Приручник за активно учешће јавности у заштити животне средине Март, 2024 Приручник за активно учешће јавности у заштити животне средине
Ауторка: Мирјана Дреновак Ивановић, редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду
Лекторка: Виолета Нешковић Поповић
Публикацију „Приручник за активно учешће јавности у заштити животне средине” финансирао је ОЕБС у оквиру пројекта „ Јачање Аархус центара у области рада ОЕБС-а ради промоције добре управе у заштити животне средине и одрживог развоја”. Пројекат не би био могућ без великодушне подршке влада Немачке и Италије.
Пројекат је реализован у сарадњи са Мисијом ОЕБС-а у Србији.
Ставови изречени у књизи припадају искључиво аутору и његовим сарадницима и не представљају нужно званичан став Мисије ОЕБС-а у Србији.
Сви појмови који су у анализи употребљени у мушком граматичком роду обухватају мушки и женски род лица на која се односе.
2 Садржај
1. . Право на приступ еколошким информацијама и правна заштита................................................................................... 9 Којим еколошким информацијама се може приступити на основу Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја?................................................................................................................ 10 До каквих последица у пракси доводи увођење разлике у праву на приступ еколошким информацијама у ужем и у ширем смислу?................ 12 Коме се подноси захтев за приступ еколошким информацијама?............. 13 Када постоје изузеци од права на приступ еколошким информацијама и какав је садржај образложења решења којим се право на приступ информацијама ускраћује?............................................................................... 14 Када се тражилац информације може обратити Поверенику за информације од јавног значаја?...................................................................... 18 Да ли јавност може да приступи еколошким информацијама које нису информације од јавног значаја?...................................................................... 20 Право на разгледање списа и обавештавање у Закону о општем управном поступку као основ приступа еколошким информацијама....... 24 Право на разгледање списа и обавештавање................................................ 25
2. . Право јавности на учешће у доношењу еколошких одлука и правна заштита......................................................28 О чему се одлучује у стратешкој процени утицаја на животну средину, процени утицаја на животну средину и у поступку издавања интегрисане дозволе?....................................................................................... 29 Ко и на који начин има право да учествује у стратешкој процени утицаја на животну средину?........................................................................... 31 Ко и на који начин има право да учествује у поступку процене утицаја на животну средину?........................................................................... 32 Ко и на који начин има право да учествује у поступку издавања интегрисане дозволе?....................................................................................... 35 Ко су заступници колективних и ширих интереса јавности?....................... 37
3 3. . Право на правну заштиту у стварима од значаја за животну средину...............................................................42 Надлежности Заштитника грађана од значаја за заштиту животне средине................................................................................................................ 42 Учешће јавности и народна тужба actio popularis.......................................... 43 Учешће јавности и SLAPP тужбе........................................................................ 44 Учешће јавности и Стразбуршки принципи заштите животне средине у међународном праву људских права ............................................ 44
4 Активно учешће јавности у заштити животне средине обухвата мо- деле информисања и укључивања јавности у различите форме доно- шења одлука од значаја за заштиту и очување животне средине. Тиме се, најпре, ствара и проширује свест о активностима које утичу на жи- вотну средину и захватима којима се мењају стање и услови животне средине, као и о капацитету животне средине, тј. ограниченој способ- ности животне средине да прихвати одређене количине загађујућих материја у одређеном временском интервалу на одређеном простору преко којих настаје неповратна штета животној средини. Тиме се, за- тим, утиче на подизање еколошке свести и формирање ставова и по- нашање јавности о потреби заштите животне средине и о повратном утицају које активности којима се утиче на животну средину имају на здравље људи и услове развоја. Укључивање јавности, коначно, дово- ди до транспарентности у раду органа управе приликом промена еко- лошких политика и јавних политика чије формулисање, сагласно на- челима еколошког права, за полазну основу има различите елементе и аспекте који се односе на потребе заштите животне средине као јав- ног интереса.
Потреба за стварањем културе сарадње и солидарности у заштити
5 животне средине добија правни облик крајем деведесетих година XX века доношењем Конвенције о доступности информација, учешћу јавности у доношењу одлука и праву на правну заштиту у питањима животне средине.1 Конвенција утврђује минималне стандарде за раз- вој правних института у унутрашњем праву којима се гарантује пра- во на приступ информацијама од значаја за стање и заштиту живот- не средине, право појединаца и различитих форми заступника колек- тивних и ширих интереса јавности на учешће у доношењу одлука које имају утицај на животну средину и права на правну заштиту. Србија је ратификовала Архуску конвенцију 2009. године, а минимални стан- дарди постају део позитивног права одредбама закона из области за- штите животне средине који су доношени од 2004. године. Учешће ових удружења оснажено је одредбама Закона о општем управном по- ступку (2016), који препознаје заступнике колективних интереса и за- ступнике ширих интереса јавности као странку у поступку. Право на обавештеност и учешће јавности, међутим, са актуелним еколошким изазовима (нпр. климатске промене, корпоративна одрживост, нефи- нансијско извештавање и др.) поприма нове облике: учешће кроз по- везивање са правима потрошача и учешће кроз активности друштве- них покрета.
Законодавни оквир еколошког права представља обиман и сложен скуп прописа са око 300 правних докумената, низом додатних обаве- за за државу и пословни сектор које произлазе из међународних спо- разума и правила која гарантују право јавности на информисање о животној средини, учешће у доношењу одлука које имају утицај на
1 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention), 1998.
6 њено очување и унапређење и право на приступ адекватној правној заштити.
Списак прописа из области заштите животне средине је доступан на: https://www.ekologija. gov.rs/sites/default/files/inline-files/Spisak_propisa_iz_oblasti_ZZS_-_230217.pdf. Табела надлежно- сти инспекције у области заштите животне средине је доступна на https://www.ekologija.gov.rs/ sites/default/files/inline-files/Tabela_nadleznosti_-_mart_2017_verzija_2%20%281%29.pdf.
Приручник садржи преглед основних права јавности и заинтересова- не јавности која чине оквир активног учешћа. Како би се омогућила једноставна употреба приручника, основна права су изложена у фор- ми одговора на питања са којима се поједници, удружења, невлади- не организације и друге форме заштитника колективних и ширих ин- тереса јавности свакодневно сусрећу. Питања су груписана у три це- лине са примерима из праксе. Прва целина, Право на приступ еколош- ким информацијама и правна заштита, обухвата питања од значаја за разумевање практичног значаја разлике која у нашем праву постоји између еколошке информације као информације од јавног значаја у ужем и ширем смислу и еколошких информација ван правног режи- ма информације од јавног значаја, те поступка у коме се може присту- пити свакој од наведених врста еколошких информација. У том делу се упућује и на поступак пред органима ( јавне) власти који поседују тражене информације, рокове и трошкове приступа информацијама, као и на поступак пред Повереником за информације од јавног зна- чаја. Након тога се упућује на нове моделе приступа еколошким ин- формацијама повезивањем са правилима о заштити колективних ин- тереса потрошача и правилима оглашавања. У другом делу се анали- зирају права (заинтересоване) јавности на учешће у доношењу еко- лошких одлука и правна заштита у посебним законима који уређују
7 поступак стратешке процене утицаја на животну средину, процене утицаја на животну средину и поступка издавања интегрисане до- зволе. У трећем делу се упућује на право на правну заштиту у ствари- ма од значаја за животну средину ван поступака који су анализира- ни у другом делу, а који се односе на надлежности Заштитника грађа- на од значаја за заштиту животне средине и право на вођење и покре- тање поступка у области заштите животне средине, као и на могућ- ности које су недавно заживеле у домаћој пракси попут тужбе actio popularis,којом се даје право сваком лицу да затражи да се уклони из- вор опасности од кога прети знатнија штета сагласно Закону о обли- гационим односима. У том делу се упућује и на положај јавности код SLAPP тужби и на актуелну праксу Европског суда за људска права и недавно представљене Стразбуршке принципе заштите животне сре- дине у међународном праву људских права.
Приручник има информативни карактер. Садржај је резултат вишего- дишњег истраживања ауторке и ослања се на резултате изнете у број- ним научним и стручним радовима, као и у уџбенику Еколошко пра- во, Београд 2021. и монографији Правни положај заступника колектив- них и ширих интереса јавности у заштити животне средине, Београд 2021. У овом приручнику дат је осврт на основе правне заштите, прав- на средства и правне лекове који су на располагању јавности како би узела активно учешће у заштити животне средине. За више информа- ција о садржају и изазовима у њиховој примени и домаћу и упоредну праксу, читаоци се упућују на наведене публикације.
