Montenegro: Opinion on the Law on Political Parties

Warsaw, 25 April 2025 Opinion-Nr.: POLIT-MNE/534/2025 [NS]

OPINION ON THE LAW ON POLITICAL PARTIES

MONTENEGRO

This Opinion has benefited from contributions made by Mr. Fernando Casal Bértoa, member of the ODIHR Core Group of Experts on Political Parties; Ms. Lolita Cigane, member of the ODIHR Core Group of Experts on Political Parties; Ms. Tamara Otiashvili, member of the ODIHR Core Group of Experts on Political Parties. It has also been peer reviewed by Prof. Richard Katz, Professor of Political Science, John Hopkins University, Chairperson of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties.

Based on an unofficial translation of the Law, as provided by the requesting body.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS The Law of Montenegro on Political Parties (hereinafter “the Law”) provides a solid framework for the formation and registration of political parties, emphasizing their fundamental role in the democratic process and if effectively implemented, it could help ensure an unimpeded environment for political participation. However, certain areas require improvement to guarantee full compliance with international standards and OSCE human dimension commitments, and reflect good practices. To reflect changing social and political circumstances since the Law was adopted in 2004 and last amended in 2011, and reflecting on the unique role that parties play in a democratic society, new provisions should be considered to further promote intra-party democracy, effectively promote women’s equal political participation and enhancing political inclusivity, as well as accountability.

First, although prohibiting political parties that advocate violence or hatred may be justified, the broad wording of certain provisions in the Law, such as restrictions on parties that violate constitutional rights or Montenegro’s territorial integrity, unless they have been consistently interpreted and applied, warrants further clarification. Additionally, limiting party founders to Montenegrin citizens with voting rights with two-years of residency, may exclude recent returnees or newly eligible residents, contradicting international recommendations and good practices towards broader political inclusion. It is also unclear whether similar restrictions apply to party membership, as international guidelines discourage barring legally residing non- citizens from party membership and political participation, particularly at the local level.

The provisions for party removal from the Registry (dissolution) raise concerns about proportionality and democratic principles. While regulating party activities and ensuring compliance with constitutional and legal frameworks is necessary, dissolution should be a measure of last resort, reserved for cases where a party clearly undermines democracy, in case of use of violence or threats to civil peace or fundamental democratic principles.

Additionally, while the Law is concise and accessible, it could be expanded to strengthen internal party democracy, organization, membership rules, and public accountability. Striking a balance between external regulations, internal democratic norms and party autonomy are crucial. Any potential overlap with the Law on Financing of Political Entities and Election Campaigns should be addressed through a coordinated approach that ensures equality, transparency, and fairness.

Finally, integrating gender and diversity perspectives throughout the Law, while considering effective measures to identify and overcome gender-biased barriers to women’s political participation and to prevent and combat discrimination and violence against women in politics, would better reflect the constitutional principle

2  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

of equality between women and men while fostering greater participation of women and other groups, such as youth, persons with disabilities and national minorities, in party structures and political life.

More specifically, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the Law in accordance with international standards, OSCE commitments and good practices:

A. Regarding General Provisions: 1. to revise the definition of political parties to better reflect the purpose of presentation of candidates for elections and exercise of political authority through elections to governmental institutions, and thus better distinguish them from other types of associations or interest groups; [para. 17] 2. to make it more explicit that members have the right to cancel their party membership at any time, while specifying the withdrawal procedure either in the Law or political party statutes; [para. 19] 3. to clarify that the grounds for prohibiting certain activities of a political party based on a “breach of the territorial integrity of Montenegro”, “violating the constitutionally guaranteed human rights and freedoms” and “incitement and promotion of national, racial, religious, or other forms of hatred or intolerance” listed under Article 5 of the Law explicitly require a direct and immediate connection to violence; [paras. 23-26] B. To consider supplementing Article 7 or other provisions of the Law by envisaging incentives for promoting participation of minorities and ethnic groups in line with international and regional instruments, which should be developed on the basis of prior consultation with the respective communities; [para. 37] C. To establish legal requirements in the Law to ensure political parties take meaningful steps toward achieving gender parity goals, in line with international recommendations, including equal representation of women and men in party leadership, while encouraging or requiring political parties to provide for adequate rules, processes and structures to identify and respond to acts of violence against women members of their party [paras. 38-42]; D. Regarding the dissolution of political parties: 1. to amend the Law to ensure that applicable sanctions are proportionate and allow for a certain level of flexibility based on the seriousness of the offence, while considering a broader range of potential sanctions in case of non- compliance with the provisions of the Law, proportionate to the violation, including the possibility of a warning or a grace period allowing the party to demonstrate that the unlawful actions are terminated; [paras. 56-57] 2. to revise the provision of the Law allowing for the removal and dissolution of an inactive political party for not contesting elections for a certain period, or for relatively minor administrative/operational reasons; [para. 56]

3  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

E. To amend the Law to ensure that any restriction on political parties, including registration decisions, is subject to independent judicial review, while setting clear deadlines for applications and decisions, ensuring due process; [para. 58] and F. To not require re-registration of political parties as a transitional measure when amending the existing Law on Political Parties. [para. 62] These and additional recommendations are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

Table of Contents

I. I NTRODUCTION ...................................................................... 5 II. S COPE OF THE O PINION .......................................................... 5 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 6 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 6 2. General Provisions ........................................................................................................ 8 3. Membership and Establishment of a Political Party ................................................ 12 3.1. Membership Requirements.................................................................................. 12 3.2. Procedure for the Establishment of a Political Party......................................... 16 4. Gender and Diversity Considerations ........................................................................ 17 5. Registration of Political Parties ................................................................................... 19 6. Removal from Register, Dissolution and Other Sanctions ....................................... 20 7. Other Comments .......................................................................................................... 23 8. Procedure for Amending the Law .............................................................................. 24

Annex: Law of Montenegro on Political Parties

4  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

I. INTRODUCTION

1. On 28 January 2025, the Vice President of the Parliament of Montenegro and Co-Chair of the Committee for Comprehensive Electoral Reform sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) a request for a legal review of several key laws pertaining to the electoral legal framework, including the Law of Montenegro on Political Parties (hereinafter “the Law”). 2. On 18 February 2025, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal opinion on the Law to assess its compliance with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. The present legal analysis should be read together with the ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns (2024)1 as well as the relevant findings and recommendations from the ODIHR Election Observation Mission Final Report on the Early Parliamentary Elections of 11 June 2023.2 4. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3

II. SCOPE OF THE OPINION

5. The scope of this Opinion covers only the Law submitted for review. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing political parties in Montenegro. 6. The Opinion raises key issues and highlights areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses on those provisions that require amendments or improvements rather than on positive aspects of the Law. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations, as well as relevant OSCE human dimension commitments and international good practice, including the Joint Guidelines on Political Party Regulation issued by ODIHR and the Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (hereinafter “Venice Commission”).4 Reference is also made to the relevant findings and recommendations from previous ODIHR election observation reports and legal opinions. 7. The Opinion also highlights, as appropriate, good practice from other OSCE participating States in this field. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since

1 See ODIHR, Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, 9 October 2024. 2 See ODIHR, Montenegro - Early Parliamentary Elections (11 June 2023) - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 27 March 2024. See also ODIHR Electoral Recommendations. 3 See in particular, the 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., whereby the OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 4 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020). 5  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 8. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 9. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Montenegro in the future.

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL H UMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS

10. Political parties are essential in the democratic process and are vital to the realization of representative democracy. They are critical institutions through which citizens organize themselves to participate in public life, among which they choose at elections, and through which elected officials co-operate to build and maintain the coalitions that are the hallmark of democratic politics.7 Political parties must be protected as an integral expression of the right of individuals and groups to freely form associations. Given the unique and vital role of political parties in the electoral process and democratic governance, it is commonly accepted for states to regulate their functioning insofar as is necessary to ensure effective, representative and fair democratic governance. When States choose to enact specific legislation to govern political parties, they should respect the general presumption in favour of their formation, functioning and protection, while aiming to facilitate a pluralistic political environment and promote equal and inclusive participation in political life.8 Political parties should be regulated in a manner that supports the rights to freedom of association and expression, as well as genuine and democratic elections. These rights are fundamental to the proper functioning of a democratic society.9 11. Fundamental rights afforded to political parties and their members are found principally in Articles 19 and 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), which protect the rights to freedom of expression and opinion and the right to freedom of association, respectively. Article 25 ensures the right to participate in public affairs.10 International commitments on financing political parties

5 See UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Montenegro acceded to this Convention on 23 October 2006. 6 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020), para. 1. 8 Ibid. Principles 1, 2, 4 and 9. 9 Ibid. para. 17. 10 See International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Montenegro ratified the Covenant on 23 October 2006. 6  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

and election campaigns are also found in Article 7 paragraph 3 of the United Nations Convention against Corruption (hereinafter “UNCAC”).11 12. Furthermore, the CEDAW is relevant to gender equality and diversity inclusion, in particular its Articles 4 (on temporary special measures to enhance gender equality) and 7 (on eliminating discrimination against women in political and public life). Article 29 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (hereinafter “CRPD”) also focuses on the participation of persons with disabilities in political and public life.12 13. At the regional level, Article 11 of the European Convention on Human Rights (hereinafter “ECHR”) sets standards regarding the right to freedom of association, protecting political parties and their members as special types of associations.13 Furthermore, the right to freedom of opinion and expression under Article 10 of the ECHR and the right to free elections guaranteed by Article 3 of the First Protocol to the ECHR are also relevant when reviewing legislation on political parties. The case law of the European Court of Human Rights (hereinafter “ECtHR”) provides additional guidance for Council of Europe (hereinafter “CoE”) Member States on ensuring that laws and policies comply with rights and freedoms guaranteed by the ECHR. Moreover, the CoE Committee of Ministers’ Recommendation (2003)4 on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, adopted on 8 April 2003, can serve as a useful point of reference. 14. According to paragraph 7.6 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.”14 Other OSCE commitments relevant to political party regulation under the Copenhagen Document include the protection of the freedom of association (paragraph 9.3), the freedom of opinion and expression (paragraph 9.1) and obligations on the separation of the State and the party (paragraph 5.4). Additionally, Ministerial Council Decision 7/09 on women’s participation in political and public life is of interest.15 15. These standards and commitments are supplemented by various guidance and recommendations from the UN, the CoE and the OSCE. At the international level, these include General Comment No. 25 of the UN Human Rights Committee on the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service interpreting state obligations under Article 25 of the ICCPR.16 In addition, the CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life reaffirms the equal participation of men and women.17 The most recent CEDAW Committee Recommendation No. 40 establishes a global roadmap to achieve fifty-fifty gender parity in decision-making systems. It recognizes “equal and inclusive representation of women

11 See UN Convention against Corruption, adopted by the General Assembly on 31 October 2003, by resolution 58/4. The Convention entered into effect on 14 December 2005, and Montenegro ratified it on 23 October 2006. See also the Additional Protocol to the Criminal Law Convention on Corruption, adopted on 15 May 2003, ratified by Montenegro on 17 March 2008. Article 7(3) of the UNCAC requires that “each State Party shall also consider taking appropriate legislative and administrative measures, consistent with the objectives of this Convention and in accordance with the fundamental principles of its domestic law, to enhance transparency in the funding of candidatures for elected public office and, where applicable, the funding of political parties”. 12 See the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, adopted on 13 December 2006 during the sixty-first session of the General Assembly by resolution A/RES/61/106. Montenegro ratified the Convention on 23 October 2006. 13 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms entered into force on 3 September 1953. 14 See the 1990 OSCE Copenhagen Document. 15 See the OSCE Ministerial Council Decision 7/09, 2 December 2009, Women’s participation in political and public life. 16 See the UN Human Rights Committee General Comment 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 17 See the CEDAW Committee, General Recommendation No. 23: Political and Public Life. 7  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

as a fundamental human right and a game changing solution to overcome global challenges to achieving peace, political stability, economic inclusion, climate change mitigation as well as to ensure the inclusivity of technological advancement.” 18 It also provides specific recommendations relating to political parties, especially with respect to the development of codes of conduct, parity in their decision-making bodies and support to women’s sections.19 16. The ensuing recommendations will also refer, as appropriate, to other nonbinding documents that provide further detailed guidance. These include the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation20 (hereinafter “Guidelines”) and the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association.21 The Opinion also takes into account the various reports from the European Commission, CoE and ODIHR, which also refer and to findings and recommendations from non- governmental organizations, with respect to the need to reform the Law.22

2. GENERAL PROVISIONS

17. The Law regulates the establishment, organization, registration, association, and dissolution of political parties (Article 1). It defines a political party as “an organization of citizens who freely and voluntarily unite to achieve political objectives through democratic and peaceful means” (Article 2). This definition is in line with the standard definition of a political party as “a free association of individuals, one of the aims of which is to express the political will of the people by seeking to participate in and influence the governance of a country.”23 One of the key objectives of legislation on political parties is to emphasize their essential role in the functioning of democracy. Consequently, political party laws often highlight their special function in shaping and expressing the will of the people. At the same time, according to the Guidelines, the definition of a political party includes “associations at all levels of governance whose purpose is the presentation of candidates for elections and exercising political authority through elections to governmental institutions”. It is advisable to reflect the purpose of presentation of candidates for elections and exercise of political authority through elections to governmental institutions in order to better distinguish between a political party and other associations or interest groups seeking to influence policy without itself presenting candidates for election. This will also reinforce the significance of political parties in any functioning democracy, further underlining their role in democratic governance and political representation. 18. While the definition in Article 2 does not refer to registration, several other provisions of the Law underline that registration under the Law is needed before a political party may be able to operate in Montenegro (Article 5 (2)) or may begin its activities (Article 6). Although registration may be required in order to receive certain benefits from the state, such as public financing or other advantages,24 it is important that once party registration is approved, requirements for retaining it should be minimal (see also additional comments on registration of political parties in Sub-Section 4 infra).

18 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, 25 October 2024. 19 Ibid. paras. 39 (c) and 51 (d)-(e). 20 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020). 21 See the ODIHR and the Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association. 22 See, in particular, European Commission, 2024 Rule of Law Report - Country Chapter on the rule of law situation in Montenegro (2024); Council of Europe, Horizontal Facility for Western Balkans and Turkey - Action against Economic Crime in Montenegro (AEC- MNE), Technical Paper on the Assessment of the regulatory framework for political party and election campaign financing in Montenegro (2017); 23 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 64. 24 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 99. 8  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

19. While the Law recognizes party membership as voluntary, it does not specify the procedures for membership cancellation, although the voluntary nature of membership might be interpreted as an ability of members of political parties to cancel their membership at any time. The freedom of association includes both the right to establish and join political parties and the right to refrain from participation. This negative right, implied in Article 11 ECHR and Article 21 ICCPR, and explicitly stated in Article 20 (2) of the Universal Declaration of Human Rights, is reinforced by ECtHR case law on union membership, which also applies to political parties.25 This is also particularly important as Article 17 of the Law envisages the merger of two or more parties. As provided by the Guidelines, “[c]ancellation of membership is a key element of the voluntary nature of association and should occur without fine or penalty. In particular, in the case of party mergers, splinter groups or the formation of new platforms, party members should be allowed the freedom to continue or terminate their membership activity as they see fit.”26 While the Law acknowledges the voluntary nature of party membership, it could be more explicit in affirming that members have the right to cancel their membership at any time and clarifying the withdrawal procedure. Hence, Article 11(6) outlining the requirements for political party statutes could be amended by including the principle of voluntary withdrawal, i.e., the statutes should provide a procedure for admitting and excluding party members and their withdrawal from the political party membership. 20. In addition, the Law does not extend fundamental rights protecting the right of association without discrimination, as required by Article 2 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR along with Protocol 12 to the ECHR.27 While Article 2 of the Law emphasizes the purpose of the establishment of a party by “democratic and peaceful means”, broader guarantees are essential to ensure equal treatment of political parties as well as equal treatment by and within political parties.28 This is even more relevant since the Constitution of Montenegro provides for a general prohibition of discrimination on any ground (Article 8 (1)). Individuals and groups must be able to establish political parties on the basis of equal treatment before the law.29 As stated in Principle 9 of the Guidelines, “[t]he right to freedom of association generally entitles those forming an association or belonging to one to choose with whom they form an association or whom to admit as members.[…] However, this freedom of choice is not unlimited as this aspect of the right to association is also subject to the prohibition on discrimination, so that any differential treatment of persons with respect to the formation or membership of an association that is based on a personal characteristic or status must have a reasonable and objective justification.”30 Consideration could be given to amending Article 2 to explicitly include compliance with the principle of non-discrimination when forming a political party, as well as political parties’ obligation to comply with the principles of equal treatment and non-discrimination after establishment. Strengthening guarantees of equal rights in the Law would provide a stronger ground to further enhance political participation and representation for women, persons with disabilities, and minorities (see also addition recommendations on political participation enhancement under Sub-Section 4 infra). Moreover, the potential

25 See ECtHR, Young, James and Webster v. the United Kingdom, nos. 7601/76 and 7806/77, 13 August 1981, para. 56; ECtHR, Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland, no. 16130/90, 30 June 1993, para. 35, which states: “Article 11 must be viewed as encompassing a negative right of association”; ECtHR, Sørensen and Rasmussen v. Denmark [GC], nos. 52562/99 and 52620/99, 11 January 2006, para. 56. 26 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 143. 27 Montenegro ratified the Protocol no. 12 to the ECHR on 3 March 2004 and it entered into force on 6 June 2006. 28 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, Principles 8 and 9. 29 See also Articles 2 and 26 of the ICCPR; Article 14 of the ECHR and Protocol No. 12 to the ECHR. Paragraph 7.6 of the 1990 OSCE Copenhagen Document also states that “Participating States will respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 30 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 59. 9  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

concerns about the fact that the non-discrimination principle might oblige parties to accept potential members who would be inclined to deviate from the officially established programmatic principles, could be alleviated by the provisions in the party statutes that are addressed in Article 11 (6), which call on parties to elaborate their own, internal procedures for “admitting and excluding party members”, i.e., specifying on what grounds party membership can be denied. 21. Article 4 of the Law establishes that the party shall be organized and operate exclusively on a territorial basis. The wording of this provision is not entirely clear. If the purpose of Article 4 is to clearly establish the Montenegrin jurisdiction for the political parties operating in the country with a view to prevent undue influence by foreign interests, including foreign governments, in domestic political affairs, and strengthen the independence of domestic political parties, this would appear as a legitimate objective.31 At the same time, if the provision is interpreted to prevent political parties from carrying out any form of activities beyond the national borders of Montenegro, including possible information-sharing or co-operation or any form of engagement with Montenegrin citizens who reside abroad, this could be considered excessive.32 Moreover, this provision should not be interpreted as requiring party operation and activities to be carried out physically, in person. Legislation should be flexible and recognize that political parties can exist online and conduct many of their activities and ordinary business through new technologies and online means, without requisite physical presence for every such activity. The ambiguity in the wording of Article 4 may also allow for potential restrictive interpretations or undue prescriptive measures regarding a party’s internal organization. Depending on how this provision is interpreted, imposing strict territorial constraints could be viewed as an excessive requirement, potentially infringing upon this right.33 In light of the above, the provision on organization and operation “exclusively on a territorial basis” should be clarified to ensure that its practical application will respect the principles of party autonomy and political pluralism, while ensuring flexibility in terms of the organization and operation, not requiring specific territorial requirements, with adequate and proportionate safeguards to protect national interests and the independence of domestic political parties. 22. According to the Law, “[t]he operation of a party whose objectives are aimed at: the violent alteration of the constitutional order, a breach of the territorial integrity of Montenegro, the violation of constitutionally guaranteed human rights and freedoms, or the incitement and promotion of national, racial, religious, or other forms of hatred or intolerance shall be prohibited” (Article 5). This provision somewhat mirrors Article 55 of the Constitution of Montenegro, which provides that “[t]he operation of political and other organizations aimed at violently overthrowing the constitutional order, undermining the territorial integrity of Montenegro, violating guaranteed freedoms and rights, or inciting national, racial, religious, or other hatred and intolerance is prohibited”. 23. It should be reminded that any limitation on the right to freedom of association must meet the strict requirements provided in international human rights law - namely, that they must be prescribed by law (legality), pursue one of the legitimate aims recognized by international instruments (legitimacy), be necessary in a democratic society (necessity and proportionality). In addition, the restriction must be non-discriminatory (Articles 2 and 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR and Protocol 12 to the ECHR). Particularly in the case of political parties, given their fundamental role in the democratic

31 Ibid, para. 229, with respect to foreign funding specifically. 32 Ibid. para. 231. 33 Ibid, para. 154, which underlines that any political or other excessive state control over activities of political parties, including the operation of territorial branches and subdivisions, should be avoided. 10  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

process, prohibitive measures shall be narrowly applied and shall never completely extinguish the right or encroach on its essence, which means that prohibition of a political party should always be a measure of last resort, and shall only be imposed in exceptional cases under strict conditions.34 It is noted that any restriction on the right to freedom of association must be in conformity with the specific permissible grounds of limitations exhaustively set out in the relevant international instruments35 and to be narrowly interpreted.36 In addition, such limitations must be prescribed by law, meaning that the law concerned must be precise, certain and foreseeable, and must be formulated in terms that provide a reasonable indication as to how these provisions will be interpreted and applied.37 Further, any limitation imposed on the rights of political parties must be necessary and effective in achieving its specified purpose as well as proportionate in nature and time, meaning that it should always be the least intrusive means to achieve the respective objective.38 Lastly, any such restrictions must be applied consistently and objectively, ensuring they do not unfairly infringe upon the fundamental political freedoms of any party based on subjective or arbitrary grounds. 24. Some of the grounds for prohibiting activities of a political party listed under Article 5 of the Law could be considered to pursue one of the legitimate aims set in international instruments, such as the protection of public order or prevention of disorder or the protection of the rights and freedoms of others. That said, only an explicit call or use of violence or threat to civil peace or fundamental democratic principles by a political party may justify a prohibition of a political party.39 The reference to “a breach of the territorial integrity of Montenegro” without specific references to violence should not serve as a ground for prohibiting the defence of the rights of national minorities, or for advocating for a peaceful change of the Constitution, peacefully calling for regional autonomy, or even for secession of part of the territory, all of which should be protected by the rights to freedom of association and to freedom of expression.40 Hence, the Law should explicitly state that “breach of the territorial integrity” for the sake of prohibiting activities of a political party implies a direct and immediate call for or use of violence . The same issue applies to the broad terminology “violating the sovereignty, security and territorial integrity of a state” and “violating the constitutionally guaranteed human rights and freedoms”. 25. With respect to “incitement and promotion of national, racial, religious, or other forms of hatred or intolerance”, while falling under the permitted legitimate aims listed under international human rights standards to limit the rights to freedom of association and freedom of expression, such a wording does not necessarily imply some elements of

34 See ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 50. 35 The legitimate aims mentioned in Article 22 (2) of the ICCPR and Article 11 (2) of the ECHR are the protection of national security, public safety, public order (ordre public) for Article 22 (2) of the ICCPR or the prevention of disorder or crime for Article 11 (2) of the ECHR, the protection of public health or morals, and the protection of the rights and freedoms of others. See also ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Freedom of Association (2014), para. 182. See also, for example, ECtHR, Manole and Others v. Moldova, no. 13936/02, 17 September 2009, para. 95; Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (2001), nos. 29221/95 and 29225/95, 2 October 2001, paras. 97-103. 36 See ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 106; and Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 34, which states that “[t]he scope of these legitimate aims shall be narrowly interpreted.” See also e.g., ECtHR, regarding political parties, Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, no. 71251/01, 7 June 2007, para. 46, where the Court reiterated that “the exceptions set out in Article 11 are to be construed strictly”; ECtHR, Socialist Party and Others v. Turkey [GC], no. 21237/93, 25 May 1998, para. 46, which provides that: “the exceptions set out in Article 11 [of the ECHR] are, where political parties are concerned, to be construed strictly; only convincing and compelling reasons can justify restrictions on such parties’ freedom of association.” 37 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 48. See also ODIHR Note on International and Regional Standards Applicable to Certain Issues relating to Political Party Reform in Ukraine, para. 74. 38 See ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 52. 39 See, ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 42. See also Guide on Article 17 of the European Convention on Human Rights for the case law of the ECtHR. 40 See ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Freedom of Association (2014), para. 182. See also, for example, ECtHR, Manole and Others v. Moldova, no. 13936/02, 17 September 2009, para. 95; Socialist Party and Others v. Turkey, 20/1997/804/1007, 25 May 1998, para. 47; Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria (2001), nos. 29221/95 and 29225/95, 2 October 2001, paras. 97-103. 11  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

violence or other elements incompatible with fundamental democratic principles.41 According to Article 4 (a) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (ICERD),“[a]ll dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as […] incitement to [acts of violence] against any race or group of persons of another colour or ethnic origin” shall be an offence punishable by law. At the same time, such a wording to serve as a ground for prohibiting certain activities of a political party should be given a restrictive interpretation and only concern cases where political parties intent to incite imminent violence, if there is a likelihood of such violence and a direct and immediate connection to such violence.42 26. In light of the foregoing, it is recommended to clarify that the grounds for prohibiting the activities of a political party based on a “breach of the territorial integrity of Montenegro”, “violating the constitutionally guaranteed human rights and freedoms” and “incitement and promotion of national, racial, religious, or other forms of hatred or intolerance” listed under Article 5 of the Law explicitly require a direct and immediate connection to violence.

RECOMMENDATION A. 1. To revise the definition of a political party to better reflect the purpose of presentation of candidates for elections and exercise of political authority through elections to governmental institutions, and thus better distinguish them from other types of associations or interest groups. 2. To make it more explicit in the Law that members have the right to cancel their party membership at any time, while specifying the withdrawal procedure either in the Law or political party statutes. 3. To clarify that the grounds for prohibiting certain activities of a political party based on a “breach of the territorial integrity of Montenegro”, “violating the constitutionally guaranteed human rights and freedoms” and “incitement and promotion of national, racial, religious, or other forms of hatred or intolerance” listed under Article 5 of the Law explicitly require a direct and immediate connection to violence.

3. MEMBERSHIP AND ESTABLISHMENT OF A POLITICAL PARTY

3.1. Membership Requirements

27. A political party can be founded by at least 200 eligible citizens with voting rights who sign a declaration of establishment (Article 7). As a distinct form of association, political parties in many countries are subject to registration requirements, particularly for acquiring legal personality, electoral participation or accessing public funding. Many OSCE participating States require proof of minimum levels of support, on the basis of the collection of signatures or of membership, prior to forming and registering a political

41 See the ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Law on Political Parties of Azerbaijan, para. 34. See also ODIHR Note on International and Regional Standards Applicable to Certain Issues relating to Political Party Reform in Ukraine, para.76 42 See ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Law on Political Parties of Azerbaijan, para. 35. 12  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

party.43 Minimum support established through the collection of signatures or minimum number of members must be reasonable and democratically justifiable and not so burdensome as to restrict the political activities of small parties or to discriminate against parties representing minorities.44 In Montenegro, the requirement of having at least 200 eligible citizens signing the declaration of establishment for an overall population of approximately 660,000 inhabitants, would represent approximately 0.03 per cent of the population, which would in principle not appear excessive.45 28. Article 7 also requires a party founder to be a citizen of Montenegro with voting rights. Being eligible for voting rights in Montenegro requires at least two years of registered in-country residency. This means that citizens who have recently returned to the country or have recently obtained residency for various reasons would be disqualified from establishing a political party. As ODIHR noted during the observation of the early parliamentary elections in 2023, “[t]he length of this residency requirement is at odds with international standards and good practices.”46 29. The Law is not clear if this restriction also extends to party membership, as this is not covered elsewhere. In their Joint Guidelines, ODIHR and the Venice Commission considered that only the possibility of aliens to establish political parties could be restricted under Article 16 of the ECHR, and “the latter provision should not be applied in order to restrict the membership of aliens in political parties”.47 30. In addition, Recommendation 1500 (2001) on Participation of immigrants and foreign residents in political life in the CoE member states, notes that democratic legitimacy requires equal participation by all groups of society in the political process, and that the contribution of legally resident non-citizens to a country’s prosperity further justifies their right to influence political decisions in the country concerned (para 4).48 A blanket exclusion of foreign citizens and stateless persons from membership in political parties

43 Most Western European countries (e.g. Germany, Greece, Spain, Switzerland) do not establish any special registration requirements for political parties as compared to other associations while in countries like Denmark, Italy or The Netherlands, political parties are not even obliged to register. In other countries, the collection of a minimum number of signatures prior to the registration of a political party is the most frequent requirement. It can go from as low as 3 in Andorra (population of approx. 80,000), 100 in Croatia (population of approx. 3.9 million) or 200 in Latvia (population of approx. 1.88 million), Montenegro (population of approx. 0.62 million) or Slovenia (population of approx. 2.12 million) to as high as 10,000 in Serbia (population of approx. 6.62 million) and Slovakia (population of approx. 5.43 million) or even 20,000 in Uzbekistan (population of approx. 35.7 million). Some countries, however, use party membership as the basis to establish the minimum levels of support required for registration, for instance 3 in Romania, 10 in Hungary or Kyrgyzstan or 40,000 in Kazakhstan. In Bulgaria, both a minimum number of signatures (500) and member (2,500) is required. For instance, in Canada, there is no legislation regulating the formation of federal political parties or their legal, internal and financial structures but a party may choose to register, in which case it should have at least 250 members who are electors, in a country which population represents approximately 40 million inhabitants; see <https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e>. 44 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 94 and 97. See also the Venice Commission Opinion on the Draft Amendments to the Law on Political Parties of Bulgaria (2008), paras. 14-19. 45 In general, a minimum level of support amounting to 0.0125% of the population would be considered reasonable, while 0.0625% of the population would be deemed a disproportionate requirement, which is not necessary in a democratic society; see ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 96; the Venice Commission has also stated that, in a country of eight million inhabitants, a minimum requirement of 1,000 party members (0.0125% of the population) is reasonable, whereas 5,000 party members (0.0625% of the population) would be a disproportionate requirement which is not necessary in a democratic society and therefore a violation of Article 11 of the ECHR. 46 See ODIHR Final Report on Early Parliamentary Elections in Montenegro, 11 June 2023, page 9. Articles 11 and 14 of the UN CCPR General Comment No.25 state “If residence requirements apply to registration, they must be reasonable”, and “… grounds for deprivation of voting rights should be objective and reasonable”, while Section I.1.1.c of the Council of Europe’s Venice Commission Code of Good Practice in Electoral Matters states that “a length of residence requirement may be imposed on nationals solely for local or regional elections”. 47 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149. 48 See Recommendation 1500 (2001) on Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the Council of Europe member states, which declares: “democratic legitimacy requires equal participation by all groups of society in the political process, and that the contribution of legally resident non-citizens to a country's prosperity further justifies their right to influence political decisions in the country concerned” (para. 4). In this connection the PACE “urges the governments of member states to grant the right to vote and stand in local elections to all migrants legally established for at least three years irrespective of their origin.” See also Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level. 13  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

is unwarranted.49 To some extent, such individuals should be allowed to engage in the political life of their country of residence, particularly in areas where they are permitted to participate in certain types of elections, such as local.50While recognizing the right of OSCE participating States to link certain modes of political participation to a citizenship requirement it is recommended to specify that anyone, including aliens with legal residency, has the right to become a member of a political party. In this respect, it is also important to note that upon accession of Montenegro to the EU, every EU citizen residing in Montenegro will have the right to vote and to stand as a candidate at elections to the European Parliament and at municipal elections in the country.51 31. Furthermore, it is important to underline the increasing focus at the international and regional level on the importance of strengthening children and young people’s participation in public decision-making processes.52 At the OSCE level, the significance of youth involvement is also enshrined in a number of OSCE commitments.53 In this respect it would also be beneficial to mention funds to support specific youth organizations, persons with disabilities, minorities within parties, including for awareness-raising and educational campaigns among politicians, in the media and among the general public, about the need for the full, free and equal democratic participation in political and public life.54 The above initiatives would align with international standards aimed at promoting gender equality and diversity in political participation.55 Specifically with respect youth, it would be beneficial to explore additional mechanisms that enhance youth political participation, including potential financial and other incentives for political parties that actively promote young people’s advancement in leadership and decision-making roles. This could involve the adoption of youth action plans, the establishment of dedicated youth wings within parties, structured mentorship and

49 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 149 and references cited therein: “Article 16 of the ECHR enables states to restrict aliens further than nationals in relation to their political activities under Articles 10 and 11 ECHR, such as establishing of and participating in political parties. This provision allows for restrictions on political activities without the need to be justified under Articles 10(2) and 11(2). The Grand Chamber of the ECtHR has argued that Article 16 reflects an outdated understanding of international law143, and that an ‘unbridled reliance on [this provision] to restrain the possibility for aliens to exercise their right to freedom of expression would run against the Court’s rulings in cases in which aliens have been found entitled to exercise this right without any suggestion that it could be curtailed by reference to Article 16.’ These considerations were made in the specific context of the Perinçek case which concerned the right to freedom of expression guaranteed under Article 10 ECHR “regardless of frontiers”. At the same time, the Court also held that Article 16 should be construed as only capable of authorizing restrictions on “activities” that directly affect the political process. Therefore, taking also into account the recommendation of the Parliamentary Assembly that the restrictions at present authorized by Article 16 with respect to political activity by aliens are excluded,145 the Commission and ODIHR take the view that only the possibility of aliens to establish political parties can be restricted under Article 16. Nevertheless, the latter provision should not be applied in order to restrict the membership of aliens in political parties.” 50 See Venice Commission and ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, para. 86. Also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022), para. 48; Venice Commission and ODIHR, Joint Opinion on draft amendments to the legislation concerning political parties of Armenia, para. 23. 51 See Articles 39 and 40 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. 52 See e.g., UN General Assembly, World Programme of Action for Youth | Division for Inclusive Social Development (DISD) (un.org), most notably Priority Area 1 on "Full and effective participation of youth in the life of society and decision-making"; see also United Nations’ Youth Strategy 2030, which advocates for reducing barriers to youth participation in political processes. See also Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2012)2 of the Committee of Ministers to member States on the participation of children and young people under the age of 18 (Adopted by the Committee of Ministers on 28 March 2012 at the 1138th meeting of the Ministers’ Deputies), p. 4. See also the Council of Europe Strategy for the Rights of the Child 2022-2027, with one of the strategic objectives to give a voice to every child, including through safe, ethical and enabling child participation processes; the European Union Strategy on the Rights of the Child, 2021, which includes participation in political and public life as a specific theme. 53 See OSCE, Youth and Security Education: Compilation of OSCE Commitments, January 2019; see also OSCE, Youth Declaration adopted at the Youth Conference, Mollina, 2017. 54 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (especially Tool 3 for Political Parties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); OSCE High Commissioner on National Minorities, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 55 As embedded in the CEDAW, the CRPD, the Beijing Declaration and Platform for Action (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), CoE Recommendation Rec(2003)3 of the Committee of Ministers to member states on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision Making (adopted on 12 March 2003), and OSCE Ministerial Council Decision No. 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 4 December 2009. See also International IDEA Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 354. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, para. 70. 14  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

capacity-building initiatives, as well as financial and logistical support for young candidates during election campaigns. 32. Lastly, Article 7 of the Law prohibits judicial and prosecutorial office holders, ombudspersons, and professional members of the police and military to establish a political party. Article 22 (2) ICCPR and Article 11 (2) of the ECHR allow some limitations to the freedom of association of three categories of persons: members of the armed forces, of the police and of the administration of the state.56 Accordingly, the ECtHR has recognized the legitimacy of restricting the political activity of such public authorities, because of “the need to guarantee their political neutrality and ensure that they will duly fulfil their duty of impartiality, treating all citizens in a manner that is equal, fair and untainted by political considerations.”57 Therefore, partisan political participation and party membership of state administrative officials may be regulated or denied in order to ensure that such persons are able to fulfil their public functions free from any conflict of interest.58 Allowing such involvement could undermine the essential impartiality and independence of judicial office-holders, and prosecutorial autonomy and independence as well as the necessary neutrality and non-partisan functions of the members of military and police forces. With respect to judges in particular, the Council of Europe’s Consultative Council of European Judges (CCJE) has considered that where party membership or their participation in public debate is allowed, it is necessary for judges to refrain from any political activity that might compromise their independence or impartiality, or the reputation of the judiciary.59 33. The ODIHR and Venice Commission have recognized that the necessity for independence and impartiality of ombudspersons and national human rights institutions in line with the UN Principles relating to the Status of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (UN Paris Principles),60 was such that they could not properly be filled by persons who at the same time played an active part in politics.61 At the same time, it does not appear clear whether such prohibition would appear legitimate, necessary and proportionate with respect to the regular staff of the national human rights institutions as it may be going and potentially overly broad, beyond office-holders, thereby requiring further clarification. Overall, it is crucial that such prohibition does not unduly restrict the right to associate of human rights defenders.62 34. Article 7 of the Law only refers to the prohibition of being the founder of a political party but does not specifically address party membership. Of note, Article 54 of the Constitution of Montenegro states that “[a] judge of the Constitutional Court, a judge, a state prosecutor and his/her deputy, an Ombudsman, a member of the Council of the

56 For example, In Ahmed v. United Kingdom, the ECtHR found no violation with respect to the United Kingdom’s decision to restrict certain classes of public-office holders in their political activities, in cases that could imply bias. In Strezelecki v. Poland, the prohibition against police officers becoming members of a political party and participating in political activities was upheld, because of the legitimate aims of maintaining the neutrality and impartiality of the police and the confidence of the public on the police. 57 See also Code of Good Practice in the field of political parties, adopted by the Venice Commission at its 77th Plenary Session (12-13 December 2008) and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 78th Plenary Session (Venice, 13-14 March 2009). 58 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 146 and 148. 59 See Consultative Council of European Judges (CCJE), Opinion No. 25 (2022) on freedom of expression of judges, Recommendation 5. See also ODIHR, Warsaw Recommendations on Judicial Independence and Accountability (2023), para. 30, which states: “this right [to freedom of association] may be circumscribed and subject to such restrictions as may be necessary where forming or joining an association would conflict with the public duties and/or jeopardize the impartiality of judges or the appearance thereof”. 60 See UN Principles relating to the Status of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (Paris Principles) as defined at the first International Workshop on National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights in Paris (7-9 October 1991), and adopted by UN General Assembly Resolution 48/134 of 20 December 1993. 61 See Venice Commission and ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, para. 91 and Opinion on the draft law on amendments to the law on political parties of the Republic of Azerbaijan (2011), para 27. 62 The UN Declaration on Human Rights Defenders acknowledges the valuable work of individuals and associations in contributing to the effective elimination of human rights violations, and states that everyone has the right, individually or in association with others, to disseminate information and knowledge on all human rights issues, to hold and form opinions on the observance, both in law and practice, of human rights and fundamental freedoms and to draw public attention to those matters (Article 6). It further declares that everyone has the right to have effective access, on a non-discriminatory basis, to participating in the government of his or her country and in the conduct of public affairs (Article 8). 15  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

Central Bank, a member of the Senate of the State Audit Institution, a professional member of the Army, Police and other security services shall not be a member of any political organization”. Overall, such prohibitions imposed on judges, prosecutors and members of the military and of the police would appear legitimate and justified, especially with respect to the establishment of a political party. Mere membership in political parties of judges, prosecutors, or members of the police or military could similarly imply some possible bias, and hence restrictions in this respect would similarly apply legitimate and justified, as their personal scope is limited to specific professions for which independence, impartiality, autonomy and/or neutrality are essential to the exercise of their functions, and they are not applied in an overly broad manner, e.g., to all persons in government service.63

3.2. Procedure for the Establishment of a Political Party

35. The declaration of establishment of a political party must include personal details of all founders (name, date and place of birth, residential address and unique identification number), the name of the party, acceptance of the party’s statute and programme, with signatures, and be certified by a competent court (Article 8). A founding assembly formally establishes the political party by adopting its statute and programme and electing an authorized representative (Article 9). The decision on establishment must outline the party’s name, objectives, and representative details, among others (Article 10). The political party must have a statute defining its structure, decision-making, membership rules, financial management, and other governance aspects, while its programme states its political goals and values (Article 11). Such requirements appear generally reasonable, and if not interpreted rigidly, would align with parties’ associational autonomy.64 36. Article 12 of the Law contemplates the possibility of registering a political party in the languages of national minorities and ethnic groups, provided that the official name comes first. As underlined in the Joint Guidelines, “Legislation on political parties may create incentives that help promote the full participation and representation of national and ethnic minorities, women and persons with disabilities in the political process. A state may allow or even dictate – in line with the international and regional instruments mentioned hereafter – temporary special measures aimed at achieving de facto equality and thus support full participation of national and ethnic minorities, women and persons with disabilities in public life.”65 37. Article 7 of the Framework Convention on National Minorities requires that State Parties “shall ensure respect for the right of every person belonging to a national minority to freedom of peaceful assembly, freedom of association, freedom of expression...” Pursuant to Article 2 (1) of the ICERD, circumstances even may exist where State Parties are legally obliged to adopt such special measures. In this context, regard should be paid to General Recommendation No. 32 of the UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD Committee), which states that “[s]pecial measures should be appropriate to the situation to be remedied, be legitimate, necessary in a democratic society, respect the principles of fairness and proportionality, and be temporary” and that measures “include the full span of legislative, executive, administrative, budgetary and regulatory instruments, at every level in the State apparatus, as well as plans, policies, programmes and preferential regimes in areas such as (...) participation in

63 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 148. See also, for example, the case of Vogt v. Germany [GC], no. 17851/91, 26 September 1995, where the ECtHR found that the dismissal of a public teacher on the basis of her membership in a political party was an infringement of her rights as set out in Articles 10 and 11 of the ECHR 64 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022), para. 52. 65 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 163. 16  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

public life for disfavoured groups.”66 Taking into consideration the above, Article 7 of the Law or other provisions of the Law could be supplemented to envisage additional measures for promoting the political participation of minorities.67 Such measures could be developed on the basis of prior consultation with affected communities.

RECOMMENDATION B. To consider supplementing Article 7 or other provisions of the Law by envisaging incentives for promoting participation of minorities and ethnic groups in line with international and regional instruments, which should be developed on the basis of prior consultation with affected communities.

4. GENDER AND DIVERSITY CONSIDERATIONS

38. Article 11 (9) of the Law requires the statute of a political party to include provisions on “the method of ensuring affirmative action to achieve gender equality in the election of party bodies”. At the same time, the Law lacks provisions promoting gender equality and more diversity within internal party structures, seeking gender parity in their decision- making bodies, while also aiming to prevent and combat discrimination on any ground and violence against women in politics. In particular, in line with good practices and international recommendations, it is recommended to develop internal party codes of conduct, adopt measures and promote parity in party decision-making bodies while ensuring effective support to women’s sections of political parties.68 According to the Guidelines, in respecting universal and regional instruments designed to ensure equality for women, as well as general principles for non-discrimination, legislation should endeavour to ensure that women are able to participate fully in political parties as a fundamental mean for the full enjoyment of their political rights.69 39. There are a number of ways of achieving this goal, some of which are related to internal party regulations, whilst others may be contained in legislation. Such measures could include financial and other incentives for establishing and supporting women's sections in political parties, implementing electoral gender quotas, providing training for women party members and ensuring financial, legal and other support to women candidates, adopting gender-equality strategies, considering family responsibilities to ensure balanced participation in party leadership.70 40. Given the under-representation of women in the Parliament (27.16%)71 and local assemblies in Montenegro, the legal drafters should consider introducing further incentives for political parties to enhance the representation of either sex in Parliament and local assemblies,72 and more generally, promote women’s equal participation in

66 See General Recommendation No. 32 on the meaning and scope of special measures in the ICERD (2009), UN Doc CERD/C/GC/32, para. 16. 67 See for example, Guidelines to Assist National Minority Participation in the Electoral Process, the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM) See also OSCE HCNM, Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note (1999). 68 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, 25 October 2024, paras. 39 (c) and 51 (d)-(e). 69 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para.160. See also ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016). 70 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, paras.101-105. See also Joint Opinion on the Draft Act to regulate the formation, the inner structures, functioning and financing of political parties and their participation in elections of Malta, para. 60. 71 See <Montenegro | Inter-Parliamentary Union>. 72 According to IPU-Parline, there women's representation in the current parliament is 27 per cent. 17  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

political and public life. This should be in addition to considering the introduction of a zipper system, requiring political parties to create candidate lists alternating between female and male candidates, as recommended by the CEDAW Committee in its latest concluding observations of June 2024.73 In addition to measures that may be voluntarily introduced by each political party to encourage women's participation, the Law could establish specific legal requirements to ensure political parties take meaningful steps toward achieving these goals. 41. In addition, seeing how violence against women in politics constitutes a barrier to women’s political participation in Montenegro, as also recognized in the latest ODIHR election observation report,74 there is a need to respond to its manifestations in all areas of political life, including in political parties.75 Hence, whether required by law or not, political parties should be encouraged to provide for adequate rules, processes and structures to identify and respond to acts of violence against women members of their party.76 In this respect, it is important that political parties have in place an effective and independent complaints-handling mechanism, that is confidential, responsive to the complainants, fair to all parties, based on a thorough, impartial and comprehensive investigation and timely.77 In terms of composition, those carrying out the processes should be independent from any direct or indirect instructions from the party leadership or structures, while the gender balance of those engaged in investigation and hearings should be ensured.78 As emphasized above, this complaint mechanism should be in addition to any other avenue for redress before courts or tribunals. 42. Lastly, as in the case of the Law on Financing of Political Entities and Election Campaigns, this Law is not drafted in a gender-neutral manner, as it refers at times to individuals using the masculine personal pronoun. This is not in line with international recommendations and good practice, whereby drafters are encouraged also to apply gender-sensitive drafting and terms.79 It is recommended to phrase all provisions of the Law in a gender-sensitive manner. 43. It is also equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society. In this respect it would also be beneficial to mention funds to support specific youth organizations, persons with disabilities, minorities within parties, including for awareness-raising and educational campaigns among politicians, in the media and among the general public, about the need for the full, free and equal democratic participation in political and public life.80

73 See CEDAW Committee, Concluding observations on the third periodic report of Montenegro, CEDAW/C/MNE/CO/3, 6 June 2024, paras. 29-30. In addition, the CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life reaffirms the equal participation of men and women. See also, General Recommendation No. 40, which reaffirms 50-50 representation of women and men across all decision making spaces, both formal and informal. 74 See ODIHR Final Report on Early Parliamentary Elections in Montenegro, 11 June 2023, Priority Recommendation 3, which states: “Political parties should undertake effective measures to identify and overcome gender-biased barriers for women candidates and a thorough assessment should be conducted on the impact of the gender quota on the election of women officeholders at all levels”. 75 See ODIHR, Addressing Violence against Women in Politics in the OSCE Region: ODIHR Toolkit (2022), including specific Tool 3 on political parties. See also IPU, “Sexism, harassment and violence against women in parliaments in Europe”, 2018. 76 See ODIHR, Addressing Violence against Women in Politics in the OSCE Region: ODIHR Toolkit (2022), including specific Tool 3 on political parties, p. 20. 77 Ibid. pp. 9-12 (ODIHR Tool 3). See also, with respect to complaints-handling mechanisms addressing sexism, harassment and violence against women in parliament, 2019 IPU Guidelines for the elimination of sexism, harassment and violence against women in parliament, pp. 42-43. 78 Ibid. p. 9 (ODIHR Tool 3). 79 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular paras. 133 and 223. 80 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (especially Tool 3 for Political Parties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); OSCE High Commissioner on National Minorities, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 18  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

RECOMMENDATION C. To establish specific legal requirements in the Law to ensure political parties take meaningful steps toward achieving gender parity goals, in line with international recommendations, including equal representation of women and men in party leadership, while encouraging or requiring political parties to provide for adequate rules, processes and structures to identify and respond to acts of violence against women members of their party.

5. REGISTRATION OF POLITICAL PARTIES

44. As already noted, a political party acquires legal status only upon registration in the Register of Political Parties (Article 6). According to Article 14 of the Law, the Register is maintained by the competent authority, which sets the regulations for its content and procedures. A party’s authorized representative must submit the registration application in person or by mail, accompanied by the decision on establishment of the party, statute, and programme. If any required documents are missing, the authority will request their completion within ten days, and failure to comply within 30 days will result in the application’s withdrawal. According to Article 15, registration must be completed within 15 days (or on the first working day after the deadline) and the party may begin activities upon registration. Article 15 further requires the responsible authority to publish the decision on the party’s registration in the Register in the Official Gazette of Montenegro. It would be also advisable to publish it at the website of the Register. 45. As already noted, not all OSCE participating States require the registration of political parties; however, it is acknowledged that political parties may obtain certain legal privileges, based on their legal status, that are not available to other associations.81 Where registration as a political party is required to take part in elections or to obtain certain benefits, substantive registration requirements and procedural steps for registration should be reasonable. Such registration requirements should be carefully drafted to achieve legitimate aims, but not overly restrictive, in line with Article 22(2) of the ICCPR and Article 11 (2) of the ECHR, read in the light of Article 3 of Protocol No. 1 to the ECHR.82 46. The requirements for continuing to receive certain benefits from the state, such as public financing or ballot access in elections, may be higher than requirements for maintaining registration as a political party.83 While acknowledging that some States do not prescribe any requirements for political party registration, it nevertheless may be justified for a state to enact regulations – in general only procedural in nature – for political party registration and formation.84 As underlined in the Guidelines, requirements for registration do not, in themselves, represent a violation of the right to free association and it is reasonable to require the registration of political parties with a state authority for certain purposes, e.g., to acquire legal personality, to allow parties to participate in elections, and to receive certain forms of state funding.85 Once party registration is approved, requirements for retaining it should be minimal although the requirements for continuing to receive certain benefits from the state, such as public financing or ballot access in elections, may be higher than requirements for maintaining registration as a

81 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 85. 82 Ibid, para. 86. 83 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 99. 84 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 84. 85 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 85. 19  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

political party.86 As further emphasized in the Guidelines, “[w]hile de-registration may legitimately result in the loss of official recognition and of some privileges, such as state funding or privileged ballot access, de-registration should not result in the dissolution of the party”.87 47. It is a legitimate requirement that political parties provide basic information with the application for registration. This is necessary given the need for responsible persons to be identified within the party for the receipt of communications from the State and for the operational oversight of certain activities. However, there is no reason for the State to require the inclusion of the party programme at the point of applying to be registered as a political party, as the party programme might not be completely established at the time of registration. This issue and when it is developed should be left up to the political party to decide internally.88 In addition, this can have a negative effect on the establishment of a political party in which the members of the party are involved by participating in a democratically organized debate, which may take some time. It is recommended to review this provision. 48. In addition, while requiring a party to submit their statute for registration is not inherently illegitimate, States must ensure that such a registration requirement does not lead to discrimination. As the Guidelines state, “such a requirement cannot be used to discriminate against the formation of parties that espouse unpopular ideas.” The ECtHR in Refah Partisi emphasized that Article 10 of the ECHR protects ideas, even those that “offend, shock or disturb.”89 Since submitting a statute is mandatory for registration, an application should not be rejected solely on the basis of the content of the statute, for instance due to unpopular or offensive ideas, provided it upholds democratic principles. Moreover, while the Law is specific on the required documents to be submitted, it does not regulate the format of the application. Unless there has been consistent application of these registration requirements, this could lead to arbitrary or inconsistent application of the Law: some parties may use different formats, which could potentially lead to their disqualification. Finally, consideration could be given to supplementing the Law to specify the basic requirements for the application format and the authority responsible for providing it, while also contemplating the possibility to file registration documents electronically.

6. REMOVAL FROM REGISTER, DISSOLUTION AND OTHER SANCTIONS

49. According to Article 18 of the Law, a political party ceases to legally exist when it is removed from the Register, which in effect results in its dissolution. This occurs if (1) the Constitutional Court finds its actions unconstitutional, (2) its name or logo is too similar to another party or institution, or (3) it merges with another party. The same Article 18 further extends that the competent authority will initiate the removal of a party from the Register if (1) it dissolves itself, (2) was registered based on false information, (3) fails to elect statutory bodies within one year after, or (4) has not participated in elections for six years. 50. As stated in the Guidelines, “[o]nce party registration is approved, requirements for retaining it should be minimal” as opposed to “the requirements for continuing to receive certain benefits from the state, such as public financing or ballot access in elections,

86 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 99. 87 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 98. 88 See ODIHR Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2019), para.38. 89 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 90. See also ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003, para. 89 20  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

[which] may be higher”.90 In principle, de-registration should be limited to cases of serious legal violations and carried out according to clearly defined procedures, including review by and/or appeal to an impartial and independent body.91 The Joint Guidelines further state that political parties should never be dissolved for minor administrative or operational breaches, in the absence of other relevant and sufficient circumstances.92 It is “of the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, (…) provided that they do not harm democracy itself.”93 It can only be justified in the case of parties that advocate for the use of violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby abolishing the rights and freedoms guaranteed by the Constitution.94 It should be used with the utmost restraint, as a measure of last resort, when it is clear that the party really represents a danger to the free and democratic political order or to the rights of individuals and whether other, less radical measures could prevent the said danger.95 51. Thus, deregistration, and in this case the consequential dissolution of a political party may only be justified in the case of political parties which advocate the use of violence or use violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby abolishing the rights and freedoms guaranteed by the Constitution.96 Given that dissolution is one of the most restrictive measures, it should be avoided whenever alternative measures can be effective in response to a potential violation. In this context, Article 18 raises certain concerns. 52. First, a political party should not be automatically removed from the Register solely because a court finds its name or symbol similar to an already registered party or institution. Instead, alternative solutions should be provided, allowing the party to make necessary changes if such similarities are confirmed. 53. Second, the automatic de-registration and consequential dissolution of a political party for failing to contest parliamentary and local elections for six years seems excessive, as it would result from missing just one election cycle; if such inactivity is retained as a ground for potential dissolution, the legal drafters should consider expanding this period to cover at least two election cycles. This also constitutes a restriction on the right to stand for elections, which, according to Article 3 of Protocol 1 to the ECHR, shall be held: “[…] under conditions which will ensure the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature.”97 The Guidelines also specify that while “failure to present any candidates over a specified period may be grounds for denial of registered party status”, this should be “only in cases in which denial of party registration is not tantamount to dissolution”.98 54. Thirdly, a political party should not be dissolved if it fails to elect its statutory bodies within one year after the deadline to elect the statutory bodies has expired. Political parties should control their own internal procedures and this includes deciding on the election of their statutory bodies. In addition, along with the party president and executive board,

90 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 99. 91 See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022), para. 73. 92 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para 113. 93 See ECtHR, Socialist Party and others v. Turkey, judgment of 25 May 1998, no. 21237/93. 94 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation. See also Venice Commission and ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 70. 95 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 50 and 272. See also Venice Commission, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, pp. 3-4; Venice Commission, Opinion on the proposed Amendment to the Law on Parties and other Socio Political Organisations of the Republic of Moldova, CDL-AD(2003)008, para. 10. 96 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 113. 97 Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as amended by Protocol No. 11, Paris, 20.III.1952. See also https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)035-e, para. 20. See also ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia (2022), para. 70. 98 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 113. 21  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

parties can elect such statutory bodies as audit and ethics committees, the leadership of youth and women’s sections and regional offices. A failure to elect some of these might require a need for an internal reform and restructuration process rather than a dissolution. Likewise, as provided by the Guidelines, it should primarily be up to the political party and its members, and not to the public authorities, to ensure that the relevant formalities are observed in the manner specified in its articles of association.99 So, while some kind of state regulation of the inner workings of political parties may be introduced, it is acceptable, in principle, that state interference is limited to “requirements for parties to be transparent in their decision-making and to seek input from their membership when determining party constitutions and candidates.”100 55. Furthermore, the dissolution on the basis of the ground that a party’s registration was based on false information would require further elaboration. The procedure and scope of the fact-checking to establish the falsification of information is unclear and allows for a certain ambiguity in interpretation. This provision would merit additional clarification as to the scope and modalities to avoid arbitrariness in implementation and to ensure legal certainty. 56. The Law does not envisage any warning prior to a decision on the removal of a political party from the Register. To uphold the principle of proportionality, a range of sanctions should be available to ensure that the punishment matches the severity of the violation. This also includes a warning with appropriate time allocated to the parties to remedy the unlawful action that led to the decision to remove the party from the Registry. The Law fails to ensure respect for proportionality, which is a crucial aspect of the requirement that any restriction on the freedom of association must be “necessary in a democratic society.” Such a high level of protection has been deemed appropriate by the ECtHR, given political parties’ fundamental roles in the democratic process.101 Provided that the dissolution of a political party shall be a measure of last resort, it is recommended to amend these provisions and ensure that applicable sanctions are proportionate and allow for a certain level of flexibility based on the seriousness of the offence. The dissolution of an inactive political party for not contesting elections for a certain period, or for relatively minor administrative/operational reasons appears excessive and should be reconsidered. 57. Lastly, Article 20 of the Law envisages some fines if a political party violates the territorial principle, operates before registration, fails to use its registered name, or does not report essential changes within the required timeframe. Such fines range from EUR 500 to 7,500, depending on the specific offense. A separate fine is also envisaged for a person representing the political party in the event a party is formed “contrary to a territorial principle”; this ranges from EUR 30 to 500. This is likely linked to Article 4, which provides that a party should be organized and operate exclusively on a territorial basis, however, as underlined above, both terms are rather vague and should be clarified. More generally, as indicated above, sanctions applied against political parties found to be in violation of relevant laws and regulations should be dissuasive in nature, while being objective, effective, and proportionate to the specific violation.102 While sanctions are the primary tools for oversight bodies to enforce political finance regulations effectively, it is equally important for the oversight body to provide guidance to political parties to help them comply with their legal obligations. To comply with the principle of proportionality, there should be a spectrum of sanctions available when addressing non-compliance with

99 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 28. 100 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 155. 101 Ibid,, paras 52 and 272; See also ECtHR, Socialist Party and others v. Turkey, no. 21237/93, 25 May 1998, para. 47. 102 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 272. 22  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

laws and regulations.103 Legislation may include measures as administrative warnings (e.g., “naming and shaming”), fines, forfeiture, suspension or (temporary) loss of public funding, compliance notices, deregistration, and/or criminal penalties. It is recommended to supplement the Law with a broader range of potential sanctions in case of non-compliance with the provisions of the Law, proportionate to the violation, including the possibility of a warning or a grace period allowing the party to demonstrate that the unlawful actions are terminated. Furthermore, it is advisable that the penalties are established based on an indexation to avoid having them quickly becoming obsolete.

RECOMMENDATION D. 1. To amend the Law to ensure that applicable sanctions are proportionate and allow for a certain level of flexibility based on the seriousness of the offence, while considering a broader range of potential sanctions in case of non- compliance with the provisions of the Law, proportionate to the violation, including the possibility of a warning or a grace period allowing the party to demonstrate that the unlawful actions are terminated. 2. To reconsider the provisions of the Law allowing for the dissolution of an inactive political party for not contesting elections for a certain period, or for relatively minor administrative/operational reasons.

7. OTHER COMMENTS

58. Article 18 of the Law provides the possibility to appeal the decisions on the removal of a party from the Register. Otherwise, the Law is silent regarding effective remedies for potential violations of the fundamental rights of freedom of association and expression pertaining to the registration and operation/activities of a political party, or against sanctions. As emphasized in the Guidelines, state legislation should provide an effective remedy for any violation of the fundamental rights of political parties and their members.104 These remedies should be provided expeditiously by a competent administrative, legislative or judicial authority.105 Any restriction imposed on political parties, including registration decisions, must be subject to independent judicial review. Legislation should set clear deadlines for applications and decisions, ensuring due process. It is recommended to supplement the Law accordingly. 59. Moreover, while the Law is concise and easy to navigate, certain parts could benefit from further elaboration. With respect to the rules for internal party structures and intra-party democracy, while striking a balance between external regulations to create a minimum of democratic and equal participation within parties (see also Sub-Section 3.3. supra). In particular, it would be advisable that Article 11 specifically refers to the principles of democracy with respect to its internal structures and rules and that overall, parties are given a rather wide autonomy to decide about its structure as internal functions and processes of political parties should generally be free from state interference. 106 This includes the freedom to determine their organizational structure and establish rules for selecting party leaders and candidates, as these are integral to a party’s autonomy as an

103 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 273. 104 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 288. 105 Article 13 of the ECHR provides that, [“[e]veryone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.” Similar provisions establishing the right to an effective remedy are found in Article 8 of the UDHR, Article 2 of the ICCPR and Article 5 of the ICERD. See also 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.10. 106 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 151. 23  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

association, without prejudice to measures to promote parity in party decision-making bodies (see Sub-Section 4 supra). At the same time, it is important that the respective provisions, especially on nomination, appointment and voting process, are not interpreted or applied in an overly restrictive manner, limiting the parties’ ability to choose how to self-regulate.107 60. The Law could also be supplemented with provisions on party membership and public accountability, such as an explicit requirement that political parties adopt procedures and oversight bodies for disciplinary, conduct and ethics oversight. 61. Acknowledging that some aspects may overlap with the Law on Financing on Political Parties, any commonalities between these laws should be addressed through a coordinated approach that upholds the overarching principles of equality, transparency, and fairness. 62. Lastly, in terms of transitional provisions should amendments or a new Law be adopted, it is important to address the issue of re-registration since Article 22 of the Law made it a requirement for the (then) existing political parties to re-register within 12 months, with the exception of parties that had won one or more parliamentary or local council seats in the most recent elections. The Guidelines stress that “[o]nce party registration is approved, requirements for retaining it should be minimal”.108 Loss of registration should be limited to cases of serious legal violations and carried out according to clearly defined procedures.109 The Joint Guidelines on Freedom of Association also underline that re- registration should only be required in exceptional cases where significant and fundamental changes are to take effect and a sufficient transitional period should be provided to enable the associations to comply with the new requirements. 110 Therefore, the legal drafters should as a principle not require re-registration, but rather compliance with possible new rules and requirements, while ensuring a sufficiently long transitional period to comply.

RECOMMENDATION E. To amend the Law to ensure that any restriction on political parties, including registration decisions, is subject to independent judicial review, while setting clear deadlines for applications and decisions, ensuring due process. RECOMMENDATION F. To no require re-registration of political parties as a transitional measure when amending the existing Law on Political Parties.

8. PROCEDURE FOR AMENDING THE LAW

63. At the outset, the importance of open, participatory and inclusive lawmaking process should be highlighted. In paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be adopted at the end of a public procedure.111 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people,

107 Ibid., paras. 154 and 155. 108 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 99. 109 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para 99. 110 See ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Freedom of Association (2014), para. 182. 111 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 24  ODIHR Opinion on the Law of Montenegro on Political Parties

either directly or through their elected representatives”.112 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline the importance of evidence- based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input at all its stages113. 64. Effective consultations in the drafting of laws, as outlined in the relevant OSCE commitments, need to be inclusive, involving both the general public and stakeholders with a particular interest in the subject matter of the draft legislation, in this case all political parties from the ruling party as well as from the opposition, as well as civil society organizations, and the broader public. Sufficient time should also be provided to ensure that the consultation process is meaningful, allowing adequate time to stakeholders to prepare and submit recommendations on policy options and possible draft amendments throughout the policy- and lawmaking process.114 65. In light of the above, the public authorities are encouraged to ensure that any future amendments to the Law and electoral legal framework in general are preceded by a proper impact assessment and subjected to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations throughout the legislative process, including with representatives of various political parties, academia, civil society organizations, which should enable equal opportunities for women and men to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the lawmaking process, including before Parliament. As a principle, accelerated legislative procedure should not be used to pass such types of legislation or amendments. As an important element of good lawmaking, a consistent monitoring and evaluation system on the implementation of legislation should also be put in place that would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the draft laws, once adopted.115 [END OF TEXT]

112 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1. 113 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 114 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 169-170. See also ODIHR, Assessment of the Legislative Process in Georgia (30 January 2015), paras. 33-34. See also ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), Section II, Sub-Section G on the Right to Participate in Public Affairs. 115 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), para. 23. See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 25

Varšava, 25. april 2025. godine Mišljenje br.: POLIT-MNE/534/2025 [NS]

MIŠLJENJE O ZAKONU O POLITIČKIM PARTIJAMA

CRNA GORA

Ovo Mišljenje je izrađeno uz doprinos gospodina Fernanda Casala Bértoe, člana Osnovne grupe eksperata ODIHR-a za političke partije; gospođe Lolite Cigane, članice Osnovne grupe eksperata ODIHR-a za političke partije; i gospođe Tamare Otiašvili, članice Osnovne grupe eksperata ODIHR-a za političke partije. Stručnu recenziju uradio je profesor Ričarda Katz, profesor političkih nauka na Univerzitetu Džon Hopkins i predsjedavajući Osnovne grupe eksperata ODIHR-a za političke partije.

Urađeno na osnovu nezvaničnog prevoda Zakona, koji je dostavila institucija koja je zatražila davanje ovog mišljenja.

Kancelarija OEBS-a za demokratske institucije i ljudska prava

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varšava Kancelarija: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

SAŽETAK I KLJUČNE PREPORUKE Crnogorski Zakon o političkim partijama (u daljem tekstu: „Zakon“) postavlja stabilne temelje za osnivanje i registraciju političkih partija, ističući njihovu ključnu ulogu u demokratskom procesu. Ukoliko se dosljedno i djelotvorno primjenjuje, Zakon može značajno da doprinese stvaranju pogodnog okruženja za nesmetano ostvarivanje političkog učešća. Međutim, pojedine odredbe zahtijevaju dodatna unapređenja kako bi se osigurala potpuna usklađenost sa međunarodnim standardima, obavezama preuzetim u okviru ljudske dimenzije OEBS-a, kao i sa dobrim praksama. Imajući u vidu promijenjene društvene i političke okolnosti od kada je Zakon donesen 2004. godine te posljednji put izmijenjen 2011. godine, kao i jedinstvenu ulogu koju političke partije imaju u demokratskom društvu, trebalo bi razmotriti donošenje novih odredbi u cilju daljeg podsticanja unutarstranačke demokratije, djelotvornog unapređenja ravnopravnog političkog učešća žena i jačanja političke inkluzivnosti, kao i odgovornosti.

Prvo, iako zabrana političkih partija koje zagovaraju nasilje ili mržnju može biti opravdana, široko formulisane odredbe Zakona, poput onih koje ograničavaju djelovanje partija koje narušavaju ustavom zajemčena prava ili teritorijalnu cjelokupnost Crne Gore, ukoliko nisu dosljedno tumačene i primjenjivane, zahtijevaju dodatna pojašnjenja. Nadalje, ograničenje koje pravo na osnivanje partije vezuje isključivo za crnogorske državljane sa biračkim pravom i prebivalištem od najmanje dvije godine može dovesti do isključivanja skorašnjih povratnika ili novih rezidenata, što je u suprotnosti sa međunarodnim preporukama i dobrim praksama koje teže široj političkoj uključenosti. Takođe je nejasno da li se slična ograničenja primjenjuju i na članstvo u političkim partijama, jer međunarodne smjernice obeshrabruju zabranu članstva i političkog učešća nedržavljanima koji imaju zakonit boravak, posebno na lokalnom nivou.

Odredbe o brisanju stranke iz Registra (prestanak) izazivaju zabrinutost u pogledu srazmjernosti i demokratskih principa. Iako je regulisanje stranačkih aktivnosti i osiguranje usklađenosti sa ustavnim i zakonskim okvirima neophodno, prestanak partije bi trebalo da bude krajnja mjera, rezervisana za slučajeve kada neka partija očigledno podriva demokratiju, u slučaju upotrebe nasilja ili prijetnji građanskom miru ili osnovnim demokratskim principima.

Osim toga, iako je zakon koncizan i pristupačan, mogao bi se proširiti kako bi se ojačala unutarstranačka demokratija, organizacija, pravila članstva i javna odgovornost. Uspostavljanje ravnoteže između eksternih propisa, unutrašnjih demokratskih normi i stranačke autonomije je ključno. Svako potencijalno preklapanje sa Zakonom o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja treba rješavati kroz koordinisan pristup koji osigurava jednakost, transparentnost i pravičnost.

2  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

Konačno, integrisanje rodnih perspektiva i perspektiva različitosti kroz zakon, uz razmatranje efikasnih mjera za identifikaciju i prevazilaženje rodno pristrasnih barijera političkom učešću žena i za sprečavanje i borbu protiv diskriminacije i nasilja nad ženama u politici, bolje bi odražavalo ustavni princip ravnopravnosti između žena i muškaraca, uz istovremeno njegovanje većeg učešća žena i drugih grupa, kao što su mladi, osobe sa invaliditetom i nacionalne manjine, u partijskim strukturama i političkom životu.

Konkretnije, ODIHR daje sljedeće preporuke za dalje jačanje zakona u skladu sa međunarodnim standardima, obavezama koje proističu iz članstva u OEBSU-u i dobrim praksama:

A. Što se tiče Osnovnih odredbi: 1. izmijeniti definiciju političkih partija kako bi se jasnije odrazila njihova svrha predstavljanja kandidata na izborima i ostvarivanja političke vlasti putem izbora u državne institucije, te ih na taj način bolje razlikovati od drugih vrsta udruženja ili interesnih grupa; [par. 17] 2. jasnije propisati da članovi imaju pravo da u svakom trenutku istupe iz članstva u političkoj partiji, uz definisanje postupka za istupanje, bilo u Zakonu ili u statutima političkih partija; [par. 19] 3. precizirati da osnove za zabranu određenih aktivnosti političkih partija na osnovu „narušavanja teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore“, „kršenja Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda“ i „izazivanja i podsticanja nacionalne, rasne, vjerske i druge mržnje ili netrpeljivosti“ iz člana 5 Zakona zahtijevaju eksplicitnu i neposrednu vezu sa nasiljem; [par. 23- 26 ] B. Razmotriti dopunu člana 7 ili drugih odredaba Zakona predviđanjem podsticaja za promovisanje učešća manjina i etničkih grupa u skladu sa međunarodnim i regionalnim instrumentima, koji bi trebalo da budu definisani na osnovu prethodnih konsultacija sa odgovarajućim zajednicama; [par. 37] C. Utvrditi zakonske obaveze kojima bi se obezbijedilo da političke partije preduzimaju suštinske korake ka ostvarivanju ciljeva rodne ravnopravnosti, u skladu sa međunarodnim preporukama, uključujući ravnopravnu zastupljenost žena i muškaraca u partijskom rukovodstvu, uz istovremeno podsticanje ili propisivanje obaveze da partije uspostave odgovarajuća pravila, procedure i strukture za identifikaciju i reagovanje na akte nasilja nad ženama članicama partije [par. 38- 42]; D. U pogledu prestanka političkih partija: 1. izmijeniti Zakon tako da se obezbijedi srazmjernost propisanih sankcija i omogući određeni stepen fleksibilnosti u zavisnosti od težine prekršaja, uz razmatranje šireg spektra mogućih sankcija u slučaju nepoštovanja odredbi Zakona, koje bi bile srazmjerne povredi, uključujući mogućnost izricanja opomene ili ostavljanje roka za otklanjanje nezakonitosti i dokazivanje da su sporne radnje obustavljene; [par. 56-57]

3  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

2. revidirati odredbu Zakona kojom se omogućava brisanje i raspuštanje političke partije zbog neizlaska na izbore u određenom vremenskom periodu ili zbog relativno manjih administrativnih ili operativnih razloga; [par. 56] E. Izmijeniti Zakon kako bi se obezbijedilo da svako ograničenje u pogledu političkih partija, uključujući odluke o registraciji, bude podložno nezavisnoj sudskoj kontroli, uz jasno propisane rokove za podnošenje zahtjeva i donošenje odluka, i uz osiguravanje poštovanja načela pravičnog postupka; [par. 58] i F. Ne predviđati obavezu ponovne registracije političkih partija kao prelaznu mjeru prilikom izmjene važećeg Zakona o političkim partijama. [par. 62] Ove i dodatne preporuke sadržane su u tekstu ovog Mišljenja i označene su podebljanim slovima.

U okviru svog mandata da pruža podršku državama učesnicama OEBS-a u sprovođenju njihovih obaveza iz oblasti ljudske dimenzije OEBS-a, ODIHR, na zahtjev, vrši ocjenu nacrta i važećih zakona radi procjene njihove usklađenosti sa međunarodnim standardima ljudskih prava i obavezama preuzetim u okviru OEBS-a, te daje konkretne preporuke za njihovo unapređenje.

Sadržaj

I. U VOD .................................................................................... 5 II. PREDMET M IŠLJENJA .......................................................... 5 III. P RAVNA ANALIZA I PREPORUKE .............................................. 6 1. Relevantni međunarodni standardi ljudskih prava i OEBS-ove obaveze vezane za ljudsku dimenziju ..................................................................................................... 6 2. Osnovne odredbe ........................................................................................................... 8 3. ČLANSTVO I OSNIVANJE POLITIČKE PARTIJE ................................................................ 12 3.1. Zahtjevi za članstvo............................................................................................... 12 3.2. Postupak za osnivanje političke partije ................................................................ 15 4. RAZMATRANJE RODA I RAZLIČITOSTI ........................................................................... 17 5. Registracija političkih partija ..................................................................................... 18 6. Brisanje iz registra, raspuštanje i druge sankcije ..................................................... 20 7. Ostali komentari .......................................................................................................... 23 8. Postupak za izmjene i dopune zakona ........................................................................ 24

Aneks: Zakon Crne Gore o političkim partijama

4  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

I. UVOD

1. Dana 28. januara 2025. godine, potpredsjednik Skupštine Crne Gore i kopredsjedavajući Odbora za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva uputio je Kancelariji OEBS- a za demokratske institucije i ljudska prava (u daljem tekstu: „ODIHR“) zahtjev za izradu pravne analize nekoliko ključnih zakona koji čine izborni pravni okvir, uključujući Zakon Crne Gore o političkim partijama (u daljem tekstu: „Zakon“). 2. Dana 18. februara 2025. godine, ODIHR je odgovorio na navedeni zahtjev, potvrdivši spremnost Kancelarije da izradi pravno mišljenje o Zakonu, u cilju ocjene njegove usklađenosti sa međunarodnim standardima ljudskih prava i obavezama iz oblasti ljudske dimenzije OEBS-a. 3. Ova pravna analiza treba da se razmatra zajedno sa Završnim mišljenjem ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja (2024)1, kao i sa relevantnim nalazima i preporukama iz Završnog izvještaja Izborne posmatračke misije ODIHR-a o prijevremenim parlamentarnim izborima održanim 11. juna 2023. godine.2 4. Ovo Mišljenje je pripremljeno kao odgovor na prethodno navedeni zahtjev. ODIHR je ovu ocjenu sproveo u okviru svog opšteg mandata da pruža podršku državama učesnicama OEBS-a u sprovođenju obaveza iz oblasti ljudske dimenzije OEBS-a.3

II. PREDMET MIŠLJENJA

5. Predmet ovog Mišljenja obuhvata isključivo Zakon koji je dostavljen na ocjenu. Shodno tome, Mišljenje ne predstavlja potpunu i sveobuhvatnu analizu cjelokupnog pravnog i institucionalnog okvira koji se odnosi na političke partije u Crnoj Gori. 6. Mišljenje se fokusira na ključna pitanja i ističe oblasti koje izazivaju posebnu pažnju. Radi sažetosti, akcenat je stavljen na odredbe koje zahtijevaju izmjene ili unapređenja, a ne na pozitivne aspekte Zakona. Pravna analiza koja slijedi zasnovana je na međunarodnim i regionalnim standardima, normama i preporukama iz oblasti ljudskih prava i vladavine prava, kao i na relevantnim obavezama iz ljudske dimenzije OEBS-a i na međunarodnoj dobroj praksi, uključujući Zajedničke smjernice o regulisanju političkih partija koje su zajednički pripremili ODIHR i Evropska komisija za demokratiju kroz pravo Savjeta Evrope (u daljem tekstu: „Venecijanska komisija“).4 Takođe se upućuje na relevantne nalaze i preporuke iz prethodnih izvještaja ODIHR-a o posmatranju izbora i pravnih mišljenja. 7. Kada je to primjereno, Mišljenje ukazuje i na dobre prakse iz drugih država učesnica OEBS-a u ovoj oblasti. Prilikom pozivanja na nacionalno zakonodavstvo, ODIHR ne zastupa nijedan konkretan državni model, već nastoji da pruži jasne informacije o međunarodnim standardima, ilustrujući njihovu primjenu kroz primjere iz pojedinih

1 Vidi ODIHR, Završno mišljenje o Zakonu Crne Gore o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, 9. oktobar 2024. godine. 2 Vidi ODIHR, Crna Gora - Prijevremeni parlamentarni izbori (11. jun 2023 godine.) - Konačni izvještaj ODIHR-ove misije za posmatranje izbora, 27. mart 2024. Vidi i izborne preporuke ODIHR-a. 3 Vidi posebno, Kopenhaški dokument OEBS-a iz 1990. godine, par. 7.6., kojim su se države učesnice OEBS-a obavezale da će „poštovati pravo pojedinaca i grupa da u punoj slobodi osnivaju sopstvene političke partije ili druge političke organizacije, i da će takvim političkim partijama i organizacijama obezbijediti neophodne pravne garancije kako bi mogle da se međusobno takmiče na osnovu jednakog tretmana pred zakonom i od strane nadležnih organa.” 4 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija (2. izdanje, 2020. godina). 5  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

država. Međutim, svaki takav primjer treba tumačiti s oprezom, budući da se ne može mehanički primijeniti u drugom kontekstu, već ga uvijek treba razmatrati u svjetlu šireg institucionalnog i pravnog okvira konkretne države, kao i njene političke kulture. 8. Nadalje, u skladu sa Konvencijom o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena5 (u daljem tekstu “CEDAW”), Akcionim planom OEBS-a za unapređenje rodne ravnopravnosti iz 2004. godine,6 kao i obavezama koje se odnose na integraciju rodne perspektive u aktivnosti, programe i projekte OEBS-a, ovo Mišljenje, gdje je to primjereno, uključuje rodnu perspektivu i perspektivu različitosti. 9. Uzimajući u obzir navedeno, ODIHR naglašava da ova pravna analiza ne isključuje mogućnost davanja dodatnih pisanih ili usmenih preporuka i komentara na odgovarajuće teme u Crnoj Gori u budućnosti.

III. PRAVNA ANALIZA I PREPORUKE

1. RELEVANTNI MEĐUNARODNI STANDARDI LJUDSKIH PRAVA I OEBS-OVE OBAVEZE VEZANE ZA LJUDSKU DIMENZIJU

10. Političke partije predstavljaju ključne aktere u demokratskom procesu i od suštinskog su značaja za ostvarenje predstavničke demokratije. One su temeljne institucije putem kojih se građani organizuju za učešće u javnom životu, između kojih biraju na izborima, i kroz koje izabrani predstavnici sarađuju u formiranju i održavanju koalicija koje su obilježje demokratske politike.7 Političke partije moraju biti zaštićene kao integralan izraz prava pojedinaca i grupa da slobodno osnivaju udruženja. Imajući u vidu jedinstvenu i presudnu ulogu političkih partija u izbornom procesu i demokratskom upravljanju, opšteprihvaćeno je da države mogu regulisati njihovo djelovanje u onoj mjeri koja je neophodna za obezbjeđivanje djelotvorne, predstavničke i pravične demokratske vlasti. Kada države odluče da donesu poseban zakon kojim se uređuje djelovanje političkih partija, one bi trebalo da poštuju opštu pretpostavku u korist njihovog osnivanja, funkcionisanja i zaštite, uz nastojanje da se podstiče pluralističko političko okruženje i promoviše ravnopravno i inkluzivno učešće u političkom životu.8 Regulisanje političkih partija mora biti usmjereno na podršku pravima na slobodu udruživanja i izražavanja, kao i na obezbjeđenje stvarnih i demokratskih izbora. Ova prava predstavljaju osnovu za pravilno funkcionisanje demokratskog društva.9 11. Temeljna prava koja se garantuju političkim partijama i njihovim članovima prvenstveno su sadržana u članovima 19 i 22 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (u daljem tekstu: „ICCPR“), koji štite prava na slobodu izražavanja i mišljenja, odnosno pravo na slobodu udruživanja. Član 25 ovog Pakta garantuje pravo na učešće u javnim poslovima.10 Međunarodne obaveze koje se odnose na finansiranje političkih partija i

5 Vidi Konvenciju UN o eliminaciji svih oblika diskriminacije žena (u daljem tekstu „CEDAW“), usvojenu Rezolucijom Generalne skupštine 34/180 18. decembra 1979. Crna Gora je postala država ugovornica CEDAW-a sukcesijom 23. oktobra 2006. godine. 6 Vidi OEBS-ov Akcioni plan za unapređenje rodne ravnopravnosti, usvojen Odlukom br. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), par. 32. 7 ODIHR i Venecijanska komisija, Zajedničke smjernice o regulisanju političkih partija (2. izdanje, 2020.), par. 1. 8 Ibid . Principi 1, 2, 4 i 9. 9 Ibid . par. 17. 10 Vidi Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima koji je usvojila Generalna skupština UN rezolucijom 2200A (XXI) od 16. decembra 1966. Crna Gora postala država ugovornica Pakta sukcesijom 23. oktobra 2006. godine. 6  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

izbornih kampanja sadržane su i u članu 7 stav 3 Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije (u daljem tekstu: „UNCAC“).11 12. Dodatno, CEDAW konvencija je relevantna za ostvarenje rodne ravnopravnosti i uključivanje različitosti, naročito u svojim članovima 4 (koji se odnosi na privremene posebne mjere za unapređenje rodne ravnopravnosti) i 7 (koji se odnosi na eliminaciju diskriminacije žena u političkom i javnom životu). Član 29 Konvencije Ujedinjenih nacija o pravima osoba sa invaliditetom (u daljem tekstu: „CRPD“) takođe se fokusira na učešće osoba sa invaliditetom u političkom i javnom životu.12 13. Na regionalnom nivou, član 11 Evropske konvencije o ljudskim pravima (u daljem tekstu: „EKLJP“) propisuje standarde koji se odnose na pravo na slobodu udruživanja, pružajući zaštitu političkim partijama i njihovim članovima kao posebnim oblicima udruženja.13 Takođe su relevantni pravo na slobodu mišljenja i izražavanja iz člana 10 EKLJP, kao i pravo na slobodne izbore iz člana 3 Prvog protokola uz EKLJP. Sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: „ESLJP“) dodatno usmjerava države članice Savjeta Evrope (u daljem tekstu: „SE“) u obezbjeđivanju da zakoni i politike budu u skladu sa pravima i slobodama zagarantovanim EKLJP. Osim toga, Preporuka Komiteta ministara SE broj (2003)4 o zajedničkim pravilima protiv korupcije u finansiranju političkih partija i izbornih kampanja, usvojena 8. aprila 2003. godine, može poslužiti kao koristan referentni dokument. 14. Prema stavu 7.6 Kopenhaškog dokumenta OEBS-a iz 1990. godine, države učesnice OEBS-a obavezale su se da će „poštovati pravo pojedinaca i grupa da u punoj slobodi osnivaju sopstvene političke partije ili druge političke organizacije, i da će takvim političkim partijama i organizacijama obezbijediti neophodne pravne garancije kako bi mogle da se međusobno takmiče na osnovu jednakog tretmana pred zakonom i od strane nadležnih organa.”14 Ostale obaveze iz Kopenhaškog dokumenta koje su relevantne za regulisanje političkih partija uključuju zaštitu slobode udruživanja (stav 9.3), slobode mišljenja i izražavanja (stav 9.1), kao i obavezu razdvajanja države i političkih partija (stav 5.4). Takođe je od značaja i Odluka Ministarskog savjeta OEBS-a 7/09 o učešću žena u političkom i javnom životu.15 15. Ove standarde i obaveze dopunjuju različite smjernice i preporuke Ujedinjenih nacija, Savjeta Evrope i OEBS-a. Na međunarodnom nivou, one uključuju Opšti komentar br. 25 Komiteta UN za ljudska prava o pravu na učešće u javnim poslovima, biračkom pravu i pravu na jednak pristup javnim funkcijama, kojim se tumače obaveze država iz člana 25 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR).16 Pored toga, Opšta preporuka br. 23 Komiteta CEDAW o političkom i javnom životu potvrđuje jednako učešće žena i muškaraca.17 Najnovija Preporuka br. 40 Komiteta CEDAW predstavlja globalnu mapu puta ka postizanju rodnog pariteta 50:50 u sistemima odlučivanja. U njoj se „jednaka i inkluzivna zastupljenost žena prepoznaje kao osnovno ljudsko pravo i ključni mehanizam za prevazilaženje globalnih izazova u postizanju mira,

11 Vidi Konvenciju UN protiv korupcije , usvojenu od strane Generalne skupštine 31. oktobra 2003. godine, rezolucijom 58/4. Konvencija je stupila na snagu 14. decembra 2005. godine, a Crna Gora je postala država ugovornica ove konvencije sukcesijom 23. oktobra 2006. Vidi i Dodatni protokol uz Krivično-pravnu konvenciju o korupciji, usvojen 15. maja 2003. godine, koji je Crna Gora ratifikovala 17. marta 2008. godine. Član 7(3) UNCAC propisuje da „svaka država potpisnica takođe treba da razmotri preduzimanje odgovarajućih zakonodavnih i administrativnih mjera, u skladu sa ciljevima ove konvencije i u skladu sa temeljnim načelima svog unutrašnjeg prava, radi unapređenja transparentnosti finansiranja kandidatura za izabrane javne funkcije i, gdje je primjenjivo, finansiranja političkih partija”. 12 Vidi Konvenciju UN o pravima osoba sa invaliditetom, usvojenu 13. decembra 2006. tokom šezdeset prve sjednice Generalne skupštine rezolucijom A/RES/61/106. Crna Gora je ratifikovala Konvenciju 02. novembra 2009. godine. 13 Vidi Konvenciju Savjeta Evrope za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koja je stupila na snagu 3. septembra 1953. godine. 14 Vidi 1990 OEBS Kopenhaški dokument 15 Vidi Odluku Savjeta ministara OEBS-a 7/09, 2. decembar 2009. godine, Učešće žena u političkom i javnom životu. 16 Vidi Opšti komentar 25 Komiteta UN za ljudska prava: Pravo na učešće u javnim poslovima, pravo glasa i pravo na jednak pristup javnoj službi, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 17 Vidi CEDAW komitet, Opšta preporuka br. 23: Politički i javni život. 7  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

političke stabilnosti, ekonomske inkluzije, ublažavanja posljedica klimatskih promjena, kao i za obezbjeđivanje inkluzivnosti u tehnološkom napretku.“18 Ova preporuka takođe sadrži konkretne smjernice koje se odnose na političke partije, posebno u pogledu izrade kodeksa ponašanja, rodnog pariteta u organima odlučivanja i podrške ženskim partijskim strukturama.19 16. Preporuke koje slijede, gdje je to primjereno, upućivaće i na druga neobavezujuća dokumenta koja pružaju dodatne smjernice. Među njima su Zajedničke smjernice ODIHR-a i Venecijanske komisije o regulisanju političkih partija20 (u daljem tekstu „Smjernice“) i Zajedničke smjernice ODIHR-a i Venecijanske komisije o slobodi udruživanja.21 Ovo Mišljenje takođe uzima u obzir različite izvještaje Evropske komisije, Savjeta Evrope i ODIHR-a, koji se pozivaju i na nalaze i preporuke nevladinih organizacija u vezi sa potrebom za reformom Zakona.22

2. OSNOVNE ODREDBE

17. Zakon uređuje osnivanje, organizaciju, registraciju, udruživanje i prestanak rada političkih partija (član 1). Definiše političku partiju kao „organizaciju slobodno i dobrovoljno udruženih građana radi ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim i mirnim sredstvima” (član 2). Ova definicija je usklađena sa standardnom definicijom političke partije kao „slobodnog udruženja pojedinaca, čiji je jedan od ciljeva izražavanje političke volje naroda kroz težnju da učestvuju u upravljanju državom i utiču na njega.”23 Jedan od ključnih ciljeva zakonodavstva o političkim partijama jeste naglašavanje njihove suštinske uloge u funkcionisanju demokratije. Shodno tome, zakoni o političkim partijama često ističu njihovu posebnu funkciju u oblikovanju i izražavanju volje građana. Istovremeno, prema Zajedničkim smjernicama ODIHR-a i Venecijanske komisije, definicija političke partije obuhvata i „udruženja na svim nivoima vlasti čija je svrha predstavljanje kandidata na izborima i vršenje političke vlasti putem izbora u državne institucije”. Stoga je preporučljivo da se u definiciju političke partije uključi i svrha predstavljanja kandidata na izborima i ostvarivanja političke vlasti putem izbora u državne institucije, kako bi se jasnije razlikovale političke partije od drugih udruženja ili interesnih grupa koje nastoje da utiču na javne politike, ali same ne učestvuju na izborima. Time bi se dodatno osnažio značaj političkih partija u svakoj funkcionalnoj demokratiji, ističući njihovu ulogu u demokratskom upravljanju i političkom predstavljanju. 18. Iako se u definiciji iz člana 2 ne pominje registracija, više drugih odredbi Zakona jasno ukazuju na to da je registracija, u skladu sa Zakonom, preduslov za djelovanje političke partije u Crnoj Gori (član 5 stav 2) ili otpočinjanja sa radom (član 6). Iako registracija može biti potrebna kako bi se ostvarile određene beneficije od države, kao što su javno finansiranje ili druge pogodnosti,24 važno je da, nakon što se registracija odobri, zahtjevi za održavanje registracije budu minimalni (vidi takođe dodatne komentare o registraciji političkih partija u pododjeljku 4 u nastavku).

18 Vidi CEDAW komitet, Opšta preporuka br. 40 (2024) o ravnopravnoj i inkluzivnoj zastupljenosti žena u sistemima odlučivanja, 25. oktobar 2024. 19 Ibid. st. 39 (c) i 51 (d)-(e). 20 Vidi Zajedničke smjernice ODIHR-a i Venecijanske komisije o regulisanju političkih partija (2. izdanje, 2020.). 21 Vidi Zajedničke smjernice ODIHR-a i Venecijanske komisije o slobodi udruživanja 22 Vidi, posebno, Evropska komisija, Izvještaj o vladavini prava za 2024. – Poglavlje o stanju vladavine prava u Crnoj Gori (2024.); Savjet Evrope, Horizontalni fond za Zapadni Balkan i Tursku – Borba protiv privrednog kriminala u Crnoj Gori (AEC-MNE), Tehnički dokument o procjeni regulatornog okvira za finansiranje političkih partija i izbornih kampanja u Crnoj Gori (2017); 23 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 64. 24 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 99. 8  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

19. Iako Zakon prepoznaje članstvo u partiji kao dobrovoljno, ne propisuje izričito postupak za prestanak članstva, iako se iz dobrovoljne prirode članstva može tumačiti da članovi političkih partija imaju pravo da u svakom trenutku istupe iz članstva. Sloboda udruživanja podrazumijeva ne samo pravo da se partija osnuje i da joj se pristupi, već i pravo da se u njoj ne učestvuje. Ovo tzv. negativno pravo, koje se podrazumijeva u članu 11 EKLJP i članu 21 ICCPR, a eksplicitno je sadržano u članu 20 stav 2 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, dodatno je potvrđeno praksom Evropskog suda za ljudska prava o članstvu u sindikatima, koje se primjenjuje i na političke partije.25 Ovo pitanje posebno je važno imajući u vidu da član 17 Zakona predviđa mogućnost spajanja dvije ili više partija. Prema Smjernicama, „[p]restanak članstva je ključni element dobrovoljne prirode udruživanja i treba da se omogući bez kazne ili sankcije. Posebno, u slučaju spajanja partija, cijepanja partije ili formiranja novih političkih platformi, članovima partije mora biti omogućeno da po sopstvenom nahođenju nastave ili okončaju svoje članstvo.”26 Iako Zakon priznaje dobrovoljnost članstva, bio bi jasniji ukoliko bi izričito potvrdio pravo člana da u bilo kom trenutku istupi iz partije i precizirao proceduru istupanja. Shodno tome, član 11 stav 6 Zakona, koji propisuje sadržaj statuta političke partije, mogao bi se dopuniti načelom dobrovoljnog istupanja, odnosno propisivanjem obaveze da statut sadrži proceduru prijema, isključenja i prestanka članstva u političkoj partiji. 20. Dodatno, Zakon ne sadrži odredbe koje bi osigurale zaštitu prava na udruživanje bez diskriminacije, kako to zahtijevaju član 2 ICCPR i član 14 EKLJP, zajedno sa Protokolom broj 12 uz EKLJP.27 Iako član 2 Zakona naglašava ostvarivanje političkih ciljeva „demokratskim i mirnim sredstvima“, šira garancija ravnopravnosti je od suštinskog značaja za obezbjeđivanje jednakog tretmana političkih partija, kao i jednakog postupanja od strane partija i unutar njih.28 Ovo je posebno važno jer Ustav Crne Gore, u članu 8 stav 1, propisuje opštu zabranu diskriminacije po bilo kom osnovu. Pojedinci i grupe moraju imati mogućnost da osnuju političku partiju pod jednakim uslovima pred zakonom.29 Kako je propisano u Načelu 9 Smjernica: „[p]ravo na slobodu udruživanja obično daje pravo onima koji osnivaju udruženje ili mu pripadaju da biraju sa kim će se udruživati ili koga će primiti u članstvo. […] Ipak, ova sloboda izbora nije neograničena jer se taj aspekt prava na udruživanje takođe podvrgava zabrani diskriminacije, tako da svako različito postupanje prema osobama pri osnivanju ili članstvu u udruženju, koje se zasniva na ličnoj osobini ili statusu, mora imati razumno i objektivno opravdanje.”30 Mogla bi se razmotriti izmjena člana 2, kako bi se izričito uključila usklađenost sa načelom zabrane diskriminacije prilikom osnivanja političke partije, kao i obaveza političkih partija da se i nakon osnivanja pridržavaju načela jednakog tretmana i zabrane diskriminacije. Jačanjem garancija jednakih prava u Zakonu dodatno bi se osnažila politička participacija i zastupljenost žena, osoba sa invaliditetom i pripadnika manjina (vidi takođe dodatne preporuke o unapređenju političkog učešća u pododjeljku 4 ovog Mišljenja). Takođe, moguće zabrinutosti u vezi sa tim da bi načelo zabrane diskriminacije moglo obavezati partije da prihvate potencijalne članove koji bi odstupali od zvanično utvrđenih programskih načela, mogu se ublažiti odredbama statuta partija, koje su obuhvaćene članom 11 stav 6, a koje propisuju da partije treba da utvrde

25 Vidi ESLJP, Young, James i Webster protiv Ujedinjenog Kraljevstva , br. 7601/76 i 7806/77, 13. avgust 1981., par. 56; ESLjP, Sigurður A. Sigurjónsson protiv Islanda , br. 16130/90, 30. juni 1993., par. 35, koji kaže: “Član 11. mora se posmatrati kao da obuhvata negativno pravo na udruživanje”; ESLjP, Sørensen i Rasmussen protiv Danske [Vv], br. 52562/99 i 52620/99, 11. januar 2006., par. 56. 26 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 143. 27 Ratifikovan 3. marta 2004. godine, stupio na snagu u Crnoj Gori 6. juna 2006. godine. 28 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, Principi 8 i 9. 29 Vidi takođe članove 2 i 26 ICCPR ; Član 14. EKLJP i Protokol br. 12 uz EKLJP. Paragraf 7.6 OEBS-ovog Kopenhaškog dokumenta iz 1990. godine takođe kaže da će „Države učesnice poštovati pravo pojedinaca i grupa da osnivaju, u punoj slobodi, svoje političke stranke ili druge političke organizacije i daju takvim političkim strankama i organizacijama neophodne pravne garancije koje će im omogućiti da se međusobno takmiče na osnovu jednakog tretmana pred zakonom i od strane vlasti“. 30 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija , par. 59. 9  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

sopstvene interne procedure za „prijem i isključenje članova partije“, odnosno da preciziraju osnove na kojima se članstvo u partiji može odbiti. 21. Član 4 Zakona propisuje da se partija „organizuje i djeluje isključivo na teritorijalnom principu“. Formulacija ove odredbe nije u potpunosti jasna. Ukoliko je cilj člana 4 da jasno uspostavi nadležnost Crne Gore u pogledu političkih partija koje djeluju na njenoj teritoriji, s ciljem sprečavanja neprimjerenog uticaja stranih interesa, uključujući strane države, na unutrašnja politička pitanja, te jačanja nezavisnosti domaćih političkih partija, takva svrha može predstavljati legitiman cilj.31 Istovremeno, ako bi se ova odredba tumačila tako da političkim partijama onemogućava bilo kakvo djelovanje van državnih granica Crne Gore, uključujući razmjenu informacija, saradnju ili bilo koji oblik komunikacije sa crnogorskim državljanima koji žive u inostranstvu, to bi moglo predstavljati prekomjerno ograničenje.32 Nadalje, ovu odredbu ne bi trebalo tumačiti kao zahtjev da partijsko djelovanje i aktivnosti moraju nužno biti fizički, lično sprovedene. Zakonodavni okvir treba da bude dovoljno fleksibilan i da prepozna da političke partije danas mogu postojati i funkcionisati i putem interneta, te da mogu značajan dio svojih aktivnosti i redovnog rada obavljati koristeći nove tehnologije i digitalna sredstva, bez fizičkog prisustva u svakoj aktivnosti. Nejasna formulacija člana 4 može otvoriti prostor za restriktivna tumačenja ili neprimjerene mjere u pogledu unutrašnje organizacije partija. U zavisnosti od načina tumačenja, nametanje strogih teritorijalnih ograničenja moglo bi predstavljati prekomjeran zahtjev i potencijalno zadiranje u pravo na slobodno političko organizovanje.33 S obzirom na navedeno, odredbu o organizaciji i djelovanju „isključivo na teritorijalnom principu” trebalo bi precizirati, kako bi se osiguralo da njena praktična primjena poštuje principe autonomije političkih partija i političkog pluralizma, uz obezbjeđenje fleksibilnosti u organizaciji i djelovanju, bez nametanja konkretnih teritorijalnih uslova, ali uz odgovarajuće i srazmjerne mehanizme zaštite državnih interesa i nezavisnosti domaćih političkih partija. 22. Član 5 Zakona propisuje da je „zabranjeno djelovanje partije čiji su ciljevi usmjereni na: nasilno mijenjanje ustavnog poretka, narušavanje teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore, kršenje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda, izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne, vjerske i druge mržnje ili netrpeljivosti”. Ova odredba u izvjesnoj mjeri odražava član 55 Ustava Crne Gore, prema kojem je „zabranjeno djelovanje političkih i drugih organizacija koje su usmjerene na nasilno rušenje ustavnog uređenja, ugrožavanje teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore, kršenje zaštićenih sloboda i prava, ili izazivanje nacionalne, rasne, vjerske ili druge mržnje i netrpeljivosti”. 23. Potrebno je podsjetiti da svako ograničenje prava na slobodu udruživanja mora ispunjavati stroge uslove propisane međunarodnim pravom u oblasti ljudskih prava – konkretno, mora biti propisano zakonom (legalnost), težiti ostvarivanju jednog od legitimnih ciljeva priznatih međunarodnim instrumentima (legitimnost), te biti nužno u demokratskom društvu (nužnost i srazmjernost). Osim toga, ograničenje mora biti nediskriminatorno (čl. 2 i 26 ICCPR i član 14 EKLJP, zajedno sa Protokolom 12 uz EKLJP). Posebno kada je riječ o političkim partijama, s obzirom na njihovu suštinsku ulogu u demokratskom procesu, zabrane moraju biti primjenjivane usko i ograničeno, i nikada ne smiju u potpunosti ukinuti to pravo niti zadirati u njegovu suštinu. Zabrana političke partije treba uvijek da bude krajnja mjera, koja se primjenjuje isključivo u izuzetnim slučajevima i pod strogim uslovima.34 Svako ograničenje slobode udruživanja mora biti u skladu sa taksativno navedenim osnovama ograničenja iz relevantnih

31 Ibid, par. 229, posebno u vezi sa stranim finansiranjem. 32 Ibid. par. 231. 33 Ibid, par. 154, koji naglašava da treba izbjegavati svaku političku ili drugu pretjeranu državnu kontrolu nad djelovanjem političkih partija, uključujući rad teritorijalnih ogranaka i odjeljenja. 34 Vidi ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija , par. 50. 10  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

međunarodnih instrumenata35 i mora se tumačiti restriktivno.36 Takođe, takva ograničenja moraju biti propisana zakonom, što znači da predmetni zakon mora biti precizan, jasan i predvidiv, te formulisan na način koji pruža razumno upućivanje na način tumačenja i primjene njegovih odredbi.37 Nadalje, svako ograničenje prava političkih partija mora biti neophodno i djelotvorno za postizanje jasno utvrđene svrhe, kao i srazmjerno po svojoj prirodi i trajanju, što znači da uvijek mora predstavljati najmanje zadiranje u pravo kako bi se ostvario željeni cilj.38 Konačno, sva takva ograničenja moraju biti primjenjivana dosljedno i objektivno, bez nepravičnog zadiranja u temeljne političke slobode bilo koje partije na osnovu subjektivnih ili proizvoljnih kriterijuma. 24. Neki od osnova za zabranu djelovanja političke partije, koji su navedeni u članu 5 Zakona, mogli bi se smatrati usmjerenim ka ostvarivanju legitimnih ciljeva priznatih međunarodnim instrumentima, poput zaštite javnog reda ili sprečavanja nereda, odnosno zaštite prava i sloboda drugih. Međutim, samo izričit poziv na nasilje, upotreba nasilja ili ozbiljna prijetnja građanskom miru i temeljnim demokratskim principima od strane političke partije može opravdati njenu zabranu.39 Pozivanje na „narušavanje teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore“ bez konkretnog upućivanja na nasilje ne bi smjelo predstavljati osnov za zabranu odbrane prava nacionalnih manjina, niti za zagovaranje mirne promjene Ustava, mirno zalaganje za regionalnu autonomiju ili čak za secesiju dijela teritorije – sve navedeno trebalo bi da bude zaštićeno pravima na slobodu udruživanja i slobodu izražavanja.40 Stoga bi Zakon trebalo izričito da navede da „narušavanje teritorijalne cjelokupnosti“ kao osnov za zabranu djelovanja političke partije podrazumijeva direktan i neposredan poziv na nasilje ili njegovu upotrebu. Isto se odnosi i na široko formulisane izraze poput „narušavanje suvereniteta, bezbjednosti i teritorijalne cjelokupnosti države“ i „kršenje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda“. 25. Što se tiče formulacije „izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne, vjerske i druge mržnje ili netrpeljivosti“, iako ona potpada pod dozvoljene legitimne ciljeve prema međunarodnim standardima ljudskih prava za ograničavanje prava na slobodu udruživanja i izražavanja, takva formulacija ne podrazumijeva nužno elemente nasilja ili druge elemente koji su nespojivi sa temeljnim demokratskim principima.41 Prema članu 4 tačka (a) Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (ICERD), „svako širenje ideja zasnovanih na rasnoj nadmoći ili mržnji, podsticanje na rasnu diskriminaciju, kao i […] podsticanje na [nasilne radnje] protiv bilo koje rase ili grupe osoba druge boje kože ili etničkog porijekla“ predstavlja krivično djelo koje mora biti kažnjivo po zakonu. Istovremeno, kako bi ova formulacija mogla predstavljati osnov

35 Legitimni ciljevi spomenuti u članu 22 (2) ICCPR i članu 11 (2) EKLJP su zaštita nacionalne bezbjednosti, javne sigurnosti, javnog reda (ordre public) za član 22 (2) ICCPR ili sprečavanje nereda ili zločina prema članu 11 (2) EKLJP, zaštita javnog zdravlja ili morala, te prava i sloboda drugih. Vidi takođe ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o slobodi udruživanja (2014), par. 182. Vidi takođe, na primjer, ESLJP, Manole i drugi protiv Moldavije, br. 13936/02, 17. septembar 2009., par. 95; Stankov i Ujedinjena makedonska organizacija Ilinden protiv Bugarske (2001), br. 29221/95 i 29225/95, 2. oktobar 2001., par. 97-103. 36 Vidi ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 106; i Zajedničke smjernice o slobodi udruživanja (2015), par. 34, koji kaže da će se „[o]buhvat ovih legitimnih ciljeva usko tumačiti“. Vidi i npr. ESLjP, u vezi sa političkim strankama, Parti nationaliste basque – Organization régionale d'Iparralde protiv Francuske, br. 71251/01, 7. jun 2007., par. 46, gdje je Sud ponovio da se “izuzeci navedeni u članu 11 moraju striktno tumačiti ”; ESLjP, Socijalistička partija i drugi protiv Turske [Vv], br. 21237/93, 25. maj 1998., par. 46, koji predviđa da: „izuzeci navedeni u članu 11 [EKLJP], kada su u pitanju političke stranke, moraju se tumačiti restriktivno; samo uvjerljivi i snažni razlozi mogu opravdati ograničenja slobode udruživanja takvih partija“. 37 ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 48. Vidi takođe ODIHR-ovu Zabilješku o međunarodnim i regionalnim standardima primjenjivim na određena pitanja koja se odnose na reformu političkih partija u Ukrajini, par. 74. 38 Vidi ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 52. 39 Vidi, ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 42. Vidi takođe Vodič o članu 17 Evropske konvencije o ljudskim pravima za sudsku praksu Evropskog suda za ljudska prava. 40 Vidi ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o slobodi udruživanja (2014), par. 182. Vidi takođe, na primjer, ESLJP, Manole i drugi protiv Moldavije , br. 13936/02, 17. septembar 2009., par. 95; Socijalistička partija i drugi protiv Turske , 20/1997/804/1007, 25. maj 1998., par. 47; Stankov i Ujedinjena makedonska organizacija Ilinden protiv Bugarske (2001), br. 29221/95 i 29225/95, 2. oktobar 2001., par. 97-103. 41 Vidi Zajedničko mišljenje ODIHR-a i Venecijanske komisije o Zakonu o političkim partijama Azerbejdžana, par. 34. Vidi takođe ODIHR- ovu Zabilješku o međunarodnim i regionalnim standardima primjenjivim na određena pitanja koja se odnose na reformu političkih partija u Ukrajini, stav 76. 11  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

za zabranu određenih aktivnosti političke partije, potrebno ju je tumačiti restriktivno i ograničiti samo na slučajeve u kojima politička partija ima namjeru da podstakne neposredno nasilje, kada postoji vjerovatnoća da do takvog nasilja dođe, te kada postoji direktna i neposredna veza sa tim nasiljem.42 26. Uzimajući u obzir prethodno navedeno, preporučuje se da se precizira da osnove za zabranu aktivnosti političke partije, navedene u članu 5 Zakona – „narušavanje teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore“, „kršenje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda“ i „izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne, vjerske i druge mržnje ili netrpeljivosti“ – izričito zahtijevaju postojanje direktne i neposredne veze sa nasiljem.

PREPORUKA A. 1. Izmijeniti definiciju političke partije kako bi se jasnije odrazila njena svrha predstavljanja kandidata na izborima i vršenja političke vlasti putem izbora u državne institucije, čime bi se političke partije preciznije razlikovale od drugih oblika udruženja ili interesnih grupa. 2. Jasno propisati u Zakonu da članovi imaju pravo da u svakom trenutku istupe iz političke partije, uz definisanje postupka istupanja, bilo u samom Zakonu ili u statutima političkih partija. 3. Precizirati da osnove za zabranu određenih aktivnosti političke partije, navedene u članu 5 Zakona – „narušavanje teritorijalne cjelokupnosti Crne Gore“, „kršenje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda“ i „izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne, vjerske i druge mržnje ili netrpeljivosti“ – izričito zahtijevaju postojanje direktne i neposredne veze sa nasiljem.

3. ČLANSTVO I OSNIVANJE POLITIČKE PARTIJE

3.1. Zahtjevi za članstvo

27. Političku partiju može osnovati najmanje 200 građana sa biračkim pravom koji potpišu izjavu o osnivanju (član 7). Kao poseban oblik udruživanja, političke partije su u mnogim državama podložne obavezama registracije, naročito radi sticanja svojstva pravnog lica, učešća na izborima ili ostvarivanja prava na javno finansiranje. Brojne države učesnice OEBS-a zahtijevaju dokaz o minimalnom nivou podrške, na osnovu prikupljanja potpisa ili broja članova, kao preduslov za osnivanje i registraciju političke partije.43 Minimalna podrška utvrđena prikupljanjem potpisa ili minimalnim brojem članova mora biti razumna i demokratski opravdana, te ne smije biti toliko opterećujuća da ograničava

42 Vidi Zajedničko mišljenje ODIHR-a i Venecijanske komisije o Zakonu o političkim partijama Azerbejdžana, par. 35. 43 Većina zapadnoevropskih zemalja (npr. Njemačka, Grčka, Španija, Švajcarska) ne propisuje posebne zahtjeve za registraciju političkih partija u odnosu na druga udruženja, dok u državama poput Danske, Italije ili Nizozemske političke partije čak nijesu u obavezi da se registruju. U drugim državama, najčešći uslov za registraciju političke partije jeste prikupljanje minimalnog broja potpisa. Taj broj varira: od svega 3 potpisa u Andori (sa oko 80.000 stanovnika), 100 u Hrvatskoj (oko 3,9 miliona stanovnika), 200 u Letoniji (oko 1,88 miliona), Crnoj Gori (oko 620.000) i Sloveniji (oko 2,12 miliona), do 10.000 u Srbiji (oko 6,62 miliona) i Slovačkoj (oko 5,43 miliona), pa čak do 20.000 u Uzbekistanu (oko 35,7 miliona stanovnika). U nekim zemljama se kao osnov za utvrđivanje minimalne podrške koristi broj članova partije – npr. 3 u Rumuniji, 10 u Mađarskoj ili Kirgistanu, odnosno 40.000 u Kazahstanu. U Bugarskoj su istovremeno propisani minimalni broj potpisa (500) i članova (2.500). U Kanadi, zakon ne uređuje formiranje saveznih političkih partija ni njihovu pravnu, unutrašnju ili finansijsku strukturu, ali ukoliko partija odluči da se registruje, mora imati najmanje 250 članova koji imaju biračko pravo, u zemlji sa približno 40 miliona stanovnika; vidi < https://www.elections.ca/content.aspx?section=pol&dir=pol/bck&document=index&lang=e >. 12  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

političko djelovanje manjih partija niti diskriminiše partije koje predstavljaju manjinske zajednice.44 U kontekstu Crne Gore, zahtjev da najmanje 200 građana sa biračkim pravom potpiše izjavu o osnivanju – s obzirom na ukupno stanovništvo od oko 660.000 – čini približno 0,03% populacije, što se u načelu ne može smatrati prekomjernim.45 28. Član 7 takođe propisuje da osnivač partije mora biti državljanin Crne Gore sa biračkim pravom. Pravo glasa u Crnoj Gori uslovljeno je najmanje dvogodišnjim prijavljenim prebivalištem u zemlji. To znači da bi građani koji su se nedavno vratili u zemlju ili su iz različitih razloga tek nedavno stekli prebivalište, bili isključeni iz mogućnosti da osnuju političku partiju. Kako je ODIHR primijetio tokom posmatranja prijevremenih parlamentarnih izbora 2023. godine, „[d]užina ovog prebivališnog uslova je u suprotnosti sa međunarodnim standardima i dobrim praksama.”46 29. Zakon ne precizira da li se ovo ograničenje odnosi i na članstvo u političkoj partiji, budući da to pitanje nije regulisano drugim odredbama. U Zajedničkim smjernicama, ODIHR i Venecijanska komisija ističu da se, prema članu 16 EKLJP, može ograničiti jedino mogućnost stranaca da osnivaju političke partije, te da se „ta odredba ne bi smjela primjenjivati u cilju ograničavanja članstva stranaca u političkim partijama“.47 30. Dodatno, Preporuka 1500 (2001) o učešću imigranata i stranih rezidenata u političkom životu država članica Savjeta Evrope navodi da demokratski legitimitet zahtijeva ravnopravno učešće svih društvenih grupa u političkom procesu, te da doprinos ovih lica prosperitetu zemlje dodatno opravdava njihovo pravo da utiču na političke odluke u toj zemlji (stav 4).48 Opšta zabrana članstva stranih državljana i lica bez državljanstva u političkim partijama nije opravdana.49 U određenoj mjeri, ovim licima bi trebalo omogućiti učešće u političkom životu zemlje u kojoj imaju stalni boravak, naročito u oblastima gdje im je dozvoljeno učešće na pojedinim vrstama izbora, poput lokalnih.50 Iako se priznaje pravo država učesnica OEBS-a da određene oblike političkog učešća vežu za uslov državljanstva, preporučuje se da se u Zakonu precizira da svako lice, uključujući strane državljane sa zakonitim boravkom, ima pravo da

44 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 94 i 97. Vidi i Venecijansku komisiju Mišljenje o nacrtu izmjena i dopuna Zakona o političkim partijama Bugarske (2008), st. 14-19. 45 Uopšteno, minimalan nivo podrške u visini od 0,0125% ukupnog stanovništva smatra se razumnim, dok bi nivo od 0,0625% bio nesrazmjeran zahtjev koji nije nužan u demokratskom društvu; vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 96; Venecijanska komisija je takođe navela da je u zemlji sa osam miliona stanovnika zahtjev od 1.000 članova partije (0,0125% stanovništva) razuman, dok bi zahtjev od 5.000 članova (0,0625%) bio nesrazmjerno opterećenje koje nije nužno u demokratskom društvu, te bi stoga predstavljalo kršenje člana 11 EKLJP. 46 Vidi Konačni izvještaj ODIHR-a o prijevremenim parlamentarnim izborima u Crnoj Gori, 11. jun 2023., strana 9. Članovi 11 i 14 Opšteg komentara UN CCPR br. 25 avode da „ukoliko se zahtjevi prebivališta primjenjuju za registraciju, oni moraju biti razumni“ i da „osnove za uskraćivanje biračkog prava moraju biti objektivne i razumne“. Dodatno, tačka I.1.1.c Kodeksa dobre izborne prakse Venecijanske komisije Savjeta Evrope predviđa da se „uslov dužine prebivališta može propisati za državljane isključivo u kontekstu lokalnih ili regionalnih izbora“. 47 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 149. 48 Vidi Preporuku 1500 (2001) o učešću imigranata i stranih rezidenata u političkom životu država članica Savjeta Evrope, koja navodi: „demokratski legitimitet zahtijeva ravnopravno učešće svih društvenih grupa u političkom procesu, a doprinos zakonito nastanjenih lica bez državljanstva prosperitetu zemlje dodatno opravdava njihovo pravo da utiču na političke odluke u toj zemlji“ (stav 4). U tom kontekstu, Parlamentarna skupština Savjeta Evrope „poziva vlade država članica da odobre pravo glasa i kandidovanja na lokalnim izborima svim migrantima koji su zakonito nastanjeni najmanje tri godine, bez obzira na njihovo porijeklo.“ Vidi i Konvenciju o učešću stranaca u javnom životu na lokalnom nivou. 49 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 149 i reference koje se u njemu citiraju: „Član 16 EKLJP omogućava državama da strancima nametnu šira ograničenja nego svojim državljanima u pogledu njihovih političkih aktivnosti na osnovu članova 10 i 11 EKLJP, kao što su osnivanje i učešće u političkim partijama. Ova odredba omogućava ograničenja političkih aktivnosti bez potrebe da budu opravdana u skladu sa članovima 10 stav 2 i 11 stav 2. Veliko vijeće ESLJP je, međutim, ocijenilo da član 16 odražava zastarjelo shvatanje međunarodnog prava, te da bi ‘nekontrolisano oslanjanje na ovu odredbu radi ograničavanja prava stranaca na slobodu izražavanja bilo u suprotnosti sa praksom Suda u slučajevima u kojima je strancima priznato to pravo bez ikakvog nagovještaja da bi moglo biti ograničeno pozivanjem na član 16.’ Ova ocjena data je u specifičnom kontekstu predmeta Perinçek, koji se odnosio na pravo na slobodu izražavanja iz člana 10 EKLJP, „bez obzira na granice”. Istovremeno, Sud je istakao da član 16 treba tumačiti kao da omogućava ograničenja samo onih „aktivnosti” koje neposredno utiču na politički proces. Imajući u vidu i preporuku Parlamentarne skupštine da se postojeća ovlašćenja iz člana 16 u pogledu političke aktivnosti stranaca ukinu, ODIHR i Venecijanska komisija zauzimaju stav da se član 16 može koristiti jedino za ograničavanje mogućnosti stranaca da osnivaju političke partije. Ipak, ova odredba ne bi smjela služiti kao osnov za ograničavanje članstva stranaca u političkim partijama.” 50 Vidi Venecijanska komisija i ODIHR, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim partijama u Azerbejdžanu, par. 86. Takođe ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim partijama Mongolije (2022), par. 48; Venecijanska komisija i ODIHR, Zajedničko mišljenje o nacrtu izmjena i dopuna zakona koji se tiču političkih partija Jermenije, par. 23. 13  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

postane član političke partije. U tom kontekstu važno je istaći i da će, po pristupanju Crne Gore Evropskoj uniji, svaki građanin EU sa stalnim boravkom u Crnoj Gori imati pravo da glasa i da se kandiduje na izborima za Evropski parlament, kao i na opštinskim izborima u zemlji.51 31. Dodatno, važno je naglasiti sve veći fokus na međunarodnom i regionalnom nivou na značaj jačanja učešća djece i mladih u procesima donošenja javnih odluka.52 Na nivou OEBS-a, značaj uključivanja mladih takođe je potvrđen kroz niz obaveza država učesnica.53 U tom smislu, bilo bi korisno pomenuti i mogućnost obezbjeđivanja sredstava za podršku specifičnim omladinskim organizacijama, osobama sa invaliditetom, kao i pripadnicima manjinskih zajednica unutar političkih partija, uključujući kampanje podizanja svijesti i edukacije usmjerene ka političarima, medijima i široj javnosti, o potrebi za punim, slobodnim i ravnopravnim demokratskim učešćem u političkom i javnom životu.54 Ove inicijative bile bi usklađene sa međunarodnim standardima koji teže unapređenju rodne ravnopravnosti i raznolikosti u političkom učešću.55 Posebno kada je riječ o mladima, bilo bi korisno razmotriti dodatne mehanizme za unapređenje njihovog političkog angažmana, uključujući potencijalne finansijske i druge podsticaje za političke partije koje aktivno promovišu napredovanje mladih na rukovodeće pozicije i pozicije odlučivanja. Ovo bi moglo obuhvatiti usvajanje omladinskih akcionih planova, uspostavljanje posebnih omladinskih struktura unutar partija, strukturisane mentorske i programe izgradnje kapaciteta, kao i finansijsku i logističku podršku mladim kandidatima tokom izbornih kampanja. 32. Konačno, član 7 Zakona zabranjuje nosiocima pravosudnih i tužilačkih funkcija, zaštitniku ljudskih prava i sloboda, kao i profesionalnim pripadnicima policije i vojske da osnivaju političku partiju. Član 22 stav 2 ICCPR i član 11 stav 2 EKLJP dozvoljavaju određena ograničenja slobode udruživanja za tri kategorije lica: pripadnike oružanih snaga, policije i državne uprave.56 U skladu s tim, ESLJP je priznao legitimnost ograničavanja političke aktivnosti ovih javnih službenika, imajući u vidu „potrebu da se garantuje njihova politička neutralnost i obezbijedi da svoje dužnosti obavljaju nepristrasno, tretirajući sve građane na jednak, pravičan način, lišen političkih uticaja”.57 Shodno tome, učešće u partijskom životu i članstvo u političkim partijama kod državnih službenika može biti regulisano ili uskraćeno kako bi se osiguralo da ove

51 Vidi članove 39. i 40. Povelje o osnovnim pravima Evropske unije. 52 Vidi npr. Generalna skupština UN, Svjetski program akcije za mlade | Odjeljenje za inkluzivni društveni razvoj (DISD) (un.org) , posebno Prioritetno područje 1 "Puno i efektivno učešće mladih u životu društva i odlučivanju"; vidi takođe Strategija Ujedinjenih nacija za mlade 2030 , koja se zalaže za smanjenje barijera za učešće mladih u političkim procesima. Vidi i Savjeta Evrope, Preporuku CM/Rec(2012)2 Komiteta ministara državama članicama o učešću djece i mladih mlađih od 18 godina (Usvojio je Komitet ministara 28. marta 2012. godine na 1138. sastanku zamjenika ministara) , str. 4. Vidi i Strategiju Savjeta Evrope za prava djeteta 2022-2027 , sa jednim od strateških ciljeva da se svakom djetetu da glas, uključujući i kroz sigurne, etičke i podržavajuće procese za učešće djece; Strategija Evropske unije o pravima djeteta, 2021. , koja kao posebnu temu uključuje učešće u političkom i javnom životu. 53 Vidi OEBS, obrazovanje mladih i bezbjednost: Zbirka obaveza u okviru OEBS-a januar 2019.; vidi takođe OEBS, Deklaracija mladih usvojena na Konferenciji mladih , Mollina, 2017. 54 Vidi ODIHR, Smjernice za promovisanje političkog učešća osoba sa invaliditetom (2019.); Rješavanje nasilja nad ženama u politici u regiji OEBS-a: Priručnik (posebno Alat 3 za političke stranke) (2022); Priručnik o promovisanju učešća žena u političkim strankama (2014); Visoki komesar OEBS-a za nacionalne manjine, Lundske preporuke o efektivnom učešću nacionalnih manjina u javnom životu (1999). 55 Kako je utvrđeno u okviru CEDAW, CRPD, Pekinške deklaracije i Platforme za akciju (Ujedinjene nacije, Pekinška deklaracija i Platforma za akciju ), Preporuku Savjeta Evrope Rec (2003)3 Komiteta ministara državama članicama o uravnoteženom učešću žena i muškaraca u političkom i javnom odlučivanju, (mart 2003.) i Odluka Savjeta ministara OEBS-a br. 7/09 o učešću žena u političkom i javnom životu, 4. decembar 2009. Vidi takođe Međunarodno IDEA finansiranje političkih partija i izbornih kampanja, str. 354. Vidi i mišljenje ODIHR-a o zakonima koji regulišu finansiranje političkih partija u Španiji , par. 70. 56 Na primjer, u predmetu Ahmed protiv Ujedinjenog Kraljevstva, ESLJP nije utvrdio povredu u vezi s odlukom Ujedinjenog Kraljevstva da ograniči političke aktivnosti određenim kategorijama nosilaca javnih funkcija, u slučajevima u kojima bi takve aktivnosti mogle ukazivati na pristrasnost. U predmetu Strezelecki protiv Poljske, Sud je potvrdio zabranu članstva policijskih službenika u političkim partijama i njihovog učešća u političkim aktivnostima, budući da su takva ograničenja opravdana legitimnim ciljevima očuvanja neutralnosti i nepristrasnosti policije, kao i povjerenja javnosti u njen rad. 57 Vidi i Kodeks dobre prakse u oblasti političkih partija, koji je usvojila Venecijanska komisija na svojoj 77. plenarnoj sjednici (12-13. decembar 2008.) i Izvještaj sa objašnjenjima koji je usvojila Venecijanska komisija na svojoj 78. plenarnoj sjednici (Venecija, 13.-14. mart 2009.). 14  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

osobe svoje javne funkcije obavljaju bez sukoba interesa.58 Omogućavanje političkog angažmana ovih kategorija službenika moglo bi ugroziti neophodnu nepristrasnost i nezavisnost nosilaca sudskih funkcija, autonomiju i nezavisnost tužilaštva, kao i neutralnost i nestranački karakter vojnih i policijskih snaga. Kada je riječ o sudijama, Konsultativno vijeće evropskih sudija (CCJE) Savjeta Evrope smatra da, i u slučajevima kada je članstvo u političkim partijama ili učešće u javnim raspravama dozvoljeno, sudije moraju da se uzdrže od bilo kakve političke aktivnosti koja bi mogla ugroziti njihovu nezavisnost ili nepristrasnost, odnosno narušiti ugled pravosuđa.59 33. ODIHR i Venecijanska komisija su prepoznali da je potreba za nezavisnošću i nepristrasnošću zaštitnika ljudskih prava i nacionalnih institucija za ljudska prava, u skladu sa Principima Ujedinjenih nacija koji se odnose na status nacionalnih institucija za promociju i zaštitu ljudskih prava (tzv. Pariški principi UN),60 takva da te funkcije ne mogu valjano obavljati osobe koje istovremeno aktivno učestvuju u političkom životu.61 Istovremeno, nije sasvim jasno da li bi takva zabrana bila legitimna, nužna i srazmjerna kada se primjenjuje i na redovno osoblje nacionalnih institucija za ljudska prava, jer bi mogla biti preširoka i ići izvan okvira funkcionerskih pozicija, što zahtijeva dodatno razjašnjenje. U cjelini, ključno je da ovakva zabrana ne predstavlja neopravdano ograničenje prava na udruživanje za branitelje ljudskih prava.62 34. Član 7 Zakona odnosi se isključivo na zabranu osnivanja političke partije, ali se izričito ne bavi pitanjem članstva u političkoj partiji. Važno je napomenuti da član 54 Ustava Crne Gore propisuje da „sudija Ustavnog suda, sudija, državni tužilac i njegov zamjenik, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, član Savjeta Centralne banke, član Senata Državne revizorske institucije, profesionalni pripadnik Vojske, Policije i drugih službi bezbjednosti ne može biti član političke organizacije”. Sve u svemu, ovakve zabrane koje se odnose na sudije, tužioce i pripadnike vojske i policije djeluju legitimno i opravdano, naročito kada je riječ o osnivanju političke partije. Samo članstvo u političkim partijama sudija, tužilaca ili pripadnika policije i vojske takođe može upućivati na potencijalnu pristrasnost, te bi ograničenja i u tom pogledu bila jednako legitimna i opravdana, budući da se njihova primjena ograničava na tačno određene profesije u kojima su nezavisnost, nepristrasnost, autonomija i/ili neutralnost od suštinskog značaja za vršenje funkcije. Pritom, ova ograničenja nisu preširoko postavljena, tj. ne odnose se na sva lica zaposlena u javnom sektoru.63

3.2. Postupak za osnivanje političke partije

35. Izjava o osnivanju političke partije mora da sadrži lične podatke svih osnivača (ime, datum i mjesto rođenja, adresu prebivališta i jedinstveni matični broj), naziv partije, prihvatanje statuta i programa partije, uz potpise, i mora biti ovjerena kod nadležnog suda

58 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 146 i 148. 59 Vidi Konsultativno vijeće evropskih sudija (CCJE), Mišljenje br. 25 (2022) o slobodi izražavanja sudija, Preporuka 5. Vidi i ODIHR, Varšavske preporuke o nezavisnosti i odgovornosti pravosuđa (2023), par. 30, koji kaže: “ ovo pravo [na slobodu udruživanja] može biti ograničeno i podložno onim restrikcijama koje su neophodne u slučajevima kada bi osnivanje ili pristupanje udruženju bilo u sukobu sa javnim dužnostima i/ili bi ugrozilo nepristrasnost sudija ili percepciju njihove nepristrasnosti”. 60 Vidi UN Principe koji se odnose na status nacionalnih institucija za promociju i zaštitu ljudskih prava (Pariški principi) koji su definisani na prvoj međunarodnoj radionici o nacionalnim institucijama za promociju i zaštitu ljudskih prava u Parizu (7-9. oktobar 1991.), a usvojeni Rezolucijom Generalne skupštine UN 48/134 od 20. decembra 1993. godine. 61 Vidi Venecijanska komisija i ODIHR, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim partijama u Azerbejdžanu, par. 91 i Mišljenje na nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o političkim partijama Republike Azerbejdžan (2011), stav 27. 62 Deklaracija UN o braniteljima ljudskih prava priznaje dragocjen doprinos pojedinaca i udruženja u efikasnom otklanjanju kršenja ljudskih prava, te navodi da svako ima pravo, samostalno ili udružen s drugima, da širi informacije i znanja o svim pitanjima ljudskih prava, da ima i izražava stavove o poštovanju ljudskih prava i osnovnih sloboda, kako u zakonima tako i u praksi, te da skreće pažnju javnosti na ta pitanja (član 6). Takođe se ističe da svako ima pravo na djelotvoran pristup, bez diskriminacije, učešću u upravljanju svojom zemljom i u vođenju javnih poslova (član 8). 63 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 148. Vidi takođe, na primjer, predmet Vogt protiv Njemačke [Vv], br. 17851/91, presuda od 26. septembra 1995. godine, u kojem je ESLJP utvrdio da je otpuštanje javne službenice – nastavnice – zbog njenog članstva u političkoj partiji predstavljalo povredu prava garantovanih članovima 10 i 11 EKLJP. 15  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

(član 8). Osnivačka skupština formalno osniva političku partiju usvajanjem njenog statuta i programa, te izborom ovlašćenog predstavnika (član 9). Odluka o osnivanju mora sadržavati, između ostalog, naziv partije, ciljeve i podatke o ovlašćenom predstavniku (član 10). Politička partija mora imati statut kojim se definišu njena unutrašnja struktura, način odlučivanja, pravila o članstvu, finansijsko upravljanje i druga pitanja upravljanja, dok program partije izražava njene političke ciljeve i vrijednosti (član 11). Takvi zahtjevi djeluju u načelu razumno i, ukoliko se ne tumače rigidno, bili bi u skladu sa autonomijom političkih partija u okviru prava na slobodno udruživanje.64 36. Član 12 Zakona propisuje da se naziv partije može upisati i na jeziku nacionalnih i etničkih grupa, s tim što naziv na jeziku u službenoj upotrebi mora biti upisan na prvom mjestu. Kako se ističe u Zajedničkim smjernicama, „zakonodavstvo o političkim partijama može predvidjeti podsticaje koji doprinose punom učešću i zastupljenosti nacionalnih i etničkih manjina, žena i osoba sa invaliditetom u političkom procesu. Država može omogućiti, pa čak i propisati – u skladu sa međunarodnim i regionalnim instrumentima navedenim u nastavku – privremene posebne mjere usmjerene na postizanje faktičke ravnopravnosti, čime se podržava puno učešće nacionalnih i etničkih manjina, žena i osoba sa invaliditetom u javnom životu.“65 37. Član 7 Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina propisuje da će države ugovornice „obezbijediti poštovanje prava svake osobe koja pripada nacionalnoj manjini na slobodu mirnog okupljanja, slobodu udruživanja, slobodu izražavanja...”. U skladu sa članom 2 stav 1 Međunarodne konvencije o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (ICERD), mogu postojati okolnosti u kojima su države ugovornice pravno obavezne da usvoje takve posebne mjere. U tom kontekstu, treba imati u vidu Opštu preporuku br. 32 Komiteta Ujedinjenih nacija za eliminaciju rasne diskriminacije (CERD Komitet), u kojoj se navodi da „[p]osebne mjere treba da budu primjerene situaciji koju treba ispraviti, da budu legitimne, nužne u demokratskom društvu, u skladu sa principima pravičnosti i srazmjernosti, te privremenog karaktera” i da takve mjere „uključuju čitav spektar zakonodavnih, izvršnih, administrativnih, budžetskih i regulatornih instrumenata, na svim nivoima državne uprave, kao i planove, politike, programe i režime pogodnosti u oblastima kao što su (...) učešće u javnom životu za grupe koje se nalaze u nepovoljnom položaju.”66 Imajući u vidu navedeno, član 7 Zakona ili druge njegove odredbe mogli bi se dopuniti kako bi predvidjeli dodatne mjere za podsticanje političkog učešća manjina.67 Takve mjere trebalo bi definisati na osnovu prethodnog savjetovanja sa pogođenim zajednicama.

PREPORUKA B. Razmotriti dopunu člana 7 ili drugih odredbi Zakona predviđanjem podsticajnih mjera za unapređenje učešća manjina i etničkih grupa, u skladu sa relevantnim međunarodnim i regionalnim instrumentima, pri čemu bi takve mjere trebalo definisati na osnovu prethodnog savjetovanja sa pogođenim zajednicama.

64 Vidi npr. ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim partijama Mongolije (2022), par. 52. 65 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 163. 66 Vidi Opštu preporuku br. 32 o značenju i obimu posebnih mjera u ICERD (2009), UN Doc CERD/C/GC/32, par. 16. 67 Vidi, na primjer, Smjernice za pomoć učešću nacionalnih manjina u izbornom procesu, Visoki komesar OEBS-a za nacionalne manjine (HCNM) Vidi takođe OEBS HCNM, Preporuke iz Lunda o efektivnom učešću nacionalnih manjina u javnom životu & Bilješka s objašnjenjem (1999). 16  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

4. RAZMATRANJE RODA I RAZLIČITOSTI

38. Član 11 stav 9 Zakona zahtijeva da statut političke partije sadrži odredbe o „načinu ostvarivanja afirmativne akcije radi postizanja ravnopravnosti polova u izboru organa partije“. Istovremeno, Zakon ne sadrži šire odredbe koje bi podsticale rodnu ravnopravnost i veću raznolikost unutar partijskih struktura, s ciljem postizanja rodnog pariteta u organima odlučivanja, kao i sprečavanja i suzbijanja diskriminacije po bilo kom osnovu i nasilja nad ženama u politici. Posebno, u skladu sa dobrim praksama i međunarodnim preporukama, preporučuje se izrada internih partijskih kodeksa ponašanja, usvajanje mjera i afirmacija rodnog pariteta u organima odlučivanja partija, uz istovremeno obezbjeđivanje efikasne podrške ženskim sekcijama političkih partija.68 Prema Smjernicama, uz poštovanje univerzalnih i regionalnih instrumenata usmjerenih na obezbjeđenje jednakosti žena, kao i opštih principa zabrane diskriminacije, zakonodavstvo bi trebalo da teži obezbjeđivanju punog učešća žena u radu političkih partija, kao temeljnog uslova za ostvarenje njihovih političkih prava.69 39. Postoji više načina za postizanje ovog cilja, od kojih su neki vezani za interne partijske regulative, dok se drugi mogu regulisati zakonodavstvom. Takve mjere mogle bi uključivati finansijske i druge podsticaje za osnivanje i podršku ženskim sekcijama unutar političkih partija, uvođenje rodnih kvota na izbornim listama, obezbjeđivanje obuka za članice partija, kao i pružanje finansijske, pravne i druge podrške ženama kandidatkinjama, usvajanje strategija za rodnu ravnopravnost, te uvažavanje porodičnih obaveza u cilju obezbjeđenja uravnoteženog učešća u partijskom rukovodstvu.70 40. S obzirom na nedovoljnu zastupljenost žena u Skupštini (27,16%)71 i skupštinama opština u Crnoj Gori, zakonodavci bi trebalo da razmotre uvođenje dodatnih podsticaja za političke partije kako bi unaprijedile zastupljenost oba pola u parlamentu i skupštinama opština,72 te, uopšteno, promovisale ravnopravno učešće žena u političkom i javnom životu. Ovo bi trebalo da se dopuni razmatranjem uvođenja tzv. „zip“ sistema, koji bi obavezao političke partije da sastavljaju izborne liste sa naizmjeničnim redosljedom ženskih i muških kandidata, kako je preporučio CEDAW Komitet u svojim najnovijim završnim zapažanjima iz juna 2024. godine.73 Pored mjera koje svaka politička partija može dobrovoljno uvesti radi podsticanja učešća žena, Zakonom bi se mogle propisati konkretne obaveze kojima bi se osiguralo da političke partije preduzimaju suštinske korake ka ostvarivanju ovih ciljeva. 41. Dodatno, s obzirom na to da nasilje nad ženama u politici predstavlja prepreku njihovom političkom učešću u Crnoj Gori, što je prepoznato i u najnovijem izvještaju ODIHR-a o posmatranju izbora,74 postoji potreba da se reaguje na njegove manifestacije u svim oblastima političkog života, uključujući i u okviru političkih partija.75 Stoga, bez obzira

68 Vidi CEDAW komitet, Opšta preporuka br. 40 (2024) o jednakoj i inkluzivnoj zastupljenosti žena u sistemima odlučivanja, 25. oktobar 2024. godine, par. 39 (c) i 51 (d)-(e). 69 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, stav 160. Vidi i ODIHR Zbornik dobrih praksi za unapređenje političkog učešća žena u regionu OEBS-a (2016). 70 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija , stavovi 101-105. Vidi i Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona kojim se reguliše formiranje, unutrašnje strukture, funkcionisanje i finansiranje političkih partija i njihovo učešće na izborima na Malti, par. 60. 71 Vidi < Crna Gora | Interparlamentarna unija >. 72 Prema IPU-Parlineu , zastupljenost žena u sadašnjem parlamentu iznosi 27 posto. 73 Vidi CEDAW Komitet, Završna zapažanja o trećem periodičnom izvještaju Crne Gore, CEDAW/C/MNE/CO/3, 6. jun 2024., par. 29- 30. Osim toga, CEDAW Opšta preporuka br. 23: Politički i javni život ponovo afirmiše ravnopravno učešće muškaraca i žena. Vidi takođe, Opšta preporuka br. 40, koja afirmiše 50-50 zastupljenost žena i muškaraca u svim prostorima za donošenje odluka, kako formalnih tako i neformalnih. 74 Vidi Konačni izvještaj ODIHR-a o prijevremenim parlamentarnim izborima u Crnoj Gori, 11. jun 2023., Prioritetna preporuka 3, u kojoj se kaže: „Političke partije treba da preduzmu djelotvorne mjere za identifikaciju i uklanjanje rodno zasnovanih prepreka za žene kandidatkinje, a potrebno je sprovesti temeljnu procjenu uticaja rodne kvote na izbor žena na funkcije na svim nivoima”. 75 Vidi ODIHR, Rješavanje nasilja nad ženama u politici u regionu OEBS-a: ODIHR priručnik (2022), uključujući poseban alat 3 o političkim partijama. Vidi i IPU, “Seksizam, uznemiravanje i nasilje nad ženama u parlamentima u Evropi”, 2018. 17  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

da li je to zakonska obaveza ili ne, političke partije treba podsticati da uspostave odgovarajuća pravila, procedure i strukture za identifikaciju i reagovanje na akte nasilja prema ženama članicama partije.76 U tom pogledu, važno je da političke partije uspostave djelotvoran i nezavisan mehanizam za podnošenje i obradu pritužbi, koji je povjerljiv, osjetljiv na potrebe podnosilaca pritužbi, pravičan prema svim stranama, zasnovan na temeljnoj, nepristrasnoj i sveobuhvatnoj istrazi i blagovremen.77 Kada je riječ o sastavu tijela koja sprovode ove postupke, ona treba da budu nezavisna od bilo kakvih direktnih ili indirektnih uticaja partijskog rukovodstva ili partijskih struktura, a pri tome treba obezbijediti rodnu ravnotežu među licima koja učestvuju u postupcima ispitivanja i odlučivanja.78 Kao što je prethodno naglašeno, ovaj mehanizam za podnošenje pritužbi treba da bude dodatak, a ne zamjena, za druge dostupne pravne puteve pred sudovima ili drugim nadležnim tijelima. 42. Konačno, kao i u slučaju Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja, ni ovaj Zakon nije napisan na rodno neutralan način, jer se u pojedinim dijelovima koristi muški gramatički rod prilikom upućivanja na fizička lica. To nije u skladu sa međunarodnim preporukama i dobrom praksom, prema kojima se zakonodavcima preporučuje upotreba rodno osjetljivog jezika i izraza.79 Preporučuje se da se sve odredbe Zakona formulišu na rodno osjetljiv način. 43. Jednako je važno razmotriti i druge mjere inkluzije koje prevazilaze rodnu ravnopravnost, a koje bi osigurale raznovrsnu i pravičnu zastupljenost svih segmenata društva. U tom smislu, bilo bi korisno pomenuti i mogućnost obezbjeđivanja sredstava za podršku specifičnim omladinskim organizacijama, osobama sa invaliditetom i manjinama unutar političkih partija, uključujući kampanje podizanja svijesti i edukativne aktivnosti među političarima, u medijima i u široj javnosti, o potrebi punog, slobodnog i ravnopravnog demokratskog učešća u političkom i javnom životu.80

PREPORUKA C. Utvrditi konkretne obaveze u Zakonu kojima bi se osiguralo da političke partije preduzimaju suštinske korake ka postizanju ciljeva rodnog pariteta, u skladu sa međunarodnim preporukama, uključujući ravnopravnu zastupljenost žena i muškaraca u partijskom rukovodstvu, uz istovremeno podsticanje ili obavezivanje političkih partija da uspostave odgovarajuća pravila, procedure i strukture za identifikaciju i reagovanje na akte nasilja prema ženama članicama partije.

5. REGISTRACIJA POLITIČKIH PARTIJA

44. Kao što je već navedeno, politička partija stiče svojstvo pravnog lica tek upisom u Registar političkih partija (član 6). Prema članu 14 Zakona, Registar vodi nadležni organ, koji propisuje pravila o njegovoj sadržini i načinu vođenja. Ovlašćeni predstavnik partije

76 Vidi ODIHR, Rješavanje nasilja nad ženama u politici u regionu OEBS-a: ODIHR priručnik (2022), uključujući poseban alat 3 o političkim partijama, str. 20. 77 Ibid. str. 9-12 ( ODIHR alat 3 ). Vidi takođe, u pogledu mehanizama za rješavanje pritužbi koji se bave seksizmom, uznemiravanjem i nasiljem nad ženama u parlamentu, Smjernice IPU za eliminaciju seksizma, uznemiravanja i nasilja nad ženama u parlamentu 2019., str. 42-43. 78 Ibid. str. 9 ( ODIHR alat 3 ). 79 Vidi ODIHR Smjernice o demokratskom donošenju zakona za bolje zakone (januar 2024.), posebno par. 133 i 223. 80 Vidi ODIHR, Smjernice za promovisanje političkog učešća osoba sa invaliditetom (2019.); Rješavanje nasilja nad ženama u politici u regiji OEBS-a: Priručnik (posebno Alat 3 za političke stranke) (2022); Priručnik o promovisanju učešća žena u političkim strankama (2014); Visoki komesar OEBS-a za nacionalne manjine, Lundske preporuke o efektivnom učešću nacionalnih manjina u javnom životu (1999). 18  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

mora lično ili putem pošte podnijeti zahtjev za registraciju, uz odluku o osnivanju, statut i program partije. Ako nedostaje bilo koji od potrebnih dokumenata, nadležni organ poziva podnosioca da ih dostavi u roku od deset dana, a ako se to ne učini u roku od 30 dana, smatra se da je zahtjev povučen. Prema članu 15, registracija se mora izvršiti u roku od 15 dana (odnosno prvog radnog dana nakon isteka tog roka), a partija može započeti sa radom po izvršenoj registraciji. Član 15 dodatno predviđa da nadležni organ objavi rješenje o upisu partije u Registar u „Službenom listu Crne Gore“. Bilo bi preporučljivo da se ova odluka objavi i na internet stranici samog Registra. 45. Kao što je već navedeno, ne zahtijevaju sve države učesnice OEBS-a registraciju političkih partija; međutim, priznaje se da političke partije mogu steći određene pravne privilegije na osnovu svog pravnog statusa, koje nisu dostupne drugim udruženjima.81 Kada je registracija političke partije uslov za učešće na izborima ili ostvarivanje određenih pogodnosti, suštinski uslovi i proceduralni koraci za registraciju moraju biti razumni. Takvi uslovi registracije treba da budu pažljivo formulisani kako bi služili legitimnim ciljevima, ali da pritom ne budu pretjerano restriktivni, u skladu sa članom 22 stav 2 ICCPR i članom 11 stav 2 EKLJP, sagledanim kroz prizmu člana 3 Protokola br. 1 uz EKLJP.82 46. Uslovi za nastavak ostvarivanja određenih pogodnosti od države, poput javnog finansiranja ili pristupa izbornim listama, mogu biti stroži od uslova za održavanje registracije kao političke partije.83 Iako se priznaje da neke države ne propisuju nikakve uslove za registraciju političkih partija, može biti opravdano da država propiše određene – uglavnom proceduralne – uslove za registraciju i osnivanje političkih partija.84 Kako se naglašava u Smjernicama, zahtjevi za registraciju sami po sebi ne predstavljaju kršenje prava na slobodu udruživanja, te je razumno zahtijevati da se političke partije registruju kod nadležnog državnog organa u svrhu sticanja pravnog subjektiviteta, učestvovanja na izborima i ostvarivanja određenih oblika državne podrške.85 Nakon što se registracija odobri, uslovi za njeno zadržavanje trebalo bi da budu minimalni, iako uslovi za nastavak ostvarivanja državnih pogodnosti, poput javnog finansiranja ili pristupa izbornim listama, mogu biti stroži.86 Kako se dodatno naglašava u Smjernicama, „iako brisanje iz registra može legitimno dovesti do gubitka zvaničnog priznanja i određenih privilegija, poput državnog finansiranja ili povlašćenog pristupa izbornim listama, brisanje iz registra ne bi smjelo da rezultira raspuštanjem partije”.87 47. Legitiman je zahtjev da političke partije dostave osnovne podatke uz prijavu za registraciju. Ovo je neophodno radi identifikacije odgovornih lica unutar partije za prijem komunikacija od strane države i za operativni nadzor određenih aktivnosti. Međutim, ne postoji opravdani razlog da država zahtijeva dostavljanje programa partije prilikom podnošenja zahtjeva za registraciju, jer program partije u tom trenutku možda još nije u potpunosti formulisan. Ovo pitanje, kao i trenutak njegovog usvajanja, treba prepustiti političkoj partiji da ga riješi internim putem.88 Dodatno, ovakav zahtjev može imati negativan efekat na osnivanje političke partije u kojoj članovi učestvuju kroz demokratski organizovanu debatu, što može zahtijevati određeno vrijeme. Preporučuje se da se ova odredba preispita. 48. Osim toga, iako zahtjev da partija priloži svoj statut prilikom registracije nije sam po sebi nelegitiman, države moraju osigurati da takav uslov ne dovede do diskriminacije. Kako

81 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 85. 82 Ibid , par. 86. 83 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 99. 84 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 84. 85 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 85. 86 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 99. 87 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 98. 88 Vidi ODIHR mišljenje o Nacrtu zakona o političkim partijama Mongolije (2019), stav 38. 19  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

se navodi u Smjernicama, „takav zahtjev ne smije se koristiti za diskriminaciju protiv osnivanja partija koje zastupaju nepopularne ideje.” ESLJP je u predmetu Refah Partisi naglasio da član 10 EKLJP štiti ideje, pa i one koje „vrijeđaju, šokiraju ili uznemiravaju.”89 Budući da je podnošenje statuta obavezno za registraciju, zahtjev ne bi smio biti odbijen isključivo zbog sadržaja statuta, na primjer zbog nepopularnih ili uvredljivih ideja, ukoliko su u skladu sa demokratskim principima. Takođe, iako Zakon precizno navodi dokumentaciju koju je potrebno priložiti, ne reguliše format same prijave. Ako ne postoji dosljedna primjena ovih zahtjeva za registraciju, to može dovesti do proizvoljne ili nedosljedne primjene Zakona: neke partije mogu koristiti različite formate, što bi moglo dovesti do njihove diskvalifikacije. Na kraju, trebalo bi razmotriti dopunu Zakona kako bi se precizirali osnovni zahtjevi u pogledu formata prijave i organ nadležan za njegovo propisivanje, kao i mogućnost elektronskog podnošenja registracione dokumentacije.

6. BRISANJE IZ REGISTRA, RASPUŠTANJE I DRUGE SANKCIJE

49. Prema članu 18 Zakona, politička partija prestaje da pravno postoji kada bude izbrisana iz Registra, što u praksi ima za posljedicu njeno raspuštanje. To se dešava ako: (1) Ustavni sud utvrdi da su aktivnosti partije neustavne, (2) naziv ili znak partije previše liče na naziv ili znak druge partije ili institucije ili (3) se partija spoji sa drugom partijom. Isti član 18 dalje propisuje da nadležni organ pokreće postupak brisanja partije iz Registra ukoliko: (1) se sama raspusti, (2) je registrovana na osnovu lažnih podataka, (3) ne izabere statutom predviđene organe u roku od godinu dana, ili (4) ne učestvuje na izborima šest godina. 50. Kako se navodi u Smjernicama, „[n]akon što registracija partije bude odobrena, uslovi za njeno zadržavanje trebalo bi da budu minimalni”, za razliku od „uslova za nastavak ostvarivanja određenih pogodnosti od države, kao što su javno finansiranje ili pristup izbornim listama, [koji] mogu biti stroži”.90 U principu, brisanje iz registra trebalo bi da bude ograničeno na slučajeve ozbiljnih zakonskih povreda i da se sprovodi u skladu sa jasno definisanim procedurama, uključujući pravo na preispitivanje i/ili žalbu pred nepristrasnim i nezavisnim organom.91 Zajedničke smjernice dalje ističu da političke partije nikada ne bi trebalo da budu raspuštene zbog manjih administrativnih ili operativnih prekršaja, u odsustvu drugih relevantnih i dovoljno ozbiljnih okolnosti.92 „Suština demokratije je omogućavanje da se predlažu i vode debate o različitim političkim programima, (...) pod uslovom da ne ugrožavaju samu demokratiju.”93 Raspuštanje može biti opravdano samo u slučaju partija koje zagovaraju upotrebu nasilja kao političko sredstvo za rušenje demokratskog ustavnog poretka, čime bi ukinule prava i slobode zagarantovane Ustavom.94 Treba da se primjenjuje krajnje restriktivno, kao krajnja mjera, kada je jasno da partija zaista predstavlja prijetnju slobodnom i demokratskom političkom poretku ili pravima pojedinaca, i kada druge, manje restriktivne mjere ne bi bile dovoljne da spriječe navedenu prijetnju.95

89 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija , par. 90. Vidi i ESLjP, Refah Partisi (Stranka blagostanja) i drugi protiv Turske [Vv], br. 41340/98 i 3 druga, 13. februar 2003., par. 89 90 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 99. 91 Vidi i ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim strankama Mongolije (2022), par. 73. 92 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, stav 113. 93 Vidi ESLjP, Socijalistička partija i drugi v . Turska , presuda od 25. maja 1998. br. 21237/93. 94 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija. Vidi i Venecijanska komisija i ODIHR, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim strankama u Azerbejdžanu, CDL-AD(2023)007, par. 70. 95 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 50 i 272. Vidi i Venecijanska komisija, Smjernice o zabrani i raspuštanju političkih partija i analogne mjere, CDLINF(99)15, str. 3-4; Venecijanska komisija, mišljenje o predloženom amandmanu na Zakon o partijama i drugim društveno-političkim organizacijama Republike Moldavije, CDL-AD(2003)008, st. 10. 20  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

51. Stoga se brisanje iz registra, a u ovom slučaju i posljednično raspuštanje političke partije, može opravdati isključivo u slučaju političkih partija koje zagovaraju upotrebu nasilja ili koriste nasilje kao političko sredstvo za rušenje demokratskog ustavnog poretka, čime bi ukinule prava i slobode zajamčene Ustavom.96 Imajući u vidu da je raspuštanje jedna od najrestriktivnijih mjera, trebalo bi je izbjegavati kad god alternativne mjere mogu biti efikasne kao odgovor na potencijalno kršenje. U tom kontekstu, član 18 izaziva određenu zabrinutost. 52. Prije svega, politička partija ne bi smjela biti automatski izbrisana iz Registra isključivo zato što sud utvrdi da je njen naziv ili znak sličan nazivu ili znaku već registrovane partije ili institucije. Umjesto toga, trebalo bi predvidjeti alternativna rješenja, koja bi partiji omogućila da izvrši neophodne izmjene ukoliko se takva sličnost potvrdi. 53. Drugo, automatsko brisanje iz registra i posljednično raspuštanje političke partije zbog neučestvovanja na parlamentarnim i lokalnim izborima tokom perioda od šest godina djeluje pretjerano, budući da bi to moglo uslijediti već nakon propuštanja samo jednog izbornog ciklusa. Ukoliko se ovakva neaktivnost zadrži kao osnov za potencijalno raspuštanje, zakonodavci bi trebalo da razmotre mogućnost produženja ovog roka tako da obuhvati najmanje dva izborna ciklusa. Ovakva mjera predstavlja i ograničenje prava da se bude biran, koje se, prema članu 3 Protokola br. 1 uz EKLJP, mora sprovoditi „[...] pod uslovima koji obezbjeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda u izboru zakonodavnog tijela.”97 Smjernice takođe preciziraju da, iako „neprijavljivanje kandidata tokom određenog perioda može predstavljati osnov za uskraćivanje statusa registrovane partije“, to treba biti dopušteno „samo u slučajevima kada uskraćivanje registracije ne predstavlja istovremeno i raspuštanje partije”.98 54. Treće, politička partija ne bi trebalo da bude raspuštena ukoliko ne izabere svoje statutom predviđene organe u roku od godinu dana od isteka roka za njihov izbor. Političke partije bi trebalo same da uređuju svoje unutrašnje procedure, uključujući donošenje odluka o izboru svojih organa. Osim predsjednika partije i izvršnog odbora, partije mogu birati i druga tijela predviđena statutom, poput nadzornih i etičkih odbora, rukovodstva omladinskih i ženskih sekcija, kao i regionalnih organizacija. Neizbor nekih od ovih tijela može ukazivati na potrebu za internom reformom i reorganizacijom, a ne za raspuštanjem partije. Takođe, kako se navodi u Smjernicama, prvenstveno bi trebalo da politička partija i njeni članovi, a ne javne vlasti, budu odgovorni za poštovanje formalnosti propisanih statutom.99 Dakle, iako država može uvesti određenu regulativu unutrašnjeg funkcionisanja političkih partija, u principu je prihvatljivo da se državno uplitanje ograniči na „zahtjeve da partije budu transparentne u procesu odlučivanja i da obezbijede učešće članstva prilikom određivanja partijskog statuta i kandidata”.100 55. Osim toga, raspuštanje političke partije po osnovu toga što je njena registracija zasnovana na netačnim podacima zahtijeva dodatno razjašnjenje. Postupak i obim provjere činjenica radi utvrđivanja lažno prikazanih informacija nisu jasno definisani i ostavljaju prostor za određenu nepreciznost u tumačenju. Ova odredba bi trebalo da bude precizirana u pogledu svog sadržaja i načina primjene kako bi se izbjegla proizvoljna primjena i obezbijedila pravna sigurnost. 56. Zakon ne predviđa izdavanje upozorenja prije donošenja odluke o brisanju političke partije iz Registra. Radi poštovanja načela srazmjernosti, trebalo bi predvidjeti širi

96 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 113. 97 Protokol uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmijenjen Protokolom br. 11, Pariz, 20.III.1952. Vidi takođe https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)035-e, par. 20. Vidi i ODIHR i Venecijanska komisija, Zajedničko mišljenje o nacrtu zakona o političkim partijama Mongolije (2022), par. 70. 98 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 113. 99 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 28. 100 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 155. 21  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

spektar sankcija kako bi kazna odgovarala težini prekršaja. To obuhvata i upozorenje uz odgovarajući rok u kojem partija ima mogućnost da otkloni nezakonitu radnju koja je dovela do odluke o brisanju iz Registra. Zakon ne obezbjeđuje poštovanje načela srazmjernosti, koje je ključni element uslova da svako ograničenje slobode udruživanja mora biti „nužno u demokratskom društvu.” ESLJP je ovako visok nivo zaštite ocijenio kao opravdan, s obzirom na temeljnu ulogu političkih partija u demokratskom procesu.101 Imajući u vidu da raspuštanje političke partije treba da bude krajnja mjera, preporučuje se izmjena ovih odredbi kako bi se obezbijedilo da sankcije budu srazmjerne i da omoguće određeni stepen fleksibilnosti, u zavisnosti od težine povrede. Raspuštanje neaktivne političke partije zbog neučestvovanja na izborima tokom određenog perioda ili zbog relativno manjih administrativnih/operativnih razloga djeluje pretjerano i trebalo bi ga preispitati. 57. Konačno, član 20 Zakona predviđa novčane kazne ukoliko politička partija prekrši teritorijalni princip, djeluje prije registracije, ne koristi registrovani naziv ili ne prijavi bitne promjene u propisanom roku. Visina kazne kreće se u rasponu od 500 do 7.500 eura, u zavisnosti od konkretne povrede. Posebna novčana kazna predviđena je i za fizičko lice koje zastupa političku partiju u slučaju da je partija osnovana „suprotno teritorijalnom principu“, u iznosu od 30 do 500 eura. Ovo je vjerovatno povezano sa članom 4, koji propisuje da se partija mora organizovati i djelovati isključivo na teritorijalnoj osnovi, međutim, kako je ranije istaknuto, ovi izrazi su prilično neprecizni i trebalo bi ih dodatno pojasniti. Opštije posmatrano, kako je već naglašeno, sankcije koje se primjenjuju na političke partije zbog kršenja relevantnih zakona i propisa trebalo bi da budu odvraćajuće, ali i objektivne, djelotvorne i srazmjerne konkretnom prekršaju.102 Iako su sankcije osnovni mehanizam nadzornih organa za efikasno sprovođenje propisa o finansiranju političkih subjekata, jednako je važno da ti organi pružaju smjernice političkim partijama kako bi im pomogli da ispune svoje zakonske obaveze. U skladu sa načelom srazmjernosti, pri reagovanju na neusklađenost sa zakonima i propisima trebalo bi obezbijediti čitav spektar sankcija.103 Zakonom bi mogle biti predviđene mjere poput administrativnih upozorenja (npr. javno ukazivanje na povredu), novčanih kazni, oduzimanja sredstava, suspenzije ili (privremenog) gubitka javnog finansiranja, naloga za usklađivanje, brisanja iz registra i/ili krivičnih sankcija. Preporučuje se da se Zakon dopuni širim rasponom mogućih sankcija u slučaju nepoštovanja njegovih odredbi, srazmjernih težini povrede, uključujući mogućnost izricanja upozorenja ili ostavljanja roka za otklanjanje nezakonitih radnji. Takođe, preporučuje se da kazne budu vezane za indeksaciju kako ne bi brzo postale prevaziđene.

PREPORUKA D. 1. Izmijeniti Zakon kako bi se obezbijedilo da primjenjive sankcije budu srazmjerne i da omogućavaju određeni stepen fleksibilnosti u zavisnosti od težine povrede, uz razmatranje šireg spektra mogućih sankcija u slučaju neusklađenosti sa odredbama Zakona, srazmjerno ozbiljnosti povrede, uključujući mogućnost izricanja upozorenja ili ostavljanja roka za otklanjanje nezakonitih radnji. 2. Preispitati odredbe Zakona koje omogućavaju raspuštanje neaktivne političke partije zbog neučestvovanja na izborima tokom određenog perioda, ili zbog relativno manjih administrativnih/operativnih razloga.

101 Ibid, par. 52 i 272; Vidi i ESLjP, Socijalistička partija i drugi protiv Turske, br. 21237/93, 25. maj 1998., par. 47. 102 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 272. 103 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 273. 22  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

7. OSTALI KOMENTARI

58. Član 18 Zakona predviđa mogućnost žalbe na odluke o brisanju političke partije iz Registra. Međutim, Zakon se ne bavi pitanjem djelotvornih pravnih sredstava za moguće povrede osnovnih prava na slobodu udruživanja i izražavanja u vezi sa registracijom i radom/djelovanjem političke partije, niti u vezi sa izrečenim sankcijama. Kako se naglašava u Smjernicama, zakonodavstvo države treba da obezbijedi djelotvorno pravno sredstvo za svaku povredu osnovnih prava političkih partija i njihovih članova.104 Ta pravna sredstva treba da budu dostupna u kratkom roku pred nadležnim upravnim, zakonodavnim ili sudskim organom.105 Svako ograničenje koje se nameće političkim partijama, uključujući i odluke o registraciji, mora biti podložno nezavisnom sudskom preispitivanju. Zakon bi trebalo dopuniti jasnim rokovima za podnošenje zahtjeva i donošenje odluka, uz puno poštovanje načela pravičnog postupka. Preporučuje se da se Zakon u tom smislu dopuni. 59. Nadalje, iako je Zakon koncizan i jednostavan za upotrebu, određeni dijelovi bi mogli biti dodatno razrađeni. Kada je riječ o pravilima koja se odnose na unutrašnju strukturu partije i unutarpartijsku demokratiju, neophodno je uspostaviti ravnotežu između vanjske regulative kojom se osigurava minimalni nivo demokratskog i ravnopravnog učešća unutar partija (vidi takođe pododjeljak 3.3. u prethodnom tekstu). Bilo bi preporučljivo da član 11 izričito upućuje na principe demokratije kada je riječ o unutrašnjoj organizaciji i pravilima političkih partija, uz očuvanje široke autonomije partija da same odlučuju o svojoj strukturi, jer bi unutrašnje funkcije i procesi političkih partija generalno trebalo da budu slobodni od uplitanja države.106 To uključuje slobodu da same određuju svoju organizacionu strukturu i uspostavljaju pravila za izbor partijskog rukovodstva i kandidata, budući da su ovi aspekti sastavni dio autonomije partije kao udruženja, bez prejudiciranja mjera za promociju rodne ravnoteže u organima odlučivanja partije (vidi pododjeljak 4 ovog dokumenta). Istovremeno, važno je da se odgovarajuće odredbe, posebno one koje se odnose na kandidovanje, imenovanje i proces glasanja, ne tumače niti primjenjuju na pretjerano restriktivan način, čime bi se ograničila sposobnost partija da samostalno uređuju svoje djelovanje.107 60. Zakon bi se mogao dopuniti i odredbama koje se odnose na članstvo u partiji i javnu odgovornost, kao što je izričit zahtjev da političke partije usvoje procedure i tijela nadležna za disciplinski nadzor, ponašanje i etička pitanja. 61. Uvažavajući da se pojedini aspekti mogu preklapati sa Zakonom o finansiranju političkih partija, sva podudaranja između ovih zakona trebalo bi rješavati kroz usklađen i koordinisan pristup koji poštuje temeljna načela jednakosti, transparentnosti i pravičnosti. 62. Konačno, kada je riječ o prelaznim odredbama u slučaju usvajanja izmjena ili novog Zakona, važno je razmotriti pitanje ponovne registracije, s obzirom na to da je član 22 važećeg Zakona predviđao obavezu za tada postojeće političke partije da se ponovo registruju u roku od 12 mjeseci, izuzev partija koje su osvojile jedan ili više mandata u Skupštini ili lokalnim skupštinama na posljednjim izborima. Smjernice naglašavaju da „nakon što je registracija partije odobrena, uslovi za njeno zadržavanje treba da budu minimalni”.108 Gubitak registracije treba biti ograničen na slučajeve ozbiljnih pravnih

104 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Zajedničke Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 288. 105 Član 13. EKLJP predviđa da [“[svako] kome su povrijeđena prava i slobode predviđene ovom Konvencijom ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu.” Slične odredbe koje utvrđuju pravo na djelotvoran pravni lijek nalaze se u članu 8 UDHR, članu 2 ICCPR i članu 5 ICERD. Vidi takođe Kopenhaški dokument OEBS-a iz 1990. godine, par. 5.10. 106 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 151. 107 Ibid., par. 154 i 155. 108 Vidi ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, par. 99. 23  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

povreda i sproveden u skladu sa jasno definisanim procedurama.109 Zajedničke smjernice o slobodi udruživanja takođe ističu da se ponovna registracija treba zahtijevati samo u izuzetnim slučajevima kada treba da stupe na snagu značajne i suštinske promjene, pri čemu treba obezbijediti dovoljno dug prelazni period kako bi se udruženjima omogućilo da se usklade sa novim zahtjevima.110 Stoga, zakonodavci u pravilu ne bi trebalo da zahtijevaju ponovnu registraciju, već usklađivanje sa eventualno novim pravilima i zahtjevima, uz obezbjeđenje dovoljno dugog prelaznog perioda za njihovu primjenu.

PREPORUKA E. Izmijeniti Zakon kako bi se obezbijedilo da svako ograničenje prema političkim partijama, uključujući odluke o registraciji, bude podložno nezavisnom sudskom preispitivanju, uz postavljanje jasnih rokova za podnošenje zahtjeva i donošenje odluka, uz puno poštovanje prava na pravičan postupak. PREPORUKA F. Ne predviđati ponovnu registraciju političkih partija kao prelaznu mjeru prilikom izmjena postojećeg Zakona o političkim partijama.

8. POSTUPAK ZA IZMJENE I DOPUNE ZAKONA

63. Na samom početku, treba istaći značaj otvorenog, participativnog i inkluzivnog zakonodavnog postupka. U stavu 5.8 Kopenhaškog dokumenta OEBS-a iz 1990. godine, države učesnice OEBS-a obavezale su se da će zakoni biti usvajani na kraju javnog postupka.111 Nadalje, ključne obaveze preciziraju da će „zakonodavstvo biti formulisano i usvojeno kao rezultat otvorenog procesa koji odražava volju naroda, bilo neposredno ili putem njihovih izabranih predstavnika“.112 Smjernice ODIHR-a o demokratskom zakonodavstvu za bolje zakone (2024) naglašavaju važnost zakonodavnog procesa zasnovanog na dokazima, koji je otvoren, transparentan, participativan i inkluzivan, te koji nudi stvarne mogućnosti svim zainteresovanim akterima da daju doprinos u svim njegovim fazama113. 64. Efektivne konsultacije u procesu izrade zakona, kako je to predviđeno u relevantnim obavezama OEBS-a, treba da budu inkluzivne i da obuhvate kako širu javnost, tako i aktere koji imaju poseban interes za predmet nacrta zakona — u ovom slučaju sve političke partije, kako iz vladajuće većine, tako i iz opozicije, kao i organizacije civilnog društva i širu javnost. Takođe, potrebno je obezbijediti dovoljno vremena kako bi proces konsultacija bio sadržajan, omogućavajući svim zainteresovanim stranama da pripreme i dostave preporuke u vezi sa opcijama javne politike i mogućim nacrtima izmjena tokom cijelog procesa izrade politika i zakona.114 65. S obzirom na gore navedeno, ohrabruju se organi javne vlasti da obezbijede da svaka buduća izmjena Zakona i izbornog zakonodavnog okvira u cjelini bude prethodno

109 ODIHR-Venecijanska komisija, Smjernice o regulisanju političkih partija, stav 99. 110 Vidi ODIHR i Venecijanska komisija, Smjernice o slobodi udruživanja (2014), par. 182. 111 Vidi Kopenhaški dokument OEBS-a iz 1990. godine, par. 5.8. 112 Vidi Moskovski dokument OEBS-a iz 1991. godine, par. 18.1. 113 Vidi ODIHR Smjernice o demokratskom donošenju zakona za bolje zakone (januar 2024.), posebno principe 5, 6, 7 i 12. Vidi i Venecijanska komisija, Kontrolna lista za vladavinu prava , CDL-AD(2016)007, Dio II.A.5. 114 Vidi ODIHR Smjernice o demokratskom donošenju zakona za bolje zakone (januar 2024.), par. 169-170. Vidi i ODIHR, Procjena zakonodavnog procesa u Gruziji (30. januar 2015.), par. 33-34 . Vidi takođe ODIHR, Smjernice o zaštiti branitelja ljudskih prava (2014.) , Odjeljak II, Pododjeljak G o pravu na učešće u javnim poslovima. 24  Mišljenje ODIHR-a o Zakonu Crne Gore o političkim partijama

predmet odgovarajuće procjene uticaja i podvrgnuta inkluzivnim, obuhvatnim, djelotvornim i suštinskim konsultacijama tokom cijelog zakonodavnog procesa, uključujući predstavnike različitih političkih partija, akademske zajednice, organizacija civilnog društva, uz obezbjeđivanje jednakih mogućnosti za učešće žena i muškaraca. U skladu sa prethodno navedenim principima, takve konsultacije treba da se sprovode blagovremeno i u svim fazama zakonodavnog postupka, uključujući i one koje se odvijaju pred Skupštinom. Kao opšte pravilo, hitni zakonodavni postupak ne bi trebalo da se koristi za donošenje ovakvih zakona ili njihovih izmjena. Kao važan element kvalitetnog zakonodavstva, trebalo bi uspostaviti i dosljedan sistem praćenja i procjene primjene zakona, koji bi efikasno ocjenjivao njihovo funkcionisanje i djelotvornost nakon usvajanja.115 [KRAJ TEKSTA]

115 Vidi Smjernice ODIHR-a o demokratskom donošenju zakona za bolje zakone (januar 2024.), par. 23. Vidi npr. OECD, Međunarodne prakse o naknadnoj evaluaciji (2010). 25