Moldova: Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (Regarding Parliamentary Oversight, Title III)

Warsaw, 18 August 2025 Opinion-Nr.: GEN-MDA/520/2025 [NS]

PRELIMINARY OPINION ON THE DRAFT CODE ON THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF THE PARLIAMENT (REGARDING PARLIAMENTARY OVERSIGHT, TITLE III)

REPUBLIC OF MOLDOVA This Opinion has benefitted from contributions made by Ms. Lolita Cigane, Member of the ODIHR Core Group of Experts on Political Parties, former Member of Sejm of Latvia; Mr. Radivoje Grujić, International Democratic Governance Expert; and Ms. Alice Thomas, Senior International Legal and Human Rights Expert.

Based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR).

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS ODIHR welcomes the initiative of the Parliament of Moldova to undertake a fundamental reform of the Parliament through the Code on the Organization and Functioning of the Parliament (hereinafter referred to as “the Draft Code”) with a view to enhance the openness, transparency, accountability, inclusiveness and effectiveness of the institution. Parliamentary oversight is one of the fundamental functions of parliaments, along their legislative and representative roles, and it constitutes an essential component of the system of checks and balances that characterizes democratic systems based on the rule of law and holds the executive accountable. To perform effective oversight, the parliament should also work closely with other bodies, including the national human rights institution and ombudspersons, audit institutions, data protection authorities, as well as civil society organizations. Title III of the Draft Code that specifically deals with the oversight functions of the Parliament, while providing a foundational basis for effective oversight, reveals several areas where further legal and procedural refinement could enhance the oversight capacity of the Parliament. In particular, while offering a comprehensive set of oversight instruments such as hearings, inquiries, oral and written questions, interpellations, and ex post evaluations, to fully operationalize these tools, it would be beneficial to introduce more consistent definitions, procedural safeguards, and enforceable obligations on the executive and other entities to co-operate in good faith with parliamentary oversight mechanisms. Clearer provisions are needed to compel timely responses to parliamentary questions and interpellations, along with appropriate consequences for non-compliance. Strengthening the role of the opposition in oversight activities – through broader guaranteed representation in parliamentary structures and oversight mechanisms, the ability to initiate inquiries, and opportunities to submit dissenting or minority reports – would significantly enhance institutional balance and democratic legitimacy. Equally, fostering systematic engagement with other bodies, including independent oversight bodies, such as the People’s Advocate and other independent audit institutions, as well as civil society organizations, would ensure that the Parliament benefits from specialized expertise while respecting the autonomy of such institutions. Key aspects that would deserve more substantive elaboration is the budget and financial oversight, the oversight over security sector institutions, which is a challenge also in other countries across the OSCE, and effective parliamentary oversight mechanism over the proclamation of state of emergency or other emergency legal regime and implementing measures. A gender-sensitive approach should also be embedded throughout the oversight framework, both in terms of inclusive language and the composition and focus of

2 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

oversight bodies. Public engagement mechanisms – such as petitions and hearings – would benefit from greater clarity, accessibility and inclusiveness. Finally, provisions on ex post legislative evaluation should be further elaborated to ensure a systematic review of laws' effectiveness, impact on fundamental rights, and compliance with Moldova’s international obligations. This includes introducing mandatory evaluation for legislation affecting core democratic institutions, human rights, or involving significant public expenditure. Throughout the process of developing the Draft Code and to ensure the increased use of oversight instruments in practice, it is also important to raise awareness among Members of Parliament (MPs) and the Secretariat staff members of the importance of a “culture” of effective parliamentary oversight in a democratic society while also increasing parliamentary oversight capacities to carry out such functions. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the Draft Code’s provisions on the oversight function of the Parliament: A. Regarding parliamentary questions and interpellations: 1. to link duties of the respective officials to respond to questions and interpellations with corresponding sanctions in cases of non-compliance; [para. 42] 2. to ensure fair treatment of opposition MPs, offering some level of priority and ensure equality when posing questions, for instance by having the right to open question time and to ask for at least equal number questions to the Government and members of the majority; [para. 41] B. Regarding ex-post evaluation of laws: 1. to indicate more detailed criteria for selecting the laws for ex post evaluation, while also specifying the type of laws, which need to be mandatory assessed (e.g., those impacting human rights, including gender and diversity, those impacting the efficiency, effectiveness and independence of democratic institutions, civil society, critical environmental policy); [para. 58] 2. to specify that ex post impact assessments of laws should include social impact, including impact on employment and local communities, impact on business environment, human rights impact as well as impact on gender equality, environmental impact and sometimes anti-corruption impact; [para. 59] 3. to consider involving other bodies to conduct ex post evaluation of laws, while ensuring the availability of sufficient human and financial resources and capacities for the standing committees assigned to perform this task; [para. 62] C. To supplement Article 235 of the Draft Code to require institutions to provide in their annual reports information on any follow-up actions taken in response to specific requests or recommendations made by the Parliament during the 3 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

reporting period as well as disaggregated data on the representation of women within the respective institutions, at all levels of decision-making; [para. 77] D. Regarding specialized parliamentary scrutiny and engagement with other bodies: 1. to delineate and mutually reinforce the respective oversight roles of the Parliament and the People’s Advocate, taking a due regard to the safeguards for the People’s Advocate’s independence; [para. 89] 2. to include a detailed timeline for reviewing of the reports from the Court of Accounts by the relevant standing committees and the plenary of the Parliament, while also aligning these timelines with those related to the preparation and discussion of the state budget for the following fiscal year; [para. 96] 3. to substantively elaborate the provisions of the Draft Code pertaining to the oversight of the Security and Intelligence Service (SIS), including with respect to the mandate and powers in relation to specific aspects of the work of security and intelligence services, such as overseeing information collection measures, co-operation and information exchange with foreign services, the use of personal data, the power to summon officials of the SIS, the ability to launch parliamentary investigations on own initiative, to conduct inspection of SIS facilities, to receive and handle complaints, the power to make public interest disclosures and to have access to classified information; [para. 103] 4. to introduce provisions on parliamentary oversight over the proclamation of state of emergency and other emergency legal regimes and implementing measures, ensuring that the Parliament regularly reviews and ensures the temporariness, appropriateness and proportionality of the emergency legal regime and implementing measures, and that they are eased or terminated as soon as the situation allows; [paras. 108-109] E. Regarding oversight by parliamentary committees: 1. to supplement the Draft Code with more detailed rules and procedures for the establishment and functioning of special committees, including clear reporting requirements and the roles of committee’s members; [para. 116] 2. to provide in the Draft Code for a clear procedure by which committees of inquiry can be established, specifying that a single MP should be able to submit a motion to establish a committee of inquiry, and such a motion would then be granted if it is supported by a qualified minority of MPs; [para. 123] 3. to amend Articles 243 and 246 of the Draft Code to clearly align its provisions with the sub judice rule and ensuring the respect for judicial and prosecutorial independence, while also specifying the respective rights and responsibilities of the inquiry committee, especially when it is supposed to act in parallel with an ongoing judicial proceeding, should be clearly defined by terms of reference; [para. 121]

4 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

4. to consider including in the Draft Code additional requirements with regard to the composition of parliamentary committees (whether standing, special or inquiry committees) ensuring adequate – and, preferably, enhanced – representation of members of the opposition, parity in the chairpersonship/deputy-chairpersonship as well as a gender balanced composition; [para. 126] 5. to add to the Draft Code provisions ensuring that individuals providing information to committees of inquiry can benefit from existing legislation on “whistleblower” protection, or, if such legislation does not exist in Moldova, to incorporate in the Draft Code the relevant protection mechanism in line with the international standards; [para. 135] 6. to clarify in the Draft Code that committees of inquiry should have access to all information held by public authorities, subject to limitations in strictly defined cases where there is a real and identifiable risk of significant harm to a legitimate national security interest outweighing the public’s interest in disclosure and the stringent non-disclosure requirements may be then applicable, while also ensuring compliance with the principle of necessity and proportionality and taking into account potential conflicts with sector-specific privacy legislation (e.g. in the field of health); [para. 132] 7. to include in the Draft Code clear provisions requiring all committee sessions to be open to the public except in limited and well-defined, strictly justified circumstances, while ensuring that parliamentary records are freely, publicly available and accessible, along with other documents related to the work of committees including agendas, witness testimonies, transcripts and records of committee actions; [para. 137] F. To consider adding to the Draft Code an express reference to gender equality as an issue that should be addressed by the Parliament and its oversight bodies in all aspects of parliamentary oversight, and in relation to all government activities. [para.143]

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing legislation to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

5 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

TABLE OF CONTENTS

I. I N T R O D U C T I O N ....................................................................................... 7 II. S C O P E O F T H E P R E L I M I N A R Y O P I N I O N ................................................... 8 III. P R E L I M I N A R Y L E G A L A N A L Y S I S A N D R E C O M M E N D A T I O N S ....................... 9

1. Relevant International and Regional Standards and OSCE Commitments .................. 9

2. Background, General Comments and Role of the Opposition ....................................... 12

3. Parliamentary Questions, Interpellations and Petitions (Chapter XIV) ...................... 16

3.1. Questions .................................................................................................................... 17 3.2. Interpellations ............................................................................................................ 19 3.3. Petitions 19

4. The Implementation and Enforcement of Laws and Ex-post Evaluation of Laws (Chapter XV) ...................................................................................................................... 21

4.1. Role of the Committees .............................................................................................. 21 4.2. Ex Post Evaluation .................................................................................................... 22

5. Parliamentary Hearings and Reports to the Parliament (Chapter XVI) ..................... 24

5.1. Hearings24 5.2. Annual Reporting by Public Institutions .................................................................. 27

6. Specialized Parliamentary Scrutiny and Engagement with Other Bodies (Chapter XVII) ................................................................................................................................... 27

6.1. General Comments..................................................................................................... 27 6.2. Oversight in the Field of Human Rights ................................................................... 29 6.3. Financial Oversight ................................................................................................... 31 6.4. Oversight of Security and Intelligence Service (SIS) ............................................... 33 6.5. Oversight Over the Proclamation of State of Emergency or Other Emergency Legal Regime and Implementing Measures ....................................................................... 36

7. Oversight by Committees (Chapter XVIII) ..................................................................... 38

7.1. Standing Committees ................................................................................................. 38 7.2. Special Committees .................................................................................................... 39 7.3. Committees of Inquiry ............................................................................................... 40

8. Simple Motions and Motions of No confidence (Chapter XIX) ..................................... 45

9. Mainstreaming a Gender Perspective in Parliamentary Oversight .............................. 46

10. Monitoring and Reporting on Performance of Parliamentary Oversight Role .......... 47 6 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

I. INTRODUCTION

1. Throughout 2024, representatives of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) and the Head of the Committee on Legal Affairs, Appointments and Immunities of the Parliament of Moldova have been discussing ways to support parliamentary reform, more enhanced democratic governance and inclusive political participation in the Republic of Moldova. During a country visit of ODIHR representatives to Moldova in September 2024, the Head of the above-mentioned Committee reiterated interest in requesting ODIHR to prepare a legal review of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (hereinafter the “Draft Code”). This forms part of the effort to fundamentally reform the Parliament with a view to enhance the openness, transparency, accountability, inclusiveness and effectiveness of the institution. 2. On 26 September 2024, ODIHR confirmed its readiness to assess the compliance of the Draft Code with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the broad scope of the Draft Code, ODIHR also informed that several legal opinions on different components of the Draft Code will be prepared.1 These legal analyses should be read together with the two ODIHR Opinions on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova published in 2024.2. 3. The present legal review focuses primarily on Title III of the Draft Code, as well as other relevant provisions of the Draft Code governing or impacting the oversight functions of the Parliament. Given the need to get a better understanding of the challenges in practice, ODIHR decided to prepare a preliminary analysis of these provisions to formulate initial recommendations. ODIHR would be willing to present and discuss the preliminary findings and recommendations with all relevant stakeholders to gain a better understanding of the local context and challenges. The main findings and recommendations from the Preliminary Opinion would then be revisited and fine-tuned in the Final Opinion based on the information thus collected. 4. This Preliminary Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States (hereinafter “pSs”) in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3 This legal review was funded by the Project Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries, an ODIHR project supported and funded

1 These legal reviews are focusing on the legislative procedure (Chapter III), the constitutional revision procedure (Chapter IV), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V), inter-institutional relations with other powers (Chapters VI to IX and XI- XII of the Draft Code), parliamentary oversight (Title III of the Draft Code), parliament’s representative role and co-operation with civil society (Chapter X), and/or a combination of these and other issues as deemed appropriate. 2 See ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (26 March 2024), in English and in Romanian; and Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (11 December 2024), in English and in Romanian. 3 In particular, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, OSCE, 29 June 1990, Section III, para. 26; Declaration on Strengthening Good Governance and Combating Corruption, Money-Laundering and the Financing of Terrorism, 19th OSCE Ministerial Council, Dublin, 6-7 December 2012; see also OSCE, Decision No. 5/14 on the prevention of corruption, 21st OSCE Ministerial Council, Basel, 4-5 December 2014; Decision No.4/16 on Strengthening Good Governance and Promoting Connectivity, Hamburg 2016; and Decision 6/20 on Preventing and Combating Corruption through Digitalization and Increased Transparency , Tirana 2020, which calls upon participating States to prevent and combat corruption by, inter alia, “[e]nhancing good governance, including the principles of transparency and accountability, and promoting integrity and oversight”. 7 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

by the European Union and co-financed by the Government of France, Italy, Norway, Switzerland.4

II. SCOPE OF THE PRELIMINARY OPINION

5. The scope of this Preliminary Opinion covers only the Draft Code submitted for review, with a particular focus on aspects relating to the oversight function of the Parliament. Thus limited, it does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating parliamentary oversight in Moldova. This Preliminary Opinion should be read in conjunction with ODIHR’s other opinions on this Draft Code, especially those covering the representative functions and inter-institutional relations. 6. The Preliminary Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require amendments or improvements than on the positive aspects of the Draft Code. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. The Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE pSs in this field. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 7. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Preliminary Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 8. This Preliminary Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by ODIHR, which is annexed to this document. Errors from translation may result. Should the Preliminary Opinion be translated in another language, the English version shall prevail.

4 The content of this legal review represents the views of ODIHR only and the European Commission does not accept any responsibility for use that may be made of the information it contains. Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries is a four- year project, implemented between 1 January 2024 and 31 December 2027. The project has the objective to support democratic institutions and processes in Armenia, Azerbaijan, Belarus*, Georgia, Republic of Moldova, Ukraine to be more inclusive, accountable, resilient, transparent, human rights and rule of law compliant. Within the framework of this project, states will be offered assistance to benefit from ODIHR’s full array of tools. These will be provided in accordance with ODIHR’s mandate and established methodology, and in synergy with EU priorities in the region. This will allow States to implement more effective and efficient policies, as well as evaluate progress towards accountable and inclusive democratic institutions, stronger public integrity systems, human rights compliant legal frameworks, political party regulation, as well as participation of historically under-represented groups in political life and decision-making. * In the implementation of activities, it will be taken into consideration that the EU has stopped engaging with official representatives of Belarus public bodies and state-owned enterprises further to the Council Conclusions of 12 October 2020 and the European Council Conclusions of February 2022. 5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Moldova acceded to the Convention on 1 July 1994. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 8 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

9. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Preliminary Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Moldova in the future.

III. PRELIMINARY LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL AND REGIONAL STANDARDS AND OSCE COMMITMENTS

10. Parliamentary oversight derives from the broad principles of democracy and the rule of law and the principle of the separation of powers.7 Parliamentary oversight is one of the fundamental functions of parliaments, along their legislative and representative roles, and it constitutes an essential component of the system of checks and balances that characterizes democratic regimes based on the rule of law and holds the executive accountable.8 Parliamentary oversight plays a vital role in democratic governance by preventing and detecting potential abuses of power, arbitrary actions, or unlawful and unconstitutional conduct by the government and public agencies; it serves as a mechanism for holding the executive to account, enhancing the quality and legitimacy of public policies, programmes, and practices, and ensuring their effective implementation.9 Moreover, it contributes to greater transparency in governmental operations and fosters public confidence in the integrity of government and public institutions.10 11. Effective oversight power entails both a capacity (legal mandate) and sufficient resources (financial, human and organizational) to carry out the necessary tasks. Moreover, to be effective, the Parliament should also work closely with other bodies, including the audit institutions, national human rights institutions (hereinafter “NHRIs”) and ombudspersons, as well as civil society organizations (hereinafter “CSOs”). Lastly, robust behavioural standards for parliamentarians, such as codes of conduct, conflict of interest policies also play a key role in enabling and ensuring effective oversight. Parliaments do not only have a crucial role to exercise general oversight over the executive but given their lawmaking functions, have a specific role to play in terms of regulatory oversight specifically.11 12. There are no international or regional legally binding norms and instruments focusing specifically on parliamentary oversight as such. At the same time, several international and regional legal instruments, standards, and authoritative texts provide a normative

7 See DCAF, ODIHR and UN Women (2019), “Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender”, in Gender and Security Toolkit, Sub-Section 2.1 on Parliamentary Oversight. As the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) points out, the rule of law is “a concept of universal validity” (Venice Commission, Rule of Law Checklist, 11-12 March 2016, par 9). For an overview of international and regional instruments referring to the principle of the rule of law, see paras. 9-23. 8 See e.g., OSCE Parliamentary Assembly, St. Petersburg Declaration – Resolution on Correcting the Democratic Deficit of the OSCE (1999), page 5, paras. 2-3, which stress “the crucial role Parliaments and Parliamentarians play as guardians of democracy, the rule of law and the respect of human rights at both the national and international levels” and underline that “democratic oversight and accountability are essential elements of transparency, credibility and efficiency”. 9 Inter-Parliamentary Union (IPU), Tools for Parliamentary Oversight (2007), pp. 9-10, where “parliamentary oversight” is defined as “the review, monitoring and supervision of government and public agencies, including the implementation of policy and legislation.” 10 Inter-Parliamentary Union (IPU), Tools for Parliamentary Oversight (2007), pp. 9-10. 11 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, Annex II, Glossary, where regulatory oversight is defined as “a system of continuous scrutiny that aims to ensure that, from policymaking to ex post evaluation of laws, the competent bodies do not go beyond their scope and authority, and to verify that they comply with applicable laws and rules of procedure for the development and adoption of legislation, as well as constitutionality and coherence with international obligations, while also ensuring a degree of quality control of regulatory management tools and aiming to evaluate and improve regulatory policy”. 9 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

framework supporting and guiding the exercise of parliamentary oversight, especially in relation to democratic governance, public accountability, human rights, and the rule of law. Parliamentary oversight is intrinsically linked to the right to participate in public affairs, as reflected in Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”).12 Several guiding principles set out in the United Nations (UN) Convention against Corruption (hereinafter “UNCAC”)13 are also of relevance, especially the emphasis on the promotion of public participation and respect of the principles of the rule of law, proper management of public affairs and public property, integrity, transparency and accountability.14At the Council of Europe (hereinafter “CoE”), the relevant case law of the European Court of Human Rights (hereinafter “ECtHR”) and documents of the European Commission for Democracy through Law of the CoE (hereinafter “the Venice Commission”) are also of relevance to this Preliminary Opinion, in particular, the Venice Commission’s Checklist on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy.15 13. Given the EU candidate status of the Republic of Moldova and its aim to open ‘Cluster 1: Fundamentals’ of the EU accession negotiations, which focuses inter alia on the functioning of democratic institutions, rule-of-law and public administration reform, the reform of parliamentary processes should be among the key priority for the country. In this respect, the key findings and recommendations from the European Commission’s Republic of Moldova 2024 Report,16 which notes the need to further strengthen the exercise of the Parliament’s oversight functions to improve government accountability, and from the OECD-EU Joint Initiative Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European (SIGMA) Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova (hereinafter “2023 SIGMA Monitoring Report”),17 are of particular relevance and will be referred to as appropriate in this Preliminary Opinion. 14. OSCE pSs have agreed that it is a “duty of the government and public authorities to comply with the constitution and to act in a manner consistent with law” and that “the activity of the government and the administration as well as that of the judiciary will be exercised in accordance with the system established by law.”18 Furthermore, OSCE pSs have committed to a form of government that is representative in character, “in which the executive is accountable to the elected legislature or the electorate.”19 This was reinforced by the pSs through common stance that “Democracy, with its representative and pluralist character, entails accountability to the electorate, the obligation of public authorities to comply with the law and justice administered impartially.”20 Furthermore, relevant OSCE commitments specifically refer to parliamentary oversight over military and national security matters, namely, “effective arrangements for legislative supervision of all such forces [i.e. military and paramilitary forces, internal security and intelligence

12 See the UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Moldova acceded to the Covenant on 26 January 1993. See also UN Human Rights Committee, General Comment No. 25, 1996, para. 8. 13 See United Nations (UN) Convention Against Corruption, adopted by the General Assembly of the United Nations on 31 October 2003. The Republic of Moldova ratified the UNCAC on 1 October 2007. 14 See in particular Articles 5 and 13 of the UNCAC. 15 Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015. 16 See European Commission, Republic of Moldova 2024 Report - Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of Regions, 30 October 2024, especially Sub-Section 2.1. 17 EU-OECD SIGMA, Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova - Assessment against the Principles of Public Administration (October 2023), covering 2023 up until September. 18 See Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, Copenhagen, 29 June 1990, paras. 5.3 and 5.5 respectively. 19 Ibid, para. 5.2. 20 See Charter of Paris for a New Europe, Paris 1990. 10 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

services, and the police’], services and activities” 21 and “legislative approval of defence expenditures.”22 Accountability of the executive to the elected legislature, coupled with the obligation of public authorities to comply with the law, both stemming from the OSCE commitments, are most effectively achieved through a functional system of parliamentary oversight. In 2024, ODIHR published the Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws23 (hereinafter “ODIHR Guidelines”), which provide an overview of the guiding principles of democratic lawmaking, including on parliamentary regulatory oversight. 15. A number of other documents of a non-binding nature elaborated in various international and regional fora are useful as they provide more practical guidance and examples of practices to enhance parliamentary oversight regulation and practices, including the 2021 ODIHR Guide on Realizing Gender Equality in Parliament – with a dedicated section on gender-sensitive parliamentary oversight,24 and the 2019 OSCE Tool on Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender25. Moreover, publications of the Inter- Parliamentary26 as well as OECD’s publications relating to good public governance and accountable and effective public institutions27 are useful reference documents. In particular, the OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance stipulates that states should establish institutions and mechanisms that actively oversee regulatory policy procedures and goals, support and implement regulatory policy, and thereby foster regulatory quality. It recommends that states should establish a standing body for regulatory oversight to ensure: quality control of regulatory management tools; guidance on the use of regulatory management tools; coordination on regulatory policy; and systematic evaluation of regulatory policy. The functions of such a body should include, among others, reviewing regulatory impact assessment (hereinafter “RIA”) (and returning draft laws where they were inadequate in that respect), and its own performance should be evaluated periodically (either by the body itself or third parties) with evaluation focusing on the regulatory body, the overall regulatory policy or individual performances. It is important that regulatory oversight bodies have a consistent mandate, with a full range of powers to control, supervise and influence the activities of administrations in charge of policy- and lawmaking, including also consultation processes and ex post evaluations.28 16. Finally, the Republic of Moldova is also a member state of the Open Government Partnership (hereinafter “OGP”),29 which views parliamentary oversight as “an essential component of democratic governance, encompassing the set of practices and mechanisms employed by a legislature to scrutinize and evaluate the actions, policies,

21 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 25.3. 22 CSCEOSCE, Budapest Document 1994 - Towards A Genuine Partnership In A New Era, para. 22. 23 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024. 24 See OSCE/ODIHR, Realizing Gender Equality in Parliament: A Guide for Parliaments in the OSCE Region (2021), Section 4. 25 In May 2025, ODIHR also published a study on Parliamentary Oversight of the Executive in the OSCE Region, that provide overview of different parliamentary oversight mechanisms in OSCE pSs. 26 See Inter-Parliamentary Union (IPU), 2007 Tools for Parliamentary Oversight. See also Plan of Actions for Gender-sensitive Parliaments (2012), pages 8-9, which defines a gender-sensitive parliament as “a parliament that responds to the needs and interests of both men and women in its composition, structures, operations, methods and work. Gender-sensitive parliaments remove the barriers to women’s full participation and offer a positive example or model to society at large. They ensure that their operations and resources are used effectively towards promoting gender equality. […] A gender-sensitive parliament is therefore a modern parliament; one that addresses and reflects the equality demands of a modern society. Ultimately, it is a parliament that is more efficient, effective and legitimate”. See also the 2022 IPU Kigali Declaration and IPU Strategy 2017-2021. See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight. See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2022 - Public engagement in the work of parliament. 27 See <Public governance - OECD>. 28 See OECD, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012 29 OGP - a platform that includes 77 member states and 150 local governments. See Open Government Partnership | Committed to making governments more open, accountable, and responsive to citizens 11 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

and decisions of the executive branch. This function aims to ensure transparency, accountability, and the proper functioning of government institutions.”30

2. BACKGROUND, GENERAL COMMENTS AND ROLE OF THE OPPOSITION

17. Several provisions of the Constitution of the Republic of Moldova provide the foundations of parliamentary oversight and elaborate the relationship between parliament and the executive branch. Article 66 (f) of the Constitution specifically provides that the Parliament “exercises parliamentary control over executive power in the manners and within the limits provided for by the Constitution”. The Parliament also approves the State budget and exercises control over it (Article 66 (h)) and may initiate investigations and hearings concerning any matters touching upon the interests of the society (Article 66 (n)). Under Article 104 of the Constitution (and Article 2 (6) of Law no. 136/2017 on the Government), the Government is responsible for its work before Parliament and will provide information and documents requested by Parliament, its committees and members. Article 104 (2) also provides the mandatory participation of members of government in Parliament sessions if so requested. Other articles further elaborate some of the modalities of parliamentary oversight, such as questions and interpellations31 (Article 105), vote of no confidence (Article 106), motion of censure upon the Government’s engagement of responsibility on a programme, statement of general policy or a draft law (Article 1061). 18. The Law No. 797/1996 on the Rules of Procedure of the Parliament, as amended (hereinafter “RoP”)32 adopted according to Article 73 (3) (c) of the Constitution – i.e., as an organic law – further details the different parliamentary oversight mechanisms, including oversight of legal acts implementation, simple motion, motion of no confidence, questions to members of the Government or to officials from other public authorities, interpellations, parliamentary hearings over government activity, and commissions of inquiries.33 The RoP will be repealed as of the date of entry into force of the Draft Code in case of adoption. 19. It is understood that some of the key challenges of the existing parliamentary oversight mechanisms are not so much the lack of relevant legal provisions or tools, but rather the under-use of the existing parliamentary oversight instruments.34 At the same time, the

30 See Open Government Partnership – Parliamentary Oversight. 31 In general, an “interpellation” is a formal request for information on or clarification of the government’s policy; although the meaning of the term and procedural modalities differ from country to country, in many cases, it is more formal than the ordinary questions and take the form of a written request for information with the intention to launch a debate, and is often followed by a vote of censure or vote is taken on the motion for a resolution. Given the possible serious consequences of interpellations, in order to reduce the risk of abuse of the right of interpellation by minority MPs, a threshold requirement may be introduced for such motions (requiring that interpellation requests are supported by a qualified minority of the MPs). See IPU, 2007 Tools for Parliamentary Oversight, pp. 59-61; and Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, para. 127. 32 See <LP797/1996> (in Romanian). 33 It is rather common in the OSCE region for parliamentary rules of procedure and similar regulations to provide a more detailed, relatively comprehensive framework for oversight activities, though often without explicitly referring to the concept of “parliamentary oversight”; see e.g., OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 15. 34 See <Republic of Moldova | Parliament | Oversight | IPU Parline: global data on national parliaments>, reporting four written questions asked in 2023, only two responses from the government; no parliamentary inquiries in 2023. In the 2024 Enlargement Report, the EU noted that the efficiency of parliamentary oversight over the management of public funds needs to be improved, further stating that: “Only part of the parliamentary oversight instruments was used, in particular interpellations and parliamentary hearings. The replacement of the Central Bank Governor by parliament was carried out without a parliamentary inquiry. No effective parliamentary oversight mechanism was adopted to cover the activities of the Commission for exceptional situations between February 2022 and December 2023. Cooperation among the parliamentary majority and opposition political forces should be strengthened to increase trust and build consensus. Only a few plenary sessions were dedicated to opposition draft bills, disregarding the applicable provisions of the rules of procedure”; see European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024