8 1. Право на приступ еколошким информацијама и правна заштита Право на обавештеност је уставом зајемчено, основно право грађана. Сагласно члану 74. Устава Србије (2006), свако има право на благовре- мено и потпуно обавештавање о стању животне средине, што обухвата право и на активно (по захтеву за приступ еколошким информација- ма) и на пасивно информисање о стању животне средине (без обзи- ра на то да ли су у одређеном поступку затражене еколошке информа- ције, нпр. информације о квалитету ваздуха). Законом о заштити жи- вотне средине прописано је начело информисања и учешће јавности којим се преноси основа Архуске конвенције (1998) о обавези укључи- вања јавности у поступке одлучивања о активностима које носе еко- лошки ризик и информисања о еколошком ризику и стању животне средине. Право на приступ еколошким информацијама припада фи- зичким или правним лицима, њиховим удружењима, организација- ма и групама. Како је реч о информацији од јавног значаја, право на приступ еколошким информацијама ,,припада свакоме, под једнаким условима”.
9 Извод из одговора Повереника за информације од јавног значаја орга- ну управе од 30. новембра 2007. У том предмету је захтев за приступ еколошкој информацији затражило малолетно лице. Орган управе од кога је затражена информација сматрао је да је реч о странци која није процесно способна, те да јој се не може омогућити приступ. Повере- ник је, међутим, указао на то да приступ информацији од јавног зна- чаја припада свима, па и малолетном лицу, у чије име процесне радње може обавити законски заступник, те да чињеница да је тражилац ин- формације малолетно лице њега не може лишити права на приступ.
Којим еколошким информацијама се може приступити на основу Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја?
Информација од јавног значаја је информација којом располаже ор- ган јавне власти, настала у раду или у вези са радом органа јавне вла- сти, која је садржана у одређеном документу и односи се на све оно о чему јавност има оправдан интерес да зна.2 Oправдани интерес јав- ности да зна постоји увек када се ради о информацијама којима рас- полаже орган власти које се односе на угрожавање, односно заштиту здравља становништва и животне средине, а ако се ради о другим ин- формацијама којима располаже орган власти, сматра се да оправда- ни интерес јавности да зна постоји, осим ако орган власти не докаже супротно.3
2 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, „Сл. гласник РС”, бр. 120/04, чл. 2, ст. 1. 3 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, „Сл. гласник РС”, бр. 120/04, чл. 4.
10 Разликујемо две врсте еколошких информација као информација од јавног значаја. Прво, реч је о информацијама од јавног значаја које се односе на животну средину. Друго, реч је о информацијама од јавног значаја које се односе на угрожавање односно заштиту животне сре- дине.4 У првом случају, реч је о еколошким информацијама у ширем смислу, које обухватају сваку информацију у писаном, визуелном, звучном, електронском или другом материјалном облику којом рас- полаже орган јавне власти или која се чува у име органа јавне вла- сти о: (1) стању чинилаца животне средине, као што су ваздух и ат- мосфера, вода, тло, земљиште, предели и природна подручја, укљу- чујући мочварна, приобална, речна и језерска подручја, биодиверзи- тет и његове компоненте, геодиверзитет и геонаслеђе, генетички мо- дификоване организме, као и интеракција између ових чинилаца; (2) факторима као што су материје, енергија, бука, зрачење или отпад, укључујући радиоактивни отпад, емисије, испуштања и други обли- ци емитовања у животну средину који утичу или могу утицати на чи- ниоце животне средине; (3) мерама (укључујући и административ- не мере), као што су: јавне политике, стратегије, законодавство, пла- нови, програми, споразуми о питањима из области животне среди- не и активностима које утичу или могу утицати на чиниоце и факто- ре, као и утврђеним мерама или активностима за заштиту тих чини- лаца; (4) извештајима о спровођењу прописа из области животне сре- дине; (5) анализама трошкова и користи и економским анализама и претпоставкама које се користе у оквиру мера и активности; (6) стању здравља људи и безбедности, укључујући угрожавање ланца исхране,
4 Дреновак-Ивановић, Мирјана. ,,Удружења грађана као тражиоци еколошке информације: поступак пред Повереником за информације од јавног значаја в. прекршајни поступак.” Правни живот. (2019): 387‒400.
11 као и по потреби о условима живота човека, о непокретним култур- ним добрима и њиховој заштићеној околини и грађевинским објек- тима, у мери у којој на њих утиче или може утицати стање чинила- ца животне средине или, кроз такве чиниоце, стање било ког од фак- тора.5 У другом случају, реч је о еколошким информацијама у ужем смислу које обухватају само оне информације које се односе на изне- надну опасност проузроковану људском активношћу или опасност која је последица природних појава. У ужем смислу, еколошка инфор- мација је и информација о емисијама у животну средину.6
До каквих последица у пракси доводи увођење разлике у праву на приступ еколошким информацијама у ужем и у ширем смислу?
Разлика у праву на приступ еколошким информацијама у ужем и у ширем смислу се уочава како у погледу рока у коме је орган јавне вла- сти дужан да омогући приступ траженој информацији тако и у погле- ду обавезе да се плати одређена накнада или могућности да се приме- ни изузетак од права на приступ информацији. Орган јавне власти је дужан да омогући приступ еколошкој информацији у ширем смислу у року од 15 дана, а еколошкој информацији у ужем смислу у року од 48 сати. Тражилац информације која се сматра еколошком информа- цијом у ужем смислу ослобођен је обавезе плаћања накнаде.
5 Закон о заштити животне средине, „Сл. гласник РС”, бр. 135/2004, 36/2009, 36/2009 - др. закон, 72/2009 - др. закон и 43/2011 - одлука УС, чл. 3, ст. 1, тач. 33a. 6 Закон о заштити животне средине, „Сл. гласник РС”, бр. 135/2004, 36/2009, 36/2009 - др. закон, 72/2009 - др. закон и 43/2011 - одлука УС, чл. 3, ст. 1, тач. 33д.
12 Док се изузеци од права на приступ информацијама, уз примену те- ста пропорционалности, могу применити увек када је реч о еколош- ким информацијама у ширем смислу, таква могућност није предвиђе- на за еколошке информације у ужем смислу.
Оправдани интерес јавности да приступи информацијама којима рас- полаже орган јавне власти постоји увек када се оне односе на ,,угро- жавање односно заштиту здравља становништва и животне средине” или када је реч о информацијама о емисијама у животну средину.
У пракси Повереника наилазимо на случај у коме је тражилац инфор- мације изјавио жалбу Поверенику због тога што није добио све ин- формације о плановима и програмима заштите животне средине на локалном нивоу и степену њихове реализације у последњих десет го- дина у року од 48 сати. Повереник је, поступајући по жалби, указао на неоснованост навода жалиоца, образлажући одлуку тиме што затра- жене информације нису информације о изненадној опасности или емисијама у животну средину. Рок од 48 сати се односи само на ,,си- туације непосредног угрожавања животне средине које постоје у тре- нутку подношења захтева”.7
Коме се подноси захтев за приступ еколошким информацијама?
Захтев за приступ еколошким информацијама као информацијама од јавног значаја увек се подноси органу јавне власти за који тражилац
7 Повереник за информације од јавног значаја. Извод из решења бр. 071-01- 4616/2017-03, од 30. новембра 2018. год.
13 информације претпоставља да тражене информације поседује. Ор- гани власти имају обавезу да омогуће приступ еколошким информа- цијама. Ако орган јавне власти не поседује тражене информације, ду- жан је да обавести тражиоца о томе и упути га у то који орган јавне власти, по његовом сазнању, такве информације поседује.
У једном случају еколошко удружење је затражило од органа јавне вла- сти информацију о томе да ли одређена локација на којој је изграђена депонија представља зону за коју се у складу са Законом о планирању и изградњи може добити грађевинска дозвола. Одлучујући по жалби, Повереник је стао на становиште да се тражене информације одно- се на тумачење одредаба Закона о планирању и изградњи, те да није реч о еколошким информацијама јер ,,тражене информације нису са- држане у неком документу којим располаже орган јавне власти”. - Из- вод из решења Повереника за информације од јавног значаја и зашти- ту података о личности, бр. 07-00-00127/2006-03, од 3. августа 2006. год.
Орган јавне власти је, у важећем Закону о слободном приступу инфор- мацијама од јавног значаја, одређен као државни орган (што укључује орган територијалне аутономије, локалне самоуправе и организације којима је поверено вршење јавних овлашћења) и правно лице чији је оснивач државни орган, односно правно лице које у целини или пре- тежном делу финансира државни орган (чл. 3). Након измена и до- пуна Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја из новембра 2021. године, у одредбама чл. 2 се наводе додатни крите- ријуми на основу којих се одређује значење појма орган јавне власти.
Каталог органа јавне власти у смислу тог закона је доступан на: https://www.poverenik.rs/sr/%D0%BA%D0%B0%D1%82%D0%B0%D0%BB%D0%BE%D0%B3-%D0%BE %D1%80%D0%B3%D0%B0%D0%BD%D0%B0.html
14 Када постоје изузеци од права на приступ еколошким информацијама и какав је садржај образложења решења којим се право на приступ информацијама ускраћује?
Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја уређује да се право на приступ информацијама изузетно може ограничити ,,ако је то неопходно у демократском друштву ради заштите од оз- биљне повреде претежнијег интереса заснованог на уставу или зако- ну”.8 Пре него што донесе решење којим се право на приступ инфор- мацијама ускраћује, орган јавне власти је дужан да спроведе тест про- порционалности у коме се најпре оцењује да ли је интерес тражиоца информације да зна у супротности са заштитом неког интереса који је одређен законом. Затим се утврђује да ли приступ траженим ин- формацијама може да повреди јавне интересе који су законом наведе- ни. Коначно, орган јавне власти има обавезу да оцени да ли потреба заштите тог интереса претеже над потребом заштите интереса тра- жиоца информације да зна. Орган јавне власти може да ускрати при- ступ информацији од јавног значаја тек након спроведеног теста про- порционалности који указује на основе да се поступи по изузетку.
8 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, „Сл. гласник РС”, бр. 120/04, чл. 8.
15 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја одређује следеће јавне интересе ради чије заштите се може дозволити приме- на изузетка, те ускратити право на приступ информацијама: живот, здравље, безбедност или било које друго важно добро неког лица; от- кривање кривичног дела; вођење преткривичног поступка, вођење судског поступка, извршење пресуде или спровођење казне или било који други правно уређени поступак или фер поступање и правично суђење; одбрана земље, национална или јавна безбедност, међународ- ни односи; способност државе да управља економским процесима у остварењу економских интереса; документ за који је прописом или службеним актом заснованим на закону одређено да се чува као држав- на, службена, пословна или друга тајна; право на приватност, углед или друго право лица на које се тражене информације односе.9 Изме- нама и допунама Закона о слободном приступу информацијама од јав- ног значаја (новембар, 2021), у заштићене интересе који могу да буду основ за изузетак увршћен је и интерес заштите животне средине на који се тражена информација односи, што обухвата и интерес заштите ретких биљних и животињских врста ако је затражена информација о њиховој локацији. Осим тога, орган власти неће тражиоцу омогући- ти да траженим информацијама приступи ако би се тиме прекрши- ла правила међународног арбитражног права, учинила доступном ин- формација која се чува као тајни податак или пословна или професи- онална тајна, повредио једнак јавни положај друштава капитала која послују у складу са прописима о привредним друштвима на тржишту или повредио пословни интерес физичких и правних лица сагласно законима о заштити конкуренције и др.
9 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, „Сл. гласник РС”, бр. 120/04, чл. 9. 16 У нашој пракси наилазимо на пример у коме је удружење грађана од надлежног органа затражило информације о количини произведене електричне енергије на годишњем нивоу у хидроелектранама.10 Такав захтев је одбијен на основу примене правила о искључењу и ограни- чењу слободног приступа11 са образложењем да је реч о информација- ма које су означене да се чувају као пословна тајна. Реч је о изузетку који је прописан и Архуском конвенцијом.
Одлучујући по жалби, Повереник за информације од јавног значаја је стао на становиште да је орган јавне власти био дужан да образло- жи на који начин приступ траженим информацијама може да угрози енергетску стабилност Републике Србије. Следећи низ ранијих одлу- ка,12 Повереник је указао на то да су информације о животној среди- ни, а нарочито оне о нивоу загађујућих материја и емисија, информа- ције за које постоји ,,појачан интерес јавности да зна”, да је реч о par excellance информацијама од јавног значаја.
Од значаја за приступ еколошким информацијама су и ставови Пове- реника о томе да су органи јавне власти дужни да доставе тражене ин- формације чак и када немају обавезу да врше анализе и припремају извештаје у којима се генеришу такви подаци ако су такве информа- ције садржане у документима којима располажу.13
10 Одлука Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, број: 071-01-89/2021-03, од 18. октобра 2021. 11 Измене и допуне Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја о искључењу и ограничењу слободног приступа, „Сл. гласник РС”, бр. 105/2021, чл. 9, ст. 5. 12 Одлука Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, број: 071-01-2478/2021-03, од 6. септембра 2021. 13 Одлука Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, број: 071-01-1871/2020-03, од 1. октобра 2020. 17 Значајни су и ставови Повереника изнети у низу одлука у којима се указује на то да емисије загађујућих материја у ваздуху представљају информације о емисијама којима је увек могуће приступити, без изузетка.14
Право на приступ појединим врстама еколошких информација про- писано је и посебним законима. Тако, на пример, одредбама Закона о хемикалијама прописано је да свако може поднети захтев да му се учине доступним подаци којима располаже Министарство заштите животне средине у вези са уписом хемикалија у Регистар, издавањем дозволе за обављање делатности промета и дозволе за коришћење на- рочито опасних хемикалија. Но, Министарство ,,неће тражиоцу омо- гућити приступ подацима који су означени као поверљиви ако про- цени да је приступ тим подацима потребно ограничити”, што отва- ра питање усаглашености одредаба Закона о хемикалијама и Зако- на о слободном приступу информацијама од јавног значаја, у делу који уређује питања од значаја за примену изузетака од права на при- ступ („Сл. гласник РС”, бр. 36/2009, 88/2010, 92/2011, 93/2012 и 25/2015, чл. 85). Супротан пример налазимо у Закону о биоцидним производи- ма, чијим се одредбама прописује забрана означавања пословном тај- ном података који су ,,значајни за безбедност и здравље људи и живо- тиња, безбедност имовине и заштиту животне средине” (Закон о био- цидним производима, „Сл. гласник РС”, бр. 36/2009, 88/2010, 92/2011 и 25/2015, чл. 47). Одредбе Закона о управљању отпадом уређују обавезу органа који је надлежан за издавање дозволе да о захтеву за издавање дозволе за управљање отпадом и пратећим документима обавести
14 Одлука Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, број: 071-01-761/2021-03, од 22. марта 2021.
18 јавност. Ако захтев садржи пословну тајну или неки од основа за огра- ничење права на приступ еколошким информацијама, орган може да ограничи приступ информацијама у делу или целини. Но, таква мо- гућност не постоји ако је реч о информацији о емисијама, ризицима од удеса, резултатима мониторинга и инспекцијском надзору. - Закон о управљању отпадом, чл. 69, ст. 3. и ст. 4.
Када се тражилац информације може обратити Поверенику за информације од јавног значаја?
Тражилац информације коме је ускраћен приступ еколошким инфор- мацијама има могућност да изјави жалбу Поверенику. Ако утврди по- стојање повреде, Повереник доноси решење којим се органу јавне власти налаже да омогући приступ траженим информацијама. Тра- жилац информације може да поднесе захтев за покретање прекршај- ног поступка тек по окончању поступка по жалби пред Повереником, а ако жалба Поверенику није допуштена, по окончању управног спо- ра (Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, чл. 28б).
19 Видети: Славољупка Павловић, Остваривање права на приступ еколошким информација- ма, Београд 2023. https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacija-nova/Publikacije/2023/ Ostvarivanje_prava_na_pristup_ekoloskim_informacijama.pdf
Да ли јавност може да приступи еколошким информацијама које нису информације од јавног значаја?
Право на приступ еколошкм информацијама може да буде оснажено применом правила о пословној пракси која не сме бити обмањујућа, као и правила о заштити колективних интереса потрошача. Једно од основних права потрошача је право на обавештеност о подацима на основу којих потрошач може да учини разуман избор опредељујући се за једну од понуђених услуга или робе. Право на обавештеност се ос- лања на обавезу пружања тачних информација.15 Основно право по-
15 Закон о заштити потрошача, „Сл. гласник РС”, 88/21, чл. 2, ст. 1, тач. 3.
