані на просування державної або офіційної (-них) мови (мов) у засобах масової інформації, не повинні непропорційно обмежувати право на використання мови меншини.
Відчутна присутність мов меншин у місцевих засобах масової інформації є показником інклюзивної політики держави стосовно меншин та відображає значущість, що надається мовній різноманітності. Отже, держави повинні, консультуючись із меншинами, розробити політику стосовно використання мов (-и) меншин у телерадіомовленні.121 Така політика має бути заснована на праві осіб, що належать до меншин, отримувати та передавати інформацію і думки також і своєю рідною мовою,122 що є передумовою їхньої рівноправної участі в суспільно-політичному, економічному, соціальному та культурному житті.
Водночас держави можуть легітимно просувати державну мову, особливо в громадських засобах масової інформації, у межах, зазначених вище,123 за умови, якщо це не обмежує непропорційно права осіб, що належать до меншин, на використання своєї мови в засобах масової інформації, а також не обмежує необґрунтовано наявну мовну різноманітність.
Під час пошуку такого балансу політика має базуватися, серед іншого, на такому: – У той час як жодні мовні обмеження у друкованих та інтернет-матеріалах не дозволені, будь-які обмеження щодо вибору мови в телерадіомовленні, стосовно як громадських, так і приватних засобів масової інформації, повинні бути ретельно оцінені для забезпечення пропорційності та повного дотримання свободи слова; – Квоти для телерадіомовлення державною мовою в громадських засобах масової інформації можуть бути правомірними, але вони мають бути доповнені спеціальними засобами для забезпечення дотримання мовних прав осіб, що належать до меншин; наприклад, шляхом гнучкого застосування таких квот та/або шляхом виключення їх для регіонів, в яких меншини проживають у значній кількості. Більш того, введення мовних квот у жодному разі не повинно передбачати регулювання змісту мовлення та має повною мірою поважати свободу засобів масової
121 Рекомендації щодо телерадіомовлення, рекомендація 5. 122 РКНМ, стаття 9. 123 Рекомендація 42 вище.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 67 інформації. Накладання жорстких квот для приватних телерадіокомпаній може вступати у конфлікт зі свободою слова. Таким чином, просування державної мови в приватному телерадіомовленні, коли це виправдано легітимними цілями, може здійснюватися за допомогою різних економічних стимулів, у тому числі шляхом розподілення державних грантів та підтримки виробництва контенту;124 – У разі використання субтитрів, квот та/або вимог ретрансляції задля сприяння інтеграції, держава повинна забезпечити належну фінансову та технічну підтримку для того, щоб не здійснювався непропорційний вплив на використання мов меншин. У деяких випадках використання субтитрів може слугувати ефективним інструментом для покращення комунікації між спільнотами та більш широкого охоплення населення. Наприклад, іноді створюються багатомовні програми з використанням субтитрів мовами як більшості, так і меншин, з метою заохочення взаємодії між різними групами та подолання мовних бар’єрів; – Необхідно сприяти доступу та присутності меншин у неспеціалізованих програмах громадських засобів масової інформації, в тому числі шляхом створення умов, сприятливих для різноманітності та плюралізму в ЗМІ; – Громадське телерадіомовлення має відображати культурну та мовну різноманітність суспільства. Воно має гарантувати адекватне представництво особам, які належать до меншин, в тому числі до малочисельних меншин, та їхнім мовам. Це стосується також органів, що регулюють телерадіомовлення. Держави повинні забезпечувати умови, за яких інтереси носіїв мов меншин були б представлені або враховувалися б саме в регулюючих органах125; – Хоча для меншин, що проживають в прикордонних районах, можливість доступу до телерадіомовлення із сусідніх держав, з якими вони можуть мати спільну мову, не є рідкістю, це не звільняє державу проживання від зобов’язань щодо захисту прав меншин, у тому числі прав, пов’язаних з мовою та засобами масової інформації. У будь-якому разі, в інтересах держави є забезпечення всіх членів суспільства інформацією стосовно актуальних внутрішньодержавних питань. Таке охоплення необхідне для створення спільних рамок розуміння соціальних процесів і, таким чином, для інтеграції суспільства. Держави повинні передбачати засоби для забезпечення того, щоб достатній обсяг інформації був також доступний мовами меншин;
124 Коментар з питань мови, пункт 43. 125 Європейська хартія регіональних мов або мов меншин, стаття 11 (3).
68 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств – Слід докладати зусиль для залучення та утримання в головних засобах масової інформації журналістів, що належать до меншин, а також забезпечувати належне представництво меншин у радах з питань телебачення і радіомовлення. Особливу увагу слід приділяти потребам малочисельних меншин або особливо вразливих груп, що зазвичай мають дуже обмежений доступ до засобів масової інформації рідною мовою та відчувають нестачу кваліфікованих журналістів, підготовлених до роботи мовою меншин;126 – Стосовно приватних засобів масової інформації, держави повинні розглянути можливість створення стимулів для приватних постачальників медіаінформації, а також для постачальників із спільнот, наприклад, шляхом фінансування та виділення частот, розширення доступу меншин, особливо малочисельних, до засобів масової інформації, в тому числі до ЗМІ їхніми мовами. Хоча вимога щодо дотримання квот на державну мову в приватних засобах масової інформації, по суті, може не бути нелегітимною, вона є особливо проблематичною, оскільки може необґрунтовано обмежувати приватну ініціативу та навіть загрожувати існуванню засобів масової інформації мовами меншин;127 – Оскільки друковані засоби масової інформації мовами меншин відіграють особливу роль для спільнот меншин, держави повинні забезпечити, щоб загальні правила стосовно субсидій для преси, які нерідко містять такі умови, як мінімальний тираж або розповсюдження на території всієї країни, не застосовувалися для друкованих ЗМІ мовами меншин, котрі навряд чи зможуть коли-небудь виконати ці умови;128 – Необхідно, де це можливо, визнавати та підтримувати потенціал нових технологій полегшення прийому програм мовами меншин, що були виготовлені в інших, часто сусідніх, країнах. Однак, вони не повинні заміняти програми, створені мовами меншин всередині країни.