12 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

European Union (hereinafter “EU”) in its Enlargement Reports has made some concrete recommendations for enhancing some of the existing mechanisms, including with respect to the need to strengthen the working methods of special investigative parliamentary committees,35 to establish in law a mechanism for effective parliamentary scrutiny of decisions of state institutions issued during states of emergency,36 the need to improve parliamentary oversight over the management of public funds,37 while enhancing openness and transparency by better planning and informing about parliamentary oversight activities and public hearings, and involving civil society in this process.38 The new provisions of the Draft Code do not seem to fully address these recommendations and may not on their own, in practice, trigger a greater use of the contemplated oversight instruments. Indeed, it is also important to raise awareness among MPs and the Secretariat staff members on the importance of a ‘culture’ of effective parliament oversight in a democratic society while also increasing parliamentary oversight capacities to carry out such functions. Hence, it is important that the process of developing the Draft Code be participatory and inclusive, so that it may also be used for that purpose. It is also fundamental to provide training for new MPs and parliamentary staff to ensure a focus on oversight in their respective work, and make all actors feel more confident in their oversight role, while also investing in specific research capacity/institutional structure to support oversight. In addition, standing committees of the Parliament should be empowered to undertake the oversight role and to become the parliamentary oversight driving force via strategic scrutiny and reporting. This is especially important for the Committee on Foreign Policy and European Integration which conducts the scrutiny of legal approximation with the EU acquis and is also the channel of communication of the EU integration messages to the population.39 (see also sub-section 7.1. on Standing Committees). 20. As a general comment, and as analysed in greater detail below, the Draft Code does not always include provisions that would strengthen the role of the opposition, as highlighted in the aforementioned EU Reports. Article 38 (3) of the Draft Code provides that one Vice-Speaker shall be from the opposition. Article 30 of the Draft Code lists a number of rights of the opposition, including to “raise issues and inform the public about the shortcomings of the work of the parliamentary majority” or “to express from the rostrum of the Parliament its official criticism of the government program”. While the above provision provides for a general framework of the opposition’s engagement, further procedural details to ensure its practical implementation are necessary. Article 30 (5) outlines an opposition day which is supposed to take place twice during a parliamentary session – which is considered a good practice,40 although as noted above, this right tends

Report), October 2024, page 22. In the 2023 Enlargement Report on the Republic of Moldova, the EU noted that “Parliament’s oversight role, control of the government and scrutiny of legislative developments are in place. Annual reports by public institutions are submitted on time, and Parliament is making efforts to organize hearings on the reports during the plenary. However, implementation of some methods and instruments of parliamentary control, including ex-post impact assessments, should be improved, especially for legislation related to EU integration. The working methods of special investigative parliamentary committees should be strengthened as they have so far failed to deliver tangible results”; see European Commission, 2023 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2023 Report), October 2023, page 13. 35 See European Commission, 2023 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2023 Report), October 2023, page 13. 36 Ibid., page 15, where the Republic of Moldova 2023 Report specifically noted that “A mechanism for effective parliamentary scrutiny of the decisions issued by the Commission for Emergency Situations is needed, in line with the Siracusa Principles. The adoption of a related law should be accelerated.” See also Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights (1984). 37 See European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, page 22. 38 For a more comprehensive analysis of modalities of public engagement in the work of the Parliament and practical recommendations in this respect, see ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament) – available at: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 39 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 103. 40 See Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, para. 97. 13 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

to not be exercised in practice.41 Apart from Article 241 (2), which envisages that the opposition shall hold the chairpersonship of the Subcommittee on the exercise of parliamentary scrutiny of the implementation of judgments and decisions of the European Court of Human Rights and the Constitutional Court, the Draft Code does not specify any particular role for the opposition in the parliamentary oversight process. In addition, the Draft Code does not mention the involvement of external actors, such as the media or civil society representatives in the parliamentary oversight activities (apart from Article 228 of the Draft Code envisaging involvement of experts, specialists, civil society and other interested parties in different forms of parliamentary hearings). Such participation enhances the transparency, effectiveness and accountability of parliamentary oversight. 21. Moreover, the existence of strong oversight powers per se is not enough to ensure that parliament is engaged in vigorous scrutiny of the government’s work in practice. As the Inter-Parliamentary Union’s (IPU) Guide on Parliament and Democracy points out, “oversight may be blunted through the way power is exercised within the ruling party or coalition, or the way competition between parties discourages internal dissent within parties from being publicly expressed. So, while the interest of opposition parties lies in the most rigorous oversight of the executive, members of a governing party can use their majority so as to ensure that ministers are not embarrassed by exposure or a critical report.”42 The IPU goes on to observe that “it is minority or opposition parties within a legislature which give a necessary ‘edge’ to the different modes of oversight.” Bearing this in mind, many parliaments have developed solutions aimed at increasing the role of the parliamentary minority or opposition in the oversight context. These include the ability to sometimes set the parliamentary agenda, to hold public hearings, to provide minority reports, the triggering of oversight procedures, including the creation of an inquiry commission or similar body by a minority quorum, the right to obtain information, and enhanced representation of the opposition in oversight committees.43 It is recommended to consider additional modalities of strengthening the role of the opposition or minority parties in parliamentary oversight. 22. Moreover, the Draft Code lacks procedures for the initiation and dismissal of other officials appointed by Parliament, including the Governor of the Central Bank, although Articles 202-209 define general provisions related to procedure of appointment to and dismissal from public office. Additionally, there are no provisions specifically addressing the activities of the Commission for Exceptional Situations between February 2022 and December 2023 – although this may be regulated by separate legislation – or more generally effective parliamentary oversight mechanism over the proclamation of state of emergency or other emergency legal regime and implementing measures (see ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Chapter V, Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War), which provides specific recommendations in this respect). 23. The Draft Code offers a comprehensive set of oversight tools such as hearings, inquiries, the review of reports submitted by executive bodies, oral and written questions to the executive, interpellations, and votes on motions of no confidence against the Government. However, the Draft Code would benefit from greater consistency in defining the powers which are granted to parliamentary oversight bodies. The need

41 See European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, page 22. 42 See IPU, Parliament and Democracy in the Twenty-First Century: A guide to good practice (2006), p. 135. 43 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020), paras. 127-128, on the Rights of Parliamentary Opposition Parties. See also Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, paras. 122-138. 14 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

for creating a mechanism to enforce parliament’s demands in the context of its oversight activities is often overlooked in the Draft Code. Therefore, greater detail in the regulation of some of the mechanisms of parliamentary oversight would also enhance the Draft Code. 24. The structure of the Draft Code’s Title III in its current version would benefit from additional streamlining, since it contains some duplication, fragmentation and inconsistency between some provisions. This will most likely improve as work on the Draft Code advances. Nevertheless, additional efforts should be taken in ensuring that general provisions on oversight contained in Chapter XIII of the Title III are improved in terms of better defining the types and forms of the parliamentary scrutiny (which often seem to be unclear and overlap with each other, unless this is due to errors in translation of relevant terms) and providing a clearer distinction between them. For example, so- called “indirect” type of scrutiny (mentioned in English version of the Draft Code) under Article 213 (3) of the Draft Code may be referring to and could be framed as specialized oversight and collaboration with independent institutions, reflecting nature and purpose of this type of oversight. Thus, it would be advisable to ensure consistency and clarity of the terminology used, potentially considering to rely on clearer typology of the available oversight tools, such as informative, ex ante, hybrid and ex post oversight tools.44 25. Some of the provisions included under Title III do not relate to parliamentary oversight as such and/or would appear better placed in other parts of the Draft Code.45. Moreover, Chapter XV (Article 222) contains general provisions on enforcement of laws, which could also be a part of the Chapter III of the Draft Code on the legislative procedure since the implementation of laws constitutes a logical stage of the lawmaking cycle. In general, when addressing the oversight functions, it is recommended to make proper cross- references to the relevant provisions regarding public involvement. For example, Article 229 (Hearings in the plenary session of the Parliament) features under Title III, Chapter XVI on parliamentary control procedures, whereas parliamentary hearings are also fundamental elements of an open and inclusive legislative procedure or to ensure public participation more generally. 26. In any case, Chapter XV would be better placed at the end of the Title III since it deals with ex post oversight tools aimed at assessing implementation of laws and government’s performance, while, for example, Chapter XVI (Hearings and Reports) and Chapter XVII (Specialised Parliamentary Scrutiny) contains rather informative tools aimed at collecting evidence in order to enable MPs to have an informed debate with the Government and should normally precede overseeing the implementation stage. 27. Finally, as will be discussed in greater detail below (see paras 131-135 infra), the protection of witnesses coming forward to expose instances of corruption and mismanagement (so called “whistleblowers”) should be explicitly addressed in the Draft Code through the inclusion of a dedicated article. It should be defined who qualifies as a whistleblower, guarantee confidentiality or anonymity where appropriate, and protect individuals from liability for good faith disclosures made to Parliament. Parliamentary committees should also be empowered to hold closed sessions or redact records as necessary to safeguard the whistleblower’s identity. These regulations should be

44 See Parliamentary oversight of the executives: Tools and Procedures in Europe, Elena Griglio, HART, 2022, p. 81. 45 For instance, Chapter XIV of Title III contains Article 221, which regulates “petitions” and enables individuals and legal entities to address the Parliament, working bodies and members of Parliament (hereinafter “MPs”) with petitions concerning “national security issues, the legitimate rights and interests of large groups of citizens, the execution and enforcement of laws or proposals for the amendment of legislation”. At the same time, petitions as such constitute a useful element of the deliberative democracy rather than an oversight tool and should be better placed in the respective parts of the Draft Code related to the Parliament’s engagement with citizens (for example, Chapter X of Title II) 15  ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

provided either in the Draft Code or the Law of Moldova no. 122/2018 on Whistleblowers could be extended to reports and testimony made to parliament.

3. PARLIAMENTARY QUESTIONS, INTERPELLATIONS AND PETITIONS (CHAPTER XIV)

28. In Chapter XIV, the Draft Code addresses “Informing Parliament, Questions, Interpellations, and Petitions” listing the authorities from which the Parliament may request information, including “Government, central public administration authorities, authorities with autonomous status, local public administration authorities, including those of ATU Gagauzia” (Article 215 (1)). At the same time, consideration could be also given to allowing the Parliament, its bodies and MPs to request necessary and relevant information from broader range of bodies entrusted by law, contract or other legal act with the management, use or disposition of public funds or public assets, or performing a public-service obligation on behalf of the State. 29. Notably, Article 215 allows the Parliament, its bodies, and MPs to request a broad range of information relevant to their work, with the exception of materials classified as state secrets, access to which must be granted in accordance with the law. However, the provision does not outline criteria for assessing the relevance or necessity of the requested information. It also makes no mention of procedures for negotiating extensions in cases involving voluminous material, or mechanisms to challenge overly broad or vague requests. Therefore, it is recommended that Article 215 be amended to clarify that such requests should, at a minimum, be clearly formulated, necessary, and directly relevant for the purposes of the oversight, with due regard to explicit limitations related to access to personal data, commercial secrets, and legally privileged information. 30. Additionally, while the Draft Code stipulates that requested information must be provided to the Parliament within 30 days (Article 215 (2)), it does not outline any consequences for these bodies if they fail to submit the information within the prescribed deadline. While several elements contribute to the effective response of the Government, it is important that the Parliament be equipped with adequate means or powers to ensure compliance, which may range from publicizing the issue, potential sanctions, including administrative fines, to, in extreme circumstances, motions of no confidence.46 At the same time, while binding mechanisms and sanctions may reinforce the oversight function of the parliament, sanctions should not remain the sole basis of a long-term strategy to advance parliamentary oversight, which should also include, among other, public communication on the role of the parliamentary oversight to ensure better understanding and compliance among the parliamentary scrutiny stakeholders47. Thus, consideration could be given to supplementing Article 215 of the Draft Code to specify the consequences in case of non-compliance. 31. Article 216 (1) further specifies that MPs may put questions and interpellations to the Government, ministers, other heads of public administration bodies, requesting an oral answer, a written answer or a written and oral answer. Questions may be put in writing

46 See e.g., See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, pp. 27-31. In some countries there are provisions allowing to bring in front of the Parliament by law enforcement authorities representatives of the institutions who failed to testify in front of the parliament committee in its oversight role: see, for example, Saeimas kārtības rullis. 47 Parliamentary Oversight of the Executive in the OSCE Region | OSCE, p.49. 16 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

or orally at the end of the plenary sitting of Parliament (Article 216 (2)), while interpellations shall be submitted in writing only (Article 216 (3)). 32. As with Article 215, while Article 216 (4) states that the respective authorities “shall be obliged to answer questions or interpellations” raised by MPs, “under the conditions provided for by this Code”, it fails to specify consequences if they do not fulfil this obligation. It would be beneficial to elaborate in greater detail within Article 216 (4) the specific conditions, such as timelines and the content of the responses, under which the respective authorities are required to respond to the questions and interpellations, along with clear sanctions for those who fail to do so within the prescribed timeline.

3.1. Questions

33. According to Article 217 (1) of the Draft Code, the questions from the Parliament should consist of a request for an answer to the question “whether a fact is true”, “a piece of information is accurate”, or “whether the Government, public authorities or autonomous authority intends to take a decision on a given matter”. To avoid restricting MPs in the exercise of their oversight duties and ambiguity regarding the scope of questions that MPs can pose, this provision should either be clarified in more detail or removed entirely, as it may unduly limit MPs in raising the legitimate questions. 34. Article 217 (2) states that MPs may not address questions in plenary to the President of the Republic of Moldova, representatives of the judiciary, local public administration authorities, “nor pose questions that: a) concern matters of personal interest; b) seek, exclusively, legal advice; c) relate to court proceedings or may affect the outcome of pending cases; d) concern the activity of persons who do not hold public office”. 35. This provision aims to clarify that MPs are restricted from directing questions to certain public office-holders—such as members of the judiciary—in order to safeguard judicial independence and uphold the principle of separation of powers. Similarly, the prohibition on questioning local public authorities reflects the principle of local self-governance and administrative autonomy. However, the blanket restriction on addressing questions to both the President and local authorities may be viewed as overly rigid and potentially detrimental to democratic accountability. In general, MPs should have the right to pose questions broadly across all levels of government that exercise public power or spend public money subject only to legitimate separation of powers. 36. Notably, the prohibition concerning local authorities appears inconsistent with Article 194 of the Draft Code, which grants standing committees the right to request information from local public administration bodies on matters related to finance, the economy, social and cultural affairs, education, legality, public order, and the protection of constitutional rights and freedoms. 37. To ensure coherence between these provisions, a possible solution would be to allow parliamentary committees to conduct “dialogues” or “hearings” with representatives of local authorities. This would enable oversight and information-sharing as part of the parliamentary function, without classifying such interactions as formal “interpellations.” 38. According to Article 217 MPs are also barred from asking questions related to specific content, including with respect to ongoing court cases, to protect judicial independence and avoid interference, or concerning persons who are not public officials, as the purpose of parliamentary oversight is to hold the executive accountable, not private individuals. It also does not allow to pose questions concerning “matters of personal interest” (Article

17 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

217 (2) (a)). At the same time, further clarifications should be provided with respect to what qualifies as “personal interest” to avoid possible misuse. 39. Regarding the questions which “relate to court proceedings or may affect the outcome of pending cases” (Article 217 (2) (c)), as previously noted by ODIHR, any parliamentary inquiry or similar processes should comply with the sub judice rule that is, refraining from taking actions or pursuing lines of inquiry that could prejudge or influence the outcome of an ongoing case or investigations or trials that are or are about to be initiated.48 Otherwise, parliament’s oversight function over the judiciary may raise concerns regarding the separation of powers and respect for judicial independence.49 At the same time, this should not be understood as a general prohibition for the parliament to engage with members of the judicial branch, especially in the context of judicial reform, in order to develop a clear understanding of systemic challenges and develop appropriate legislative solutions in accordance with their mandate.50 40. Finally, excluding the possibility to ask questions related to the activities of individuals who do not hold public office (Article 217 (2) (d)) could be unduly limiting. It should not be read as protecting persons who, although not public office-holders, are entrusted with the management, use or disposition of public funds or public assets, for example, contractors or any other natural or legal person acting in a fiduciary capacity vis-à-vis the State, as well as considerable private donors to political parties and electoral candidates or lobbyists on behalf of concrete industries and should therefore be accountable to report on their use. It may, thus, be advisable to clarify this in Article 217 (2) (d). It should also be clarified that this provision does not exclude questions related to the activities of individuals who formerly held public office when such questions relate to their activities in that office. 41. Article 217 (3) states that “[t]wo separate questions may be posed in plenary”. However, it should be clarified whether the number of questions is limited both per plenary session and per MP. As indicated above, the Draft Code lacks comprehensive provisions that would strengthen the role of opposition MPs in overseeing the executive. In this regard, it is recommended to ensure fair treatment of opposition MPs, offering some level of priority and ensure equality when posing questions, for instance by having the right to open question time and to ask for at least equal number questions to the Government and members of the majority.51 42. The Draft Code stipulates that the presence of the representative of the relevant authority, to whom questions have been addressed, is mandatory at the session where answers are provided. However, Article 218 (3) lacks clarification on the consequences of the designated representative’s failure to attend the session. As already mentioned above with respect to other provisions of the Draft Code, it would be beneficial to link duties of the respective officials to respond to oversight bodies with corresponding sanctions or other consequences in cases of non-compliance. At the same time, consideration could be given to distinguishing between the executive and public administration, on the one hand, and autonomous authorities, on the other. This would help prevent potential misuse of the questioning or interpellation process—such as subjecting autonomous bodies to repeated or short-notice appearances—which could undermine their independent functions. In this regard, it may be appropriate to limit the

48 See OSCE/ODIHR, Opinion on the Rules of Procedure of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, 24 May 2023, para. 73. 49 See OSCE/ODIHR Note on Parliamentary Inquiries into Judicial Activities (2020). 50 See OSCE/ODIHR Note on Parliamentary Inquiries into Judicial Activities (2020), p. 2. 51 See Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, para. 123. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Resolution 1601 (2008) Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, para. 2.2.3. 18 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

use of questions and interpellations to executive and administrative bodies that Parliament is constitutionally mandated to oversee, while establishing a separate, tailored procedure for engaging with independent institutions. Article 218 outlines the process for answering questions, specifying both oral and written responses, with a deadline of 15 working days for written answers. It further states that postponement of the hearing of the answer in the Parliament may take place only in “duly justified cases” where “the person concerned under the legislation in force or the public authority concerned cannot be present, which the Speaker of the Parliament shall be notified of in writing, within one day before the sitting”. However, the Draft Code does not specify the possible grounds that may justify that an invited official may be excused from appearing before the Parliament. Moreover, it would be helpful to clarify who may represent a public authority to respond to a question directed to an institution. While ideally the response should come from the highest-ranking official within the institution, if that person is unavailable to attend, the Draft Code should offer an alternative solution, ensuring the MP receives an answer. Postponements should be generally discouraged, and provisions that allow for delays should be minimized in the Draft Code to ensure an efficient and effective oversight mechanism. Notably, Article 218 (8) provides that only the author of the question may follow up with a reply, clarification or comment on the oral answer. At the same time, no possibility is envisaged for other MPs (e.g. from another faction) to seek clarifications at that point, which may limit scrutiny. It would be, thus, advisable to clarify this aspect in the Draft Code.

3.2. Interpellations

43. Article 220 of the Draft Code regulates interpellation as a means of parliamentary oversight. It requires a minimum of five MPs or a parliamentary faction. From a comparative perspective, given the potential serious consequences generally attached to an interpellation (parliamentary debate that may lead to the vote of a motion of no confidence), in order to reduce the risk of abuse of the right of interpellation by minority MPs, interpellation requests would generally require to be supported by a qualified minority of the MPs.52 The threshold required by the Draft Code for initiating an interpellation is therefore not uncommon providing that parliamentary minorities have the means to exercise their oversight competences. 44. While Article 220 outlines the procedure for submitting and answering interpellations, it does not address situations where no answer is provided. It is recommended, therefore, to provide for a more detailed regulation of the consequences in case of the executive branch’s failure to respond to interpellations.53 45. Furthermore, MPs who are not satisfied with the answer given to the interpellation may initiate a simple motion on the issue (Article 220 (8)). This would imply that no motion of no confidence may be triggered following an interpellation. This is not uncommon as the procedure of interpellation varied greatly depending on the country.

3.3. Petitions

46. Article 221 covers the petitions filed to the Parliament, limiting them to subjects “concerning national security issues, the legitimate rights and interests of large groups of citizens, the execution and enforcement of laws or proposals for the amendment of

52 See Venice Commission, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, para. 127. See also IPU, 2007 Tools for Parliamentary Oversight, p. 60. 53 In this respect, the practice varies greatly among OSCE participating States; see ODIHR Note on Parliamentary Inquiries into Judicial Activities, 2020, para. 43 and references therein. 19 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

legislation”. All other issues should be addressed to the “bodies or official persons directly competent to deal with them” and that petitioner should be informed about it (Article 221 (2)). While not all parliaments treat petitions as oversight tools per se, petitions allow citizens to raise concerns, request investigations, or call parliament’s attention to government actions (or inaction), which may then trigger hearings, questions, or even interpellations. The aforementioned criteria regarding the material scope of potential petitions appear to be quite vague and might complicate determining which topics qualify for acceptance as parliamentary petitions resulting in potential misuse or unnecessary rejection on questionable grounds. This is particularly relevant for the provisions that are difficult to define, such as “legitimate rights and interests” and what constitutes “large groups of citizens”. In general, for the petition mechanism to be effective and generate trust, there is a need to concretely determine their thematic scope, number of signatures, channels of submission (including possibilities to sign electronically), as well as the procedure and timeframe of parliamentary scrutiny once the set thresholds are met.54 47. According to Article 221 (4), “anonymous petitions and those submitted without indicating the postal address, those without meaning, those with unclear meaning, those containing uncensored or offensive language” shall not be examined. At the same time, the above reasons for not examining submitted petitions are insufficiently detailed, potentially leading to rejections based on unclear or unfounded grounds, such as petitions being deemed meaningless or lacking clear meaning. 48. Therefore, the Draft Code could benefit from procedural specifications regarding the handling, processing times, and feedback mechanisms for such petitions, to ensure their practical effectiveness (see also ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)55). In particular, it is recommended to more precisely outline the grounds for filing a petition and the material scope that petitions may cover. It should also provide the references to other legislative acts which might regulate petitions as part of parliamentary engagement with civil society and provide more explicit criteria for rejecting petitions while publicly outlining the reason for rejection, to avoid arbitrary rejections and ensure transparency. 49. In addition, as also further analysed in the ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament), the Draft Code should include clear and detailed procedural standards for the handling, processing, and follow-up of petitions under Article 221, to ensure their effectiveness.

RECOMMENDATION A. 1. To link duties of the respective officials to respond to questions and interpellations with corresponding sanctions in cases of non-compliance. 2. To ensure fair treatment of opposition MPs, offering some level of priority and ensure equality when posing questions, for instance by having the right to open

54 See for instance, Rules of Procedure of Parliament of Latvia, Article 5.3 https://likumi.lv/ta/en/en/id/57517- rules-of-order-of-saeima 55 For a more comprehensive analysis of modalities of public engagement in the work of the Parliament and practical recommendations in this respect, see ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament) – available at: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 20 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

question time and to ask for at least equal number questions to the Government and members of the majority.

4. THE IMPLEMENTATION AND ENFORCEMENT OF LAWS AND EX-POST EVALUATION OF LAWS (CHAPTER XV)

50. Chapter XV of the Draft Code outlines provisions related to the implementation and enforcement of laws, including the performance of controls, the submission of reports on activities related to the enforcement of laws, the explanation of legislation, as well as ex post scrutiny of law implementation, impact, and enforcement. 51. Evaluating the implementation and enforcement of laws, as well as assessing their impact and whether they achieved the intended outcomes envisioned by lawmakers, is a crucial part of legislative scrutiny.56 When done properly and thoroughly, it serves as a valuable tool for both parliaments and governments in deciding whether to amend existing legislation or draft new laws or other non-legislative actions. Given the potential breadth and number of laws enacted, it is essential to allocate sufficient resources and expertise to support this process.

4.1. Role of the Committees

52. According to Article 223 of the Draft Code, parliamentary committees, within their competence, assisted by the Directorate-General for Legal Affairs of the Parliament's Secretariat (hereinafter “DGLA”), “shall periodically monitor the implementation of the law by the competent bodies and persons, as well as determine the effectiveness of the law”. Following the control carried out, the standing committee shall, where appropriate, submit a report to the Parliament and recommendations to the Government and/or other public authorities. As a rule, the control over the execution of the law shall be carried out by the standing committee on the matter after one year from entry into force of the law, unless the Parliament has set another deadline for the submission of the report on the execution of the law (Article 223 (3)). 53. Given the scale of lawmaking activity, the amount of legislation that (some but not necessarily all) committees have to deal with, the question arises whether the parliamentary committees may have enough time and resources to ensure an effective oversight, including in terms of annual monitoring and evaluation of implementation of laws. While there is no immediate solution to address this challenge, one approach may be to enhance the capacity and resources of the committees. In this respect, ODIHR have previously emphasized the need for appropriate budgeting for the work of committees.57 54. Article 224 further describes the right of the Parliament to issue “advisory opinions”. In particular, it states that “in order to ensure the unity of legislative regulations throughout the country”, and pursuant to Article 66 of the Constitution of the Republic of Moldova, the standing committees of the Parliament, assisted by the DGLA, “shall cooperate with the public administration authorities in order to form a uniform practice of law enforcement”. Moreover, the standing committees may be consulted by the public administration authorities on matters within their field of activity concerning the unity of

56 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 160. 57 See ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Draft 2021 Constitution of the Kyrgyz Republic, para.66. 21 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

regulations and the uniform application of laws. The standing committees shall issue advisory opinions following the examination of such requests (Article 222 (2)). Depending on the nature of the issue or its complexity, it may be examined by several standing committees. In this case, one of the committees shall be responsible for formulating the advisory opinion and the others shall present the position of their respective committee. The time limit for consideration of an address shall be up to 60 working days from the date of its registration with the Secretariat of the Parliament (Article 224 (5)). 55. According to Article 66 of the Constitution of Moldova, the Parliament indeed has a power to provide “legislative interpretations” and to ensure “unanimity of legislative regulation throughout the country”. At the same time, it is to be noted that the interpretation of the law is not a responsibility that should fall to parliament. As underlined by ODIHR, while the Parliament can adopt legislation that further develops provisions existing in other pieces of legislation, the interpretation of the existing laws normally should belong to the judiciary.58 Moreover, while Article 224 (10) states that “the advisory opinion shall not be admissible as evidence in courts of law”, courts are autonomous in determining what evidence is admissible in their proceedings, and this is typically governed by legislation related to court procedures and by discretionary decisions by the judge in charge. Attempting to regulate this within the Draft Code might be problematic, as it could undermine the separation of powers between the legislative, executive, and judicial branches. This mechanism of providing legislative interpretation should be reconsidered entirely.