20 трошача је и право на правовремено и потпуно информисање о стању животне средине те утицају који роба и услуге имају на одрживи раз- вој.16 Тако одређено право на обавештеност обухвата и право на при- ступ информацијама о услугама и роби који имају или могу имати утицај на одређивање или примену мера прилагођавања климатским променама и ублажавање последица климатских промена. Право на обавештеност потрошача обухвата, на пример, право на активно ин- формисање о томе да ли је обезбеђен сервис за поправку и у ком року се исти гарантује, те да ли је производ постојанији и по карактери- стикама такав да се може очекивати да дуже траје, да ли су у произ- водњи употребљени ресурси из обновљивих извора или мања количи- на енергије и воде, да ли се након употребе производ може поново ко- ристити или рециклирати, да ли је у производном процесу смањена количина ГХГ и да ли се његовом употребом ослобађа мања количи- на ГХГ, да ли производња или употреба производа или обављање ус- луге имају повољнији утицај на климатске промене и мере којима се штетни утицаји умањују и у чему се огледају такви утицаји, и сл. Ус- лов за активно информисање је утврђивање јасних стандарда поште- не пословне праксе. Навођење потрошача да донесе економску одлуку пружањем нетачних обавештења или стварањем општег утиска о по- вољнијем утицају производа или услуга на климатске промене чини основу обмањујуће пословне праксе која доводи до повреде колектив- ног интереса потрошача. Захтев за заштиту колективног интереса по- трошача могу да поднесу удружења или савези основани ради оства- ривања циљева заштите потрошача, који имају положај странке у по-
16 Закон о заштити потрошача, , „Сл. гласник РС”, 88/21, чл. 2, ст. 1, тач. 8.
21 ступку.17 Имајући у виду то да јавност исказује повећан степен интере- совања за утицај робе и услуга на животну средину и климатске про- мене, укључивање удружења и савеза потрошача у поступке заштите права потрошача због незаконитог или неправилног информисања о климатском ризику може да допринесе даљој примени стубова Арху- ске конвенције.18
У упоредној пракси наилазимо на примере примене заштите права потрошача у циљу приступа информацијама о климатским ризици- ма и доприносу климатским променама, као и на изазове у зашти- ти права на приступ информацијама до којих доводи растући тренд екоманипулације.19 У једном од случајева Greenpeace France and Others v. TotalEnergies SE and TotalEnergies Electricité et Gaz France20 отворено је питање да ли су потрошачи доведени у заблуду стварањем општег утиска рекламном кампањом ребрендирања компаније Total у еко- лошки одрживу компанију TotalEnergies. Три невладине организације покренуле су поступак пред Регионалним судом у Паризу марта 2022. године тврдећи да подаци изнети у пословној политици компаније не указују на то да компанија припрема и спроводи мере које ће омо- гућити њену угљеничну неутралност до 2050. године, што је једна од основних порука кампање. Осим тога, указано је и на то да се у кам-
17 Закон о заштити потрошача, „Сл. гласник РС”, бр. 88/2021, чл. 174. 18 Изнето на основу истраживања чији су резултати представљени у Дреновак- Ивановић, М. (2024). Приступ климатској правди као нови изазов у примени Архуске конвенције. Право и јавне делатности: Liber amicorum Јовица Тркуља. 19 Kaupa, C. (2023). Promoting the Apocalypse? The Legality of a Ban on Advertising for Fossil Fuels and Other Carbon-Intensive Products under European Law. Europe- an Journal of Risk Regulation, 1‒23. 20 Greenpeace France and Others v. TotalEnergies SE and TotalEnergies Electricité et Gaz France, 2022.
22 пањи врши утицај на економску одлуку потрошача пружањем нетач- них информација о улози коју природни гас и биогориво имају у тран- зиционом периоду на путу ка климатској неутралности. Затражено је обустављање кампање и накнада нематеријалне штете до које је дове- ло објављивање таквих информација у кампањи започетој маја 2021. године.
У једном другом случају, FossielVrij NL v. KLM, две невладине организа- ције су примениле нови приступ заштити колективних интереса који у заштиту права на обавештеност укључује и акционаре као значајну страну у доношењу одлука у стварима са климатским ризиком. У упо- редној пракси наилазимо на примере у којима се акционари препо- знају као део јавности чија је пажња усмерена ка активностима од зна- чаја за смањење емисија ГХГ. Тако је, на пример, управа енергетске групе Chevron почела да развија амбициозне планове смањења еми- сија ГХГ када је 61% акционара гласало за предлог којим се захтева да Chevron смањи емисије ГХГ, укључујући не само емисије које се осло- бађају у дистрибуцији или производњи већ и у ланцу вредности ком- паније.21 Готово истовремено, акционари ExxonMobil-а су изабрали два члана извршног одбора која долазе из Engine No.1 хеџ фонда којим управљају еколошки активисти како би се подстакла декарбонизација и развој пословне политике усмерене ка успоравању климатских про- мена.22 Имајући у виду њихову улогу у одлучивању, као и повећано ин-
21 Chevron investitors back proposal for more emission cuts, Reuters, 26 May 2021. Li, M., Trencher, G., & Asuka, J. (2022). The clean energy claims of BP, Chevron, Exx- onMobil and Shell: A mismatch between discourse, actions and investments. PloS one, 17(2), e0263596. 22 ExxonMobil: One year later, 25. мај 2022, https://engine1.com/transforming/ articles/exxon-mobil-one-year-later/
23 тересовање јавности чији су део и акционари за управљање климат- ским ризицима, невладине организације су упутиле допис акциона- рима AirFrance-KLM са обавештењем о томе да се у кампањи ,,Лети одговорно” користе информације које потрошаче могу довести у за- блуду, као и о одлуци Националне комисије за оглашавање која врши надзор над применом Кодекса оглашавања која такве тврдње поткре- пљује.23 Холандска авиокомпанија KLM је започела кампању ,,Лети од- говорно” полазећи од тога да је циљ компаније да постане климат- ски неутрална до 2050. године, представљајући низ мера којима се то постиже. Међу њима је и могућност да корисници летова купе кар- бонски offset ,,CO2ZERO” из чега се финансирају пројекти пошумља- вања или KLM-ове куповине биогорива. Количина ослобођених једи- ница CO2 се компензује апсорпцијом до које долази пошумљавањем, чиме се постепено смањује угљенични отисак до неутралности. Раз- матрајући представке о обмањујућем оглашавању, холандска Наци- онална комисија је најпре указала на то да компанија KLM поседује сертификате Златног стандарда за програм пошумљавања. Полазећи од тога да су у научној и стручној јавности изнети бројни ставови о томе да у пракси сертификати о смањењу ГХГ не могу да доведу до по- тпуног и трајног смањења ГХГ до неутралности, Комисија сматра да тврдње које се износе у кампањи треба да буду засноване на независ- ним, проверљивим и општепризнатим доказима.24 Полазећи од тога, FossielVrij NL је јула 2022. године поднео тужбу Окружном суду у Ам-
23 Arti, A. (2023). Persuasion tactics used in corporate and activists’ communication. 50-57. 24 Abate, R. S. (2023). „Fool me once, shame on you”: promoting corporate account- ability for the human rights impacts of climate washing. Intercultural Human Rights Law Review, 18.
24 стердаму против компаније KLM. Имајући у виду то што велики број трговаца тврдње о карбонској неутралности заснива на инвестиција- ма у пројекте којима се надокнађују емисије CО2, холандско Нацио- нално тело за заштиту потрошача усвојило је смернице о одрживости, у којима се указује на потребу да потрошачи буду информисани о при- мени мера којима се врши надокнада CО2 (нпр. дужини вожње у km за коју ће бити обезбеђено уклањање ослобођеног угљеника, начину на који ће то бити учињено, телу које ће вршити обрачунавање и вре- менским интервалима у којима се врши обрачун). То стога што ин- формације о уклањању угљеника треба да буду ,,аутентичне, поузда- не, транспарентне, благовремене, праћене, проверљиве, веродостој- не, сертификоване”, усклађене са националним инвентарима еми- сија ГХГ и мерама за смањење емисија ГХГ у појединим секторима.25
Право на разгледање списа и обавештавање у Закону о општем управном поступку као основ приступа еколошким информацијама
Закон о општем управном поступку (чл. 64) прописује право на разгле- дање списа и обавештавање које се односи на право странке у поступ- ку (нпр. заинтересовану јавност у поступку процене утицаја на жи- вотну средину или подносиоца захтева за издавање грађевинске до- зволе). Исто право, међутим, може да буде признато и лицу које нема положај странке у поступку ако докаже свој правни интерес. Реч је о заинтересованом лицу.
25 Authority for Consumers and Markets, Guidelines Sustainability claims, Извештај од 28. јуна 2023, стр. 9.
25 Право на разгледање списа и обавештавање
Члан 64
(1) Право на разгледање списа састоји се од права странке да разгле- да списе у присуству службеног лица, да о свом трошку умножи или добије копију списа и да јој се копија списа, о њеном трошку, доста- ви преко поште или на други погодан начин. Списи се разгледају у просторијама органа који чува списе. У оправданим случајевима, спи- си могу да се разгледају у просторијама другог органа или дипломат- ско-конзуларном представништву Републике Србије.
...
(6) Право на разгледање списа у складу са одредбама овог члана има и заинтересовано лице које докаже свој правни интерес.
(7) Износ трошкова остваривања права на разгледање списа не може прећи износ неопходних трошкова органа за израду и достављање ко- пије списа.
(8) Странка, заинтересовани орган и заинтересовано лице које докаже свој правни интерес, имају право на обавештавање о току поступка.
(9) Одредбама овог члана не дира се у остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја садржаним у документима који чине списе.
Право на увид и копирање списа предмета је уже од права на приступ еколошким информацијама јер не даје право сваком лицу да присту- пи еколошким информацијама од јавног значаја, већ само заинтере-
26 сованом лицу које докаже да има правни интерес да информацијама приступи. За разлику од права на приступ информацијама од јавног значаја које се односе на животну средину, а које обухвата право на приступ само информацијама од јавног значаја, право на разгледање списа предмета подразумева право на приступ информацијама које су у списима садржане без обзира на то да ли је реч о информацијама од јавног значаја или не, па је у том смислу шире од права на приступ информацијама од јавног значаја.
Разлика између ова два режима приступа информацијама огледа се и у томе што код приступа информацијама од јавног значаја које се од- носе на животну средину орган не може да затражи од тражиоца да наведе разлоге за захтев, а оправдани интерес јавности да зна такве информације се претпоставља, док од заинтересованог лица које под- носи захтев за разгледање списа орган може да затражи да образложи правни интерес.
У пракси наилазимо на захтеве које су поднеле еколошке невладине организације и удружења за заштиту животне средине за увид, раз- гледање, копирање списа предмета. Међу њима су и захтеви за увид у списе предмета у вези са поступком издавања локацијских услова за изградњу малих хидроелектрана. Како је реч о поступцима који се спроводе у оквиру поступка обједињене процедуре, право на увид у списе предмета обухвата приступ списима свих поступака који су обједињени у складу са ЗУО, чл. 64 и чл. 65.
27 Више о томе видети: у М. Дреновак-Ивановић, Правни положај заступника колективних и ширих интереса јавности у заштити животне средине, Београд 2021.
Против решења којим се одбацује или одбија захтев за разгледање списа, као и у случају ,,ћутања управе”, може се поднети жалба. Еко- лошко удружење или организација, као и сваки појединац који је уче- ствовао у поступку процене утицаја на животну средину би, даље, имали правни интерес да остваре увид у списе предмета у вези са из- давањем решења којим се инвеститору дозвољава изградња планира- ног постројења као део фазне изградње.
28 2. Право јавности на учешће у доношењу еколошких одлука и правна заштита Укључивање јавности започиње информисањем јавности о квалите- ту и одрживости утицаја на животну средину, а може да буде и про- дубљено када се појединцима, физичким или правним лицима, њи- ховим групама или организацијама, због одређене везе са управном ствари о којој се доноси појединачна одлука чији исход утиче или има утицај на вредности од значаја за заштиту животне средине даје про- цесни положај странке у поступку.
Јавност и заинтересована јавност имају право да се укључе у одлучи- вање о активностима које могу имати негативан утицај на животну средину учешћем у поступку стратешке процене утицаја на животну средину, процене утицаја на животну средину, издавања интегриса- не дозволе. Осим тога, заинтересована јавност и заштитници колек- тивних и ширих интереса јавности, у складу са правилима Закона о општем управном поступку, имају право да се као странка у поступку укључују у управне поступке у којима се одлучује о активностима са утицајем на животну средину и ван наведених посебних поступака.
29 Захтеви за давање сагласности на студије о процени утицаја на жи- вотну средину, захтеви за одлучивање о потреби спровођења поступ- ка процене утицаја на животну средину, захтеви за одређивање обима и садржаја студије о процени утицаја на животну средину и захтеви за ажурирање студија су доступни на: https://www.ekologija.gov.rs/sites/ default/files/inline-files/Tabela_nadleznosti_-_mart_2017_verzija_2%20 %281%29.pdf
Решења донета у поступку процене утицаја на животну средину (о обу- стављању поступка, о одбацивању захтева, о прекиду поступка, о ажу- рирању студије о процени утицаја, о потреби израде процене утицаја, о одређивању обима и садржаја, о сагласности на студије о процени утицаја на животну средину су доступна на: https://www.ekologija.gov. rs/obavestenja/procena-uticaja-na-zivotnu-sredinu/resenja
Информације у вези са поступком издавања интегрисане дозво- ле (захтеви, издате дозволе, регистар издатих дозвола, решење о од- бацивању) доступне су на: https://www.ekologija.gov.rs/obavestenja/ integrisane-dozvole
О чему се одлучује у стратешкој процени утицаја на животну средину, процени утицаја на животну средину и у поступку издавања интегрисане дозволе?
У поступку стратешке процене идентификују се значајни утицаји који су могући и који се очекују током спровођења плана или програ- ма који су њен предмет. Она се врши за опште правне акте који у фор- ми планова, програма, основа или стратегија, као и њихових измена, представљају основу за развој активности којима се утиче на живот-
30 ну средину. Тај поступак уређен је Законом о стратешкој процени ути- цаја на животну средину („Сл. гласник РС”, бр. 135/04, 88/10).
Пример: Учешће јавности у припреми Интегрисаног националног енергетског и климатског плана Републике Србије за период до 2030. године са визијом до 2050. године.
У периоду од 22. јуна 2023. до 5. августа 2023. спроведене су јавне консултације на Извештај о стратешкој процени утицаја ИНЕКП-а на животну средину. Позив за учешће у овим јавним консултација- ма, заједно са наведеним Извештајем на српском и енглеском јези- ку и пратећом документацијом, објављен je на страници Министар- ства: https://ekonsultacije.gov.rs/topicOfDiscussionPage/61/1https://www. mre.gov.rs/tekst/sr/1069/-javne-konsultacije-i-javna-rasprava-na-izvestaj-o- strateskoj-proceni-uticaja-inekp-a.php, као и на порталу еКонсултације: https://ekonsultacije.gov.rs/topicOfDiscussionPage/61/1.
Јавне расправе су одржане 11. јула 2023. године у Београду, 12. јула 2023. године у Новом Саду и 14. јула 2023. године у Нишу.
Директни и индиректни утицаји једног пројекта који се планира или изводи на животну средину утврђују се у поступку процене утицаја на животну средину. У поступку процене утицаја полази се од приро- де и величине захвата у животну средину и локације на којој се пред- лаже обављање одређених активности, те утврђује какав је утицај на- ведених активности на животну средину, да ли постоје алтернатив- на решења и могућност за примену технологије чијом употребом се умањује негативан утицај на животну средину, које мере се могу применити да би се спречио или смањио, односно уклонио штетан утицај на животну средину и које обавезе има оператер након запо-
31 чињања обављања активности које су део предложеног пројекта. Тај поступак уређен је Законом о процени утицаја на животну средину („Сл. гласник РС”, бр. 135/04, 36/09).
Ниво загађења и еколошког ризика од одређених емисија које се ос- лобађају спровођењем активности или радом одређене врсте по- стројења може да буде по интензитету такав да не оставља дилему о томе да ли има негативног утицаја на здравље људи, животну среди- ну или материјална добра. Такве активности се могу спроводити само ако оператер поседује интегрисану дозволу, издату у посебном управ- ном поступку, којом се емисије једног оператера ограничавају тако да се истовремено уређују максималне вредности ослобађања у раз- личите медијуме животне средине. Тај поступак уређен је Законом о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине („Сл. гласник РС”, 135/2004, 25/2015 и 109/2021).26
Ко и на који начин има право да учествује у стратешкој процени утицаја на животну средину?
Поступак стратешке процене утицаја на животну средину обухвата три фазе. У поступку стратешке процене утицаја на животну среди- ну јавност, најпре, има право да буде обавештена о начину на који се може извршити увид у Извештај о стратешкој процени утицаја на жи- вотну средину и пратећа документа, роковима у којима се то може учинити, као и о времену и месту одржавања јавне расправе на којој
26 Више о томе видети у: М. Дреновак-Ивановић, М. Правни положај заступника колективних и ширих интереса јавности у заштити животне средине, Београд 2021.
32 се може изнети мишљење. Извештај о стратешкој процени, који обух- вата како опис елемената који указују на стање животне средине и процену могућих последица тако и образложење за избор предложе- ног плана и програма, узима у обзир могућа алтернативна решења која су разматрана, начин на који је потреба заштите животне сре- дине укључена у план и програм и начин на који је одлука донета. Закључци представљени у Извештају морају да буду представљени ,,на начин разумљив јавности”.
Иако постоји обавеза да се о учешћу јавности сачини посебан извеш- тај, одлука органа управе о оцени извештаја о стратешкој процени не мора да садржи образложење да ли је изражено мишљење јавности узето у разматрање и на који начин је утицало на формулисање ко- начне одлуке.
Ко и на који начин има право да учествује у поступку процене утицаја на животну средину?
Поступак процене утицаја се састоји из три фазе. Заинтересована јав- ност има право да као странка у поступку учествује у све три фазе. Заинтересована јавност је одређена као она на коју утиче или може да утиче конкретна активност која се на одређеној локацији планира. (Закон о процени утицаја на животну средину, чл. 10, чл. 11, чл. 14, чл. 15, чл. 20, чл. 22а, чл. 23. и Закон о интегрисаном спречавању и кон- троли загађивања животне средине, чл. 11, чл. 12). Статус заинтересо- ване јавности имају и невладине организације које се баве заштитом животне средине и евидентиране су код надлежног органа. (Закон о процени утицаја на животну средину, чл. 2, ст. 1, тач. 7 и Закон о ин-
33 тегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине, чл. 2, ст. 1, тач. 17).
У првој фази процене утицаја на животну средину одлучује се о томе да ли је потребно спровести посебан управни поступак процене ути- цаја на животну средину. Након што носилац пројекта поднесе захтев за одлучивање о потреби процене утицаја на животну средину, јав- ност има право да буде обавештена о томе у року од 10 дана. Заинтере- сована јавност има право да у року од 10 дана од дана пријема обавеш- тења достави мишљење о поднетом захтеву. У одлуци која одступа од изнетог мишљења, у образложењу се наводе разлози којима се руково- дио доносилац одлуке, као и разлози који су били опредељујући за до- ношење одлуке такве садржине. О донетој одлуци заинтересовани ор- гани и организације и јавност обавештавају се у року од три дана, од ког тренутка имају право да изјаве жалбу.
У другој фази се утврђују утицаји предложених активности на живот- ну средину који ће се процењивати у конкретном случају. Јавност има право да се упозна са подацима о пројекту, главним алтернативама које су разматране, чиниоцима животне средине и краткорочним и дугорочним утицајима предложених активности и другим подаци- ма које доставља носилац пројекта и да изнесе мишљење о томе. Као и против одлуке донете у првој фази, заинтересовани органи и орга- низације, заинтересована јавност и носилац пројекта имају право да изјаве жалбу.
У трећој фази одлучује се о давању сагласности на студију о процени утицаја. Уз захтев за давање сагласности носилац пројекта подноси и студију о процени утицаја на животну средину. Јавност има право
34 да се упозна са садржајем студије и приступи опису пројекта са пода- цима о технологији која ће бити примењена, као и подацима о стању животне средине, утицајима на животну средину у складу са одлуком из прве фазе поступка, приказом алтернативних мера које су разма- тране, приказом мера за спречавање или смањење значајног штетног утицаја, програмом праћења утицаја. Обавезни део студије је нетех- нички приказ наведеног садржаја, чиме се омогућава да се заинтере- сована јавност упозна са потенцијалним утицајима који су анализи- рани на начин који је разумљив јавности, те да се омогући њено ин- формисано учешће. Одлука о сагласности на студију треба да буде до- нета и на основу мишљења заинтересоване јавности. Одлука је конач- на. Против ње се може покренути само управни спор у коме се може, између осталог, оспорити и извештај техничке комисије, измена сту- дије о процени утицаја након мишљења заинтересоване јавности (која се врши како би се поступило у складу са изнетим мишљењем, а о којем се заинтересована јавност не изјашњава након учињених из- мена), као и обавештење којим надлежни орган упознаје заинтересо- ване органе и организације и јавност о садржини одлуке о процени утицаја.
О значају потпуног информисања заинтересоване јавности која уче- ствује у поступку процене утицаја на животну средину и правилног укључивања у поступак одлучивања указано је и у недавној пресуди Европског суда за људска права (ЕСЉП). У случају Cangi и други против Турске (2023) група грађана је изјавила тужбу ЕСЉП сматрајући да је повређено право на правично суђење прописано чл. 6, ст. 1 Европске конвенције за заштиту људских права и слобода. (Cangi and others v. Türkiye, представка бр. 48173/18, од 14. новембра 2023. године)
35 Повреда је учињена јер заинтересованој јавности није било омогуће- но да приступи стручним проценама вештака који су имали пресу- дан утицај на израду студије о процени утицаја на животну среди- ну. У пресуди је ЕСЉП указао на то да право на контрадикторни по- ступак подразумева не само право странака да приступе свим дока- зима и одлучним чињеницама већ и да изнесу мишљење и запажање у односу на изведене доказе који ће бити узети у разматрање прили- ком доношења коначне одлуке. ,,Како подносиоци представке у овом предмету нису имали прилику да се у потпуности упознају са докази- ма у списима предмета на које су се ослонили главни вештаци, ЕСЉП закључује да је дошло до повреде члана 6. став 1.” (пар. 56).
Ко и на који начин има право да учествује у поступку издавања интегрисане дозволе?
Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине27 уређује поступак издавања интегрисане дозволе, који отва- ра могућност да се издавањем интегрисане дозволе за рад постројења врши свеобухватна и континуирана контрола не само испуштања за- гађујућих материја у ваздух, воду и земљиште и утицаја који емисије имају на биљни и животињски свет већ и поступка управљања отпа- дом који настаје у производном процесу и употребе енергије која се за тај поступак употребљава, уз укључивање већег удела енергије из об- новљивих извора.
27 Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине. „Сл. гласник РС”, бр. 135/2004 и 25/2015.
36 Орган који води поступак издавања интегрисане дозволе је дужан да прибавља мишљење заинтересоване јавности у свим фазама поступ- ка. Приликом доношења решења у финалној фази поступка наводе се изнета мишљења са образложењем разлога којима се орган ценећи их руководио у одлучивању о прихватању или неприхватању.
О донетом решењу о издавању дозволе или решењу о одбијању захте- ва за издавање дозволе обавештавају се заинтересовани органи и ор- ганизације и заинтересована јавност у року од осам дана. Против ре- шења није допуштена жалба, али се може покренути управни спор. Као странка у поступку, заинтересована јавност има право да покре- не управни спор.
Пракса показује да су, по правилу, решења о одбијању захтева заснова- на на чињеницама, околностима и мишљењу које су у поступку изда- вања интегрисане дозволе износили представници локалне заједни- це, еколошка удружења и организације.
Листа решења о издавању дозволе, решења о одбијању захтева за из- давање дозволе и решења о одбацивању захтева са образложењима која обухватају и мишљење заинтересоване јавности доступни су на: https://www.ekologija.gov.rs/obavestenja/integrisane-dozvole
37 У Т И Ц А Ј ЕК ОЛ ОШ К ОГ A C Q U I S -ЈА Н А РА З В О Ј Е К О Л О Ш К О Г П РА В А У С РБ И ЈИ З Б О РН И К РА Д О В А
П РИ РЕ Д И Л А П РОФ . Д Р М И РЈА Н А Д РЕ Н ОВА К -И ВА Н ОВИ Ћ
BE OG R A D 2022
Више о поступцима у којима јавност може да узме активно учешће и поступку њиховог уса- глашавања са правом ЕУ видети у: М. Дреновак-Ивановић (ур.) Утицај еколошког acquis-ја на развој еколошког права у Србији, Београд, 2022. https://ius.bg.ac.rs/publikacije/%d1%83%d1%82%d0%b8%d1%86%d0%b0%d1%98-%d0%b5% d0%ba%d0%be%d0%bb%d0%be%d1%88%d0%ba%d0%be%d0%b3-acquis-%d1%98%d0%b0- %d0%bd%d0%b0-%d1%80%d0%b0%d0%b7%d0%b2%d0%be%d1%98-%d0%b5%d0%ba%d0%be%d 0%bb%d0%be%d1%88/
Ко су заступници колективних и ширих интереса јавности?
Према одредбама Закона о општем управном поступку (2016), пра- во да буду странка у поступку додељено је не само појединцима већ и „заступницима јавног интереса овлашћеним посебним законом” и „заступницима колективних интереса”.28 Тиме је заокружен прав- ни оквир који бригу о интересу заштите животне средине поверава и
28 Закон о општем управном поступку (ЗУП), „Сл. гласник РС”, бр. 18/2016 и 95/2018 - аутентично тумачење, чл. 44, ст. 3.
38 различитим формама удружења која се баве заштитом, унапређењем и подстицањем заштите животне средине као ширим интересима јавности, уз претпоставку да они имају правни интерес за учешће у поступцима од значаја за заштиту животне средине.
Удружења и даље могу имати различите форме правног статуса који није условљен ограничењима у погледу година постојања или услови- ма који се односе на квалитет рада.
Да би стекли страначку легитимацију, удружења, као заступници ши- рих интереса јавности, немају обавезу да докажу да исход управног поступка утиче на права, обавезе или правне интересе удружења које је статус затражило, већ да исход управног поступка може да утиче на интерес који заступају, тј. интерес заштите животне средине.
Заступници колективних интереса и заступници ширих интере- са јавности могу покренути управни спор и затражити поништа- вање управног акта донетог у ствари од значаја за заштиту животне средине.29
У пракси управног суда наилазимо на следеће образложење: ,,Имајући у виду (...) да заштита непокретних културних добара и њихове за- штићене околине, као добара од општег интереса, ужива претходну заштиту и на основу прописа о заштити животне средине, то заин- тересована јавност која тврди да је дошло до кршења права у зашти- ти културних непокретних добара има право на поступак преиспи-
29 Више о томе видети у: Дреновак-Ивановић, М. Правни положај заступника колективних и ширих интереса јавности у заштити животне средине, Београд 2021.
39 тивања пред судом у управном спору, у циљу побијања материјалне и процесне законитости било ког појединачног управног акта. То значи да је тужилац активно легитимисан у смислу одредбе члана 11. став 1. Закона о управним споровима за подношење тужбе ради поништаја овде оспореног решења, јер сматра да је управним актом повређен на закону засновани интерес.” Пресуда Управног суда, 7 У 6063/19 од 12. фебруара 2021. године.
У пресуди Врховног суда, која је донета у марту 2023. године, изнето је правно схватање о активној легитимацији еколошких невладиних организација (Правно схватање Врховног суда изнето у пресуди Узп 132/2021 од 17.03.2023). У тој пресуди се указује на то да еколошка удру- жења немају a priori право да буду странка у управном спору, већ да је дужност суда да у сваком предмету процењује да ли такво удружење може да буде странка у управном спору. То се односи и на поступке који се воде ради утврђивања незаконитости у поступку процене ути- цаја на животну средину. У тој пресуди, Врховни суд је стао на стано- виште да еколошка организација може да покрене управни спор туж- бом против грађевинске дозволе када је у питању пројекат за који је утврђено да постоји обавеза спровођења поступка процене утицаја на животну средину, а тај поступак није спроведен. Врховни суд је, пре доношења одлуке, ценио да ли постоји правно релевантна веза са предметом одлучивања из управног акта, да ли је оспореном грађе- винском дозволом повређен интерес заштите животне средине којим се то удружење бави, као и да ли је повређени интерес заштите жи- вотне средине заснован на Закону о планирању и изградњи имајући у виду то да је применом тог закона донета грађевинска дозвола.
У недавној пракси Управног суда и Врховног суда наилазимо на про-
40 дубљење ставова о страначкој способности у управном спору. Илу- стративан пример налазимо у пресуди Врховног суда из августа 2023. године (пресуда Врховног суда Узп 41/2023 од 8. августа 2023. године). Хронолошки посматрано, еколошко удружење је, у том случају, прво поднело тужбу против решења о грађевинској дозволи којом се од- ређеном инвеститору дозвољава изградња постројења за пречишћа- вање отпадних вода. Еколошко удружење је сматрало да има актив- ну легитимацију да поднесе тужбу Управном суду и покрене управ- ни спор. То је образложило тиме што се грађевинска дозвола издаје за постројење за које се захтева израда студије о процени утицаја на животну средину, а у конкретном случају уз захтев за издавање дозво- ле таква сагласност није приложена. Удружење је, ослањајући се на Архуску конвенцију, чл. 9(3), Закон о општем управном поступку, чл. 44(3), и Закон о заштити животне средине, чл. 81(а), сматрало да нема ни обавезу ни потребу да доказује своје право или на закону заснован интерес јер поступа у циљу заштите ширег интереса јавности. Управ- ни суд је у решењу донетом јануара 2023. године закључио да грађе- винска дозвола не погађа право еколошке организације или њен на закону заснован интерес (Решење Управног суда 3 У 28354/22 од 25. ја- нуара 2023. године). Осим тога, Управни суд је нашао да инвеститор, према Закону о планирању и изградњи, чл. 135 и чл. 148, и пратећим подзаконским актима, може приложити студију о процени утицаја на животну средину и приликом пријаве почетка извођења пројекта. У пресуди је указано на то да је тужилачка легитимација право да се буде странка које произлази из правно респектабилне везе са оним о чему се одлучује. Еколошка организација није имала својство стран- ке у управном поступку у коме се одлучивало о грађевинској дозво- ли, нити је затражила да јој то својство буде признато. Стога се ни
41 оспореним решењем није решавало о праву и обавези организације. Оцењујући законитост побијаног решења, Врховни суд је нашао да је правилан закључак Управног суда да у конккретном управном спору то еколошко удружење нема активну легитимацију. У образложењу Врховног суда наилазимо на аргументацију од значаја за будуће слу- чајеве у којима ће се отворити питање да ли постоји активна леги- тимација за подношење тужбе. Врховни суд, најпре, сматра да је реч о фази поступка у којој се одлучује о захтеву за издавање грађевин- ске дозволе уз који није обавезно достављање сагласности о процени утицаја на животну средину, па нема правно релевантне везе између предмета одлучивања у управном поступку и интереса заштите жи- вотне средине. Врховни суд, затим, сматра да је учешће у поступку процене утицаја на животну средину право, али и обавеза заинтере- соване јавности. Пракса ће показати да ли ће се у будућим случаје- вима као критеријум за утврђивање активне легитимације постави- ти и учешће подносиоца жалбе у управним поступцима који су прет- ходили управном спору, без могућности директног учешћа у управ- ном спору.
42 3. Право на правну заштиту у стварима од значаја за животну средину Надлежности Заштитника грађана од значаја за заштиту животне средине
Природа контроле коју врши Заштитник грађана, као и могућност да осим формалног поступка утврђивања законитости и правилности рада утиче на превазилажење недостатака у раду органа управе да- вањем мишљења и посредовањем између управе и грађана, чини За- штитника грађана институцијом од посебног значаја за област зашти- те животне средине. Заштитник грађана може да покрене поступак било по притужби лица (физичког или правног, домаћег или страног) или по сопственој иницијативи када се сматра да је актом, чињењем или нечињењем орган управе повредио права одређеног лица. По правилу, поступак се покреће тек када су исцрпљена сва правна сред- ства, уз одређене изузетке. Они се односе на случајеве у којима је реч о повреди правила добре управе или некоректном односу органа упра-
43 ве и лица које је активно легитимисано да поднесе притужбу, као и на оне случајеве у којима би подносиоцу притужбе била нанета нена- докнадива штета, што има посебан значај за област заштите живот- не средине.
У пракси Заштитника грађана наилазимо на десетине случајева у којима су упућене препоруке или мишљења са препорукама органи- ма управе у вези са различитим областима заштите животне среди- не. Заштитник грађана је подосио и законодавне иницијативе у обла- сти заштите животне средине. То чини Заштитника грађана институ- цијом од посебног значаја за област заштите животне средине.
Више о садржају препорука и мишљења видети у: М. Дреновак-Ивановић, Еколошко право, Бе- оград, 2021.
Учешће јавности и народна тужба actio popularis
Потреба да се поново размотри улога заштитника колективних и ши- рих интереса јавности и њихов положај у приступу еколошкој правди у судској пракси Србије је довела до тога да је недавно први пут доне-
44 та одлука по тужби actio popularis. Иако је тужба actio popularis, којом свако може да затражи да се уклони извор опасности од кога прети знатнија штета прописана у Закону о облигационим односима Србије још од 1978. године, тек 44 година касније, септембра 2022. године, Виши суд је први пут донео пресуду којом се усваја тужбени захтев и еколошкој невладиној организацији признаје активна легитимација. Пресуда је постала правоснажна августа 2023. године. Реч је о случају у којем је еколошкој невладиној организацији призната активна ле- гитимација и усвојен тужбени захтев да се једној енергетској компа- нији забрани емитовање у ваздух загађујуће материје сумпор-диокси- да преко укупних максималних годишњих емисија сумпор-диоксида (СО2).
Више о том случају видети у: М. Дреновак-Ивановић (ур.), 25 Years of the Aarhus Convention, Бео- град, 2024. https://ius.bg.ac.rs/%d0%b7%d0%b1%d0%be%d1%80%d0%bd%d0%b8%d1%86%d0%b8/
Учешће јавности и SLAPP тужбе
SLAPP тужбе (Strategic Lawsuit Against Public Participation) представљају тужбе које се подносе од стране корпорација или јавних службеника против удружења, организација или појединааца који изражавају кри- тички став о утицају одређених активности на животну средину, при чему се уочава диспропорција снага. Такве тужбе обично прате зна- чајни трошкови који на тужене и оне који би због изнетих критичких ставова могли да буду тужени утичу тако да их одвраћају од учешћа у поступцима одлучивања о активностима од значаја за заштиту жи- вотне средине. Тиме се ограничавају и право на учешће у одлучивању које чини основ партиципативне демократије и слобода изражавања.
45 Више о SLAPP тужбама у домаћој и упоредној пракси видети: Н. Ницовић, Uncovering environmental crimes: role of the non-governmental organizations, activists and citizens in criminal proceedings against the polluters in Europe, у М. Дреновак-Ивановић (ур.), 25 Years of the Aarhus Convention, Београд, 2024. https://ius.bg.ac.rs/%d0%b7%d0%b1%d0%be%d1%80%d0%bd%d0%b8% d1%86%d0%b8/
Учешће јавности и Стразбуршки принципи заштите животне средине у међународном праву људских права
Правни положај јавности као активних учесника у заштити животне средине ојачан је и повезивањем права јавности на приступ еколош- ким информацијама, учешће у доношењу еколошких одлука и праву на правну заштиту са основним људским правима. Како би се утврди- ли основи повезивања основних људских права са нарушеним стањем животне средине, група стручњака за људска права и заштиту живот- не средине, након конференције ,,Људска права за планету” (2020), објавила је Стразбуршке принципе заштите животне средине у међу- народном праву људских права, који су засновани на ставовима из- нетим у одлукама домаћих судова држава високих страна уговорни- ца, јуриспруденцији Европског суда за људска права и Међуамеричког суда за људска права.
У пракси ЕСЉП наилазимо на основе активне легитимације удру- жења и организација и различитих форми удруживања у циљу зашти- те животне средине и колективног и ширег интереса јавности.30 То
30 Изнето на основу истраживања чији су резултати представљени у М. Дреновак-Ивановић, Анализа Стразбуршких принципа заштите животне средине у међународном праву људских права. Перспектива имплементације ев- ропских стандарда у правни систем Србије. Београд, 2023, 115‒130.
46 право припада физичким лицима, групама лица, невладиним орга- низацијама, као и правним лицима која докажу да су повређена њихо- ва основна права и слободе, зајемчене ЕКЉП, те да имају статус жрт- ве. У случају правних лица, то значи да се она, по правилу, могу пози- вати на повреду оних основних права и слобода чији титулари могу да буду правна лица, попут права на заштиту својине, права на пра- вично суђење, слободе изражавања и др. Европска конвенција за за- штиту људских права и основних слобода не познаје actio popularis приступ. То, даље, значи да је потребно утврдити да ли између подно- сиоца представке и чињења или пропуштања чињења од стране др- жаве постоји веза, без обзира на то да ли је такво чињење или про- пуштање чињења довело до настанка штете. Имајући у виду нове из- азове у актуелним представкама које су пред ЕСЉП, а нарочито у вези са могућом повредом људских права као последице климатских про- мена, отвара се питање како разумети статус могуће жртве од по- следица загађења или климатских промена која у тренутку подно- шења представке нису довела до нарушавања здравља неког поједин- ца, али су истог појединца довела у стање повећаног ризика од на- станка обољења. То питање је, између осталих, разматрано и у случају Cordella, у којем је ЕСЉП стао на становиште да су дугорочне токсичне емисије из челичане Ilva угрозиле не само здравље подносилаца пред- ставке већ и читаве популације општине Таранто, коју треба препо- знати као област високог еколошког ризика.31
Стразбуршки принципи 11-14 посвећени су статусу стварне, могуће и посредне жртве чија основна људска права и слободе могу да буду по-
31 Cordella et al v. Italy, 54414/13 и 54264/15 [2019] ECHR.
47 вређени као последица нарушеног стања животне средине и стабил- ности климатских промена. Принцип 11 указује на то да појам жрт- ве треба тумачити аутономно и независно од домаћег правног окви- ра који утврђује процесну способност. Принцип 12 одређује појам мо- гуће жртве као лица којем повреда може да нанесе штету ,,у доглед- ној и не тако далекој будућности”. На такав приступ наилазимо и у Општем коментару бр. 26 уз Конвенцију УН о правима детета, у којем се упућује на одговорност државе не само за заштиту права деце од не- посредних штетних утицаја животне средине и нарушених климат- ских услова већ и од будућих активности које се (не)предузимају од стране државе, а које могу довести до будуће повреде права детета.32
Када је реч о улози еколошких невладиних организација у заштити основних људских права, сагласно Принципу 13, такве организације би ,,у принципу могле да имају право да покрену поступак за зашти- ту људских права жртава које ... нису у могућности да саме, адекватно и у року остваре право на правну заштиту”. Реч је о одступању од пра- вила о заштити основних људских права које је условљено постојањем личног интереса. У пракси ЕСЉП наилазимо на ставове о значајној улози НВО као носилаца заштите колективних интереса у надгледању функционисања система доношења одлука и преиспитивању његове законитости и правилности.33 У пракси ЕСЉП наилазимо на случаје- ве у којима се поставило питање о томе какав правни положај имају заступници колективних и ширих интереса јавности. Реч је, најпре, о
32 CRC/C/GC/26: General comment No. 26 (2023) on children’s rights and the environ- ment with a special focus on climate change, Intergenerational equity and future generations, тач. 11. 33 Arif Ali Cangi and Others against Turkey, 48173/18 [2023] ECHR, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria, 39534/07 [2014] ECHR.
48 предметима покренутим поводом заштите права која су гарантована и Архуском конвенцијом, у којима је ЕСЉП утврдио да је дошло до по- вреде процесних права у вези са заштитом права на здраву животну средину која се односе на право на приступ еколошким информација- ма, право заинтересоване јавности на учешће у доношењу одлука у вези са заштитом животне средине, укључујући и право на окупљање и удруживање, и право на правну заштиту, укључујући и право на де- лотворан правни лек.34 У одређеном броју случајева еколошка удру- жења и организације којима је онемогућен приступ еколошким ин- формацијама, или који нису имали право на правну заштиту због не- достатка страначке или активне процесне легитимације, обраћали су се ЕСЉП тврдећи да је тиме повређено њихово право на правично суђење (чл. 6 ЕКЉП) и право на делотворни правни лек (чл. 13 ЕКЉП).35
У предмету Verein KlimaSeniorinnen Schveiz против Швајцарске, првом предмету у коме је ЕСЉП стао на становиште да је ублажавање кли- матских промена обавеза која представља позитивну обавезу држа- ве у заштити права на приватни и породнични живот, сагласно чл. 8 ЕКЉП, изнети су критеријуми од пресудног значаја за питања о ста- тусу организација као подносилаца представке ЕСЉП.36 Суд је, најпре, стао на становиште да у климатским споровима државе имају обавезу
34 Guerra and Others v. Italy, 14967/89 [1998] ECHR; Grimkovskaya v. Ukraine, 38182/03 [2011] ECHR; Taşkın and Others v. Turkey, 46117/99 [2004] ECHR; Hardy and Maile v. the United Kingdom, 31965/07 [2012] ECHR; Costel Popa v. Romania, 47558/10 [2016] ECHR; Mamère v. France, 12697/03 [2006] ECHR. 35 Gorraiz Lizarraga and others v. Spain, 62543/00 [2004] ECHR; Taşkın and Others v. Tur- key, 46117/99 [2004] ECHR; Zander v. Sweden, 14282/88 [1992] ECHR; Collectif nation- al d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox c. France, 75218/01 [2007] [Section II] ECHR; L’Érablière A.S.B.L. v. Belgium, 49230/07 [2009] ECHR; Association Burestop 55 et autres c. France, 56176/18 [2021] ECHR. 36 Verein KlimaSeniorinnen Schveiz v. Switzerland, 53600/20 [2024] ECHR.
49 да НВО омогуће учешће у поступцима правне заштите основних људ- ских права без обзира на то да ли њихови чланови имају статус жртве. Да би НВО могла да има такав статус, потребно је да: 1) буде основана у складу са законом о удружењима и организацијама или да има пра- во да у твом својству учествује; 2) да буде основана у циљу заштите ос- новних људских права, својих чланова или других појединаца, до чије повреде доводе климатске промене; 3) да покаже да се на основу свог учешћа у претходним поступцима правне заштите и активностима којима се успостављају услови за адекватну правну заштиту у наве- деним областима може сматрати квалификованим и репрезентатив- ним представником заинтересоване јавности. Појединци ће имати статус у случајевима ублажавања климатских промена само ако по- стоји: „(а) висок интензитет изложености подносиоца захтева штет- ним ефектима климатских промена; и (б) хитна потреба да се осигу- ра индивидуална заштита подносиоца представке” (пар. 478‒488).
50