Rzeczpospolita Polska, Wybory Prezydenckie, 18 maja 2025 roku: Raport Okresowy

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Limited Election Observation Mission Republic of Poland Presidential Election, 18 May 2025

INTERIM REPORT 11 –28 April 2025

30 April 2025

I. EXECUTIVE SUMMARY

• On 15 January, the Speaker of the lower house of parliament (Sejm) called the presidential election for 18 May. If no candidate receives the absolute majority of valid votes cast, a second round takes place on 1 June, between the two candidates who received the most votes. The election takes place against the backdrop of a deeply polarized political environment which has also impacted the effective functioning of some institutions.

• The electoral legal framework was significantly amended in 2023, in a process lacking meaningful consultation. While the amendments incorporated some previous ODIHR recommendations related to the introduction of a Central Register of Voters (CRV) and access to the electoral process for persons with disabilities, many prior recommendations remain unaddressed. These relate to suffrage rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities, decriminalization of defamation, prevention of the misuse of administrative resources, transparency of campaign finance, gender equality in the election administration, and detailed regulation of the second round of presidential elections. Most interlocutors of the ODIHR Limited Election Observation Mission (LEOM) noted that the legal framework provides an adequate basis for the conduct of democratic elections.

• The presidential election is administered by the National Election Commission (NEC) and the National Election Office (NEO) and lower-level election commissions. The majority of NEC members are nominated by parliamentary parties. Thus far, the election administration has complied with all legal deadlines. NEC sessions are not public, but a link to watch live broadcasts of sessions and session minutes can be obtained upon request. While most ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the capacity of the election administration to manage the technical aspects of the election, others raised concerns about the politicized nature of the NEC’s composition negatively impacting collegiality and impartiality of its decision-making.

• The CRV contains the records of some 28.9 million voters. Polish citizens who are at least 18 years old by election day are eligible to vote, except for those whose voting rights have been revoked by a court decision or on the basis of intellectual or psychosocial disability. Voter lists are not available for public scrutiny, but voters have the right to verify their own records and may file complaints in case of omissions and inaccuracies. All ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the current voter registration system.

• Citizens who are at least 35 years of age by election day can stand for president, except those sentenced to imprisonment for an intentional offence or fiscal crimes or declared incapacitated by a court decision. The NEC initially registered 44 electoral committees, 17 of which submitted the required 100,000 support signatures. Of these, 13 candidates (2 women) were registered by the NEC, while four candidates did not meet registration requirements. Many ODIHR LEOM interlocutors voiced concerns over the integrity of the signature collection and verification processes and opined that there is currently no effective mechanism to detect fraudulent entries. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 2 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

• While the official campaign period began with the calling of the election on 15 January, campaign- like activities prior to this date, which are not regulated by law, have been widespread across the political spectrum. The involvement of public officials in the campaign is not sufficiently regulated, and several ODIHR LEOM interlocutors have indicated that the line between official duties and campaign activities has at times appeared blurred. Campaign activities have been prominent, with many candidates engaging in extensive campaigning in regions and online. The legislation does not explicitly regulate online campaigning, but the NEC has clarified that paid content is subject to the same labeling and disclosure rules as other forms of campaigning. Campaign messaging has largely focused on policy issues most notably national security, while also reflecting contestants’ distinct ideological positions, including on migration and reproductive rights issues and at times turning confrontational.

• Several institutions have launched initiatives to protect election infrastructure and the campaign from external interference, disinformation, and cyberattacks. While ODIHR LEOM interlocutors assess these efforts positively overall, some highlighted the need for greater inter-institutional co- ordination to ensure a comprehensive response. Poland remains the only EU Member State that has not designated a Digital Services Coordinator under the EU Digital Services Act.

• While in the 2023 parliamentary elections women secured a record-high 29.4 per cent of the Sejm seats, their representation in the upper house (Senat) dropped to 19 per cent and women remain underrepresented in public and political life. Ten of the 27 government ministers and 6 of the 16 heads of voivodships (provinces) are women. Contrary to prior ODIHR recommendations, there are no provisions for representation of each gender at any level of election commissions and all NEC members are men.

• Electoral committees, including those not nominating candidates, are subject to limits on donations, expenditures, and reporting and disclosure requirements from the moment of their registration. While there is no direct public funding for presidential election campaigns, they may be financed by political parties without limit, including from their state subsidies, as well as by candidates’ own resources, donations by individuals, and loans. Third-party campaigning is not allowed but is not subject to sanctions. The NEC oversees campaign finance, receiving and verifying financial reports after election day, and can request sanctions for irregularities. There are no provisions for interim reporting. Most prior ODIHR recommendations pertaining to campaign finance remain unaddressed.

• The media landscape is characterized by pronounced political polarization and most ODIHR LEOM interlocutors call for comprehensive media reforms. Defamation and public insult remain criminalized despite prior ODIHR recommendations. Public media are under liquidation and now receive direct government funding, following the dismissal of their management in December 2023 and the suspension of public and supplementary funding. The Election Code provides free time to all contestants on public broadcasters during the last 15 days of the campaign and obliges public television to organize debates among all contestants; currently, one such debate is scheduled. The campaign of one candidate organized a debate-style discussion among some presidential candidates, facilitated and broadcast by public television and two major private broadcasters. The involvement of public television, ambiguity over the legal status of the event and the source of its funding, as well as the exclusion of other private broadcasters, drew concerns of some stakeholders, including the media regulator, who referred the case to the NEC. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 3 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

• Complaints and appeals can be filed with the election administration and the courts, with short adjudication deadlines. Election results can be challenged with the Supreme Court’s Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs within 14 days following their announcement. Such cases are reviewed in a non-trial proceeding by three-judge panels and the Supreme Court Chamber rules on the validity of the election results, within 30 days of publication of the results. Many ODIHR LEOM interlocutors expressed general concern over the independence of the judiciary, noting that this perception may undermine public confidence in its decisions, including the validation of election results.

• The Election Code provides for domestic and international observation of the electoral process, including by citizen observers and candidate proxies. Several civil society organizations have informed the ODIHR LEOM of their plans to observe various aspects of the electoral process.

II. INTRODUCTION

Following an invitation to observe the 18 May 2025 presidential election and based on the recommendations of a Needs Assessment Mission conducted from 17 to 31 January, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) established a Limited Election Observation Mission (LEOM) on 11 April. 1 The mission, led by Dunja Mijatović, consists of a 12-member core team based in Warsaw and 16 long-term observers (LTOs) deployed on 19 April to 8 locations across the country. Mission members are drawn from 18 OSCE participating States, and 50 per cent of mission members are women.

III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT

Poland is a semi-presidential republic with a directly elected president as head of state and a government led by a prime minister approved by parliament. Legislative authority lies with a bicameral parliament comprising the lower house (Sejm) and the upper house (Senat). The president has the right of legislative initiative and the power to veto and refer bills to the Constitutional Tribunal or return them to the Sejm. 2 The October 2023 parliamentary elections marked the end of eight years of governance by the Law and Justice Party (Prawo i Sprawiedliwość, PiS), bringing to power a coalition government led by Prime Minister Donald Tusk. The ruling coalition includes the Civic Coalition (Koalicja Obywatelska, KO), the Third Way (Trzecia Droga), made up of Poland 2050 (Polska 2050) and the Polish People’s Party (Polskie Stronnictwo Ludowe, PSL), and the New Left (Lewica). 3

The 18 May presidential election was officially called by the Speaker of the Sejm on 15 January. The outgoing president, Andrzej Duda, affiliated with PiS, is completing his second and final term. The election unfolds against the backdrop of a deeply polarized political environment, marked by sharp divides in societal narratives, media discourse, and identity politics. The polarization has also impacted the effective functioning of some institutions, with the government questioning the legitimacy of key judicial and media regulatory bodies due to appointments made under the previous government and a perceived lack of independence. In early 2024, the government adopted an Action Plan to restore the rule of law and judicial independence. In May 2024, the European Commission

1 See previous ODIHR election reports on Poland. 2 Many ODIHR LEOM interlocutors pointed out that the outgoing president has used this power with regard to several legislative initiatives of the ruling collation after the 2023 parliamentary elections. 3 KO is an alliance led by the Civic Platform (Platforma Obywatelska, PO) and includes Modern (Nowoczesna), the Greens (Zieloni), and the Polish Initiative (Inicjatywa Polska). ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 4 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

closed infringement procedures against Poland, initiated in 2017 under Article 7(1) of the Treaty on European Union (EU), citing significant progress toward alignment with EU standards. 4

The pre-election discourse has been shaped predominantly by issues arising from the broader regional geopolitical context, including the war caused by the Russian Federation’s invasion of Ukraine, border security, and migration policies. In addition, abortion legislation and the temporary suspension of asylum rights, signed into law in March 2025 in response to increased irregular migration at the Belarus border, featured prominently in domestic debate and have drawn critical international reactions. 5

While in the 2023 elections women secured a record-high 135 seats in the Sejm (29.4 per cent), their Senat representation dropped from 24 to 19 seats (24 to 19 per cent) and they remain underrepresented in public and political life. Only 2 of the 21 parliamentary parties are led, and another 2 are co-led, by women. Women hold some prominent appointed positions, including 10 of the 27 ministerial posts and leadership of 6 of the 16 voivodships (provinces). 6

IV. LEGAL FRAMEWORK AND ELECTORAL SYSTEM

The presidential election is primarily governed by the 1997 Constitution, the 2011 Election Code (last amended in 2023), the 1990 Law on Assemblies (amended in 2016), and the 1997 Political Parties Act (last amended in 2023). The National Election Commission (NEC) is mandated to issue binding resolutions for the lower-level election administration, as well as explanatory guidelines and clarifications for broadcasters, government administration authorities, and electoral committees. 7 Poland is party to major international and regional instruments related to the holding of democratic elections.

The legal framework was significantly amended in 2023 in a process lacking meaningful consultations, as noted by previous ODIHR reports. 8 While the amendments incorporated some previous ODIHR recommendations related to the introduction of a Central Register of Voters (CRV) and access to the electoral process for persons with disabilities, many prior recommendations remain unaddressed. These relate to suffrage rights of persons with intellectual or psychosocial disabilities, decriminalization of defamation, prevention of the misuse of administrative resources, transparency

4 In its 2024 report, the Commission stated that “Poland is implementing a new Action Plan on the Rule of Law to address long-standing concerns regarding judicial independence. The Sejm adopted a law to address the concerns relating to the National Council for the Judiciary and is examining draft legislation to address the serious concerns relating to the Constitutional Tribunal. The Government committed to strengthen the independence of the Supreme Court. The disciplinary regime for judges was reformed. Some of the effects of the contested justice reforms of 2017 regarding the functioning of the ordinary judiciary are being reversed […] there is no longer a clear risk of a serious breach of the rule of law by Poland and [that it] withdrew its reasoned proposal of December 2017, thereby closing the Article 7(1) TEU procedure for Poland”. 5 In its December 2024 report on the inquiry into abortion restrictions (CEDAW/C/POL/IR/1), the United Nations (UN) Committee on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW) found the abortion law and practice in violation of several human rights, calling for urgent liberalization. Echoing concerns by other organizations, in February 2025, the Representative of the UN High Commissioner for Refugees warned that the law providing for temporary suspension of asylum rights violates the 1951 Refugee Convention, as well as international and EU law. Several ODIHR LEOM interlocutors also expressed concerns over the rights and lack of meaningful legal protection of the LGBTI community; an issue which remains a polarizing and contentious topic in the societal and political discourse. 6 The Speaker and one Deputy Speaker of the Senat, as well as two Deputy Speakers of the Sejm are women. 7 Thus far, the NEC has among others issued guidelines and clarifications regarding voter registration and the conduct and financing of election campaigns, including by other bodies than electoral committees, as well as adopted resolutions concerning the establishment of lower-level election commissions and electoral committees. 8 See also 2023 ODIHR opinion on the Draft Act amending the Election Code. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 5 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

of campaign finance, gender equality in the election administration, and detailed regulation of the second round of presidential elections. 9 Most ODIHR LEOM interlocutors noted that the legal framework provides an adequate basis for the conduct of democratic elections.

The president is directly elected in a single, country-wide constituency for a five-year term. If no candidate receives the absolute majority of valid votes cast in the first round, a second round is held two weeks later between the two candidates who received the most votes. The winner of the second round is determined by a simple majority of the valid votes cast.

V. ELECTION ADMINISTRATION

The presidential election is administered by a three-tier structure, including the NEC and the National Election Office (NEO), 49 Constituency Election Commissions (CECs) and 49 NEO offices, and 31,627 Precinct Election Commissions (PECs). The NEC also delegates 100 commissioners to the lower levels, tasking them to supervise the implementation of the election legislation and to provide guidance to lower-level commissions.

The NEC is a permanent body with an overall decision-making and supervisory role over the electoral process. It consists of two judges nominated for nine years by the President of the Constitutional Tribunal and the President of the Supreme Administrative Court, and seven members nominated by political parties in proportion to their representation in the Sejm; all nine NEC members are appointed by the president. 10 The NEC chairperson must be one of the two judges nominated by the courts. The NEO is the executive body of the NEC, responsible for the administrative, financial and logistical organization of elections. CECs, which are temporary bodies formed anew for each election, were appointed on 31 March. All registered electoral committees had the right to nominate members to PECs by 18 April.11 Contrary to prior ODIHR recommendations, there are no provisions for representation of each gender at any level of election commissions, and no such data is aggregated. All current members of the NEC are men as is the newly appointed NEO chairperson. 12

Thus far, the election administration has complied with all legal deadlines. NEC sessions are not public; a link to watch live broadcasts of sessions and the minutes of the sessions can be obtained upon request. 13 While most ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the capacity of the election administration to manage the technical aspects of the election, others raised concerns that the politicized nature of the NEC’s composition negatively affects the collegiality and impartiality of its

9 The 2023 changes to the Political Parties Act amended some campaign finance provisions without addressing prior ODIHR recommendations related to transparency. See also the 2025 ODIHR Opinion on the Act on Political Parties. 10 The NEC members nominated by the Sejm cannot be more than three from a single party. They are elected from persons qualified for the office of a judge or having a professional or academic legal background. All NEC members are formally appointed by the president. The Sejm-designated members’ term is four years and expires 150 days after the next elections for the Sejm. 11 Electoral committees are self-created legal entities with the right to nominate candidates for elections. They can also perform other election activities, in particular they have the exclusive right to conduct campaigns for candidates. PECs were appointed on 28 April. Each PEC can have between 7 and 13 members, depending on the number of registered voters. In cases where more members are nominated, the respective commissioner draws a lot. 12 The NEO chairperson was selected in March 2025 with the participation of civil society in a procedure that involved public hearings of all candidates. NEO has seven departments, four led by women. 13 Interested parties can request a link to observe the NEC sessions live online, but recordings are not kept. The NEC informed the ODIHR LEOM that meeting minutes constitute public information and are available upon request. Based on the NEC Rules of Procedures, the chairperson may invite observers to attend sessions in person. The ODIHR LEOM has attended thus far one NEC session upon the invitation of the chairperson. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 6 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

decision-making. In particular, the recent decisions on withholding of public funding for the PiS party are considered by most stakeholders to have detracted from the public trust in the work of the NEC. 14

The election administration is currently preparing to conduct mandatory training for all polling staff. Voter education materials on voting by mail and proxy, absentee voting and changing the voting location are being distributed by the NEO. Braille overlays are available for ballots. A number of civil society organizations (CSOs) have launched voter education initiatives targeting young and first- time voters, while a coalition of 150 CSOs together with the Ombudsperson’s office have rolled out a campaign “Elections accessible to all”, developing guidelines for contestants on the accessibility of campaigns for persons with disabilities and monitoring the overall accessibility of the campaign and of polling stations on election day. 15

VI. VOTER REGISTRATION

Polish citizens who are at least 18 years old by election day are eligible to vote, except for those whose voting rights have been revoked by a court decision or on the basis of intellectual or psychosocial disability. 16 Suffrage restrictions based on mental disability are contrary to OSCE commitments and other international standards. 17 Voter registration is passive and continuous. Introduced in 2023 in line with a prior ODIHR recommendation, the CRV replaced the over 2,400 separate municipal registers used previously. 18

Voters may request to change their place of voting, in writing or electronically, in the period from 44 to 3 days before election day. Additionally, all voters can request absentee voting certificates in person up to three days before election day and cast a ballot at any polling station. Voters with disabilities may also request to be registered at an adapted polling station for persons with disabilities within their home municipality, or to vote via proxy or by mail upon presenting a disability certificate. Voters residing abroad have to actively register online, via email or in writing up to five days before election day, to vote at one of the 511 polling stations established for out-of-country voting. Voting at special polling stations (in medical facilities, social welfare homes, detention centres, and student dormitories) or at ships under Polish flag can be organized upon application, provided that at least 15 persons request to cast their ballot at such locations.

The actual voter lists for use on election day are extracted no later than two days before election day. According to the NEC, as of 31 March 2025, the total number of voters is 28,912,955. Voter lists are not available for public scrutiny, but voters have the right to verify their own records at the respective municipal authority or electronically. Complaints regarding omissions and inaccuracies may be

14 During the NEC session on 23 April 2025, NEC members postponed a decision on releasing the political party subsidies for 2025 on the grounds that such a decision needs to be taken by the full NEC composition. The deliberations referred to the cases of PiS and the Confederation (see Campaign Finance). 15 By law, a minimum of 50 per cent of polling stations in any given municipality must be independently accessible for voters with physical disabilities. The initiative “Elections accessible to all” has developed a questionnaire to raise contestants’ and the public’s awareness about the need for an inclusive campaign and election. 16 Citizens’ voting rights can be revoked in cases of intentional or fiscal crimes, or if a court decides to revoke the right to vote. Information about the deprivation of the right to vote is entered into the CRV. 17 Paragraph 7.3 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that the participating States will “guarantee universal and equal suffrage to adult citizens”. See Articles 12 and 29 of the CRPD. See also Paragraph 48 of General Comment No. 1 to Article 12 of the CRPD, which states that “a person’s decision-making ability cannot be a justification for any exclusion of persons with disabilities from exercising […] the right to vote [and] the right to stand for election”. 18 The CRV, maintained by the Ministry of Digital Affairs, is updated by municipalities and contains the records of all citizens over 17 years of age, including those deprived of their right to vote. The CRV is based on the central civil registry in which every resident is assigned a 11-digit unique identification number. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 7 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

lodged with the competent mayor and are appealable to the respective district court. All ODIHR LEOM interlocutors expressed confidence in the current voter registration system.

VII. CANDIDATE REGISTRATION

Citizens who are at least 35 years of age by election day and have suffrage rights can stand for president. Those sentenced to imprisonment for an intentional offence or fiscal crimes are deprived of this right, as are those declared incapacitated by a court decision. In addition, candidates subject to lustration law may be prohibited to stand. 19

Candidate registration is a two-step process. Electoral committees formed by groups of at least 15 voters have the exclusive right to nominate candidates, upon having collected the signatures of at least 1,000 voters until 55 days before election day (24 March for this election). To register a candidate, a total of 100,000 voter signatures has to be submitted by 44 days before election day (4 April) to the NEC by the electoral committee. While political parties do not have the right to register electoral committees, candidates have to announce their affiliation with a political party.

By the legal deadline, the NEC registered 44 electoral committees. 20 Seventeen electoral committees submitted the required number of signatures to field candidates. Out of these, the NEC registered 13 candidates, 2 of whom are women. Four potential candidates were rejected for not submitting a sufficient number of valid signatures. One appealed to the Supreme Court, which upheld the rejection due to inter alia mismatch between voters’ address information on the signature collection sheets and the CRV. The NEC announced the final list of candidates on 23 April. 21 Candidates will be listed alphabetically by surname on the ballot.

Many ODIHR LEOM interlocutors voiced concerns over the integrity of the signature collection and verification processes and opined that there is currently no effective mechanism to detect fraudulent entries. Interlocutors also stated that some contestants used commercially available databases of citizens, which included data of deceased voters to supply signatures. 22 The NEO informed the ODIHR LEOM that it has limited resources and no legal capacity to conduct in-depth signature verification.

VIII. CAMPAIGN ENVIRONMENT

The official campaign period began on 15 January, the day the election was called. However, according to ODIHR LEOM interlocutors, campaign-like activities across the political spectrum have been widespread well before this date and the registration of electoral committees. These included events announcing candidacies, presentations of campaign priorities and materials, and regional

19 Candidates born before 1 August 1972 must submit, together with a consent to run for president, a declaration to the NEC on whether they collaborated with or worked for the communist state security services. 20 Initially, 53 electoral committees notified the NEC about their intention to field candidates. 21 These are Arthur Bartoszewicz (independent), Magdalena Biejat (independent; endorsed by the New Left), Grzegorz Braun (endorsed by the Confederation of the Polish Crown), Szymon Hołownia, (endorsed by Poland 2050 and the Third Way), Marek Jacubiak (endorsed by the Federation for the Republic), Maciej Maciak (independent; endorsed by the Prosperity and Peace Movement), Sławomir Mentzen, (endorsed by Confederation of Freedom and Independence), Karol Nawrocki (independent; endorsed by PiS), Joanna Senyszyn (independent), Krzysztof Stanowski (independent), Rafał Trzaskowski, (endorsed by PO), Marek Woch (endorsed by Non-partisan Local Government Officials – Poland Unites Us), and Adrian Zandberg (endorsed by Together). 22 To date, the NEC referred one of the candidates who was denied registration to the Prosecutor’s Office, on grounds that their list of support signatures included records of deceased voters. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 8 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

travels with campaign-related messaging. 23 As in past elections, the NEC reiterated that early campaigning circumvents the law, appealing to contestants to refrain from it, while acknowledging the absence of explicit provisions regulating or sanctioning such activities. 24

The legal framework does not sufficiently regulate the involvement of public officials in the campaign, beyond obligations of impartiality and separation from official duties. Some candidates holding public office announced taking leave to campaign. Several ODIHR LEOM interlocutors indicated that the line between official duties and campaign activities has at times appeared blurred, with public officials and political parties engaging in campaign-related support. 25 The NEC issued clarifications reaffirming the requirement to separate public office from campaigning and stressing that political parties cannot provide in-kind support to candidates beyond permitted contributions to electoral committees. 26

Campaign activities have been prominent, with many candidates engaging in extensive regional travels, holding rallies, meetings with voters, and organizing press conferences. Campaign messaging has largely focused on policy issues, while also reflecting contestants’ distinct ideological positions and at times turning confrontational. National security, economic welfare, and healthcare have emerged as key programmatic priorities, alongside divisive topics such as migration, support to Ukraine, reproductive rights, and liberal versus traditional values. 27

Although over 86 per cent of the population use internet, less than half of them utilize social networks as a source of information. 28 Online media and social networks are playing a significant role in the campaign and most contestants and their supporters use both organic and paid content. While the legislation does not explicitly regulate online campaigning, the NEC has clarified that online paid content is subject to the same labeling and disclosure rules as other forms of campaigning, whereas unpaid endorsements by individuals in their personal capacity are permitted. 29 The ODIHR LEOM is monitoring the campaign on social networks. 30

Poland remains the only EU member state that has not designated a Digital Services Co-ordinator under the EU Digital Services Act (DSA), despite a 17 February 2024 deadline. 31 In December 2024,

23 For instance, Sławomir Mentzen launched his campaign at a 31 August 2024 convention in Warsaw, followed by the presentation of his campaign billboard. On 27 November, Karol Nawrocki spoke at a press conference in Warsaw and, on 7 December, at a meeting with youth and PiS politicians in Lublin, presenting himself as a candidate and outlining his campaign priorities. Szymon Hołownia inaugurated his campaign at a convention in Gdańsk on 7 December, presenting his campaign spot. On 8 December, Rafał Trzaskowski presented his campaign banner and campaign priorities during an inaugural event in Gliwice. 24 See the latest NEC clarification on this issue from 17 April 2023. 25 This included support in organizing events, delivery of speeches, candidacy endorsements, and promotion on social networks. 26 See NEC clarifications of 18 February 2025 and 31 March 2025. 27 Candidate Grzegorz Braun is under investigation by the Prosecutor’s Office for attempting to prevent an abortion procedure at a hospital in Oleśnica on 18 March, an incident that drew significant public attention and condemnation, and resulted in a wave of hateful comments against the medical doctor on social networks. 28 According to the International Telecommunication Union, 86.4 per cent of the Polish population used internet in 2023. Although according to the 2025 Digital Poland Report, some 29 million social network identities originate from Poland, the Reuters Institute reported that in 2024, only 48 per cent used social networks as a source of news. Facebook is the most popular platform, followed by TikTok, Instagram, and X, while YouTube is the leading video-sharing platform. 29 See NEC clarification of 31 March 2025. 30 On 21 April, the ODIHR LEOM commenced its monitoring of 40 accounts of candidates, selected political parties, and public figures and institutions on Facebook, TikTok, and X. 31 While two rounds of consultations were held, the necessary legislation is still pending adoption. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 9 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

the European Commission issued a reasoned opinion as part of infringement proceedings and announced that it was considering referral to the Court of Justice of the EU. 32

Several institutions have launched initiatives and mechanisms to prevent, detect and protect election infrastructure and the campaign from external interference, disinformation, and cyberattacks, including awareness-raising and training efforts. 33 While ODIHR LEOM interlocutors assess these efforts positively overall, some highlighted the need for greater inter-institutional co-ordination to ensure a more comprehensive response. 34 In September 2024, the government adopted the Digital Transformation of Education Policy, establishing long-term plans on incorporating media literacy in the education system. 35

IX. CAMPAIGN FINANCE

Party and campaign finance is regulated by the Election Code and the Political Parties Act, supplemented by NEC clarifications. The 2023 legal amendments introduced electronic filing of reports, and prescribed that the campaign expenditure limit is applicable to both rounds, and restricted the grounds for rejection of financial reports. Most prior ODIHR recommendations pertaining to campaign finance remain unaddressed, including those related to third party campaigning and more comprehensive financial disclosure prior to election day.

Electoral committees, regardless of whether they nominate candidates, are obliged to open bank accounts if they plan to receive funding and incur campaign expenditures. 36 They may receive unlimited funding from one or more political parties, but no in-kind support. 37 A party may transfer funds to multiple electoral committees, but committees cannot transfer funds to one another. While there is no public funding for presidential campaigns, some ODIHR LEOM interlocutors noted that most campaign funding is derived from the public funding of parties. 38 Public funding and reimbursement of expenditures for the 2023 parliamentary elections campaign were reduced for PiS, on grounds of alleged misuse of administrative resources during the 2023 parliamentary elections. 39

32 See December 2024 European Commission press release. 33 A few of the many initiatives include the “Resilience Council” of the Ministry of Foreign Affairs, in co-operation with civil society organizations, the “Election Umbrella” programme by the MDA and the Science and Academic Computer Network (NASK), as well as operations of the Ministry of Internal Affairs’ Internal Security Agency. On 15 January 2025, the Minister of Digital Affairs announced that a disinformation campaign linked to the Russian Federation attempted to influence the upcoming election. See also “Resilience Council” report “Together against Disinformation” published on 28 April. 34 On 2 April, the MDA confirmed a cyberattack on information systems of the PO and the campaign office of Mr. Trzaskowski, alerting contestants to the possibility of future attacks. 35 On 13 March 2025, the Minister of Digital Affairs announced plans to allocate up to 2 billion Polish Złoty (PLN; approx. EUR 470 million; 1 PLN equals 0.23 EUR) to education on digital competences, including media literacy. A number of media-literacy initiatives were also developed by the public media and civil society. 36 While parties may receive membership fees and donations up to PLN 4,666 annually in cash, electoral committees must receive all donations by bank transfer. 37 NEC clarifications of 29 May 2023, 16 January 2025, and 18 February 2025 state that parties may not repost campaign materials of candidates on social media and electoral committees may not use the premises and equipment of political parties. 38 Parties and coalitions which obtained at least 3 and 6 per cent, respectively, of the votes cast in parliamentary elections receive public funding proportional to the votes obtained. Following the 2023 elections, PLN 84 million was allocated annually to nine parties. 39 The reasons included inter alia, campaigning at “military picknicks” organized by the Ministry of Defense; the Supreme Court granted an appeal filed by PiS while the NEC is yet to comply with the court decision. The Confederation Freedom and Independence may lose public funding and reimbursement for the 2024 European Parliament elections for inter alia failing to report as in-kind donations individuals’ printing and posting banners; an appeal filed by the Confederation is still pending with the Supreme Court. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 10 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

Parties and electoral committees may receive monetary and in-kind donations only from Polish citizens with permanent residency in Poland, as well as bank loans. 40 Donations from legal entities, foreign and anonymous sources are prohibited. While there is no methodology for the evaluation of in-kind donations, the prescribed ceiling is applicable to in-kind donations made to parties, but not to electoral committees. 41

Third-party campaigning is not allowed but is not subject to sanctions. Based on NEC clarifications, individuals may not use the names, abbreviations and symbols of parties or electoral committees without the written consent of the latter, who are obliged to notify the police about individual campaigning without their consent. The NEC requested parties and electoral committees to report as in-kind donations individuals’ campaigning that involves any costs to avoid being sanctioned. 42

An electoral committee may spend up to PLN 24.6 million for both election rounds; expenditure for advertising, including online, may not exceed 80 per cent of the total spending. Campaign materials and political advertising, including online, are subject to labelling requirements.

In addition to contracts and loans, parties are required within 14 days from receipt to disclose on their websites donations exceeding PLN 10,000 made to their regular accounts, but not those made to their electoral funds. Prior to election day, electoral committees are required within 7 days from receipt to disclose on their websites donations exceeding PLN 4,666 and loans, but not the funds transferred by parties, contracts and payments.

The NEC is mandated with party and campaign finance oversight. There is no interim reporting requirement. Electoral committees, including those not nominating candidates, are required to submit financial reports within three months from election day. They are exempt from reporting if they notify the NEC that they had no income and expenditure. The reports must be audited by auditors selected by the NEC. The NEC has a 30-day deadline to publish the reports and a six-month deadline to review them, and either adopt them with or without reservations or reject them. Sanctions for irregularities include forfeiture, loss of state funding, fines and imprisonment and deregistration of parties.

X. MEDIA

The media landscape is marked by significant political polarization, which according to many ODIHR LEOM interlocutors undermines the plurality of views and exacerbates societal division. While most interlocutors acknowledge the improvement of media freedoms in the past year, they note a lack of sustainable changes and call for comprehensive media reforms. In 2024, the Ministry of Culture held consultations with civil society on amendments to the media legislation to align with the European Media Freedom Act, but draft legislation has yet to be published.

The Constitution guarantees freedom of expression and prohibits censorship, but defamation and public insult remain criminal offenses despite prior ODIHR recommendations. Many ODIHR LEOM interlocutors noted the decrease of targeted litigation cases against journalists, including withdrawal of cases initiated by the previous government. Civil society organizations have repeatedly called for a full decriminalization of defamation. 43 While hate speech based on national, ethnic, racial, political

40 Candidates may donate to their electoral committee up to PLN 210,000. Individuals can donate up to PLN 70,000 annually to each of the following: an electoral committee, a party’s election fund, and a party’s regular account. 41 Permissible forms of in-kind support include the dissemination of campaign materials, office work, use of vehicles, devices and other objects, and access to premises for display of campaign materials. 42 See NEC clarifications of 28 August 2023, 4 March 2024, 20 April 2024, 17 March 2025, and 31 March 2025. 43 See also a joint statement of Article 19 Europe, Helsinki Foundation for Human Rights, The National Federation of Non-Governmental Organizations and Citizens Network Watchdog Poland. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 11 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

or religious grounds is criminalized, recent amendments expanding protections to include sexual orientation, gender, age, and disability were approved by parliament but referred to the Constitutional Tribunal by President Duda over freedom of expression concerns.

In December 2023, following a resolution of the Sejm urging the restoration of the “constitutional order and impartiality of public media” due to the alleged political control of the previous government, the Minister of Culture dismissed the management of three public media outlets – public Telewizja Polska (TVP), Polskie Radio, and the Polish Press Agency (PAP), bypassing the National Media Council, that has the authority to do so. This prompted some 80 journalists, primarily those previously accused of systematic political bias by civil society and professional community, to leave the public media for niche news broadcasters TV Republika and wPolsce24, significantly boosting their viewership. In the opinion of ODIHR LEOM interlocutors, the ambiguity of the current legal status of the liquidation of public media and their ad hoc government funding significantly affects their sustainability. 44

The Election Code grants all contestants free time on public broadcasters during the last 15 campaign days and obliges public television to organize debates among all contestants; currently, one debate is scheduled for 12 May. Since 18 March, the National Broadcasting Council (KRRiT), a five-member media regulatory body, conducts monitoring of one daily news and one weekly current-affairs programmes on one public and three private televisions and has to date published five narrative reports. On 11 April, Mr. Trzaskowski’s campaign organized a debate-style discussion, facilitated and broadcast by public TVP and two major private broadcasters, TVN and Polsat, initially inviting exclusively Mr. Nawrocki, but upon his refusal extending the invitation to all candidates; ultimately 8 of the 13 candidates took part in the debate. The involvement of public television, ambiguity over the legal status of the event and the source of its funding, as well as the exclusion of other private broadcasters, drew concerns of some stakeholders, including the media regulator, who referred the case to the NEC. 45 TV Republika has thus far organized two debates, inviting all contestants, although some, including Mr. Trzaskowski, chose not to participate. One of the candidates was not allowed to participate in one of them.

On 23 April, the ODIHR LEOM commenced quantitative and qualitative monitoring of political and election-related coverage by several major television channels and news websites. 46

XI. ELECTION DISPUTE RESOLUTION

Decisions of election commissions may be appealed to higher-level commissions. Decisions related to voter registration can be appealed to the respective municipal authorities, whereas rejection of the registration of electoral committees and of candidates by the NEC as well as the rejection of campaign finance reports by the NEC are appealable to the Supreme Court. The deadline for adjudication is two days, hearings are closed, and all decisions are published online. Any registered voter, chairperson of an election commission, or representative of an electoral committee can file a complaint against the election of the president with the Supreme Court. Challenges to NEC guidelines and clarifications

44 The suspension of funding of the public media by the media regulator and of their supplementary funding by President Duda coincided with the public media being put into a state of liquidation, in order to allow for direct government funding. 45 The NEC stated it may review the case as part of its post-electoral scrutiny. Apart from other legal requirements, the NEC clarification of 31 March 2025 prohibits contestants from organizing joint appearances, broadcasts, or meetings to avoid mutual support and financial obfuscation. 46 This includes the main channels public television TVP1 and their dedicated news channel TVP Info, mainstream private television channels Polsat and TVN, and news channel TV Republika. The monitored websites include the political and election-related sections of onet.pl and interia.pl. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 12 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

can be made to the Supreme Court within seven days of their publication by the legal representative of an electoral committee.

Election campaign material disseminated in the media or through posters and leaflets, which contain false information, may be subject to a complaint to a district court. The competent district court must consider such complaints within 24 hours. The decision of the district court may be appealed to the appellate court within 24 hours, which must review the appeal within 24 hours. The decision of the appellate court is final and subject to immediate enforcement.

The NEC shall submit a report on the election results to the Supreme Court no later than 14 days after the election. Election results can be challenged with the Supreme Court’s Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs within 14 days following their announcement. Challenges are reviewed in a non-trial proceeding by three-judge panels, which issue decisions assessing the legitimacy of allegations as well as an assessment of whether the alleged violation affected the election outcome.47 Based on the NEC’s report, as well as the panels’ opinions on any complaints, the Supreme Court Chamber rules on the validity of the election results, within 30 days of publication. 48

Many ODIHR LEOM interlocutors expressed general concern over the independence of the judiciary, noting that this perception may undermine public confidence in its decisions, including the validation of election results. Some ODIHR LEOM interlocutors expressed concern that the controversy surrounding the appointment of the members of the Supreme Court Chamber validating the results could precipitate a legal challenge to any ruling they make.

XII. ELECTION OBSERVATION

The Election Code provides for domestic and international observation of the electoral process. Associations and foundations registered in Poland which according to their founding documents are active in democracy, civil rights, and civil society development have the right to appoint observers to CECs and PECs, but not to the NEC. International observers are accredited by the NEC, following consultation with the MFA and may observe all stages of the electoral process at all levels. Electoral committees which have fielded presidential candidates may nominate proxies to all commissions, including PECs. Like candidate proxies, citizen observers do not need accreditation, but they need to provide a letter by their nominating organization in a NEC-approved template. Unlike citizen observers, candidate proxies can enter comments on PEC minutes or protocols and follow the transportation and handover of results protocols to the higher-level commissions. On election day, citizen observers and candidate proxies may record the voting process, in addition to the counting stage, provided they notify the MDA in advance and remove the footage from their devices afterwards. Several CSOs have informed the ODIHR LEOM of their plans to observe various aspects of the electoral process. 49

47 Complaints on election results may be filed only after the announcement of the final election results. Complaints against results of the first round are thus considered “premature” and declared inadmissible on formal grounds. 48 In December 2023, the Court of Justice of the European Union (CJEU) found that “the panel of judges of the Chamber of Extraordinary Control and Public Affairs does not constitute a ‘court or tribunal’ within the meaning of Article 267 TFEU”. The Article 267 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) allows national courts to refer questions on the interpretation or validity of EU law to the CJEU. This procedure, known as a preliminary ruling, ensures uniform interpretation of EU law across all member states. In this particular case, the CJEU ruling reinforced that any national measures undermining the preliminary ruling procedure threaten the uniform application of EU law and judicial independence across the Union. 49 These include conducting long-term observation, carrying out social media monitoring, engaging with electoral reform, as well as monitoring campaign finance, the training of PECs, and the election campaign. ODIHR Limited Election Observation Mission Page: 13 Republic of Poland, Presidential Election, 18 May 2025 Interim Report (11–28 April 2025)

XIII. ODIHR LEOM ACTIVITIES

The ODIHR LEOM opened in Warsaw on 11 April. The mission has established regular contacts with the NEC and NEO and other election administration bodies, the Ministry of Foreign Affairs, governmental institutions involved in the electoral process, candidates, electoral committees, civil society, and the media. The Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) has announced its intention to deploy an observer delegation.

The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in Polish.

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE Ograniczona misja obserwacji wyborów Rzeczpospolita Polska Wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r.

RAPORT OKRESOWY 11-28 kwietnia 2025 r.

30 kwietnia 2025 r.

I. STRESZCZENIE

• W dniu 15 stycznia Marszałek Sejmu zarządził wybory prezydenckie na 18 maja 2025 r. Jeśli żaden z kandydatów nie uzyska bezwzględnej większości ważnie oddanych głosów, druga tura odbędzie się 1 czerwca, pomiędzy dwoma kandydatami, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Wybory odbywają się w kontekście głębokiej polaryzacji politycznej, która wpłynęła także na funkcjonowanie niektórych instytucji.

• Ramy prawne regulujące wybory zostały znacząco zmienione w 2023 r., w procesie pozbawionym istotnych konsultacji. Choć poprawki uwzględniły niektóre wcześniejsze zalecenia ODIHR, dotyczące m.in. utworzenia Centralnego Rejestru Wyborców i poprawy dostępności procesu wyborczego dla osób z niepełnosprawnościami, wiele wcześniejszych rekomendacji pozostało nieuwzględnionych. Dotyczą one m.in.: praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną, dekryminalizacji zniesławienia, zapobiegania niewłaściwemu wykorzystaniu zasobów administracyjnych, przejrzystości finansowania kampanii, równości płci w administracji wyborczej oraz uregulowania procedur drugiej tury wyborów prezydenckich. Większość rozmówców Misji ograniczonej obserwacji wyborów (LEOM) ODIHR uznała, że ramy prawne stanowią odpowiednią podstawę do przeprowadzenia demokratycznych wyborów.

• Wybory prezydenckie są zarządzane przez Państwową Komisję Wyborczą (PKW) i Krajowe Biuro Wyborcze (KBW) oraz komisje wyborcze niższego szczebla. Większość członków PKW jest nominowana przez partie parlamentarne. Administracja wyborcza dotychczas przestrzegała wszystkich ustawowych terminów. Posiedzenia PKW nie są publiczne, jednak na wniosek można uzyskać link do transmisji na żywo z posiedzenia oraz protokołów z tych posiedzeń. Choć większość rozmówców Misji LEOM wyraziła zaufanie do zdolności administracji wyborczej do technicznego zarządzania wyborami, inni wskazali na obawy, że upolitycznienie składu PKW negatywnie wpływa na kolegialność i bezstronność podejmowania decyzji.

• Centralny Rejestr Wyborców obejmuje dane ok. 28,9 miliona wyborców. Prawo do głosowania przysługuje obywatelom polskim, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończą 18 lat, z wyłączeniem osób pozbawionych praw wyborczych w wyniku orzeczenia sądu lub orzeczenia o niepełnosprawności intelektualnej lub psychospołecznej. Spisy wyborców nie są udostępniane publicznie, lecz wyborcy mają prawo weryfikacji swoich danych oraz składania reklamacji w przypadku nieujęcia lub błędów. Wszyscy rozmówcy Misji LEOM wyrazili zaufanie do obecnego systemu rejestracji wyborców.

• Prawo kandydowania na prezydenta przysługuje obywatelom, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończą 35 lat, z wyłączeniem osób skazanych prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, bądź ubezwłasnowolnionych orzeczeniem sądu. PKW zarejestrowała 44 komitety wyborcze; 17 z nich złożyło wymagane 100 000 podpisów poparcia. Spośród nich 13 kandydatów (w tym 2 kobiety) zostało zarejestrowanych, natomiast czterech nie spełniło wymogów rejestracyjnych. Wielu rozmówców Misji LEOM wyraziło obawy dotyczące rzetelności procedur zbierania i weryfikacji podpisów oraz wskazało na brak skutecznych mechanizmów wykrywania fałszywych podpisów. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 2 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

• Mimo że oficjalna kampania rozpoczęła się 15 stycznia wraz z ogłoszeniem wyborów, nieuregulowane przepisami działania promujące kandydatów były powszechnym zjawiskiem jeszcze przed tym terminem. Zaangażowanie urzędników państwowych w kampanię nie jest wystarczająco uregulowane; niektórzy rozmówcy Misji LEOM wskazywali, że granica między obowiązkami służbowymi a aktywnością kampanijną była czasami zatarta. Szeroko zakrojone działania kampanijne kandydaci prowadzili w regionach oraz w Internecie. Przepisy nie regulują wyraźnie kampanii internetowej, jednak PKW wyjaśniła, że płatne treści online podlegają tym samym zasadom oznaczania i ujawniania, co inne formy aktywności kampanijnej. Przekaz kampanii w dużej mierze koncentrował się na kwestiach politycznych, w szczególności na bezpieczeństwie narodowym, jednocześnie odzwierciedlając wyraźne różnice ideologiczne między kandydatami, w tym w sprawach migracji oraz praw reprodukcyjnych, i niekiedy przybierał charakter konfrontacyjny.

• Kilka instytucji uruchomiło inicjatywy mające na celu ochronę infrastruktury wyborczej oraz kampanii przed ingerencją zewnętrzną, dezinformacją i cyberatakami. Choć rozmówcy Misji LEOM ODIHR generalnie pozytywnie oceniają te działania, niektórzy podkreślili potrzebę ściślejszej koordynacji między instytucjami w celu zapewnienia kompleksowej odpowiedzi. Polska pozostaje jedynym państwem członkowskim UE, które nie wyznaczyło Koordynatora ds. Usług Cyfrowych zgodnie z unijnym Aktem o Usługach Cyfrowych (DSA).

• W wyborach parlamentarnych w 2023 r. kobiety zdobyły rekordowe 29,4% mandatów w Sejmie, lecz ich reprezentacja w Senacie spadła do 19%. Kobiety są nadal niedostatecznie reprezentowane w życiu publicznym i politycznym. 10 z 27 ministrów i 6 z 16 wojewodów to kobiety. Wbrew wcześniejszym zaleceniom ODIHR brak jest przepisów dotyczących parytetów płci w administracji wyborczej; wszyscy członkowie PKW to mężczyźni.

• Komitety wyborcze, w tym te, które nie zgłaszają kandydatów, podlegają limitom dotyczącym darowizn i wydatków oraz obowiązkom sprawozdawczym i informacyjnym od momentu ich rejestracji. Kampanie prezydenckie, choć nie są bezpośrednio finansowane ze środków publicznych, mogą być finansowane bez ograniczeń przez partie polityczne, w tym z subwencji z budżetu państwa, a także ze środków własnych kandydatów, darowizn od osób fizycznych oraz pożyczek.. Prowadzenie kampanii przez osoby trzecie jest zakazane, ale jednocześnie nie podlega karze. PKW kontroluje finanse kampanii, otrzymuje i bada raporty finansowe po wyborach i może nakładać sankcje w przypadku naruszeń. Nie istnieje wymóg składania sprawozdań częściowych. Większość wcześniejszych rekomendacji ODIHR w zakresie finansowania kampanii pozostaje niezrealizowana.

• Krajobraz medialny w Polsce jest głęboko spolaryzowany politycznie. Większość rozmówców Misji LEOM ODIHR wskazywała na potrzebę kompleksowej reformy systemu medialnego. Zniesławienie i znieważenie pozostają przestępstwami karnymi, mimo wcześniejszych zaleceń ODIHR. Media publiczne są w trakcie likwidacji i obecnie otrzymują bezpośrednie finansowanie rządowe, po odwołaniu ich kierownictwa w grudniu 2023 roku oraz zawieszeniu finansowania publicznego i dodatkowego. Kodeks wyborczy przewiduje przyznanie wszystkim kandydatom bezpłatnego czasu antenowego u nadawców publicznych w ciągu ostatnich 15 dni kampanii oraz nakłada na telewizję publiczną obowiązek organizacji debat z udziałem wszystkich kandydatów; obecnie zaplanowano jedną taką debatę. Sztab wyborczy jednego z kandydatów zorganizował dyskusję w formie debaty z udziałem niektórych kandydatów na prezydenta, przy wsparciu i transmisji przez telewizję publiczną oraz dwóch głównych prywatnych nadawców. Zaangażowanie telewizji publicznej, niejasność co do statusu prawnego wydarzenia i źródeł jego finansowania, a Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 3 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

także wykluczenie innych prywatnych nadawców wzbudziły obawy niektórych zainteresowanych stron, w tym organu regulacyjnego ds. mediów, który skierował sprawę do PKW.

• Skargi i odwołania dotyczące procesu wyborczego mogą być składane do organów administracji wyborczej i sądów, przy czym obowiązują krótkie terminy rozpatrzenia. Wyniki wyborów mogą zostać zaskarżone do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od ich ogłoszenia. Sprawy te rozpatruje trzyosobowy skład sędziowski w postępowaniu nieprocesowym, a ostateczną ważność wyborów rozstrzyga Izba w terminie 30 dni od ogłoszenia wyników. Wielu rozmówców Misji LEOM wyraziło zaniepokojenie niezależnością sądownictwa, podkreślając, że takie obawy mogą podważyć zaufanie społeczne do zatwierdzania wyników wyborów.

• Kodeks wyborczy przewiduje możliwość prowadzenia obserwacji krajowej i międzynarodowej przez obserwatorów społecznych oraz mężów zaufania. Kilka organizacji społeczeństwa obywatelskiego poinformowało Misję LEOM o planach prowadzenia obserwacji różnych aspektów procesu wyborczego.

II. WPROWADZENIE

W odpowiedzi na zaproszenie do obserwacji wyborów prezydenckich wyznaczonych na 18 maja 2025 r. oraz w oparciu o zalecenia Misji Oceny Potrzeb przeprowadzonej w dniach 17–31 stycznia, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE ustanowiło 11 kwietnia Misję ograniczonej obserwacji wyborów (LEOM). 1 Misją kieruje pani Dunja Mijatović. Składa się ona z 12- osobowego zespołu głównego z siedzibą w Warszawie oraz 16 obserwatorów długoterminowych (LTO), rozmieszczonych od 19 kwietnia w 8 lokalizacjach w całym kraju. Członkowie misji pochodzą z 18 państw uczestniczących w OBWE; 50% członków misji stanowią kobiety.

III. KONTEKST POLITYCZNY

Polska jest republiką półprezydencką z bezpośrednio wybieranym prezydentem jako głową państwa oraz rządem kierowanym przez premiera, który jest zatwierdzany przez parlament. Władza ustawodawcza należy do dwuizbowego parlamentu, składającego się z izby niższej (Sejmu) i izby wyższej (Senatu). Prezydent posiada prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo weta oraz prawo kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego lub ich zwracania do Sejmu. 2 Wybory parlamentarne w październiku 2023 r. zakończyły ośmioletnie rządy Prawa i Sprawiedliwości (PiS) i doprowadziły do powstania rządu koalicyjnego pod przewodnictwem premiera Donalda Tuska. Koalicja rządząca obejmuje Koalicję Obywatelską (KO), Trzecią Drogę złożoną z Polski 2050 i Polskiego Stronnictwa Ludowego (PSL) oraz Nową Lewicę (Lewica). 3

Wybory prezydenckie wyznaczone na 18 maja zostały oficjalnie ogłoszone przez Marszałka Sejmu w dniu 15 stycznia. Ustępujący prezydent Andrzej Duda, związany z Prawem i Sprawiedliwością (PiS), kończy swoją drugą i ostatnią kadencję. Wybory odbywają się na tle głęboko spolaryzowanego środowiska politycznego, naznaczonego ostrymi podziałami w narracji społecznej, dyskusji medialnej i polityce tożsamości. Polaryzacja wpływa również na skuteczne funkcjonowanie niektórych instytucji, a rząd kwestionuje legitymację kluczowych organów sądowniczych oraz organów regulacyjnych mediów ze względu na nominacje dokonane za poprzedniego rządu i postrzegany brak niezależności.

1 Zob. poprzednie raporty wyborcze ODIHR dotyczące Polski. 2 Wielu rozmówców Misji LEOM OIDHR wskazało, że ustępujący prezydent wykorzystał to uprawnienie w odniesieniu do kilku inicjatyw ustawodawczych rządzącej kolacji po wyborach parlamentarnych w 2023 r. 3 Koalicja Obywatelska (KO) to sojusz kierowany przez Platformę Obywatelską (PO), w skład, którego wchodzą także Nowoczesna, Zieloni i Inicjatywa Polska. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 4 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

Na początku 2024 r. rząd przyjął plan działania na rzecz przywrócenia praworządności i niezależności sądownictwa. W maju 2024 r. Komisja Europejska zamknęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce, wszczęte w 2017 r. na podstawie art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), powołując się na znaczny postęp w kierunku dostosowania do standardów Unii Europejskiej. 4

Dyskurs przedwyborczy był kształtowany głównie przez kwestie wynikające ze szerszego regionalnego kontekstu geopolitycznego, w tym wojny wywołanej inwazją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, kwestii bezpieczeństwa granic oraz polityki migracyjnej. Ponadto ustawodawstwo dotyczące aborcji oraz tymczasowe zawieszenie praw azylowych, podpisane w marcu 2025 r. w odpowiedzi na wzrost nielegalnej migracji na granicy z Białorusią, znalazły się w centrum debaty krajowej i wywołały krytyczne reakcje międzynarodowe. 5

Podczas gdy w wyborach w 2023 r. kobiety zdobyły rekordową liczbę 135 mandatów w Sejmie (29,4%), ich reprezentacja w Senacie spadła z 24 do 19 mandatów (z 24% do 19%) i kobiety nadal pozostają niedostatecznie reprezentowane w życiu publicznym i politycznym. Tylko 2 z 21 partii parlamentarnych są kierowane, a kolejne 2 współkierowanie przez kobiety. Kobiety zajmują kilka znaczących stanowisk, w tym 10 z 27 stanowisk ministerialnych oraz kierują 6 z 16 województw. 6

IV. RAMY PRAWNE I SYSTEM WYBORCZY

Wybory prezydenckie są regulowane przede wszystkim przez Konstytucję z 1997 r., Kodeks wyborczy z 2011 r. (ostatnio zmieniony w 2023 r.), ustawę o zgromadzeniach z 1990 r. (ostatnio zmienioną w 2016 r.) oraz ustawę o partiach politycznych z 1997 r. (ostatnio zmienioną w 2023 r.). Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) jest upoważniona do wydawania wiążących uchwał dla administracji wyborczej niższego szczebla, a także wytycznych i wyjaśnień skierowanych do nadawców, organów administracji rządowej oraz komitetów wyborczych. 7 Polska jest stroną najważniejszych międzynarodowych i regionalnych instrumentów dotyczących przeprowadzania demokratycznych wyborów.

Ramy prawne zostały znacząco zmienione w 2023 r., w procesie pozbawionym istotnych konsultacji, jak odnotowano w poprzednich raportach ODIHR. 8 Chociaż poprawki uwzględniły niektóre 4 W swoim sprawozdaniu z 2024 r. Komisja Europejska stwierdziła, że „Polska wdraża nowy plan działania na rzecz praworządności, mający na celu rozwianie długotrwałych obaw dotyczących niezależności sądownictwa. Sejm przyjął ustawę mającą rozwiać obawy związane z Krajową Radą Sądownictwa oraz analizuje projekt ustawy mający rozwiać poważne obawy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego. Rząd zobowiązał się do wzmocnienia niezależności Sądu Najwyższego. Zreformowano system dyscyplinarny dla sędziów. Niektóre skutki reform wymiaru sprawiedliwości z 2017 r. dotyczące funkcjonowania sądownictwa powszechnego są odwracane […]. Nie ma już wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia praworządności przez Polskę i [Komisja] wycofała swój uzasadniony wniosek z grudnia 2017 r., zamykając tym samym procedurę z art. 7 ust. 1 TUE w odniesieniu do Polski.” 5 W swoim raporcie z grudnia 2024 r. dotyczącym dochodzenia w sprawie ograniczeń aborcji (CEDAW/C/POL/IR/1), Komitet ONZ ds. Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet (CEDAW) stwierdził, że prawo i praktyka w zakresie aborcji naruszają szereg praw człowieka, wzywając do pilnej liberalizacji. Powtarzając obawy zgłaszane przez inne organizacje, w lutym 2025 r. Przedstawiciel Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców ostrzegł, że ustawa przewidująca tymczasowe zawieszenie prawa do azylu narusza Konwencję dotyczącą statusu uchodźców z 1951 r., a także prawo międzynarodowe i unijne. Kilku rozmówców Misji LEOM ODIHR wyraziło również zaniepokojenie sytuacją społeczności LGBTI oraz brakiem skutecznych środków ochrony ich praw; kwestia ta pozostaje polaryzującym i kontrowersyjnym tematem w debacie społecznej i politycznej. 6 Marszałek oraz jeden z wicemarszałków Senatu i dwóch wicemarszałków Sejmu to kobiety. 7 Do tej pory PKW wydała m.in. wytyczne i wyjaśnienia dotyczące rejestracji wyborców oraz prowadzenia i finansowania kampanii wyborczych, w tym przez organy inne niż komitety wyborcze, a także przyjęła uchwały dotyczące powoływania komisji wyborczych niższego szczebla i komitetów wyborczych. 8 Zob. również opinię ODIHR z 2023 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 5 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

wcześniejsze zalecenia ODIHR, związane z wprowadzeniem Centralnego Rejestru Wyborców oraz zwiększeniem dostępu do procesu wyborczego dla osób z niepełnosprawnościami, wiele wcześniejszych rekomendacji pozostało niezrealizowanych. Dotyczą one m.in.: praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychospołeczną, dekryminalizacji zniesławienia, zapobiegania niewłaściwemu wykorzystywaniu zasobów administracyjnych, przejrzystości finansowania kampanii, równości płci w administracji wyborczej oraz szczegółowej regulacji dotyczącej drugiej tury wyborów prezydenckich. 9 Większość rozmówców Misji LEOM ODIHR wskazała, że obecne ramy prawne stanowią odpowiednią podstawę do przeprowadzenia demokratycznych wyborów.

Prezydent jest wybierany bezpośrednio w jednym, ogólnokrajowym okręgu wyborczym na pięcioletnią kadencję. Jeśli żaden z kandydatów nie otrzyma bezwzględnej większości ważnych głosów oddanych w pierwszej turze, dwa tygodnie później odbywa się druga tura pomiędzy dwoma kandydatami, którzy otrzymali najwięcej głosów. Zwycięzca drugiej tury wyłaniany jest zwykłą większością ważnie oddanych głosów.

V. ADMINISTRACJA WYBORCZA

Wybory prezydenckie są zarządzane przez trójstopniową strukturę, obejmującą PKW, KBW, 49 okręgowych komisji wyborczych, 49 delegatur KBW oraz 31 627 obwodowych komisji wyborczych. PKW deleguje także 100 komisarzy wyborczych na szczebel okręgowy, powierzając im nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz udzielania wyjaśnień komisjom niższego szczebla.

PKW jest stałym organem odpowiedzialnym za decyzje i nadzór nad procesem wyborczym. W jej skład wchodzi dwóch sędziów wskazanych przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na dziewięcioletnią kadencję oraz siedmiu członków wskazywanych przez partie polityczne proporcjonalnie do ich reprezentacji w Sejmie; wszystkich dziewięciu członków PKW powołuje Prezydent. 10 Przewodniczący PKW musi być jednym z dwóch sędziów wskazanych przez sądy. KBW pełni funkcję organu wykonawczego PKW i odpowiada za administracyjną, finansową i logistyczną organizację wyborów. Okręgowe komisje wyborcze są organami tymczasowymi powoływanymi na potrzeby każdych wyborów i zostały utworzone 31 marca. Wszystkie zarejestrowane komitety wyborcze miały prawo do zgłaszania kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych do dnia 18 kwietnia. 11 Wbrew wcześniejszym zaleceniom ODIHR, brak jest przepisów dotyczących parytetu płci na jakimkolwiek szczeblu administracji wyborczej, a takie dane nie są agregowane. Wszyscy obecni członkowie PKW to mężczyźni, podobnie jak nowo powołany Szef KBW. 12

9 Zmiany wprowadzone w 2023 r. do ustawy o partiach politycznych zmieniły niektóre przepisy dotyczące finansowania kampanii, nie uwzględniając wcześniejszych zaleceń ODIHR dotyczących przejrzystości. Zob. również opinię ODIHR z 2025 r. w sprawie ustawy o partiach politycznych. 10 Członków PKW nominowanych przez Sejm nie może być więcej niż trzech z jednej partii. Są oni wybierani spośród osób posiadających kwalifikacje do pełnienia urzędu sędziego lub posiadających zawodowe lub akademickie wykształcenie prawnicze. Wszyscy członkowie PKW są formalnie powołani przez prezydenta. Kadencja członków wyznaczonych przez Sejm trwa cztery lata i wygasa 150 dni po następnych wyborach do Sejmu. 11 Komitety wyborcze są samodzielnie utworzonymi bytami prawnymi z prawem do zgłaszania kandydatów w wyborach. Mogą również wykonywać inne czynności wyborcze, w szczególności mają wyłączne prawo do prowadzenia kampanii na rzecz kandydatów. Obwodowe komisje wyborcze zostały powołane 28 kwietnia. Każda obwodowa komisja wyborcza może liczyć od 7 do 13 członków, w zależności od liczby zarejestrowanych wyborców. W przypadku zgłoszenia większej liczby członków, odpowiedni komisarz przeprowadza losowanie. 12 Przewodniczący KBW został wybrany w marcu 2025 r. przy udziale społeczeństwa obywatelskiego w ramach procedury obejmującej publiczne przesłuchania wszystkich kandydatów. KBW ma siedem departamentów, cztery kierowane przez kobiety. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 6 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

Jak dotąd administracja wyborcza dotrzymała wszystkich ustawowych terminów. Posiedzenia PKW nie są jawne; link do transmisji posiedzenia na żywo oraz protokoły z posiedzeń można uzyskać na żądanie. 13 Podczas gdy większość rozmówców Misji LEOM ODIHR wyraziła zaufanie do zdolności administracji wyborczej do zarządzania technicznymi aspektami procesu wyborczego, inni wyrazili obawy, że upolityczniony charakter składu PKW negatywnie wpływa na kolegialność i bezstronność procesu decyzyjnego. W szczególności ostatnie decyzje o wstrzymaniu finansowania publicznego dla partii Prawo i Sprawiedliwość (PiS) zostały uznane przez większość interesariuszy za działania podważające zaufanie publiczne do pracy PKW. 14

Administracja wyborcza przygotowuje się obecnie do przeprowadzenia obowiązkowego szkolenia dla wszystkich członków komisji wyborczych. Materiały edukacyjne dla wyborców, dotyczące głosowania korespondencyjnego, głosowania przez pełnomocnika, głosowania poza miejscem stałego zamieszkania oraz zmiany miejsca głosowania, są dystrybuowane przez KBW. Do kart do głosowania dostępne są nakładki w alfabecie Braille’a. Szereg organizacji społeczeństwa obywatelskiego rozpoczęło inicjatywy edukacyjne skierowane do młodych wyborców i osób głosujących po raz pierwszy. Ponadto koalicja 150 organizacji społeczeństwa obywatelskiego we współpracy z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich ruszyła z kampanią „Wybory dostępne dla wszystkich”, opracowując wytyczne dla kandydatów, jak zapewnić dostępność spotkań wyborczych dla osób z niepełnosprawnościami oraz monitorując ogólną dostępność spotkań wyborczych i lokali wyborczych w dniu głosowania. 15

VI. REJESTRACJA WYBORCÓW

Obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończą 18 lat, są uprawnieni do głosowania, z wyjątkiem osób, którym prawa wyborcze zostały odebrane prawomocną decyzją sądu lub w wyniku orzeczenia o niepełnosprawności intelektualnej lub psychospołecznej. 16 Ograniczenia prawa wyborczego wynikające z niepełnosprawności intelektualnej pozostają niezgodne ze zobowiązaniami OBWE oraz innymi międzynarodowymi standardami w zakresie praw człowieka. 17 Rejestracja wyborców ma charakter bierny i ciągły. Wprowadzony w 2023 r., zgodnie z wcześniejszym zaleceniem ODIHR, Centralny Rejestr Wyborców zastąpił ponad 2400 oddzielnych rejestrów prowadzonych na poziomie gminnym. 18

13 Zainteresowane strony mogą poprosić o link do obserwowania posiedzenia PKW na żywo online, ale nagrania nie są przechowywane. PKW poinformowało ODIHR LEOM, że protokoły z posiedzeń stanowią informację publiczną i są dostępne na żądanie. Zgodnie z regulaminem PKW przewodniczący może zaprosić obserwatorów do osobistego udziału w posiedzeniach. Jak dotąd Misja LEOM ODIHR uczestniczyła w jednym posiedzeniu PKW na zaproszenie przewodniczącego. 14 Podczas posiedzenia PKW w dniu 23 kwietnia 2025 r. członkowie PKW odłożyli decyzję w sprawie uwolnienia subwencji dla partii politycznych na 2025 r., uzasadniając, że taka decyzja musi zostać podjęta przez pełny skład PKW. Obrady dotyczyły przypadków PiS i Konfederacji (zob. Finansowanie kampanii). 15 Zgodnie z prawem co najmniej 50% lokali wyborczych w danej gminie musi być niezależnie dostępnych dla wyborców z niepełnosprawnością fizyczną. Inicjatywa „Wybory dostępne dla wszystkich" opracowała kwestionariusz mający na celu podniesienie świadomości kandydatów i społeczeństwa na temat potrzeby kampanii i wyborów sprzyjających włączeniu społecznemu. 16 Prawa wyborcze obywateli mogą zostać odebrane w przypadku przestępstw umyślnych lub przestępstw skarbowych, lub jeśli sąd zdecyduje o odebraniu prawa do głosowania. Informacje o pozbawieniu prawa do głosowania są wprowadzane do Centralnego Rejestru Wyborców. 17 Punkt 7.3 Dokumentu Kopenhaskiego OBWE z 1990 r. stanowi, że państwa uczestniczące "zagwarantują powszechne i równe prawa wyborcze dorosłym obywatelom". Zob. art. 12 i 29 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. Zob. również pkt 48 Komentarza ogólnego nr 1 do art. 12 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, który stanowi, że "zdolność danej osoby do podejmowania decyzji nie może być uzasadnieniem dla jakiegokolwiek wykluczenia osób niepełnosprawnych z korzystania z [...] czynnego [i] biernego prawa wyborczego". 18 Centralny Rejestr Wyborców, prowadzony przez Ministerstwo Cyfryzacji, jest aktualizowany przez gminy i zawiera rejestry wszystkich obywateli w wieku powyżej 17 lat, w tym osób pozbawionych prawa do głosowania. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 7 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

Wyborcy mogą złożyć pisemny lub elektroniczny wniosek o zmianę miejsca głosowania w okresie od 44 do 3 dni przed dniem wyborów. Ponadto wszyscy wyborcy mogą wnioskować o wydanie zaświadczenia o prawie do głosowania, składając wniosek osobiście w dowolnym urzędzie gminy najpóźniej do trzech dni przed dniem wyborów, co umożliwia oddanie głosu w dowolnym lokalu wyborczym. Wyborcy z niepełnosprawnościami mogą również wnioskować o wpisanie do spisu wyborców w lokalu dostosowanym do potrzeb osób z niepełnosprawnościami na terenie swojej gminy lub skorzystać z możliwości głosowania przez pełnomocnika bądź głosowania korespondencyjnego po okazaniu odpowiedniego zaświadczenia o niepełnosprawności. Wyborcy przebywający za granicą muszą aktywnie zarejestrować się online, za pośrednictwem poczty elektronicznej lub składając pisemny wniosek, najpóźniej na 5 dni przed dniem wyborów, aby móc zagłosować w jednym z 511 lokali wyborczych utworzonych za granicą. Głosowanie w specjalnych lokalach wyborczych — takich jak placówki medyczne, domy pomocy społecznej, ośrodki detencyjne, akademiki oraz na statkach pod polską banderą — może zostać zorganizowane na wniosek, pod warunkiem zgłoszenia się co najmniej 15 uprawnionych wyborców zainteresowanych oddaniem głosu w danym miejscu.

Aktualne spisy wyborców przeznaczone do wykorzystania w dniu głosowania są sporządzane nie później niż na dwa dni przed dniem wyborów. Według danych PKW, na dzień 31 marca 2025 r. całkowita liczba wyborców wynosiła 28 912 955. Spisy wyborców nie są dostępne do publicznego wglądu, jednak wyborcy mają prawo do weryfikacji swoich danych w odpowiednim urzędzie gminy lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Reklamacje dotyczące pominięć lub nieprawidłowości w spisach mogą być składane do właściwego burmistrza (wójta, prezydenta miasta) i podlegają rozpatrzeniu przez odpowiedni sąd rejonowy. Wszyscy rozmówcy Misji LEOM ODIHR wyrazili zaufanie do obecnego systemu rejestracji wyborców.

VII. REJESTRACJA KANDYDATÓW

Kandydować na urząd Prezydenta mogą obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończą 35 lat i posiadają czynne prawo wyborcze. Osoby prawomocnie skazane na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe są pozbawione prawa wybieralności, podobnie jak osoby ubezwłasnowolnione na mocy orzeczenia sądu. Ponadto kandydaci podlegający przepisom ustawy lustracyjnej mogą zostać pozbawieni prawa do kandydowania. 19

Rejestracja kandydatów jest procesem dwuetapowym. Komitety wyborcze utworzone przez grupy co najmniej 15 wyborców mają wyłączne prawo do zgłaszania kandydatów, po zebraniu co najmniej 1000 podpisów wyborców, najpóźniej do 55 dni przed dniem wyborów (w przypadku tych wyborów — do 24 marca). Aby zarejestrować kandydata, komitet wyborczy musi złożyć w PKW wniosek poparty łącznie 100 000 podpisów wyborców, najpóźniej na 44 dni przed dniem wyborów (4 kwietnia). Chociaż partie polityczne nie mają formalnie prawa do rejestrowania komitetów wyborczych, kandydaci są zobowiązani do ujawnienia swojej przynależności partyjnej.

W ustawowym terminie PKW zarejestrowała 44 komitety wyborcze. 20 Siedemnaście komitetów wyborczych złożyło wymaganą liczbę podpisów, aby zgłosić kandydatów. Spośród nich Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) zarejestrowała 13 kandydatów, w tym 2 kobiety. Czterech potencjalnych kandydatów zostało odrzuconych z powodu niezłożenia wymaganej liczby ważnych podpisów. Jeden z odrzuconych kandydatów odwołał się do Sądu Najwyższego, który podtrzymał decyzję o odmowie

Centralny Rejestr Wyborców opiera się na centralnym rejestrze stanu cywilnego, w którym każdemu mieszkańcowi przypisany jest 11-cyfrowy unikalny numer identyfikacyjny. 19 Kandydaci urodzeni przed 1 sierpnia 1972 r. muszą złożyć, wraz ze zgodą na kandydowanie na prezydenta, oświadczenie do PKW o tym, czy współpracowali lub pracowali dla komunistycznych państwowych służb bezpieczeństwa. 20 Początkowo 53 komitety wyborcze powiadomiły PKW o zamiarze wystawienia kandydatów. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 8 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

rejestracji między innymi ze względu na niezgodność danych adresowych wyborców wskazanych na listach poparcia z danymi zawartymi w Centralnym Rejestrze Wyborców (CRW). PKW ogłosiła ostateczną listę kandydatów w dniu 23 kwietnia. 21 Nazwiska kandydatów zostaną umieszczone na kartach do głosowania w kolejności alfabetycznej.

Wielu rozmówców Misji LEOM ODIHR wyraziło obawy dotyczące rzetelności procesu zbierania i weryfikacji podpisów oraz wskazało, że obecnie brak jest skutecznego mechanizmu umożliwiającego wykrywanie fałszywych wpisów. Rozmówcy zwracali również uwagę, że niektórzy kandydaci procesu wyborczego korzystali z komercyjnie dostępnych baz danych obywateli, zawierających także dane zmarłych wyborców, w celu uzupełnienia list poparcia. 22 KBW poinformowało Misję LEOM ODIHR, że nie posiada podstawy prawnej oraz odpowienich zasobów do przeprowadzania dogłębnej weryfikacji podpisów.

VIII. ŚRODOWISKO KAMPANII

Oficjalny okres kampanii wyborczej rozpoczął się 15 stycznia, w dniu ogłoszenia wyborów. Jednak, według rozmówców Misji LEOM ODIHR, działania o charakterze kampanijnym były szeroko rozpowszechnione w całym spektrum politycznym na długo przed tą datą oraz przed rejestracją komitetów wyborczych. Obejmowały one wydarzenia związane z ogłaszaniem kandydatur, prezentacje priorytetów programowych i materiałów wyborczych oraz podróże regionalne połączone z przekazem kampanijnym. 23 Podobnie jak w poprzednich wyborach, Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) powtórzyła, że prowadzenie wczesnej kampanii wyborczej stanowi obejście prawa, apelując do uczestników procesu wyborczego o powstrzymanie się od takich działań, jednocześnie przyznając brak wyraźnych przepisów regulujących lub sankcjonujących tego rodzaju aktywność. 24

Ramy prawne w niewystarczającym stopniu regulują zaangażowanie urzędników publicznych w kampanię wyborczą, poza ogólnym obowiązkiem bezstronności oraz oddzielenia działań kampanijnych od wykonywania obowiązków służbowych. Niektórzy kandydaci sprawujący funkcje publiczne zapowiedzieli wzięcie urlopu na czas kampanii wyborczej. Kilku rozmówców Misji LEOM ODIHR wskazało, że granica między wykonywaniem obowiązków służbowych a działalnością kampanijną była czasami zatarta, a urzędnicy publiczni oraz partie polityczne angażowali się w działania kampanijne. 25 PKW wydała wyjaśnienia, przypominając o obowiązku oddzielenia pełnienia funkcji publicznych od prowadzenia działalności kampanijnej oraz podkreśliła, że partie polityczne nie mogą udzielać kandydatom wsparcia rzeczowego wykraczającego poza dozwolone wpłaty na rzecz komitetów wyborczych. 26

21 Są to Artur Bartoszewicz (niezależny), Magdalena Biejat (niezależna; popierana przez Nową Lewicę), Grzegorz Braun (popierany przez Konfederację Korony Polskiej), Szymon Hołownia, (popierany przez Polskę 2050 i Trzecią Drogę), Marek Jakubiak (popierany przez Federację dla Rzeczpospolitej), Maciej Maciak (niezależny; popierany przez Ruch Dobrobytu i Pokoju), Sławomir Mentzen, (popierany przez Konfederację Wolność i Niepodległość), Karol Nawrocki (niezależny; popierany przez PiS), Joanna Senyszyn (niezależna), Krzysztof Stanowski (niezależny), Rafał Trzaskowski (popierany przez PO), Marek Woch (popierany przez Bezpartyjnych Samorządowców - Łączy Nas Polska) oraz Adrian Zandberg (popierany przez Razem). 22 Do tej pory PKW skierowała do prokuratury sprawę jednego z kandydatów, któremu odmówiono rejestracji, uzasadniając to tym, że jego lista podpisów poparcia zawierała dane zmarłych wyborców. 23 Przykładowo, Sławomir Mentzen zainaugurował swoją kampanię podczas konwencji 31 sierpnia 2024 r. w Warszawie, a następnie zaprezentował billboard kampanijny. 27 listopada Karol Nawrocki wystąpił na konferencji prasowej w Warszawie, a 7 grudnia na spotkaniu z młodzieżą i politykami PiS w Lublinie, przedstawiając się jako kandydat i nakreślając priorytety swojej kampanii. Szymon Hołownia zainaugurował swoją kampanię na konwencji w Gdańsku 7 grudnia, prezentując swój spot wyborczy. 8 grudnia Rafał Trzaskowski zaprezentował swój baner wyborczy i priorytety kampanii podczas inauguracyjnego wydarzenia w Gliwicach. 24 Proszę zapoznać się z najnowszym wyjaśnieniem PKW w tej sprawie z dnia 17 kwietnia 2023 r. 25 Obejmowało to wsparcie w organizacji wydarzeń, wygłaszanie przemówień, popieranie kandydatur i promocję w sieciach społecznościowych. 26 Zob. wyjaśnienia PKW z dnia 18 lutego r. 2025 oraz 31 marca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 9 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

Działania kampanijne były widoczne, a wielu kandydatów prowadziło intensywne podróże po regionach, organizując wiece, spotkania z wyborcami oraz konferencje prasowe. Przekaz kampanijny w dużej mierze koncentrował się na kwestiach politycznych, odzwierciedlając odmienne stanowiska ideologiczne kandydatów i czasami przybierając charakter konfrontacyjny. Bezpieczeństwo narodowe, dobrobyt gospodarczy i opieka zdrowotna stanowiły główne priorytety programowe, obok kwestii budzących głębokie podziały społeczno-polityczne, takich jak migracja, wsparcie dla Ukrainy, prawa reprodukcyjne oraz wartości liberalne i tradycyjne. 27

Chociaż ponad 86 procent populacji korzysta z Internetu, mniej niż połowa użytkowników wykorzystuje media społecznościowe jako źródło informacji. 28 Media internetowe i sieci społecznościowe odgrywają znaczącą rolę w kampanii wyborczej, a większość kandydatów i ich zwolenników korzysta zarówno z treści organicznych, jak i płatnych. Choć ustawodawstwo nie reguluje wprost kampanii prowadzonej w Internecie, PKW wyjaśniła, że płatne treści online podlegają tym samym zasadom oznakowania i ujawniania informacji, co inne formy prowadzenia kampanii, natomiast nieodpłatne poparcie udzielane przez osoby fizyczne w ich prywatnym charakterze jest dozwolone. 29 Misja LEOM ODIHR monitoruje kampanię prowadzoną w sieciach społecznościowych. 30

Polska pozostaje jedynym państwem członkowskim Unii Europejskiej, które nie wyznaczyło Koordynatora ds. usług cyfrowych zgodnie z unijnym Aktem o usługach cyfrowych (DSA), mimo upływu terminu 17 lutego 2024 r. 31 W grudniu 2024 r. Komisja Europejska wydała uzasadnioną opinię w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz ogłosiła, że rozważa skierowanie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 32

Kilka instytucji uruchomiło inicjatywy oraz mechanizmy mające na celu zapobieganie, wykrywanie i ochronę infrastruktury wyborczej oraz kampanii przed ingerencją zewnętrzną, dezinformacją i

cyberatakami, w tym poprzez działania informacyjne i szkoleniowe. 33 Podczas gdy rozmówcy Misji LEOM ODIHR generalnie pozytywnie ocenili te działania, niektórzy podkreślili potrzebę większej koordynacji międzyinstytucjonalnej w celu zapewnienia bardziej kompleksowej i spójnej reakcji. 34 We

27 Kandydat Grzegorz Braun jest objęty śledztwem prowadzonym przez prokuraturę w sprawie próby uniemożliwienia przeprowadzenia zabiegu aborcji w szpitalu w Oleśnicy w dniu 18 marca. Incydent ten przyciągnął uwagę opinii publicznej i wywołał falę nienawistnych komentarzy pod adresem lekarza na portalach społecznościowych. 28 Według Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego w 2023 roku 86,4 procent ludności Polski korzystało z Internetu. Chociaż według Raportu Cyfrowa Polska 2025, około 29 milionów tożsamości w sieciach społecznościowych pochodzi z Polski, Instytut Reuters podał, że w 2024 r. tylko 48 procent korzystało z sieci społecznościowych jako źródła wiadomości. Najpopularniejszą platformą jest Facebook, a następnie TikTok, Instagram i X, podczas gdy YouTube jest wiodącą platformą do udostępniania wideo. 29 Zob. wyjaśnienia PKW z dnia 31 marca 2025 r 30 W dn. 21 kwietnia Misja LEOM ODIHR rozpoczęła monitorowanie 40 kont kandydatów, wybranych partii politycznych oraz osób i instytucji publicznych na Facebooku, TikTok i X. 31 Chociaż przeprowadzono dwie rundy konsultacji, niezbędne przepisy wciąż czekają na przyjęcie. 32 Zob. komunikat prasowy Komisji Europejskiej z grudnia 2024 r. 33 Kilka z wielu inicjatyw obejmuje „Radę Odporności" Ministerstwa Spraw Zagranicznych we współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, program „Parasol wyborczy" prowadzony przez Ministerstwo Cyfryzacji i Naukową i Akademicką Sieć Komputerową (NASK), a także działania Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego MSW. W dniu 15 stycznia 2025 r. Minister Cyfryzacji ogłosił, że kampania dezinformacyjna powiązana z Federacją Rosyjską próbowała wpłynąć na nadchodzące wybory. Zobacz również: raport Rady Odporności „Razem przeciw manipulacji”, opublikowany 28 kwietnia 2025. 34 W dniu 2 kwietnia Ministerstwo Cyfryzacji potwierdziło cyberatak na systemy informatyczne PO i biuro kampanii pana Trzaskowskiego, ostrzegając kandydatów o możliwości przyszłych ataków. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 10 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

wrześniu 2024 r. rząd przyjął politykę cyfrowej transformacji edukacji, ustanawiając długoterminowe plany włączenia edukacji medialnej i umiejętności korzystania z mediów do systemu oświaty. 35

IX. FINANSOWANIE KAMPANII

Finansowanie partii politycznych oraz kampanii wyborczych jest regulowane przez Kodeks wyborczy oraz ustawę o partiach politycznych, a także uzupełnione wyjaśnieniami wydawanymi przez PKW. Zmiany prawne wprowadzone w 2023 r. wprowadziły obowiązek elektronicznego składania sprawozdań finansowych, włączyły zastosowanie limitu wydatków na kampanię do obu tu wyborów oraz ograniczyły podstawy odrzucania sprawozdań finansowych. Większość wcześniejszych rekomendacji ODIHR dotyczących finansowania kampanii pozostaje nieuwzględniona, w tym zalecenia odnoszące się do kampanii prowadzonych przez osoby trzecie oraz do bardziej kompleksowego ujawniania informacji finansowych przed dniem wyborów.

Komitety wyborcze, niezależnie od tego, czy zgłaszają kandydatów, są zobowiązane do otwarcia rachunków bankowych, jeśli planują przyjmować środki finansowe i ponosić wydatki na kampanię. 36 Komitety mogą otrzymywać nieograniczone finansowanie od jednej lub kilku partii politycznych, jednak nie mogą od nich przyjmować wsparcia rzeczowego. 37 Partia polityczna może przekazywać fundusze wielu komitetom wyborczym, natomiast komitety wyborcze nie mogą przekazywać środków między sobą. Chociaż nie przewidziano publicznego finansowania kampanii prezydenckich, niektórzy rozmówcy Misji LEOM ODIHR zauważyli, że większość środków na kampanie pochodzi z publicznego finansowania partii politycznych. 38 Finansowanie publiczne oraz zwrot wydatków poniesionych podczas kampanii wyborczej w wyborach parlamentarnych w 2023 r. zostały ograniczone dla partii Prawo i Sprawiedliwość z powodu domniemanego niewłaściwego wykorzystania zasobów administracyjnych w trakcie tych wyborów. 39

Partie polityczne i komitety wyborcze mogą przyjmować darowizny pieniężne i rzeczowe wyłącznie od obywateli polskich na stałe zamieszkałych na terytorium Polski, a także zaciągać pożyczki bankowe. 40 Darowizny od osób prawnych, zza zagranicy oraz anonimowe są zabronione. Chociaż nie ma szczegółowej metodologii wyceny darowizn rzeczowych, określony limit wartości darowizn ma

35 W dniu 13 marca 2025 r. Minister Cyfryzacji ogłosił plany przeznaczenia do 2 miliardów złotych (ok. 470 mln EUR; 1 PLN / 0,23 EUR) na edukację w zakresie kompetencji cyfrowych, w tym umiejętności korzystania z mediów. Szereg inicjatyw w zakresie umiejętności korzystania z mediów zostało również opracowanych przez media publiczne i społeczeństwo obywatelskie. 36 Podczas gdy partie mogą otrzymywać składki członkowskie i darowizny do kwoty 4 666 PLN rocznie w gotówce, komitety wyborcze muszą otrzymywać wszystkie darowizny przelewem bankowym. 37 Wyjaśnienia PKW z 29 maja 2023 r., 16 stycznia 2025 r. i 18 lutego 2025 r. stanowią, że partie nie mogą publikować materiałów kampanii kandydatów w mediach społecznościowych, a komitety wyborcze nie mogą korzystać z lokali i sprzętu partii politycznych. 38 Partie i koalicje, które uzyskały odpowiednio co najmniej 3 i 6 procent głosów oddanych w wyborach parlamentarnych, otrzymują finansowanie publiczne proporcjonalne do uzyskanych głosów. Po wyborach w 2023 r. na dziewięć partii przeznaczono 84 mln zł rocznie. 39 Powodem było m.in. prowadzenie kampanii podczas „pikników wojskowych" organizowanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej; Sąd Najwyższy uwzględnił apelację złożoną przez PiS, podczas gdy PKW nadal nie zastosowała się jeszcze do decyzji sądu. Konfederacja Wolność i Niepodległość może utracić środki publiczne i zwrot kosztów poniesionych podczas wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2024 r., m.in. za niezgłoszenie jako darowizny rzeczowej drukowania i wywieszania banerów przez osoby fizyczne; apelacja złożona przez Konfederację jest nadal rozpatrywana przez Sąd Najwyższy. 40 Kandydaci mogą przekazać na rzecz swojego komitetu wyborczego do 210 000 zł. Osoby fizyczne mogą przekazać do 70 000 zł rocznie na każdy z następujących celów: komitet wyborczy, fundusz wyborczy partii i zwykły rachunek partii Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 11 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

zastosowanie do darowizn przekazywanych partiom politycznym, jednak nie obejmuje to komitetów wyborczych. 41

Prowadzenie kampanii wyborczej przez osoby trzecie jest zabronione, ale nie podlega karze. Zgodnie z wyjaśnieniami PKW, osoby fizyczne nie mogą wykorzystywać nazw, skrótów ani symboli partii politycznych lub komitetów wyborczych bez ich pisemnej zgody. W przypadku prowadzenia kampanii przez osoby fizyczne bez ich zgody, partie i komitety wyborcze są zobowiązane do powiadomienia o tym fakcie policji. PKW zaleciła również, aby partie polityczne i komitety wyborcze raportowały jako darowizny rzeczowe działania prowadzone przez osoby fizyczne, jeżeli wiążą się one z ponoszeniem jakichkolwiek kosztów, w celu uniknięcia potencjalnych sankcji. 42

Komitet wyborczy może przeznaczyć na kampanię wyborczą maksymalnie 24,6 mln PLN, obejmującą zarówno pierwszą, jak i ewentualną drugą turę wyborów. Wydatki na reklamę, w tym reklamę internetową, nie mogą przekroczyć 80 procent całkowitych wydatków komitetu. Materiały kampanijne oraz reklamy polityczne, w tym internetowe, podlegają obowiązkowi odpowiedniego oznakowania.

Poza umowami i pożyczkami, partie polityczne są zobowiązane do ujawnienia na swoich stronach internetowych, w terminie 14 dni od ich otrzymania, darowizn przekraczających 10 000 zł, dokonanych na ich bieżące rachunki bankowe, przy czym obowiązek ten nie dotyczy środków wpłacanych na fundusze wyborcze. Przed dniem wyborów komitety wyborcze są zobowiązane do ujawnienia na swoich stronach internetowych, w terminie 7 dni od otrzymania, darowizn przekraczających 4 666 zł oraz pożyczek, nie ma to zastosowania do środków przekazanych przez partie polityczne, zawieranych umów i dokonywanych płatności.

PKW jest upoważniona do kontrolowania finansów partii politycznych oraz kampanii wyborczych. Obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania sprawozdań okresowych. Komitety wyborcze, w tym także te, które nie zgłosiły kandydatów, są zobowiązane do złożenia sprawozdań finansowych w terminie trzech miesięcy od dnia wyborów. Komitety są zwolnione z obowiązku składania sprawozdań, jeżeli powiadomią PKW, że nie uzyskały żadnych dochodów ani nie poniosły wydatków. Sprawozdania finansowe muszą zostać poddane audytowi przez audytorów wybranych przez PKW. PKW ma 30 dni na opublikowanie sprawozdań oraz sześć miesięcy na ich zbadanie i przyjęcie — z zastrzeżeniami lub bez, albo ich odrzucenie. Sankcje za nieprawidłowości obejmują: przepadek środków, utratę finansowania publicznego, grzywny, karę pozbawienia wolności oraz wykreślenie partii politycznej z rejestru.

X. MEDIA

Krajobraz medialny w Polsce charakteryzuje się znaczną polaryzacją polityczną, co — zdaniem wielu rozmówców Misji ODIHR LEOM — osłabia pluralizm poglądów i pogłębia istniejące podziały społeczne. Podczas gdy większość rozmówców dostrzega poprawę w zakresie wolności mediów w ciągu ostatniego roku, wskazują oni na brak trwałych zmian i apelują o przeprowadzenie kompleksowych reform sektora medialnego. W 2024 r. Ministerstwo Kultury przeprowadziło konsultacje społeczne dotyczące zmian w przepisach medialnych w celu dostosowania ich do wymogów Europejskiej Ustawy o Wolności Mediów, jednak projekt nowej ustawy nie został jeszcze opublikowany.

41 Dopuszczalne formy wsparcia rzeczowego obejmują rozpowszechnianie materiałów kampanii, pracę biurową, korzystanie z pojazdów, urządzeń i innych przedmiotów oraz dostęp do obiektów w celu ekspozycji materiałów kampanii. 42 Zob. wyjaśnienia PKW z dnia 28 sierpnia 2023 .r, 4 marca 2024 r., 20 kwietnia 2024 r., 17 marca 2025 r. i 31 marca 2025 r. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 12 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

Konstytucja gwarantuje wolność słowa oraz zakazuje cenzury, jednak zniesławienie i znieważenie nadal pozostają przestępstwami, pomimo wcześniejszych zaleceń ODIHR. Wielu rozmówców Misji ODIHR LEOM odnotowało spadek liczby postępowań sądowych skierowanych przeciwko dziennikarzom, w tym wycofanie spraw wszczętych przez poprzedni rząd. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego wielokrotnie apelowały o pełną dekryminalizację zniesławienia. 43 Chociaż mowa nienawiści na tle narodowościowym, etnicznym, rasowym, politycznym lub religijnym jest karalna, ostatnie zmiany prawne rozszerzające ochronę o przesłanki orientacji seksualnej, płci, wieku i niepełnosprawności, zatwierdzone przez parlament, zostały skierowane przez prezydenta Andrzeja Dudę do Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na obawy dotyczące zagrożenia dla wolności słowa.

W grudniu 2023 r., w następstwie uchwały Sejmu wzywającej do przywrócenia „ładu konstytucyjnego i bezstronności mediów publicznych” w związku z rzekomą kontrolą polityczną sprawowaną przez poprzedni rząd, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał kierownictwo trzech mediów publicznych — Telewizji Polskiej (TVP), Polskiego Radia oraz Polskiej Agencji Prasowej (PAP) — z pominięciem Rady Mediów Narodowych, która formalnie posiada kompetencje w tym zakresie. Działania te skłoniły około 80 dziennikarzy, głównie wcześniej krytykowanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz środowiska zawodowe za systematyczną stronniczość polityczną, do opuszczenia mediów publicznych i przejścia do niszowych nadawców informacyjnych, takich jak TV Republika i wPolsce24, co istotnie zwiększyło ich oglądalność. Zdaniem rozmówców Misji ODIHR LEOM, niejasność dotycząca obecnego statusu prawnego procesu likwidacji mediów publicznych oraz ich doraźnego finansowania przez rząd znacząco wpływa na stabilność funkcjonowania tych instytucji. 44

Kodeks wyborczy przyznaje wszystkim kandydatom bezpłatny czas antenowy w mediach publicznych w ciągu ostatnich 15 dni kampanii wyborczej oraz zobowiązuje telewizję publiczną do organizowania debat z udziałem wszystkich kandydatów; obecnie jedna debata została zaplanowana na 12 maja. Od 18 marca Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT) — pięcioosobowy organ regulacyjny ds. mediów — prowadzi monitoring jednego codziennego programu informacyjnego oraz jednego cotygodniowego programu publicystycznego w jednej stacji telewizji publicznej i trzech stacjach prywatnych, publikując dotychczas pięć raportów z analizy treści przekazów medialnych. W dn. 11 kwietnia sztab wyborczy pana Trzaskowskiego zorganizował dyskusję w formie debaty, moderowaną i transmitowaną przez publiczną TVP oraz dwóch głównych nadawców prywatnych — TVN i Polsat. Początkowo zaproszono wyłącznie pana Nawrockiego, jednak po jego odmowie zaproszenie zostało rozszerzone na wszystkich kandydatów. Ostatecznie w wydarzeniu udział wzięło 8 z 13 kandydatów. Zaangażowanie telewizji publicznej, niejasność co do statusu prawnego wydarzenia oraz źródła jego finansowania, a także wykluczenie innych prywatnych nadawców wzbudziły obawy niektórych interesariuszy, w tym organu regulacyjnego ds. mediów, który skierował sprawę do Państwowej Komisji Wyborczej (PKW). 45 Stacja TV Republika zorganizowała dotychczas dwie debaty zapraszając wszystkich kandydatów, choć niektórzy — w tym pan Trzaskowski — zdecydowali się nie uczestniczyć w tych wydarzeniach. Dodatkowo, jeden z kandydatów nie został dopuszczony do udziału w debacie.

43 Zob. także wspólne oświadczenie Article 19 Europe, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych oraz Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. 44 Zawieszenie finansowania mediów publicznych przez KRRiT i ich dodatkowego finansowania z budżetu przez prezydenta Dudę zbiegło się w czasie z postawieniem mediów publicznych w stan likwidacji, aby umożliwić bezpośrednie finansowanie rządowe. 45 PKW oświadczyła, że może dokonać przeglądu sprawy w ramach kontroli powyborczej. Oprócz innych wymogów prawnych, wyjaśnienie PKW z 31 marca 2025 r. zabrania kandydatom organizowania wspólnych wystąpień, transmisji lub spotkań w celu uniknięcia wzajemnego wsparcia i niejasności finansowych. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 13 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

W dniu 23 kwietnia Misja ODIHR LEOM rozpoczęła ilościowe i jakościowe monitorowanie mediów z naciskiem na informacje polityczne oraz związane z wyborami w kilku głównych kanałach telewizyjnych i serwisach informacyjnych. 46

XI. ROZSTRZYGANIE SPORÓW WYBORCZYCH

Od decyzji komisji wyborczych przysługuje odwołanie do komisji wyższego szczebla. Od decyzji dotyczących rejestracji wyborców można odwołać się do właściwych organów administracji miejskiej.

Z kolei od decyzji Państwowej Komisji Wyborczej (PKW) o odmowie rejestracji komitetów wyborczych i kandydatów, a także od decyzji PKW o odrzuceniu sprawozdań finansowych kampanii wyborczych, przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Termin na wydanie orzeczenia przez sąd wynosi dwa dni; rozprawy odbywają się z wyłączeniem jawności, a wszystkie decyzje są publikowane w Internecie. Każdy zarejestrowany wyborca, przewodniczący komisji wyborczej lub pełnomocnik komitetu wyborczego może wnieść skargę na ważność wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do Sądu Najwyższego. Ponadto pełnomocnik komitetu wyborczego może zaskarżyć wytyczne i wyjaśnienia PKW do Sądu Najwyższego w terminie siedmiu dni od ich opublikowania.

Materiały kampanii wyborczej rozpowszechniane w mediach lub za pośrednictwem plakatów i ulotek, które zawierają nieprawdziwe informacje, mogą być przedmiotem skargi składanej do właściwego sądu okręgowy. Właściwy sąd okręgowy jest zobowiązany do rozpatrzenia takiej skargi w terminie 24 godzin od jej złożenia. Od decyzji sądu okręgowego przysługuje odwołanie do sądu apelacyjnego, które należy wnieść w terminie 24 godzin od wydania orzeczenia. Sąd apelacyjny musi rozpatrzyć odwołanie również w ciągu 24 godzin. Decyzja sądu apelacyjnego jest ostateczna i podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Państwowa Komisja Wyborcza (PKW) składa sprawozdanie z wyników wyborów do Sądu Najwyższego nie później niż w terminie 14 dni od dnia wyborów. Wyniki wyborów mogą zostać zaskarżone do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od ich ogłoszenia. Protesty wyborcze są rozpatrywane w trybie nieprocesowym przez trzyosobowe składy sędziowskie, które wydają decyzje oceniające zasadność zarzutów oraz określają, czy domniemane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik wyborów. 47 Na podstawie sprawozdania PKW oraz opinii składów orzekających dotyczących wniesionych protestów wyborczych, Izba Kontroli

Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego orzeka o ważności wyborów w terminie 30 dni od ogłoszenia wyników. 48

Wielu rozmówców Misji LEOM ODIHR wyraziło ogólne zaniepokojenie niezależnością sądownictwa, zauważając, że takie postrzeganie może podważać zaufanie publiczne do wydawanych przez sądy decyzji, w tym do zatwierdzania wyników wyborów. Niektórzy rozmówcy Misji LEOM ODIHR

46 Obejmuje to główne kanały telewizji publicznej TVP1 i dedykowane im kanały informacyjne TVP Info, główne kanały telewizji prywatnej Polsat i TVN oraz kanał informacyjny TV Republika. Monitorowane strony internetowe obejmują sekcje polityczne i wyborcze portali onet.pl i interia.pl. 47 Protesty wyborcze na wyniki wyborów mogą być składane dopiero po ogłoszeniu ostatecznych wyników wyborów. Protesty wyborcze na wyniki pierwszej tury są zatem uznawane za „przedwczesne" i uznawane za niedopuszczalne z przyczyn formalnych. 48 W grudniu 2023 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że „skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie stanowi „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE”. Artykuł 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) pozwala sądom krajowym zwracać się do TSUE z zapytaniami o prawomocność oraz interpretacje przepisów UE. Postanowienia TSUE, wydawane w trybie prejudycjalnym, zapewniają jednolitą interpretacje prawa UE we wszytskich pństwach członkowskich. W tym konkretnym przypadku, TSUE potwerdził, że jakiekowliek działania na poziomie krajowym podważające orzeczenia w trybie prejudycjalnym zagrażają jednolitości stosowania prawa oraz niezawisłości sądownictwa w UE. Ograniczona misja obserwacji wyborów ODIHR Strona: 14 Rzeczpospolita Polska, wybory prezydenckie, 18 maja 2025 r. Raport okresowy (11-28 kwietnia 2025 r.)

wyrazili również obawy, że kontrowersje związane z powołaniem członków Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, odpowiedzialnej za zatwierdzanie wyników wyborów, mogą prowadzić do kwestionowania każdego orzeczenia wydanego przez ten skład.

XII. OBSERWACJA WYBORÓW

Kodeks wyborczy przewiduje możliwość krajowej i międzynarodowej obserwacji procesu wyborczego. Stowarzyszenia i fundacje zarejestrowane w Polsce, które zgodnie ze swoimi statutami działają na rzecz demokracji, praw obywatelskich oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, mają prawo do wyznaczania obserwatorów do okręgowych komisji wyborczych oraz obwodowych komisji wyborczych, ale nie do PKW. Obserwatorzy międzynarodowi są akredytowani przez PKW po konsultacji z Ministerstwem Spraw Zagranicznych i mogą obserwować wszystkie etapy procesu wyborczego na wszystkich szczeblach. Komitety wyborcze, które zgłosiły kandydatów na urząd Prezydenta, mają prawo wyznaczać mężów zaufania do wszystkich komisji, w tym do obwodowych komisji wyborczych. Podobnie jak mężowie zaufania kandydatów, obserwatorzy społeczni nie wymagają akredytacji, lecz muszą dostarczyć pismo od organizacji nominującej, sporządzone według wzoru zatwierdzonego przez PKW. W przeciwieństwie do obserwatorów społecznych, mężowie zaufania mają prawo do wnoszenia uwag do protokołów obwodowych komisji wyborczych oraz do bycia obecnymi przy przewożeniu i przekazywaniu wyników do komisji wyższego szczebla. W dniu wyborów obserwatorzy społeczni oraz mężowie zaufania mogą rejestrować przebieg głosowania — włącznie z etapem liczenia głosów — pod warunkiem wcześniejszego powiadomienia Ministerstwa Cyfryzacji oraz późniejszego usunięcia nagrań ze swoich urządzeń. Kilka organizacji społeczeństwa obywatelskiego poinformowało Misję LEOM ODIHR o swoich planach obserwacji różnych aspektów procesu wyborczego. 49

XIII. DZIAŁANIA MISJI OGRANICZONEJ OBSERWACJI WYBORÓW ODIHR

Misja LEOM ODIHR rozpoczęła działalność w Warszawie 11 kwietnia. Misja nawiązała regularne kontakty z Państwową Komisją Wyborczą (PKW), Krajowym Biurem Wyborczym (KBW) oraz innymi organami administracji wyborczej, Ministerstwem Spraw Zagranicznych, instytucjami rządowymi zaangażowanymi w proces wyborczy, kandydatami, komitetami wyborczymi, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz mediami. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (PACE) ogłosiło zamiar wysłania delegacji obserwatorów.

Angielska wersja niniejszego raportu stanowi jedyny oficjalny dokument. Nieoficjalne tłumaczenie jest dostępne w języku polskim.

49 Obejmują one prowadzenie długoterminowej obserwacji, monitorowanie mediów społecznościowych, zaangażowanie w reformę wyborczą, a także monitorowanie finansowania kampanii, szkolenie obwodowych komisji wyborczych i kampanię wyborczą.