4.2. Ex Post Evaluation

56. Article 225 deals with ex post evaluation of legislation which includes ex post legal analysis and ex post impact analysis. The ex post analysis of legislative acts shall be carried out by the standing committees and the DGLA, in accordance with the ex post evaluation methodology approved by the Parliament’s Bureau. 57. It is noted that ex post evaluation of legislation is increasingly recognized as an evolving good practice and important dimension within parliament. At the same time, this should also not create an unreasonable burden on policy- and lawmakers in light of current capacities in the Republic of Moldova. Given the complexity of the implementation process and the frequent lack of information on what happens after a law is adopted, parliaments and elected representatives need mechanisms such as ex post RIA to monitor effectively the implementation of legislation and exercise their oversight functions. Asking questions of the executive, as well as interpellations, or establishing investigative or other ad hoc committees will help reveal how laws were implemented and the overall impact that they have had. This could lead to further discussions, political changes or additional laws or legislative amendments. 58. The Draft Code further states that this evaluation is carried out based on a list of normative acts subject to ex post evaluation, approved by the Standing Bureau (Article 225 (2)). To avoid discretionary decisions in determining which legislative acts are included on this list, it is also advisable to indicate more detailed criteria for selecting the laws for ex post evaluation. Ex post evaluation of certain type of laws needs to be mandatory. The Draft Code should more clearly indicate which types of laws and/or those relevant to which sectors (e.g., those impacting human rights, including gender and diversity, those impacting the efficiency, effectiveness and independence of

58 See ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Draft 2021 Constitution of the Kyrgyz Republic, para. 71. 22 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

democratic institutions, civil society and private entities, critical environmental policy) must undergo ex post evaluation.59 59. Furthermore, while the relevant issues may be further elaborated in the aforementioned methodology for the ex post evaluation, it would be still beneficial to clearly define in the Draft Code the whole range of impacts which should be assessed as a part of post- legislative scrutiny. As in case with ex ante impact assessment, in addition to an assessment of the economic, budget or fiscal impact of laws, other ex post impact assessments should include social impact, including impact on employment and local communities, impact on business environment (e.g., impact on SMEs, competition and administrative burdens), human rights impact as well as impact on gender equality, environmental impact and when relevant anti-corruption impact. In this respect, and in line with good practice, human rights impact assessments should generally be part of ex ante RIA, to ensure that legislation does not unduly interfere with the human rights of individuals or groups.60 60. According to Article 226, the ex post legal evaluation shall be carried out by the DGLA of the Parliament's Secretariat, which shall assess whether all normative acts necessary for the implementation of a particular law have been approved, as well as “the legal obstacles to the practical application of normative acts and the relevant cases in which the norms of normative acts have been the subject of referrals to the Constitutional Court”. At the same time, “ex post impact assessment” shall be carried out by the standing committee, which “shall assess the effectiveness of normative acts and the extent to which the purpose and objectives of the normative acts have been achieved” (Article 227 (1)). 61. As a result of the “ex post legal analysis”, the DGLA of the Parliament's Secretariat shall draw up “a legal report on the organization of the execution of the law, which shall be forwarded to the standing committee on the matter” (Article 226 (4)). On the basis of the report, the standing committee may organize public hearings on the work carried out by public administration bodies in organizing the execution and implementation of normative acts (Article 226 (5)). Moreover, on the basis of the findings of the public hearings, the responsible standing committee may adopt recommendations to the Government and/or competent public authorities (Article 226 (6)). However, the Draft Code does not define a clear mechanism for following up on these recommendations, nor outlines the consequences for failing to address them. On the other hand, when it comes to “ex post impact assessment” evaluating the impact of the law, Article 227 (5) requires the government to respond in writing within two months to parliament’s recommendations, including, where appropriate, by submitting a draft law. It would be advisable to provide for such possibility also with respect to “ex post legal analysis”. 62. It is recognised that ex post assessment is a quite time-consuming exercise requiring a lot of human and financial resources. While, as part of their general oversight role, it is important for parliaments to engage in ex post evaluation of legislation, other special bodies could also be set up to conduct ex post evaluation. In those countries that have a proper ex post evaluation system, it is usually the government, in particular the competent line ministry, that is responsible for conducting ex post evaluations of laws that fall within

59 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 165. 60 See e.g., World Bank, Study on Human Rights Impact Assessments (2013), p. 4. HRIAs help assess the short-, medium- and long-term human rights impacts of proposed policies and draft laws. These types of assessments are concerned with how the proposed policy or regulatory proposal complies with the state’s international legal obligations to respect, protect and fulfil the human rights of individuals. The process of conducting HRIAs should ensure that a wide array of stakeholders is able to participate and access all relevant information in a timely and comprehensive manner; in this context, the broadest possible national dialogue should be sought, including with marginalized or under-represented groups and those particularly at risk. HRIAs can be both stand-alone assessments or can be incorporated into broader environmental and social impact assessments. 23 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

its purview both because they have expertise of the issue and also a closer relationship with the stakeholders who can provide valuable feedback. Some countries have separate agencies dealing with ex post evaluation of laws.61 It is therefore, advisable, to consider involving other bodies in the performance of post-legislative scrutiny or to ensure the availability of sufficient human and financial resources and capacities for the standing committees to do so. 63. Article 227 (6) of the Draft Code provides that the ex post impact assessment report prepared by the standing committee and the reply of the Government and/or public authorities shall be transmitted to the MPs and, where appropriate, shall be presented in the plenary session of the Parliament. Furthermore, Article 227 (7) provides that at the decision of the relevant standing committee, “the ex post impact assessment report may be submitted to the plenary of the Parliament for hearing”. However, it is unclear what the difference between the two procedures is and in which cases each of the procedures may be invoked. Therefore, the Draft Code would benefit from more precise language, particularly regarding the conditions under which ex post impact assessment reports may be presented at plenary sessions or subjected to hearings. 64. Another important aspect is ensuring that the executive and other state institutions respond to parliament’s inquiries when assessing law implementation and its impact. To achieve this, the Draft Code would benefit from establishing clear mechanisms, as well as sanctions for failing to comply with the parliamentary requests. One potential measure could be requiring a formal apology during the next plenary debate. Additionally, maintaining a public record of all requests and responses - whether received or not - would help apply pressure on those responsible to be more responsive to the Parliament’s requests.

RECOMMENDATION B. 1. To indicate more detailed criteria for selecting the laws for ex post evaluation, while also specifying the type of laws, which need to be mandatory assessed (e.g., those impacting human rights, including gender and diversity, those impacting the efficiency, effectiveness and independence of democratic institutions, civil society, critical environmental policy). 2. To specify that ex post impact assessments of laws should include social impact, including impact on employment and local communities, impact on business environment, human rights impact as well as impact on gender equality, environmental impact and sometimes anti-corruption impact. 3. To consider involving other bodies to conduct ex post evaluation of laws, while ensuring the availability of sufficient human and financial resources and capacities for the standing committees assigned to perform this task.

5. PARLIAMENTARY HEARINGS AND REPORTS TO THE PARLIAMENT (CHAPTER XVI)

5.1. Hearings

65. Section 1 of Chapter XVI of the Draft Code addresses hearings, specifying three distinct types of hearings: legislative, supervisory, and investigative. While legislative hearings

61 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 168. 24 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

are procedures for seeking the opinion of citizens, associations and other interested parties on draft normative acts examined in the Parliament, supervisory hearings are supposed to examine the work of the Government, ministries, other public authorities, in particular “how they apply the laws, as well as the performance of public officials in managing their professional responsibilities”. Finally, investigative hearings shall investigate suspicions of violations of the law, offensive actions or misconduct of public authorities in the exercise of their official duties (Article 228). 66. According to Article 66 (n) of the Constitution of Moldova, the Parliament can initiate “investigations and hearings concerning any matters touching upon the interests of the society”. The Draft Code provides that hearings may be conducted in either plenary sessions or standing committees. Plenary hearings and committee hearings are widely used by parliaments to collect information to supplement government reports, but also provide a platform for engaging with experts and a broad range of stakeholders, including CSOs. 67. According to Article 229 (2) of the Draft Code, parliamentary hearings in the plenary of the Parliament shall be organized and held upon the proposal of the Standing Bureau, standing committees or parliamentary factions. Consideration, however, could be given to expand this right also to deputy groups, as well as ad hoc parliamentary bodies for matters falling within the scope of their jurisdiction. The date and procedure of the hearings shall be set and notified to the Government by the Parliament (Article 229 (3)). The Parliament may adopt resolutions on matters discussed at parliamentary hearings in plenary (Article 229 (4)). 68. Moreover, the Draft Code does not indicate when and where the information on the topic of parliamentary hearings, the time and place of their holding should be posted. It may be useful to provide for some timeframes in this context which should be sufficient enough to ensure a proper preparation. As mentioned by ODIHR, allowing less than 15 days between the decision to hold a public hearing and the actual hearing is likely to leave insufficient time for potentially interested parties to indicate their interest in the hearing and prepare their submissions.62 This is especially true for smaller under- resourced organizations that may not have the capacity to prepare a quality submission on short notice. If information about an upcoming hearing is not published immediately after its scheduling, it shortens the notice time for interested parties even further.63 On this point, the Declaration on Parliamentary Openness recommends that “parliament shall provide sufficient advance notice to allow the public and civil society to provide input to members regarding items under consideration.”64 (see also ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament). 69. It is important to ensure openness of parliamentary hearings to a broader range of stakeholders, including interested and affected individuals and CSOs, by publishing the relevant announcement about the hearing on the official website of the Parliament once the decision about conducting such hearings has been approved. Sufficient advance notice about the hearings should be provided to trigger meaningful and inclusive public participation and ensure that relevant stakeholders have sufficient time to become aware of such a hearing (see also recommendations in the ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the

62 OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 60. 63 OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 60. 64 See Declaration on Parliamentary Openness, which was adopted by a global group of parliamentary monitoring organisations and formally launched on 15 September 2015, Article 17. 25 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)65 to ensure more open, participatory and inclusive parliamentary processes). 70. Article 231 (1) of the Draft Code, which pertains to hearings in standing committees, specifies that the committee chair appoints an MP and a “consultant responsible for preparing and organizing the hearing”. However, it would be advisable to clarify who the “consultant” is - whether it refers to a parliamentary staffer, an external expert, or another MP, which in this case would following the system of Council of Europe Parliamentary Assembly and European Parliament and serve as a rapporteur. 71. While hiring external experts to assist with scrutiny is considered a good practice,66 particularly when specialized knowledge is needed to assess the impact and implementation of certain legislative provisions, this approach must be carefully planned. From the standpoint of public perception, as well as parliamentary integrity and accountability, the recruitment of consultants should be open and transparent. In this respect, clear criteria and merit-based procedures for selecting consultants, along with well-defined consultants' responsibilities and deliverables, should be established. It is advisable to envisage this in the Draft Code, while also clarifying the role of the consultant in organizing/preparing hearings before standing committees. 72. According to Article 232 (2) of the Draft Code, the committee, once the list of persons to be heard has been established, shall send out formal invitations. The invitation shall be sent at least 7 days prior to the hearing, unless the committee decides otherwise, and shall contain the basic information concerning the hearings, including the purpose, subject, date, time and place of the hearing. Persons invited shall be required to appear before the committee and to provide any information and documents requested. 73. At the same time, as also discussed in greater details below with respect to inquiry committees (see Sub-section 7.3 infra), the Draft Code in general, and Article 232 specifically, would benefit from including some victim and whistleblower sensitive provisions. Otherwise, the ability of the parliament to compel testimony in the absence of the necessary protections might have a chilling effect on the willingness of people to come forward to the parliament. This should also include that the committee can hold in- camera sessions and reports may be redacted to protect whistleblowers. 74. To ensure the openness and transparency of parliamentary work, it is also crucial to provide free access to the original transcripts of the sessions, so that they are not only available to a limited group of persons, i.e., factions, deputy groups, committees, commissions and deputies. In Article 233 (2), the Draft Code stipulates that reports of legislative and supervisory hearings must be made public within 10 days after the conclusion of the hearing. At the same time, to ensure compliance with the overall idea of the parliamentary openness and transparency, the general public should have a right to get acquainted with the full case-file of a parliamentary meeting, not only with the report, which is generally a summarized version of the discussions. While consideration could be given to ensuring public access to the full case-file of a parliamentary meeting in the Draft Code, some narrow specific exceptions for confidentiality (e.g. personal data, national security, ongoing criminal investigations, risk to the safety of whistleblowers or human rights defenders) as well as specification on who decides on confidentiality and its duration should be

65 For a more comprehensive analysis of modalities of public engagement in the work of the Parliament and practical recommendations in this respect, see ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament) – available at: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 66 OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, paras. 86-88. 26 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

also envisaged. Provisions for redactions where sensitive information is removed can also preserve transparency while protecting individuals. 75. Furthermore, the Draft Code does not specify a timeline for the publication of reports from investigative hearings, nor does it outline circumstances under which such reports may not be published and should be supplemented in this respect.

5.2. Annual Reporting by Public Institutions

76. Section 2 of Chapter XVI of the Draft Code lists the institutions required to submit their annual reports to the Parliament (Article 234 (2)), specifying the contents of the reports and the submission deadlines. However, Article 234 (5) further states that institutions other than those mentioned in Article 234 (2), must submit their reports within the “required deadline and in accordance with the legislation in force”. It is recommended, however, to specify all reporting institutions and the respective deadlines for reporting in the Draft Code or cross-reference the respective provisions of the legislation defining those issues. Moreover, this section would benefit from clarifying which standing committee is responsible for reviewing the annual reports of specific institutions, in order to avoid potential ambiguities. 77. Regarding the content of the annual reports, it would be useful to include in the Draft Code a provision requiring institutions to provide information on any follow- up actions taken in response to specific requests or recommendations made by the Parliament during the reporting period. In addition, with a view to reflect on the CEDAW Committee General Recommendation No. 40, the annual reports could also be required to include data on the representation of women within the respective institutions, at all levels of decision-making, disaggregated including by age, ethnic and socioeconomic background.67 Article 235 of the Draft Code should be supplemented in this respect.

RECOMMENDATION C. To supplement Article 235 of the Draft Code to require institutions to provide in their annual reports information on any follow-up actions taken in response to specific requests or recommendations made by the Parliament during the reporting period as well as disaggregated data on the representation of women within the respective institutions, at all levels of decision-making.

6. SPECIALIZED PARLIAMENTARY SCRUTINY AND ENGAGEMENT WITH OTHER BODIES (CHAPTER XVII)

6.1. General Comments

78. Chapter XVII of Title III outlines the framework for “specialized parliamentary scrutiny”, with Article 236 stating that such scrutiny is carried out by the Parliament and standing committees “through specialized parliamentary scrutiny institutions”. This scrutiny includes reports on the respect for human rights and freedoms, reports such as those from the Court of Accounts (including audit reports), reports from the National

67 CEDAW Committee, General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 23 October 2024, para. 70 (c). 27 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

Bank and the National Committee for the Financial Market, oversight of the Intelligence and Security Service (hereinafter “SIS”), and scrutiny of the implementation of judgments and decisions by the ECtHR and the Constitutional Court. 79. While recognizing that parliaments may not have the time, resources or expertise to carry oversight over the broad range of activities carried out by a modern government, they should be at the apex of the system of scrutiny involving an array of other regulatory or independent bodies, responsible for monitoring the delivery of government services in specific spheres.68 While many regulatory oversight bodies are located within government, other bodies are increasingly involved in regulatory oversight and legal scrutiny functions, which may verify, among other, the compliance of draft policies and laws with international human rights obligations (e.g., courts, independent institutions, such as NHRIs, other similar independent institutions, regulatory bodies). Many states may have specialized independent and regulatory bodies that oversee certain elements of laws, such as auditors-general, courts of accounts or other supreme audit institutions, anti-corruption commissions, freedom of information or data protection commissioners, national broadcasting commissions, consumer rights agencies or election commissions. These bodies conduct oversight over laws and practices in their fields in a more or less autonomous or independent fashion.69 80. These bodies have a dual role in the context of parliamentary oversight. On the one hand, they are generally accountable to the Parliament and, therefore, themselves subject to parliamentary oversight. On the other hand, these bodies too are engaged in the oversight of the executive branch within their respective thematic mandates. Both of these dimensions should be recognized in the Draft Code. While, it is necessary to clarify the extent to which these bodies can be subject to parliamentary oversight without undermining their independence and special position vis-à-vis other state institutions, the Draft Code should also ensure that specialized investigations conducted by these bodies and their technical expertise are properly fed into Parliament’s own oversight work.70 81. In practice, the modalities of interaction between parliament and these special independent regulatory and oversight bodies may include the submission of annual reports to parliament, regular appearances by the heads or senior leadership of these bodies before parliamentary committees, the submission of evidence to committees of inquiry, written answers on the work of these bodies, and plenary debates in parliament on their work.71 (see also ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament). 82. Currently, the Draft Code expressly envisages mainly one modality of such interaction, namely, reporting. However, the Draft Code does not specify how these bodies contribute to public hearings and other forms of parliamentary oversight, except in Articles 240 and 241, which broadly enables parliamentary oversight bodies to request “secret information and information on the day-to-day work of the SIS” (Article 240 (4)), as well as information on the execution of the ECtHR judgments (Article 241 (4)). Those provisions alone may not be sufficient to ensure regular input of independent oversight bodies in a structured manner that will allow their findings and recommendations to be heeded and

68 OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 35 and references therein. 69 OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, paras. 196. 70 OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 34. 71 OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 34, and references therein. 28 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

acted upon by the Parliament. Therefore, the Draft Code could usefully clarify and broaden the scope of the relationship and engagement between the Parliament and special independent regulatory and oversight bodies.

6.2. Oversight in the Field of Human Rights

83. The Draft Code establishes some framework for co-operation between the national human rights institution and ombudsperson (People’s Advocate) and the Parliament for the purpose of national oversight in the field of human rights. Article 237 of the Draft Code states that the Parliament, through its standing committee on human rights and freedoms, shall exercise specialized parliamentary scrutiny in the field of respect for human rights and freedoms by monitoring the implementation by public authorities of the recommendations of the Ombudsperson, while also requiring the Ombudsperson to submit to the Parliament the annual report on the respect for human rights by 15 March each year, as per Law No. 52/2014 on the People’s Advocate. Article 237 (4) of the Draft Code provides that the report shall be heard by the plenary of the Parliament, on which it may adopt a decision. Furthermore, the executive (or other competent authorities) should be required to formally respond to parliament on the follow-up recommendations arising from the Ombudsperson’s reports. This would strengthen the impact of the oversight and help the Ombudsperson’s recommendations be followed. 84. While it is understood from the above provision that the Parliament of Moldova is tasked with indirectly overseeing other state institutions’ respect for human rights, based on the People’s Advocate’s reports, it leaves open the question of whether the work of the Ombudsperson, as an independent state body, would itself be subject to parliamentary scrutiny. In particular, the Draft Code is not clear about whether the Ombudsperson should submit an annual report on its own activities. 85. Independence is essential to the effective functioning of NHRIs and it implies that any framework governing the interaction and co-operation between NHRIs and Parliament should ensure respect for the NHRI’s independence, while at the same time ensuring its accountability to Parliament.72 86. According to the 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments (2012),73 NHRIs should submit to Parliament an annual report on activities, along with a summary of its accounts, and also report on the human rights situation in the country and on any other issue that is related to human rights. Article 29 of Law No. 52/2014 on the People’s Advocate further elaborates on the reporting by the Ombudsperson, requiring that that the draft annual report be submitted to public debates at least one month before submission to the Parliament, and published on the ombuds website.74 Article 19 (3) of the Law No. 52/2014 specifies that the Ombudsperson may be asked questions regarding its activities or the report presented, while Article 19 (4) requires the Committee on Human Rights and Interethnic Relations to present the information on the activities of the Ombudsperson prior to the hearing of the annual report on the observance of human rights in Moldova. Article 19 (6) of the Law No. 52/2014 further specifies that the Ombudsperson may also publish thematic human rights reports. It would be important to clarify that the Ombudsperson should

72 See paragraph 2 of the 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments (2012), which were developed during a Seminar co-organized by the Office of the UN High Commissioner for Human Rights (OHCHR), the International Coordinating Committee of National Institutions for the promotion and protection of human rights, the National Assembly and the Protector of Citizens of the Republic of Serbia, with the support of the United Nations Country Team in the Republic of Serbia. 73 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments (2012), para. 15. 74 Law No. 52/2014 on the People’s Advocate (Ombudsman), adopted on 3 April 2014.Moldova, available: <LP52/2014>. 29 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

submit to Parliament an annual report on the human rights situation in the country, that also includes a report his/her own activities, along with a summary of its accounts, while ensuring coherence between the Draft Code and Law No. 52/2014. In particular, it should be clear that the Committee on Human Rights and Interethnic Relations presents information on the Ombudsperson’s activities and that the Ombudsperson may be asked questions on her/his own activities. 87. While the Ombudsperson is empowered to issue opinions on draft normative acts potentially impacting human rights and freedoms and on the compatibility of national legislation with international legal instruments (Article 27 (b) and (c) of Law No. 52/2014), this is not specifically mentioned in the Draft Code. It is recommended to specifically mention such prerogatives in the Draft Code or make a specific cross- reference to the Law No. 52/2014, to make it clear that the Ombudsperson has the possibility to provide systematic and consistent input on these matters. Notably, the Draft Code does not envisage a systematic involvement of the Ombudsperson by the Parliament and its bodies when dealing with human rights matters. The 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments specifically recommend that “Parliaments should ensure participation of NHRIs and seek their expert advice in relation to human rights during meetings and proceedings of various parliamentary committees” and that “NHRIs should advise and/or make recommendations to Parliaments on issues related to human rights, including the State’s international human rights obligations”. 75 This should be reflected in the Draft Code to ensure meaningful two-way communication between these institutions, consistent with respect for the Ombudsperson’s independence. 88. Useful guidance on how the Ombudsperson can contribute to the oversight activities of Parliament can be found in the 2012 Belgrade Principles, noted above. Apart from the submission of reports to parliament on the human rights situation in the country or specific human rights issues, other forms of interaction recommended in the Belgrade Principles include, inter alia: parliament’s debating the most significant reports by the NHRI in plenary; parliament’s holding open discussion on the recommendations issued by the NHRI and seeking information from the public authorities on the implementation of those recommendations; designating an appropriate parliamentary committee as the NHRI’s main point of contact with Parliament; regular meetings between members of the relevant specialized parliamentary committee and the NHRI; and the NHRI’s participation in the meetings of, and provision of, expert advice to various parliamentary committees or plenary at own initiative or upon request. 89. It would thus be advisable to delineate and mutually reinforce the respective oversight roles of the Parliament and the People’s Advocate, reflecting the Belgrade Principles, with proper, explicit cross-references to the Law No. 52/2014 on the People’s Advocate and any other legislative acts specifying the nature of the relationship between the Parliament and the Ombudsperson – while respecting the independence of the institution. 90. Moreover, some provisions of the Draft Code should be approached with caution in order not to compromise the independence of the People’s Advocate. For example, Article 237 (5) of the Draft Code states that a standing committee may request the People’s Advocate to “investigate” specific human rights violations and submit a report to the committee. It also stipulates that the standing committee may issue recommendations related to the restoration of rights. The UN Principles relating to the status of national institutions (hereinafter the “Paris Principles”) specifically envisage the possibility for the

75 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments (2012), paras. 24-25. 30 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

Government, Parliament and any other competent body, on an advisory basis, to request opinions, recommendations, proposals and reports from the NHRI on any matters concerning the promotion and protection of human rights; the NHRI may decide to publicize them (Paris Principle A.3.a). While it is common that NHRIs may provide information and advice to parliaments to assist in the exercise of their oversight and scrutiny functions, the prerogative of the Parliament to request the Ombudsperson to “investigate” certain human right violation may raise concerns in terms of respect of the People’s Advocate’s independence. According to the Venice Commission’s Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (“the Venice Principles”), “[t]he Ombudsman shall have discretionary power, on his or her own initiative or as a result of a complaint, to investigate cases with due regard to available administrative remedies” (Principle 16).76 The Belgrade Principles also make it clear that “NHRIs may provide information and advice to Parliaments to assist in the exercise of their oversight and scrutiny functions”.77 Hence, the Ombudsperson should not be obliged to “investigate” human right violations at the request of the Parliament, especially given possible risk of politicization in certain cases when the request for investigation may be simply misused.78 The above-mentioned provision should be amended to specify that it is not be understood as an obligation for the Ombudsperson to investigate human rights violations. More generally, it would be, therefore, advisable for the Draft Code to specify the extent of oversight and its modalities with regard to the Ombudsperson, bearing in mind the safeguards for the Ombudsperson’s independence and relevant international standards. 91. Another area of scrutiny specifically addressed in the Draft Code concerns the implementation of judgments of the ECtHR and the Constitutional Court. Article 241 of the Draft Code regulates the subcommittee tasked with overseeing this important aspect (currently regulated under Article 281 of the Law on the RoP), which is to be chaired by a representative of the parliamentary opposition. Notably, this is the only provision in the Draft Code that explicitly mentions the parliamentary opposition as part of the oversight process, which, as mentioned above, represents a significant deficiency in the overall framework. Finally, consideration could be given to specific oversight activities related to reporting to UN treaty bodies, including concluding observations of the CEDAW Committee.

6.3. Financial Oversight

92. Financial oversight is addressed in Articles 238 and 239 of the Draft Code, which elaborate on the role and reporting responsibilities of the Court of Accounts, the National Bank, and the National Committee for the Financial Market in this regard. In this respect, it is worth noting the EU's assessment of the legal framework and institutional capacities in this area, as outlined in its 2024 Enlargement Report.79 In particular, the Report

76 Venice Commission, Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution (Venice Principles), CDL- AD(2019)005. 77 2012 Belgrade Principles on the Relationship between National Human Rights Institutions and Parliaments (2012), para. 26. 78 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Principles on the Protection and Promotion of The Ombudsman Institution (The Venice Principles), CDL-AD(2019)005. 79 European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, p. 58. In particular, the Report states that "regarding the constitutional and legal framework, the Court of Accounts is enshrined in the Constitution and operates under a well-developed law. However, certain provisions of the law undermine the Court's organizational, functional, and financial independence. Improvements should be made to strengthen performance auditing. As for institutional capacity, the Court has a broad mandate to audit all public bodies and resources, but Parliament has the power to limit the Court's control over its resources and work programme”. It also underlines the need to “grant the Court of Accounts full organisational, functional and financial independence”. 31 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

concludes that the efficiency of parliamentary oversight of public funds management needs to improve. 93. While Article 66 of the Constitution underlines the role of the Parliament to approve the State budget and exercises control over it, the Draft Code does not contemplate a specific role of the Parliament in the budget process. At the same time, effective parliamentary involvement in the budget process help establishing checks and balances earlier on in the process that are crucial for a transparent and accountable government and efficient delivery of public services.80 Unless provided in another piece of legislation and although going beyond the scope of this Opinion, it is recommended to consider involving the Parliament throughout the full budget cycle, including from the stage of consultation and development of the budget measures. Sufficient time should also be dedicated to budget review after submission to the Parliament, allowing for public hearings and input from specialized civil society organizations, economists and other experts. In addition, the Parliament should also receive and assess medium-term and annual budget strategies and be informed of the main assumptions that underlie the annual budget’s revenue and expenditure projections, well in advance.81 There is growing recognition of the importance of public participation across the budget cycle (so-called “participatory budgeting”), which has been reflected in key global standards and principles,82 and should also be ensured throughout the budget cycle, including when discussed in Parliament. At the same time, this means that the Parliament should also have adequate technical expertise and resources to participate in financial oversight; certain parliaments have established dedicated budget service or in-house specialized units, which may contribute to more effective financial oversight overall, in other parliaments the burden falls on the Budget Committee and its secretariat.83 94. Article 238 of the Draft Code only mentions that the reports of the Court of Accounts shall be heard in the relevant standing committee and in the plenary of Parliament, but does not elaborate further on the role of the said committee and specific working modalities to ensure the effectiveness of its work. The Parliament has a dedicated Committee on Public Finance Oversight.84 To underline the fact that public finance oversight is wholly independent from the government, it is a recognized good practice to ensure that the relevant committee is headed by an opposition party member, while requiring equal representation of majority and opposition; it is suggested to consider supplementing the Draft Code in this respect.85 A number of other aspects should be elaborated in the Draft Code in order to enhance the effectiveness of the committee’s public finance oversight, including the guaranteed appointment for the full term, clear elaboration of its role and remits, frequent meetings, hearings open to the public, issuance of formal and substantive reports to parliament at least annually.86 It is

80 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 63. 81 See e.g., Commonwealth Parliamentary Association | Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures | Field Guide (2018), 7.2 Financial and Budget Oversight. 82 In 2012, for example, the Global Initiative on Fiscal Transparency (GIFT) outlined ten high-level principles on fiscal transparency, participation, and accountability. These principles include reference to public participation in fiscal policies; encouraging policy makers to ensure that citizens can exercise the right to participate directly in public debate and discussion over the design and implementation of fiscal policies. Similarly, in 2014, the International Monetary Fund (IMF) updated its’ Fiscal Transparency Code (FTC) to include a principle (Principle 2.3.3) around public participation in budget preparation and execution. The OECD’s Principles of Good Budgetary Governance (2015) also called on member states to “provide for an inclusive, participative, and realistic debate on budget choices”. See also Transparency International, Participatory Budgeting – Public Participation in Budget Processes, 2022, pp. 8-9. 83 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 66. 84 See <Parliament of the Republic of Moldova - Committee Details>. 85 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 65. 86 See Commonwealth Parliamentary Association and the World Bank Institute, 2006. Parliamentary Financial Scrutiny: The Role of the Public Accounts Committees. 32 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

also recommended to establish a procedure with the government for following up on its report findings.87 95. If the above-mentioned aspects are addressed in other pieces of legislation, it would be beneficial for the Draft Code to cross-reference them. If not, it is strongly recommended that the role of parliament in budget and financial oversight be explicitly elaborated in the Draft Code, in particular the role of the public finance oversight standing committee. 96. Article 238 would also benefit from the inclusion of a detailed timeline for reviewing the reports from the Court of Accounts by the relevant standing committee(s) and the plenary of the Parliament. Aligning these timelines with those related to the preparation and discussion of the state budget for the following fiscal year would help streamline the oversight process. 97. Finally, the role of the Parliament in ensuring gender- and diversity-responsive budgets that take into consideration the needs and interests of individuals from different social groups (gender, age, ethnic origin, disability, location, etc.) in expenditure and revenue policies is also important to mitigate inequalities.88 In this respect, the CEDAW Committee specifically recommended to establish mechanisms to monitor gender- responsive budgeting in all sectors.89 It is understood that with the Program for promoting and ensuring equality between women and men in the Republic of Moldova for the years 2023-2027, there is progress in promoting the incorporation of a gender- responsive approach into public financial management system. At the same time, it is important that the Parliament ensures that the budget is responsive to the needs and interests of individuals from different social groups (gender, age, ethnic origin, disability, location, etc.). It is thus recommended to include specific provisions in the Draft Code for that purpose requiring that parliamentary budget and financial oversight also includes an analysis of the entire budget and resulting impacts from a gender perspective, across sector.

6.4. Oversight of Security and Intelligence Service (SIS)

98. Parliamentary oversight over the security sector presents particular challenges arising from access to highly sensitive information and its secure handling, a lack of potential expertise on security sector governance and reform (SSG/R) and potential lack of the access to the relevant agencies, possible reluctance of the agencies to share information because of the perceived risks of information leakage, among others. Security sector oversight mechanisms are essential to ensure their greater transparency in the security and intelligence services, including by providing checks and balances that prevent human rights violations, holding those guilty of abuses accountable, and making recommendations to prevent recurrence.90 Based on their oversight and representational function, parliaments are in a unique position to grant or withhold democratic legitimacy to government’s decision about security policy and security reform and to bridge government and citizens in shaping national dialogue on security.91

87 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 65. 88 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 225. 89 CEDAW Committee, Concluding observations on the sixth periodic report of the Republic of Moldova, CEDAW/C/MDA/CO/6, 10 March 2020, para. 15 (e). 90 DCAF, OSCE/ODIHR and UN Women (2019) “Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender”, in Gender and Security Toolkit, p. 6. 91 DCAF, OSCE/ODIHR and UN Women (2019) “Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender”, in Gender and Security Toolkit, p. 6. 33 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

99. An area of specialized scrutiny addressed in the Draft Code is the oversight of the SIS, although in a rather summary manner (Article 240 of the Draft Code). In its 2024 Enlargement Report, the EU noted that "On 20 March 2024, Parliament decided to establish an ad hoc commission to monitor the activities of the Security and Intelligence Service (SIS) and to strengthen parliamentary oversight over the SIS. Members of the opposition and civil society could participate in the commission. The National Security Strategy, adopted in December 2024, stipulates that the Supreme Security Council will inform Parliament annually on the implementation of the strategy.”92 At the same time, in Article 240, the Draft Code provides for scrutiny of the SIS through “the standing committee on the matter”. The Draft Code does not mention the ad hoc commission mentioned in the EU report and instead provides for a specialized standing committee. It is good practice that a special parliamentary committee or body is mandated to oversee security and intelligence services93. Assigning this function to an ad hoc body may pose risks due to potential instability, lack of continuity, and inconsistency in the oversight of such a critical area. 100. At the same time, if such a commission exists, the Draft Code should make explicit reference to it and clarify its roles, powers, as well as the relationship and respective roles of the relevant standing committee and commission in overseeing the SIS. In particular, it is fundamental that the related provisions elaborate on the said commission’s or standing committee’s oversight mandate and powers in relation to SIS’ compliance with law, the effectiveness and efficiency of their activities, their finances and their administrative practices, as well as specific aspects of the work of security and intelligence services, such as overseeing information collection measures, co-operation and information exchange with foreign services, the use of personal data, as well as the handling of individual complaints against security services, as recommended by the UN Special Rapporteur on the protection and promotion of human rights while countering terrorism (UN SRCT) in its Compilation of Good Practices on Legal and Institutional Frameworks and Measures that Ensure Respect for Human Rights by Intelligence Agencies while Countering Terrorism, including on their Oversight (2010) (hereinafter “UN SRCT Compilation”).94 It is also important that the competent parliamentary oversight mechanism has the power to summon officials, so that they can hold a closed session to discuss matters relating to SIS activities in details, accompanied with sanctions in case of non-compliance with summons.95 This may prove more effective than only summoning the representatives of the SIS on a plenary session whereby sensitive information cannot necessarily be shared with the entire parliament. 101. For parliamentary oversight in this sensitive sphere to be effective, the designated parliamentary oversight mechanism should be granted additional powers which should be explicitly mentioned in the Draft Code, unless provided in another piece of legislation, in which case a cross-reference should be made to the said legal text(s). These should include the ability to launch parliamentary investigations on its own initiative; to conduct inspection of SIS facilities; to receive and handle complaints, investigate them and issue recommendations or binding decisions and follow-up on them;

92 European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, p. 23. 93 CoE Parliamentary Assembly (PACE), Recommendation 1713 (2005) on Democratic Oversight of the Security Sector in the Member States (2005), para. 15d, which states that “the control of activities of special services should be carried out by a special parliamentary committee”. 94 See UN Special Rapporteur on the protection and promotion of human rights while countering terrorism (UN SRCT), Compilation of Good Practices on Legal and Institutional Frameworks and Measures that Ensure Respect for Human Rights by Intelligence Agencies while Countering Terrorism, including on their Oversight (2010) (hereinafter “UN SRCT Compilation”). 95 See para. 14 of the 2010 UN SRCT Compilation. 34 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

and/or being involved in the authorization process of surveillance measures.96 The legal drafters could also consider giving the designated parliamentary oversight mechanism the powers to receive and hear protected disclosures from whistle- blowers, as is for instance the case for Belgium’s expert oversight body, which reports to the parliamentary committee.97 There should also be a clear reference to in camera and public formats of the committees’ work, as well as procedure for MPs to receive security clearances, if such are needed. 102. The Draft Code should also further elaborate on parliament’s power and authority to make public interest disclosures. As per the 2013 Global Principles on National Security and the Right to Information (The Tshwane Principles), as endorsed in Resolution 2060 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE),98 “the legislature should have the power to disclose any information to the public, including information which the executive branch claims the right to withhold on national security grounds, if it deems it appropriate to do so according to procedures that it should establish”.99 This would mean that democratically elected parliamentarians cannot be censured by the security services on the grounds of public security, if the parliamentary committee or designated parliamentary oversight mechanism in accordance to a prescribed procedure (such as committee vote) concludes that there is a greater public interest in disclosing certain information.100 103. With respect to oversight of the SIS, parliamentary access to classified information is a key power to effectively perform parliamentary oversight functions and unhindered access to information should be particularly emphasised for the designated parliamentary oversight mechanism. According to Principle 6 of the Tshwane Principles, all oversight and appeal bodies, including courts and tribunals, should have full and unhindered access to all information, including national security information, regardless of classification level, relevant to their ability to discharge their responsibilities, as well as information concerning co-operation with foreign state SIS bodies, such as co-operation through the exchange of information, joint security-related operations (e.g., counter-terrorism ops) and the provision of equipment and training. A 2018 survey carried out by the NATO Parliamentary Assembly mapped out member state practices, and found that a great majority of NATO member states grant either all parliamentarians or selected parliamentary committees with access to classified information; furthermore, in two thirds of the surveyed countries, parliamentarians sitting in security-relevant committees do not undergo security vetting.101 It should be for the Parliament to decide whether members of oversight committees should be subject to security vetting prior to their appointment, and if required, it should be conducted in a timely manner, in accordance with established principles, and free from political bias or motivation.102 The drafters may benefit from taking into consideration such practices and consider providing similar modalities concerning access by parliamentarians or committee members to

96 European Union Agency for Fundamental Rights (EU FRA), Surveillance by Intelligence Services: Fundamental Rights Safeguards and Remedies in the EU - Volume II: field perspectives and legal update (Luxembourg, 2017), pages 34-35; and EU Fundamental Rights Agency, Mapping of legal frameworks on Surveillance by Intelligence Services within the EU (2015), page 35. 97 Ibid. page 27 (2015 EU FRA’s Mapping of legal frameworks on Surveillance by Intelligence Services within the EU). 98 See Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Resolution 2060 on Improving the Protection of Whistleblowers (2015). 99 2013 Global Principles on National Security and the Right to Information (The Tshwane Principles), as endorsed in Resolution 2060 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Principle 36. 100 This is for instance the case in the United Kingdom where the reports of the Parliament’s Intelligence and Security Committee, whether annual or ad hoc, usually contains redactions on security grounds suggested by the services – but these must be justified, and the committee has the final say; see EU Fundamental Rights Agency, Mapping of legal frameworks on Surveillance by Intelligence Services within the EU (2015), page 88. 101 See NATO Parliamentary Assembly-DCAF, Yildirim Schierkolk, Nazli, Parliamentary Access to Classified Information (2018), pages 22-26. 102 2013 Global Principles on National Security and the Right to Information (The Tshwane Principles), as endorsed in Resolution 2060 of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Principle 35. 35 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

state secret and classified information, unless already regulated in another piece of legislation. 104. It must be underlined that operational oversight of security and intelligence services is time-consuming and requires extensive powers of access and substantial time, human and financial resources, not to mention technological expertise to oversee the most technical and complex aspects of the security/intelligence work such as mass surveillance, signals intelligence and so forth. The legal drafters should ensure the designated parliamentary oversight mechanism has adequate powers, as well as sufficient time and resources to discharge its oversight functions over the SIS, including the potential use of external and independent experts. Parliamentary oversight mechanisms should have the possibility to exchange information/views with other oversight institutions (e.g., independent oversight bodies, NHRIs or data protection authorities) whose remit encompasses oversight of SIS activities in different ways. Moreover, there should be a possibility to carry out consultations in order to engage with, inform and hear the views of civil society, in particular women's groups and affected communities, including ethnic, religious or other minority populations. 105. The increasing practice in the EU is to establish a separate (independent) expert body exclusively dedicated to overseeing security services with extensive oversight powers, such as authorizing surveillance measures, investigating complaints, requesting documents and information from the intelligence services, and/or giving advice to the executive and/or parliament.103 106. It is also important that parliamentary oversight of the SIS be gender- and diversity-sensitive and this could be expressly stated in the Draft Code. This means that the parliament should ensure that security needs are defined in an inclusive manner and that laws and regulations concerning security and intelligence address diverse needs, that gender and diversity are mainstreamed for the security sector and parliamentary oversight is diverse and inclusive. In that respect, the 2019 DCAF-OSCE/ODIHR-UN Women Tool no. 7 on Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender can serve as a useful reference tool. 107. Finally, it is noted that currently, the Subcommittee on the exercise of scrutiny on the activity of the SIS is chaired by a representative of the parliamentary opposition (Article 28 of the RoP). It is recommended that the role of the opposition in this respect be retained, i.e. in at least one of the leadership positions.

6.5. Oversight Over the Proclamation of State of Emergency or Other Emergency Legal Regime and Implementing Measures

108. In the 2024 EU Enlargement Report, it is noted that “No effective parliamentary oversight mechanism was adopted to cover the activities of the Commission for exceptional

103 Among those European countries, Germany and Belgium have set-up powerful expert oversight bodies, namely the G-10 Commission in Germany and the Standing Intelligence Oversight Committee (Committee I) and Administrative Commission in Belgium. The Committee I in Belgium (i) reviews and provides advice on laws, or any other policy documents relating to the governance of security services, while also providing written advice to the judicial authorities on the legality of the way in which information added to criminal proceedings was collected by the intelligence and security services; (ii) conducts ex-post oversight of the implementation of targeted surveillance measures, while the Administrative Commission is in charge of ex-ante authorisations; (iii) oversees strategic surveillance conducted abroad by the military intelligence agency and also oversees the security services’ cooperation with their international counterparts, which is a novel approach among expert oversight bodies; (iv) upon complaints, requests by the Parliament or judicial authorities, carries out investigations, including investigations against members of the services who are suspected of having committed a felony or misdemeanour, in a judicial capacity; and (v) serves as an appeal body for security clearances (see <https://www.comiteri.be/index.php/en/standing-committee-i/eight-assignments>). See also European Union Agency for Fundamental Rights (EU FRA), Surveillance by Intelligence Services: Fundamental Rights Safeguards and Remedies in the EU - Volume II: field perspectives and legal update (Luxembourg, 2017), page 68, Table 2. 36 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

situations between February 2022 and December 2023”.104 Articles 137-139 of the Draft Code elaborates the procedure for declaring a state of emergency, a state of siege or a state of war. Article 141 (6) of the Draft Code only provides that “Following the lifting or prolongation of the state of emergency the Government shall submit to the plenary session of the Parliament a report on the measures taken, the budgetary expenditures, the impact of the measures taken on human rights and freedoms, and their remedy”. However, the Draft Code is silent in terms of effective parliamentary oversight mechanism to ensure the continuous necessity and proportionality of the emergency legal regime and implementing measures over time, especially in the context of basic freedoms and human rights, as well as to systematically review decisions and legislation adopted during such time upon the lifting of the legal regime. 109. As underlined in the 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic,105 during emergency legal regimes, the role of the parliament is essential to oversee the declaration, prolongation and termination of a state of emergency, as well as the application of emergency powers, while ensuring participation of the opposition in such oversight mechanisms to ensure wide consensus. Parliamentary oversight mechanisms should be in place to regularly review (e.g. every 30/60 days) and ensure the temporariness, appropriateness and proportionality of the emergency legal regime and implementing measures, and that they are eased or terminated as soon as the situation allows, while ensuring that emergency powers, the timeframe and application of the extraordinary measures are subject to periodic and effective parliamentary oversight.106 The Draft Code should be supplemented in this respect (see also ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Chapter V, Procedure for Declaring a State of Emergency, Siege or War), which provides specific recommendations on this and other aspects).

RECOMMENDATION D. 1. To delineate and mutually reinforce the respective oversight roles of the Parliament and the People’s Advocate, taking a due regard to the safeguards for the People’s Advocate’s independence. 2. To include a detailed timeline for reviewing of the reports from the Court of Accounts by the relevant standing committees and the plenary of the Parliament, while also aligning these timelines with those related to the preparation and discussion of the state budget for the following fiscal year. 3. To substantively elaborate the provisions of the Draft Code pertaining to the oversight of the Security and Intelligence Service (SIS), including with respect to the mandate and powers in relation to specific aspects of the work of security and intelligence services, such as overseeing information collection measures, co- operation and information exchange with foreign services, the use of personal data, the power to summon officials of the SIS, the ability to launch parliamentary investigations on own initiative, to conduct inspection of SIS facilities, to receive and handle complaints, the power to make public interest disclosures and to have access to classified information. 4. To introduce provisions on parliamentary oversight over the proclamation of state of emergency and other emergency legal regimes and implementing

104 European Commission, 2024 Communication on EU Enlargement policy (Republic of Moldova 2024 Report), October 2024, p. 22. 105 See <ODIHR on states of emergency, Covid-19, democracy & human rights | OSCE>. 106 See 2020 ODIHR Report on OSCE Human Dimension Commitments and State Responses to the COVID-19 Pandemic, p. 50. 37 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

measures, ensuring that the Parliament regularly reviews and ensures the temporariness, appropriateness and proportionality of the emergency legal regime and implementing measures, and that they are eased or terminated as soon as the situation allows.

7. OVERSIGHT BY COMMITTEES (CHAPTER XVIII)

7.1. Standing Committees 110. Article 42 (2) of the Draft Code provides that the numerical and nominal composition of the standing committees, the allocation and appointment to the posts of Chairperson, Vice-chairperson, secretary, member and alternate member shall be determined by a decision of Parliament, with due respect to the principle of “proportional representation in Parliament”. The Parliament of Moldova currently has eleven standing committees. The composition of a committee will inevitably influence the work that the committee carries out and it is important to seek to achieve gender parity in the chairpersonships and deputy-chairpersonships of the committees107 and this should be reflected in Article 42 of the Draft Code. 111. In addition, while the principle of proportionate party representation is rather common, and it is legitimate for parties/factions to have a role in the process of selecting committee members, if the mechanism of selection triggers strong party control over the committee membership, this may act to limit committees’ autonomy in the conduct of their affairs, including oversight.108 Seeing the low use of oversight tools, there may be value in assessing whether the modalities of selection triggers an overly powerful party control over the committee members, and consider alternatives to reduce such influence. 112. Moreover, another modality that may help strengthening the oversight by standing committees may be the introduction of forms of civic engagement with parliamentary committees, such as reserving some seats in the committees to non-MPs or representatives of civil society.109 Generally, committees should ensure that the different experiences of people are taken into consideration throughout the inquiry process – for example, those of men and women, children and young adults, older people, and persons with disabilities.110 113. Pursuant to Article 43 (9) of the Draft Code, “at the request of 1/3 of the members of the committee, any Standing committee, according to its fields of activity, may, with the consent of the Standing Bureau, initiate an inquiry into the work of the Government or the public administration”. Article 43 (10) then specifies that to obtain such consent, “the standing committee shall submit a reasoned request, adopted by a majority vote of the elected members, stating the subject, the purpose, the necessary means of inquiry and the deadline for the submission of the committee's report”. This means that in practice, the standing committees need the support of the parliamentary majority to undertake inquiries. While not uncommon, this limits the possibility for committees to control their agenda and activities, and to carry out their oversight functions autonomously. It is generally recognized as a good practice that parliamentary oversight committees, while being free to agree to consider topics proposed by government and other stakeholders,

107 CEDAW Committee, General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 23 October 2024, para. 70 (c). 108 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, pp. 49-50. 109 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, pp. 49-50. 110 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, pp. 52 and 104. 38 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

should determine their agendas freely and have the ability to initiate their own inquiries, which generally helps to foster independence and a culture of committee.111 The legal drafters could consider removing the need for a standing committee to obtain the consent of the Standing Bureau to initiate an inquiry, while at the same time ensuring that each committee has the right to initiate inquiries. 114. Finally, the Draft Code only specifically deal with the public nature of sittings of Parliament (Article 52) but does not specify whether the work and sessions of the parliamentary committees should be open to the public. A parliament should promote a culture of transparency and accountability and it is good practice that all committee sessions should be open to the public except in limited and well-defined, strictly justified circumstances.112 It is recommended to supplement the Draft Code in this respect. 7.2. Special Committees 115. In addition to the standing committees and the permanent oversight they provide, the Draft Code envisages the possibility to create special committees, as outlined in Article 242 of the Draft Code. These committees should be established by parliament “to draft complex normative acts, investigate and assess certain social and political situations, exercise parliamentary scrutiny in specific areas, and for other purposes” Article 243 further defines committees of inquiry as those that should be set up by Parliament “when it is necessary to investigate events or actions that have negative effects on society”. 116. While Chapter XVIII of Title II of the Draft Code provides more detailed provisions regarding the work and procedures for committees of inquiry, the framework for the operation of special committees appears to be quite basic and vague. As a result, it is difficult to distinguish the specific purposes for establishing one type of committee over another, how their functions and roles would differ, and what the threshold or rationale would be for initiating the establishment of either type of committee. Clarifying these aspects would strengthen the parliamentary oversight framework and ensure that the process for creating and utilizing such committees is clear and transparent. 117. While the Draft Code requires a report as a result of the work of special committees (Article 242 (6)), it does not specify what this report should contain. Most notably, the Draft Code fails to clarify what the decision to establish such a committee should include, although it would normally provide the foundation and framework for the committee’s operations. It is, thus, recommended that the Draft Code be supplemented with more detailed rules and procedures for the establishment and functioning of special committees, including clear reporting requirements and the roles of committee’s members. 118. Additionally, the rationale for creating special committees to draft “complex normative acts” is unclear, particularly when compared to the more elaborated provisions governing the creation of investigative committees. Conflating these functions risks creating confusion and may hinder the establishment of a coherent framework for parliamentary committees’ work. Moreover, it raises questions about which institution should be responsible for drafting normative acts - particularly those of a complex nature. While individual MPs in Moldova have the right of legislative initiative, alongside the Government, the line ministries or other government agencies would seem more appropriate bodies for drafting such types of complex legislation falling within their

111 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, pp. 50-51 and 56. 112 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 105. 39 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

fields of work, though this task may also be assigned to centralized government drafting services (for instance, within the government cabinet). 7.3. Committees of Inquiry 119. Article 243 of the Draft Code, which addresses committees of inquiry, contains provisions that may at times appear to contradict one another. For example, Article 243 (3) states that the inquiry should not establish disciplinary or criminal liability for any individual, while Article 243 (4) allows the Parliament, based on the inquiry’s findings, to “request the competent authorities to take action in accordance with the law”. This could be interpreted as some form of procedure that may lead to the establishment of liability, which may potentially contradict Article 243 (3) of the Draft Code. Moreover, Article 246 (2) states that the committee of inquiry “may not give indications to the public prosecutor’s office regarding the need to carry out any procedural actions”. 120. It is recognized that a parliamentary inquiry may uncover facts and discovers evidence that could potentially warrant the attention of the prosecution and a potential instigation of proceedings, in which case the regulations of some states allow for some forms of co- operation with the prosecution authorities. However, this should be clearly articulated in the Draft Code to avoid vague interpretations of the committees of inquiry’s role in this respect. It should be made clear that the work of the inquiry committees remains fully independent and separated from legal proceedings, and that it cannot obstruct judicial proceedings or interfere with judicial investigations in any way, including by expressing opinions on issues discussed in judicial investigations, or prejudging the decision of the court or affecting the procedural status of a person who is accused in criminal court proceedings.113. 121. To avoid possible contradictions, it is recommended that the provisions in Articles 243 and 246 be revised to clearly reflect the sub judice rule, while also specifying that the respective rights and responsibilities of the inquiry committee, especially when it is supposed to act in parallel with an ongoing judicial proceeding. 122. Article 244 of the Draft Code states that a committee of inquiry can be established by the Parliament based on a proposal from the parliamentary factions or the Standing Bureau, “taking into account the proportional representation of the factions in Parliament”. However, the Draft Code does not specify how this “proportional representation” should be ensured, as well as the number of MPs required to approve a proposal to establish the committee of inquiry. In many parliamentary systems, it is common practice to establish such committees with the support of a qualified minority rather than a simple majority of MPs. This approach is designed to empower the parliamentary opposition which, in turn, helps strengthen the effectiveness of oversight tools to scrutinize governmental policies and activities.114 The Parliamentary Assembly of the CoE recommends a quorum of one quarter of all MPs for this type of decisions.115 123. It is recommended that the Draft Code provide for a clear procedure by which inquiries can be requested and committee of inquiry established. Specifically, a single MP should be able to submit a motion to establish a committee of inquiry, and such a motion would then be granted if it is supported by a qualified minority of MPs. 124. In accordance with Article 244 (2) of the Draft Code, the decision establishing the inquiry committee shall include “the objective of the inquiry, the numerical and nominal

113 See OSCE/ODIHR Note on Parliamentary inquiries into judicial activities, 2020, paras. 39-41. 114 See OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 43. 115 See Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, para. 13.2.8. 40 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

composition of the inquiry committee, the deadline within which the committee's report shall be submitted, including the name of the standing committee responsible for monitoring the implementation of the recommendations contained in the inquiry committee's report after it has ceased its work”. The chairperson, vice-chairperson and secretary of the inquiry committee shall be appointed by Parliament on a proposal from the Bureau or parliamentary factions. 125. The Draft Code could further specify that a decision establishing a committee of inquiry must determine the committee’s terms of reference containing detailed tasks and procedural modalities of its work. 126. Regarding the composition of the inquiry committee, the drafters may consider addressing the representation of parliamentary political groups in such committees. It is usual practice for parliaments to ensure that the membership of inquiry committees reflects the representation of political groups in the chamber.116 Some parliaments even go beyond merely equitable representation and seek to enhance the role of the opposition. This may be achieved, for instance, by guaranteeing the majority and the opposition equal representation within inquiry committees or by guaranteeing the opposition the chairpersonship position. It is, therefore, recommended to consider including additional requirements with respect to the composition of inquiry committees in the Draft Code that would ensure adequate – and, preferably, enhanced – representation of members of the opposition beyond mere proportional representation. 127. It would also be advisable to consider the possibility of allowing a member of the minority to chair the committee or serve as a special rapporteur or co-rapporteur on the subject. The Parliamentary Assembly of the CoE has recommended that a member of the opposition should be appointed either as chairperson or as rapporteur of every committee of inquiry successfully requested by opposition members.117 128. Moreover, it is crucial to ensure parity in the representation of women and men in parliaments and their bodies – at all levels.118 In this respect, the leadership and the composition and leadership of parliamentary bodies, including committees of inquiry, should be also gender-balanced and respect diversity.119 Therefore, it is advisable to reflect in the Draft Code that when establishing inquiry committees, care should be taken to ensure these bodies are not only composed of representatives from different political parties, but also of a balanced number of women and men. 129. It is noted that inquiries are a quite powerful tool whereby parliaments can scrutinize governmental policies and activities and hold to account public officials in charge of implementing them. The power of these tools lies primarily in the court-like powers of committees of inquiry, which may compel witnesses to appear and testify before them. Extending the power of committees of inquiry to summon witnesses and access documents beyond the overseen institutions to any third party is crucial for the effectiveness of their investigations.120

116 See IPU, Tools for parliamentary oversight, p. 41. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Report by Mr. Karim van Overmeire, Procedural guidelines on the rights and the responsibilities of the opposition in a democratic parliament, Doc. 11465 rev., 3 January 2008, para. 68. 117 See PACE, Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, par 13.2.8. 118 CEDAW Committee, General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 23 October 2024, para. 70 (c). 119 See OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 222. 120 See OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Law on Parliamentary Oversight of Bosnia and Herzegovina, 29 March 2017, para. 47. See also OSCE/ODIHR, Note on Parliamentary inquiries into judicial activities, 2020, Sub-Section 3.2. 41 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

130. The Draft Code grants committees of inquiry the power to summon as a witness any person who has information about any fact or circumstance that may be relevant to the investigation of the case. The persons who are summoned shall be obliged to appear before the committee of inquiry. Hearings before the committee of persons summoned shall be held only in the presence of a majority of the members of the committee (Article 245 (2)). Failure of the invited person to show up without justification, as well as failure to submit the requested information or documents or submission of false information or documents shall be penalized according to the legislation (Article 245 (4)). However, it would be advisable that the Draft Law envisages clear sanctions for cases of non- compliance or explicitly cross-reference specific legislation. 131. Moreover, Article 245 (4) omits certain procedural safeguards for witnesses that are guaranteed under international standards, such as Article 6 of the European Convention on Human Rights (ECHR). These include, for example, the right not to self-incriminate and the right to be assisted by legal counsel. Additionally, there is currently no mechanism to challenge a request to appear or to provide information. Furthermore, a system of graduated sanctions should be introduced, with the possibility of judicial review to ensure procedural fairness. Special consideration should also be given to the protection of whistleblowers and victims, including safeguards such as confidentiality measures and redactions where appropriate. 132. As noted in the earlier recommendation concerning Article 215 of the Draft Code (see para 32 supra), requests for information should comply with the principle of proportionality and take into account potential conflicts with sector-specific privacy legislation (e.g. in the field of health). Information and documents should be sought only when they are clearly relevant and reasonably necessary for the subject matter of the inquiry. Article 245 (8) provides that “[d]uring investigations, the committee may request access to secret information, in accordance with the legislation in force”. Regarding access to information by oversight bodies, and parliamentary committees of inquiry in particular, it is worth recalling that the right to access information held by public authorities is guaranteed under Article 19 of the ICCPR and Article 10 of the ECHR and should be given effect based on the principle of maximum disclosure, establishing a presumption that all information is accessible subject only to a narrow system of exceptions.121 According to Principle 6 of the Tshwane Principles, all oversight and appeal bodies, including courts and tribunals, should have access to all information, including national security information, regardless of classification level, relevant to their ability to discharge their responsibilities (see also Sub-Section 6.4. supra with respect to the oversight of SIS). 133. Certain information may legitimately be secret on grounds of national security or protection of other overriding interests listed in international instruments.122 At the same time, as noted in the ODIHR Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders, national security is frequently used to justify the over-classification of information.123 Hence, secrecy laws should define national security precisely and include narrowly and clearly defined prohibited disclosures, which are necessary and proportionate to protect national security. They should indicate clearly the criteria, which should be used in determining whether or not information can be declared secret, so as to prevent abuse of the label “secret” for purposes of preventing disclosure of information which is in the