126 Коментар з питань мови, пункти 41 та 42. 127 Коментар з питань мови, пункти 45 та 46. 128 Коментар з питань мови, пункт 47.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 69 Різноманітність символів та їхнє використання в публічній сфері
50. Держави повинні сприяти інтеграції, ставлячись із повагою до вимог та особливої чутливості з боку груп, що представляють як меншини, так і більшість, стосовно демонстрації та використання символів у спільному громадському просторі. Піклуючись про свободу вираження, державам слід уникати використання символів, що роз’єднують, і необхідно наполягати, щоб діячі з недержавного сектору також не демонстрували таких символів. Де це доречно, слід шукати можливостей для заохочення використання інклюзивних символів.
Символи, такі як прапори, знаки, статуї, пам’ятники, географічні назви, назви вулиць, пам’ятні дати і свята, історичні місця та місця поховань можуть мати дуже велике значення для ідентичності. Символи можуть здійснювати значний вплив на соціальні відносини: вони можуть використовуватися для сприяння інклюзивності та згуртованості або для роз’єднання та розколу. Некоректне використання символів може викликати напругу та інциденти, котрі можуть перерости в конфлікт або насильство між спільнотами. Цього можна уникнути шляхом встановлення, як невід’ємної складової політики інтеграції, зважених та справедливих правил, спрямованих на вирішення потенційних проблем, пов’язаних з використанням символів.
У сфері використання символів політика інтеграції має базуватися, зокрема, на такому: – Публічна демонстрація приватними особами символів, пов’язаних з ідентичністю, стосується свободи вираження і не повинна заборонятися, крім випадків, коли для цього існують легітимні та чітко визначені підстави. Такі підстави у будь-якому разі мають розглядатися у вузькому контексті, а будь-яка заборона повинна бути пропорційною легітимним цілям; – Розміщення прапорів та символів всередині чи на будівлях органів місцевого самоврядування або інших державних установ може викликати суперечки та напругу. У такому разі державам слід розглянути питання щодо врегулювання використання символів, базуючись на принципах інклюзивності та належного управління, для досягнення балансу між легітимними інтересами всіх груп у суспільстві; – За певних умов права меншин передбачають наявність топографічних та вуличних знаків мовами меншин (що у певних випадках стосується
70 Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств і використовуваного алфавіту).129 За можливості, держави можуть забезпечити право використання топографічних вказівників мовами меншин, навіть якщо меншини не проживають у даному районі традиційно або в значній кількості, оскільки топографічні вказівники також можуть мати символічне значення. Крім того, у разі встановлення кількісних порогів, що дають право використовувати топографічні знаки мовами меншин, ці кількісні пороги не повинні неспіврозмірно перешкоджати використанню певних мов меншин. Більш того, безпека дорожнього руху чи використання різних алфавітів не є переконливими аргументами проти двомовних вказівників. Навпаки, така демонстрація двомовності має заохочуватися, оскільки вона свідчить, що на даній території проживають у гармонії різні групи населення;130 – Під час розміщення символів або заборони їх використання, а також під час спорудження чи демонтування статуй, пам’ятників та інших символічних об’єктів або споруд держави мають належним чином враховувати як історичні, так і сучасні відносини між спільнотами. Отже, державна політика має бути спрямована на сприяння міжкультурним зв’язкам, взаємному визнанню та акомодації всіх груп у суспільстві; – Під час найменування або перейменування вулиць, споруд або інших об’єктів громадського простору особливу увагу слід звертати на те, як дані дії впливатимуть на інтеграцію суспільства. У зв’язку з цим вкрай важливо, щоб такі рішення приймалися на основі інклюзивності та участі, для того, щоб результати цих рішень не спричиняли розділення між різними групами в суспільстві; – Держави-учасниці значно відрізняються у своїх підходах до публічної демонстрації релігійних символів, будівництва чи реконструкції культових споруд, релігійних обрядів та традиційних особливостей харчування та/ або одягу. Водночас меншини, що практикують релігію, що відрізняється від релігії більшості, певною мірою ризикують опинитися в несприятливому становищі та можуть зіткнутися з дискримінацією. Незважаючи на широку свободу розсуду держав стосовно публічної демонстрації релігійних символів, держави повинні законодавчо та на практиці забезпечити недискримінацію за релігійною ознакою. Держави також мають забезпечити повагу до релігійних прав меншин, зокрема, до свободи віросповідання та переконань. Держави повинні поважати релігійну різноманітність та дотримуватися принципу розумної акомодації стосовно релігійних вимог. Там, де це необхідно, держави також мають заохочувати міжрелігійний діалог.
129 РКНМ, стаття 11. 130 Коментар з питань мови, пункт 67.
Рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств 71 Організація з безпеки і співробітництва в Європі працює в ім’я стабільності, процвітання і демократії у 57 державах через політичний діалог про спільні цінності та через практичну роботу, яка забезпечує тривалі зміни на краще.
Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин