Warsaw, 8 July 2025 Opinion-Nr.: GEN-MDA/525/2025 [TN/TO]
OPINION ON THE DRAFT CODE ON THE ORGANIZATION AND FUNCTIONNING OF THE PARLIAMENT OF MOLDOVA (REGARDING THE PROCEDURE FOR DECLARING A STATE OF EMERGENCY, SIEGE OR WAR, CHAPTER V)
REPUBLIC OF MOLDOVA This Opinion has benefited from contributions made by Dr. Alan Greene, Reader in Constitutional Law and Human Rights, Birmingham Law School, United Kingdom, and Ms. Tamara Otiashvili, Senior Legal Expert in Human Rights and Democratic Governance.
Based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR).
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS
Given the inherent risk of abuse associated with states of emergency or other similar regimes – which typically concentrate power in the executive – robust legal and institutional safeguards are essential to ensure that emergencies or crises are not misused to undermine the rule of law or suppress human rights. In this context, parliaments play a crucial role in oversight throughout, not only in terms of continuously assessing the necessity and justification for declaring and then maintaining the state of emergency or other similar regimes, but also to control and review the emergency measures introduced by the executive to ensure that they are strictly justified, proportionate, and that they are eased or terminated as soon as the situation allows. Finally, the Parliament should also exercise post-emergency scrutiny to evaluate the use of emergency powers, evaluate the laws and other measures adopted during states of emergency or other similar regimes and prevent any lasting erosion of democratic norms. International human rights law remains applicable even in times of international or non-international armed conflicts, and even more so during other types of emergencies, subject only to the derogation or restriction clauses contained in international human rights treaties and OSCE commitments. Limited derogations from or suspension of certain human rights obligations during public emergencies threatening the life of a nation are allowed, while upholding principles of legality, proportionality, human dignity, the rule of law and balance of power. Chapter V of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (Draft Code) provides a framework governing the procedure for declaring, extending or lifting states of emergency, siege, or war in the Republic of Moldova. It sets the procedural steps for declaring such states of exception, emphasizing some degree of parliamentary oversight, open debate, adherence to international obligations, and the prohibition of measures such as restrictions on the right to life or access to justice. Some provisions constrain emergency measures by subjecting them to parliamentary control for review of their necessity or termination. In line with international obligations, the Draft Code requires the state to notify certain international bodies and report on emergency measures, while safeguarding constitutional stability by prohibiting constitutional revision during times of crisis. At the same time, Chapter V and the Draft Code could be improved by further elaborating several areas, in order to introduce safeguards to prevent abuse or misuse of emergency regimes while strengthening parliamentary oversight at the time of declaring the state of exception, throughout and ex post facto. Greater specificity in criteria and thresholds to define the exceptional circumstances for declaring emergencies and using emergency procedures should be ensured. In addition, the Draft Code should introduce more detailed regulation regarding the continuity of operation of the Parliament, as well as parliamentary decision-making procedures – including with the composition of parliament, the use of virtual or hybrid proceedings, rules about agenda-setting and debate procedures to be tailored to the state of exception. Parliamentary oversight mechanisms over the declaration, prolongation and termination of states of emergency and other emergency regimes, as well as the application of emergency powers, should be enhanced – while ensuring the participation of the opposition in such oversight mechanisms to be effective, aiming
2 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
for a wide consensus. In particular, certain mechanisms should be designed to mitigate specific risks, needs and vulnerabilities during states of emergency or similar regimes and respecting the rights of all, including vulnerable groups, such as women, persons with disabilities, older people, low-income or homeless people, individuals in detention and institutions, migrants, victims of trafficking, asylum- seekers, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, LGBTI persons, who may be impacted differently by the emergency measures. Derogations from human rights obligations must strictly follow the safeguards of necessity and proportionality outlined in Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and Article 15 of the European Convention on Human Rights (ECHR), under both domestic and international supervision. These measures should prioritize restoring normalcy without breaching international humanitarian law or norms, ensuring human rights compliance and that the rule of law is upheld even during crises. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations how the Draft Code could be further enhanced:
A. Regarding the Declaration of a State of Emergency, Siege or War: 1. To explicitly require the Parliament to confirm a presidential declaration of war under Article 87.3 of the Constitution within a defined timeline for it to remain in effect beyond a specified initial (short) period; [para. 33] 2. To provide for an explicit quorum requirement for the adoption of a decision declaring a state of exception, or alternatively, to require a higher threshold for the legislature to adopt such a decision, though acknowledging that this may require an amendment to the Constitution; [para. 35] 3. To elaborate, in Article 138 of the Draft Code, the elements to be considered by the committee to assess whether the threat-severity threshold is reached to justify the declaration of a state of emergency – explicitly requiring that the emergency be actual or imminent, temporary and exceptional, threatening the life of the nation, affects the whole population and constitutes a threat to the organized of the community, while requiring measures that are not permissible under ordinary constitutional standards, applying the “strict necessity” test; [para. 40] 4. To supplement Article 138 or other relevant sections of the Draft Code to further elaborate the elements that should be examined and assessed in the report submitted to the Parliament to inform the decision declaring a state of exception, including a justification of the outcome of the assessment and course of action pursued – to address the situation through a declaration of emergency, a derogation from one or more treaties, or to adopt new or adapt existing legislation – while, whenever possible, pursuing that the committee in charge engages in prompt consultations with civil society organizations, the national human rights institution and, when appropriate, consider consulting with relevant international expert bodies; [para. 41] 5. To specify in the Draft Code the maximum duration for the initial period of any state of exception declared by the Parliament, or cross-reference the provisions of the Organic Law 212/2004, and for the maximum duration of potential subsequent extensions of any state of exception; [para. 49]
3 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
6. To specify the required majority and quorum requirement for subsequent extensions of state of exception, while considering the introduction of increasing voting threshold for subsequent extensions; Additionally, it should require a separate justification for each extension; [para. 51] 7. To specify that information of the public about the declaration of a state of exception and emergency measures shall be made accessible to individuals, including those with disabilities; [para. 54] 8. To supplement Article 140 (6) of the Draft Code to require that the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights is informed of the decision to declare (and to lift) a state of exception and of the potential derogations made from their international human rights obligations; [para. 55] B. Regarding Decision-Making within the Parliament and Continuity of Operation during a State of Emergency, Siege or War: 1. When a state of emergency is declared, to require the legislature to sit automatically, or to meet without formal convocation by the executive, or to remain in session throughout the emergency regime, while introducing the possibility to hold the parliamentary session in a different location, including remotely (as an exceptional case when physical meetings are not feasible), and providing the related procedure for online voting; [para. 60] 2. To supplement the Draft Code to specify the modalities of decision-making during the state of emergency, siege or war, while considering specific mechanisms and procedures for the Parliament to continue to effectively function during such times, including in terms of use of virtual/remote or hybrid proceedings, online voting, as well as potential different rules relating to agenda-setting and debate procedures, including in terms of quorums, or at least to provide the possibility for MPs to modify the normal procedures set out in the Parliament’s rules of procedure; [para. 60] 3. To require the Parliament to develop and adopt business continuity plans to ensure that the Parliament is practically able to continue operating under all circumstances; [para. 61] C. Regarding Parliamentary Oversight During and After a State of Emergency, Siege or War: 1. To specifically require states of exception to remain strictly necessary and proportionate, while requiring an assessment of whether ordinary mechanisms and legislation could over time be used to address or recover the emergency, rather than emergency measures, before pronouncing/deciding on an extension; [para. 63] 2. To consider requiring, as soon as a state of exception is declared, the establishment of an ad hoc parliamentary oversight committee in the legislature tasked with regularly scrutinizing the use of emergency powers by the executive during the whole duration of the state of exception, while ensuring that it is equipped with sufficient human and financial resources and capacities to carry out such functions, while also having the legal means to trigger some timely responses from the executive along with appropriate consequences for non-compliance; [para. 64]
4 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
3. To consider including in the Draft Code a specific mention of parliamentary oversight over the possible discriminatory impact of emergency measures on certain persons or groups, including women, persons with disabilities, older people, homeless people, individuals in detention and institutions, migrants, victims of trafficking, asylum-seekers, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, LGBTI persons, while designating the body that should be in charge and the modalities of such oversight; [para. 66] 4. After the lifting of the state of exception, to require a comprehensive ex-post review and assessment, at the initiative of the Parliament, looking not only at the use of emergency powers by the Government, and the scrutiny of those powers by Parliament during the state of exception, but also at how the national legal regime was prepared for the measures required by the state of exception with a view to maximize preparedness and legal framework for future crises/emergencies; [para. 68] D. To supplement the list of non-derogable and absolute rights contained in Article 140 (4) of the Draft Code by prohibiting, during a state of exception, arbitrary deprivation of liberty and any limitation to the related right of anyone deprived of his or her liberty to bring proceedings before a court in order to challenge the legality of the detention; genocide, war crimes and crimes against humanity; discrimination solely on the ground of “race, colour, sex, language, religion or social origin”, any limitation or exception to the principle of non-refoulement; [para. 72] and E. To codify in the Draft Code the process by which the Parliament makes the decision to hold or postpone elections under a state of exception should be codified in law, including specific timelines, criteria, and requirements for public and expert consultation, while also providing specific timelines for rescheduling and conducting elections after such a state of exception ends. [para. 81]
These and additional Recommendations, are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, the OSCE/ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.
5 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
TABLE OF CONTENTS I. I NTRODUCTION ...................................................................... 7 II. S COPE OF THE O PINION .......................................................... 7 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 8 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ...................................................................................................................8 2. Background and General Comments ..........................................................................12 3. Declaration of a State of Emergency, Siege or War by the Legislature ...................14 3.1. Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War ............................ 15 3.2. Grounds and Requirements for Declaring a State of Emergency, Siege or War ................................................................................................................. 17 3.3. Time Limits for the State of Emergency, Siege or War........................................ 20 3.4. Publicity, Transparency and Information of the International Community ...... 22 4. Decision-making and Continuity of Operation of the Parliament during a State of Exception ........................................................................................................................24 5. Parliamentary Oversight during and after a State of Exception ..............................26 5.1. Oversight Over the Continuous Necessity of Maintaining the State of Exception and Over the Necessity and Proportionality of Emergency Measures Adopted by the Executive .................................................................. 26 5.2. Specific Oversight Over the Potential Discriminatory Impact of State of Exception ............................................................................................................... 27 5.3. Post-Emergency Oversight .................................................................................... 28 6. Effect on Fundamental Rights ......................................................................................29 6.1. Non-Derogable and Absolute Rights .................................................................... 29 6.2. Prohibition of the Dissolution of the Parliament and Impact on Elections ........ 32 7. Judicial Oversight..........................................................................................................34 8. Procedure for Adopting the Draft Code ......................................................................35
ANNEX: Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova, Chapter V on the procedure for declaring a state of emergency, siege or war (as of April 2024)
6 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
I. INTRODUCTION
1. In September 2024, the Head of the Committee on Legal Affairs, Appointments and Immunities of the Parliament of Moldova requested ODIHR to review the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (hereinafter “the Draft Code”). 2. On 26 September 2024, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to assess the compliance of the Draft Code with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the broad scope of the Draft Code, ODIHR also informed that several legal opinions on different components of the Draft Code will be prepared.1 These legal analyses should be read together with the two ODIHR Opinions on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova published in 2024.2 3. This Opinion was prepared in response to the above-mentioned request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3
II. SCOPE OF THE OPINION
4. The scope of this Opinion covers only Chapter V – Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War of the Draft Code (i.e., Articles 137 to 141) and relevant provisions of the Constitution of Moldova governing states of exception. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal framework regulating states of exception in the Republic of Moldova. 5. The Opinion raises key issues and indicates areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require amendments or improvements rather than on the positive aspects of the Draft Code. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. The Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE Participating States and beyond in this field. When referring to comparative good practices, ODIHR does not advocate for any specific model; any country example should be assessed with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and should always be considered in light of the broader national
1 These legal reviews are focusing on the legislative procedure (Chapter III), the constitutional revision procedure (Chapter IV), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V), inter-institutional relations with other powers (Chapters VI to IX and XI-XII of the Draft Code), parliamentary oversight (Title III of the Draft Code), parliament’s representative role and co- operation with civil society (Chapter X), and/or a combination of these and other issues as deemed appropriate. They are available at ODIHR database of legal reviews and legislation (LegslationOnline), specifically on Moldova. 2 See ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (26 March 2024), in English and in Romanian; and Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (11 December 2024), in English and in Romanian. 3 See, in particular, specific OSCE human dimension commitments relating to states of emergency, including the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990), paras. 16.3 and 25; and Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Moscow, 10 September-4 October 1991), (1991 OSCE Moscow Document), para. 28.
7 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
institutional and legal framework, as well as the country’s legal system, social context and political culture. 6. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women4 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality5 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 7. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Code, which is attached to this document as an Annex. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail in case of discrepancies. 8. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Moldova in the future.
III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
9. Any country may encounter emergency situations stemming from natural disasters, epidemics, terrorist attacks, armed conflicts or other catastrophic events. In democratic systems, responding to such emergencies can be challenging because the constitutionally guaranteed rights and institutional checks and balances may slow down decision-making and impede prompt, effective action. For this reason, most states include emergency provisions in their constitution. These states of exception temporarily empower the executive to restrict or suspend certain rights, set aside some institutional checks and balances, and concentrate decision-making in order to enable quick and effective responses to crises and restore normalcy.6 10. However, given the inherent risk of abuse associated with states of emergency or other similar regimes – which typically concentrate power in the executive – robust legal and institutional safeguards are essential to ensure that emergencies or crises are not misused to undermine the rule of law or suppress human rights, or to consolidate power beyond the duration of the crisis. These include clear definitions of the emergencies that justify exceptional measures, time limitations, legislative or judicial oversight, and provisions for the restoration of normal constitutional order. In this context, parliaments play a crucial oversight role, not only by continuously assessing the necessity and justification for declaring and then maintaining a state of emergency or similar regimes, but also to control and review the emergency measures introduced by the executive to ensure that they are strictly justified, proportionate, and that they are eased or
4 See UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. The Republic of Moldova acceded to this Convention on 1 July 1994. 5 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 6 See International IDEA, Bulmer, E., Constitution-Building Primer 18 Emergency Powers, 2018, pp. 6-7.
8 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
terminated as soon as the situation allows. Finally, parliaments should also exercise post-emergency scrutiny to evaluate the use of emergency powers, evaluate the laws and other measures adopted during states of emergency or other similar regimes and prevent any lasting erosion of democratic norms. 11. While international human rights law does not regulate states of emergency per se, it addresses the issue indirectly through the framework of derogations permitted in times of public emergency “threatening the life of the nation”, elaborating the strict conditions to be met for states to temporarily suspend certain of their human rights obligations – while safeguarding the core principles of legality, proportionality, human dignity, the rule of law and balance of powers. At the same time, the procedure for declaring such states of exceptions, institutional mechanisms and implementation of a state of emergency itself remain primarily governed by domestic constitutional and legal frameworks. 12. The foundation for these international standards is found in Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), which permits derogations only in narrowly defined and exceptional circumstances and only “to the extent strictly required by the exigencies of the situation”.7 The UN Human Right Committee’s (UNHRC) General Comment on Article 4 of the ICCPR provides that states of emergency are of “an exceptional and temporary nature” and shall be “limited to the extent strictly required by the exigencies of the situation [in terms of] duration, geographical coverage and material scope of the state of emergency and any measures of derogation resorted to because of the emergency”.8 The UNHRC also requires that states “act within their constitutional and other provisions of law that govern such proclamation and the exercise of emergency powers”, while noting that the official proclamation “is essential for the maintenance of the principles of legality and rule of law at times when they are most needed”.9 This ensures that states do not exploit public emergencies as a pretext for undermining the rule of law or suppressing human rights. 13. The ICCPR also mandates that emergency measures shall not involve “discrimination solely on the ground of race, colour, sex, language, religion or social origin” (Article 4 (1)) and lists the articles for which there cannot be any derogation, even in times of emergency (Article 4 (2)).10 Additionally, other rights have been recognized, mainly by the UNHRC, as not being subject to derogation, including the right to an effective remedy,11 the fundamental principles of a fair trial,12 the fundamental guarantees against arbitrary detention13 and the principle of non-refoulement.14 Moreover,
7 See UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter, ICCPR), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. The Republic of Moldova acceded to the ICCPR on 26 January 1993. 8 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, paras. 2 and 4. 9 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, para. 2. 10 i.e., Article 6 (right to life), Article 7 (prohibition of torture or cruel, inhuman or degrading punishment, or of medical or scientific experimentation without consent), Article 8, paras. 1 and 2 (prohibition of slavery, slave-trade and servitude), Article 11 (prohibition of imprisonment because of inability to fulfil a contractual obligation), Article 15 (the principle of legality in the field of criminal law, i.e., the requirement of both criminal liability and punishment being limited to clear and precise provisions in the law that was in place and applicable at the time the act or omission took place, except in cases where a later law imposes a lighter penalty), Article 16 (the recognition of everyone as a person before the law), and Article 18 (freedom of thought, conscience and religion). 11 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, paras. 14-15. 12 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, para. 16 and General Comment no. 32 on Article 14, Right to equality before courts and tribunals and to fair trial (2007), para. 6. These would include the right to be tried by an independent and impartial tribunal (CCPR General Comment no. 32 (2007), para. 19); the presumption of innocence (CCPR General Comment no. 32 (2007), para. 6); the right to access to a lawyer; and the right of arrested or detained persons to be brought promptly before an (independent and impartial) judicial authority to decide without delay on the lawfulness of detention and order release if unlawful/right to habeas corpus (CCPR, General Comment no. 29, para. 16; and General Comment no. 35, Article 9 (Liberty and security of person), para. 67). 13 See CCPR, General Comment no. 35 to Article 9 (Liberty and security of person), paras. 66–67.
9 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
international humanitarian law shall be respected in all circumstances.15 Finally, even in times of emergency, the fundamental safeguards of the rule of law must be maintained, in particular constitutionality and legality, effective parliamentary oversight, independent judicial control and effective domestic remedies.16 14. The UN Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the ICCPR further articulate a state’s obligations during a state of emergency, emphasizing that such extraordinary measures must adhere to strict legal and procedural standards and requirements.17 According to the principles, a state may invoke a public emergency under Article 4 (1) of the ICCPR only when the situation is exceptional, posing an actual or imminent threat to the life of the nation. The emergency must fundamentally endanger the physical safety of the population, the nation’s political independence, its territorial integrity, or the existence or functioning of institutions indispensable to ensure and protect the rights recognized in the ICCPR (para. 39). Moreover, these principles also require timely and official proclamations of a state of emergency (paras. 42 and 62) and that “the severity, duration, and geographic scope of any derogation measure shall be such only as are strictly necessary to deal with the threat to the life of the nation and are proportionate to its nature and extent” (para. 51). In addition, the constitution and statutes regulating states of emergency should provide for prompt and periodic independent review by the legislature of the necessity of derogation measures (para. 55). Article 4 (3) of the ICCPR requires states, when notifying the UN, to inform “of the provisions from which [a State Party] has derogated.”18 States are obliged to immediately notify other state parties through the UN Secretary-General about the provisions they have derogated from, the reasons for such actions, and the expected duration of the measures.19 15. Some non-derogable rights may be subject to limitations.20 However, there are rights that are absolute, i.e., rights that can never be suspended or restricted under any circumstances, even in a context of an emergency. 21 For rights that are derogable and
14 See UN General Assembly, Resolution A/RES/51/75, 12 February 1997, para. 3. See also UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, 26 January 2007, paras. 12 and 20. 15 See the four 1949 Geneva Conventions, Common Article 1, which states that “[t]he High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for the present Convention in all circumstances”. 16 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, para. 2. 17 United Nations, Economic and Social Council, Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, U.N. Doc. E/CN.4/1985/4, Annex (1985). 18 See also para 7 of the CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, where the CCPR considers this essential “not only for the proper discharge of its functions, and in particular for assessing whether the measures taken by the State party were strictly required by the exigencies of the situation, but also to permit other States parties to monitor compliance with the provisions of the Covenant.” 19 See the Siracusa Principles, paras. 44 and 45. 20 For example, the right to freedom of religion or belief in Art. 18 of the ICCPR is non-derogable under Art. 4 para. 2 of the ICCPR but may be subject to limitations in accordance with Art. 18 (3) of the ICCPR. 21 Absolute rights include the rights to be free from torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment (see Art. 2 para. 2 of the UN Convention against Torture and OSCE Copenhagen Document, para. 16.3), from slavery and servitude, from imprisonment for inability to fulfil a contractual obligation, the prohibition of genocide, war crimes and crimes against humanity, the prohibition against the retrospective operation of criminal laws, the right to recognition before the law, the prohibition of arbitrary deprivation of liberty and the related right of anyone deprived of his or her liberty to bring proceedings before a court in order to challenge the legality of the detention (See e.g., Working Group on Arbitrary Detention, Deliberation No. 11 on prevention of arbitrary deprivation of liberty in the context of public health emergencies (8 May 2020), para. 5; Report of the Working Group on Arbitrary Detention to the UN Human Rights Council, A/HRC/22/44, 24 December 2012, paras. 42-51; General Comment no. 35 on Art. 9 of the ICCPR (Liberty and security of person), para. 67), and the principle of non-refoulement (see Art. 4 of the 1984 Convention against Torture and Cruel, Inhumane or Degrading Treatment and Punishment (CAT), which contains an absolute prohibition of refoulement for individuals in danger of being subjected to torture; see also CCPR, General Comment no. 20 on Art. 7 of the ICCPR, 10 March 1992, para. 9; and ECtHR case-law which incorporates this absolute principle of non-refoulement into Art. 3 of the ECHR, see e.g., Soering v. United Kingdom (Application no. 14038/88, judgment of 7 July 1989), para. 88; and Chahal v. United Kingdom [GC] (Application no. 22414/93, judgment of 15 November 1996), paras. 80-1).
10 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
not absolute, any restriction must strictly adhere to the standards set out in international human rights instruments, i.e., (i) be “prescribed by law,” ensuring they are clear, accessible, and foreseeable; (ii) pursue a “legitimate aim” provided by international human rights law for the right in question; (iii) be “necessary in a democratic society,” meaning they address a pressing social need and are proportionate to the aim pursued; and (iv) be non-discriminatory.22 These requirements apply equally to derogations enacted during states of emergency (para. 65 of the UN Siracusa Principles). 16. Other UN treaties, such as the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW), the UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD), the Convention on the Rights of the Child (CRC), the Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (UNCAT), and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), do not contain explicit derogation clauses and remain applicable in emergency situations.23 17. Within the European human rights framework, the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) also permits derogations during public emergencies threatening the nation’s life (Article 15).24 The European Court of Human Rights (ECtHR) has determined that three conditions are necessary: there must exist an exceptional situation of crisis or emergency; which affects the whole population; and which constitutes a threat to the organized life of the community. The ECtHR reinforced the principle that even during emergencies, states remain bound by the fundamental rights enshrined in international treaties, underscoring the principle that a state of emergency must not become a pretext for undermining the rule of law or subverting human rights25 The ECtHR permits States a wide “margin of appreciation” in their assessment of perceived security threats and responses to them.26 Lastly, the ECtHR requires that a formal state of emergency be declared before any suspension of rights is made.27 States must also report which rights have been suspended as a result of this declaration.28 18. The OSCE human dimension commitments further reinforce these principles. The 1991 OSCE Moscow Document 1991 introduces several requirements and conditions for the declaration of a state of emergency, which may be proclaimed “only by a constitutionally lawful body” mandated to do so, and when this is done by executive authorities, “that decision should be subject to approval in the shortest possible time or to control by the legislature.”29 It should also be proclaimed “officially, publicly, and in
22 See Limitation Clauses of the Siracusa Principles. 23 States remain obligated to respect (refrain from interfering with the enjoyment of the right), to protect (prevent others from interfering with the enjoyment of the right) and to fulfil (adopt appropriate measures towards the full realization of) economic, social and cultural rights and to eliminate any discrimination irrespective of the resources they have. With respect to obligations in connection with economic, social and cultural rights under international human rights treaties, the principle of “progressive realization” qualifies the obligations in relation to the availability of resources and thus the prevailing circumstances. Still, State obligations associated with the core content of the rights to food, health, housing, social protection, water and sanitation, education and an adequate standard of living and to eliminate any discrimination irrespective of the resources they have, remain in effect even during situations of emergency. 24 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter ECHR) entered into force on 3 September 1953. See also also Recommendation 2125 (2018) on State of emergency: proportionality issues concerning derogations under Article 15 of the European Convention on Human Rights. 25 See ECtHR, Lawless v. Ireland, no. 332/57, 1 July 1961. 26 See ECtHR, A. and Others v. The United Kingdom [GC], no. 3455/05, 19 February 2009, paras. 171 and 173 27 See ECtHR, Lawless v. Ireland (No 3), no. 332/57, 1 July 1961, para. 28. 28 See Article 15 of the ECHR. See also Resolution 2209 (2018) on State of emergency: proportionality issues concerning derogations under Article 15 of the European Convention on Human Rights. 29 See OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Moscow, 10 September-4 October 1991), (1991 OSCE Moscow Document), para. 28.3
11 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
accordance with provisions laid down by law.”30 Furthermore, it explicitly states that a “de facto imposition or continuation of a state of public emergency not in accordance with provisions laid down by law is not permissible.”31 In addition, OSCE participating States must inform ODIHR of their decision to declare or lift a state of emergency and of the derogations made from their international human rights obligations.32 OSCE participating States also committed to ensure that “the legal guarantees necessary to uphold the rule of law will remain in force during a state of public emergency” and to “provide in their law for control over the regulations related to the state of public emergency, as well as the implementation of such regulations.”33 The ECtHR also reaffirmed that measures taken under a state of emergency must balance national security concerns with individual rights, highlighting that judicial oversight plays a critical role in ensuring proportionality.34
2. BACKGROUND AND GENERAL COMMENTS
19. Chapter V of the Draft Code elaborates and operationalizes the provisions of the Constitution of Moldova regulating states of exception, including Articles 63 (1), 66 (m), 72 (3), 80 (3), 85 (4) and 142 (3) of the Constitution. Article 66.m of the Constitution states that the Parliament is vested with the power to declare the state of national emergency, martial law and war. Article 63 (1) of the Constitution provides that the 4-year term of office of the Parliament may be extended by organic law, in the event of war or national disaster, and the same applies to the mandate of the President (Article 80 (3)). The Constitution further states that the Parliament may not be dissolved during a state of emergency, martial law or war (Article 85 (4)) and that the Constitution shall not be amended during such times (Article 142 (3)). All other aspects of the states of emergency, martial law and war are left to be thwarted by organic statutes (article 72 (3m)). 20. The Organic Law 212/2004 on the Regime of the State of Emergency, Siege or War (hereinafter the “Organic Law 212/2004)35 provides additional elaboration. Article 12 (1) specifies that the declaration of a state of emergency, siege or war is made by a decision of the Parliament, while Article 13 details the content of such a decision. Articles 15 and 16 govern the extension and the lifting of the state of emergency, siege or war, respectively. Chapters III, IV and V then specifically deal with the procedural and institutional arrangements, scope and modalities of the three exception regimes. 21. Chapter V of the Draft Code elaborates the procedures for declaring states of emergency, siege, or war. It mandates rigorous justification for such declarations, parliamentary oversight, and adherence to international obligations. It emphasizes open debate, procedural clarity, and the prohibition of certain actions during emergencies, such as restrictions on the right to life or access to justice. Measures are bounded by necessity, and Parliament holds authority to extend, revise, or lift these states based on evolving circumstances. The Draft Code also includes the State’s obligation to notify international bodies and reporting on the impact and actions taken during emergencies. In addition, Article 12 of the Draft Code provides for temporary relocation of the
30 Ibid. 31 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.4 32 Ibid. para. 28.10, read together with CSCE, Helsinki Document 1992, Part VI The Human Dimension, para. 5b. 33 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.8 34 See A. and Others v. The United Kingdom, Application No. 3455/05. 35 See Republic of Moldova, Organic Law 212/2004 on the Regime of the State of Emergency, Siege or War, 24 June 2004, as amended in 2013 (in Romanian).
12 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
Parliament in extraordinary circumstances. In addition, Articles 142 (3) of the Constitution and Article 126 of the Draft Code contributes to constitutional stability by prohibiting constitutional revision during a state of emergency, martial law or war. 22. While the Draft Code generally provides a sound framework for parliamentary functioning and emergency management, certain areas could benefit from expansion and refinement, as further elaborated below. 23. First, certain key aspects of the states of exceptions should preferably be regulated in the Constitution rather that in an organic statute. From a comparative perspective, the level of details provided in constitutions regarding emergency provisions varies widely. Some constitutions omit emergency provisions entirely, 36 while others defer to the legislature the task to regulate states of exceptions,37 or include detailed and comprehensive framework for states of exception.38 Constitutional arrangements that grant the legislature broad discretion to regulate states of exceptions may raise concerns, as this may allow a ruling majority to unilaterally modify the rules on states of exceptions with a view to ease the conditions for resorting to emergency powers to consolidate power.39 By contrast, regulating key aspects of states of exceptions directly in the Constitution offers a higher level of legal protection, as these rules would require a constitutional supermajority to be changed, thus making it more difficult for an incumbent majority to enact unilateral changes. In addition, provisions regulating states of exceptions are intrinsically constitutional, as they impact fundamental rights, alter the system of separation and balance of powers, and are designed to protect the constitutional system and enable it to respond effectively to crisis. For these reasons, the Venice Commission generally recommends that emergency regimes be explicitly regulated in the constitution.40 24. In Moldova, the existing constitutional arrangement would enable an absolute majority in the unicameral legislature to determine the conditions, scope and effects of emergency powers. Given the potentially far-reaching consequences of a state of exception, it may be prudent to regulate some critical aspects of emergency powers directly in the Constitution rather than in organic statutes, to offer greater safeguards. Key features of emergency regimes that could be included in the Constitution may include: (i) the circumstances under which a state of exception can be declared, (ii) the actors authorized to make a proposal or initial decision to declare a state of exception, (iii) the threshold and timeline required for approval or confirmation by the legislature, (iv) the duration, termination and conditions for renewal of a state of exceptions, (v) the effects of a state of exception, and (vi) the means of the judiciary, the legislature and national human rights institution or ombudspersons to oversee the exercise of emergency powers by the executive. Therefore, while acknowledging that constitutional amendments may not be envisaged at the moment, in the long term, it is recommended to consider further regulating critical aspects of states of exception in the Constitution rather than in organic statutes.
36 See, e.g., the Constitution of Australia, the Constitution of Belgium, the Constitution of Canada, the Constitution of Monaco, the Constitution of Norway. 37 See e.g., Article 109 (19) of the Constitution of the Republic of Uzbekistan; Articles 12 and 80 (4) (1) of the Constitution of the Kyrgyz Republic; 38 See, for examples, in the OSCE region, Articles 183 and 184 of the Constitution of Cyprus; Articles 65.14, 78.17, 87.8, 129, 130, 131, 161 of the Constitution of Estonia; Articles 122-128 of the Constitution of North Macedonia; Articles 200-202 of the Constitution of Serbia. 39 See e.g., International IDEA, Bulmer, E., Constitution-Building Primer 18 Emergency Powers, 2018, p. 10. 40 See Venice Commission, Emergency Powers, CDL-STD(1992)015; and Venice Commission, Opinion on the Draft Constitutional Law on “the Protection of the Nation”, CDL-AD(2016)006, para. 52.
13 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
25. Second, more detailed guidance on the criteria and thresholds for declaring emergencies, their duration, and the specific conditions that justify the suspension or limitation of fundamental rights, could enhance clarity and prevent potential misuse (Sub-Sections 3 and 6 infra). 26. Third, additional provisions on the modalities of decision-making (Sub-Section 4 infra), legislative oversight (Sub-Section 5 infra) and mechanisms for judicial review of decisions could strengthen checks and balances (Sub-Section 7 infra). In addition, the Draft Code should provide more guidance on how the legislature decides on the holding or postponing of elections during a state of exception (Sub-Section 6.2 infra). 27. Finally, it is noted that there seems to be some discrepancies between the provisions of the Constitution, the Organic Law 212/2004 on the Regime of the State of Emergency, Siege or War and the Draft Code.41 It will be important is also important to ensure that all provisions of the Draft Code and of the Organic Law 212/2004 are consistent with the Constitution, while ensuring the consistency of the legal framework overall.
3. DECLARATION OF A STATE OF EMERGENCY, SIEGE OR WAR BY THE LEGISLATURE
28. As previously noted by ODIHR, oversight functions conducted by national parliaments remain an essential requirement of parliamentary democracy, especially at times when states of emergency or other states of exception are introduced and greater powers shift towards the executive.42 As also underlined by the Venice Commission, “[p]arliamentary scrutiny of acts by the authorities in connection with a state of emergency and the special procedures for such scrutiny are important guarantees of the rule of law and democracy”.43 As required by the 1991 OSCE Moscow Document, “in cases where the decision to impose a state of public emergency may be lawfully taken by the executive authorities, that decision should be subject to approval in the shortest possible time or to control by the legislature.”44 In that respect, OSCE participating States committed to “provide in their law for control over the regulations related to the state of public emergency, as well as the implementation of such regulations.”45 This means that the fundamental safeguards of the rule of law, in particular constitutionality and legality, effective parliamentary oversight, independent judicial control and effective domestic remedies, must be maintained even during a state of emergency or similar states of exception.46
41 For instance, Article 63 of the Constitution envisages the possibility for the Parliament, by organic law, to decide to extend its mandate during a state of emergency, siege or war, while Article 137 (6) of the Draft Code provides that its mandate shall be extended in such cases. 42 See OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, p. 43. 43 See Venice Commission, Opinion on the Draft Constitutional Law on Protection of the Nation of France, CDL-AD(2016)006-e.. 44 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.2. See also Venice Commission, Opinion on the Draft Constitutional Law on Protection of the Nation of France, CDL-AD(2016)006-e. 45 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.8. 46 See PACE, Resolution 2209 (2018) State of emergency: proportionality issues concerning derogations under Article 15 of the ECHR, para. 3.
14 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
3.1. Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War
29. The Constitution of Moldova grants the authority to declare a state of emergency, siege or war to the Parliament (Article 66.m of the Constitution). The Organic Law 212/2004 specifies who may propose such declaration.47 30. According to Article 137 (1) of the Draft Code, the President of the Republic or the Government can submit a proposal to the Parliament to declare a state of emergency, siege, or war. Such proposal must be made in accordance with Law No. 212/2004, and be accompanied by a draft normative act prepared under Law No. 100/2017. Proposals must include reasoned information justifying the declaration and any restrictions on rights and freedoms (Article 137 (2) of the Draft Code). If the Parliament is not in session, it must be convened in extraordinary session to address the proposal (Article 137 (3)), or within 24 hours in the case of armed aggression (Article 137 (4)), ensuring prompt legislative oversight. Article 138 outlines that the proposal for declaring a state of emergency, siege, or war shall be referred to a committee, which will examine the circumstances leading to the declaration and prepare a report for the Parliament. The committee will also draft a decision and submit it to the Parliament for approval. Article 139 outlines the procedures for parliamentary debates on the proposal to declare a state of emergency, siege, or war. Debates are held in open session unless the Parliament decides otherwise. The President or Government presents the proposal, followed by a round of questions from Members of Parliament, each lasting one minute, with answers limited to three minutes. The committee’s report on the proposal, including conclusions and the circumstances leading to the declaration, is then presented. Parliamentary factions are allowed to express their positions for seven minutes. Finally, the Chairperson puts the draft decision to a vote. According to Article 140 (1) of the Draft Code, a state of emergency, war, or siege is declared by a decision of Parliament. 31. Overall, the proposed procedure for declaring a state of exception is welcome from the point of view of parliamentary control over the use of emergency powers. Under the proposed arrangement, the President of the Republic and the Government can propose a declaration of a state of exception to the legislature, but the ultimate decision to declare it rests with the Parliament. This requirement of legislative approval before a state of exception can come into force is found in several other jurisdictions.48 Such arrangement may reduce the risk of abuse of emergency powers by the executive, but may also delay executive responses to the crisis. 32. At the same time, two important aspects of the proposed procedure could be improved. In case of armed aggression against the country, the Constitution obliges the President of the Republic to take immediate actions and to declare a state of war (Article 87 (3) of the Constitution). Under this scenario, a state of war can come into effect prior to the approval of the legislature. The Constitution and the Draft Code require the President of the Republic to inform the legislature of the declaration, and if the legislature is not in session, it must be convened in extraordinary session within 24 hours from the aggression.
47 A state of emergency may be proposed by the President of the Republic of Moldova or the Government (Article 17), while a state of siege or a state of war may be declared by the Parliament upon the proposal of the President (Articles 28 and 43). In addition, in case of armed aggression against the country, the Constitution places a duty on the President of the Republic, to “undertake the necessary steps to repulse the aggression” and to declare a state of war; the President of the Republic must inform the legislature ‘without delay’ (Article 87.3 of the Constitution). 48 See, for example, Article 120 of the Constitution of Armenia; Article 129 of the Constitution of Estonia; Article 138 of the Constitution of Portugal; Article 116.3 of the Constitution of Spain.
15 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
33. However, neither Constitution, the Organic Law 212/2004 nor the Draft Code provides that the President’s declaration of war must be confirmed by the Parliament within a specific timeline to remain in effect. Comparatively, in several jurisdictions, a state of exception comes into effect immediately upon an executive decision, but lapses after a certain period of time if it is not confirmed by the legislature. Post-declaration legislative approval balances the need for immediate executive actions with the requirement for legislative oversight, ensuring that the emergency regime cannot extend beyond its initial period without legislative approval. The time limit for securing post- declaration legislative approval varies across jurisdictions,49 and in some jurisdictions, there is no specific time limit for post-declaration legislative approval but instead, the legislature may annul the declaration of a state of exception by the executive at any time.50 In principle, to ensure effective parliamentary oversight and prevent abuse of emergency powers, this period should be relatively short. The absence of a sunset clause and of an explicit requirement for post-declaration legislative approval in the case of a presidential declaration of war under Article 87 (3) of the Constitution constitutes a significant gap and raises serious concerns. Therefore, to address this gap, and although acknowledging that this may require constitutional amendment, it is recommended to explicitly require the Parliament to confirm any declaration of war by the President under Article 87.3 of the Constitution within a defined timeline for it to remain in effect beyond a specified initial (short) period. 34. Secondly, according to Article 140 (1) of the Draft Code, a state of emergency, war or siege is declared by a decision of Parliament. Article 74 (2) of the Constitution provides that Parliament’s decisions are adopted by vote of the majority of present members of Parliament. Article 115 (1.c) of the Draft Code provides that ordinary laws, resolutions and other acts require a simple majority vote (i.e., a majority of members of parliament (MPs) present at the sitting) to be enacted. Hence, this means that there is no quorum requirement for the Parliament to vote on a proposal to declare a state of emergency, siege or war; special or qualified majority is also not envisaged. This issue can be particularly important depending upon the effects of the phenomenon triggering the emergency. Given the dire consequences that may be triggered by a state of exception, in several jurisdictions, the decision to decide or approve a declaration of a state of emergency requires an absolute majority vote of all MPs51 or a qualified majority vote in the legislature.52 A rigorous requirement for a quorum can also act as a safeguard against any undue influence or pressure on parliamentarians as a means of discouraging them from attending to vote on a resolution. In addition, a higher threshold often
49 For instance, Georgia (Article 50 (31) provides that “unless Parliament convenes within five days or approves (extends) the presidential edict for declaration (extension) of a state of emergency, the declared state of emergency shall be cancelled. Martial law shall be cancelled if Parliament does not approve the presidential edict for declaration (extension) of martial law within 48 hours after it has convened.”); Luxembourg (a state of crisis can last maximum ten days and can be extended for 3 months (maximum duration provided in the Constitution) but only with prior authorization of Parliament); Mongolia (Article 33 of the Constitution requires the Parliament to consider within seven days the decree declaring a state of emergency or a state of war and shall approve or disapprove it – without such a decision, the presidential decree shall be void); Malta (as per Article 47 of the Constitution, House of Representatives’ approval is required within 14 days); Spain (each extension of the 15-day state of alarm requires the approval by the Congress of Deputies); Romania (the Parliament, in accordance with Article 93 of the Constitution, needs to endorse the state of emergency decreed by the President within three days, and later any extension). 50 See for examples, Article 231 of the Constitution of Poland. 51 See e.g., Article 129 of the Constitution of Estonia; and Article 91 of the Constitution of Montenegro. 52 See e.g., Article 17 of the Constitution of Croatia (two-thirds majority of all Members of Parliament); Article 47 of the Constitution of Malta (not less than two-thirds of all the Members of the House); Article 125 of the Constitution of North Macedonia (two-thirds majority vote of the total number of Representatives).
16 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
requires support of the opposition, which may contribute to preventing the misuse of emergency powers for partisan ends and to ensure broad consensus.53 35. To strengthen parliamentary oversight and uphold the principle of separation of powers, it is recommended, at minimum, to include an explicit quorum requirement for the adoption of a declaration of a state of exception, or alternatively, to require a higher threshold for the legislature to adopt the decision to declare a state of emergency, siege or war, though acknowledging that this may require an amendment to the Constitution. This safeguard would ensure that any declaration of states of exception are subject to robust legislative scrutiny and reflect consensus among parliamentarians.
3.2. Grounds and Requirements for Declaring a State of Emergency, Siege or War
36. The Draft Code envisions three distinct types of exception regimes: state of emergency, state of siege or state of war, thereby reflecting the three categories envisaged in the Constitution.54 However, the Draft Code does not specify the types of circumstances or phenomena that could trigger each of these states. At the same time, the grounds for declaring a state of emergency, siege or war are further defined in Article 1 of the Organic Law 212/2004.55 While assessing the content of Organic Law 212/2004 goes beyond the scope of this Opinion, several observations can be made regarding the grounds and thresholds that should be met to declare different states of exceptions. 37. Defining an emergency in advance can be challenging, as emergencies are by nature sudden and unforeseen. If the definitions were too narrowly prescribed, it could hinder an effective response in novel situations. To address this, many constitutions and legislative provisions adopt a general approach, identifying core phenomena that may trigger a situation of crisis, such as war, and then using broader, more flexible language to encompass other potential emergencies.56 38. At the same time, a broad definition of circumstances that may lead to a declaration of states of exception creates a risk for potential misuse, further exacerbated by the difficulty that other constitutional actors may face in scrutinizing or reviewing the executive’s justification for declaring an emergency. In cases related to national security, the executive and government officials often claim to be best positioned to assess the need for emergency powers due to their expertise in national security matters. However, the parliament is frequently unable to closely examine these claims, as disclosing sensitive national security information to a large, publicly convened assembly could jeopardize the very security in question. Article 139 (1) of the Draft Code attempts to mitigate this by allowing parliamentary sessions to be held in private. However, such a private sitting would not eliminate the risk to national security, given that many parliamentarians would still have access to sensitive materials; this is irrespective of the separate rules governing access to classified or secret information which falls under deferent rules for classification. Consequently, holding debates in
53 See International IDEA, Bulmer, E., Constitution-Building Primer 18 Emergency Powers, 2018, p. 15. See also the Venice Commission, Parameters on the relationship between the parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, CDL-AD(2019)05, para. 121. 54 E.g., in Article 66 (m) of the Constitution. 55 See Republic of Moldova, Organic Law 212/2004 on the regime of the state of emergency, siege or war, 24 June 2004. 56 For instance, Article 15 of the ECHR permits derogation “in time of war or other public emergency threatening the life of the nation”, in this case, war serving as the primary example of what intend to be covered by the provision, while the phrase “other public emergency threatening the life of the nation” extends the scope to other situations, primarily focusing on the impact of the phenomenon, specifically its threat to the nation’s life to clarify what constitutes an emergency.
17 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
closed session may not achieve the intended outcomes. While there may be some argument for reducing public concern through closed debates, robust public discourse is crucial. Public debate can highlight the severity of the situation and lend democratic legitimacy to the decision, thereby enhancing public confidence, especially when the definition of an emergency is broad. Additionally, if the matter is discussed in a closed session, there is less opportunity for the parliament to act as a check on executive power and, subsequently, an increased risk for misuse and lack of accountability on the part of the State. 39. While emergencies are often defined in broad terms, international human rights bodies have sought to clarify these definitions on the basis of their effects. For example, the UNHRC has stated that not every disturbance or catastrophe qualifies as a “public emergency which threatens the life of the nation”; rather the situation must reach a certain tipping point (the threat-severity threshold) to qualify as an emergency. 57 Relatedly the phrase “threatening the life of the nation” in Article 15 ECHR and related international human rights treaties also emphasizes the effect that a crisis should produce in order for it to qualify as an emergency. The International Law Association (ILA) Paris Minimum Standards of Human Rights in a State of Exception further clarify that “public emergency” should mean “an exceptional situation of crisis or public danger, actual or imminent, which affects the whole population or the whole population of the area to which the declaration applies and constitutes a threat to the organised life of the community of which the state is composed.”58 Similarly, the ECtHR has considered that a “public emergency threating the life of the nation” is equated to “an exceptional situation of crisis or emergency which affects the whole population and constitutes a threat to the organised life of the community of which the state is composed.”59 The ECtHR acknowledged that national authorities have a wide margin of appreciation to assess the existence of an emergency and determine the necessary derogations, given their direct and ongoing involvement with urgent situations and knowledge of the country context.60 However, this power is not unlimited, and the Court retains the responsibility to review whether the actions taken exceed what is “strictly required by the exigencies” of the crisis, ensuring European oversight of the domestic margin of appreciation.61 40. Article 138 of the Draft Code does not elaborate on the elements or circumstances that should be assessed by the Committee when examining the circumstances giving rise to the state of emergency, siege or war. Article 140 (2) of the Draft Code notes that “a state of siege and a state of emergency may be established and maintained only to the extent required by the situations giving rise to them and in compliance with the obligations assumed by the Republic of Moldova under international law.” While the compliance with the international law obligations implies the compliance with the principles outlined in the ICCPR and the ECHR, to the extent that the declaration of the state of emergency may also entail possible human rights derogations, the circumstances where the state of emergency may be declared must also fulfil the criteria of the condition of a “public emergency threatening the life of the nation” established by Article 4 of the ICCPR and Article 15 of the ECHR as interpreted by the
57 See CCPR, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR. 58 See the Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency (1985) 79 American Journal of International Law 1072, 1072. 59 See ECtHR, Lawless v. Ireland, no. 332/57. 60 See ECtHR, Brannigan and McBride v. the United Kingdom, nos. 14553/89 and 14554/89, 26 May 1993, paras. 43. See also Venice Commission Opinion on Emergency Decree Laws N°s667-676 of Turkey, 9-10 December 2016. 61 See ECtHR, Brannigan and McBride v. the United Kingdom, nos. 14553/89 and 14554/89, 26 May 1993. See also Venice Commission Opinion on Emergency Decree Laws N°s667-676 of Turkey, 9-10 December 2016.
18 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
UN Human Right Committee and the ECtHR, respectively, and reach a certain threat- severity threshold. In the Greek Case, the European Commission on Human Rights stated that an emergency must be actual or imminent; its effects must involve the whole nation; the continuance of organized life of the community must be threatened; and the crisis or danger must be exceptional.62 It is recommended to elaborate in Article 138 the elements to be considered by the committee to assess whether the threat- severity threshold is reached to justify the declaration of a state of emergency – explicitly requiring that the emergency be actual or imminent, temporary and exceptional, threatening the life of the nation, affecting the whole population and constituting a threat to the organized life of the community, while requiring measures that are not permissible under ordinary constitutional standards, applying the “strict necessity” test, including during the extension. 41. It is important that the committee in charge carries out a preliminary assessment of the contemplated emergency measures with a view to establish whether: i) they can be accommodated by ordinary limitation clauses on rights, and ii) they undermine the rule of law and principles of democratic governance.63 In respect to the first limb, the assessment must pay due regard to the fact that certain rights are non-derogable under any circumstances (see also Sub-Section 6.1 infra), and that emergency measures, just like interferences with human rights in normal times, are subject to the necessity, proportionality and non-discrimination requirements.64 To facilitate this preliminary assessment, the committee in charge should engage in prompt consultations with civil society organizations, the national human rights institution and, whenever possible, international expert bodies. The outcome of the assessment and course of action pursued – to address the situation through a declaration of emergency, a derogation from one or more treaties, or to adopt new or adapt existing legislation – should be transparently justified in the report for submission to Parliament for consideration. Article 138 of the Draft Code could further elaborate the elements that should be examined and assessed in the report submitted to the Parliament. In addition, to further strengthen the framework, it is recommended to specify in Article 140 (2) of the Draft Code that a state of emergency or siege can only be declared in situations equating to a public emergency which threatens the life of the nation and when strictly required by the exigencies of the situation. 42. It should be acknowledged however that even with these safeguards in place, due to political pressure in times of emergency, coupled with the difficulties in providing adequate information to parliamentarians as to whether these conditions are met, such clarifications in the Draft Code on their own may be ineffective. It is thus fundamental to strengthen the oversight mechanisms at moments when the continued existence of an emergency is being considered (see Sub-Section 6 infra). For this reason, any refinement of the definition of what constitutes an “emergency” needs to be accompanied by further clarification as to the process surrounding review, renewal, and lifting of the state of emergency. Ultimately, a tighter definition of emergency can act as a safeguard ensuring that the formal declaration of emergency has its desired effect of quarantining exceptional powers to exceptional situations.
62 See the Greek Case (1969) YB 1. This inter-state application was never heard by the ECtHR as Greece withdrew from the Convention following the adverse ruling of the Commission. 63 See International Law Association, Committee on Human Rights in Times of Emergency, Resolution 2/2024 (June 2024), p. 3. 64 See International Law Association, Committee on Human Rights in Times of Emergency, Resolution 2/2024 (June 2024), p. 3.
19 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
3.3. Time Limits for the State of Emergency, Siege or War
43. Emergencies are by definition an exceptional and temporary condition. Therefore, emergency regimes must be provisional in nature.65 Emergency measures should be limited in duration, lasting only as long as the emergency persists, and must not become permanent. As stated by the Venice Commission, “[t]he emergency regime should not be unduly protracted; if the Government rules through emergency powers for too long, it will inevitably lose democratic legitimacy.”66 Hence, states should ensure a regular review mechanism to assess the necessity of continuing a state of emergency.67 The question of who should end a state of emergency, when and how, cannot be left to the judgement of an executive, which is exercising increased powers, and should fall under the responsibility of the Parliament.68 44. There are several indications within the Draft Code that states of exception are presumed to be temporary. Article 137 (6) of the Draft Code allows for the extension of Parliament’s mandate “until the state of emergency, siege, or war has ended”; Article 140 (2) restricts the establishment and maintenance of a state of emergency to what is “required by the situations giving rise to them” and mandates that any emergency declaration specify its duration; and Article 141 provides general provisions regarding the extension or cessation of a state of emergency. 45. However, the Draft Code does not currently include an explicit time limit for the initial duration of a state of emergency, nor for the duration of potential extension of emergency regime. While Article 18 of the Organic Law 212/2004 provides that a state of emergency may be instituted for a period not exceeding 60 days, with the possibility to be extended, it does not specify explicit time limit for the duration of potential extension and it is not clear whether the 60 days limit also applies to extensions. On the one hand, this is sensible as it is difficult to appreciate in advance how long an emergency may last. On the other hand, without an explicit time limit for extension, there is no limit to how long a state of emergency may last. It is therefore possible, for emergencies of extensive duration to be permissible under the current wording. Open- ended provisions are highly susceptible to abuse, as emergency powers often have a tendency to become prolonged and entrenched over time. 46. From a comparative perspective, most constitutions impose a time limit on any emergency regime, after which it automatically lapses unless formally extended by the Parliament. Practices regarding the initial duration of states of exception and possibility of extension, and duration of extension, vary across OSCE participating States.69
65 See the Venice Commission, Opinion on the Draft Constitutional Law on “Protection of the Nation” of France, CDL-ad(2016)006, para. 65. 66 See the Venice Commission Opinion on Emergency Decree Laws N°s667-676 of Turkey, para. 229. 67 See ODIHR, OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, page 49. 68 See Venice Commission, Opinion on the Draft Constitutional Law on Protection of the Nation of France, CDL-AD(2016)006-e.. 69 For example, 15 days for a state of siege in Greece (which may be extended every fifteen days, only upon resolution passed by the Parliament, Article 48 of the Constitution), 15 days for a state of emergency or siege in Portugal (for states of siege or of emergency, Article 19 (5) of the Constitution), 30 days for a state of emergency in Spain (proclaimed by the Government by decree agreed in Council of Ministers, after prior authorization by the Congress, with possibility of extension for a further 30 days, with the same requirements), 30 days in Czechia (initial duration for a period of no more than 30 days, which may be annulled by the Assembly of Deputies, with possibility of 30-day extension only with the prior consent of the Assembly of Deputies, Article 6.3 of Appendix B of the Constitution of Czechia), two months for a state of emergency in Cyprus (the proclamation of emergency shall cease to operate at the expiration of two months from the date of confirmation by the House of Representatives unless the House, at the request of the Council of 87 Ministers decides to prolong the duration of the state of emergency, Article 183 (6) of the Constitution), up to 60 days for a state of emergency in Albania (at the request of the Council of Ministers, by decision of the Assembly, with possibility of extension only with the consent of the Assembly every 30 days for a period of time not longer than 90 days, Article 173 of the Constitution), up to 90 days for proclamation of a state of emergency in Poland (proclaimed by the President of the Republic, on request of the Council of Ministers, and 60 days possible extension with the consent of the Sejm, Article 230 of the Constitution of Poland), up to 90 days in Serbia (declaration by decision of the National Assembly for a maximum of 90 days, with possibility to
20 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
47. The ILA Paris Minimum Standards of Human Rights in a State of Exception, for example, state that “[t]he duration of an emergency (except in cases of war or external aggression) shall be for a fixed term established by the constitution.” While acknowledging that extensions are possible, they emphasize that “[e]very extension of the initial emergency period must be supported by a new declaration made before the expiration of each term, establishing another period as set by the constitution.” Additionally, “[e]very extension of the emergency period shall require prior approval from the legislature.” Similarly, the Venice Commission has declared that “[u]nder no circumstances should the constitutionalisation [of emergency powers] result in a ‘blank cheque’ in favor of the legislator, even less so in favor of the majority in power, which would otherwise have the power to introduce very substantial derogations from the protected freedoms, including after the declaration of the state of emergency. For this reason, it seems necessary to avert this risk by enshrining in the Constitution not only the possibility of declaring (and prolonging) any exceptional regime, including the state of emergency, but also the formal, material and time limits which must govern such regimes.”70 48. The ECtHR has suggested that emergencies under Article 15 of the ECHR do not need to be temporary and that the duration of the emergency is considered as part of the assessment of proportionality.71 However, this this interpretation may blur the distinction between normalcy and emergency, as it abandons the goal of restoring normalcy. Such an approach also risks weakening the protective function of Article 15, as normalcy and emergency should be clearly distinguished, even if not entirely.72 49. In light of the foregoing, it is recommended to specify in the Draft Code the maximum duration for the initial period of any state of exception declared by the Parliament, or cross-reference the provisions of the Organic Law 212/2004, and for the maximum duration of potential subsequent extensions of any state of exception. 50. In addition, in many jurisdictions, a state of exception can be terminated earlier than its scheduled expiration if the crisis or emergency has resolved. Early termination may be decided by the executive and, in some countries, by the legislature. 73 Article 141 (1) of the Draft Code provides that the legislature can shorten the duration of a state of emergency, siege or war depending on how the situation develops. In addition, the legislature must lift an emergency regime if the situation that led to the declaration of the state of exception has been lifted (Article 141 (4) of the Draft Code). These two provisions are welcome as they suggest that a state of exception should only be maintained as long as necessary. 51. With respect to the procedure for extending the state of emergency, it is assumed that this would require the same majority as the one for the initial declaration, i.e., a majority of the MPs who are present, without quorum requirement. However, given the risks inherent in the prolongation of a state of emergency, the legal drafters could consider requiring a qualified majority for the purpose of extending a state of
extend for another 90 days, Article 200 of the Constitution), up to three months for a state of emergency in Estonia (the Riigikogu may, acting on a proposal of the President or of the Government of the Republic and by a majority of its members, declare a state of emergency in the entire national territory for a period not exceeding three months, Article 129 of the Constitution of Estonia). 70 See Venice Commission Opinion on the Draft Constitutional Law on Protection of the Nation of France, para. 54. 71 See ECtHR, A. and Others v. The United Kingdom, no. 3455/05. 72 In earlier decisions such as Lawless v. Ireland and Brannigan and McBride v. UK, the Court appeared more attuned to the temporary and exceptional nature of emergencies. Similarly, in A and Others v. Secretary of State, the House of Lords stressed the importance of time limits and safeguards to prevent normalization of emergency powers. 73 See for examples, Article 231 of the Constitution of Poland.
21 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
emergency, in order to ensure a broader political consensus for each extension of an emergency regime, and consequently, gradually increase the power of the opposition to end the emergency regime.74 The Draft Code should specify the required majority and quorum requirement for subsequent extensions of state of exception, while considering the introduction of increasing voting threshold for subsequent extensions. Additionally, it should require a separate justification for each extension, clearly outlining why the conditions that originally warranted the state of exception remain present and necessitate its continuation. 52. Article 141 (4) of the Draft Code stipulates that “a state of war will be lifted after the cessation of military action and the conclusion of peace.” This could potentially be problematic for two reasons. Firstly, modern conflicts often do not conclude with the cessation of military action or the signing of a formal peace agreement. Instead, ‘frozen conflicts’ may persist, allowing a state of war to endure for an extended period. Secondly, elements of a state of war may continue even after hostilities cease. To address such circumstances, the Irish Constitution was amended to extend the definition of ‘time of war’ to include periods following the termination of a war, armed conflict, or armed rebellion. This extension remains in effect until both houses of the bicameral legislature resolve that the national emergency resulting from the conflict or rebellion has ended.75 However, the Irish example is also illustrative of how such periods of time can be abused. In Ireland’s case, its state of emergency stemming from the outbreak of World War II in 1939 was extended until 1976. While there may be a valid case for permitting powers associated with a state of war to continue after the formal cessation of hostilities, strict controls must be put in place to prevent abuse. A reasonable time limit should also be considered for the duration of state of war with mechanisms for potential extensions and regular review (see also Sub-Section 3.1 infra).
3.4. Publicity, Transparency and Information of the International Community
53. A state of emergency should be guided by human rights and democratic principles, including transparency and accountability. Access to information, openness and transparency are necessary conditions for democratic governance. In the Moscow Document (1991), OSCE participating States committed, in the context of a state of emergency, to “make available to [their] citizens information, without delay, about which measures have been taken.”76 54. From the moment a state of emergency is declared or proclaimed, the state should, without delay, make information available to the public about the measures that have been taken and the implications that could result. Article 140 (5) of the Draft Code which provides that decisions declaring a state of emergency, siege or war “shall be published without delay” is therefore welcomed. It should be emphasized that information must be easily accessible, including for persons with disabilities. 55. Article 140 (6) of the Draft Code also outlines the duty of the Parliament, through the Ministry of Foreign Affairs, to “notify the Secretary General of the United Nations and the Secretary General of the Council of Europe of the measures adopted which have the effect of restricting the exercise of certain fundamental rights and freedoms in accordance with the international obligations of the Republic of Moldova.” This is in
74 See International IDEA, Bulmer, E., Constitution-Building Primer 18 Emergency Powers, 2018, p. 15. See also the Venice Commission, Parameters on the relationship between the parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, CDL-AD(2019)05, para. 121. 75 Article 28.3.3° of the Constitution of Ireland. 76 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.3.
22 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
line with Article 4 (1) of the ICCPR and Article 15 (1) of the ECHR. However, to also comply with OSCE commitments, the Draft Code should also require state authorities to inform the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights of their decision to declare (and to lift) a state of exception and of the potential derogations made from their international human rights obligations.77
RECOMMENDATION A 1. To explicitly require the Parliament to confirm a presidential declaration of war under Article 87.3 of the Constitution within a defined timeline for it to remain in effect beyond a specified initial (short) period; 2. To provide for an explicit quorum requirement for the adoption of a decision declaring a state of exception, or alternatively, to require a higher threshold for the legislature to adopt such a decision, though acknowledging that this may require an amendment to the Constitution; 3. To elaborate, in Article 138 of the Draft Code, the elements to be considered by the committee to assess whether the threat-severity threshold is reached to justify the declaration of a state of emergency – explicitly requiring that the emergency be actual or imminent, temporary and exceptional, threatening the life and organized life of the nation, while requiring measures that are not permissible under ordinary constitutional standards, applying the “strict necessity” test; 4. To supplement Article 138 of the Draft Code to further elaborate the elements that should be examined and assessed in the report submitted to the Parliament to inform the decision declaring a state of exception, including a justification of the outcome of the assessment and course of action pursued – to address the situation through a declaration of emergency, a derogation from one or more treaties, or to adopt new or adapt existing legislation – while ensuring that the committee in charge engage in prompt consultations with civil society organizations, the national human rights institution and, whenever possible, international expert bodies; 5. To specify in the Draft Code the maximum duration for the initial period of any state of exception declared by the Parliament, or cross-reference the provisions of the Organic Law 212/2004, and for the maximum duration of potential subsequent extensions of any state of exception; 6. To specify the required majority and quorum requirement for subsequent extensions of state of exception, while considering the introduction of increasing voting threshold for subsequent extensions; Additionally, it should require a separate justification for each extension. 7. To supplement Article 140 (6) of the Draft Code to require information of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights of the decision to declare (and to lift) a state of exception and of the potential derogations made from their international human rights obligations. 8. To specify that information of the public about the declaration of a state of exception and emergency measures shall be made available immediately,
77 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.10, read together with CSCE, Helsinki Document 1992, Part VI The Human Dimension, para. 5b.
23 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
while emphasizing the need for information to be accessible to individuals, including those with disabilities.
4. DECISION-MAKING AND CONTINUITY OF OPERATION OF THE PARLIAMENT DURING A STATE OF EXCEPTION
56. It is acknowledged that in many emergency situations, it will not be possible for parliaments to meet as usual, and thus ways need to be found to ensure proper legislative oversight while still allowing urgent decisions to be taken in an effective manner. During a state of emergency, states should refrain as much as possible from considering legislation that is not urgent, while parliamentary functions are not fully operational and when certain civic and political rights are restricted. 78 In particular, constitutional provisions, or legislation that may impact fundamental freedoms and human rights or change the balance of powers or the system of checks and balances, should not be adopted or amended in such periods.79 Despite the urgency of certain decisions, however, care should be taken to involve as much as possible experts and civil society, including from minorities, and other diverse groups, while ensuring gender balanced participation, to ensure the inclusive process. 57. Article 137 (3) of the Draft Code requires that if not sitting, the Parliament should be convened in extraordinary session to consider the proposal to declare a state of exception. In addition, Articles 137 (5) and 137 (6) ensure that the Parliament will continue its mandate during a state of exception, which is essential to ensure parliamentary oversight throughout the state of exception, and assess, over time, the continuous necessity and proportionality of the state of exception, and emergency measures. While the above-mentioned provisions are welcome, the Draft Code does not specify the decision-making procedures during the state of exception. 58. In order to ensure the continuity of the functioning of the Parliament during a state of exception, and strengthen legislative oversight, the Draft Code could require the legislature to sit automatically if a state of emergency is declared, or could enable the legislature to meet during the state of exception without formal convocation by the executive,80 or require the legislature to remain in session throughout the emergency regime.81 It is also essential that the Draft Code introduces the possibility to hold the parliamentary session in a different location, including online, and the related procedure for online voting, if the parliament building is unreachable during an emergency regime. Furthermore, if the legislature cannot assemble because of the ongoing emergency, the Draft Code could foresee alternative temporary working and decision-making modalities.82
78 ODIHR, OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, page 74. See also ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, para. 250 79 ODIHR, OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, page 74. See also ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, para. 250. 80 See, for example, Article 70 (4) of the Constitution of Vanuatu. 81 See, for example, Article 44 (3) of the Constitution of Georgia; Article 27 (5) of the Constitution of Mongolia; Article 92 (4) of the Constitution of Romania. 82 For example, the Constitution of Sweden, foresees the possibility to establish a ‘War Delegation’ of Parliament to temporarily replace the legislature when the country is at war (see Chapter 15, Article 2 of the Constitution of Sweden). As another illustrative example, the Constitution of Cape Verde provides that if the legislature cannot meet during a state of emergency or under martial law, the
24 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
59. In addition, the Draft Code lacks details on the modalities of decision-making during the state emergency, siege or war. Article 126 of the Draft Code solely prohibits constitutional revisions during a state of emergency, war or siege but does not prescribe how decisions can be made by the legislature during a state of exception. 60. In light of the foregoing, it is recommended to supplement the Draft Code to specify the modalities of decision-making during the state emergency, siege or war, while considering specific mechanisms and procedures for the Parliament to continue to effectively function during such times, including to ensure effective oversight the use of emergency powers by the executive during a state of exception (see Sub-Section 5 infra). In particular, it is important to include in the Draft Code provisions for the use of virtual/remote or hybrid proceedings, as an exceptional case when physical meetings are not feasible, as well as the use of ICT solutions, including with respect to online voting. The legal drafters should also determine whether different rules relating to agenda-setting and debate procedures may be needed, including in terms of quorums, to allow for parliamentary business to proceed quickly and effectively if it pertains to the crisis or at least give MPs an opportunity to modify the normal procedures set out in the Parliament’s rules of procedure, for that purpose.83 This could be added to the Draft Code. To enhance transparency and accountability, announcements should also be made by the Parliament about how the situation will impact the usual law-making process. 61. Finally, it is also recommended that the Draft Code specifically require the development and adoption of business continuity plans to ensure that the Parliament is practically able to continue operating under all circumstances.
RECOMMENDATION B 4. When a state of emergency is declared, to require the legislature to sit automatically, or to meet without formal convocation by the executive, or to remain in session throughout the emergency regime, while introducing the possibility to hold the parliamentary session in a different location, including remotely (as an exceptional case), while providing the related procedure for online voting. 5. To supplement the Draft Code to specify the modalities of decision-making during the state emergency, siege or war, while considering specific mechanisms and procedures for the Parliament to continue to effectively function during such times, including in terms of use of virtual/remote or hybrid proceedings, online voting, as well as potential different rules relating to agenda-setting and debate procedures, including in terms of quorums, or at least provide the possibility for MPs to modify the normal procedures set out in the Parliament’s rules of procedure. 6. To require the Parliament to develop and adopt business continuity plans to ensure that the Parliament is practically able to continue operating under all circumstances.
powers of the legislature shall be assumed by the so-called ‘Permanent Commission’ composed of the president of the national assembly, vice presidents and secretaries of the executive board and one representative of each parliamentary group (Article 164.2 of the Constitution of Cape Verde). See e.g., Rules of Procedure of the European Parliament, Rules 244 to 247. See also 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, p. 69. 83 See e.g., Rules of Procedure of the European Parliament, Rules 244 to 247. In Poland. a hybrid system combines the Speaker and a small number of MPs, delegated by their parties, attending in the Chamber with those joining virtually displayed on video screens.
25 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
5. PARLIAMENTARY OVERSIGHT DURING AND AFTER A STATE OF EXCEPTION
62. As underlined in the 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic,84 during emergency legal regimes, the role of the parliament is essential to oversee the declaration, prolongation and termination of a state of emergency, as well as the application of emergency powers, while ensuring participation of the opposition in such oversight mechanisms to ensure wide consensus. It should be underlined that the 2024 EU Enlargement Report specifically noted that “No effective parliamentary oversight mechanism was adopted to cover the activities of the Commission for exceptional situations between February 2022 and December 2023”.85 This underlines the importance to embed a proper, effective parliamentary oversight mechanism in the Draft Code itself.
5.1. Oversight Over the Continuous Necessity of Maintaining the State of Exception and Over the Necessity and Proportionality of Emergency Measures Adopted by the Executive
63. Articles 137-139 of the Draft Code elaborates the procedure for declaring a state of emergency, a state of siege or a state of war, Article 140 focuses on the content of the decision, while Article 141 governs the possible extension or termination of the state of exception. Article 141 (1) of the Draft Code provides that the “Parliament may, depending on how the situation develops, extend or shorten the duration of a state of emergency, state of siege or state of war, and may extend or restrict its scope”, which suggests some form of adaption of the temporal, geographical and material scope of the state of exception depending on the evolving circumstances. Parliamentary oversight mechanisms should be in place to regularly review (e.g., every 30/60 days) and ensure the temporariness, appropriateness and proportionality of the continuity of the emergency legal regime (and implementing measures), and that they are eased or terminated as soon as the situation allows.86 In addition, there are no specific requirements in the Draft Code to ensure that the state of exception should remain strictly necessary and proportionate, and an assessment of whether ordinary mechanisms and legislation could over time be used to address or recover the emergency, rather than emergency measures. The Draft Code could be supplemented in this respect. 64. The Draft Code is also silent in terms of effective parliamentary oversight mechanism to ensure the strict necessity and proportionality of implementing measures over time, throughout the state of exception, especially in the context of basic freedoms and human rights, as well as to systematically review decisions and legislation adopted during such time upon the lifting of the legal regime (see Sub-Section 5.3 in this respect). The Draft Code could prescribe, as soon as a state of exception is declared, the establishment of an ad hoc parliamentary oversight committee in the legislature tasked with regularly scrutinizing the use of emergency powers by the executive during the whole duration of the state of exception.87 To ensure effective oversight, such committee could be headed by the opposition, and should at minimum be composed of all parties in parliament in proportion to their number of seats in
84 See OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic. 85 European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, p. 22. 86 See 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, p. 50. 87 See, for example, Constitution of Brazil, art. 140.
26 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
parliament, or even equal representation of the majority and opposition,88 while also ensuring gender balance composition.
5.2. Specific Oversight Over the Potential Discriminatory Impact of State of Exception
65. According to Article 4.1 of the ICCPR, derogating measures shall “not discriminate solely on the grounds of race, colour, sex, language, religion, social origin or of belonging to a minority”. While direct discrimination on such grounds in the emergency legislation or administrative orders, emergency legal frameworks and measures (or lack thereof) have often resulted in indirect discrimination, resulting in unequal treatment or particular negative impact on certain groups when put into practice,89 especially those who are already at-risks or marginalized such as Roma and Sinti, national minorities, asylum-seekers, victims of trafficking in human beings, older people, persons with disabilities, etc.90 Women are frequently at greater risk of gender- based violence, including sexual violence and exploitation, particularly in conflict zones or displaced communities.91 In this respect, Strengthening prevention and response mechanisms for gender-based violence is critical, alongside legal reforms to protect women from exploitation and harm, including during state of exception. 66. It is thus recommended to consider including in the Draft Code a specific mention of parliamentary oversight over the possible discriminatory impact of emergency measures on certain persons or groups, including women, persons with disabilities, older people, homeless people, individuals in detention and institutions, migrants, victims of trafficking, asylum-seekers, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, LGBTI people. This could be done by specifically task the above-mentioned ad hoc parliamentary oversight committee to undertake such functions or to designate the gender and human rights committees to take over such tasks. While broad and inclusive in person consultations may not be feasible during the state of exception, the Parliament should still seek to ensure inclusive public hearings and consultations to the extent possible, including through the use of online platforms, while promoting inclusive approaches to addressing public crises, with the participation of civil society organizations catering to different population segments, including the most marginalized. These aspects could be reflected in the Draft Code. 67. As further outlined in the ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III), the said committee should be equipped with sufficient human and financial resources and capacities to carry out such functions, while also having the legal means to trigger some timely responses from the executive along with appropriate consequences for non-compliance.
88 ODIHR, OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, p. 49. See also ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, para. 250. 89 See also 2009 MC Decision 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life; and the 2005, 2014 and 2018 MC Decisions on Violence Against Women (15/05; 7/14 and 4/18). 90 See 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, especially Section II.3.A. 91 See OHCHR, Women’s human rights and gender-related concerns in situations of conflict and instability, and 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, especially Section II.3.B.
27 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
5.3. Post-Emergency Oversight
68. Article 141 (6) of the Draft Code provides that “[f]ollowing the lifting or prolongation of the state of emergency, the Government shall submit to the plenary session of the Parliament a report on the measures taken, the budgetary expenditures, the impact of the measures taken on human rights and freedoms, and their remedy”. It is not clear whether the Parliament will hold a debate nor whether other follow-ups are envisaged. While it is welcome that the Draft Code requires a report to be prepared by the Government, it is advised that the a more comprehensive ex-post review and assessment, at the initiative of the Parliament, be undertaken, looking not only at the use of emergency powers by the Government, and the scrutiny of those powers by Parliament during the state of exception, but also at how the national legal regime was prepared for the measures required by the state of exception with a view to maximize preparedness and legal framework for future crises. It is recommended to supplement the Draft Code in this respect.
RECOMMENDATION C 1. To specifically require states of exception to remain strictly necessary and proportionate, while requiring an assessment of whether ordinary mechanisms and legislation could over time be used to address or recover the emergency, rather than emergency measures, before pronouncing/deciding on an extension. 2. To consider requiring, as soon as a state of exception is declared, the establishment of an ad hoc parliamentary oversight committee in the legislature tasked with regularly scrutinizing the use of emergency powers by the executive during the whole duration of the state of exception, while ensuring that it is equipped with sufficient human and financial resources and capacities to carry out such functions, while also having the legal means to trigger some timely responses from the executive along with appropriate consequences for non-compliance. 3. To consider including in the Draft Code a specific mention of parliamentary oversight over the possible discriminatory impact of emergency measures on certain persons or groups, including women, persons with disabilities, older people, homeless people, individuals in detention and institutions, migrants, victims of trafficking, asylum-seekers, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, LGBTI people, while designating the body that should be in charge and the modalities of such oversight. 4. After the lifting of the state of exception, to require a comprehensive ex-post review and assessment, at the initiative of the Parliament, looking not only at the use of emergency powers by the Government, and the scrutiny of those powers by Parliament during the state of exception, but also at how the national legal regime was prepared for the measures required by the state of exception with a view to maximize preparedness and legal framework for future crises/emergencies.
28 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
6. EFFECT ON FUNDAMENTAL RIGHTS
6.1. Non-Derogable and Absolute Rights
69. Article 140 (4) of the Draft Code lists a number of human rights that may not be limited or suspended during a state of exception, including the right to life, except when death is the result of lawful acts of war, to be free from torture and inhuman or degrading treatment or punishment, not to be convicted for offenses which are not recognized as such under national or international law or the right to free access to justice. 70. As already noted, international human rights standards foresee the possibility, under certain strict conditions, for derogations from international human rights obligations in times of public emergency threatening the life of a nation. Derogations may only last for as long as, and may only have a scope that is “strictly required by the exigencies of the situation”. Their necessity and proportionality must be subject to domestic and international supervision. Even in genuine cases of emergency situations, the rule of law must prevail.92 71. International human rights instruments explicitly list a number of human rights that are non-derogable in times of public emergency threatening the life of a nation. The scope of non-derogable rights provided under Article 140.4 of the Draft Code largely aligns with established international obligations as set out in the ICCPR and the ECHR.93 However, it is not fully comprehensive, which could undermine the protection of fundamental rights during emergency situations. A significant gap in Article 140 (4) of the Draft Code is its omission of the prohibition on slavery and forced labor, a right expressly protected as non-derogable under Article 4 of the ECHR and Article 8 of the ICCPR. These provisions recognize the prohibition on slavery and forced labor as fundamental, even in times of emergency. The failure to include this right in the Draft Code leaves open the possibility of exploitative practices during crises. Notably, Article 4 (3) of the ECHR clarifies that the prohibition on forced labor does not extend to compulsory military service or other services required “during an emergency or calamity”.94 Therefore, including the prohibition of slavery and forced labor, even in times of emergency, does not affect any form of conscription or national military mobilization that may be required as a result of a state of war. It is recommended that the prohibition of slavery or forced labor be explicitly included in the list of non- derogable rights contained in Article 140 (4) of the Draft Code. 72. Additionally, some other rights beyond those expressly listed in international instruments, have been recognized as not being subject to derogation, including the right to an effective remedy since it is inherent to the exercise of other (non-derogable) human rights,95 the fundamental principles of a fair trial,96 the fundamental guarantees
92 See the third paragraph of the Preamble of the UN Universal Declaration of Human Rights of 10 December 1948. 93 More specifically, the right to life, as articulated in Article 140 (4), adheres to international norms by allowing an exception only for lawful acts of war. This is consistent with the limitations recognized under Article 15 (2) ECHR and Article 6 of the ICCPR, ensuring conformity with established principles governing states of emergency. Similarly, the absolute prohibition of torture and inhuman or degrading treatment or punishment is in line with Article 15 (2) ECHR and Article 7 ICCPR, underscoring the universal recognition of the inviolability of human dignity, even during crises. Furthermore, the prohibition of retroactive criminal law, which ensures that individuals cannot be convicted for acts that were not criminal at the time they were committed, reflects a core principle of legality enshrined in both the ECHR and ICCPR. 94 Article 4.3 states that, the term “forced or compulsory labour” shall not include: (a) any work required to be done in the ordinary course of detention imposed according to the provisions of Article5 of this Convention or during conditional release from such detention; (b) any service of a military character or, in case of conscientious objectors in countries where they are recognised, service exacted instead of compulsory military service; (c) any service exacted in case of an emergency or calamity threatening the life or well-being of the community; (d) any work or service which forms part of normal civic obligations.’ 95 See UNHRC, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, paras. 14-15.
29 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
against arbitrary detention97 and the principle of non-refoulement, which is absolute and non-derogable.98 There are also rights that are absolute, i.e., rights that can never be suspended or restricted under any circumstances, even in a context of an emergency. Absolute rights include the rights to be free from torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment,99 from slavery and servitude, from imprisonment for inability to fulfil a contractual obligation, the prohibition of genocide, war crimes and crimes against humanity, the prohibition against the retrospective operation of criminal laws, the right to recognition before the law, the prohibition of arbitrary deprivation of liberty and the related right of anyone deprived of his or her liberty to bring proceedings before a court in order to challenge the legality of the detention, 100 and the principle of non-refoulement.101 State obligations associated with the core content of the right to health, but also the rights to food, housing, social protection, water and sanitation, education, an adequate standard of living and to be free from discrimination also remain in effect even during situations of emergency. 102 Finally, international humanitarian law shall be respected in all circumstances.103 It is recommended to supplement Article 140 (4) of the Draft Code with a broader list of rights that should be respected in all cases, even during a state of exception, in particular the prohibition of arbitrary deprivation of liberty and the related right of anyone deprived of his or her liberty to bring proceedings before a court in order to challenge the legality of the detention, the prohibition of genocide, war crimes and crimes against humanity, discrimination solely on the ground of “race, colour, sex, language, religion or social origin”, the principle of non-refoulement, etc. 73. One particularly noteworthy feature of Article 140 (4) is its recognition of free access to justice as a non-derogable right. While this right is not explicitly listed as non-
96 UNHRC, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, para. 16; and General Comment no. 32 on Article 14 of the ICCPR (2007), para. 6. These would include the right to be tried by an independent and impartial tribunal (UNHRC, General Comment no. 32 (2007), para. 19); the presumption of innocence (CCPR General Comment no. 32 (2007), para. 6); the right to access to a lawyer; and the right of arrested or detained persons to be brought promptly before an (independent and impartial) judicial authority to decide without delay on the lawfulness of detention and order release if unlawful/right to habeas corpus (UNHRC, General Comment no. 29, para. 16; and General Comment no. 35, Art. 9 (Liberty and security of person), para. 67). 97 UNHRC, General Comment no. 35, Art. 9 (Liberty and security of person), paras. 66-67, which includes the right to take proceedings before a court to enable the court to decide without delay on the lawfulness of detention. 98 See UN General Assembly, Resolution A/RES/51/75, 12 February 1997, para. 3. See also UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, 26 January 2007, paras. 12 and 20; ECtHR, Chahal v. United Kingdom [GC] (Application no. 22414/93, 15 November 1996), para. 80; and Saadi v. Italy [GC] (Application no. 37201/06, 28 February 2008), para. 137). 99 Art. 2 para. 2 of the UN Convention against Torture specifically states that “[n]o exceptional circumstances whatsoever, whether a state of war or a threat of war, internal political instability or any other public emergency, may be invoked as a justification of torture.”99 See also OSCE Copenhagen Document, para. 16.3. 100 See Working Group on Arbitrary Detention, Deliberation No. 11 on prevention of arbitrary deprivation of liberty in the context of public health emergencies (8 May 2020), para. 5; Report of the Working Group on Arbitrary Detention to the UN Human Rights Council, A/HRC/22/44, 24 December 2012, paras. 42-51; General Comment no. 35 on Art. 9 of the ICCPR (Liberty and security of person), para. 67. 101 See Article 4 of the 1984 Convention against Torture and Cruel, Inhumane or Degrading Treatment and Punishment (CAT), which contains an absolute prohibition of refoulement for individuals in danger of being subjected to torture. See also CCPR, General Comment no. 20 on Art. 7 of the ICCPR, 10 March 1992, para. 9; and ECtHR case-law which incorporates this absolute principle of non-refoulement into Art. 3 of the ECHR, see e.g., Soering v. United Kingdom (Application no. 14038/88, judgment of 7 July 1989), para. 88; and Chahal v. United Kingdom [GC] (Application no. 22414/93, judgment of 15 November 1996), paras. 80-1. 102 See UN OHCHR, Emergency Measures and Covid-19: Guidance (27 April 2020). See also CESCR, General Comment no. 3 on the Nature of States Parties’ Obligations (1990), para. 10; and General Comment no. 14 (2000), para. 43. These minimum core obligations include minimum essential food which is sufficient, nutritionally adequate and safe, to ensure freedom from hunger (CESCR, General Comment no. 12 on the Right to Adequate Food (1999), paras. 6 and 8); essential primary health care, including essential drugs (CESCR, General Comment no. 14 (2000), para. 43); essential basic shelter and housing, including sanitation (CESCR, General Comment no. 3 (1990), para. 10; and General Comment no. 15 (2003), para. 37) and the right not to be arbitrarily evicted from one’s house (CESCR, General comment no. 7 (1997), para. 8); access to the minimum essential amount of water, that is sufficient and safe for personal and domestic uses to prevent disease (CESCR, General Comment no. 15 (2003), para. 37). 103 See the four 1949 Geneva Conventions, Common Art. 1, which states that “[t]he High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for the present Convention in all circumstances”.
30 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
derogable under Article 15 of the ECHR or Article 4 of the ICCPR, its inclusion in Article 140 (4) is welcome. The UNHRC states in its General Comment No. 29 that “[e]ven if a State party, during a state of emergency, and to the extent that such measures are strictly required by the exigencies of the situation, may introduce adjustments to the practical functioning of its procedures governing judicial or other remedies, the State party must comply with the fundamental obligation, under Article 2, paragraph 3, of the Covenant to provide a remedy that is effective”.104 The elements of the right to a fair trial, such as the presumption of innocence, and rights that are required to ensure the protection of expressly non-derogable rights, including the right to an effective remedy is directly link to the right to be protected from torture and inhuman treatment. In addition, while derogations from Article 14 (right to a fair trial) may be permissible if strictly necessary due to an emergency situation arising from armed conflict, such derogations do not apply to the fair trial rights of prisoners of war under the Third Geneva Convention.105 74. Furthermore, even in times of emergency, overall respect for rule of law principles must be ensured.106 As expressly stated in the Moscow Document (1991), states of emergency “may not be used to subvert the democratic constitutional order, nor aim at the destruction of internationally recognized human rights and fundamental freedoms”.107 The ECtHR has also emphasized that even in a state of emergency, “any measures taken should seek to protect the democratic order from the threats to it, and every effort must be made to safeguard the values of a democratic society, such as pluralism, tolerance and broadmindedness”.108 This means that the fundamental safeguards of the rule of law, in particular constitutionality and legality, effective parliamentary oversight, independent judicial control and effective domestic remedies, must be maintained even during a state of emergency.109 Due democratic process, including separation of powers, as well as political pluralism and the independence of civil society and the media must also continue to be respected and protected. 75. Finally, permissible derogation measures must limit the derogated rights only to the extent strictly required by the exigencies of the situation (Article 4 (1) of the ICCPR) and still need to be strictly necessary and proportionate. It is recommended to specify these requirements in the Draft Code.
RECOMMENDATION D To supplement the list of non-derogable and absolute rights contained in Article 140 (4) of the Draft Code by prohibiting, during a state of exception, arbitrary deprivation of liberty and any limitation to the related right of anyone deprived of his or her liberty to bring proceedings before a court in order to challenge the legality of the detention; genocide, war crimes and crimes against humanity; discrimination solely on the ground of “race, colour, sex, language, religion or social origin”, any limitation or exception to the principle of non-refoulement.
104 See also ECtHR, Leander v. Sweden, no. 9248/81, para. 79. 105 See Article 105 of the Third Geneva Convention. 106 See e.g., CCPR, General Comment no. 29, para. 2. 107 Moscow Document (1991), para. 28.1. 108 See e.g., ECtHR, Hasan Altan v. Turkey (Application no. 13237/17, judgment of 20 March 2018), para. 210; Şahin Alpay v. Turkey (Application no. 16538/17, judgment of 20 March 2018), para. 180. 109 See e.g., PACE, Resolution 2209 (2018) State of emergency: proportionality issues concerning derogations under Art. 15 of the European Convention on Human Rights, para. 3.
31 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
6.2. Prohibition of the Dissolution of the Parliament and Impact on Elections
76. Article 137 (5) of the Draft Code, which reiterates Article 85 (4) of the Constitution, provides that parliament may not be dissolved during states of emergency, siege, or war. Paragraph 6 provides that the mandate of the Parliament shall be extended until the state of emergency, siege, or war has ended,110 thereby mirroring Article 63 of the Constitution, although the latter mentions the ability to extend rather than making it compulsory. Paragraph 7 provides that Members of Parliament may not be drafted while exercising their parliamentary mandate. Paragraph 8 states that if a state of emergency coincides with an electoral period, the decision to hold elections shall be made by the Parliament. 77. The prohibition on the dissolution of the Parliament during a state of exception is overall in line with international good practices. For instance, the Paris Minimum Standards,111 and the Venice Commission112 both state that legislatures should not be dissolved during an emergency. A dissolution of the parliament would unduly impede the legislature’s ability to carry out its constitutional function of holding the executive to account for the use of emergency powers and drafting laws. It thus acts as a safeguard against executive potential abuse of emergency powers. However, a difficulty arises when an emergency is perpetuated. If elections are delayed for an undue amount of time, the legislature’s democratic mandate could gradually decay. This risk is further exacerbated in a parliamentary system where the government is drawn from the parliament as a temptation may exist to perpetuate an emergency situation in order to preserve the government’s legislative majority. 78. The requirement for the Parliament to decide whether elections should proceed during a state of emergency can be consistent with international standards, provided it is implemented in a manner that upholds democratic principles, electoral integrity, and fundamental rights. Article 25 (b) of the ICCPR provides for the fundamental right to take part in periodic elections.113 Article 15 of the ECHR as well as Article 4 of the ICCPR allows derogation from the obligations to guarantee most fundamental rights, including electoral rights, in time of war or other public emergency threatening the life of the nation. A state of emergency is a legal regime established to address an extraordinary situation that poses a fundamental threat to the state. While its duration may vary depending on the nature and persistence of the threat, it is, by design, intended to be a temporary measure, maintained only for as long as strictly necessary to restore conditions under which normal constitutional order can be sustained.114 Emergency measures should respect certain general principles which aim to minimize the damage to fundamental rights, democracy and the rule of law. The measures are thus subject to general conditions of necessity, proportionality and temporariness.115 A suspension of electoral rights must therefore meet a proportionality test to minimise the risk that elections are postponed for partisan ends rather than for the objective needs of the situation.116
110 Article 63.3 of the Constitution provides that “[t]he mandate of the Parliament shall be prolonged until the legal assembly of the newly elected structure.” 111 See the Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency (1985). 112 See the Compilation of Venice Commission Opinions and Reports on State of Emergency, 16 April 2020. 113 See also Article 3 of the First Additional Protocol to the ECHR; paragraph 7.1 of the 1990 OSCE Copenhagen Document. 114 Examples include natural disasters, civil unrest, epidemics, massive terrorist attacks, economic crisis, war and military threats. 115 See the Venice Commission’s Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law, 26 May 2020. 116 Venice Commission, Respect for Democracy, Human Rights and the Rule of Law during States of Emergencies: Reflections, para.101. See also ODIHR and Venice Commission Joint Opinion of Draft Amendments to the Electoral Code and Related Legislation in Armenia, 9 October 2023, para. 24
32 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
79. Postponing elections during states of emergency, siege or war can be justified as holding elections in such circumstances may limit political participation, due to limitations of movement, and other applicable fundamental rights, but also entail difficulties to monitor the conduct of the election; respectively, the level of possible or perceived fraud or manipulation of election results can increase greatly. As noted by ODIHR “[b]alancing guarantees of fundamental rights and freedoms against security- driven restrictions and limitations are even more complex during an election. Such considerations are particularly relevant when any restrictions imposed on rights and freedoms could have a direct impact on the process and the results.”117 As stressed by the Venice Commission, “[t]he holding of democratic elections and hence the very existence of democracy are impossible without respect for human rights, particularly the freedom of expression and of the press and the freedom of assembly and association for political purposes, including the creation of political parties.”118 80. Article 137 (6) of the Draft Code refers to the constitutional provision on the extension of the mandate of the Parliament. This Article 63 (3) of the Constitution only provides that the mandate of the Parliament shall be prolonged until the legal convocation of the newly elected composition, but does not provide details on the conditions and timeline of such extension. It is noted that Article 63 (1) of the Constitution envisages the possibility to extend the mandate beyond the four-year mandate, by organic law, in the event of war or national disaster, thereby not ruling out the possibility to have parliamentary elections during a state of exception.119 81. In addition, while the provision entrusting parliament with the decision to hold elections during a state of exception introduces a democratic safeguard, it lacks crucial details regarding the decision-making process, timelines, and criteria. This provision of the Draft Code does not specify how the Parliament is to assess the feasibility of holding elections during a state of emergency, whether through a clear set of criteria, consultations with relevant stakeholders, or a prescribed timeline. The absence of such procedural clarity risks arbitrary or politicized decisions, undermining trust in the process. Moreover, without defined timelines of the state emergencies (see Sub-Section 3 above), there is a danger that elections could be indefinitely delayed, depriving citizens of their right to political participation and leaving governance in a protracted state of uncertainty, therefore undermining the international obligations of democratic elections. To align with international obligations, the process by which the Parliament makes the decision to hold or postpone elections under a state of exception should be codified in law, including specific timelines, criteria, and requirements for public and expert consultation. Specific timelines for rescheduling and conducting elections after such a state of exception ends should be provided. This would ensure that decisions are not only necessary and proportionate but also perceived as legitimate and impartial. 82. In addition, while delegating the decision to the Parliament can be seen as a protective measure, it must be paired with clearly defined reasonable timelines and mechanisms for judicial or independent oversight to prevent potential abuse and ensure compliance
117 See ODIHR Guidelines for Public Security Providers in Elections. 118 See the Code of Good Practice in Electoral Matters, para. 60. 119 ODIHR deployed an Election Observation Mission for Moldova’s 5 November 2023 local elections, held under a prolonged state of emergency declared in response to Russia’s invasion of Ukraine. The Commission for Exceptional Situations, operating under this regime, issued decisions that affected electoral rights, including restrictions on candidacies and last-minute deregistrations on national security grounds, sometimes pre-empting parliamentary action. In the Final Report ODIHR expressed concern that he unchecked use of such powers undermined legal certainty, due process, and the principle of proportionality, and noted that holding elections without effective parliamentary oversight may violate international standards.
33 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
with international electoral and human rights standards. Without these critical procedural details, the provision risks being insufficient to guarantee that decisions made under a state of emergency will uphold the fundamental rights and democratic principles enshrined in international law. 83. It is important to note that even if elections could be organized during a state of exception, adequate amendments should also be made to the legal framework governing elections, in order to provide mechanisms for elections during emergencies, allowing for instance the election management body to decide or adapt on some modalities depending on the concrete situation during elections, while also providing a number of special safeguards in electoral legislation.120
RECOMMENDATION E To codify in the Draft Code the process by which the Parliament makes the decision to hold or postpone elections under a state of exception should be codified in law, including specific timelines, criteria, and requirements for public and expert consultation, while also providing specific timelines for rescheduling and conducting elections after such a state of exception ends.
7. JUDICIAL OVERSIGHT
84. Article 2 of the ICCPR obliges States Parties to ensure that individuals have access to effective remedies for violations of their rights, determined by competent judicial, administrative, or legislative authorities. The principles of legality and the rule of law, as well as the “fundamental requirements of fair trial”,121 must be safeguarded under a state of exception to ensure the protection of non-derogable rights and effective remedies. 85. Similarly, OSCE participating States have committed to ensuring that “the legal guarantees necessary to uphold the rule of law will remain in force during a state of public emergency” and to “provide in their law for control over the regulations related to the state of public emergency, as well as the implementation of such regulations.”122 Judicial oversight of emergency measures, in line with these commitments, is essential to ensure that emergency powers are exercised lawfully and proportionately, preserving fundamental rights and freedoms. The judiciary also plays a vital role in maintaining checks and balances during states of emergency, siege or war by overseeing the use of emergency powers. The judiciary is responsible for determining the legality of a declaration of a state of exception and scrutinizing the validity of specific emergency measures and decisions taken both by the executive and the legislature. The judiciary also provides individuals with effective remedies when government actions violate their human rights, reinforcing accountability. To prevent the infringement of non-derogable rights, it is essential to protect the right to judicial review of the lawfulness of emergency measures. This requires a judiciary that is both independent and impartial, safeguarding the rule of law and ensuring that emergency powers are not misused.
120 See e.g., 18th European Conference of Election Management Bodies, Main regulatory solutions for the elections during an emergency period, 29 October 2021. 121 See, UNHRC, General Comment no. 29 on Article 4 of the ICCPR, paras. 14 and 16, stating explicitly that only court may convict a person for a criminal offence and shall decide without delay on the lawfulness of detention, and that presumption of innocence must be respected. 122 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 28.8.
34 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
86. The UN Special Rapporteur contended that “[w]hen a state of emergency affects the exercise of certain derogable human rights, administrative or judicial measures shall be adopted to the extent possible with the aim of mitigating or repairing the adverse consequences this entails for the enjoyment of the said rights”.123 On this, the Venice Commission opined that “since in a parliamentary democracy the executive is normally composed of party leaders and other leading party figures, […] legislative control may not be sufficiently effective in practice to curb the abuse of executive power. Therefore, in a State based on the rule of law, legislative control must be supplemented by appropriate and effective means of judicial control”.124 87. Article 140 (4) (d) of the Draft Code appears to protect the right to access to justice by making it a non-derogable right. However, the Draft Code lacks provisions enabling the appeal or judicial review of parliamentary decisions regarding the declaration of a state of emergency, siege, or war. Although this goes beyond the scope of this Opinion and may require amendments to other pieces of legislation, to reinforce accountability and uphold the rule of law, the Draft Code should be amended to expressly allow for judicial review of declarations of state of exceptions and of emergency measures. This amendment would ensure that declarations of emergency regime and emergency measures are subject to judicial oversight, thereby preventing potential misuse of power and protecting fundamental rights.
RECOMMENDATION I To reinforce accountability and uphold the rule of law, the Draft Code should be amended to expressly allow for judicial review of declarations of state of emergency, war or siege and of emergency measures.
8. PROCEDURE FOR ADOPTING THE DRAFT CODE
88. OSCE participating States have committed to ensuring that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8).125 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).126 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline that “all interested parties and stakeholders should have the opportunity to access the lawmaking process, be informed about it and be able meaningfully to participate and contribute”.127 The Venice Commission’s Rule of Law Checklist also emphasizes that the public should have a meaningful opportunity to provide input and may be a useful source of good practice.128
123 See Report by the UN Special Rapporteur on the question of Human Rights and the State of Emergency (1997), para 91 (3). Although not directly applicable, the American Convention on Human Rights explicitly prohibits the suspension of “the judicial guarantees essential for the protection of such rights” which are underogable (Article 27 § 2 of the ACHR) 124 Venice Commission Opinion on Emergency Decree Laws N°s667-676 of Turkiey. See also Opinion on the draft law on the legal regime of the state of emergency of Armenia, para. 41. 125 See 1990 OSCE Copenhagen Document. 126 See 1991 OSCE Moscow Document. 127 See Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, OSCE/ODIHR, 16 January 2024, Principle 7. 128 See Rule of Law Checklist, Venice Commission, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5.
35 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War, Chapter V)
89. As such, public consultations constitute a means of open and democratic governance as they lead to higher transparency and accountability of public institutions, and help ensure that potential controversies are identified before a law is adopted. Consultations on draft legislation and policies, in order to be effective, need to be inclusive and to provide relevant stakeholders with sufficient time to prepare and submit recommendations on draft legislation.129 To guarantee effective participation, consultation mechanisms should allow for input throughout the process, meaning not only when the draft is being prepared but also when it is discussed before Parliament, be it during public hearings or during the meetings of the parliamentary committees. 90. It is also important to conduct an evidence-based gender and diversity analysis of the measures adopted in response to past emergencies and states of exception and review documentation of the gender- and diversity-specific human rights impacts of the emergency measures to inform preparedness and response plans for future emergencies and the content of the Draft Code. The emergency legal framework and implementing measures should be designed with the aim of mitigating specific risks and vulnerabilities and respecting the rights of all, including women, persons with disabilities, older people, homeless people, individuals in detention and institutions, migrants, victims of trafficking, asylum-seekers, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, LGBTI people.130 91. ODIHR therefore recommends that the Draft Code be subject to transparent, inclusive, and extensive consultations throughout the adoption process.
[END OF TEXT]
129 According to recommendations issued by international and regional bodies and good practices within the OSCE area, public consultations generally last from a minimum of 15 days to two or three months, although this should be extended as necessary, taking into account, inter alia, the nature, complexity and size of the proposed draft act and supporting data/information. See e.g., ODIHR, Opinion on the Draft Law of Ukraine “On Public Consultations” (1 September 2016), paras. 40-41. 130 See 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, especially Section II.3.A. See also the Guidance Notes on Covid-19 Response published by the UN OHCHR offer useful practical recommendations and examples of good practices, especially on persons with disabilities, older persons, persons in detention and institutions, migrants, displaced persons and refugees, children and youth, minorities, gender, women’s rights and rights of LGBTI persons.
36
Varșovia, 8 iulie 2025 Opinie-Nr: GEN-MDA/525/2025 (TN/TO)
OPINIE REFERITOARE LA PROIECTUL DE COD CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA PARLAMENTULUI REPUBLICII MOLDOVA (REFERITOR LA PROCEDURA DECLARĂRII STĂRII DE URGENȚĂ, DE ASEDIU SAU DE RĂZBOI, CAPITOLUL V)
REPUBLICA MOLDOVA Prezentul aviz a beneficiat de contribuțiile Dr. Alan Greene, lector în drept constituțional și drepturile omului, Birmingham Law School, Marea Britanie, și dna Tamara Otiashvili, expert juridic principal în drepturile omului și guvernare democratică.
Pe baza unei traduceri neoficiale în limba engleză a Proiectului de cod, comandată de Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR).
Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Birou: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
REZUMATUL ȘI RECOMANDĂRILE CHEIE
Luându-se în considerare riscul inerent de abuz asociat stărilor de urgență sau altor regimuri similare - care, de obicei, concentrează puterea în executiv - sunt esențiale garanțiile juridice și instituționale solide pentru a se asigura că situațiile de urgență sau crizele nu sunt utilizate în mod abuziv pentru a submina statul de drept sau a suprima drepturile omului. În acest context, parlamentele joacă un rol crucial în supraveghere, nu numai în ceea ce privește evaluarea continuă a necesității și justificării declarării și apoi menținerii stării de urgență sau a altor regimuri similare, ci și în ceea ce privește controlul și revizuirea măsurilor de urgență introduse de executiv pentru a se asigura că acestea sunt strict justificate, proporționale și că sunt atenuate sau încetate de îndată ce situația o permite. În cele din urmă, Parlamentul ar trebui, de asemenea, să exercite un control post- emergență pentru a evalua utilizarea funcțiilor aplicabile în timp de stare de urgență, pentru a evalua legile și alte măsuri adoptate în timpul stărilor de urgență sau al altor regimuri similare și pentru a preveni orice erodare durabilă a normelor democratice. Legislația internațională privind drepturile omului rămâne aplicabilă chiar și în perioadele de conflicte armate internaționale sau interne și cu atât mai mult în timpul altor tipuri de situații de urgență, sub rezerva numai a clauzelor de derogare sau restricție cuprinse în tratatele internaționale privind drepturile omului și în angajamentele asumate față de OSCE. Sunt permise derogări limitate de la anumite obligații privind drepturile omului sau suspendarea acestora în timpul urgențelor publice care amenință viața unei națiuni, cu respectarea principiilor legalității, proporționalității, demnității umane, statului de drept și echilibrului puterilor. Capitolul V din Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului (Proiectul de cod) prevede un cadru care reglementează procedura de declarare, prelungire sau ridicare a stării de urgență, de asediu sau de război în Republica Moldova. Acesta stabilește etapele procedurale pentru declararea unor astfel de stări de urgență, punând accentul pe un anumit grad de control parlamentar, dezbatere deschisă, respectarea obligațiilor internaționale și interzicerea unor măsuri precum restricționarea dreptului la viață sau a accesului la justiție. Unele dispoziții restricționează măsurile de urgență prin supunerea acestora controlului parlamentar în vederea revizuirii necesității sau încetării lor. În conformitate cu obligațiile internaționale, Proiectul de cod solicită statului să notifice anumite organe internaționale și să raporteze cu privire la măsurile de urgență, protejând în același timp stabilitatea constituțională prin interzicerea revizuirii constituționale în perioade de criză. În același timp, capitolul V și Proiectul de cod ar putea fi îmbunătățite prin aprofundarea normelor cu referire la mai multe domenii, pentru a introduce garanții care să prevină abuzul sau utilizarea abuzivă a regimurilor de urgență, consolidând în același timp controlul parlamentar în momentul declarării stării de urgență, pe tot parcursul perioadei și ex post facto. Este necesar să se asigure o mai mare specificitate în ceea ce privește criteriile și pragurile de definire a circumstanțelor excepționale pentru declararea stărilor de urgență și utilizarea procedurilor de urgență. În plus, Proiectul de cod ar trebui să introducă reglementări mai detaliate privind continuitatea funcționării Parlamentului, precum și procedurile parlamentare de luare a deciziilor - inclusiv în ceea ce privește componența 2 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
parlamentului, utilizarea procedurilor virtuale sau hibride, normele privind stabilirea ordinii de zi și procedurile de dezbatere care trebuie adaptate la starea de urgență. Mecanismele parlamentare de supraveghere a declarării, prelungirii și încetării stării de urgență și a altor regimuri de urgență, precum și a aplicării puterilor de urgență, ar trebui consolidate - asigurând în același timp participarea efectivă a opoziției la aceste mecanisme de supraveghere, cu scopul de a obține un consens larg. În special, anumite mecanisme ar trebui concepute pentru a atenua riscurile, nevoile și vulnerabilitățile specifice în timpul stărilor de urgență sau al altor regimuri similare și respectând drepturile tuturor, inclusiv ale grupurilor vulnerabile, cum ar fi femeile, persoanele cu dizabilități, persoanele în vârstă, persoanele cu venituri mici sau fără adăpost, persoanele aflate în detenție și în instituții, emigranții, victimele traficului de persoane, solicitanții de azil, persoanele strămutate și refugiații, copiii și tinerii, minoritățile, persoanele LGBTI, care pot fi afectate în mod diferit de măsurile de urgență. Derogările de la obligațiile privind drepturile omului trebuie să respecte cu strictețe garanțiile de necesitate și proporționalitate prevăzute la articolul 4 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (PIDCP) și la articolul 15 din Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO), atât cu referirea la supravegherea la nivel național, cât și internațional. Aceste măsuri ar trebui să acorde prioritate restabilirii normalității fără a încălca dreptul sau normele umanitare internaționale, asigurând respectarea drepturilor omului și menținerea statului de drept chiar și în timpul crizelor. Mai precis, și suplimentar celor menționate mai sus, ODIHR face următoarele recomandări privind modul în care Proiectul de cod ar putea fi îmbunătățit în continuare:
A. Cu privire la declararea stării de urgență, de asediu sau de război: 1. Să se solicite în mod explicit Parlamentului să confirme o declarație prezidențială de război în temeiul articolului 87 alineatul (3) din Constituție într-un termen definit pentru ca aceasta să rămână în vigoare dincolo de o anumită perioadă inițială (scurtă); (par. 33) 2. Includerea unei cerințe explicite privind cvorumul pentru adoptarea unei decizii de declarare a unei stări de urgență sau, alternativ, reglementarea unui prag mai ridicat pentru ca legislativul să adopte o astfel de decizie, deși se recunoaște că această măsură poate necesita o modificare a Constituției; (par. 35) 3. Să se elaboreze, în articolul 138 din Proiectul de cod, elementele care trebuie examinate de către comisie pentru a evalua dacă este atins pragul de amenințare-severitate pentru a justifica declararea stării de urgență - solicitând în mod explicit ca urgența să fie reală sau iminentă, temporară și excepțională, să amenințe viața națiunii, să afecteze întreaga populație și să constituie o amenințare la adresa organizării comunității, necesitând în același timp măsuri care nu sunt permise în conformitate cu standardele constituționale standard, aplicându-se testul "strictei necesități"; (par. 40) 4. Să se completeze articolul 138 sau alte secțiuni relevante ale Proiectului de cod pentru a detalia elementele care ar trebui examinate și evaluate în raportul prezentat Parlamentului pentru a fundamenta decizia de declarare a stării de urgență, inclusiv o justificare a rezultatului evaluării și a cursului 3 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
de acțiune urmărit - pentru a aborda situația printr-o declarație de urgență, o derogare de la unul sau mai multe tratate, sau pentru a adopta o legislație nouă sau a adapta legislația existentă – urmărindu-se, în același timp, ori de câte ori este posibil, obiectivul ca comisia competentă să se angajeze în consultări prompte cu organizațiile societății civile, cu instituția națională pentru drepturile omului și, după caz, să ia în considerare consultarea organelor internaționale de experți relevante; (par. 41) 5. Să se specifice în Proiectul de cod durata maximă pentru perioada inițială a oricărei stări de urgență declarate de Parlament sau să se facă referiri la dispozițiile Legii organice 212/2004, precum și să se indice durata maximă a eventualelor prelungiri ulterioare ale oricărei stări de urgență; (par. 49) 6. Să se specifice majoritatea necesară și cerința de cvorum pentru prelungirile ulterioare ale stării de urgență, luându-se în considerare, în același timp, posibilitatea introducerii măsurii de creștere a pragului de vot pentru prelungirile ulterioare; în plus, ar trebui să se solicite o justificare separată pentru fiecare prelungire; (par. 51) 7. Să se precizeze că informațiile destinate publicului cu privire la declararea unei stări de urgență și la măsurile de urgență trebuie să fie accesibile persoanelor fizice, inclusiv celor cu dizabilități; (par. 54) 8. Completarea articolului 140 alineatul (6) din Proiectul de cod pentru a solicita ca Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului să fie informat cu privire la decizia de a declara (și de a ridica) o stare de urgență și cu privire la eventualele derogări de la obligațiile internaționale ale statului în domeniul drepturilor omului; (par. 55) B. În ceea ce privește luarea deciziilor în cadrul Parlamentului și continuitatea operațiunilor în timpul stării de urgență, de asediu sau război: 1. Atunci când este declarată o stare de urgență, să se solicite legislativului să se întrunească în mod automat sau să se întrunească fără convocare oficială din partea executivului sau să rămână în sesiune pe toată durata regimului de urgență, introducând în același timp posibilitatea de a ține sesiunea parlamentară într-o locație diferită, inclusiv la distanță (ca un caz excepțional în care reuniunile fizice nu sunt fezabile), și să se prevadă procedura aferentă pentru votul online; (par. 60) 2. Să se completeze Proiectul de cod pentru a preciza modalitățile de luare a deciziilor în timpul stării de urgență, de asediu sau de război, luându-se în considerare mecanismele și procedurile specifice pentru ca Parlamentul să continue să funcționeze eficient în astfel de perioade, inclusiv în ceea ce privește utilizarea procedurilor virtuale/la distanță sau hibride, votul online, precum și eventualele norme diferite referitoare la stabilirea ordinii de zi și la procedurile de dezbatere, inclusiv în ceea ce privește cvorumurile, sau cel puțin să se ofere deputaților posibilitatea de a modifica procedurile standard prevăzute în regulamentul de procedură al Parlamentului; (par. 60) 3. Să se solicite Parlamentului să elaboreze și să adopte planuri de continuitate a activității pentru a se asigura că Parlamentul este capabil, din punct de vedere practic, să continue să funcționeze în orice circumstanțe; (par. 61)
4 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
C. În ceea ce privește supravegherea parlamentară în timpul și după încetarea stării de urgență, asediu sau război: 1. Să se reglementeze în mod specific că stările de urgență vor rămâne aplicabile doar când sunt strict necesare și proporționale, solicitându-se în același timp o evaluare a faptului dacă mecanismele și legislația obișnuite ar putea fi utilizate în timp pentru a aborda sau recupera situația de urgență, în mod preferențial aplicării măsurilor de urgență, înainte de a se pronunța/decide cu privire la o prelungire; (par. 63) 2. Să se ia în considerare posibilitatea de a solicita, de îndată ce este declarată o stare de urgență, înființarea unei comisii parlamentare ad-hoc de supraveghere în cadrul legislativului, însărcinată cu examinarea periodică a utilizării puterilor de urgență de către executiv pe întreaga durată a stării de urgență, asigurându-se în același timp că este dotată cu suficiente resurse și capacități umane și financiare pentru a îndeplini astfel de funcții, dispunând în același timp și de mijloacele juridice pentru a declanșa anumite răspunsuri în timp util din partea executivului, împreună cu consecințe adecvate în caz de nerespectare; (par. 64) 3. Să ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unei mențiuni specifice privind controlul parlamentar asupra posibilului impact discriminatoriu al măsurilor de urgență asupra anumitor persoane sau grupuri, inclusiv femeile, persoanele cu dizabilități, persoanele în etate, persoanele fără adăpost, persoanele aflate în detenție și în instituții, persoanele în context de migrație, victimele traficului de persoane, solicitanții de azil, persoanele strămutate și refugiații, copiii și tinerii, minoritățile, persoanele LGBTI, desemnând în același timp organul care ar trebui să fie responsabil și modalitățile unui astfel de control; (par. 66) 4. După ridicarea stării de urgență, să solicite o revizuire și o evaluare ex-post cuprinzătoare, la inițiativa Parlamentului, care să analizeze nu numai utilizarea puterilor de urgență de către guvern și examinarea acestor puteri de către Parlament în timpul stării de urgență, ci și modul în care regimul juridic național a fost pregătit pentru măsurile impuse de declararea stării de urgență, în vederea maximizării gradului de pregătire și a cadrului juridic pentru crizele/urgențele viitoare; (par. 68) D. Completarea listei de drepturi absolute și nederogabile prevăzute la articolul 140 alineatul (4) din Proiectul de cod prin interzicerea, în timpul stării de urgență, a privării arbitrare de libertate și a oricărei limitări a dreptului aferent al oricărei persoane private de libertate de a sesiza instanțele pentru a contesta legalitatea detenției; a genocidului, a crimelor de război și a crimelor împotriva umanității; a discriminării exclusiv pe motive de "rasă, culoare, sex, limbă, religie sau origine socială", a oricărei limitări sau excepții de la principiul nereturnării; (par. 72) și E. Reglementarea în Proiectul de cod a procesului prin care Parlamentul ia decizia de a organiza sau de a amâna alegerile în temeiul unei stări de urgență, inclusiv termenele specifice, criteriile și cerințele pentru consultarea publică și a experților, prevăzând, în același timp, termenele specifice pentru reprogramarea și desfășurarea alegerilor după încetarea unei astfel de stări de urgență. (par. 81)
Aceste recomandări, precum și recomandările suplimentare, sunt incluse în textul prezentei opinii, evidențiate cu caractere aldine. 5 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
Ca parte a mandatului său de a asista statele participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor lor privind dimensiunea umană a OSCE, Biroul OSCE/ODIHR examinează, la cerere, proiectele de legi și legile existente pentru a evalua conformitatea acestora cu standardele internaționale privind drepturile omului și cu angajamentele OSCE și oferă recomandări concrete pentru îmbunătățire.
CONȚINUT I. I NTRODUCERE ........................................................................ 7 II. D OMENIUL DE APLICARE AL O PINIEI ....................................... 7 III. A NALIZA JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRILE ................................... 8 1. Standardele internaționale relevante privind drepturile omului și angajamentele OSCE privind dimensiunea umană .............................................................................. 8 2. Contextul și observațiile generale ............................................................................... 12 3. Declararea stării de urgență, de asediu sau de război de către legislativ ................ 14 3.1. Procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război......................... 15 3.2. Motivele și cerințele pentru declararea stării de urgență, de asediu sau de război 17 3.3. Termenele pentru starea de urgență, asediu sau război ..................................... 20 3.4. Publicitatea, transparența și informarea comunității internaționale ................. 22 4. Procesul decizional și continuitatea funcționării Parlamentului în timpul unei stări de urgență ...................................................................................................................... 24 5. Supravegherea parlamentară în timpul și după declararea stării de urgență ....... 26 5.1. Supravegherea necesității continue de menținere a stării de urgență și a necesității și proporționalității măsurilor de urgență adoptate de executiv .. 26 5.2. Supravegherea specifică a potențialului impact discriminatoriu al stării de urgență ………………………………………………………………………….27 5.3. Supravegherea post-emergență ............................................................................ 28 6. Efectul asupra drepturilor fundamentale .................................................................. 29 6.1. Drepturile nederogabile și absolute ..................................................................... 29 6.2. Interzicerea dizolvării parlamentului și impactul asupra alegerilor .................. 32 7. Supravegherea judiciară .............................................................................................. 35 8. Procedura de adoptare a Proiectului de cod .............................................................. 36
ANEXĂ: Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova, capitolul V privind Procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (din aprilie 2024)
6 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
I. INTRODUCERE
1. În septembrie 2024, șeful Comisiei juridice, numiri și imunități a Parlamentului Republicii Moldova a solicitat Biroului ODIHR să revizuiască Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (denumit în continuare "Proiectul de cod"). 2. Pe 26 septembrie 2024, Biroul ODIHR a răspuns la această solicitare, confirmând disponibilitatea Biroului de a evalua conformitatea Proiectului de cod cu standardele internaționale privind drepturile omului și cu angajamentele OSCE privind dimensiunea umană. Având în vedere domeniul larg de aplicare al Proiectului de cod, Biroul ODIHR a informat, de asemenea, că vor fi pregătite mai multe opinii juridice privind diferitele componente ale Proiectului de cod.1 Aceste analize juridice ar trebui citite împreună cu cele două opinii ale ODIHR cu privire la Proiectul de lege cu privire la statutul, conduita și etica deputatului în Parlamentul Republicii Moldova, publicate în anul 2024.2 3. Prezenta opinie a fost elaborată ca răspuns la solicitarea menționată mai sus. Biroul ODIHR a efectuat această evaluare în cadrul mandatului său general de a asista statele participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor lor privind dimensiunea umană a OSCE. 3
II. DOMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI
4. Domeniul de aplicare al prezentei opinii cuprinde doar capitolul V - Procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război din Proiectul de cod (și anume, articolele 137-141) și dispozițiile relevante ale Constituției Republicii Moldova care reglementează stările de urgență. Astfel limitată, opinia nu constituie o revizuire completă și cuprinzătoare a întregului cadru juridic care reglementează stările de urgență în Republica Moldova. 5. Opinia ridică problemele-cheie și indică domeniile de preocupare. Din motive de concizie, aceasta se concentrează preponderent asupra acelor dispoziții care necesită modificări sau îmbunătățiri, și nu asupra aspectelor pozitive ale Proiectului de cod. Analiza juridică care urmează se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale privind drepturile omului și statul de drept, precum și pe angajamentele relevante ale OSCE privind dimensiunea umană. Opinia evidențiază, de asemenea, după caz, bunele practici din alte state participante la OSCE și nu numai în acest domeniu. Atunci când se referă la bunele practici comparative, Biroul ODIHR nu pledează pentru niciun model specific; orice exemplu de țară ar trebui evaluat cu
1 Aceste analize juridice se axează pe procedura legislativă (capitolul III), procedura de revizuire a Constituției (capitolul IV), procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V), raporturile interinstituționale cu alte puteri (capitolele VI-IX și XI-XII din Proiectul de cod), controlul parlamentar (titlul III din Proiectul de cod), rolul reprezentativ al parlamentului și cooperarea cu societatea civilă (capitolul X) și/sau o combinație a acestora și a altor aspecte, după cum se consideră adecvat. Acestea sunt disponibile la baza de date a ODIHR privind analizele juridice și legislația (LegislationOnline), în special cu privire la Republica Moldova. 2 A se vedea ODIHR, Opinia privind anumite prevederi ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputatului din Parlamentul Republicii Moldova(26 martie 2024), în engleză și în română; și Opinia privind anumite prevederi ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputatului din Parlamentul Republicii Moldova (11 decembrie 2024), în engleză și în română. 3 A se vedea, în special, angajamentele specifice ale OSCE privind dimensiunea umană referitoare la stările de urgență, inclusiv Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1990), alin. 16.3 și 25; și Documentul Reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Moscova, 10 septembrie-4 octombrie 1991), (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), par. 28. 7 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
prudență, deoarece nu poate fi în mod necesar reprodus într-o altă țară și ar trebui întotdeauna luat în considerare în lumina cadrului instituțional și juridic național mai larg, precum și a sistemului juridic, contextului social și culturii politice ale țării. 6. În plus, în conformitate cu Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor4 (denumită în continuare "CEDAW") și cu Planul de acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea egalității de gen5 și cu angajamentele de a integra egalitatea de gen în activitățile, programele și proiectele OSCE, prezenta opinie integrează, după caz, o perspectivă de gen și diversitate. 7. Prezenta opinie se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a Proiectului de cod, care este atașată la prezentul document ca anexă. Pot apărea erori de traducere. În cazul în care opinia este tradusă în altă limbă, versiunea în limba engleză va prevala în caz de discrepanțe. 8. Luând în considerare cele de mai sus, Biroul ODIHR ar dori să sublinieze că prezenta opinie nu împiedică ODIHR să formuleze în viitor recomandări sau comentarii scrise sau orale suplimentare cu privire la subiectele respective în Moldova.
III. ANALIZA JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRILE
1. STANDARDELE INTERNAȚIONALE RELEVANTE PRIVIND DREPTURILE OMULUI ȘI ANGAJAMENTELE OSCE PRIVIND DIMENSIUNEA UMANĂ
9. Orice țară se poate confrunta cu situații de urgență generate de dezastre naturale, epidemii, atacuri teroriste, conflicte armate sau alte evenimente catastrofale. În sistemele democratice, răspunsul la astfel de situații de urgență poate fi o provocare, deoarece drepturile garantate prin constituție și mecanismele instituționale de control și echilibru pot încetini procesul decizional și pot împiedica luarea unor măsuri rapide și eficiente. Din acest motiv, majoritatea statelor includ dispoziții de urgență în constituția lor. Aceste stări de urgență împuternicesc temporar executivul să restricționeze sau să suspende anumite drepturi, să lase deoparte unele mecanisme instituționale de control și echilibru și să concentreze procesul decizional pentru a permite reacții rapide și eficiente la crize și pentru a restabili normalitatea. 6 10. Cu toate acestea, având în vedere riscul inerent de abuz asociat stărilor de urgență sau altor regimuri similare - care, de obicei, concentrează puterea în cadrul executivului - sunt esențiale garanții juridice și instituționale solide pentru a se asigura că situațiile de urgență sau crizele nu sunt utilizate în mod abuziv pentru a submina statul de drept sau a suprima drepturile omului, sau pentru a consolida puterea dincolo de durata crizei. Acestea includ definiții clare ale situațiilor de urgență care justifică măsuri excepționale, limitări temporale, control legislativ sau judiciar și dispoziții pentru restabilirea ordinii constituționale normale. În acest context, parlamentele joacă un rol crucial de supraveghere, nu numai prin evaluarea continuă a necesității și justificării declarării și apoi menținerii stării de urgență sau a unor regimuri similare, ci și prin controlul și revizuirea măsurilor de urgență introduse de executiv, pentru a se asigura că acestea sunt
4 A se vedea Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare "CEDAW"), adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale la 18 decembrie 1979. Republica Moldova a aderat la această convenție la 1 iulie 1994. 5 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), par. 32. 6 A se vedea International IDEA, Bulmer, E., Introducere în construirea Constituției 18, Puteri de urgență, 2018, pp. 6-7. 8 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
strict justificate, proporționale și că sunt atenuate sau suspendate de îndată ce situația o permite. În cele din urmă, parlamentele ar trebui, de asemenea, să exercite un control post-emergență pentru a evalua utilizarea puterilor de urgență, pentru a evalua legile și alte măsuri adoptate în timpul stării de urgență sau al altor regimuri similare și pentru a preveni orice erodare durabilă a normelor democratice. 11. Deși legislația internațională privind drepturile omului nu reglementează stările de urgență în sine, aceasta abordează problema în mod indirect prin cadrul derogărilor permise în situații de urgență publică care "amenință viața națiunii", elaborând condițiile stricte care trebuie îndeplinite pentru ca statele să își suspende temporar anumite obligații în materie de drepturi ale omului - protejând în același timp principiile fundamentale ale legalității, proporționalității, demnității umane, statului de drept și echilibrului puterilor. În același timp, procedura de declarare a unor astfel de stări de urgență, mecanismele instituționale și punerea în aplicare a unei stări de urgență în sine rămân reglementate în principal de cadrele constituționale și juridice naționale. 12. Fundamentul acestor standarde internaționale se regăsește la articolul 4 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (PIDCP), care permite derogări numai în circumstanțe strict definite și excepționale și numai "în măsura strict impusă de cerințele situației".7 Comentariul general al Comitetului ONU pentru Drepturile Omului (UNHRC) privind articolul 4 din PIDCP prevede că stările de urgență au "un caracter excepțional și temporar" și sunt "limitate la măsura strict necesară în funcție de cerințele situației (în ceea ce privește) durata, acoperirea geografică și domeniul de aplicare material al stării de urgență și orice măsuri de derogare la care se recurge din cauza stării de urgență".8 UNHRC solicită, de asemenea, ca statele "să acționeze în conformitate cu dispozițiile lor constituționale și cu alte dispoziții legale care reglementează o astfel de proclamare și exercitare a puterilor de urgență", menționând în același timp că proclamarea oficială "este esențială pentru menținerea principiilor legalității și statului de drept în momentele în care acestea sunt cel mai necesare".9 Acest fapt garantează că statele nu exploatează urgențele publice ca pretext pentru subminarea statului de drept sau suprimarea drepturilor omului. 13. De asemenea, PIDCP prevede că măsurile de urgență nu trebuie să implice "nicio discriminare bazată exclusiv pe rasă, culoare, sex, limbă, religie sau origine socială" (articolul 4 alineatul (1)) și enumeră articolele pentru care nu poate exista nicio derogare, chiar și în perioade de urgență (articolul 4 alineatul (2)).10 În plus, alte drepturi au fost recunoscute, în principal de către UNHRC, ca neputând face obiectul unei derogări, inclusiv dreptul la o cale de atac efectivă,11 principiile fundamentale ale unui proces
7 A se vedea Pactul internațional al ONU cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare PIDCP), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin Rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966. Republica Moldova a aderat la PIDCP pe 26 ianuarie 1993. 8 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 2 și 4. 9 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 2. 10 și anume, articolul 6 (dreptul la viață), articolul 7 (interzicerea torturii sau a pedepselor crude, inumane sau degradante, sau a experimentelor medicale sau științifice fără consimțământ), articolul 8, alin. 1 și 2 (interzicerea sclaviei, a comerțului cu sclavi și a servituții), articolul 11 (interzicerea închiderii din cauza incapacității de a îndeplini o obligație contractuală), articolul 15 (principiul legalității în domeniul dreptului penal, și anume, cerința ca atât răspunderea penală, cât și pedeapsa să se limiteze la dispoziții clare și precise din legea care era în vigoare și aplicabilă în momentul în care a avut loc acțiunea sau omisiunea, cu excepția cazurilor în care o lege ulterioară impune o pedeapsă mai ușoară), articolul 16 (recunoașterea oricui drept persoană în fața legii) și articolul 18 (libertatea de gândire, de conștiință și de religie). 11 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 14-15. 9 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
echitabil,12 garanțiile fundamentale împotriva detenției arbitrare13 și principiul nereturnării.14 În plus, dreptul internațional umanitar trebuie respectat în toate circumstanțele.15 În cele din urmă, chiar și în perioade de urgență, trebuie menținute garanțiile fundamentale ale statului de drept, în special constituționalitatea și legalitatea, controlul parlamentar efectiv, controlul judiciar independent și căile de atac interne efective.16 14. Principiile de la Siracusa ale ONU privind criteriile de limitare și derogare de la dispozițiile PIDCP articulează în continuare obligațiile unui stat în timpul unei stări de urgență, subliniind faptul că astfel de măsuri extraordinare trebuie să respecte standardele și cerințele juridice și procedurale stricte.17 În conformitate cu principiile acestea, un stat poate invoca o urgență publică în temeiul articolului 4 alineatul (1) din PIDCP numai atunci când situația este excepțională, reprezentând o amenințare reală sau iminentă la adresa vieții națiunii. Urgența trebuie să pună în pericol în mod fundamental siguranța fizică a populației, independența politică a națiunii, integritatea sa teritorială sau existența sau funcționarea instituțiilor indispensabile pentru asigurarea și protejarea drepturilor recunoscute în PIDCP (par. 39). Mai mult decât atât, aceste principii impun, de asemenea, proclamarea oficială și în timp util a stării de urgență (par. 42 și 62) și faptul că "severitatea, durata și domeniul de aplicare geografic al oricărei măsuri de derogare trebuie să fie doar cele strict necesare pentru a face față amenințării la adresa vieții națiunii și să fie proporționale cu natura și amploarea acesteia" (par. 51). În plus, constituția și statutele care reglementează stările de urgență ar trebui să prevadă o revizuire independentă promptă și periodică de către organul legislativ a necesității măsurilor de derogare (par. 55). Articolul 4 alineatul (3) din PIDCP impune statelor, atunci când notifică ONU, să informeze "cu privire la dispozițiile de la care (un stat parte) a derogat".18 Statele sunt obligate să notifice imediat celelalte state părți, prin intermediul Secretarului General al ONU, cu privire la dispozițiile de la care au derogat, motivele acestor acțiuni și durata preconizată a măsurilor. 19 15. Unele drepturi nederogabile pot face obiectul unor limitări.20 Cu toate acestea, există drepturi care sunt absolute, adică drepturi care nu pot fi niciodată suspendate sau restricționate în nicio circumstanță, chiar și în contextul unei situații de urgență.21 Pentru
12 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 16 și Comentariul general nr. 32 privind articolul 14, Dreptul la egalitate în fața instanțelor judecătorești și la un proces echitabil (2007), par. 6. Acestea ar include dreptul de a fi judecat de un tribunal independent și imparțial [Comentariul general nr. 32 privind CCPR (2007), par. 19); prezumția de nevinovăție (Comentariul general CCPR nr. 32 (2007), par. 6); dreptul de a avea acces la un avocat; și dreptul persoanelor arestate sau reținute de a fi aduse cu promptitudine în fața unei autorități judiciare (independente și imparțiale) care să decidă fără întârziere asupra legalității detenției și să dispună eliberarea în cazul în care aceasta este ilegală/dreptul la habeas corpus (CCPR, Comentariul general nr. 29, par. 16; și Comentariul general nr. 35, articolul 9 (Libertatea și securitatea persoanei), par. 67). 13 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 35 la articolul 9 (Libertatea și securitatea persoanei), par. 66-67. 14 A se vedea Adunarea Generală a ONU, Rezoluția A/RES/51/75, 12 februarie 1997, alin. 3. A se vedea, de asemenea, Înaltul Comisariat al ONU pentru Refugiați (UNHCR), Avizul consultativ privind aplicarea extrateritorială a obligațiilor de nereturnare în temeiul Convenției din 1951 privind statutul refugiaților și al Protocolului său din 1967, 26 ianuarie 2007, par. 12 și 20. 15 A se vedea cele patru Convenții de la Geneva din 1949, articolul 1 comun, care prevede că "[Î]naltele părți contractante se angajează să respecte și să asigure respectarea prezentei convenții în toate circumstanțele". 16 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par 2. 17 Organizația Națiunilor Unite, Consiliul Economic și Social, Principiile de la Siracusa privind dispozițiile de limitare și derogare din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, U.N. Doc. E/CN.4/1985/4, anexă (1985). 18 A se vedea, de asemenea, par. 7 din CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, în care CCPR consideră că acest lucru este esențial "nu numai pentru îndeplinirea corespunzătoare a funcțiilor sale și, în special, pentru a evalua dacă măsurile luate de statul parte au fost strict impuse de exigențele situației, ci și pentru a permite altor state părți să monitorizeze respectarea dispozițiilor pactului". 19 A se vedea Principiile de la Siracusa, par. 44 și 45. 20 De exemplu, dreptul la libertatea religiei sau a convingerilor prevăzut la art. 18 din PIDCP este nederogabil în temeiul art. 4 alin. 2 din PIDCP, dar poate fi supus unor limitări în conformitate cu art. 18 (3) din PIDCP. 21 Drepturile absolute includ dreptul de a nu fi supus torturii și altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante (a se vedea art. 2 alin. 2 din Convenția ONU împotriva torturii și Documentul OSCE de la Copenhaga, par. 16.3), de sclavie și servitute, de închisoare pentru incapacitatea de a îndeplini o obligație contractuală, de interzicerea genocidului, a crimelor de război și a crimelor împotriva umanității, de interzicerea aplicării retroactive a legilor penale, de dreptul la recunoaștere în fața legii, de interzicerea privării
10 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
drepturile care pot face obiectul unei derogări și care nu sunt absolute, orice restricție trebuie să respecte cu strictețe standardele stabilite în instrumentele internaționale privind drepturile omului, și anume: (i) să fie "prevăzute de lege", asigurându-se că sunt clare, accesibile și previzibile; (ii) să urmărească un "scop legitim" prevăzut de legislația internațională privind drepturile omului pentru dreptul în cauză; (iii) să fie "necesare într- o societate democratică", ceea ce înseamnă că răspund unei nevoi sociale urgente și sunt proporționale cu scopul urmărit; și (iv) să fie nediscriminatorii.22 Aceste cerințe se aplică în egală măsură derogărilor adoptate în timpul stărilor de urgență (par. 65 din Principiile de la Siracusa ale ONU). 16. Alte tratate ale ONU, precum Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale (ICESCR), Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (CEDAW), Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială (CERD) Convenția privind drepturile copilului (CRC), Convenția împotriva torturii și a altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante (UNCAT) și Convenția privind drepturile persoanelor cu dizabilități (CRPD), nu conțin clauze de derogare explicite și rămân aplicabile în situații de urgență.23 17. În cadrul european al drepturilor omului, Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO) a Consiliului Europei permite, de asemenea, derogări în caz de urgențe publice care amenință viața națiunii (articolul 15).24 Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO) a stabilit că sunt necesare trei condiții: trebuie să existe o situație excepțională de criză sau de urgență; care afectează întreaga populație; și care constituie o amenințare la adresa vieții organizate a comunității. CtEDO a afirmat principiul conform căruia, chiar și în situații de urgență, statele rămân legate de drepturile fundamentale consacrate în tratatele internaționale, subliniind principiul conform căruia starea de urgență nu trebuie să devină un pretext pentru subminarea statului de drept sau subminarea drepturilor omului.25 CtEDO permite statelor o "marjă de apreciere" largă în evaluarea amenințărilor la adresa securității percepute și a răspunsurilor la acestea.26 În cele din urmă, CtEDO solicită declararea oficială a stării de urgență înainte de orice suspendare a drepturilor.27 De asemenea, statele trebuie să raporteze ce drepturi au fost suspendate ca urmare a acestei declarații.28
arbitrare de libertate și de dreptul aferent al oricărei persoane private de libertate de a introduce o acțiune în fața unei instanțe pentru a contesta legalitatea detenției (a se vedea, de ex, Grupul de lucru privind detenția arbitrară, Deliberarea nr. 11 privind prevenirea privării arbitrare de libertate în contextul urgențelor de sănătate publică (8 mai 2020), par. 5; Raportul Grupului de lucru privind detenția arbitrară către Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, A/HRC/22/44, 24 decembrie 2012, par. 42-51; Comentariul general nr. 35 privind art. 9 din PIDCP (Libertatea și securitatea persoanei), par. 67), și principiul nereturnării (a se vedea art. 4 din Convenția împotriva torturii și a pedepselor și tratamentelor crude, inumane sau degradante (CAT) din 1984, care conține o interdicție absolută a returnării pentru persoanele aflate în pericol de a fi supuse torturii; a se vedea, de asemenea, CCPR, Comentariul general nr. 20 privind art. 7 din PIDCP, 10 martie 1992, par. 9; și jurisprudența CtEDO care încorporează acest principiu absolut al nereturnării în art. 3 alin. 3 din CEDO, a se vedea, de exemplu, cauza Soering c. Marii Britanii (cererea nr. 14038/88, hotărârea din 7 iulie 1989), par. 88; și cauza Chahal c. Marii Britanii [CG] (cererea nr. 22414/93, hotărârea din 15 noiembrie 1996), par. 80-1). 22 A se vedea clauzele de prescripție din Principiile de la Siracusa. 23 Statele rămân obligate, în ceea ce privește drepturile economice, sociale și culturale, să le respecte (adică să se abțină de la a interveni în exercitarea lor), să le protejeze (adică să împiedice alte persoane să intervină în exercitarea lor) și să le realizeze (adică să adopte măsuri adecvate pentru realizarea lor deplină) și să elimine orice discriminare, indiferent de resursele de care dispun. În ceea ce privește obligațiile legate de drepturile economice, sociale și culturale în temeiul tratatelor internaționale privind drepturile omului, principiul "realizării progresive" califică obligațiile în funcție de disponibilitatea resurselor și, prin urmare, de circumstanțele existente. Cu toate acestea, obligațiile statelor asociate cu conținutul de bază al drepturilor la hrană, sănătate, locuință, protecție socială, apă și salubritate, educație și un nivel de trai adecvat și de a elimina orice discriminare, indiferent de resursele de care dispun, rămân în vigoare chiar și în situații de urgență. 24 A se vedea Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale a Consiliului Europei (denumită în continuare CEDO), intrată în vigoare la 3 septembrie 1953. A se vedea, de asemenea, Recomandarea 2125 (2018) privind starea de urgență: aspecte de proporționalitate privind derogările în temeiul articolului 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. 25 A se vedea CtEDO, cauza Lawless c. Irlandei, nr. 332/57, 1 iulie 1961. 26 A se vedea CtEDO, cauza A. și alții c. Marii Britanii [CG], nr. 3455/05, 19 februarie 2009, par. 171 și 173 27 A se vedea CtEDO, cauza Lawless v. Irlandei (nr. 3), nr. 332/57, 1 iulie 1961, par. 28. 28 A se vedea articolul 15 din CEDO. A se vedea, de asemenea, Rezoluția 2209 (2018) privind starea de urgență: aspecte de proporționalitate privind derogările în temeiul articolului 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. 11 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
18. Angajamentele OSCE privind dimensiunea umană consolidează și mai mult aceste principii. Documentul OSCE de la Moscova din 1991 introduce mai multe cerințe și condiții pentru declararea stării de urgență, care poate fi proclamată "numai de către un organ legitim din punct de vedere constituțional" mandatat să facă acest lucru, iar atunci când acest lucru este făcut de autoritățile executive, "decizia respectivă ar trebui să fie supusă aprobării sau controlului legislativului în cel mai scurt timp posibil".29 De asemenea, ar trebui să fie proclamată "în mod oficial, public și în conformitate cu dispozițiile prevăzute de lege".30 În plus, se afirmă în mod explicit că "nu este permisă impunerea de facto sau continuarea unei stări de urgență publică care nu este în conformitate cu dispozițiile prevăzute de lege".31 În plus, statele participante la OSCE trebuie să informeze Biroul ODIHR cu privire la decizia lor de a declara sau de a ridica starea de urgență și cu privire la derogările făcute de la obligațiile lor internaționale în domeniul drepturilor omului.32 Statele participante la OSCE s-au angajat, de asemenea, să se asigure că "garanțiile juridice necesare pentru menținerea statului de drept vor rămâne în vigoare în timpul unei stări de urgență publică" și să "prevadă în legislația lor controlul asupra reglementărilor legate de starea de urgență publică, precum și punerea în aplicare a acestor reglementări".33 CtEDO a reafirmat, de asemenea, că măsurile luate în cadrul unei stări de urgență trebuie să echilibreze preocupările legate de securitatea națională cu drepturile individuale, subliniind faptul că supravegherea judiciară joacă un rol esențial în asigurarea proporționalității.34
2. CONTEXTUL ȘI OBSERVAȚIILE GENERALE
19. Capitolul V din Proiectul de cod elaborează și pune în aplicare dispozițiile Constituției Republicii Moldova care reglementează stările de urgență, inclusiv articolele 63 alineatul (1), 66 litera (m), 72 alineatul (3), 80 alineatul (3), 85 alineatul (4) și 142 alineatul (3) din Constituție. Articolul 66 litera (m) din Constituție prevede că Parlamentul este învestit cu competența de a declara starea de urgență, de asediu și de război. Articolul 63 alineatul (1) din Constituție prevede că mandatul de patru ani al Parlamentului poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau catastrofă, și aceleași criterii se aplică mandatului președintelui (articolul 80 alineatul (3)). Constituția mai prevede că Parlamentul nu poate fi dizolvat în timpul stării de urgență, de asediu sau de război (articolul 85 alineatul (4)) și că Constituția nu poate fi modificată în astfel de perioade (articolul 142 alineatul (3)). Toate celelalte aspecte ale stării de urgență, de asediu și de război pot fi reglementate prin legi organice (articolul 72 alineatul (3m)). 20. Legea organică 212/2004 privind regimul stării de urgență, de asediu sau de război (denumită în continuare "Legea organică 212/2004")35 oferă detalii suplimentare. Articolul 12 alineatul (1) precizează că declararea stării de urgență, de asediu sau de război se face printr-o hotărâre a Parlamentului, în timp ce articolul 13 detaliază conținutul unei astfel de hotărâri. Articolele 15 și 16 reglementează prelungirea duratei și, respectiv, ridicarea stării de urgență, de asediu sau de război. Capitolele III, IV și V conțin în mod specific dispozițiile procedurale și instituționale, domeniul de aplicare și modalitățile celor trei regimuri de urgență.
29 A se vedea OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Moscova, 10 septembrie- 4 octombrie 1991), (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), par. 28.3 30 Ibidem. 31 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.4 32 Ibidem, par. 28.10, citit împreună cu CSCE, Documentul de la Helsinki 1992, Partea VI Dimensiunea umană, par. 5b. 33 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.8 34 A se vedea cauza A. și alții c. Marii Britanii, cererea nr. 3455/05. 35 A se vedea Republica Moldova, Legea organică 212/2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război, 24 iunie 2004, astfel cum a fost modificată în 2013. 12 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
21. Capitolul V din Proiectul de cod detaliază procedurile de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război. Acesta impune justificarea riguroasă a acestor declarații, supravegherea parlamentară și respectarea obligațiilor internaționale. Acesta pune accentul pe dezbaterea deschisă, pe claritatea procedurilor și pe interzicerea anumitor acțiuni în timpul situațiilor de urgență, cum ar fi restricțiile privind dreptul la viață sau accesul la justiție. Măsurile sunt limitate de necesitate, iar Parlamentul are autoritatea de a extinde, revizui sau ridica aceste dispoziții în funcție de evoluția circumstanțelor. Proiectul de cod include, de asemenea, obligația statului de a notifica organele internaționale și de a raporta cu privire la impactul și acțiunile întreprinse în timpul situațiilor de urgență. În plus, articolul 12 din Proiectul de cod prevede relocarea temporară a Parlamentului în caz de circumstanțe extraordinare. În plus, articolul 142 alineatul (3) din Constituție și articolul 126 din Proiectul de cod contribuie la stabilitatea constituțională prin interzicerea revizuirii Constituției în timpul unei stări de urgență, de asediu sau de război. 22. Deși Proiectul de cod oferă, în general, un cadru solid pentru funcționarea parlamentară și gestionarea situațiilor de urgență, anumite domenii ar putea beneficia de extindere și perfecționare, după cum se detaliază în continuare. 23. În primul rând, anumite aspecte-cheie ale stărilor de urgență ar trebui, de preferință, să fie reglementate în Constituție, soluție preferabilă reglementării prin lege organică. Dintr- o perspectivă comparativă, nivelul detaliilor furnizate în constituții cu privire la dispozițiile de urgență variază foarte mult. Unele constituții omit complet dispozițiile de urgență,36 în timp ce altele deleagă legislativului sarcina de a reglementa stările de urgență,37 sau includ un cadru detaliat și cuprinzător pentru stările de urgență.38 Dispozițiile constituționale care acordă legislativului o marjă largă de decizie în reglementarea stărilor de urgență pot ridica probleme, deoarece pot permite unei majorități aflate la putere să modifice unilateral normele privind stările de urgență în vederea facilitării condițiilor de recurgere la puteri de urgență pentru consolidarea puterii.39 În schimb, reglementarea aspectelor-cheie ale stărilor de urgență direct în Constituție oferă un nivel mai ridicat de protecție juridică, deoarece aceste norme ar necesita o majoritate constituțională superioară pentru a fi modificate, făcând astfel mai dificil pentru o majoritate în exercițiu să adopte modificări unilaterale. În plus, dispozițiile care reglementează stările de urgență sunt intrinsec constituționale, deoarece au impact asupra drepturilor fundamentale, modifică sistemul de separare și echilibru al puterilor și sunt menite să protejeze sistemul constituțional și să îi permită acestuia să răspundă eficient crizelor. Din aceste motive, Comisia de la Veneția recomandă, în general, ca regimurile de urgență să fie reglementate în mod explicit în constituție. 40 24. În Moldova, formatul constituțional existent ar permite unei majorități absolute în cadrul legislativului unicameral să determine condițiile, domeniul de aplicare și efectele puterilor de urgență. Având în vedere consecințele potențial extinse ale unei stări de urgență, ar putea fi o măsură prudentă să se reglementeze unele aspecte critice ale puterilor de urgență direct în Constituție, și nu prin legi organice, pentru a oferi mai multe garanții. Caracteristicile-cheie ale regimurilor de urgență care ar putea fi incluse în Constituție pot include: (i) circumstanțele în care poate fi declarată o stare de urgență,
36 A se vedea, de exemplu, Constituția Australiei, Constituția Belgiei, Constituția Canadei, Constituția Principatului Monaco, Constituția Norvegiei. 37 A se vedea, de exemplu, articolul 109 alineatul (19) din Constituția Republicii Uzbekistan; articolul 12 și articolul 80 (4) (1) din Constituția Republicii Kârgâzstan; 38 A se vedea, de exemplu, în regiunea OSCE, articolele 183 și 184 din Constituția Ciprului; articolele 65.14, 78.17, 87.8, 129, 130, 131, 161 din Constituția Estoniei; articolele 122-128 din Constituția Macedoniei de Nord; articolele 200-202 din Constituția Serbiei. 39 A se vedea, de exemplu, International IDEA, Bulmer, E., Introducere în construirea Constituției18 Puteri de urgență, 2018, p. 10. 40 A se vedea Comisia de la Veneția, Puteri de urgență, CDL-STD(1992)015; și Comisia de la Veneția, Avizul privind proiectul de lege constituțională privind "protecția națiunii", CDL-AD(2016)006, par. 52. 13 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
(ii) actorii autorizați să facă o propunere sau să ia decizia inițială de a declara o stare de urgență, (iii) pragul și calendarul necesar pentru aprobarea sau confirmarea de către legislativ, (iv) durata, încetarea și condițiile de reînnoire a unei stări de urgență, (v) efectele unei stări de urgență și (vi) mijloacele de care dispun sistemul judiciar, legislativul și instituția națională pentru drepturile omului sau mediatorii pentru a supraveghea exercitarea puterilor de urgență de către executiv. Prin urmare, deși recunoaștem că modificările constituționale nu pot fi realizate în acest moment, pe termen lung, se recomandă să se ia în considerare reglementarea în continuare a aspectelor esențiale ale stărilor de urgență în Constituție, și nu prin legile organice. 25. În al doilea rând, elaborarea unor orientări mai detaliate privind criteriile și pragurile de declarare a situațiilor de urgență, durata acestora și condițiile specifice care justifică suspendarea sau limitarea drepturilor fundamentale ar putea spori claritatea și ar putea preveni eventualele abuzuri (subsecțiunile 3 și 6 infra). 26. În al treilea rând, introducerea unor dispoziții suplimentare privind modalitățile de luare a deciziilor (subsecțiunea 4 infra), supravegherea legislativă (subsecțiunea 5 infra) și mecanismele de revizuire judiciară a deciziilor ar putea consolida controalele și asigura echilibrul (subsecțiunea 7 infra). În plus, Proiectul de cod ar trebui să ofere mai multe orientări cu privire la modul în care legislativul decide cu privire la organizarea sau amânarea alegerilor în timpul unei stări de urgență (subsecțiunea 6.2 infra). 27. În cele din urmă, se observă că par să existe unele discrepanțe între dispozițiile Constituției, Legea organică 212/2004 privind regimul stării de urgență, de asediu sau de război și Proiectul de cod.41 Va fi, de asemenea, important să se asigure că toate dispozițiile Proiectului de cod și ale Legii organice 212/2004 sunt conforme cu Constituția, asigurându-se în același timp coerența cadrului juridic în ansamblu.
3. DECLARAREA STĂRII DE URGENȚĂ, DE ASEDIU SAU DE RĂZBOI DE CĂTRE LEGISLATIV
28. După cum a remarcat anterior Biroul ODIHR, funcțiile de control exercitate de parlamentele naționale rămân o cerință esențială a democrației parlamentare, în special în momentele în care se introduc stări de urgență sau alte stări de urgență și se transferă puteri sporite către executiv.42 După cum a subliniat și Comisia de la Veneția, "controlul parlamentar al acțiunilor autorităților în legătură cu o stare de urgență și procedurile speciale pentru un astfel de control sunt garanții importante ale statului de drept și ale democrației".43 În conformitate cu Documentul OSCE de la Moscova din 1991, "în cazurile în care decizia de a impune o stare de urgență publică poate fi luată în mod legal de către autoritățile executive, această decizie ar trebui să fie supusă aprobării sau controlului legislativului în cel mai scurt timp posibil".44 În acest sens, statele participante la OSCE s-au angajat "să prevadă în legislația lor controlul asupra reglementărilor referitoare la starea de urgență publică, precum și punerea în aplicare a acestor reglementări".45 Aceasta înseamnă că garanțiile fundamentale ale statului de drept, în special constituționalitatea și legalitatea, controlul parlamentar efectiv, controlul
41 De exemplu, articolul 63 din Constituție prevede posibilitatea ca Parlamentul, prin lege organică, să decidă să își prelungească mandatul în timpul unei stări de urgență, de asediu sau de război, în timp ce articolul 137 (6) din Proiectul de cod prevede că mandatul său se prelungește în astfel de cazuri. 42 A se vedea OSCE Angajamentele Dimensiunii Umane și Răspunsurile Statelor la Pandemia de COVID-19, p. 43. 43 A se vedea Comisia de la Veneția, Avizul privind proiectul de lege constituțională privind protecția națiunii franceze, CDL- AD(2016)006-e. 44 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.2. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Avizul privind proiectul de lege constituțională privind protecția națiunii franceze, CDL-AD(2016)006-e. 45 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.8. 14 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
judiciar independent și căile de atac interne efective, trebuie menținute chiar și în timpul unei stări de urgență sau al unor stări de urgență similare. 46
3.1. Procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război
29. Constituția Republicii Moldova conferă Parlamentului autoritatea de a declara stare de urgență, de asediu sau de război (articolul 66 litera (m) din Constituție). Legea organică 212/2004 precizează cine poate propune o astfel de declarație.47 30. În conformitate cu articolul 137 alineatul (1) din Proiectul de cod, Președintele Republicii sau Guvernul poate prezenta Parlamentului o propunere de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război. Această propunere trebuie să fie făcută în conformitate cu Legea nr. 212/2004 și să fie însoțită de un proiect de act normativ elaborat conform cerințelor Legii nr. 100/2017. Propunerile trebuie să includă informații argumentate care să justifice declarația și orice restrângeri asupra drepturilor și libertăților (articolul 137 alineatul (2) din Proiectul de cod). În cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune, acesta este convocat în sesiune extraordinară pentru a examina propunerea (articolul 137 alineatul (3)) sau în termen de 24 de ore în cazul unei agresiuni armate (articolul 137 alineatul (4)), asigurându-se astfel un control legislativ prompt. Articolul 138 prevede că propunerea de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război este înaintată comisiei sesizate în fond, care va examina circumstanțele care au generat starea de urgență și va elabora un raport pentru Parlament. De asemenea, comisia va elabora un proiect de hotărâre și îl va prezenta Parlamentului spre aprobare. Articolul 139 prezintă procedurile pentru dezbaterile parlamentare privind propunerea de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război. Dezbaterile au loc în ședință publică, cu excepția cazului în care Parlamentul decide altfel. Președintele sau guvernul prezintă propunerea, urmată de o rundă de întrebări din partea deputaților, fiecare având o durată de un minut, cu răspunsuri limitate la trei minute. Se prezintă apoi raportul comisiei privind propunerea, inclusiv concluziile și circumstanțele care au condus la declarație. Grupurile parlamentare au posibilitatea de a-și exprima poziția timp de șapte minute. În cele din urmă, președintele supune la vot proiectul de hotărâre. În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Proiectul de cod, starea de urgență, de război sau de asediu este instituită printr-o hotărâre a Parlamentului. 31. În general, procedura propusă pentru declararea unei stări de urgență este binevenită din punctul de vedere al controlului parlamentar asupra utilizării puterilor de urgență. În conformitate cu dispozițiile propuse, Președintele Republicii și Guvernul pot propune legislativului declararea stării de urgență, însă decizia finală de a o declara aparține Parlamentului. Această cerință a aprobării legislative înainte ca o stare de urgență să poată intra în vigoare se regăsește în mai multe alte jurisdicții.48 Un astfel de aranjament poate reduce riscul de abuz al puterilor de urgență de către executiv, dar poate, de asemenea, întârzia reacțiile executivului la criză. 32. În același timp, două aspecte importante ale procedurii propuse ar putea fi îmbunătățite. În cazul unei agresiuni armate împotriva țării, Constituția obligă președintele Republicii să ia măsuri imediate și să declare stare de război (articolul 87 alineatul (3) din Constituție). În acest scenariu, starea de război poate intra în vigoare înainte de aprobarea
46 A se vedea APCE, Rezoluția 2209 (2018) Starea de urgență: aspecte de proporționalitate privind derogările în temeiul articolului 15 din CEDO, par. 3. 47 Starea de urgență poate fi propusă de Președintele Republicii Moldova sau de Guvern (articolul 17), în timp ce starea de asediu sau starea de război poate fi declarată de Parlament la propunerea Președintelui (articolele 28 și 43). În plus, în caz de agresiune armată împotriva țării, Constituția impune președintelui Republicii obligația de "a lua măsuri pentru respingerea agresiunii" și de a declara starea de război; președintele Republicii trebuie să informeze " neîntârziat " Parlamentul (articolul 87 alineatul (3) din Constituție). 48 A se vedea, de exemplu, articolul 120 din Constituția Armeniei; articolul 129 din Constituția Estoniei; articolul 138 din Constituția Portugaliei; articolul 116.3 din Constituția Spaniei. 15 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
legislativului. Constituția și Proiectul de cod impun președintelui Republicii să informeze legislativul cu privire la declarație, iar dacă legislativul nu este în sesiune, acesta trebuie convocat în sesiune extraordinară în termen de 24 de ore de la agresiune. 33. Cu toate acestea, nici Constituția, nici Legea organică 212/2004 și nici Proiectul de cod nu prevăd că declarația de război a președintelui trebuie să fie confirmată de Parlament într-un anumit termen pentru a rămâne în vigoare. Comparativ, în mai multe jurisdicții, o stare de urgență intră în vigoare imediat după o decizie a executivului, dar devine caducă după o anumită perioadă de timp dacă nu este confirmată de legislativ. Aprobarea legislativă post-declarație echilibrează nevoia de acțiuni executive imediate care să satisfacă cerința de supraveghere legislativă, asigurând faptul că regimul de urgență nu se poate extinde dincolo de perioada sa inițială fără aprobarea legislativă. Termenul de obținere a aprobării legislative post-declarație variază de la o jurisdicție la alta,49 iar în unele jurisdicții nu există un termen specific pentru aprobarea legislativă post-declarație, în schimb, legislativul poate anula oricând declararea stării de urgență de către executiv.50 În principiu, pentru a asigura un control parlamentar eficient și pentru a preveni abuzul de puteri de urgență, această perioadă ar trebui să fie relativ scurtă. Absența unei clauze de caducitate și a unei cerințe explicite de aprobare legislativă post-declarație în cazul unei declarații prezidențiale de război în temeiul articolului 87 alineatul (3) din Constituție constituie o lacună semnificativă și ridică probleme serioase. Prin urmare, pentru a aborda această lacună și deși se recunoaște că acest lucru poate necesita o modificare constituțională, se recomandă să se solicite în mod explicit Parlamentului să confirme orice declarație de război a președintelui în temeiul articolului 87 alineatul (3) din Constituție într-un termen definit pentru ca aceasta să rămână în vigoare după o perioadă inițială (scurtă) specificată. 34. În al doilea rând, în conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Proiectul de cod, starea de urgență, de război sau de asediu este instituită printr-o decizie a Parlamentului. Articolul 74 alineatul (2) din Constituție prevede că deciziile Parlamentului sunt adoptate prin votul majorității membrilor prezenți ai Parlamentului. Articolul 115 alineatul (1) litera (c) din Proiectul de cod prevede că, pentru a fi adoptate, legile ordinare, hotărârile și alte acte necesită votul majorității simple (și anume, majoritatea deputaților prezenți la ședință). Prin urmare, aceasta înseamnă că nu există nicio cerință de cvorum pentru ca Parlamentul să voteze o propunere de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război; de asemenea, nu este prevăzută o majoritate specială sau calificată. Acest aspect poate fi deosebit de important în funcție de efectele fenomenului care declanșează starea de urgență. Având în vedere consecințele grave care pot fi declanșate de o stare de urgență, în mai multe jurisdicții, decizia de a decide sau de a aproba declararea unei stări de urgență necesită votul majorității absolute a tuturor deputaților51 sau votul majorității calificate în cadrul legislativului.52 O cerință riguroasă privind cvorumul poate acționa, de asemenea, ca o măsură de protecție împotriva oricărei influențe sau presiuni
49 De exemplu, Georgia [articolul 50 alineatul (31) prevede că "în cazul în care Parlamentul nu se întrunește în termen de cinci zile sau nu aprobă (prelungește) decretul prezidențial de declarare (prelungire) a stării de urgență, starea de urgență declarată este anulată. Legea marțială se anulează în cazul în care Parlamentul nu aprobă edictul prezidențial de declarare (prelungire) a legii marțiale în termen de 48 de ore de la convocarea sa."); Luxemburg (starea de criză poate dura maximum zece zile și poate fi prelungită cu trei luni (durata maximă prevăzută în Constituție), dar numai cu autorizarea prealabilă a Parlamentului); Mongolia (articolul 33 din Constituție prevede ca Parlamentul să examineze în termen de șapte zile decretul de declarare a stării de urgență sau a stării de război și să îl aprobe sau să îl dezaprobe - fără o astfel de decizie, decretul prezidențial este nul); Malta (în conformitate cu articolul 47 din Constituție, aprobarea Camerei Reprezentanților este necesară în termen de 14 zile); Spania (fiecare prelungire a stării de alarmă de 15 zile necesită aprobarea Congresului Deputaților); România (Parlamentul, în conformitate cu articolul 93 din Constituție, trebuie să aprobe starea de urgență decretată de președinte în termen de trei zile, iar ulterior și orice prelungire). 50 A se vedea, de exemplu, articolul 231 din Constituția Poloniei. 51 A se vedea, de exemplu, articolul 129 din Constituția Estoniei; și articolul 91 din Constituția Muntenegrului. 52 A se vedea, de exemplu, articolul 17 din Constituția Croației (majoritate de două treimi din totalul membrilor Parlamentului); articolul 47 din Constituția Maltei (nu mai puțin de două treimi din totalul membrilor Camerei); articolul 125 din Constituția Macedoniei de Nord (majoritate de două treimi din numărul total de reprezentanți). 16 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
nejustificate asupra parlamentarilor, ca mijloc de descurajare a acestora de a participa la votul asupra unei rezoluții. În plus, un prag mai ridicat necesită adesea sprijinul opoziției, ceea ce poate contribui la prevenirea utilizării abuzive a puterilor de urgență în scopuri partizane și la asigurarea unui consens larg.53 35. Pentru a consolida controlul parlamentar și a susține principiul separării puterilor, se recomandă, cel puțin, includerea unei cerințe explicite privind cvorumul pentru adoptarea unei declarații de stare de urgență sau, alternativ, impunerea unui prag mai ridicat pentru ca legislativul să adopte decizia de a declara stare de urgență, stare de asediu sau război, deși se recunoaște că acest lucru poate necesita modificarea Constituției. Această garanție ar asigura faptul că orice declarare a stării de urgență este supusă unui control legislativ riguros și reflectă consensul dintre parlamentari.
3.2. Motivele și cerințele pentru declararea stării de urgență, de asediu sau de război
36. Proiectul de cod prevede trei tipuri distincte de regimuri de urgență: stare de urgență, stare de asediu și stare de război, reflectând astfel cele trei categorii prevăzute în Constituție.54 Cu toate acestea, Proiectul de cod nu specifică tipurile de circumstanțe sau fenomenele care ar putea declanșa fiecare dintre aceste stări. În același timp, motivele pentru declararea stării de urgență, de asediu sau de război sunt definite în detaliu la articolul 1 din Legea organică 212/2004.55 Deși evaluarea conținutului Legii organice 212/2004 depășește domeniul de aplicare al prezentei opinii, se pot face câteva observații cu privire la motivele și pragurile care ar trebui îndeplinite pentru declararea diferitelor stări de urgență. 37. Definirea în avans a unei situații de urgență poate fi o provocare, deoarece situațiile de urgență sunt prin natura lor bruște și neprevăzute. Definițiile prea înguste ar putea împiedica un răspuns eficient în situațiile noi. Pentru a rezolva această problemă, multe constituții și dispoziții legislative adoptă o abordare generală, identificând fenomenele principale care pot declanșa o situație de criză, cum ar fi războiul, și utilizând apoi un limbaj mai larg și mai flexibil pentru a cuprinde alte situații de urgență potențiale. 56 38. În același timp, o definiție largă a circumstanțelor care pot conduce la declararea stărilor de urgență creează un risc potențial de utilizare abuzivă, exacerbat, precum și creează dificultăți cu care se pot confrunta alți actori constituționali în analizarea sau revizuirea justificării executivului pentru declararea unei situații de urgență. În cazurile legate de securitatea națională, executivul și funcționarii guvernamentali pretind adesea că sunt cel mai bine plasați pentru a evalua necesitatea unor puteri de urgență datorită expertizei lor în materie de securitate națională. Cu toate acestea, parlamentul este adesea în imposibilitatea de a examina îndeaproape aceste afirmații, deoarece divulgarea unor informații sensibile privind securitatea națională în fața unei adunări mari, convocate în mod public, ar putea pune în pericol însăși securitatea în cauză. Articolul 139 alineatul (1) din Proiectul de cod încearcă să atenueze această situație, permițând ca sesiunile parlamentare să aibă loc în privat. Cu toate acestea, o astfel de ședință privată nu ar elimina riscul pentru securitatea națională, având în vedere că mulți parlamentari ar avea
53 A se vedea International IDEA, Bulmer, E., Introducere în construirea Constituției 18 Puteri de urgență, 2018, p. 15. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Parametri privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)05, par. 121. 54 De exemplu, în articolul 66 litera (m) din Constituție. 55 A se vedea Republica Moldova, Legea organică 212/2004 privind regimul stării de urgență, de asediu și de război, 24 iunie 2004. 56 De exemplu, articolul 15 din CEDO permite derogarea "în caz de război sau de altă urgență publică care amenință viața națiunii", în acest caz, războiul servind drept exemplu principal a ceea ce intenționează să fie acoperit de dispoziție, în timp ce expresia "altă urgență publică care amenință viața națiunii" extinde domeniul de aplicare la alte situații, concentrându-se în primul rând pe impactul fenomenului, în special pe amenințarea acestuia la adresa vieții națiunii, pentru a clarifica ce constituie o urgență. 17 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
în continuare acces la materiale sensibile; acest lucru nu ține cont de normele separate care reglementează accesul la informații clasificate sau secrete care intră sub incidența unor norme de clasificare diferite. În consecință, organizarea de dezbateri în sesiune închisă ar putea să nu permită obținerea rezultatelor dorite. Deși ar putea exista argumente în favoarea reducerii îngrijorării publice prin dezbateri închise, un discurs public robust este esențial. Dezbaterea publică poate evidenția gravitatea situației și poate conferi legitimitate democratică deciziei, sporind astfel încrederea publică, în special atunci când definiția unei situații de urgență este largă. În plus, dacă problema este discutată într-o sesiune închisă, parlamentul are mai puține posibilități de a acționa ca un control asupra puterii executive și, ulterior, există un risc crescut de abuz și lipsă de responsabilitate din partea statului. 39. Deși situațiile de urgență sunt adesea definite în termeni generali, organele internaționale pentru drepturile omului au încercat să clarifice aceste definiții pe baza efectelor lor. De exemplu, UNHRC a declarat că nu orice tulburare sau catastrofă se califică drept "urgență publică care amenință viața națiunii"; mai degrabă, situația trebuie să atingă un anumit grad de severitate (pragul de gravitate a amenințării) pentru a se califica drept urgență.57 În mod similar, expresia "care amenință viața națiunii" din articolul 15 din CEDO și din tratatele internaționale conexe privind drepturile omului subliniază, de asemenea, efectul pe care trebuie să îl producă o criză pentru ca aceasta să poată fi calificată drept urgență. Standardele minime de la Paris ale Asociației de Drept Internațional (ILA) privind drepturile omului într-o stare de urgență clarifică în continuare faptul că "urgență publică" ar trebui să însemne "o situație excepțională de criză sau de pericol public, real sau iminent, care afectează întreaga populație sau întreaga populație a zonei căreia i se aplică declarația și care constituie o amenințare la adresa vieții organizate a comunității din care face parte statul".58 În mod similar, CtEDO a considerat că o "urgență publică care amenință viața națiunii" este echivalentă cu "o situație excepțională de criză sau urgență care afectează întreaga populație și constituie o amenințare la adresa vieții organizate a comunității din care face parte statul".59 CtEDO a recunoscut că autoritățile naționale dispun de o marjă largă de apreciere pentru a evalua existența unei situații de urgență și a stabili derogările necesare, având în vedere implicarea lor directă și continuă în situații de urgență și cunoașterea contextului țării.60 Cu toate acestea, această competență nu este nelimitată, iar Curtea păstrează responsabilitatea de a verifica dacă acțiunile întreprinse depășesc marja ce ceea ce poate fi considerat drept "strict necesar pentru circumstanțele" aferente crizei, asigurând supravegherea la nivel european a marjei naționale de apreciere.61 40. Articolul 138 din Proiectul de cod nu detaliază elementele sau circumstanțele care ar trebui evaluate de către Comitet atunci când examinează circumstanțele care dau naștere stării de urgență, de asediu sau de război. Articolul 140 alineatul (2) din Proiectul de cod menționează că "Starea de asediu și starea de urgență pot fi instituite și menținute numai în măsura cerută de situațiile care le determină și cu respectarea obligațiilor asumate de Republica Moldova potrivit dreptului internațional". În timp ce respectarea obligațiilor de drept internațional implică respectarea principiilor enunțate în PIDCP și CEDO, în măsura în care declararea stării de urgență poate implica, de asemenea, posibile derogări de la drepturile omului, circumstanțele în care poate fi declarată starea de
57 A se vedea CCPR, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP. 58 A se vedea Standardele minime de la Paris privind drepturile omului în caz de stare de urgență(1985) 79 Revista Americană de Drept Internațional 1072, 1072. 59 A se vedea CtEDO, Cauza Lawless c. Irlandei, nr. 332/57. 60 A se vedea CtEDO, Cauza Brannigan și McBride c. Marii Britanii, nr. 14553/89 și 14554/89, 26 mai 1993, par. 43. A se vedea, de asemenea, Avizul Comisiei de la Veneția cu privire la Legile privind decretele de urgență nr. 667-676 din Turcia, 9-10 decembrie 2016. 61 A se vedea CEDO, Cauza Brannigan și McBride c. Marii Britanii, nr. 14553/89 și 14554/89, 26 mai 1993. A se vedea, de asemenea, Avizul Comisiei de la Veneția cu privire la Legile privind decretele de urgență nr. 667-676 din Turcia, 9-10 decembrie 2016. 18 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
urgență trebuie, de asemenea, să îndeplinească criteriile condiției de "urgență publică care amenință viața națiunii" stabilite de articolul 4 din PIDCP și articolul 15 din CEDO, astfel cum au fost interpretate de Comitetul ONU pentru Drepturile Omului și, respectiv, CtEDO, și să atingă un anumit prag de gravitate a amenințării. În cazul Greciei, Comisia Europeană a Drepturilor Omului a afirmat că o urgență trebuie să fie reală sau iminentă; efectele sale trebuie să implice întreaga națiune; continuitatea vieții organizate a comunității trebuie să fie amenințată; iar criza sau pericolul trebuie să fie excepțional. 62 Se recomandă elaborarea în articolul 138 a elementelor care trebuie luate în considerare de comisie pentru a evalua dacă pragul de amenințare-severitate este atins pentru a justifica declararea stării de urgență – prin a se include dispoziții exprese că urgența trebuie să fie reală sau iminentă, temporară și excepțională, să amenințe viața națiunii, să afecteze întreaga populație și să constituie o amenințare la adresa vieții organizate a comunității, fiind prevăzute în același timp măsurile care nu sunt permise în conformitate cu standardele constituționale obișnuite, aplicându-se testul "strictei necesități", inclusiv în timpul prelungirii. 41. Este important ca comisia competentă să efectueze o evaluare preliminară a măsurilor de urgență avute în vedere pentru a stabili dacă: i) acestea pot fi incluse în clauzele obișnuite de limitare a drepturilor și ii) acestea subminează statul de drept și principiile guvernării democratice.63 În ceea ce privește primul aspect, evaluarea trebuie să țină seama în mod corespunzător de faptul că anumite drepturi nu pot face obiectul unei derogări în nicio circumstanță (a se vedea, de asemenea, subsecțiunea 6.1 infra) și că măsurile de urgență, la fel ca interferențele cu drepturile omului în perioade normale, sunt supuse cerințelor de necesitate, proporționalitate și nediscriminare.64 Pentru a facilita această evaluare preliminară, comisia competentă ar trebui să se angajeze în consultări prompte cu organizațiile societății civile, cu instituția națională pentru drepturile omului și, ori de câte ori este posibil, cu organele internaționale de experți. Rezultatul evaluării și linia de acțiune urmată - pentru a aborda situația printr-o declarație de urgență, o derogare de la unul sau mai multe tratate sau pentru a adopta o legislație nouă sau a adapta legislația existentă - ar trebui să fie justificate în mod transparent în raportul care urmează să fie prezentat Parlamentului pentru examinare. Articolul 138 din Proiectul de cod ar putea detalia elementele care ar trebui examinate și evaluate în raportul prezentat Parlamentului. În plus, pentru a consolida și mai mult cadrul normativ, se recomandă să se precizeze la articolul 140 alineatul (2) din Proiectul de cod că starea de urgență sau de asediu poate fi declarată numai în situații care echivalează cu o urgență publică care amenință viața națiunii și atunci când situația o impune strict. 42. Cu toate acestea, ar trebui să se recunoască faptul că, chiar și cu aceste garanții în vigoare, din cauza presiunii politice în situații de urgență, împreună cu dificultățile de a furniza informații adecvate parlamentarilor cu privire la îndeplinirea acestor condiții, astfel de clarificări în Proiectul de cod pot fi ineficiente. Prin urmare, este fundamental să se consolideze mecanismele de supraveghere în momentele în care se ia în considerare continuarea existenței unei situații de urgență (a se vedea subsecțiunea 6 infra). Din acest motiv, orice clarificare a definiției a ceea ce constituie o "urgență" trebuie să fie însoțită de clarificări suplimentare cu privire la procesul de revizuire, reînnoire și ridicare a stării de urgență. În cele din urmă, o definiție mai strictă a stării de urgență poate acționa ca o
62 A se vedea Cauza Greciei (1969) YB 1. Această cerere interstatală nu a fost niciodată examinată de CtEDO, deoarece Grecia s-a retras din Convenție în urma hotărârii negative a Comisiei. 63 A se vedea Asociația de Drept Internațional, Comitetul pentru drepturile omului în perioade de urgență, Rezoluția 2/2024 (iunie 2024), p. 3. 64 A se vedea Asociația de Drept Internațional, Comitetul pentru drepturile omului în perioade de urgență, Rezoluția 2/2024 (iunie 2024), p. 3. 19 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
garanție care să asigure că declararea oficială a stării de urgență are efectul dorit de a limita competențele excepționale la situații excepționale.
3.3. Termenele pentru starea de urgență, asediu sau război
43. Situațiile de urgență sunt prin definiție o stare excepțională și temporară. Prin urmare, regimurile de urgență trebuie să fie de natură provizorie.65 Măsurile de urgență trebuie să aibă o durată limitată, să dureze doar atât timp cât persistă situația de urgență și nu trebuie să devină permanente. După cum a afirmat Comisia de la Veneția, "regimul de urgență nu ar trebui să se prelungească în mod nejustificat; dacă guvernul guvernează prin puteri de urgență prea mult timp, acesta își va pierde inevitabil legitimitatea democratică".66 Prin urmare, statele ar trebui să asigure un mecanism de revizuire periodică pentru a evalua necesitatea de a continua starea de urgență.67 Întrebarea cine ar trebui să pună capăt stării de urgență, când și cum, nu poate fi lăsată la aprecierea unui executiv, care exercită puteri sporite, și ar trebui să intre în responsabilitatea Parlamentului.68 44. Proiectul de cod conține mai multe indicații conform cărora stările de urgență sunt presupuse a fi temporare. Articolul 137 alineatul (6) din Proiectul de cod permite prelungirea mandatului Parlamentului "până la finalizarea stării de urgență, de asediu sau de război"; articolul 140 alineatul (2) limitează instituirea și menținerea unei stări de urgență în "măsura cerută de situațiile care le determină" și impune ca orice declarație de urgență să specifice durata acesteia; iar articolul 141 prevede dispoziții generale privind prelungirea sau încetarea unei stări de urgență. 45. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu include în prezent o limită de timp explicită pentru durata inițială a unei stări de urgență și nici pentru durata unei eventuale prelungiri a regimului de urgență. În timp ce articolul 18 din Legea organică 212/2004 prevede că o stare de urgență poate fi instituită pentru o perioadă care nu va depăși 60 de zile, cu posibilitatea de a fi prelungită, acesta nu specifică o limită de timp explicită pentru durata prelungirii potențiale și nu este clar dacă limita de 60 de zile se aplică și prelungirii. Pe de o parte, acest lucru este rezonabil, deoarece este dificil de apreciat în avans cât de mult poate dura o urgență. Pe de altă parte, fără o limită de timp explicită pentru prelungire, nu există o limită a duratei unei stări de urgență. Prin urmare, este posibil ca situațiile de urgență de lungă durată să fie permise în conformitate cu formularea actuală. Dispozițiile cu durată nelimitată sunt foarte susceptibile de abuz, deoarece puterile de urgență au adesea tendința de a se prelungi și de a se înrădăcina în timp. 46. Dintr-o perspectivă comparativă, majoritatea constituțiilor impun o limită de timp pentru orice regim de urgență, după care acesta expiră automat, cu excepția cazului în care este prelungit în mod oficial de către Parlament. Practicile privind durata inițială a stărilor de urgență și posibilitatea de prelungire, precum și durata prelungirii, variază de la un stat participant la OSCE la altul.69
65 A se vedea Comisia de la Veneția, Avizul cu privire la proiectul de lege constituțională privind "protecția națiunii" franceze , CDL- ad(2016)006, par. 65. 66 A se vedea Avizul Comisiei de la Veneția cu privire la Legile privind decretele de urgență nr. 667-676 din Turcia, par. 229. 67 A se vedea ODIHR, OSCE Angajamentele Dimensiunii Umane și Răspunsurile Statelor la Pandemia de COVID-19, p. 49. 68 A se vedea Comisia de la Veneția, Avizul cu privire la proiectul de lege constituțională privind "protecția națiunii" franceze, CDL- AD(2016)006-e.. 69 De exemplu, 15 zile pentru o stare de asediu în Grecia (care poate fi prelungită la fiecare cincisprezece zile, numai pe baza unei rezoluții adoptate de Parlament, articolul 48 din Constituție), 15 zile pentru o stare de urgență sau de asediu în Portugalia (pentru stările de asediu sau de urgență, articolul 19 alineatul (5) din Constituție), 30 de zile pentru o stare de urgență în Spania (proclamată de guvern prin decret convenit în Consiliul de Miniștri, după autorizarea prealabilă a Congresului, cu posibilitatea prelungirii cu încă 30 de zile, cu aceleași cerințe), 30 de zile în Cehia (durata inițială pentru o perioadă de cel mult 30 de zile, care poate fi anulată de Adunarea Deputaților, cu posibilitatea prelungirii cu 30 de zile numai cu acordul prealabil al Adunării Deputaților, articolul 6.3 din apendicele B
20 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
47. Standardele minime de la Paris ale ILA privind drepturile omului într-o stare de urgență, de exemplu, prevăd că "durata unei situații de urgență (cu excepția cazurilor de război sau de agresiune externă) trebuie să fie pe un termen fix stabilit de constituție". Deși recunosc că sunt posibile prelungiri, acestea subliniază că "orice prelungire a perioadei inițiale de urgență trebuie să fie susținută de o nouă declarație făcută înainte de expirarea fiecărui termen, care să stabilească o altă perioadă stabilită de constituție". În plus, "orice prelungire a perioadei de urgență necesită aprobarea prealabilă a legislativului". În mod similar, Comisia de la Veneția a declarat că "(î)n niciun caz constituționalizarea (puterilor de urgență) nu ar trebui să rezulte în acordarea unui ”cec în alb" în favoarea legiuitorului, cu atât mai puțin în favoarea majorității aflate la putere, care ar avea altfel puterea de a introduce derogări foarte substanțiale de la libertățile protejate, inclusiv după declararea stării de urgență. Din acest motiv, pare necesar să se prevină acest risc prin consacrarea în Constituție nu numai a posibilității de a declara (și prelungi) orice regim excepțional, inclusiv starea de urgență, ci și a limitelor formale, materiale și temporale care trebuie să guverneze astfel de regimuri."70 48. CtEDO a sugerat că situațiile de urgență prevăzute la articolul 15 din CEDO nu trebuie să fie neapărat temporare și că durata situației de urgență este luată în considerare ca parte a evaluării proporționalității.71 Cu toate acestea, această interpretare poate tulbura distincția dintre normalitate și urgență, deoarece abandonează obiectivul de restabilire a normalității. O astfel de abordare riscă, de asemenea, să slăbească funcția de protecție a articolului 15, deoarece normalitatea și urgența ar trebui să fie clar distinse, chiar dacă nu în totalitate. 72 49. Având în vedere cele de mai sus, se recomandă specificarea în Proiectul de cod a duratei maxime pentru perioada inițială a oricărei stări de urgență declarate de Parlament sau trimiterea la dispozițiile Legii organice 212/2004, precum și a duratei maxime pentru eventualele prelungiri ulterioare ale oricărei stări de urgență. 50. În plus, în multe jurisdicții, o stare de urgență poate fi încheiată mai devreme decât expirarea programată dacă criza sau situația de urgență s-a rezolvat. Încetarea anticipată poate fi decisă de executiv și, în unele țări, de legislativ.73 Articolul 141 alineatul (1) din Proiectul de cod prevede că legiuitorul poate restrânge durata unei stări de urgență, de asediu sau de război în funcție de evoluția situației. În plus, legiuitorul trebuie să ridice regimul de urgență dacă situația care a condus la declararea stării de urgență a fost ridicată (articolul 141 alineatul (4) din Proiectul de cod). Aceste două dispoziții sunt binevenite, deoarece sugerează că o stare de urgență ar trebui menținută doar atât timp cât este necesar. 51. În ceea ce privește procedura de prelungire a stării de urgență, se presupune că aceasta ar necesita aceeași majoritate ca cea pentru declarația inițială, și anume o majoritate a
la Constituția Cehiei), două luni pentru o stare de urgență în Cipru (proclamarea stării de urgență încetează să funcționeze la expirarea a două luni de la data confirmării de către Camera Reprezentanților, cu excepția cazului în care Camera, la cererea Consiliului de 87 Miniștri, decide să prelungească durata stării de urgență, articolul 183 alineatul (6) din Constituție), până la 60 de zile pentru declararea stării de urgență în Albania (la cererea Consiliului de Miniștri, prin decizia Adunării, cu posibilitatea de prelungire numai cu acordul Adunării la fiecare 30 de zile pentru o perioadă de timp de cel mult 90 de zile, articolul 173 din Constituție), până la 90 de zile pentru proclamarea stării de urgență în Polonia (proclamată de președintele Republicii, la cererea Consiliului de Miniștri, cu posibilitatea de prelungire cu 60 de zile, cu acordul Sejm-ului, articolul 230 din Constituția Poloniei), până la 90 de zile în Serbia (declarare prin decizie a Adunării Naționale pentru o perioadă de maximum 90 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu încă 90 de zile, articolul 200 din Constituție), până la trei luni pentru o stare de urgență în Estonia (Riigikogu-ul poate, la propunerea președintelui sau a guvernului Republicii și cu votul majorității membrilor săi, să declare stare de urgență pe întreg teritoriul național pentru o perioadă de maximum trei luni, articolul 129 din Constituția Estoniei). 70 A se vedea Avizul Comisiei de la Veneția cu privire la proiectul de lege constituțională privind protecția națiunii franceze, par. 54. 71 A se vedea CtEDO, Cauza A. și alții c. Marii Britanii, nr. 3455/05. 72 În hotărâri anterioare, precum în cauzele Lawless c. Irlandei și Brannigan și McBride c. Marii Britanii, Curtea părea mai atentă la natura temporară și excepțională a situațiilor de urgență. În mod similar, în cauza A. și Alții c. Secretarului de Stat, Camera Lorzilor a subliniat importanța termenelor și a garanțiilor pentru a preveni normalizarea puterilor de urgență. 73 A se vedea, de exemplu, articolul 231 din Constituția Poloniei. 21 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
deputaților prezenți, fără cerința de cvorum. Cu toate acestea, având în vedere riscurile inerente prelungirii stării de urgență, autorii proiectului de lege ar putea lua în considerare solicitarea unei majorități calificate în scopul prelungirii unei stări de urgență, pentru a asigura un consens politic mai larg pentru fiecare prelungire a regimului de urgență și, în consecință, pentru a crește treptat puterea opoziției de a pune capăt regimului de urgență.74 Proiectul de cod ar trebui să specifice majoritatea necesară și cerința de cvorum pentru prelungirile ulterioare ale stării de urgență, luând în considerare în același timp introducerea creșterii pragului de vot pentru prelungirile ulterioare. În plus, ar trebui să se solicite o justificare separată pentru fiecare prelungire, care să sublinieze în mod clar de ce condițiile care au justificat inițial starea de urgență rămân prezente și necesită continuarea acesteia. 52. Articolul 141 alineatul (4) din Proiectul de cod stipulează că "starea de război va fi ridicată după încetarea acțiunilor militare și încheierea păcii". Acest lucru ar putea fi problematic din două motive. În primul rând, conflictele moderne adesea nu se încheie prin încetarea acțiunilor militare sau semnarea unui acord de pace formal. În schimb, "conflictele înghețate" pot persista, permițând unei stări de război să dăinuie pentru o perioadă prelungită. În al doilea rând, elementele ale unei stări de război pot continua să persiste chiar și după încetarea ostilităților. Pentru a aborda astfel de circumstanțe, Constituția irlandeză a fost modificată pentru a extinde definiția "perioadei de război" pentru a include perioadele care urmează încheierii unui război, a unui conflict armat sau a unei rebeliuni armate. Această extindere rămâne în vigoare până când ambele camere ale legislativului bicameral decid că urgența națională rezultată din conflict sau rebeliune a luat sfârșit.75 Cu toate acestea, exemplul irlandez ilustrează, de asemenea, modul în care astfel de perioade de timp pot fi abuzate. În cazul Irlandei, starea de urgență rezultată din izbucnirea celui de-al Doilea Război Mondial în 1939 a fost prelungită până în 1976. Deși ar putea exista motive întemeiate pentru a permite ca puterile asociate unei stări de război să continue după încetarea oficială a ostilităților, trebuie instituite controale stricte pentru a preveni abuzurile. De asemenea, ar trebui luată în considerare o limită de timp rezonabilă pentru durata stării de război, cu mecanisme pentru eventuale prelungiri și revizuiri periodice (a se vedea și subsecțiunea 3.1 infra).
3.4. Publicitatea, transparența și informarea comunității internaționale
53. O stare de urgență ar trebui să fie ghidată de drepturile omului și de principiile democratice, inclusiv de transparență și responsabilitate. Accesul la informații, deschiderea și transparența sunt condiții necesare pentru o guvernare democratică. În Documentul de la Moscova (1991), statele participante la OSCE s-au angajat, în contextul unei stări de urgență, să "pună la dispoziția cetățenilor (lor) informații, fără întârziere, despre măsurile care au fost luate".76 54. Din momentul în care starea de urgență este declarată sau proclamată, statul ar trebui, fără întârziere, să pună la dispoziția publicului informații privind măsurile care au fost luate și implicațiile care ar putea rezulta. Prin urmare, articolul 140 alineatul (5) din Proiectul de cod, care prevede că hotărârile de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război "sunt publicate neîntârziat", este binevenit. Trebuie subliniat faptul că informațiile trebuie să fie ușor accesibile, inclusiv pentru persoanele cu handicap.
74 A se vedea International IDEA, Bulmer, E., Introducere în construirea Constituției 18 Puteri de urgență, 2018, p. 15. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Parametri privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)05, par. 121. 75 Articolul 28.3.3° din Constituția Irlandei. 76 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.3. 22 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
55. Articolul 140 alineatul (6) din Proiectul de cod prevede, de asemenea, obligația Parlamentului, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe, de a "notifica Secretarul General al Organizației Națiunilor Unite și Secretarul General al Consiliului Europei despre măsurile adoptate care au ca efect limitarea exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale, în conformitate cu obligațiile internaționale ale Republicii Moldova". Acest lucru este în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din PIDCP și cu articolul 15 alineatul (1) din CEDO. Cu toate acestea, pentru a respecta, de asemenea, angajamentele OSCE, Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să solicite autorităților statului să informeze Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului cu privire la hotărârea lor de a declara (și de a ridica) o stare de urgență și cu privire la eventualele derogări făcute de la obligațiile lor internaționale în domeniul drepturilor omului.77
RECOMANDAREA A 1. Să se solicite în mod explicit Parlamentului să confirme o declarație prezidențială a stării de război în temeiul articolului 87 alineatul (3) din Constituție într-un termen definit pentru ca aceasta să rămână în vigoare dincolo de o anumită perioadă inițială (scurtă); 2. Să se prevadă o cerință explicită de cvorum pentru adoptarea unei hotărâri de declarare a unei stări de urgență sau, alternativ, să se solicite un prag mai ridicat pentru ca legislativul să adopte o astfel de hotărâre, recunoscându-se totuși că acest lucru poate necesita o modificare a Constituției; 3. Să se elaboreze, la articolul 138 din Proiectul de cod, elementele care trebuie luate în considerare de către comisie pentru a evalua dacă pragul de amenințare-severitate este atins pentru a justifica declararea unei stări de urgență – solicitându-se în mod explicit ca urgența să fie reală sau iminentă, temporară și excepțională, care amenință viața și viața organizată a națiunii, fiind necesare în același timp măsuri care nu sunt permise în temeiul standardelor constituționale obișnuite, aplicându-se testul "strictei necesități"; 4. Să se completeze articolul 138 din Proiectul de cod pentru a detalia elementele care ar trebui examinate și evaluate în raportul prezentat Parlamentului pentru a fundamenta hotărârea de declarare a unei stări de urgență, inclusiv o justificare a rezultatului evaluării și a cursului de acțiune urmărit - pentru a aborda situația printr-o declarație de urgență, o derogare de la unul sau mai multe tratate, sau pentru a adopta o legislație nouă sau a adapta legislația existentă - asigurându-se în același timp că comisia responsabilă se angajează în consultări prompte cu organizațiile societății civile, instituția națională pentru drepturile omului și, ori de câte ori este posibil, organele internaționale de experți 5. Să se includă specificarea în Proiectul de cod a duratei maxime pentru perioada inițială a oricărei stări de urgență declarate de Parlament sau trimiterea la dispozițiile Legii organice 212/2004, precum și a duratei maxime a eventualelor prelungiri ulterioare ale oricărei stări de urgență; 6. Să se introducă specificarea majorității necesare și a cerinței de cvorum pentru prelungirile ulterioare ale stării de urgență, luându-se în considerare în același timp posibilitatea introducerii creșterii pragului de vot pentru prelungirile
77 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.10, citit împreună cu CSCE, Documentul de la Helsinki din 1992, Partea VI Dimensiunea umană, par. 5b. 23 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
ulterioare; în plus, ar trebui să se solicite o justificare separată pentru fiecare prelungire. 7. Completarea articolului 140 alineatul (6) din Proiectul de cod pentru a solicita informarea Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului cu privire la hotărârea de a declara (și de a ridica) o stare de urgență și la eventualele derogări de la obligațiile lor internaționale privind drepturile omului. 8. Să se precizeze că informațiile publicului cu privire la declararea unei stări de urgență și la măsurile de urgență trebuie să fie puse la dispoziție imediat, subliniindu-se în același timp necesitatea ca informațiile să fie accesibile tuturor, inclusiv persoanelor cu dizabilități.
4. PROCESUL DECIZIONAL ȘI CONTINUITATEA FUNCȚIONĂRII PARLAMENTULUI ÎN TIMPUL UNEI STĂRI DE URGENȚĂ
56. Este recunoscut faptul că, în multe situații de urgență, parlamentele nu se vor putea întruni în mod obișnuit și, prin urmare, trebuie găsite modalități de a asigura faptul că o supraveghere legislativă adecvată, permițând în același timp luarea deciziilor urgente într-un mod eficient. În timpul unei stări de urgență, statele ar trebui să se abțină pe cât posibil de la examinarea legislației care nu este urgentă, în timp ce funcțiile parlamentare nu sunt pe deplin operaționale și când anumite drepturi civice și politice sunt restricționate.78 În special, dispozițiile constituționale sau legislația care poate avea un impact asupra libertăților fundamentale și a drepturilor omului sau care poate schimba echilibrul puterilor sau sistemul de control și echilibru nu ar trebui adoptate sau modificate în astfel de perioade.79 Cu toate acestea, în ciuda caracterului urgent al anumitor decizii, ar trebui să se acorde atenție implicării cât mai multor experți și reprezentanți ai societății civile, inclusiv ai minorităților și ai altor grupuri diverse, asigurându-se în același timp o participare echilibrată a bărbaților și femeilor, pentru a garanta un proces incluziv. 57. Articolul 137 alineatul (3) din Proiectul de cod prevede că, în cazul în care nu se află în sesiune ordinară, Parlamentul trebuie convocat în sesiune extraordinară pentru a examina propunerea de declarare a unei stări de urgență. În plus, articolul 137 alineatele (5) și (6) garantează că Parlamentul își va continua mandatul în timpul stării de urgență, ceea ce este esențial pentru a asigura controlul parlamentar pe întreaga durată a stării de urgență și pentru a evalua, în timp, necesitatea și proporționalitatea continuă a stării de urgență și a măsurilor de urgență. Deși dispozițiile menționate mai sus sunt binevenite, Proiectul de cod nu specifică procedurile decizionale în timpul stării de urgență. 58. Pentru a asigura continuitatea funcționării Parlamentului în timpul unei stări de urgență și pentru a consolida controlul legislativ, Proiectul de cod ar putea solicita legislativului să se întrunească în mod automat în cazul în care se declară starea de urgență sau ar putea permite legislativului să se întrunească în timpul stării de urgență fără convocare oficială din partea executivului,80 sau ar putea solicita legislativului să rămână în sesiune pe toată durata regimului de urgență.81 De 78 ODIHR, OSCE Angajamentele Dimensiunii Umane și Răspunsurile Statelor la Pandemia de COVID-19, pagina 74. A se vedea, de asemenea, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, par. 250 79 ODIHR, OSCE Angajamentele Dimensiunii Umane și Răspunsurile Statelor la Pandemia de COVID-19, pagina 74. A se vedea, de asemenea, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, par. 250. 80 A se vedea, de exemplu, articolul 70 alineatul (4) din Constituția Vanuatu. 81 A se vedea, de exemplu, articolul 44 alineatul (3) din Constituția Georgiei; articolul 27 alineatul (5) din Constituția Mongoliei; articolul 92 alineatul (4) din Constituția României. 24 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
asemenea, este esențial ca Proiectul de cod să introducă posibilitatea de a organiza sesiunea parlamentară într-o altă locație, inclusiv online, și procedura aferentă pentru votul online, în cazul în care clădirea parlamentului este inaccesibilă în timpul unui regim de urgență. În plus, în cazul în care legislativul nu se poate reuni din cauza situației de urgență în curs, Proiectul de cod ar putea prevedea modalități alternative temporare de lucru și de luare a deciziilor.82 59. În plus, Proiectul de cod este lipsit de detalii privind modalitățile de luare a deciziilor în timpul stării de urgență, de asediu sau de război. Articolul 126 din Proiectul de cod interzice doar revizuirile constituționale în timpul stării de urgență, de asediu sau de război, dar nu prevede modul în care pot fi luate deciziile de către legislativ în timpul unei stări de urgență. 60. Având în vedere cele de mai sus, se recomandă completarea Proiectului de cod pentru a se specifica modalitățile de luare a deciziilor în timpul stării de urgență, de asediu sau de război, luând în considerare, în același timp, mecanismele și procedurile specifice pentru ca Parlamentul să continue să funcționeze eficient în astfel de perioade, inclusiv pentru a asigura o supraveghere eficientă a utilizării puterilor de urgență de către executiv în timpul unei stări de urgență (a se vedea subsecțiunea 5 infra). În special, este important să se includă în Proiectul de cod dispoziții privind utilizarea procedurilor virtuale/de la distanță sau hibride, ca un caz excepțional în care reuniunile fizice nu sunt fezabile, precum și utilizarea soluțiilor tehnologiei informaționale, inclusiv în ceea ce privește votul online. De asemenea, autorii propunerilor legislative ar trebui să stabilească dacă pot fi necesare norme diferite privind procedurile de stabilire a ordinii de zi și de dezbatere, inclusiv în ceea ce privește cvorumurile, pentru a permite desfășurarea rapidă și eficientă a lucrărilor parlamentare în cazul în care acestea au legătură cu criza sau, cel puțin, pentru a oferi deputaților posibilitatea de a modifica procedurile normale prevăzute în regulamentul de procedură al Parlamentului în acest scop.83 Aceste dispoziții ar putea fi adăugate la Proiectul de cod. Pentru a spori transparența și responsabilitatea, Parlamentul ar trebui, de asemenea, să facă anunțuri cu privire la modul în care situația va afecta procesul legislativ obișnuit. 61. În cele din urmă, se recomandă, de asemenea, ca Proiectul de cod să impună în mod expres elaborarea și adoptarea unor planuri de continuitate a activității pentru a se asigura că Parlamentul este practic capabil să își continue activitatea în orice situație.
RECOMANDAREA B 4. Atunci când este declarată starea de urgență, să se solicite legislativului să se întrunească în mod automat sau să se întrunească fără convocare oficială din partea executivului sau să rămână în sesiune pe toată durata regimului de urgență, introducându-se în același timp posibilitatea de a ține sesiunea parlamentară într-un loc diferit, inclusiv la distanță (ca caz excepțional), prevăzându-se în același timp procedura conexă pentru votul online.
82 De exemplu, Constituția Suediei prevede posibilitatea înființării unei "delegații de război" a Parlamentului care să înlocuiască temporar organul legislativ atunci când țara este în război (a se vedea capitolul 15, articolul 2 din Constituția Suediei). Ca un alt exemplu ilustrativ, Constituția Capului Verde prevede că, în cazul în care legislativul nu se poate întruni în timpul unei stări de urgență sau în timpul legii marțiale, atribuțiile legislativului sunt preluate de așa-numita "Comisie permanentă" compusă din președintele adunării naționale, vicepreședinții și secretarii consiliului executiv și un reprezentant al fiecărui grup parlamentar (articolul 164 alineatul (2) din Constituția Capului Verde). A se vedea, de exemplu, Regulamentul de procedură al Parlamentului European, articolele 244-247. A se vedea, de asemenea, Raportul ODIHR 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19, p. 69. 83 A se vedea, de exemplu, Regulamentul de procedură al Parlamentului European, articolele 244-247. În Polonia, un sistem hibrid combină președintele legislativului și un număr mic de deputați, delegați de partidele lor, care participă în Cameră, cei care se alătură fiind afișați virtual pe ecrane video. 25 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
5. Să se completeze Proiectul de cod pentru a se specifica modalitățile de luare a deciziilor în timpul stării de urgență, de asediu sau de război, luând în considerare mecanismele și procedurile specifice pentru ca Parlamentul să continue să funcționeze eficient în astfel de perioade, inclusiv în ceea ce privește utilizarea procedurilor virtuale/de la distanță sau hibride, votul online, precum și eventualele norme diferite referitoare la procedurile de stabilire a ordinii de zi și de dezbatere, inclusiv în ceea ce privește cvorumurile, sau cel puțin să ofere deputaților posibilitatea de a modifica procedurile normale stabilite în regulamentul de procedură al Parlamentului. 6. Să se solicite Parlamentului să elaboreze și să adopte planuri de continuitate a activității pentru a se asigura că Parlamentul este capabil, din punct de vedere practic, să continue să funcționeze în orice circumstanțe.
5. SUPRAVEGHEREA PARLAMENTARĂ ÎN TIMPUL ȘI DUPĂ DECLARAREA STĂRII DE URGENȚĂ
62. După cum se subliniază în Raportul ODIHR din 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19,84 în timpul regimurilor juridice de urgență, rolul parlamentului este esențial pentru a supraveghea declararea, prelungirea și încetarea stării de urgență, precum și aplicarea puterilor de urgență, asigurându-se în același timp participarea opoziției la astfel de mecanisme de supraveghere pentru a asigura un consens larg. Trebuie subliniat faptul că Raportul privind extinderea UE din 2024 a menționat în mod specific că "nu a fost adoptat niciun mecanism eficient de supraveghere parlamentară pentru a acoperi activitățile Comisiei pentru situații excepționale între februarie 2022 și decembrie 2023".85 Acest lucru subliniază importanța încorporării unui mecanism de supraveghere parlamentară adecvat și eficient în Proiectul de cod în sine.
5.1. Supravegherea necesității continue de menținere a stării de urgență și a necesității și proporționalității măsurilor de urgență adoptate de executiv
63. Articolele 137-139 din Proiectul de cod elaborează Procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, articolul 140 se concentrează pe conținutul hotărârii, în timp ce articolul 141 reglementează posibila prelungire sau încetare a stării de urgență. Articolul 141 alineatul (1) din Proiectul de cod prevede că "în funcție de evoluția situației, Parlamentul poate prelungi sau restrânge durata stării de urgență, de asediu sau de război, poate extinde sau restrânge aria de acțiune a acesteia", ceea ce sugerează o anumită formă de adaptare a domeniului de aplicare temporal, geografic și material al stării de urgență în funcție de evoluția circumstanțelor. Ar trebui să existe mecanisme de supraveghere parlamentară care să revizuiască periodic (de exemplu, la fiecare 30/60 de zile) și să asigure caracterul temporar, adecvat și proporțional al continuității regimului juridic de urgență (și a măsurilor de punere în aplicare), precum și faptul că acestea sunt atenuate sau încetate de îndată ce situația o permite.86 În plus, nu există cerințe specifice în Proiectul de cod pentru a se asigura că starea de urgență ar trebui să rămână strict necesară și proporțională, precum și o evaluare a faptului dacă mecanismele
84 A se vedea Angajamentele OSCE privind Dimensiunea Umană și Răspunsurile Statelor la Pandemia de COVID-19 85 Comisia Europeană, Comunicarea din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul Republica Moldova 2024), octombrie 2024, p. 22. 86 A se vedea Raportul ODIHR 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19, p. 50. 26 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
și legislația obișnuite ar putea fi utilizate în timp pentru a aborda sau recupera situația de urgență, și nu măsurile de urgență. Proiectul de cod ar putea fi completat în această privință. 64. Proiectul de cod nu menționează, de asemenea, niciun mecanism eficient de supraveghere parlamentară pentru a asigura stricta necesitate și proporționalitatea măsurilor de punere în aplicare în timp, pe durata stării de urgență, în special în contextul libertăților fundamentale și al drepturilor omului, precum și pentru a revizui sistematic deciziile și legislația adoptate în această perioadă la ridicarea regimului juridic (a se vedea subsecțiunea 5.3 în această privință). Proiectul de cod ar putea prevedea, de îndată ce este declarată o stare de urgență, înființarea unei comisii parlamentare ad hoc de supraveghere în cadrul legislativului, însărcinată cu examinarea periodică a utilizării puterilor de urgență de către executiv pe întreaga durată a stării de urgență.87 Pentru a asigura o supraveghere eficientă, o astfel de comisie ar putea fi condusă de opoziție și ar trebui să fie compusă cel puțin din toate partidele parlamentare proporțional cu numărul lor de locuri în parlament, sau chiar o reprezentare egală a majorității și a opoziției,88 asigurând, în același timp, o compoziție echilibrată din punct de vedere al genului.
5.2. Supravegherea specifică a potențialului impact discriminatoriu al stării de urgență
65. În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din PIDCP, măsurile derogatorii "nu trebuie să fie discriminatorii exclusiv pe motive de rasă, culoare, sex, limbă, religie, origine socială sau apartenență la o minoritate". Deși în legislația de urgență sau în ordinele administrative nu există o discriminare directă pe astfel de motive, cadrele juridice și măsurile de urgență (sau lipsa acestora) au dus adesea la o discriminare indirectă, ceea ce a dus la un tratament inegal sau la un impact negativ deosebit asupra anumitor grupuri atunci când au fost puse în practică,89 în special asupra celor care sunt deja expuși riscului sau marginalizați, cum ar fi persoanele de etnie roma și sinti, minoritățile naționale, solicitanții de azil, victimele traficului de ființe umane, persoanele în vârstă, persoanele cu handicap etc.90 Femeile sunt adesea expuse unui risc mai mare de violență bazată pe gen, inclusiv violență sexuală și exploatare, în special în zonele de conflict sau în comunitățile strămutate.91 În acest sens, consolidarea mecanismelor de prevenire și de răspuns la violența bazată pe gen este esențială, alături de reformele juridice pentru a proteja femeile împotriva exploatării și vătămării, inclusiv în timpul stării de urgență. 66. Prin urmare, se recomandă să se ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unei mențiuni specifice privind controlul parlamentar asupra posibilului impact discriminatoriu al măsurilor de urgență asupra anumitor persoane sau grupuri, inclusiv femeile, persoanele cu handicap, persoanele în vârstă, persoanele fără adăpost, persoanele aflate în detenție și în instituții, migranții, victimele traficului de persoane, solicitanții de azil, persoanele strămutate și refugiații, copiii și tinerii, minoritățile, persoanele LGBTI. Acest lucru ar putea fi realizat prin însărcinarea specifică a comisiei parlamentare ad hoc de supraveghere menționate mai sus de a
87 A se vedea, de exemplu, Constituția Braziliei, art. 140. 88 ODIHR, Angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia de COVID-19, p. 49. A se vedea, de asemenea, Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, par. 250. 89 A se vedea, de asemenea, Decizia CM 7/09 din 2009 privind participarea femeilor la viața politică și publică; și Deciziile CM din 2018 privind violența împotriva femeilor 2005, 2014 și (15/05; 7/14 și 4/18). 90 A se vedea Raportul ODIHR 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19, în special secțiunea II.3.A. 91 A se vedea OHCHR, Drepturile omului ale femeilor și preocupările legate de gen în situații de conflict și instabilitate, și Raportul ODIHR 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19, în special secțiunea II.3.B. 27 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
îndeplini astfel de funcții sau prin desemnarea comisiilor pentru egalitatea de gen și drepturile omului de a prelua astfel de sarcini. Deși este posibil ca în timpul stării de urgență să nu fie posibile consultări personale ample și cuprinzătoare, Parlamentul ar trebui totuși să încerce să asigure audieri și consultări publice cuprinzătoare în măsura posibilului, inclusiv prin utilizarea platformelor online, promovând în același timp abordări cuprinzătoare pentru abordarea crizelor publice, cu participarea organizațiilor societății civile care se adresează diferitelor segmente ale populației, inclusiv celor mai marginalizate. Aceste aspecte ar putea fi reflectate în Proiectul de cod. 67. După cum se subliniază în continuare în Opinia preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, Titlul III), comisia menționată ar trebui să fie dotată cu suficiente resurse și capacități umane și financiare pentru a îndeplini astfel de funcții, dispunând în același timp și de mijloacele legale pentru a declanșa unele răspunsuri în timp util din partea executivului, împreună cu consecințele adecvate în caz de nerespectare.
5.3. Supravegherea post-emergență
68. Articolul 141 alineatul (6) din Proiectul de cod prevede că "(î)n urma ridicării stării de urgență sau prelungirii acesteia Guvernul prezintă în ședința plenară a Parlamentului raportul privind măsurile întreprinse, cheltuielile bugetare, impactul măsurilor întreprinse asupra drepturilor și libertăților omului, precum și remedierea acestora". Nu este clar dacă Parlamentul va organiza o dezbatere sau dacă sunt avute în vedere alte acțiuni ulterioare. Deși este binevenit faptul că Proiectul de cod prevede întocmirea unui raport de către guvern, se recomandă efectuarea unei revizuiri și evaluări ex-post mai cuprinzătoare, la inițiativa Parlamentului, care să analizeze nu numai utilizarea puterilor de urgență de către guvern și examinarea acestor puteri de către Parlament în timpul stării de urgență, ci și modul în care regimul juridic național a fost pregătit pentru măsurile impuse de starea de urgență, în vederea maximizării pregătirii și a cadrului juridic pentru crize viitoare. Se recomandă completarea Proiectului de cod în această privință.
RECOMANDAREA C 1. Să se solicite în mod specific ca stările de urgență să rămână strict necesare și proporționale, solicitând în același timp o evaluare a faptului dacă mecanismele și legislația obișnuite ar putea fi utilizate în timp pentru a aborda sau a recupera situația de urgență, și nu măsurile de urgență, înainte de a se pronunța/decide cu privire la o prelungire. 2. Să se ia în considerare posibilitatea de a solicita, de îndată ce se declară o stare de urgență, înființarea unei comisii parlamentare ad-hoc de supraveghere în cadrul legislativului, însărcinată cu examinarea periodică a utilizării puterilor de urgență de către executiv pe întreaga durată a stării de urgență, asigurându- se în același timp că este dotată cu suficiente resurse umane și financiare și capacități pentru a îndeplini astfel de funcții, dispunând în același timp și de mijloacele legale pentru a declanșa anumite răspunsuri în timp util din partea executivului, împreună cu consecințe adecvate în caz de nerespectare. 3. Să se ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unei mențiuni specifice privind controlul parlamentar asupra posibilului impact discriminatoriu al măsurilor de urgență asupra anumitor persoane sau grupuri, inclusiv femeile, 28 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
persoanele cu handicap, persoanele în vârstă, persoanele fără adăpost, persoanele aflate în detenție și în instituții, migranții, victimele traficului de persoane, solicitanții de azil, persoanele strămutate și refugiații, copiii și tinerii, minoritățile, persoanele LGBTI, desemnând în același timp organul care ar trebui să fie responsabil și modalitățile unui astfel de control. 4. După ridicarea stării de urgență, să se solicite o revizuire și o evaluare ex-post cuprinzătoare, la inițiativa Parlamentului, care să analizeze nu numai utilizarea puterilor de urgență de către guvern și examinarea acestor puteri de către Parlament în timpul stării de urgență, ci și modul în care regimul juridic național a fost pregătit pentru măsurile impuse de starea de urgență, în vederea maximizării pregătirii și a cadrului juridic pentru crizele/urgențele viitoare.
6. EFECTUL ASUPRA DREPTURILOR FUNDAMENTALE
6.1. Drepturile nederogabile și absolute
69. Articolul 140 alineatul (4) din Proiectul de cod enumeră o serie de drepturi ale omului care nu pot fi limitate sau suspendate în timpul unei stări de urgență, inclusiv dreptul la viață, cu excepția cazului în care moartea este rezultatul unor acte legitime de război, dreptul de a nu fi supus torturii și tratamentelor sau pedepselor inumane sau degradante, dreptul de a nu fi condamnat pentru infracțiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului național sau internațional sau dreptului de acces liber la justiție. 70. După cum s-a menționat deja, standardele internaționale privind drepturile omului prevăd posibilitatea, în anumite condiții stricte, de derogare de la obligațiile internaționale privind drepturile omului în situațiile de urgență publică care amenință viața unei națiuni. Derogările pot dura doar pentru un timp limitat și pot avea doar un domeniu de aplicare care este "strict necesar în funcție de cerințele situației". Necesitatea și proporționalitatea acestora trebuie să facă obiectul unei supravegheri interne și internaționale. Chiar și în cazurile reale de situații de urgență, statul de drept trebuie să prevaleze.92 71. Instrumentele internaționale privind drepturile omului enumeră în mod explicit o serie de drepturi ale omului care nu pot fi suspendate în situații de urgență publică care amenință viața unei națiuni. Domeniul de aplicare al drepturilor care nu pot face obiectul unei derogări prevăzute la articolul 140 alineatul (4) din Proiectul de cod se aliniază în mare măsură obligațiilor internaționale stabilite, astfel cum sunt prevăzute în PIDCP și CEDO.93 Cu toate acestea, dispozițiile juridice respective nu sunt exhaustive, ceea ce ar putea submina protecția drepturilor fundamentale în timpul situațiilor de urgență. O lacună semnificativă a articolului 140 alineatul (4) din Proiectul de cod este omiterea interdicției sclaviei și a muncii forțate, un drept protejat în mod expres ca fiind nederogabil în temeiul articolului 4 din CEDO și al articolului 8 din PIDCP. Aceste dispoziții recunosc interdicția sclaviei și a muncii forțate ca fiind fundamentală, chiar și în situații de urgență. Neincluderea acestui drept în Proiectul de cod lasă deschisă posibilitatea practicilor de exploatare în timpul crizelor. În special, articolul 4 alineatul
92 A se vedea al treilea paragraf din preambulul Declarației universale a drepturilor omului a ONU din 10 decembrie 1948. 93 Mai precis, dreptul la viață, astfel cum este articulat la articolul 140 alineatul (4), aderă la normele internaționale, permițând o urgență numai pentru actele de război legale. Acest lucru este în concordanță cu limitările recunoscute în temeiul articolului 15 alineatul (2) din CEDO și al articolului 6 din PIDCP, asigurând conformitatea cu principiile stabilite care reglementează stările de urgență. În mod similar, interzicerea absolută a torturii și a tratamentelor sau pedepselor inumane sau degradante este în conformitate cu articolul 15 alineatul (2) din CEDO și cu articolul 7 din PIDCP, subliniind recunoașterea universală a inviolabilității demnității umane, chiar și în timpul crizelor. În plus, interzicerea dreptului penal retroactiv, care garantează că persoanele nu pot fi condamnate pentru fapte care nu erau penale în momentul în care au fost comise, reflectă un principiu fundamental al legalității consacrat atât în CEDO, cât și în PIDCP. 29 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
(3) din CEDO clarifică faptul că interdicția privind munca forțată nu se extinde la serviciul militar obligatoriu sau la alte servicii necesare "în timpul unei situații de urgență sau calamitate".94 Prin urmare, includerea interdicției sclaviei și a muncii forțate, chiar și în situații de urgență, nu afectează nicio formă de recrutare sau mobilizare militară națională care poate fi necesară ca urmare a unei stări de război. Se recomandă ca interzicerea sclaviei sau a muncii forțate să fie inclusă în mod explicit în lista drepturilor care nu pot face obiectul unei derogări cuprinse la articolul 140 alineatul (4) din Proiectul de cod. 72. În plus, unele alte drepturi, în afara celor enumerate în mod expres în instrumentele internaționale, au fost recunoscute ca nefiind supuse derogării, inclusiv dreptul la o cale de atac efectivă, deoarece este inerent exercitării altor drepturi ale omului (nederogabile),95 principiile fundamentale ale unui proces echitabil,96 garanțiile fundamentale împotriva detenției arbitrare97 și principiul nereturnării, care este absolut și nederogabil.98 Există, de asemenea, drepturi care sunt absolute, adică drepturi care nu pot fi suspendate sau restricționate în nicio circumstanță, chiar și într-un context de urgență. Printre drepturile absolute se numără dreptul de a nu fi supus torturii și altor tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante,99 de a nu fi supus sclaviei și servituții, de a nu fi supus detenției pentru incapacitatea de a îndeplini o obligație contractuală, interzicerea genocidului, a crimelor de război și a crimelor împotriva umanității, interzicerea aplicării retroactive a legilor penale, dreptul la recunoaștere în fața legii, interzicerea privării arbitrare de libertate și dreptul aferent al oricărei persoane private de libertate de a sesiza o instanță pentru a contesta legalitatea detenției,100 și principiul nereturnării.101 Obligațiile statului asociate cu conținutul de bază al dreptului la sănătate, dar și cu drepturile la hrană, locuință, protecție socială, apă și salubritate, educație, un nivel de trai adecvat și dreptul de a nu fi discriminat rămân, de asemenea, în
94 Articolul 4 alineatul (3) prevede că, termenul "muncă forțată sau obligatorie" nu include (a) orice muncă care trebuie prestată în cursul normal al detenției impuse în conformitate cu dispozițiile articolului 5 din prezenta convenție sau în timpul eliberării condiționate dintr- o astfel de detenție; (b) orice serviciu cu caracter militar sau, în cazul obiectorilor de conștiință în țările în care aceștia sunt recunoscuți, serviciul prestat în locul serviciului militar obligatoriu; (c) orice serviciu prestat în caz de urgență sau calamitate care amenință viața sau bunăstarea comunității; (d) orice muncă sau serviciu care face parte din obligațiile civice normale. 95 A se vedea UNHRC, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 14-15. 96 UNHRC, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 16; și Comentariul general nr. 32 privind articolul 14 din PIDCP (2007), par. 6. Acestea ar include dreptul de a fi judecat de un tribunal independent și imparțial [UNHRC, Comentariul general nr. 32 (2007), par. 19); prezumția de nevinovăție [CCPR Comentariul general nr. 32 (2007), par. 6); dreptul de a avea acces la un avocat; și dreptul persoanelor arestate sau reținute de a fi aduse cu promptitudine în fața unei autorități judiciare (independente și imparțiale) care să decidă fără întârziere asupra legalității detenției și să dispună eliberarea în cazul în care aceasta este ilegală/dreptul la habeas corpus (UNHRC, Comentariul general nr. 29, par. 16; și Comentariul general nr. 35, art. 9 (Libertatea și securitatea persoanei), par. 67). 97 UNHRC, Comentariul general nr. 35, art. 9 (Libertatea și securitatea persoanei), par. 66-67, care include dreptul de a introduce o acțiune în fața unei instanțe pentru a permite instanței să decidă fără întârziere cu privire la legalitatea detenției. 98 A se vedea Adunarea Generală a ONU, Rezoluția A/RES/51/75, 12 februarie 1997, par. 3. A se vedea, de asemenea, Înaltul Comisariat al ONU pentru Refugiați (UNHCR), Avizul consultativ privind aplicarea extrateritorială a obligațiilor de nereturnare în temeiul Convenției din 1951 privind statutul refugiaților și al Protocolului său din 1967, 26 ianuarie 2007, par. 12 și 20; CtEDO, cauza Chahal c. Marii Britanii [CG] (cererea nr. 22414/93, 15 noiembrie 1996), par. 80; și cauza Saadi c. Italiei [CG] (cererea nr. 37201/06, 28 februarie 2008), par. 137). 99 Art. 2 alineatul (2) din Convenția ONU împotriva torturii prevede în mod expres că "[n]umai circumstanțe excepționale, indiferent dacă este vorba de o stare de război sau de o amenințare de război, de instabilitate politică internă sau de orice altă urgență publică, nu pot fi invocate ca justificare a torturii". 99 A se vedea, de asemenea, Documentul OSCE de la Copenhaga, par. 16.3. 100 A se vedea Grupul de lucru privind detenția arbitrară, Deliberarea nr. 11 privind prevenirea privării arbitrare de libertate în contextul urgențelor de sănătate publică (8 mai 2020), par. 5; Raportul Grupului de lucru privind detenția arbitrară către Consiliul ONU pentru Drepturile Omului, A/HRC/22/44, 24 decembrie 2012, par. 42-51; Comentariul general nr. 35 privind art. 9 din PIDCP (Libertatea și securitatea persoanei), par. 67. 101 A se vedea articolul 4 din Convenția împotriva torturii și tratamentelor și pedepselor crude, inumane sau degradante (CAT) din 1984, care conține o interdicție absolută de returnare pentru persoanele aflate în pericol de a fi supuse torturii. A se vedea, de asemenea, CCPR, Comentariul general nr. 20 privind art. 7 alin. 7 din PIDCP, 10 martie 1992, par. 9; și jurisprudența CtEDO care încorporează acest principiu absolut al nereturnării în art. 3 alin. 3 din CEDO, a se vedea, de exemplu, cauza Soering c. Marii Britanii (cererea nr. 14038/88, hotărârea din 7 iulie 1989), par. 88; și cauza Chahal c. Marii Britanii [CG] (cererea nr. 22414/93, hotărârea din 15 noiembrie 1996), par. 80-1. 30 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
vigoare chiar și în situații de urgență.102 În cele din urmă, dreptul internațional umanitar trebuie respectat în toate circumstanțele.103 Se recomandă completarea articolului 140 alineatul (4) din Proiectul de cod cu o listă mai largă de drepturi care ar trebui respectate în toate cazurile, chiar și în timpul unei stări de urgență, în special interzicerea privării arbitrare de libertate și dreptul aferent al oricărei persoane private de libertate de a sesiza o instanță pentru a contesta legalitatea detenției, interzicerea genocidului, a crimelor de război și a crimelor împotriva umanității, a discriminării exclusiv pe motive de "rasă, culoare, sex, limbă, religie sau origine socială", principiul nereturnării etc. 73. O caracteristică deosebit de notabilă a articolului 140 alineatul (4) este recunoașterea accesului liber la justiție ca drept care nu poate face obiectul unei derogări. Deși acest drept nu este enumerat în mod explicit ca non-derogabil în temeiul articolului 15 din CEDO sau al articolului 4 din PIDCP, includerea sa în articolul 140 alineatul (4) este binevenită. UNHRC afirmă în Comentariul său general nr. 29 că "chiar dacă un stat parte, în timpul unei stări de urgență și în măsura în care astfel de măsuri sunt strict impuse de cerințele situației, poate introduce ajustări în funcționarea practică a procedurilor sale care reglementează căile de atac judiciare sau de altă natură, statul parte trebuie să respecte obligația fundamentală, în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Pact, de a oferi o cale de atac eficientă".104 Elementele dreptului la un proces echitabil, cum ar fi prezumția de nevinovăție, și drepturile care sunt necesare pentru a asigura protecția drepturilor expres nederogabile, inclusiv dreptul la o cale de atac eficientă sunt direct legate de dreptul de a fi protejat de tortură și de tratamentele inumane. În plus, în timp ce derogările de la articolul 14 (dreptul la un proces echitabil) pot fi permise dacă sunt strict necesare din cauza unei situații de urgență generate de un conflict armat, astfel de derogări nu se aplică drepturilor la un proces echitabil ale prizonierilor de război în temeiul celei de-a treia Convenții de la Geneva.105 74. În plus, chiar și în perioade de urgență, trebuie asigurată respectarea generală a principiilor statului de drept.106 După cum se afirmă în mod expres în Documentul de la Moscova (1991), stările de urgență "nu pot fi utilizate pentru a submina ordinea constituțională democratică și nici nu pot viza distrugerea drepturilor omului și a libertăților fundamentale recunoscute la nivel internațional".107 CtEDO a subliniat, de asemenea, că, chiar și într-o stare de urgență, "orice măsuri luate ar trebui să urmărească protejarea ordinii democratice de amenințările la adresa acesteia și trebuie depuse toate eforturile pentru a proteja valorile unei societăți democratice, cum ar fi pluralismul, toleranța și lărgirea orizontului".108 Aceasta înseamnă că garanțiile fundamentale ale statului de drept, în special constituționalitatea și legalitatea, controlul parlamentar efectiv, controlul judiciar independent și căile de atac interne efective, trebuie menținute
102 A se vedea UN OHCHR, Măsuri de urgență și Covid-19: Orientări (27 aprilie 2020). A se vedea, de asemenea, CESCR, Comentariul general nr. 3 privind natura obligațiilor statelor părți (1990), par. 10; și Comentariul general nr. 14 (2000), par. 43. Aceste obligații de bază minime includ alimente esențiale minime care sunt suficiente, adecvate din punct de vedere nutrițional și sigure, pentru a asigura lipsa foametei [CESCR, Comentariul general nr. 12 privind dreptul la o alimentație adecvată (1999), par. 6 și 8); asistență medicală primară esențială, inclusiv medicamente esențiale (CESCR, Comentariul general nr. 14 (2000), par. 43); adăposturi și locuințe de bază esențiale, inclusiv instalații sanitare (CESCR, Comentariul general nr. 3 (1990), par. 10; și Comentariul general nr. 15 (2003), par. 37) și dreptul de a nu fi expulzat în mod arbitrar din propria locuință (CESCR, Comentariul general nr. 7 (1997), par. 8); accesul la cantitatea minimă esențială de apă, care este suficientă și sigură pentru uz personal și casnic, pentru a preveni îmbolnăvirea (CESCR, Comentariul general nr. 15 (2003), par. 37). 103 A se vedea cele patru Convenții de la Geneva din 1949, articolul comun 1, care prevede că "[î]naltele părți contractante se angajează să respecte și să asigure respectarea prezentei convenții în toate circumstanțele". 104 A se vedea, de asemenea, CtEDO, cauza Leander c. Suediei, nr. 9248/81, par. 79. 105 A se vedea articolul 105 din cea de-a treia Convenție de la Geneva. 106 A se vedea, de exemplu, CCPR, Comentariul general nr. 29, par. 2. 107 Documentul de la Moscova (1991), par. 28.1. 108 A se vedea, de exemplu, CtEDO, cauza Hasan Altan c. Turciei (cererea nr. 13237/17, hotărârea din 20 martie 2018), par. 210; cauza Șahin Alpay c. Turciei (cererea nr. 16538/17, hotărârea din 20 martie 2018), par. 180. 31 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
chiar și în timpul unei stări de urgență.109 Procesul democratic corect, inclusiv separarea puterilor, precum și pluralismul politic și independența societății civile și a mass-media trebuie, de asemenea, să continue să fie respectate și protejate. 75. În cele din urmă, măsurile de derogare admisibile trebuie să limiteze drepturile care fac obiectul derogării numai în măsura strict necesară în funcție de cerințele situației (articolul 4 alineatul (1) din PIDCP) și trebuie să fie în continuare strict necesare și proporționale. Se recomandă specificarea acestor cerințe în Proiectul de cod.
RECOMANDAREA D Să se completeze lista drepturilor nederogabile și absolute cuprinsă la articolul 140 alineatul (4) din Proiectul de cod prin interzicerea, în timpul unei stări de urgență, a privării arbitrare de libertate și a oricărei limitări a dreptului conex al oricărei persoane private de libertate de a sesiza o instanță pentru a contesta legalitatea detenției; a genocidului, a crimelor de război și a crimelor împotriva umanității; a discriminării exclusiv pe motive de "rasă, culoare, sex, limbă, religie sau origine socială", a oricărei limitări sau excepții de la principiul nereturnării.
6.2. Interzicerea dizolvării parlamentului și impactul asupra alegerilor
76. Articolul 137 alineatul (5) din Proiectul de cod, care reiterează articolul 85 alineatul (4) din Constituție, prevede că parlamentul nu poate fi dizolvat în perioada stării de urgență, de asediu sau de război. Alineatul (6) prevede că mandatul parlamentului se prelungește până la finalizarea stării de urgență, de asediu sau de război,110 reflectând astfel articolul 63 din Constituție, deși acesta din urmă menționează posibilitatea prelungirii, în loc să o facă obligatorie. Alineatul (7) prevede că deputații nu pot fi concentrați sau mobilizați pe durata exercitării mandatului lor parlamentar. Alineatul (8) prevede că, în caz că declararea stării de urgență coincide cu desfășurarea alegerilor, decizia de a organiza alegerile se adoptă de către Parlament. 77. Interdicția privind dizolvarea Parlamentului în timpul unei stări de urgență este, în ansamblu, în conformitate cu bunele practici internaționale. De exemplu, Standardele minime de la Paris,111 și Comisia de la Veneția112 prevăd că legislativele nu ar trebui dizolvate în timpul unei situații de urgență. O dizolvare a parlamentului ar împiedica în mod nejustificat capacitatea legislativului de a-și îndeplini funcția constituțională de a trage la răspundere executivul pentru utilizarea puterilor de urgență și de a elabora legi. Astfel, parlamentul acționează ca o măsură de protecție împotriva abuzurilor potențiale ale executivului în ceea ce privește puterile de urgență. Cu toate acestea, apare o dificultate atunci când o situație de urgență este perpetuată. În cazul în care alegerile sunt amânate pentru o perioadă nejustificată de timp, mandatul democratic al legislativului ar putea scădea treptat. Acest risc este exacerbat și mai mult într-un sistem parlamentar în care guvernul este format din parlament, deoarece poate exista tentația de a perpetua o situație de urgență pentru a păstra majoritatea legislativă a guvernului. 78. Cerința ca parlamentul să decidă dacă alegerile ar trebui să aibă loc în timpul unei stări de urgență poate fi compatibilă cu standardele internaționale, cu condiția să fie pusă în
109 A se vedea, de exemplu, APCE, Rezoluția 2209 (2018) Starea de urgență: probleme de proporționalitate privind derogările în temeiul art. 15 alin. 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, par. 3. 110 Articolul 63 alineatul (3) din Constituție prevede că "mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe". 111 A se vedea Standardele minime de la Paris privind normele în materie de drepturile omului într-o stare de urgență (1985). 112 A se vedea Compilația de avize și rapoarte ale Comisiei de la Veneția privind starea de urgență, 16 aprilie 2020. 32 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
aplicare într-un mod care să respecte principiile democratice, integritatea electorală și drepturile fundamentale. Articolul 25 litera (b) din PIDCP prevede dreptul fundamental de a lua parte la alegerile periodice.113 Articolul 15 din CEDO, precum și articolul 4 din PIDCP permit derogarea de la obligația de a garanta majoritatea drepturilor fundamentale, inclusiv drepturile electorale, în caz de război sau de altă urgență publică care amenință viața națiunii. Starea de urgență este un regim juridic instituit pentru a face față unei situații extraordinare care reprezintă o amenințare fundamentală la adresa statului. Deși durata sa poate varia în funcție de natura și persistența amenințării, aceasta este, prin concepție, o măsură temporară, menținută doar atât timp cât este strict necesar pentru a restabili condițiile în care poate fi menținută ordinea constituțională normală.114 Măsurile de urgență ar trebui să respecte anumite principii generale care vizează reducerea la minimum a prejudiciilor aduse drepturilor fundamentale, democrației și statului de drept. Astfel, măsurile sunt supuse condițiilor generale de necesitate, proporționalitate și caracter temporar.115 O suspendare a drepturilor electorale trebuie, prin urmare, să îndeplinească un test de proporționalitate pentru a minimiza riscul ca alegerile să fie amânate în scopuri partizane mai degrabă decât pentru nevoile obiective ale situației.116 79. Amânarea alegerilor în timpul stărilor de urgență, de asediu sau de război poate fi justificată, deoarece organizarea de alegeri în astfel de circumstanțe poate limita participarea politică, din cauza restricțiilor de circulație, și alte drepturi fundamentale aplicabile, dar implică și dificultăți în monitorizarea desfășurării alegerilor; respectiv, nivelul fraudei posibile sau percepute sau al manipulării rezultatelor alegerilor poate crește considerabil. După cum a remarcat ODIHR, "echilibrarea garanțiilor privind drepturile și libertățile fundamentale cu restricțiile și limitările impuse de securitate este și mai complexă în timpul alegerilor. Astfel de considerații sunt deosebit de relevante atunci când orice restricții impuse asupra drepturilor și libertăților ar putea avea un impact direct asupra procesului și rezultatelor."117 După cum a subliniat Comisia de la Veneția, "organizarea de alegeri democratice și, prin urmare, însăși existența democrației sunt imposibile fără respectarea drepturilor omului, în special a libertății de exprimare și de presă și a libertății de întrunire și de asociere în scopuri politice, inclusiv crearea de partide politice".118 80. Articolul 137 alineatul (6) din Proiectul de cod face trimitere la dispoziția constituțională privind prelungirea mandatului Parlamentului. Acest articol 63 alineatul (3) din Constituție prevede doar că mandatul Parlamentului se prelungește până la întrunirea legală a noii componențe alese, dar nu oferă detalii cu privire la condițiile și calendarul unei astfel de prelungiri. Se remarcă faptul că articolul 63 alineatul (1) din Constituție prevede posibilitatea de a prelungi mandatul dincolo de mandatul de patru ani, prin lege organică, în caz de război sau catastrofă, neexcluzând astfel posibilitatea de a organiza alegeri parlamentare în timpul unei stări de urgență. 119
113 A se vedea, de asemenea, articolul 3 din Primul Protocol adițional la CEDO; par. 7.1 din Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990. 114 Exemplele includ dezastrele naturale, tulburările civile, epidemiile, atacurile teroriste masive, criza economică, războiul și amenințările militare. 115 A se vedea Raportul Comisiei de la Veneția privind respectul pentru democrație, drepturile omului și statul de drept, 26 mai 2020. 116 Comisia de la Veneția, Respectul pentru democrație, drepturile omului și statul de drept în timpul situațiilor de urgență: Reflecții, par. 101. A se vedea, de asemenea, și Avizul comun al ODIHR și Comisiei de la Veneția privind proiectul de modificare a Codului electoral și a legislației conexe în Armenia, 9 octombrie 2023, par. 24 117 A se vedea Orientările ODIHR pentru furnizorii de securitate publică în alegeri. 118 A se vedea Codul de bune practici în materie electorală, par. 60. 119 ODIHR a desfășurat o misiune de observare a alegerilor pentru alegerile locale din Moldova din 5 noiembrie 2023, care au avut loc în cadrul unei stări de urgență prelungite, declarată ca răspuns la invazia Rusiei în Ucraina. Comisia pentru situații excepționale, care funcționează sub acest regim, a emis decizii care au afectat drepturile electorale, inclusiv restricții privind candidaturile și radieri de
33 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
81. În plus, deși dispoziția care încredințează parlamentului decizia de a organiza alegeri în timpul unei stări de urgență introduce o garanție democratică, aceasta nu conține detalii esențiale privind procesul decizional, calendarul și criteriile. Această dispoziție a Proiectului de cod nu specifică modul în care parlamentul trebuie să evalueze fezabilitatea organizării de alegeri în timpul unei stări de urgență, fie printr-un set clar de criterii, consultări cu părțile interesate relevante sau un calendar prescris. Lipsa unei astfel de clarități procedurale riscă să conducă la decizii arbitrare sau politizate, subminând încrederea în proces. În plus, în lipsa unor termene definite ale situațiilor de urgență (a se vedea subsecțiunea 3 de mai sus), există riscul ca alegerile să fie amânate pe termen nedeterminat, privând cetățenii de dreptul lor la participare politică și lăsând guvernarea într-o stare prelungită de incertitudine, subminând astfel obligațiile internaționale ale alegerilor democratice. Pentru a se alinia la obligațiile internaționale, procesul prin care Parlamentul ia decizia de a organiza sau de a amâna alegerile în cadrul unei stări de urgență ar trebui să fie codificat în lege, inclusiv indicându-se termenele, criteriile și cerințele specifice pentru consultarea publicului și a experților. Ar trebui prevăzute termene specifice pentru reprogramarea și desfășurarea alegerilor după încheierea unei astfel de stări de urgență. Acest lucru ar asigura faptul că deciziile nu sunt doar necesare și proporționale, ci și percepute ca fiind legitime și imparțiale. 82. În plus, deși delegarea deciziei către Parlament poate fi considerată o măsură de protecție, aceasta trebuie să fie însoțită de termene rezonabile clar definite și de mecanisme de supraveghere judiciară sau independentă pentru a preveni eventualele abuzuri și pentru a asigura conformitatea cu standardele internaționale în materie electorală și de drepturile omului. Fără aceste detalii procedurale esențiale, dispoziția riscă să fie insuficientă pentru a garanta că deciziile luate în cadrul unei stări de urgență vor respecta drepturile fundamentale și principiile democratice consacrate în dreptul internațional. 83. Este important de remarcat faptul că, chiar dacă alegerile ar putea fi organizate în timpul unei stări de urgență, ar trebui, de asemenea, să se aducă modificări adecvate cadrului juridic care reglementează alegerile, pentru a oferi mecanisme pentru alegeri în situații de urgență, permițând, de exemplu, organismului de gestionare a alegerilor să decidă sau să adapteze anumite modalități în funcție de situația concretă din timpul alegerilor, oferind în același timp o serie de garanții speciale în legislația electorală. 120
RECOMANDAREA E Codificarea în Proiectul de cod a procesului prin care Parlamentul ia decizia de a organiza sau de a amâna alegerile în temeiul unei stări de urgență, inclusiv termenele specifice, criteriile și cerințele pentru consultarea publică și a experților, prevăzând, în același timp, termenele specifice pentru reprogramarea și desfășurarea alegerilor după încetarea unei astfel de stări de urgență.
ultim moment pe motive de securitate națională, uneori anticipând acțiunea parlamentară. În raportul final, ODIHR și-a exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că utilizarea necontrolată a acestor puteri a subminat securitatea juridică, dreptul la un proces echitabil și principiul proporționalității și a menționat că organizarea de alegeri fără o supraveghere parlamentară efectivă poate încălca standardele internaționale. 120 A se vedea, de exemplu, cea de-a 18-a Conferință europeană a organelor de gestionare a alegerilor, Principalele soluții de reglementare pentru alegerile în timpul unei perioade de urgență, 29 octombrie 2021. 34 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
7. SUPRAVEGHEREA JUDICIARĂ
84. Articolul 2 din PIDCP obligă statele părți să se asigure că persoanele au acces la căile de atac efective pentru încălcarea drepturilor lor, stabilite de autoritățile judiciare, administrative sau legislative competente. Principiile legalității și statului de drept, precum și "cerințele fundamentale ale unui proces echitabil",121 trebuie să fie garantate în cadrul unei stări de urgență pentru a asigura protecția drepturilor nederogabile și căile de atac efective. 85. În mod similar, statele participante la OSCE s-au angajat să se asigure că "garanțiile juridice necesare pentru menținerea statului de drept vor rămâne în vigoare în timpul unei stări de urgență publică" și să "prevadă în legislația lor controlul asupra reglementărilor referitoare la starea de urgență publică, precum și punerea în aplicare a acestor reglementări".122 Supravegherea judiciară a măsurilor de urgență, în conformitate cu aceste angajamente, este esențială pentru a garanta că puterile de urgență sunt exercitate în mod legal și proporțional, păstrând drepturile și libertățile fundamentale. Sistemul judiciar joacă, de asemenea, un rol esențial în menținerea controlului și echilibrului în timpul stărilor de urgență, de asediu sau de război prin supravegherea utilizării puterilor de urgență. Sistemul judiciar este responsabil de stabilirea legalității unei declarații de stare de urgență și de examinarea validității măsurilor și deciziilor specifice de urgență luate atât de executiv, cât și de legislativ. De asemenea, sistemul judiciar oferă persoanelor remedii eficiente atunci când acțiunile guvernamentale le încalcă drepturile omului, consolidând astfel responsabilitatea. Pentru a preveni încălcarea drepturilor nederogabile, este esențial să se protejeze dreptul la controlul judiciar al legalității măsurilor de urgență. Acest lucru necesită un sistem judiciar independent și imparțial, care să protejeze statul de drept și să garanteze că puterile de urgență nu sunt utilizate în mod abuziv. 86. Raportorul special al ONU a susținut următoarele: (c)ând o stare de urgență afectează exercitarea anumitor drepturi ale omului care pot face obiectul unei derogări, trebuie adoptate măsuri administrative sau judiciare, în măsura posibilului, cu scopul de a atenua sau repara consecințele negative pe care aceasta le implică pentru exercitarea drepturilor respective".123 În acest sens, Comisia de la Veneția a opinat că "întrucât, într- o democrație parlamentară, executivul este în mod normal compus din lideri de partid și alte figuri de conducere ale partidului, (...) controlul legislativ poate să nu fie suficient de eficient în practică pentru a limita abuzul de putere executivă. Prin urmare, într-un stat de drept, controlul legislativ trebuie să fie completat de mijloace adecvate și eficiente de control judiciar".124 87. Articolul 140 alineatul (4) litera (d) din Proiectul de cod pare să protejeze dreptul de acces la justiție, făcând din acesta un drept care nu poate face obiectul unei derogări. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu conține dispoziții care să permită contestarea sau controlul judiciar al hotărârilor parlamentare privind declararea stării de urgență, de asediu sau de război. Deși acest lucru depășește domeniul de aplicare al prezentei opinii și poate necesita modificarea altor acte legislative, pentru a consolida responsabilitatea și a susține statul de drept, Proiectul de cod ar trebui modificat pentru a permite în
121 A se vedea UNHRC, Comentariul general nr. 29 privind articolul 4 din PIDCP, par. 14 și 16, care precizează în mod explicit că numai instanța poate condamna o persoană pentru o infracțiune și decide fără întârziere cu privire la legalitatea detenției și că prezumția de nevinovăție trebuie să fie respectată. 122 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991, par. 28.8. 123 A se vedea Raportul Raportorului special al ONU privind problema drepturilor omului și starea de urgență (1997), par. 91 (3). Deși nu se aplică în mod direct, Convenția americană privind drepturile omului interzice în mod explicit suspendarea "garanțiilor judiciare esențiale pentru protecția acestor drepturi" care sunt inderogabile (articolul 27 § 2 din ACHR) 124 Avizul Comisiei de la Veneția cu privire la Legile privind decretele de urgență nr. 667-676 din Turcia. A se vedea, de asemenea, Avizul cu privire la proiectul de lege privind regimul juridic al stării de urgență din Armenia, par. 41. 35 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
mod expres controlul judiciar al declarațiilor de stare de urgență și al măsurilor de urgență. Această modificare ar garanta că declarațiile privind regimul de urgență și măsurile de urgență sunt supuse controlului judiciar, prevenind astfel eventualele abuzuri de putere și protejând drepturile fundamentale.
RECOMANDAREA I Pentru a consolida răspunderea și a susține statul de drept, Proiectul de cod ar trebui modificat pentru a permite în mod expres controlul judiciar al declarațiilor stării de urgență, de război sau de asediu și al măsurilor de urgență.
8. PROCEDURA DE ADOPTARE A PROIECTULUI DE COD
88. Statele participante la OSCE s-au angajat să se asigure că legislația va fi "adoptată la sfârșitul unei proceduri publice și (că) reglementările vor fi publicate, aceasta fiind condiția pentru aplicabilitatea lor" (Documentul de la Copenhaga din 1990, par. 5.8).125 În plus, angajamentele-cheie specifică faptul că "(l)egislația va fi formulată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului, fie direct, fie prin reprezentanții săi aleși" (Documentul de la Moscova din 1991, par. 18.1).126 Orientările ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024) subliniază faptul că "toate părțile interesate ar trebui să aibă posibilitatea de a avea acces la procesul de legiferare, să fie informate cu privire la acesta și să poată participa și contribui în mod semnificativ".127 Lista de verificare a statului de drept a Comisiei de la Veneția subliniază, de asemenea, că publicul ar trebui să aibă o oportunitate semnificativă de a-și aduce contribuția și poate fi o sursă utilă de bune practici.128 89. Ca atare, consultările publice constituie un mijloc de guvernare deschisă și democratică, deoarece conduc la o mai mare transparență și responsabilitate a instituțiilor publice și contribuie la asigurarea identificării controverselor potențiale înainte de adoptarea unei legi. Pentru a fi eficiente, consultările privind proiectele legislative și de politici trebuie să fie incluzive și să ofere părților interesate relevante suficient timp pentru a pregăti și a prezenta recomandări privind proiectele legislative.129 Pentru a garanta o participare efectivă, mecanismele de consultare ar trebui să permită contribuții pe parcursul întregului proces, ceea ce înseamnă nu numai în momentul elaborării proiectului, ci și atunci când acesta este discutat în fața Parlamentului, fie în timpul audierilor publice, fie în timpul reuniunilor comisiilor parlamentare. 90. De asemenea, este important să se efectueze o analiză bazată pe dovezi privind egalitatea de gen și diversitatea măsurilor adoptate ca răspuns la urgențe din trecut și la stările de urgență și să se revizuiască documentația privind impactul măsurilor de urgență asupra drepturilor omului în funcție de gen și diversitate, pentru a fundamenta planurile de pregătire și de răspuns pentru situațiile de urgență viitoare și conținutul Proiectului de cod. Cadrul juridic de urgență și măsurile de punere în aplicare ar trebui concepute cu scopul de a atenua riscurile și vulnerabilitățile specifice și de a respecta drepturile tuturor, inclusiv ale femeilor, persoanelor cu handicap, persoanelor în vârstă, persoanelor fără
125 A se vedea Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990. 126 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991. 127 A se vedea Orientările privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, OSCE/ODIHR, 16 ianuarie 2024, principiul 7. 128 A se vedea Lista de verificare a statului de drept, Comisia de la Veneția, CDL-AD(2016)007, partea II.A.5. 129 În conformitate cu recomandările emise de organele internaționale și regionale și cu bunele practici din spațiul OSCE, consultările publice durează, în general, de la un minim de 15 zile la două sau trei luni, deși această perioadă ar trebui prelungită după caz, ținând seama, printre altele, de natura, complexitatea și dimensiunea proiectului de act propus și de datele/informațiile justificative. A se vedea, de exemplu, ODIHR, Opinia privind proiectul de lege al Ucrainei "privind consultările publice" (1 septembrie 2016), par. 40-41. 36 Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război, capitolul V)
adăpost, persoanelor aflate în detenție și în instituții, migranților, victimelor traficului de persoane, solicitanților de azil, persoanelor strămutate și refugiaților, copiilor și tinerilor, minorităților, persoanelor LGBTI.130 91. Prin urmare, ODIHR recomandă ca Proiectul de cod să facă obiectul unor consultări transparente, incluzive și ample pe parcursul procesului de adoptare.
(SFÂRȘITUL TEXTULUI)
130 A se vedea Raportul ODIHR din 2020 privind angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și răspunsurile statelor la pandemia COVID-19, în special secțiunea II.3.A. A se vedea, de asemenea, Notele de orientare privind răspunsul COVID-19 publicate de UN OHCHR care oferă recomandări practice utile și exemple de bune practici, în special în ceea ce privește persoanele cu handicap, persoanele în vârstă, persoanele aflate în detenție și în instituții, migranții, persoanele strămutate și refugiații, copiii și tinerii, minoritățile, genul, drepturile femeilor și drepturile persoanelor LGBTI. 37