121 See OSCE RFoM together with the freedom of expression mandate-holders from the UN, the African Commission on Human and Peoples’ Rights (African Union) and the Organization of American States, 2004 Joint Declaration (6 December 2004), Sub-Section on “Secrecy Legislation”, 3rd paragraph. 122 Article 19(3) of the ICCPR and Article 10 (2) of the ECHR, and related caselaw of the ECtHR. See also e.g., International Mandate- Holders on Freedom of Expression, 2004 Joint Declaration (6 December 2004), Sub-Section on “Secrecy Legislation”, 3rd paragraph. 123 ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), para. 144. 42 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

public interest.124 Moreover, disclosure should not be limited in the absence of the Government’s showing of “a real and identifiable risk of significant harm to a legitimate national security interest”125 that outweighs the public’s interest in the information to be disclosed.126 If a disclosure does not harm a legitimate state interest, there is no basis for its suppression or withholding.127 Furthermore, clear and transparent procedures should be put in place to avoid over-classification of documents, unreasonably long time-frames before de-classification and undue limitations in accessing historical archives.128 The Draft Code should specify that committees of inquiry should have access to all information held by public authorities, except in very limited cases where there is a real and identifiable risk of significant harm to a legitimate national security interest outweighing the public’s interest in disclosure. At the same time, requests for information should comply with the principle of necessity and proportionality and take into account potential conflicts with sector-specific privacy legislation (e.g. in the field of health). Information and documents should be sought only when they are clearly relevant and reasonably necessary for the subject matter of the inquiry. 134. Moreover, to be effective, it is not enough that committees of inquiry are able to compel individuals, including public officials, to testify. They also should be able to protect so called “whistleblowers”. Many countries have some form of “whistleblower” legislation, which protects “whistleblowers” against the disclosure of their identity and retaliation by their employer and may shield them from criminal and civil liability for breaching secrecy rules.129 A key factor in encouraging “whistleblowers” to share information with authorities, including MPs, is the level of protection offered by the legislation. To be effective in its role, a committee of inquiry could benefit from having the authority to protect the identities of “whistleblowers” and prevent any potential criminal or civil proceedings against them for disclosing confidential information. 135. In this regard, useful frameworks and guidance can be found in the Regional Anti- Corruption Initiative (RAI), of which the Republic of Moldova is a member, as well as in OECD documents and the CoE Resolution on the Protection of Whistleblowers.130 It is thus recommended to add to the Draft Code provisions ensuring that individuals providing information to committees of inquiry can benefit from existing legislation on “whistleblower” protection, or, if such legislation does not exist in Moldova, to incorporate in the Draft Code the relevant protection mechanism in line with the international standards. 136. Moreover, the same as with hearings, according to the Draft Code, inquiries are made public by default with no authorisation envisaged for redactions or closed sessions, which might put victims at risk of retaliation, stigmatisation and secondary victimisation. In this respect, consideration could be given to envisaging provision in the Draft Code which would guarantee the right of victims to address committees (e.g. victims of trafficking, domestic violence, hate crime), as well as procedures for trauma-sensitive questioning,

124 See e.g., International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 2004 Joint Declaration (6 December 2004), Sub-Section on “Secrecy Legislation”, 3rd paragraph. 125 See e.g., UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, Report on the Protection of Sources and Whistleblowers (2017), A/70/361, para. 47; and the Global Principles on National Security and the Right to Information (The Tshwane Principles), developed and adopted on 12 June 2013 by a large assembly of experts from international organisations, civil society, academia and national security practitioners, Principle 3(b). 126 See e.g., UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, Report on the Protection of Sources and Whistleblowers (2017), A/70/361, para. 10. 127 See the UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 30. 128 ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), para. 146. 129 For more details on whistleblower protections existing in various jurisdictions, see OECD, G20 Guiding Principles on the Protection of Whistleblowers (2011), available at: https://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/48972967.pdf. See also OSCE, Handbook on Combatting Corruption (2016), pp. 131-140, available at: http://www.osce.org/secretariat/232761. 130 See Council of Europe Parliamentary Assembly Resolution 1729(2010) on the Protection of Whistleblowers, available at: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=17851&lang=en. 43 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

and requirements for follow-up. Article 247 (1) of the Draft Code states that if a committee of inquiry fails to submit its report to the Parliament by the deadline established when the committee was approved, and does not request an extension, the case shall be deemed closed. This provision could lead to the practice of having committees of inquiry established but not fulfilling their mandates, with no consequences. If these committees are not led by a minority faction, it is easy to foresee situations where the majority might exploit this administrative loophole to avoid publication of the committee’s findings and any potential consequences. This should not be allowed, and the law should not create avenues for such obstacles to oversight. It is thus advisable to reconsider this provision of the Draft Code. 137. The Draft Code does not provide detailed guidance on whether the work and sessions of the committee of inquiry should be open to the public. As with respect to the standing committees’ meetings, it is recommended to require that all committee of inquiries’ sessions should be open to the public except in limited and well-defined, strictly justified circumstances. It only specifies that the committee's report must be published after being debated by the Parliament (Article 247 (6)). While the publication of the report is welcome,131 It is good practice to ensure that a full account of the parliamentary committee sessions is recorded and made freely available in a timely fashion, while ensuring their accessibility, in line with standards for parliamentary openness and transparency.132 The Draft Code should be supplemented to ensure that parliamentary records are freely available and accessible, along with other documents related to the work of committees of inquiry are also published, including agendas, witness testimonies, transcripts and records of committee actions.

RECOMMENDATION E. 1. To supplement the Draft Code with more detailed rules and procedures for the establishment and functioning of special committees, including clear reporting requirements and the roles of committee’s members. 2. To provide in the Draft Code for a clear procedure by which committees of inquiry can be established, specifying that a single MP should be able to submit a motion to establish a committee of inquiry, and such a motion would then be granted if it is supported by a qualified minority of MPs. 3. To amend Articles 243 and 246 of the Draft Code to clearly align its provisions with the sub judice rule and ensuring the respect for judicial and prosecutorial independence, while also specifying the respective rights and responsibilities of the inquiry committee, especially when it is supposed to act in parallel with an ongoing judicial proceeding, should be clearly defined by terms of reference. 4. To consider including in the Draft Code additional requirements with regard to the composition of parliamentary committees (whether standing, special or inquiry committees) ensuring adequate – and, preferably, enhanced – representation of members of the opposition, parity in the chairpersonship/deputy-chairpersonship as well as a gender balanced composition. 5. To add to the Draft Code provisions ensuring that individuals providing information to committees of inquiry can benefit from existing legislation on

131 See OSCE/ODIHR Note on Parliamentary Inquiries into Judicial Activities (2020), para. 52. 132 See IPU-UNDP, Global Parliamentary Report 2017 - Parliamentary Oversight, p. 105. 44 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

“whistleblower” protection, or, if such legislation does not exist in Moldova, to incorporate in the Draft Code the relevant protection mechanism in line with the international standards. 6. To clarify in the Draft Code that committees of inquiry should have access to all information held by public authorities, subject to limitations in strictly defined cases where there is a real and identifiable risk of significant harm to a legitimate national security interest outweighing the public’s interest in disclosure and the stringent non-disclosure requirements may be then applicable, while also ensuring compliance with the principle of necessity and proportionality and taking into account potential conflicts with sector-specific privacy legislation (e.g. in the field of health). 7. To include in the Draft Code clear provisions requiring all committee sessions to be open to the public except in limited and well-defined, strictly justified circumstances, while ensuring that parliamentary records are freely, publicly available and accessible, along with other documents related to the work of committees including agendas, witness testimonies, transcripts and records of committee actions.

8. SIMPLE MOTIONS AND MOTIONS OF NO CONFIDENCE (CHAPTER XIX)

138. Chapter XIX of the Draft Code addresses simple motions and motions of no confidence. Simple motions are defined as Parliament’s stance on specific domestic or foreign policy issues, or on matters that have been the subject of an interpellation (Article 248 (1)). A motion of no confidence, on the other hand, is limited to withdrawing confidence from the government (Article 248 (4)), further elaborating the procedure set in Article 106 of the Constitution. 139. Chapter XI of the Draft Code elaborates on the modalities and procedures for appointing officials by the Parliament, as well as their dismissal, which is an important component of the oversight functions of parliaments. The provisions of this Chapter could be supplemented with a view to reflect the objective of gender parity underlined in CEDAW Committee General Recommendation No. 40. 140. The Draft Code assigns the “committee responsible for approving simple motions” with the task of submitting its opinion to the plenary of the Parliament (Article 252 (5)). Additionally, Article 252 (6) states that “parliamentary factions shall decide on the motion”, while Article 252 (8) specifies that a simple motion should be adopted by a majority of MPs present. However, it remains unclear what decision parliamentary factions are expected to make under Article 252 (6), as well as the format and procedure for this decision-making process. Further clarification is, therefore, needed to ensure a clear and consistent approach when deciding on parliamentary motions. Article 252 (2) provides that the absence of a quorum at the sitting at which the motion is to be debated shall result in its rejection. At the same time, a postponement rather than automatic rejection would be a more preferable option. Finally, Article 252(3) sets a numerical limit on the number of motions of no confidence that may be submitted. While it is reasonable to impose certain constraints to prevent the abuse of such motions and avoid legislative paralysis, a procedural requirement—such as a minimum number of supporting signatures—would offer a more appropriate and balanced approach.

45 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

9. MAINSTREAMING A GENDER PERSPECTIVE IN PARLIAMENTARY OVERSIGHT

141. Ensuring that gender-sensitive language is used in legislation is an important contribution to gender equality and inclusiveness. Gender-sensitive language is the only acceptable standard of legislative expression that promotes legislative effectiveness, equality and inclusivity. This means that the language of the law should explicitly consider its audiences and make specific linguistic choices. Regardless of the language in which laws are drafted, legislation should avoid the use of language that refers explicitly or implicitly to only one gender (gender specific language) or group, or that they do so only when it serves the effectiveness of the law or a specific reason (for example, the law addresses a specific gender).133 In this respect, the Draft Code should be reviewed to ensure that gender-sensitive language is used throughout. For instance, Article 237 addresses the scrutiny of reports from “Ombudsman”, which is not a gender-neutral term and, unless there is an issue of inaccuracy of translation, could imply that the position is occupied by a man only. To ensure the use of gender sensitive language, it is recommended that, whenever possible, reference to post-holders or certain categories of individuals be adapted to use a gender-neutral word, though ensuring that this does not convey a pejorative connotation.134 142. Apart from that, the Draft Code would further benefit from expressly mainstreaming gender equality, both in the oversight structures and in the substantive scope of oversight, as already underlined above with respect to the representation of women within oversight structures and parliamentary committees, as well as specific modalities of oversight, such as gender-budgeting, disaggregated annual reporting or gender- and diversity-sensitive parliamentary oversight of the security and intelligence sector, among other. It is reminded that, according to the definition used in the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, mainstreaming a gender perspective involves assessing the implications for women and men of any planned action, including legislation, policies and programmes, in all areas and at all levels.135 Helpful guidance on how a gender perspective should be integrated into parliamentary oversight is found in the Plan of Action for Gender-sensitive Parliaments, adopted by the Inter-Parliamentary Union Assembly in 2012.136 143. As already mentioned above, the Draft Code does not address the composition of oversight bodies (including inquiry committees). Nevertheless, the drafters should consider introducing the general requirement of a gender balanced approach to the composition of all oversight bodies. 144. It is noted that the Parliament of Moldova does not have a permanent Committee on Gender Equality. The IPU Plan of Action for Gender-sensitive Parliaments recommends that, in addition to a dedicated parliamentary committee entrusted with reviewing government policies from a gender perspective, gender equality should be mainstreamed “throughout all parliamentary work” and “throughout all parliamentary committees, so that all committee members – men and women – are mandated to address the gender

133 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 133. 134 See e.g., <THE UNITED NATIONS Gender mainstreaming in speaking and writing>. See also, as another example, European Parliament, Gender-Neutral Language in the European Parliament (2008, updated in 2018); European Parliament Resolution on Gender Mainstreaming in the European Parliament (2021); Council of the European Union, General Secretariat, Inclusive Communication in the GSC (2018). 135 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 136 See IPU, Action Plan for Gender-sensitive Parliaments (2012), p. 15, available at: http://www.ipu.org/pdf/publications/action-gender- e.pdf. In particular, the Plan recommends that parliaments “encourage the proportional and equitable distribution of women parliamentarians across all committees, not just those relating to women, children, gender, families, health and education.” 46 ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III)

implications of the policy, legislative or budgetary matters under their consideration.” It also recommends allocating time in the order of business “for special debates on gender equality or gender-specific questioning of ministers.” The authors of the Draft Code are encouraged to consider adding express references to gender equality as an issue that should be addressed by the Parliament and its oversight bodies in all aspects of parliamentary oversight, and in relation to all government activities. 145. Finally, gender mainstreaming should be an integral part of all oversight tools and practices, including ex post evaluation of legislation. The process of conducting impact assessments, but also public hearings in general, should ensure that a wide array of stakeholders is able to participate and access all relevant information in a timely and comprehensive manner; in this context, the broadest possible national dialogue should be sought, including with marginalized or under-represented groups and those particularly at risk.137 Wide-ranging, pro-active outreach measures by government and parliament help to identify and include all interested and relevant counterparts, including organizations promoting gender equality and representing historically marginalized or under-represented groups (see also the ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament)138 with specific recommendations to ensure more open, participatory and inclusive parliamentary processes).

RECOMMENDATION F. To consider adding to the Draft Code an express reference to gender equality as an issue that should be addressed by the Parliament and its oversight bodies in all aspects of parliamentary oversight, and in relation to all government activities.

10.MONITORING AND REPORTING ON PERFORMANCE OF PARLIAMENTARY OVERSIGHT ROLE

146. The Draft Code lacks provisions or a system requiring the Parliament to regularly monitor and report on its oversight activities. This would help to make the Parliament itself accountable to the public for its performance. It is recommended to supplement Title III of the Draft Code in this respect.

[END OF TEXT]

137 See e.g., World Bank, Study on Human Rights Impact Assessments (HRIAs) (2013), p. 4. HRIAs help assess the short-, medium- and long-term human rights impacts of proposed policies and draft laws. These types of assessments are concerned with how the proposed policy or regulatory proposal complies with the state’s international legal obligations to respect, protect and fulfil the human rights of individuals. The process of conducting HRIAs should ensure that a wide array of stakeholders is able to participate and access all relevant information in a timely and comprehensive manner; in this context, the broadest possible national dialogue should be sought, including with marginalized or under-represented groups and those particularly at risk. HRIAs can be both stand-alone assessments or can be incorporated into broader environmental and social impact assessments. 138 For a more comprehensive analysis of modalities of public engagement in the work of the Parliament and practical recommendations in this respect, see ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representative Functions of the Parliament) – available at: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 47

Varșovia, 18 august 2025 Opinie nr.: GEN-MDA/520/2025 [NS]

OPINIE PRELIMINARĂ PRIVIND PROIECTUL DE COD CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA PARLAMENTULUI (REFERITOR LA CONTROLUL PARLAMENTAR, TITLUL III)

REPUBLICA MOLDOVA Prezenta opinie a beneficiat de contribuțiile dnei Lolita Cigane, membră a Grupului principal de experți al ODIHR privind partidele politice, fostă membră a Sejm-ului Letoniei; dlui Radivoje Grujić, expert internațional în guvernanță democratică; și dnei Alice Thomas, expert principal internațional în drept și drepturile omului.

Pe baza unei traduceri neoficiale în limba engleză a Proiectului de cod comandat de Biroul OSCE pentru Instituțiile Democratice și Drepturile Omului (ODIHR).

Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Birou: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

REZUMAT EXECUTIV ȘI RECOMANDĂRILE CHEIE ODIHR salută inițiativa Parlamentului Moldovei de a întreprinde o reformă fundamentală a Parlamentului prin Codul cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului (denumit în continuare „Proiectul de cod”), în vederea sporirii deschiderii, transparenței, responsabilității, incluziunii și eficacității instituției. Controlul parlamentar este una dintre funcțiile fundamentale ale parlamentelor, alături de rolurile lor legislative și reprezentative, și constituie o componentă esențială a sistemului de control și echilibru care caracterizează sistemele democratice bazate pe statul de drept și care asigură responsabilitatea executivului. Pentru a exercita un control eficient, parlamentul ar trebui să colaboreze îndeaproape și cu alte organisme, inclusiv cu instituția națională pentru drepturile omului și avocații poporului, cu instituțiile de audit, cu autoritățile de protecție a datelor, precum și cu organizațiile societății civile. Titlul III al Proiectului de cod, care se referă în mod specific la funcțiile de control ale parlamentului, oferind o bază fundamentală pentru un control eficient, relevă mai multe domenii în care o cizelare suplimentară a cadrului juridic și procedural ar putea spori capacitatea de control a parlamentului. În special, deși Proiectul de cod oferă un set cuprinzător de instrumente de control, cum ar fi audieri, anchete, întrebări orale și scrise, interpelări și evaluări ex post, pentru a operaționaliza pe deplin aceste instrumente, ar fi benefic să se introducă definiții mai coerente, garanții procedurale și obligații executorii pentru executiv și alte entități de a coopera cu bună-credință cu mecanismele parlamentare de supraveghere. Sunt necesare dispoziții mai clare pentru a impune răspunsuri în timp util la întrebările și interpelările parlamentare, împreună cu consecințe adecvate în caz de nerespectare. Consolidarea rolului opoziției în activitățile de supraveghere – prin intermediul unei reprezentări garantate mai largi în structurile parlamentare și mecanismele de supraveghere, al capacității de a iniția anchete și al oportunităților de a prezenta rapoarte disidente sau minoritare – ar îmbunătăți în mod semnificativ echilibrul instituțional și legitimitatea democratică. În mod similar, promovarea colaborării sistematice cu alte organisme, inclusiv cu organismele independente de supraveghere, precum Avocatul Poporului și alte instituții independente de audit, precum și cu organizații ale societății civile, ar asigura că Parlamentul beneficiază de expertiză specializată, respectându-se în același timp autonomia acestor instituții. Aspectele cheie care ar merita o elaborare mai detaliată sunt supravegherea bugetară și financiară, supravegherea instituțiilor din sectorul securității, care reprezintă o provocare și în alte țări din cadrul OSCE, precum și mecanismul eficient de supraveghere parlamentară asupra proclamării stării de urgență sau a altor regimuri juridice de urgență și a măsurilor de punere în aplicare.

2 Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

O abordare sensibilă la dimensiunea de gen ar trebui, de asemenea, să fie integrată în întregul cadru juridic de supraveghere, atât în ceea ce privește limbajul incluziv, cât și componența și orientarea organismelor de supraveghere. Mecanismele de implicare a publicului – precum petițiile și audierile – ar beneficia de o mai mare claritate, accesibilitate și incluziune. În cele din urmă, dispozițiile privind evaluarea legislativă ex post ar trebui elaborate în continuare pentru a asigura o revizuire sistematică a eficacității legilor, a impactului asupra drepturilor fundamentale și a respectării obligațiilor internaționale ale Moldovei. Aceasta include introducerea evaluării obligatorii a legislației care afectează instituțiile democratice de bază, drepturile omului sau care implică cheltuieli publice semnificative. Pe parcursul procesului de elaborare a Proiectului de cod și pentru a asigura utilizarea sporită a instrumentelor de supraveghere în practică, este de asemenea important să se sensibilizeze deputații și personalul Secretariatului cu privire la importanța unei „culturi” a supravegherii parlamentare eficiente într-o societate democratică, sporind în același timp capacitățile de supraveghere parlamentară pentru a îndeplini astfel de funcții. Mai precis, și suplimentar celor menționate mai sus, ODIHR formulează următoarele recomandări pentru a consolida în continuare dispozițiile Proiectului de cod privind funcția de control a Parlamentului: A. În ceea ce privește întrebările și interpelările parlamentare: 1. să se coreleze obligațiile funcționarilor respectivi de a răspunde la întrebările și interpelările adresate cu sancțiuni corespunzătoare în caz de neconformitate; [alineatul 42] 2. să se asigure un tratament echitabil al deputaților din opoziție, oferindu-le un anumit nivel de prioritate și garantându-se egalitatea în ceea ce privește adresarea întrebărilor, de exemplu prin acordarea dreptului de a deschide sesiunea de întrebări și de a adresa cel puțin un număr egal de întrebări guvernului și membrilor majorității; [alineatul 41] B. În ceea ce privește evaluarea ex post a legilor: 1. să se indice criteriile mai detaliate pentru selectarea legilor pentru evaluarea ex post, specificându-se totodată tipul de legi care trebuie evaluate în mod obligatoriu (de exemplu, cele care au impact asupra drepturilor omului, inclusiv asupra egalității de gen și diversității, cele care au impact asupra eficienței, eficacității și independenței instituțiilor democratice, societății civile, politicii critice de mediu); [alineatul 58] 2. să se specifice că evaluările ex post ale impactului legilor ar trebui să includă impactul social, inclusiv impactul asupra ocupării forței de muncă și comunităților locale, impactul asupra mediului de afaceri, impactul asupra drepturilor omului, precum și impactul asupra egalității de gen, impactul asupra mediului și, uneori, impactul asupra combaterii corupției; [alineatul 59]

3 Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

3. să se ia în considerare implicarea altor organisme în efectuarea evaluării ex post a legilor, asigurându-se în același timp disponibilitatea resurselor umane și financiare și a capacităților suficiente pentru comisiile permanente însărcinate cu îndeplinirea acestei funcții; [alineatul 62] C. Să se completeze articolul 235 din Proiectul de cod pentru a impune instituțiilor să furnizeze în rapoartele lor anuale informații cu privire la orice acțiuni de verificare întreprinse ca răspuns la cererile sau recomandările specifice formulate de Parlament în perioada de raportare, precum și date defalcate privind reprezentarea femeilor în cadrul instituțiilor respective, la toate nivelurile de luare a deciziilor; [alineatul 77] D. În ceea ce privește controlul parlamentar specializat și colaborarea cu alte organisme: 1. să se delimiteze și să se consolideze reciproc rolurile de supraveghere ale Parlamentului și ale Avocatului Poporului, ținându-se seama în mod corespunzător de garanțiile privind independența Avocatului Poporului; [alineatul 89] 2. să se includă un calendar detaliat pentru examinarea rapoartelor Curții de Conturi de către comisiile permanente relevante și plenul Parlamentului, aliniindu-se în același timp aceste calendare cu cele referitoare la pregătirea și discutarea bugetului de stat pentru următorul an fiscal; [alineatul 96] 3. să se elaboreze în mod substanțial dispozițiile Proiectului de cod referitoare la supravegherea Serviciul de Informații și Securitate (SIS), inclusiv în ceea ce privește mandatul și competențele legate de aspectele specifice ale activității serviciilor de securitate și informații, cum ar fi supravegherea măsurilor de colectare a informațiilor, cooperarea și schimbul de informații cu serviciile străine, utilizarea datelor cu caracter personal, competența de a convoca funcționari ai SIS, capacitatea de a iniția anchete parlamentare din proprie inițiativă, de a efectua inspecții la sediile SIS, de a primi și de a trata plângeri, competența de a face dezvăluiri de interes public și de a avea acces la informații clasificate; [alineatul 103] 4. să se introducă dispoziții privind supravegherea parlamentară a proclamării stării de urgență și a altor regimuri juridice de urgență și a măsurilor de punere în aplicare, asigurându-se că Parlamentul examinează periodic și garantează caracterul temporar, adecvat și proporțional al regimului juridic de urgență și al măsurilor de punere în aplicare, precum și că acestea sunt relaxate sau că se dispune încetarea acestora de îndată ce situația o permite; [alineatele 108- 109] E. În ceea ce privește controlul exercitat de comisiile parlamentare: 1. să se completeze Proiectul de cod cu norme și proceduri mai detaliate privind înființarea și funcționarea comisiilor speciale, inclusiv cu cerințe clare de raportare și referitoare la rolul membrilor comisiei; [alineatul 116] 2. să se prevadă în Proiectul de cod o procedură clară de constituire a comisiilor de anchetă, specificându-se că un singur deputat ar trebui să poată depune o 4 Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

moțiune pentru constituirea unei comisii de anchetă, iar o astfel de moțiune ar fi aprobată dacă este susținută de o minoritate calificată de deputați; [paragraful 123] 3. să se modifice articolele 243 și 246 din Proiectul de cod pentru a alinia în mod clar dispozițiile acestuia cu regula sub judice și pentru a asigura respectarea independenței judiciare și a procurorilor, specificându-se totodată drepturile și responsabilitățile respective ale comisiei de anchetă, în special atunci când aceasta trebuie să acționeze în paralel cu o procedură judiciară în curs, care ar trebui să fie clar definite în termenii de referință; [alineatul 121] 4. să se ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unor cerințe suplimentare cu privire la componența comisiilor parlamentare (fie ele permanente, speciale sau de anchetă), asigurându-se o reprezentare adecvată – și, de preferință, sporită – a membrilor opoziției, paritatea în funcția de președinte/vicepreședinte, precum și o componență echilibrată din punct de vedere al genului; [alineatul 126] 5. să se adauge la Proiectul de cod dispoziții care să garanteze că persoanele care furnizează informații comisiilor de anchetă pot beneficia de legislația existentă privind protecția „denunțătorilor” sau, în cazul în care o astfel de legislație nu există în Moldova, să se includă în Proiectul de cod mecanismul de protecție relevant, în conformitate cu standardele internaționale; [alineatul 135] 6. să se clarifice în Proiectul de cod că comisiile de anchetă ar trebui să aibă acces la toate informațiile deținute de autoritățile publice, sub rezerva unor limitări în cazurile strict definite, în care există un risc real și identificabil de prejudiciu semnificativ pentru un interes legitim de securitate națională care prevalează asupra interesului publicului în divulgarea informațiilor și în care pot fi aplicabile cerințe stricte de confidențialitate, asigurându-se în același timp respectarea principiului necesității și proporționalității și ținându-se seama de potențialele conflicte cu legislația specifică sectorului în materie de confidențialitate (de exemplu, în domeniul sănătății); [alineatul 132] 7. să se includă în Proiectul de cod dispoziții clare care să impună ca toate ședințele comisiilor să fie deschise publicului, cu excepția unor circumstanțe limitate și bine definite, strict justificate, asigurându-se în același timp că înregistrările parlamentare sunt disponibile și accesibile în mod liber și public, împreună cu alte documente legate de activitatea comisiilor, inclusiv ordinea de zi, mărturiile martorilor, transcrierile și înregistrările acțiunilor comisiilor; [alineatul 137] F. Să se ia în considerare adăugarea în Proiectul de cod a unei referiri exprese la egalitatea de gen ca o problemă care ar trebui abordată de Parlament și de organismele sale de supraveghere în toate aspectele supravegherii parlamentare și în legătură cu toate activitățile guvernamentale. [paragraful 143]

5  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

Ca parte a mandatului său de a asista statele participante la OSCE în implementarea angajamentelor lor în domeniul dimensiunii umane, ODIHR examinează, la cerere, proiectele de lege și legislația existentă pentru a evalua conformitatea acestora cu standardele internaționale în materie de drepturile omului și cu angajamentele OSCE și oferă recomandări concrete pentru îmbunătățire.

CUPRINS

I. I NTRODUCERE ......................................................................... 7 II. D OMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI PRELIMINARE ................. 8 III. A NALIZA JURIDICĂ PRELIMINARĂ ȘI RECOMANDĂRI LE ............ 9 1. Standardele internaționale și regionale relevante și angajamentele OSCE .............. 9 2. Contextul, observațiile generale și rolul opoziției...................................................... 12 3. Întrebările parlamentare, interpelările și petițiile (capitolul XIV).......................... 16 3.1. Întrebările ............................................................................................................. 18 3.2. Interpelările........................................................................................................... 20 3.3. Petițiile................................................................................................................... 21 4. Punerea în aplicare și executarea legilor și evaluarea ex post a legilor (capitolul XV) 22 4.1. Rolul comisiilor..................................................................................................... 22 4.2. Evaluarea ex post a legislației .............................................................................. 23 5. Audierile parlamentare și rapoartele către Parlament (Capitolul XVI)................. 26 5.1. Audierile ................................................................................................................ 26 5.2. Raportarea anuală a instituțiilor publice............................................................. 28 6. Controlul parlamentar specializat și colaborarea cu alte organisme (capitolul XVII) 29 6.1. Observațiile generale ............................................................................................ 29 6.2. Supravegherea în domeniul drepturilor omului.................................................. 30 6.3. Supravegherea financiară .................................................................................... 33 6.4. Supravegherea serviciilor de securitate și informații (SIS) ................................ 35 6.5. Supravegherea proclamării stării de urgență sau a altor regimuri juridice de urgență și a măsurilor de punere în aplicare ...................................................... 39 7. Supravegherea de către comitete (Capitolul XVIII) ................................................. 40 7.1. Comisiile permanente ........................................................................................... 40 7.2. Comisiile speciale.................................................................................................. 41 7.3. Comisiile de anchetă ............................................................................................. 42 8. Moțiunile simple și moțiunile de neîncredere (Capitolul XIX) ................................ 48 9. Integrarea perspectivei de gen în controlul parlamentar ......................................... 48 10. Monitorizarea și raportarea privind îndeplinirea rolului de supraveghere parlamentară ................................................................................................................ 50

6  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

I. INTRODUCERE

1. Pe parcursul anului 2024, reprezentanții Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (denumit în continuare „ODIHR”) și președintele Comisiei Juridice, numiri și imunități din Parlamentul Republicii Moldova au discutat modalitățile de sprijinire a reformei parlamentare, a unei guvernanțe democratice mai consolidate și a participării politice incluzive în Republica Moldova. În timpul unei vizite a reprezentanților ODIHR în Moldova, în septembrie 2024, președintele comisiei menționate mai sus și-a reiterat interesul de a solicita ODIHR să pregătească o analiză juridică a Proiectului de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (denumit în continuare „Proiectul de cod”). Aceasta face parte din efortul de reformare fundamentală a Parlamentului în vederea sporirii deschiderii, transparenței, responsabilității, incluziunii și eficacității instituției. 2. Pe 26 septembrie 2024, ODIHR și-a confirmat disponibilitatea de a evalua conformitatea Proiectului de cod cu standardele internaționale în materie de drepturile omului și cu angajamentele OSCE privind dimensiunea umană. Având în vedere sfera largă de aplicare a Proiectului de cod, ODIHR a informat, de asemenea, că vor fi pregătite mai multe opinii juridice cu privire la diferitele componente ale Proiectului de cod.1 Aceste analize juridice ar trebui citite împreună cu cele două opinii ale ODIHR privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputatului în Parlament din Republica Moldova, publicate în 2024.2 3. Prezenta analiză juridică se concentrează în principal pe titlul III al Proiectului de cod, precum și pe alte dispoziții relevante ale Proiectului de cod care reglementează sau afectează funcțiile de control ale Parlamentului. Având în vedere necesitatea de a înțelege mai bine provocările din practică, Biroul ODIHR a decis să pregătească o analiză preliminară a acestor dispoziții pentru a formula recomandări inițiale. Biroul ODIHR ar fi dispus să prezinte și să discute concluziile și recomandările preliminare cu toate părțile interesate relevante pentru a înțelege mai bine contextul și provocările locale. Principalele concluzii și recomandări din opinia preliminară vor fi apoi revizuite și ajustate în opinia finală pe baza informațiilor colectate. 4. Prezenta opinie preliminară a fost elaborată ca răspuns la solicitarea menționată mai sus. Biroul ODIHR a efectuat această evaluare în cadrul mandatului său de a asista statele participante la OSCE (denumite în continuare „SP”) în punerea în aplicare a angajamentelor lor în domeniul dimensiunii umane ale OSCE.3 Această analiză juridică a fost finanțată de proiectul „Instituții democratice mai puternice în țările Parteneriatului

1 Aceste analize juridice se concentrează pe procedura legislativă (capitolul III), procedura de revizuire constituțională (capitolul IV), procedura de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V), relațiile interinstituționale cu alte puteri (capitolele VI- IX și XI-XII din proiectul de cod), controlul parlamentar (titlul III din proiectul de cod), rolul reprezentativ al parlamentului și cooperarea cu societatea civilă (capitolul X) și/sau o combinație a acestor aspecte și a altor aspecte considerate adecvate. 2 A se vedea ODIHR, Opinia privind anumite prevederi ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputaților în Parlamentul Republicii Moldova (26 martie 2024), în limba engleză și în limba română; și Opinia privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților în Parlamentul Republicii Moldova (11 decembrie 2024), în limba engleză și în limba română. 3 În special, Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE, OSCE, 29 iunie 1990, secțiunea III, paragraful 26; Declarația privind consolidarea bunei guvernări și combaterea corupției, spălării banilor și finanțării terorismului, al 19-lea Consiliu Ministerial al OSCE, Dublin, 6-7 decembrie 2012; a se vedea, de asemenea, OSCE, Decizia nr. 5/14 privind prevenirea corupției, al 21-lea Consiliu Ministerial al OSCE, Basel, 4-5 decembrie 2014; Decizia nr. 4/16 privind consolidarea bunei guvernanțe și promovarea conectivității, Hamburg 2016; și Decizia 6/20 privind prevenirea și combaterea corupției prin digitalizare și creșterea transparenței, Tirana 2020, care solicită statelor participante să prevină și să combată corupția, printre altele, „prin consolidarea bunei guvernanțe, inclusiv a principiilor transparenței și responsabilității, și prin promovarea integrității și a supravegherii”. 7  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

estic”, un proiect ODIHR susținut și finanțat de Uniunea Europeană și cofinanțat de guvernele Franței, Italiei, Norvegiei și Elveției.4

II. DOMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI PRELIMINARE

5. Domeniul de aplicare al prezentei opinii preliminare se referă numai la Proiectul de cod supus examinării, cu accent special pe aspectele legate de funcția de control a Parlamentului. Fiind astfel delimitată, prezenta analiză nu constituie o examinare completă și cuprinzătoare a întregului cadru juridic și instituțional care reglementează controlul parlamentar în Moldova. Prezenta opinie preliminară ar trebui citită împreună cu celelalte opinii ale Biroului ODIHR privind acest Proiect de cod, în special cele care se referă la funcțiile reprezentative și la relațiile interinstituționale. 6. Opinia preliminară ridică probleme cheie și oferă indicații cu privire la domeniile care prezintă îngrijorări. Din motive de concizie, aceasta se concentrează mai mult pe dispozițiile care necesită modificări sau îmbunătățiri decât pe aspectele pozitive ale Proiectului de cod. Analiza juridică care urmează se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale în materie de drepturile omului și statul de drept, precum și pe angajamentele relevante ale OSCE în domeniul dimensiunii umane. Opinia evidențiază, de asemenea, după caz, bunele practici din alte state membre ale OSCE în acest domeniu. Atunci când se referă la legislația națională, Biroul ODIHR nu pledează pentru un model specific al unei țări, ci se concentrează preponderent pe furnizarea de informații clare despre standardele internaționale aplicabile, ilustrând în același timp modul în care acestea sunt puse în practică în anumite legi naționale. Orice exemplu de țară trebuie abordat cu prudență, deoarece nu poate fi neapărat replicat în altă țară și trebuie întotdeauna luat în considerare în lumina cadrului instituțional și juridic național mai larg, precum și a contextului și culturii politice a țării. 7. În plus, în conformitate cu Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor5 (denumită în continuare „CEDAW”) și Planul de acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea egalității de gen6 și angajamentele de a integra perspectiva de gen în activitățile, programele și proiectele OSCE, opinia preliminară integrează, după caz, perspectiva de gen și diversitate. 8. Prezenta opinie preliminară se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a Proiectului de cod comandată de Biroul ODIHR, care este anexată la prezentul document.

4 Conținutul acestei analize juridice reprezintă exclusiv opiniile ODIHR, iar Comisia Europeană nu își asumă nicio responsabilitate pentru utilizarea informațiilor pe care le conține. „Instituții democratice mai puternice în țările Parteneriatului estic” este un proiect cu durata de patru ani, implementat între 1 ianuarie 2024 și 31 decembrie 2027. Proiectul are ca obiectiv sprijinirea instituțiilor și proceselor democratice din Armenia, Azerbaidjan, Belarus*, Georgia, Republica Moldova și Ucraina pentru a fi mai incluzive, responsabile, rezistente, transparente și conforme cu drepturile omului și statul de drept. În cadrul acestui proiect, statelor li se va oferi asistență pentru a beneficia de întreaga gamă de instrumente ale ODIHR. Acestea vor fi furnizate în conformitate cu mandatul ODIHR și metodologia stabilită, precum și în sinergie cu prioritățile UE în regiune. Acest lucru va permite statelor să pună în aplicare politici mai eficiente și mai eficace, precum și să evalueze progresele înregistrate în direcția instituțiilor democratice responsabile și incluzive, a sistemelor de integritate publică mai solide, a cadrelor juridice conforme cu drepturile omului, a reglementării partidelor politice, precum și a participării grupurilor istoric subreprezentate la viața politică și la procesul decizional. * În punerea în aplicare a activităților, se va ține seama de faptul că UE a încetat colaborarea cu reprezentanții oficiali ai organismelor publice și întreprinderilor de stat din Belarus, în urma concluziilor Consiliului din 12 octombrie 2020 și a concluziilor Consiliului European din februarie 2022. 5 A se vedea Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare „CEDAW”), adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale din 18 decembrie 1979. Moldova a aderat la convenție pe 1 iulie 1994. 6 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), punctul 32. 8  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

Pot apărea erori de traducere. În cazul în care opinia preliminară este tradusă într-o altă limbă, versiunea în limba engleză prevalează. 9. Având în vedere cele de mai sus, Biroul ODIHR dorește să sublinieze că prezenta opinie preliminară nu împiedică ODIHR să formuleze în viitor recomandări sau comentarii suplimentare, scrise sau orale, cu privire la subiectele respective în Moldova.

III. ANALIZA JURIDICĂ PRELIMINARĂ ȘI RECOMANDĂRILE

1. STANDARDELE INTERNAȚIONALE ȘI REGIONALE RELEVANTE ȘI ANGAJAMENTELE OSCE

10. Controlul parlamentar derivă din principiile generale ale democrației și statului de drept, precum și din principiul separării puterilor.7 Controlul parlamentar este una dintre funcțiile fundamentale ale parlamentelor, alături de rolurile lor legislative și reprezentative, și constituie o componentă esențială a sistemului de control și echilibru care caracterizează regimurile democratice bazate pe statul de drept și care asigură responsabilitatea executivului.8 Controlul parlamentar joacă un rol vital în guvernarea democratică, prevenind și detectând potențialele abuzuri de putere, acțiunile arbitrare sau comportamentul ilegal și neconstituțional al guvernului și al agențiilor publice; acesta servește ca mecanism de responsabilizare a executivului, îmbunătățind calitatea și legitimitatea politicilor, programelor și practicilor publice și asigurând implementarea eficientă a acestora.9 Mai mult, acesta contribuie la o mai mare transparență în operațiunile guvernamentale și favorizează încrederea publicului în integritatea guvernului și a instituțiilor publice. 10 11. Puterea de control eficient implică atât capacitatea (mandatul legal), cât și resursele suficiente (financiare, umane și organizaționale) pentru a îndeplini sarcinile necesare. În plus, pentru a fi eficient, parlamentul ar trebui să colaboreze îndeaproape cu alte organisme, inclusiv instituțiile de audit, instituțiile naționale pentru drepturile omului (denumite în continuare „INDO”) și mediatorii, precum și organizațiile societății civile (denumite în continuare „OSC”). În cele din urmă, standardele de conduită robuste pentru parlamentari, cum ar fi codurile de conduită și politicile privind conflictele de interese, joacă, de asemenea, un rol esențial în facilitarea și asigurarea unei supravegheri eficiente. Parlamentele nu au doar un rol crucial în exercitarea supravegherii generale asupra

7 A se vedea DCAF, ODIHR și UN Women (2019), „Supravegherea parlamentară a sectorului de securitate și egalitatea de gen”, în Gender and Security Toolkit, subsecțiunea 2.1 privind supravegherea parlamentară. După cum subliniază Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), statul de drept este „un concept de valabilitate universală” (Comisia de la Veneția, Lista de verificare a statului de drept, 11-12 martie 2016, paragraful 9). Pentru o prezentare generală a instrumentelor internaționale și regionale care se referă la principiul statului de drept, a se vedea paragrafele 9-23. 8 A se vedea, de exemplu, Adunarea Parlamentară a OSCE, Declarația de la Sankt Petersburg – Rezoluția privind corectarea deficitului democratic al OSCE (1999), pagina 5, paragrafele 2-3, care subliniază „rolul crucial pe care îl joacă parlamentele și parlamentarii în calitate de gardieni ai democrației, statului de drept și respectării drepturilor omului atât la nivel național, cât și internațional” și subliniază că „supravegherea democratică și responsabilitatea sunt elemente esențiale ale transparenței, credibilității și eficienței”. 9 Uniunea Interparlamentară (UIP), Instrumente pentru controlul parlamentar (2007), paginile 9-10, unde „controlul parlamentar” este definit ca „revizuirea, monitorizarea și supravegherea guvernului și a agențiilor publice, inclusiv punerea în aplicare a politicilor și a legislației”. 10 Uniunea Interparlamentară (IPU), Instrumente pentru controlul parlamentar (2007), p. 9-10. 9  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

executivului, ci, având în vedere funcțiile lor legislative, au un rol specific de jucat în ceea ce privește supravegherea normativă.11 12. Nu există norme și instrumente internaționale sau regionale cu caracter juridic obligatoriu care să se concentreze în mod specific asupra controlului parlamentar ca atare. În același timp, mai multe instrumente juridice, standarde și texte autoritare internaționale și regionale oferă un cadru normativ care sprijină și ghidează exercitarea controlului parlamentar, în special în ceea ce privește guvernanța democratică, responsabilitatea publică, drepturile omului și statul de drept. Controlul parlamentar este intrinsec legat de dreptul de a participa la afacerile publice, astfel cum se reflectă în articolul 25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare „PIDCP”).12 Mai multe principii directoare stabilite în Convenția Organizației Națiunilor Unite (ONU) împotriva corupției (denumită în continuare „UNCAC”)13 sunt, de asemenea, relevante, în special accentul pus pe promovarea participării publice și respectarea principiilor statului de drept, gestionarea corespunzătoare a afacerilor publice și a proprietății publice, integritate, transparență și responsabilitate.14 În cadrul Consiliului Europei (denumit în continuare „CE”), jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „CtEDO”) și documentele Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept a CE (denumită în continuare „Comisia de la Veneția”) sunt, de asemenea, relevante pentru prezenta opinie preliminară, în special lista de verificare a Comisiei de la Veneția privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație.15 13. Avându-se în vedere statutul de țară candidată la aderarea la UE al Republicii Moldova și obiectivul acesteia de a deschide „Clusterul 1: Valorile fundamentale” al negocierilor de aderare la UE, care se concentrează, printre altele, pe funcționarea instituțiilor democratice, statul de drept și reforma administrației publice, reforma proceselor parlamentare ar trebui să se numere printre prioritățile cheie ale țării. În acest sens, concluziile și recomandările cheie din Raportul Comisiei Europene privind Republica Moldova 2024,16 care subliniază necesitatea de a consolida în continuare exercitarea funcțiilor de control ale Parlamentului pentru a îmbunătăți responsabilitatea guvernului, și din Raportul de monitorizare al inițiativei comune OECD-UE pentru îmbunătățirea guvernanței și managementului în Europa Centrală și de Est (SIGMA) privind administrația publică în Republica Moldova (denumit în continuare „Raportul de monitorizare SIGMA 2023”),17 sunt deosebit de relevante și vor fi menționate, după caz, în prezenta opinie preliminară. 14. Statele membre ale OSCE au convenit că „guvernul și autoritățile publice au datoria de a respecta constituția și de a acționa în conformitate cu legea” și că „activitatea

11 A se vedea OSCE/ODIHR, Linii directoare privind elaborarea democratică a legilor pentru legi mai bune, 2024, anexa II, Glosar, unde supravegherea reglementară este definită ca „un sistem de control continuu care are ca scop să asigure că, de la elaborarea politicilor până la evaluarea ex post a legilor, organismele competente nu depășesc sfera lor de competență și autoritate și să verifice dacă acestea respectă legile și normele de procedură aplicabile pentru elaborarea și adoptarea legislației, precum și constituționalitatea și coerența cu obligațiile internaționale, asigurând în același timp un anumit nivel de control al calității instrumentelor de gestionare a reglementării și urmărind evaluarea și îmbunătățirea politicii de reglementare”. 12 A se vedea Pactul internațional al ONU privind drepturile civile și politice (denumit în continuare „PIDCP”), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin Rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966. Moldova a aderat la pact la 26 ianuarie 1993. A se vedea, de asemenea, Comitetul ONU pentru drepturile omului, Comentariul general nr. 25, 1996, punctul 8. 13 A se vedea Convenția Organizației Națiunilor Unite (ONU) împotriva corupției, adoptată de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 31 octombrie 2003. Republica Moldova a ratificat UNCAC la 1 octombrie 2007. 14 A se vedea în special articolele 5 și 13 din UNCAC. 15 Comisia de la Veneția, Parametrii relației dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL- AD(2019)015. 16 A se vedea Comisia Europeană, Raportul privind Republica Moldova 2024 – Document însoțitor Comunicării Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, 30 octombrie 2024, în special subsecțiunea 2.1. 17 EU-OECD SIGMA, Raport de monitorizare privind administrația publică în Republica Moldova – Evaluare în raport cu principiile administrației publice (octombrie 2023), care acoperă perioada 2023 până în septembrie. 10  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

guvernului și a administrației, precum și cea a sistemului judiciar vor fi exercitate în conformitate cu sistemul stabilit de lege”.18 În plus, statele participante la OSCE s-au angajat să adopte o formă de guvernare cu caracter reprezentativ, „în care executivul răspunde în fața legislativului ales sau a electoratului”.19 Acest lucru a fost întărit de statele participante printr-o poziție comună potrivit căreia „democrația, cu caracterul său reprezentativ și pluralist, implică responsabilitatea față de electorat, obligația autorităților publice de a respecta legea și justiția administrată în mod imparțial”.20 În plus, angajamentele relevante ale OSCE se referă în mod specific la controlul parlamentar asupra chestiunilor militare și de securitate națională, și anume „măsurile eficiente pentru supravegherea legislativă a tuturor acestor forțe [adică forțele militare și paramilitare, serviciile de securitate internă și de informații și poliția], servicii și activități”21 și „aprobarea legislativă a cheltuielilor de apărare”.22 Responsabilitatea executivului față de legislativul ales, coroborată cu obligația autorităților publice de a respecta legea, ambele decurgând din angajamentele față de OSCE, sunt realizate în mod eficient printr-un sistem funcțional de supraveghere parlamentară. În 2024, Biroul ODIHR a publicat Liniile directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune23 (denumite în continuare „Liniile directoare ale Biroului ODIHR”), care oferă o imagine de ansamblu asupra principiilor directoare ale elaborării democratice a legilor, inclusiv asupra controlului parlamentar. 15. O serie de alte documente cu caracter neobligatoriu elaborate în cadrul diverselor foruri internaționale și regionale sunt utile, deoarece oferă orientări mai practice și exemple de practici pentru îmbunătățirea reglementărilor și practicilor de control parlamentar, inclusiv Ghidul ODIHR din 2021 privind realizarea egalității de gen în parlament – cu o secțiune dedicată controlului parlamentar sensibil la dimensiunea de gen,24 și Instrumentul OSCE din 2019 privind controlul parlamentar al sectorului de securitate și dimensiunea de gen25 . În plus, publicațiile Inter-Parlamentare26 , precum și publicațiile OECD referitoare la buna guvernanță publică și la instituțiile publice responsabile și eficiente27 sunt documente de referință utile. În special, Recomandarea OECD privind politica și guvernanța în materie de reglementare prevede că statele ar trebui să înființeze instituții și mecanisme care să supravegheze în mod activ procedurile și obiectivele politicii de reglementare, să sprijine și să pună în aplicare politica de reglementare și, astfel, să promoveze calitatea reglementării. Recomandarea sugerează ca statele să înființeze un organism permanent de supraveghere a reglementării pentru a asigura: controlul calității instrumentelor de gestionare a reglementării; orientările privind

18 A se vedea documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE, Copenhaga, 29 iunie 1990, punctele 5.3 și 5.5. 19 Ibid, punctul 5.2. 20 A se vedea Carta de la Paris pentru o nouă Europă, Paris 1990. 21 CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, punctul 25.3. 22 CSCE OSCE, Documentul de la Budapesta 1994 – Către un parteneriat autentic într-o nouă eră, paragraful 22. 23 A se vedea OSCE/ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024. 24 A se vedea OSCE/ODIHR, Realizarea egalității de gen în parlament: un ghid pentru parlamentele din regiunea OSCE (2021), secțiunea 4. 25 În mai 2025, ODIHR a publicat, de asemenea, un studiu privind controlul parlamentar al executivului în regiunea OSCE, care oferă o imagine de ansamblu asupra diferitelor mecanisme de control parlamentar în statele membre ale OSCE. 26 A se vedea Uniunea Interparlamentară (IPU), 2007 Instrumente pentru controlul parlamentar. A se vedea, de asemenea, Planul de acțiune pentru parlamente sensibile la dimensiunea de gen (2012), paginile 8-9, care definește un parlament sensibil la dimensiunea de gen ca „un parlament care răspunde nevoilor și intereselor atât ale bărbaților, cât și ale femeilor în componența, structurile, funcționarea, metodele și activitatea sa. Parlamentele sensibile la dimensiunea de gen elimină barierele din calea participării depline a femeilor și oferă un exemplu sau un model pozitiv pentru societate în ansamblu. Acestea se asigură că operațiunile și resursele lor sunt utilizate în mod eficient pentru promovarea egalității de gen. […] Un parlament sensibil la dimensiunea de gen este, prin urmare, un parlament modern, care abordează și reflectă cerințele de egalitate ale unei societăți moderne. În cele din urmă, este un parlament mai eficient, mai eficace și mai legitim”. A se vedea, de asemenea, Declarația IPU de la Kigali din 2022 și Strategia IPU 2017-2021. A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară. A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2022 – Implicarea publicului în activitatea parlamentului. 27 A se vedea <Guvernanța publică – OECD>. 11  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

utilizarea instrumentelor de gestionare a reglementării; coordonarea politicii de reglementare; și evaluarea sistematică a politicii de reglementare. Funcțiile unui astfel de organism ar trebui să includă, printre altele, revizuirea evaluării impactului reglementării (denumită în continuare „RIA”) (și returnarea proiectelor de lege în cazul în care acestea erau inadecvate în acest sens), iar performanța sa ar trebui evaluată periodic (fie de către organismul însuși, fie de către terți), evaluarea concentrându-se pe organismul de reglementare, politica de reglementare globală sau performanțele individuale. Este important ca organismele de supraveghere a reglementării să aibă un mandat coerent, cu o gamă completă de competențe pentru a controla, supraveghea și influența activitățile administrațiilor responsabile de elaborarea politicilor și a legislației, inclusiv procesele de consultare și evaluările ex post.28 16. În cele din urmă, Republica Moldova este, de asemenea, stat membru al Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă (denumit în continuare „PGD”),29 care consideră supravegherea parlamentară ca fiind „o componentă esențială a guvernării democratice, care cuprinde ansamblul practicilor și mecanismelor utilizate de un organ legislativ pentru a examina și evalua acțiunile, politicile, și deciziile puterii executive. Această funcție are ca scop asigurarea transparenței, responsabilității și bunei funcționări a instituțiilor guvernamentale”.30

2. CONTEXTUL, OBSERVAȚIILE GENERALE ȘI ROLUL OPOZIȚIEI

17. Mai multe prevederi ale Constituției Republicii Moldova constituie fundamentul controlului parlamentar și detaliază relația dintre parlament și puterea executivă. Articolul 66 litera (f) din Constituție prevede în mod specific că Parlamentul „exercită controlul parlamentar asupra puterii executive; în modul și în limitele prevăzute de Constituție”. Parlamentul aprobă, de asemenea, bugetul statului și exercită controlul asupra lui (articolul 66 litera (h)) și poate iniția cercetarea și audierea oricăror chestiuni ce se referă la interesele societății (articolul 66 litera (n)). În temeiul articolului 104 din Constituție (și al articolului 2 alineatul (6) din Legea nr. 136/2017 privind Guvernul), Guvernul este responsabil în fața Parlamentului pentru activitatea sa și prezintă informațiile și documentele cerute de Parlament, comisiile acestuia și de deputați. Articolul 104 alineatul (2) prevede, de asemenea, participarea obligatorie a membrilor Guvernului la ședințele Parlamentului, dacă li se solicită acest lucru. Alte articole detaliază unele dintre modalitățile de control parlamentar, cum ar fi întrebările și interpelările31 (articolul 105), exprimarea neîncrederii (articolul 106), moțiunea de cenzură asupra angajamentului de răspundere al Guvernului cu privire la un program, o declarație de politică generală sau un proiect de lege (articolul 1061 ). 18. Legea nr. 797/1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului, cu modificările ulterioare (denumit în continuare „RP”)32 adoptată în conformitate cu articolul 72 (3)

28 A se vedea OECD, Recomandarea Consiliului privind politica de reglementare și guvernanța, 2012 29 OGP - o platformă care include 77 de state membre și 150 de administrații locale. A se vedea Parteneriatul pentru o guvernare deschisă | Angajat să facă guvernele mai deschise, mai responsabile și mai receptive la cetățeni 30 A se vedea Parteneriatul pentru o guvernare deschisă – Supraveghere parlamentară. 31 În general, o „interpelare” este o cerere formală de informații sau clarificări cu privire la politica guvernului; deși semnificația termenului și modalitățile procedurale diferă de la o țară la alta, în multe cazuri, aceasta este mai formală decât întrebările obișnuite și ia forma unei cereri scrise de informații cu intenția de a lansa o dezbatere, fiind adesea urmată de un vot de cenzură sau de un vot asupra moțiunii de rezoluție. Având în vedere posibilele consecințe grave ale interpelărilor, pentru a reduce riscul de abuz al dreptului de interpelare de către deputații din minoritate, poate fi introdusă o cerință minimă pentru astfel de moțiuni (care să impună ca cererile de interpelare să fie susținute de o minoritate calificată a deputaților). A se vedea IPU, 2007 Tools for Parliamentary Oversight, pp. 59- 61; și Comisia de la Veneția, Parameters on the Relationship between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, CDL-AD(2019)015, paragraful 127. 32 A se vedea <LP797/1996> (în limba română). 12  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

litera (c) din Constituție – și anume, ca lege organică – detaliază în continuare diferitele mecanisme de control parlamentar, inclusiv controlul punerii în aplicare a actelor juridice, moțiunea simplă, moțiunea de cenzură, întrebările adresate membrilor Guvernului sau funcționarilor altor autorități publice, interpelările, audierile parlamentare privind activitatea Guvernului și comisiile de anchetă.33 RP va fi abrogat de la data intrării în vigoare a Proiectului de cod, în cazul adoptării acestuia. 19. Se înțelege că unele dintre provocările cheie ale mecanismelor parlamentare de supraveghere existente nu sunt lipsa dispozițiilor sau instrumentelor juridice relevante, ci mai degrabă subutilizarea instrumentelor parlamentare de supraveghere existente.34 În același timp, Uniunea Europeană (denumită în continuare „UE”) a formulat, în rapoartele sale privind extinderea, o serie de recomandări concrete pentru îmbunătățirea unor mecanisme existente, inclusiv în ceea ce privește necesitatea de a consolida metodele de lucru ale comisiilor parlamentare speciale de anchetă,35 de a institui prin lege un mecanism de control parlamentar eficient al deciziilor instituțiilor statului emise în timpul stărilor de urgență,36 necesitatea îmbunătățirii controlului parlamentar asupra gestionării fondurilor publice,37 consolidând în același timp deschiderea și transparența prin o mai bună planificare și informare cu privire la activitățile de control parlamentar și audierile publice, precum și prin implicarea societății civile în acest proces.38 Noile dispoziții ale Proiectului de cod nu par să răspundă pe deplin acestor recomandări și, în practică, este posibil să nu determine, în exclusivitate prin normele sale, o utilizare mai intensă a instrumentelor de control avute în vedere. Într-adevăr, este important să se sensibilizeze deputații și membrii personalului secretariatului cu privire la importanța unei „culturi” a controlului parlamentar eficient într-o societate democratică, sporind în același timp capacitățile de control parlamentar pentru a îndeplini astfel de funcții. Prin urmare, este important ca procesul de elaborare a Proiectului de cod să fie participativ și incluziv, astfel încât să poată fi utilizat și în acest scop. De asemenea, este esențial să se asigure formarea noilor deputați și a personalului parlamentar pentru a se asigura că aceștia se concentrează pe controlul

33 În regiunea OSCE, este destul de obișnuit ca regulamentele parlamentare și reglementările similare să ofere un cadru mai detaliat și relativ cuprinzător pentru activitățile de supraveghere, deși adesea fără a face referire explicită la conceptul de „supraveghere parlamentară”; a se vedea, de exemplu, OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind supravegherea parlamentară din Bosnia și Herțegovina, 29 martie 2017, paragraful 15. 34 A se vedea &lt;Republica Moldova | Parlament | Supraveghere | IPU: date globale privind parlamentele naționale> , care raportează patru întrebări scrise adresate în 2023, doar două răspunsuri din partea guvernului; nicio anchetă parlamentară în 2023. În Raportul privind extinderea din 2024, UE a menționat că eficiența supravegherii parlamentare asupra gestionării fondurilor publice trebuie îmbunătățită, precizând în continuare că: „Au fost utilizate doar o parte din instrumentele de control parlamentar, în special interpelările și audierile parlamentare. Înlocuirea guvernatorului Băncii Centrale de către parlament a fost efectuată fără o anchetă parlamentară. Nu a fost adoptat niciun mecanism eficient de control parlamentar pentru a acoperi activitățile Comisiei pentru situații excepționale între februarie 2022 și decembrie 2023. Cooperarea dintre majoritatea parlamentară și forțele politice de opoziție ar trebui consolidată pentru a spori încrederea și a construi consensul. Doar câteva sesiuni plenare au fost dedicate proiectelor de lege ale opoziției, fără a se ține seama de dispozițiile aplicabile din regulamentul de procedură”; a se vedea Comunicarea Comisiei Europene din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul privind Republica Moldova 2024), octombrie 2024, pagina 22. În Raportul privind extinderea din 2023 referitor la Republica Moldova, UE a remarcat că „dispozițiile privind rolul de supraveghere al Parlamentului, controlul asupra guvernului și examinarea evoluțiilor legislative sunt în vigoare. Rapoartele anuale ale instituțiilor publice sunt prezentate la timp, iar Parlamentul depune eforturi pentru a organiza audieri pe marginea rapoartelor în cadrul ședințelor plenare. Cu toate acestea, punerea în aplicare a unor metode și instrumente de control parlamentar, inclusiv evaluările ex post ale impactului, ar trebui îmbunătățită, în special în ceea ce privește legislația referitoare la integrarea în UE. Metodele de lucru ale comisiilor parlamentare speciale de anchetă ar trebui consolidate, întrucât până în prezent acestea nu au dat rezultate tangibile”; a se vedea Comunicarea Comisiei Europene din octombrie 2023 privind politica de extindere a UE (Raportul din 2023 privind Republica Moldova), pagina 13. 35 A se vedea Comunicarea Comisiei Europene din 2023 privind politica de extindere a UE (Raportul Republicii Moldova 2023), octombrie 2023, pagina 13. 36 Ibid., pagina 15, unde Raportul Republicii Moldova 2023 menționează în mod specific că „Este necesar un mecanism de control parlamentar eficient al deciziilor emise de Comisia pentru Situații de Urgență, în conformitate cu Principiile Siracusa. Adoptarea unei legi în acest sens ar trebui accelerată.” A se vedea, de asemenea, Principiile Siracusa privind dispozițiile de limitare și derogare din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (1984). 37 A se vedea Comunicarea Comisiei Europene din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul privind Republica Moldova 2024), octombrie 2024, pagina 22. 38 Pentru o analiză mai cuprinzătoare a modalităților de implicare a publicului în activitatea Parlamentului și recomandări practice în acest sens, a se vedea Opinia ODIHR privind Proiectul de cod privind organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului) – disponibil la: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 13  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

activității lor respective și pentru a se asigura faptul ca toți actorii să se simtă mai încrezători în rolul lor de control, investindu-se în același timp în capacitățile specifice de cercetare/structuri instituționale pentru a sprijini controlul. În plus, comisiile permanente ale Parlamentului ar trebui să fie împuternicite să își asume rolul de supraveghere și să devină forța motrice a supravegherii parlamentare prin intermediul controlului strategic și al raportării. Acest lucru este deosebit de important pentru Comisia pentru politică externă și integrare europeană, care efectuează controlul armonizării legislative cu acquis-ul UE și este, de asemenea, canalul de comunicare a mesajelor privind integrarea în UE către populație39 (a se vedea și subsecțiunea 7.1. privind comisiile permanente). 20. Ca observație generală, și așa cum se analizează mai detaliat mai jos, Proiectul de cod nu include întotdeauna dispoziții care ar consolida rolul opoziției, așa cum se subliniază în rapoartele UE menționate anterior. Articolul 38 alineatul (3) din Proiectul de cod prevede că unul dintre vicepreședinți trebuie să fie din opoziție. Articolul 30 din Proiectul de cod enumeră o serie de drepturi ale opoziției, printre care „să pună în discuție probleme și să informeze publicul despre deficiențele activității majorității parlamentare” sau „de a exprima oficial de la tribuna Parlamentului critica asupra programului de guvernare”. Deși dispoziția de mai sus prevede un cadru general pentru implicarea opoziției, sunt necesare detalii procedurale suplimentare pentru a asigura punerea sa în aplicare practică. Articolul 30 alineatul (5) prevede o zi a opoziției, care ar trebui să aibă loc de două ori pe durata unei sesiuni parlamentare – ceea ce este considerat o bună practică,40 deși, după cum s-a menționat mai sus, acest drept tinde să nu fie exercitat în practică.41 În afară de articolul 241 alineatul (2), care prevede că opoziția va deține președinția Subcomisiei pentru exercitarea controlului parlamentar asupra executării hotărârilor și deciziilor Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și a hotărârilor Curții Constituționale, Proiectul de cod nu specifică niciun rol particular pentru opoziție în procesul de control parlamentar. În plus, Proiectul de cod nu menționează implicarea actorilor externi, cum ar fi mass-media sau reprezentanții societății civile, în activitățile de control parlamentar (cu excepția articolului 228 din Proiectul de cod, care prevede implicarea experților, specialiștilor, societății civile și a altor părți interesate în diferite forme de audieri parlamentare). O astfel de participare sporește transparența, eficacitatea și responsabilitatea controlului parlamentar. 21. Mai mult, existența unor competențe puternice de control nu este suficientă pentru a garanta că parlamentul se angajează în practică într-o examinare riguroasă a activității guvernului. După cum subliniază Ghidul Uniunii Interparlamentare (IPU) privind parlamentul și democrația, „controlul poate fi atenuat de modul în care este exercitată puterea în cadrul partidului sau coaliției de guvernământ sau de modul în care concurența dintre partide descurajează exprimarea publică a disensiunilor interne din cadrul partidelor. Astfel, în timp ce interesul partidelor de opoziție constă în supravegherea cea mai riguroasă a executivului, membrii unui partid de guvernământ pot folosi majoritatea lor pentru a se asigura că miniștrii nu sunt puși în dificultate de expunerea publică sau de un raport critic”.42 IPU observă în continuare că „partidele minoritare sau de opoziție din cadrul unei legislaturi sunt cele care conferă „avantajul” necesar diferitelor moduri de supraveghere”. Având în vedere acest lucru, multe parlamente au elaborat soluții menite să sporească rolul minorității parlamentare sau al

39 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 103. 40 A se vedea Comisia de la Veneția, Parametrii relației dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)015, punctul 97. 41 A se vedea Comisia Europeană, Comunicarea din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul Republicii Moldova 2024), octombrie 2024, pagina 22. 42 A se vedea IPU, Parlamentul și democrația în secolul XXI: Ghid de bune practici (2006), p. 135. 14  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

opoziției în contextul supravegherii. Acestea includ capacitatea de a stabili uneori agenda parlamentară, de a organiza audierile publice, de a prezenta rapoarte ale minorității, de a declanșa procedurile de supraveghere, inclusiv crearea unei comisii de anchetă sau a unui organism similar de către un cvorum minoritar, dreptul de a obține informații și o reprezentare sporită a opoziției în comisiile de supraveghere.43 Se recomandă luarea în considerare a unor modalități suplimentare de consolidare a rolului opoziției sau al partidelor minoritare în supravegherea parlamentară. 22. În plus, Proiectul de cod nu prevede proceduri pentru numirea și revocarea altor funcționari numiți de Parlament, inclusiv guvernatorul băncii centrale, deși articolele 202-209 definesc dispoziții generale referitoare la procedura de numire și revocare din funcții publice. De asemenea, nu există dispoziții care să se refere în mod specific la activitățile Comisiei pentru Situații Excepționale între februarie 2022 și decembrie 2023 – deși acest aspect poate fi reglementat printr-o legislație separată – sau, în general, la un mecanism eficient de control parlamentar asupra proclamării stării de urgență sau a altor regimuri juridice de urgență și a măsurilor de punere în aplicare (a se vedea Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (capitolul V, Procedura de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război), care oferă recomandări specifice în acest sens). 23. Proiectul de cod oferă un set cuprinzător de instrumente de supraveghere, cum ar fi audieri, anchete, examinarea rapoartelor prezentate de organele executive, întrebări orale și scrise adresate executivului, interpelări și voturi privind moțiuni de neîncredere împotriva Guvernului. Cu toate acestea, Proiectul de cod ar beneficia de o mai mare coerență în definirea competențelor acordate organelor parlamentare de supraveghere. Necesitatea de a crea un mecanism de aplicare a cererilor parlamentului în contextul activităților sale de supraveghere este adesea trecută cu vederea în Proiectul de cod. Prin urmare, o detaliere mai mare în reglementarea unora dintre mecanismele de supraveghere parlamentară ar îmbunătăți, de asemenea, Proiectul de cod. 24. Structura titlului III din Proiectul de cod, în versiunea sa actuală, ar beneficia de o simplificare suplimentară, deoarece conține unele duplicări, fragmentări și inconsecvențe între anumite dispoziții. Acest aspect se va îmbunătăți cel mai probabil pe măsură ce lucrările la Proiectul de cod vor avansa. Cu toate acestea, ar trebui depuse eforturi suplimentare pentru a se asigura că dispozițiile generale privind controlul cuprinse în capitolul XIII din titlul III sunt îmbunătățite în ceea ce privește definirea mai clară a tipurilor și formelor de control parlamentar (care par adesea neclare și se suprapun între ele, cu excepția cazului în care acest lucru se datorează erorilor de traducere a termenilor relevanți) și pentru a se face o distincție mai clară între acestea. De exemplu, așa-numitul tip de control „indirect” (menționat în versiunea în limba engleză a Proiectului de cod) prevăzut la articolul 213 alineatul (3) din Proiectul de cod ar putea face referire la și ar putea fi încadrat drept controlul specializat și colaborarea cu instituțiile independente, reflectând natura și scopul acestui tip de control. Prin urmare, ar fi recomandabil să se asigure coerența și claritatea terminologiei utilizate, luându-se în considerare eventual posibilitatea de uz a unei tipologii mai clare a instrumentelor de control disponibile, cum ar fi instrumentele de control informative, ex ante, hibride și ex post.44

43 A se vedea ODIHR-Comisia de la Veneția, Linii directoare privind reglementarea partidelor politice (ediția a 2-a, 2020), punctele 127- 128, referitoare la drepturile partidelor parlamentare de opoziție. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Parametri privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)015, punctele 122-138. 44 A se vedea Supravegherea parlamentară a executivului: instrumente și proceduri în Europa, Elena Griglio, HART, 2022, p. 81. 15  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

25. Unele dintre dispozițiile incluse în titlul III nu se referă la controlul parlamentar ca atare și/sau ar fi mai potrivite în alte părți ale Proiectului de cod.45 În plus, capitolul XV (articolul 222) conține dispoziții generale privind executarea legilor, care ar putea fi incluse și în capitolul III al Proiectului de cod privind procedura legislativă, întrucât punerea în aplicare a legilor constituie o etapă logică a ciclului legislativ. În general, atunci când se abordează funcțiile de control, se recomandă să se facă trimiteri corespunzătoare la dispozițiile relevante privind implicarea publicului. De exemplu, articolul 229 (Audieri în plenul Parlamentului) figurează în titlul III, capitolul XVI privind procedurile de control parlamentar, în timp ce audierile parlamentare sunt, de asemenea, elemente fundamentale ale unei proceduri legislative deschise și incluzive sau pentru a asigura participarea publicului în general. 26. În orice caz, capitolul XV ar fi mai bine plasat la sfârșitul titlului III, deoarece se referă la instrumentele de supraveghere ex post destinate evaluării punerii în aplicare a legilor și a performanței guvernului, în timp ce, de exemplu, capitolul XVI (Audiere și rapoarte) și capitolul XVII (Control parlamentar specializat) conțin instrumente preponderent informative, destinate colectării de dovezi pentru a permite deputaților să poarte o dezbatere informată cu guvernul și ar trebui, în mod normal, să preceadă etapa de supraveghere a punerii în aplicare. 27. În cele din urmă, așa cum se va discuta mai detaliat mai jos (a se vedea punctele 131-135 infra), protecția martorilor care denunță cazurile de corupție și gestionare defectuoasă (așa-numiții „denunțători”) ar trebui abordată în mod explicit în Proiectul de cod prin includerea unui articol dedicat acestui subiect. Ar trebui să se definească cine se califică drept denunțător/informator, să se garanteze confidențialitatea sau anonimatul, după caz, și să se protejeze persoanele fizice de răspunderea pentru dezvăluirile făcute cu bună- credință în fața Parlamentului. Comisiile parlamentare ar trebui, de asemenea, să fie împuternicite să organizeze ședințe închise sau să redacteze procesele-verbale, după cum este necesar, pentru a proteja identitatea denunțătorului. Aceste reglementări ar trebui prevăzute fie în Proiectul de cod, fie în Legea Republicii Moldova nr. 122/2018 privind avertizorii de integritate, care ar putea fi extinsă la rapoartele și mărturiile prezentate Parlamentului.

3. ÎNTREBĂRILE PARLAMENTARE, INTERPELĂRILE ȘI PETIȚIILE (CAPITOLUL XIV)

28. În capitolul XIV, Proiectul de cod abordează „Informarea parlamentului, întrebări, interpelări și petiții”, enumerând autoritățile de la care parlamentul poate solicita informații, inclusiv „Guvernul, autoritățile administrației publice centrale, autoritățile cu statut autonom, autoritățile administrației publice locale, inclusiv cele din UTA Gagauzia” (articolul 215 alineatul (1)). În același timp, s-ar putea lua în considerare și posibilitatea de a permite Parlamentului, organelor sale și deputaților să solicite informații necesare și relevante de la o gamă mai largă de organisme însărcinate prin lege, contract sau alt act juridic cu gestionarea, utilizarea sau dispunerea fondurilor

45 De exemplu, capitolul XIV din titlul III conține articolul 221, care reglementează „petițiile” și permite persoanelor fizice și juridice să se adreseze Parlamentului, organelor de lucru și membrilor Parlamentului (denumiți în continuare „parlamentari”) cu petiții privind „probleme de securitate națională, drepturile și interesele legitime ale unor grupuri mari de cetățeni, executarea și aplicarea legilor sau propuneri de modificare a legislației”. În același timp, petițiile ca atare constituie un element util al democrației deliberative, mai degrabă decât un instrument de supraveghere, și ar trebui să fie mai bine plasate în părțile respective ale Proiectului de cod referitoare la implicarea Parlamentului în relația cu cetățenii (de exemplu, capitolul X din titlul II). 16  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

publice sau a bunurilor publice sau care îndeplinesc o obligație de serviciu public în numele statului. 29. În mod special, articolul 215 permite Parlamentului, organelor sale și deputaților să solicite o gamă largă de informații relevante pentru activitatea lor, cu excepția materialelor clasificate ca secrete de stat, accesul la acestea urmând să fie acordat în conformitate cu legea. Cu toate acestea, dispoziția nu precizează criteriile de evaluare a relevanței sau necesității informațiilor solicitate. De asemenea, nu menționează procedurile de negociere a prelungirilor în cazurile care implică materiale voluminoase sau mecanismele de contestare a cererilor prea generale sau vagi. Prin urmare, se recomandă modificarea articolului 215 pentru a clarifica faptul că astfel de solicitări ar trebui, cel puțin, să fie formulate în mod clar, să fie necesare și să fie direct relevante pentru scopurile supravegherii, ținându-se seama în mod corespunzător de limitările explicite legate de accesul la datele cu caracter personal, secretele comerciale și informațiile privilegiate din punct de vedere juridic. 30. În plus, deși Proiectul de cod prevede că informațiile solicitate trebuie prezentate Parlamentului în termen de 30 de zile (articolul 215 alineatul (2)), acesta nu precizează consecințele pentru aceste organisme în cazul în care nu transmit informațiile în termenul prevăzut. Deși mai multe elemente contribuie la acordarea de către guvern a unui răspuns în mod eficient, este important ca Parlamentul să dispună de mijloacele sau competențele adecvate pentru a asigura respectarea normelor, care pot varia de la mediatizarea problemei, sancțiuni potențiale, inclusiv amenzi administrative, până la, în circumstanțe extreme, moțiuni de cenzură.46 În același timp, deși mecanismele și sancțiunile obligatorii pot consolida funcția de control a parlamentului, sancțiunile nu ar trebui să rămână singura bază a unei strategii pe termen lung pentru promovarea controlului parlamentar, care ar trebui să includă, printre altele, comunicarea publică cu privire la rolul controlului parlamentar pentru a asigura o mai bună înțelegere și respectare în rândul părților interesate de controlul parlamentar.47 Astfel, s-ar putea lua în considerare completarea articolului 215 din Proiectul de cod pentru a specifica consecințele în caz de nerespectare. 31. Articolul 216 alineatul (1) precizează în continuare că deputații pot adresa întrebări și interpelări guvernului, miniștrilor și altor conducători ai organelor administrației publice, solicitând un răspuns oral, un răspuns scris sau un răspuns scris și oral. Întrebările pot fi formulate în scris sau oral la sfârșitul ședinței plenare a Parlamentului (articolul 216 alineatul (2)), în timp ce interpelările se depun doar în scris (articolul 216 alineatul (3)). 32. La fel ca în cazul articolului 215, articolul 216 alineatul (4) prevede că autoritățile respective „sunt obligate să răspundă la întrebările sau la interpelările” formulate de deputați, „în condițiile prevăzute de prezentul cod”, dar nu precizează consecințele în cazul în care acestea nu își îndeplinesc această obligație. Ar fi util să se precizeze mai detaliat în articolul 216 alineatul (4) condițiile specifice, cum ar fi termenele și conținutul răspunsurilor, în care autoritățile respective sunt obligate să răspundă la întrebări și interpelări, precum și sancțiunile clare pentru cei care nu respectă termenul prevăzut.

46 A se vedea, de exemplu, IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, pp. 27-31. În unele țări există dispoziții care permit autorităților de aplicare a legii să aducă în fața Parlamentului reprezentanții instituțiilor care nu au depus mărturie în fața comisiei parlamentare în cadrul rolului său de supraveghere: a se vedea, de exemplu, Saeimas kārtības rullis. 47 Supravegherea parlamentară a executivului în regiunea OSCE | OSCE, p. 49. 17  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

3.1. Întrebările

33. Conform articolului 217 alineatul (1) din Proiectul de cod, întrebările adresate de Parlament ar trebui să constea în solicitarea răspunsului la următoarele aspecte: „dacă un fapt este adevărat”, „dacă o informație este exactă” sau „dacă Guvernul, autoritățile publice sau autoritatea autonomă are intenția de a lua o hotărâre într-o problemă determinată”. Pentru a se evita restricționarea deputaților în exercitarea atribuțiilor lor de control și ambiguitatea cu privire la sfera întrebărilor pe care deputații le pot adresa, această dispoziție ar trebui fie clarificată mai detaliat, fie eliminată în totalitate, deoarece poate limita în mod nejustificat deputații în ridicarea întrebărilor legitime. 34. Articolul 217 alineatul (2) prevede că deputații nu pot adresa întrebări în plen președintelui Republicii Moldova, puterii judecătorești, autorităților administrației publice locale și „nu pot adresa întrebări care: a) se referă la probleme de interes personal; b) urmăresc, în exclusivitate, obținerea unei consultații juridice; c) se referă la procesele aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau pot afecta soluționarea cauzelor aflate în curs de judecată; d) privesc activitatea unor persoane care nu îndeplinesc funcții publice”. 35. Această dispoziție are scopul de a clarifica faptul că deputații nu au dreptul să adreseze întrebări anumitor funcționari publici, cum ar fi membrii sistemului judiciar, pentru a proteja independența judiciară și a respecta principiul separării puterilor. În mod similar, interdicția de a adresa întrebări autorităților publice locale reflectă principiul autonomiei locale și al autonomiei administrative. Cu toate acestea, restricția generală privind adresarea de întrebări atât președintelui, cât și autorităților locale poate fi considerată excesiv de rigidă și potențial dăunătoare pentru responsabilitatea democratică. În general, deputații ar trebui să aibă dreptul de a adresa întrebări la toate nivelurile administrației publice care exercită puterea publică sau cheltuiesc fonduri publice, sub rezerva separării legitime a puterilor. 36. În special, interdicția privind autoritățile locale pare incompatibilă cu articolul 194 din Proiectul de cod, care acordă comisiilor permanente dreptul de a solicita informații de la organele administrației publice locale în domeniul financiar-bugetar, economic, social și cultural și educațional, legalitate, și informații ce țin de asigurarea legalității, apărării ordinii publice, respectării drepturilor și libertăților constituționale. 37. Pentru a asigura coerența între aceste dispoziții, o soluție posibilă ar fi să se permită comisiilor parlamentare să organizeze „dialoguri” sau „audieri” cu reprezentanții autorităților locale. Acest lucru ar permite supravegherea și schimbul de informații ca parte a funcției parlamentare, fără a clasifica astfel de interacțiuni ca „interpelări” formale. 38. În conformitate cu articolul 217, deputaților li se interzice, de asemenea, să pună întrebări referitoare la conținuturi specifice, inclusiv cu privire la cauze judiciare în curs, pentru a proteja independența judiciară și a evita interferențele, sau cu privire la persoane care nu sunt nu îndeplinesc funcții publice, întrucât scopul controlului parlamentar este de a trage la răspundere executivul, nu persoanele private. De asemenea, nu se permite punerea de întrebări care se referă la „probleme de interes personal” (articolul 217 alineatul (2) litera (a)). În același timp, ar trebui furnizate clarificări suplimentare cu privire la ceea ce se califică drept „interes personal”, pentru a se evita posibile abuzuri. 39. În ceea ce privește întrebările care „se referă la procesele aflate pe rolul instanțelor judecătorești sau pot afecta soluționarea cauzelor aflate în curs de judecată” (articolul 217 alineatul (2) litera (c)), astfel cum s-a subliniat anterior de Biroul ODIHR, orice 18  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

anchetă parlamentară sau proces similar ar trebui să respecte regula sub judice, adică să se abțină de la a întreprinde acțiuni sau de a iniția anchete care ar putea prejudicia sau influența rezultatul unei cauze în curs sau al unor investigații sau procese care sunt sau urmează să fie inițiate.48 În caz contrar, funcția de control a parlamentului asupra sistemului judiciar poate ridica îngrijorări cu privire la separarea puterilor și respectarea independenței judiciare.49 În același timp, acest lucru nu trebuie înțeles ca o interdicție generală pentru parlament de a colabora cu membrii puterii judecătorești, în special în contextul reformei judiciare, pentru a dezvolta o înțelegere clară a provocărilor sistemice și a elabora soluții legislative adecvate, în conformitate cu mandatul lor.50 40. În cele din urmă, excluderea posibilității de a pune întrebări legate de activitățile persoanelor care nu îndeplinesc funcții publice (articolul 217 alineatul (2) litera (d)) ar putea fi o limitare nejustificată. Aceasta nu ar trebui interpretată ca protejând persoanele care, deși nu îndeplinesc funcții publice, sunt însărcinate cu gestionarea, utilizarea sau dispunerea de fonduri publice sau de bunuri publice, de exemplu, contractanții sau orice altă persoană fizică sau juridică care acționează în calitate de fiduciar față de stat, precum și donatorii privați importanți ai partidelor politice și candidaților electorali sau lobbiștii care acționează în numele unor industrii concrete și care, prin urmare, ar trebui să fie responsabili de raportarea utilizării acestora. Prin urmare, ar fi recomandabil să se clarifice acest aspect în articolul 217 alineatul (2) litera (d). De asemenea, ar trebui să se clarifice faptul că această dispoziție nu exclude întrebările legate de activitățile persoanelor care anterior au îndeplinit funcții publice, atunci când aceste întrebări se referă la activitățile lor în cadrul respectivei funcții. 41. Articolul 217 alineatul (3) prevede că „pot fi adresate două întrebări separate în plen”. Cu toate acestea, ar trebui clarificat dacă numărul de întrebări este limitat atât per sesiune plenară, cât și per deputat. După cum s-a indicat mai sus, Proiectul de cod nu conține dispoziții cuprinzătoare care să consolideze rolul deputaților din opoziție în supravegherea executivului. În acest sens, se recomandă să se asigure un tratament echitabil al deputaților din opoziție, oferindu-le un anumit nivel de prioritate și garantându-se egalitatea în ceea ce privește adresarea întrebărilor, de exemplu prin acordarea dreptului de a deschide sesiunea de întrebări și de a adresa cel puțin un număr egal de întrebări guvernului ca și membrii majorității.51 42. Proiectul de cod prevede că prezența reprezentantului autorității competente, căruia i-au fost adresate întrebările, este obligatorie la ședința în care se furnizează răspunsurile. Cu toate acestea, articolul 218 alineatul (3) nu clarifică consecințele neprezentării la ședință a reprezentantului desemnat. După cum s-a menționat deja mai sus în legătură cu alte dispoziții ale Proiectului de cod, ar fi benefic să se coreleze obligațiile funcționarilor respectivi de a răspunde organelor de supraveghere cu sancțiuni corespunzătoare sau alte consecințe în caz de nerespectare. În același timp, s-ar putea lua în considerare distingerea între executiv și administrația publică, pe de o parte, și autoritățile autonome, pe de altă parte. Acest lucru ar contribui la prevenirea potențialelor abuzuri ale procesului de interpelare sau de adresare a întrebărilor – cum ar fi supunerea organelor autonome la apariții repetate sau cu preaviz scurt – care ar putea submina funcțiile lor independente. În acest sens, ar putea fi oportună limitarea utilizării întrebărilor și interpelărilor la organele executive și administrative pe care Parlamentul are mandat constituțional să le

48 A se vedea OSCE/ODIHR, Opinia privind Regulamentul de procedură al Jogorku Kenesh din Republica Kârgâzstan, 24 mai 2023, punctul 73. 49 A se vedea Nota OSCE/ODIHR privind anchetele parlamentare privind activitățile judiciare (2020). 50 A se vedea Nota OSCE/ODIHR privind anchetele parlamentare privind activitățile judiciare (2020), p. 2. 51 A se vedea Comisia de la Veneția, Parametrii privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)015, punctul 123. A se vedea, de asemenea, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Rezoluția 1601 (2008) Orientări procedurale privind drepturile și responsabilitățile opoziției într-un parlament democratic, punctul 2.2.3. 19  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

supravegheze, stabilindu-se în același timp o procedură separată, adaptată, pentru colaborarea cu instituțiile independente. Articolul 218 descrie procesul de răspuns la întrebări, specificând atât răspunsurile orale, cât și cele scrise, cu un termen de 15 zile lucrătoare pentru răspunsurile scrise. De asemenea, se precizează că amânarea audierii răspunsului în Parlament poate avea loc numai în „cazuri temeinic justificate”, când „persoana vizată conform legislației în vigoare sau autoritatea publică vizată nu poate fi prezentă, fapt despre care Președintele Parlamentului se anunță în scris, în termen de o zi înaintea ședinței plenare”. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu specifică motivele posibile care pot justifica faptul că un funcționar invitat poate fi scutit de la a se prezenta în fața Parlamentului. În plus, ar fi util să se clarifice cine poate reprezenta o autoritate publică pentru a răspunde la o întrebare adresată unei instituții. Deși, în mod ideal, răspunsul ar trebui să vină de la cel mai înalt funcționar din cadrul instituției, în cazul în care persoana respectivă nu este disponibilă, Proiectul de cod ar trebui să ofere o soluție alternativă, asigurându-se că deputatul primește un răspuns. Amânările ar trebui, în general, descurajate, iar dispozițiile care permit întârzieri ar trebui reduse la minimum în Proiectul de cod, pentru a se asigura un mecanism de supraveghere eficient și eficace. În special, articolul 218 alineatul (8) prevede că numai autorul întrebării are dreptul la replică, precizare sau comentarii, în urma prezentării răspunsului oral. În același timp, nu se prevede nicio posibilitate ca alți deputați (de exemplu, din altă fracțiune) să solicite clarificări în acel moment, ceea ce poate limita controlul. Prin urmare, ar fi recomandabil să se clarifice acest aspect în Proiectul de cod.

3.2. Interpelările

43. Articolul 220 din Proiectul de cod reglementează interpelarea ca mijloc de control parlamentar. Acesta prevede un număr minim de cinci deputați sau o fracțiune parlamentară. Dintr-o perspectivă comparativă, avându-se în vedere consecințele potențial grave asociate în general unei interpelări (dezbatere parlamentară care poate duce la votarea unei moțiuni de cenzură), pentru a reduce riscul abuzului dreptului de interpelare de către deputații minoritari, cererile de interpelare ar trebui, în general, să fie susținute de o minoritate calificată a deputaților.52 Pragul cerut de Proiectul de cod pentru inițierea unei interpelări nu este, așadar, neobișnuit, cu condiția ca minoritățile parlamentare să dispună de mijloacele necesare pentru a-și exercita competențele de control. 44. Deși articolul 220 descrie procedura de depunere și de răspuns la interpelări, acesta nu abordează situațiile în care nu se oferă niciun răspuns. Prin urmare, se recomandă să se prevadă o reglementare mai detaliată a consecințelor în cazul în care puterea executivă nu răspunde la interpelări.53 45. În plus, deputații care nu sunt satisfăcuți de răspunsul prezentat la interpelare pot iniția o moțiune simplă pe marginea problemei ce a făcut obiectul interpelării (articolul 220 alineatul (8)). Acest lucru ar implica faptul că nu poate fi declanșată nicio moțiune de cenzură în urma unei interpelări. Acest lucru nu este neobișnuit, întrucât procedura de interpelare variază foarte mult de la o țară la alta.

52 A se vedea Comisia de la Veneția, Parametri privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)015, punctul 127. A se vedea, de asemenea, IPU, 2007 Instrumente pentru controlul parlamentar, p. 60. 53 În acest sens, practica variază foarte mult între statele participante la OSCE; a se vedea Nota ODIHR privind anchetele parlamentare asupra activităților judiciare, 2020, punctul 43 și referințele din acesta. 20  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

3.3. Petițiile

46. Articolul 221 se referă la petițiile depuse la Parlament, limitându-le la subiecte „ce ţin de problemele securității naționale, de drepturile și interesele legitime ale unor grupuri largi de cetățeni, de executarea și aplicarea legilor ori care conțin propuneri privind modificarea legislației”. Toate celelalte probleme trebuie adresate „organelor sau persoanelor oficiale de a căror competență nemijlocită ține soluționarea lor”, iar petiționarul trebuie informat în acest sens (articolul 221 alineatul (2)). Deși nu toate parlamentele tratează petițiile ca instrumente de supraveghere în sine, petițiile permit cetățenilor să ridice probleme, să solicite investigații sau să atragă atenția parlamentului asupra acțiunilor (sau inacțiunilor) guvernului, ceea ce poate declanșa audieri, întrebări sau chiar interpelări. Criteriile menționate mai sus privind domeniul de aplicare material al potențialelor petiții par a fi destul de vagi și ar putea complica determinarea subiectelor care se califică pentru acceptare ca petiții parlamentare, ceea ce ar putea duce la o utilizare abuzivă sau la respingerea inutilă pe motive discutabile. Acest lucru este deosebit de relevant pentru dispozițiile dificil de definit, cum ar fi „drepturile și interesele legitime” și ceea ce constituie „grupuri largi de cetățeni”. În general, pentru ca mecanismul petițiilor să fie eficient și să genereze încredere, este necesar să se determine în mod concret domeniul tematic al acestora, numărul de semnături, canalele de depunere (inclusiv posibilitățile de semnare electronică), precum și procedura și termenul de examinare parlamentară odată ce condițiile stabilite sunt întrunite.54 47. În conformitate cu articolul 221 alineatul (4), „petițiile anonime și cele depuse fără indicarea adresei poștale, cele fără sens, cele cu sens confuz, cele care conțin limbaj necenzurat sau ofensator” nu vor fi examinate. În același timp, motivele menționate mai sus pentru neexaminarea petițiilor depuse nu sunt suficient de detaliate, ceea ce poate duce la respingeri pe motive neclare sau nefondate, cum ar fi petițiile considerate fără sens sau cu sens confuz. 48. Prin urmare, Proiectul de cod ar putea beneficia de specificații procedurale privind gestionarea, termenele de procesare și mecanismele de feedback pentru astfel de petiții, pentru a asigura eficacitatea lor practică (a se vedea și Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului).55 În special, se recomandă să se precizeze mai clar motivele pentru depunerea unei petiții și domeniul material pe care petițiile îl pot acoperi. De asemenea, ar trebui să se prevadă trimiteri la alte acte legislative care ar putea reglementa petițiile ca parte a angajamentului parlamentar față de societatea civilă și să se prevadă criterii mai explicite pentru respingerea petițiilor, precizându-se public motivul respingerii, pentru a se evita respingerile arbitrare și a se asigura transparența. 49. În plus, așa cum se analizează și în opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (Aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului), Proiectul de cod ar trebui să includă standarde procedurale clare și detaliate pentru tratarea, procesarea și urmărirea petițiilor în temeiul articolului 221, pentru a asigura eficacitatea acestora.

54 A se vedea, de exemplu, Regulamentul de procedură al Parlamentului Letoniei, articolul 5.3 https://likumi.lv/ta/en/en/id/57517-rules- of-order-of-saeima 55 Pentru o analiză mai cuprinzătoare a modalităților de implicare a publicului în activitatea Parlamentului și recomandări practice în acest sens, a se vedea Opinia ODIHR privind Proiectul de cod privind organizarea și funcționarea Parlamentului Moldovei (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului) – disponibil la: &lt;Moldova | LEGISLATIONLINE> . 21  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

RECOMANDAREA A. 1. Să se coreleze obligațiile funcționarilor respectivi de a răspunde la întrebări și interpelări cu sancțiuni corespunzătoare în caz de nerespectare. 2. Să se asigure un tratament echitabil al deputaților din opoziție, oferindu-le un anumit nivel de prioritate și asigurând egalitatea în ceea ce privește adresarea întrebărilor, de exemplu prin dreptul de a deschide o sesiune de întrebări și răspunsuri și de a adresa cel puțin un număr egal de întrebări guvernului ca și membrii majorității.

4. PUNEREA ÎN APLICARE ȘI EXECUTAREA LEGILOR ȘI EVALUAREA EX POST A LEGILOR (CAPITOLUL XV)

50. Capitolul XV din Proiectul de cod prezintă dispoziții referitoare la punerea în aplicare și asigurarea respectării legilor, inclusiv efectuarea de controale, prezentarea de rapoarte privind activitățile legate de asigurarea respectării legilor, explicarea legislației, precum și controlul ex post al punerii în aplicare, al impactului și al asigurării respectării legilor. 51. Evaluarea punerii în aplicare și a aplicării legilor, precum și evaluarea impactului acestora și a măsurii în care au atins rezultatele preconizate de legiuitori, reprezintă o parte esențială a controlului legislativ.56 Atunci când este realizată în mod corespunzător și exhaustiv, aceasta constituie un instrument valoros atât pentru parlamente, cât și pentru guverne în luarea deciziilor privind modificarea legislației existente sau elaborarea de noi legi sau alte acțiuni nelegislative. Avându-se în vedere amploarea și numărul potențial al legilor adoptate, este esențial să se aloce resurse și expertiză suficiente pentru a sprijini acest proces.

4.1. Rolul comisiilor

52. În conformitate cu articolul 223 din Proiectul de cod, comisiile parlamentare, în cadrul competențelor lor, asistate de Direcția generală juridică a Secretariatului Parlamentului (denumită în continuare „DGJ”), „efectuează periodic controlul asupra executării legii de către organele și persoanele competente, precum și pentru a determina eficiența acțiunii legii”. În urma controlului efectuat, comisia permanentă prezintă, după caz, un raport Parlamentului și recomandări Guvernului și/sau altor autorități publice. De regulă, controlul asupra executării legii se efectuează de comisia permanentă de profil după expirarea unui an de la intrarea ei în vigoare dacă, în textul legii, Parlamentul nu a stabilit un alt termen pentru prezentarea raportului privind executarea legii (articolul 223 alineatul (3)). 53. Având în vedere amploarea activității legislative, volumul de legislație cu care trebuie să se ocupe (unele, dar nu neapărat toate) comisiile, se pune întrebarea dacă comisiile parlamentare dispun de suficient timp și resurse pentru a asigura o supraveghere eficientă, inclusiv în ceea ce privește monitorizarea și evaluarea anuală a punerii în aplicare a legilor. Deși nu există o soluție imediată pentru a răspunde acestei provocări, o abordare ar putea fi consolidarea capacității și a resurselor comisiilor. În acest sens,

56 A se vedea OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, punctul 160. 22  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

ODIHR a subliniat anterior necesitatea unei bugetări adecvate pentru activitatea comisiilor.57 54. Articolul 224 descrie în detaliu dreptul Parlamentului de a emite „avize consultative”. În special, acesta prevede că „în vederea asigurării unității reglementărilor legislative pe întreg teritoriul țării” și în conformitate cu articolul 66 din Constituția Republicii Moldova, comisiile permanente ale Parlamentului, asistate de DGJ, „colaborează cu autoritățile administrației publice în vederea formării unei practici uniforme de aplicare a legilor”. În plus, comisiile permanente pot fi consultate de autoritățile administrației publice cu privire la problemele din domeniul lor de activitate referitoare la unitatea reglementărilor și la aplicarea uniformă a legilor. Comisiile permanente emit avize consultative după examinarea acestor adresări (articolul 222 alineatul (2)). În funcție de natura problemei specificate sau complexitatea ei, adresarea poate fi examinată de mai multe comisii permanente. În acest caz, una dintre comisii va fi responsabilă de formularea avizului consultativ, iar celelalte vor prezenta poziția comisiei responsabile. Termenul de examinare a adresării este de până la 60 de zile lucrătoare din momentul înregistrării lor în Secretariatul Parlamentului. (articolul 224 alineatul (5)). 55. În conformitate cu articolul 66 din Constituția Republicii Moldova, Parlamentul are într- adevăr competența de a „interpreta legile” și de a asigura „unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării”. În același timp, trebuie remarcat faptul că interpretarea legii nu este o responsabilitate care ar trebui să revină parlamentului. După cum subliniază Biroul ODIHR, deși parlamentul poate adopta legislație care dezvoltă în continuare dispozițiile existente în alte acte legislative, interpretarea legilor existente ar trebui să revină, în mod normal, puterii judecătorești.58 În plus, deși articolul 224 alineatul (10) prevede că „avizul consultativ nu poate servi drept probă în instanțele de judecată”, instanțele sunt autonome în determinarea probelor admisibile în procedurile lor, iar acest aspect este de obicei reglementat de legislația referitoare la procedurile judiciare și de deciziile discreționare ale judecătorului responsabil. Încercarea de a reglementa acest aspect în cadrul Proiectului de cod ar putea fi problematică, deoarece ar putea submina separarea puterilor între legislativ, executiv și judiciar. Acest mecanism de interpretare legislativă ar trebui reconsiderat în întregime.

4.2. Evaluarea ex post a legislației

56. Articolul 225 se referă la evaluarea ex post a legislației, care include analiza juridică ex post și analiza de impact ex post. Analiza ex-post a actelor normative este efectuată de către comisiile permanente și DGJ, conform metodologiei de evaluare ex-post, aprobată de Biroul permanent al Parlamentului. 57. Se remarcă faptul că evaluarea ex post a legislației este recunoscută din ce în ce mai mult ca o bună practică în evoluție și o dimensiune importantă în cadrul parlamentului. În același timp, acest lucru nu ar trebui să creeze o povară nerezonabilă pentru factorii de decizie și legiuitori, avându-se în vedere capacitățile actuale ale Republicii Moldova. Avându-se în vedere complexitatea procesului de implementare și lipsa frecventă de informații cu privire la ceea ce se întâmplă după adoptarea unei legi, parlamentele și reprezentanții aleși au nevoie de mecanisme precum RIA ex post pentru a monitoriza în mod eficient implementarea legislației și pentru a-și exercita funcțiile de supraveghere. Punerea de întrebări executivului, precum și interpelările sau înființarea de comisii de

57 A se vedea Avizul comun al ODIHR și Comisiei de la Veneția privind proiectul de Constituție a Republicii Kârgâzstan din 2021, punctul 66. 58 A se vedea Avizul comun al ODIHR și al Comisiei de la Veneția privind proiectul de Constituție al Republicii Kârgâzstan din 2021, punctul 71. 23  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

anchetă sau alte comisii ad-hoc vor contribui la dezvăluirea modului în care au fost puse în aplicare legile și a impactului global pe care l-au avut acestea. Acest lucru ar putea duce la discuții suplimentare, schimbări politice sau legi suplimentare sau modificări legislative. 58. Proiectul de cod prevede, de asemenea, că această evaluare se efectuează pe baza unei liste de acte normative supuse evaluării ex post, aprobată de Biroul permanent (articolul 225 alineatul (2)). Pentru a evita deciziile discreționare în determinarea actelor legislative incluse în această listă, este de asemenea recomandabil să se indice criterii mai detaliate pentru selectarea legilor care vor fi supuse evaluării ex post. Evaluarea ex post a anumitor tipuri de legi trebuie să fie obligatorie. Proiectul de cod ar trebui să indice mai clar care tipuri de legi și/sau cele relevante pentru anumite sectoare (de exemplu, cele care au impact asupra drepturilor omului, inclusiv egalitatea de gen și diversitatea, cele care au impact asupra eficienței, eficacității și independenței instituțiilor democratice, societății civile și entităților private, politica critică de mediu) trebuie să fie supuse evaluării ex post.59 59. În plus, deși aspectele relevante pot fi detaliate în metodologia menționată anterior pentru evaluarea ex post, ar fi totuși util să se definească în mod clar în Proiectul de cod întreaga gamă de impacturi care ar trebui evaluate ca parte a controlului post-legislativ. Ca și în cazul evaluării ex ante a impactului, pe lângă evaluarea impactului economic, bugetar sau fiscal al legilor, alte evaluări ex post ale impactului ar trebui să includă impactul social, inclusiv impactul asupra ocupării forței de muncă și asupra comunităților locale, impactul asupra mediului de afaceri (de exemplu, impactul asupra întreprinderilor mici și mijlocii, concurenței și sarcinilor administrative), impactul asupra drepturilor omului, precum și impactul asupra egalității de gen, impactul asupra mediului și, dacă este cazul, impactul asupra combaterii corupției. În acest sens și în conformitate cu bunele practici, evaluările impactului asupra drepturilor omului ar trebui, în general, să facă parte din evaluarea ex ante a impactului reglementării, pentru a se asigura că legislația nu interferează în mod nejustificat cu drepturile omului ale persoanelor sau grupurilor.60 60. În conformitate cu articolul 226, evaluarea juridică ex post este efectuată de DGJ a Secretariatului Parlamentului, care evaluează dacă au fost aprobate toate actele normative necesare pentru executarea și implementarea actelor normative, precum și „obstacolele de ordin juridic la aplicarea în practică a actelor normative, cazurile relevante în care normele actelor normative au făcut obiectul unor sesizări la Curtea Constituțională”. În același timp, „evaluarea ex post a impactului” va fi efectuată de comisia permanentă de profil, care „evaluează eficiența actelor normative și în ce măsură scopul și obiectivele actelor normative au fost îndeplinite” (articolul 227 alineatul (1)). 61. Ca urmare a „analizei juridice ex post”, DGJ a Secretariatului Parlamentului întocmește „raportul juridic privind organizarea executării legii, care este transmis comisiei permanente de profil” (articolul 226 alineatul (4)). În temeiul raportului, comisia permanentă de profil poate organiza audieri publice referitoare la activitatea desfășurată de organele administrației publice pentru organizarea executării și implementării actelor

59 A se vedea OSCE/ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, paragraful 165. 60 A se vedea, de exemplu, Banca Mondială, Studiu privind evaluările impactului asupra drepturilor omului (2013), p. 4. Evaluările impactului asupra drepturilor omului (HRIAs) ajută la evaluarea impactului pe termen scurt, mediu și lung al politicilor propuse și al proiectelor de lege asupra drepturilor omului. Aceste tipuri de evaluări se referă la modul în care politica sau propunerea de reglementare propusă respectă obligațiile juridice internaționale ale statului de a respecta, proteja și îndeplini drepturile omului ale indivizilor. Procesul de realizare a evaluărilor impactului asupra drepturilor omului ar trebui să asigure că o gamă largă de părți interesate poate participa și avea acces la toate informațiile relevante în timp util și în mod cuprinzător; în acest context, ar trebui să se urmărească un dialog național cât mai larg posibil, inclusiv cu grupurile marginalizate sau subreprezentate și cu cele expuse unui risc deosebit. Evaluările impactului asupra drepturilor omului pot fi atât evaluări independente, cât și integrate în evaluări mai ample ale impactului asupra mediului și societății. 24  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

normative (articolul 226 alineatul (5)). În plus, în baza constatărilor din cadrul audierilor publice, comisia permanentă de profil poate adopta recomandări în adresa Guvernului și/sau autorităților publice competente (articolul 226 alineatul (6)). Cu toate acestea, Proiectul de cod nu definește un mecanism clar de urmărire a acestor recomandări și nici nu prezintă consecințele nerespectării acestora. Pe de altă parte, în ceea ce privește „evaluarea ex post a impactului” care evaluează impactul legii, articolul 227 alineatul (5) impune guvernului să răspundă în scris, în termen de două luni, la recomandările parlamentului, inclusiv, după caz, prin prezentarea unui proiect de lege. Ar fi recomandabil să se prevadă o astfel de posibilitate și în ceea ce privește „analiza juridică ex post”. 62. Se recunoaște că evaluarea ex post este un exercițiu care consumă timp, care necesită multe resurse umane și financiare. Deși, în cadrul rolului lor general de supraveghere, este important ca parlamentele să se angajeze în evaluarea ex post a legislației, ar putea fi înființate și alte organe speciale pentru a efectua evaluarea ex post. În țările care dispun de un sistem adecvat de evaluare ex post, de obicei guvernul, în special ministerul de resort competent, este responsabil de efectuarea evaluărilor ex post ale legilor care intră în sfera sa de competență, atât pentru că dispune de expertiză în materie, cât și pentru că are o relație mai strânsă cu părțile interesate, care pot oferi un feedback valoros. Unele țări au agenții separate care se ocupă de evaluarea ex post a legilor.61 Prin urmare, este recomandabil să se ia în considerare implicarea altor organe în efectuarea controlului post-legislativ sau să se asigure disponibilitatea resurselor umane și financiare și a capacităților suficiente pentru ca comisiile permanente să poată face acest lucru. 63. Articolul 227 alineatul (6) din Proiectul de cod prevede că raportul de evaluare ex post a impactului elaborat de comisia permanentă și răspunsul guvernului și/sau al autorităților publice se transmit deputaților și, după caz, se prezintă în ședința în plenul Parlamentului. În plus, articolul 227 alineatul (7) prevede că, la decizia comisiei permanente de profil, „raportul evaluării ex-post de impact poate fi propus spre audiere plenului Parlamentului”. Cu toate acestea, nu este clar care este diferența dintre cele două proceduri și în ce cazuri poate fi invocată fiecare dintre acestea. Prin urmare, Proiectul de cod ar fi mai calitativ dacă ar fi fost formulat într-un limbaj mai precis, în special în ceea ce privește condițiile în care rapoartele de evaluare ex post a impactului pot fi prezentate în ședințele plenare sau supuse audierilor. 64. Un alt aspect important este asigurarea faptului că executivul și alte instituții ale statului răspund la solicitările parlamentului atunci când evaluează punerea în aplicare a legii și impactul acesteia. Pentru a realiza acest lucru, Proiectul de cod ar avea de câștigat dacă ar stabili mecanisme clare, precum și sancțiuni pentru nerespectarea solicitărilor parlamentare. O măsură potențială ar putea fi solicitarea unei scuze oficiale în cadrul următoarei dezbateri plenare. În plus, păstrarea unei evidențe publice a tuturor solicitărilor și răspunsurilor – primite sau nu – ar contribui la exercitarea de presiuni asupra persoanelor responsabile pentru a fi mai receptive la solicitările Parlamentului.

RECOMANDAREA B. 1. Să se indice criterii mai detaliate pentru selectarea legilor pentru evaluarea ex post, specificând totodată tipul de legi care trebuie evaluate în mod obligatoriu (de exemplu, cele care au impact asupra drepturilor omului, inclusiv asupra egalității de gen și diversității, cele care au impact asupra eficienței, eficacității și independenței instituțiilor democratice, societății civile, politicii critice de mediu).

61 A se vedea OSCE/ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, punctul 168. 25  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

2. Să se specifice că evaluările ex post ale impactului legilor ar trebui să includă impactul social, inclusiv impactul asupra ocupării forței de muncă și comunităților locale, impactul asupra mediului de afaceri, impactul asupra drepturilor omului, precum și impactul asupra egalității de gen, impactul asupra mediului și, uneori, impactul asupra combaterii corupției. 3. Să se ia în considerare implicarea altor organisme în efectuarea evaluării ex post a legilor, asigurându-se în același timp disponibilitatea resurselor umane și financiare suficiente și a capacităților necesare pentru comisiile permanente însărcinate cu îndeplinirea acestei sarcini.

5. AUDIERILE PARLAMENTARE ȘI RAPOARTELE CĂTRE PARLAMENT (CAPITOLUL XVI)

5.1. Audierile

65. Secțiunea 1 din capitolul XVI al Proiectului de cod se referă la audieri, specificându-se trei tipuri distincte de audieri: legislative, de supraveghere și de anchetă. În timp ce audierile legislative reprezintă proceduri de consultare a opiniei cetățenilor, asociațiilor constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate cu privire la proiectele de acte normative examinate în Parlament, audierile de supraveghere au rolul de a examina activitatea Guvernului, a ministerelor și a altor autorități publice, în special „modul în care acestea aplică legile, precum și performanța funcționarilor publici în gestionarea responsabilităților profesionale”. În cele din urmă, audierile de anchetă au rolul de a investiga suspiciunile apărute cu privire la încălcarea legislației, la acțiunile ofensive sau de comportament inadecvat al autorităților publice în exercitarea funcției lor oficiale (articolul 228). 66. În conformitate cu articolul 66 litera (n) din Constituția Republicii Moldova, Parlamentul poate iniția „cercetarea și audierea oricăror chestiuni ce se referă la interesele societății”. Proiectul de cod prevede că audierile pot fi organizate fie în sesiuni plenare, fie în comisii permanente. Audierile plenare și audierile în comisii sunt utilizate pe scară largă de parlamente pentru a colecta informații care să completeze rapoartele guvernului, dar oferă și o platformă pentru colaborarea cu experți și o gamă largă de părți interesate, inclusiv organizații ale societății civile. 67. Conform articolului 229 (2) din Proiectul de cod, audierile parlamentare în plenul Parlamentului se organizează și se desfășoară la propunerea Biroului permanent, a comisiilor permanente sau a fracțiunilor parlamentare. Cu toate acestea, s-ar putea lua în considerare extinderea acestui drept și la grupurile de deputați, precum și la organele parlamentare ad hoc pentru chestiuni care intră în sfera lor de competență. Data și procedura de desfășurare a audierilor sunt stabilite și aduse la cunoștința Guvernului de către Parlament (articolul 229 alineatul (3)). Parlamentul poate adopta hotărâri pe marginea problemelor discutate în cadrul audierilor parlamentare în plen (articolul 229 alineatul (4)). 68. În plus, Proiectul de cod nu indică când și unde ar trebui publicate informațiile privind tema audierilor parlamentare, ora și locul desfășurării acestora. Ar putea fi util să se prevadă în acest context anumite termene, care ar trebui să fie suficiente pentru a asigura o pregătire adecvată. După cum a menționat Biroul ODIHR, acordarea unui termen mai mic de 15 zile între decizia de a organiza o audiere publică și audierea propriu-zisă riscă să nu lase suficient timp părților potențial interesate să își manifeste interesul față de 26  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

audiere și să își pregătească contribuțiile.62 Acest lucru este valabil în special pentru organizațiile mai mici, cu resurse limitate, care ar putea să nu aibă capacitatea de a pregăti o contribuție de calitate într-un termen scurt. Dacă informațiile privind o audiere viitoare nu sunt publicate imediat după stabilirea datei acesteia, termenul de notificare pentru părțile interesate se scurtează și mai mult.63 În acest sens, Declarația privind transparența parlamentară recomandă ca „parlamentul să ofere un preaviz suficient pentru a permite publicului și societății civile să furnizeze membrilor informații cu privire la punctele aflate în discuție”.64 (a se vedea, de asemenea, Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului). 69. Este important să se asigure deschiderea audierilor parlamentare către un spectru mai larg de părți interesate, inclusiv persoane fizice interesate și afectate și organizații ale societății civile, prin publicarea anunțului relevant privind audierea pe site-ul oficial al Parlamentului, odată ce decizia privind desfășurarea acestor audieri a fost aprobată. Ar trebui să se furnizeze un preaviz suficient cu privire la audieri pentru a stimula participarea semnificativă și incluzivă a publicului și pentru a se asigura că părțile interesate relevante au suficient timp pentru a lua cunoștință de o astfel de audiere (a se vedea, de asemenea, recomandările din Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (Aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului)65 pentru a asigura procese parlamentare mai deschise, participative și incluzive). 70. Articolul 231 alineatul (1) din Proiectul de cod, care se referă la audierile în comisiile permanente, specifică faptul că președintele comisiei va desemna un deputat și un „consultant responsabil de pregătirea și organizarea audierilor”. Cu toate acestea, ar fi recomandabil să se clarifice cine este „consultantul” – dacă se referă la un membru al personalului parlamentar, un expert extern sau un alt deputat, care, în acest caz, ar urma sistemul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei și al Parlamentului European și ar îndeplini funcția de raportor. 71. Deși angajarea de experți externi pentru a ajuta la controlul parlamentar este considerată o bună practică,66 în special atunci când sunt necesare cunoștințe specializate pentru a evalua impactul și punerea în aplicare a anumitor dispoziții legislative, această abordare trebuie planificată cu atenție. Din punctul de vedere al percepției publice, precum și al integrității și responsabilității parlamentare, recrutarea consultanților ar trebui să fie deschisă și transparentă. În acest sens, ar trebui stabilite criterii clare și proceduri bazate pe merite pentru selectarea consultanților, împreună cu responsabilități și rezultate bine definite ale acestora. Este recomandabil să se prevadă acest lucru în Proiectul de cod, clarificând în același timp rolul consultantului în organizarea/pregătirea audierilor în fața comisiilor permanente. 72. În conformitate cu articolul 232 alineatul (2) din Proiectul de cod, comisia, odată cu stabilirea listei persoanelor ce vor fi audiate, va trimite invitații oficiale. Invitația se expediază cu cel puțin 7 zile înainte de ședință, în cazul în care comisia nu decide altfel,

62 OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind controlul parlamentar al Bosniei și Herțegovinei, 29 martie 2017, paragraful 60. 63 OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind controlul parlamentar al Bosniei și Herțegovinei, 29 martie 2017, paragraful 60. 64 A se vedea Declarația privind transparența parlamentară, adoptată de un grup global de organizații de monitorizare parlamentară și lansată oficial la 15 septembrie 2015, articolul 17. 65 Pentru o analiză mai cuprinzătoare a modalităților de implicare a publicului în activitatea parlamentului și recomandări practice în acest sens, a se vedea Opinia ODIHR privind Proiectul de cod privind organizarea și funcționarea parlamentului din Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale parlamentului) – disponibil la: &lt;Moldova | LEGISLATIONLINE> . 66 OSCE/ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, paragrafele 86-88. 27  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

și va cuprinde informațiile de bază privind audierile, inclusiv scopul, subiectul, data, ora și locul de desfășurare. Persoanele invitate sunt obligate să se prezinte în fața comisiei și să ofere orice informație și documente solicitate. 73. În același timp, așa cum se discută mai detaliat mai jos în ceea ce privește comisiile de anchetă (a se vedea subsecțiunea 7.3 infra), Proiectul de cod în general și articolul 232 în special ar fi îmbunătățit dacă ar include unele dispoziții sensibile pentru victime și denunțători. În caz contrar, capacitatea parlamentului de a obliga la depunerea de mărturii în absența protecțiilor necesare ar putea avea un efect descurajant asupra disponibilității persoanelor de a se prezenta în fața parlamentului. Aceasta ar trebui să includă și posibilitatea comisiei de a ține ședințe cu ușile închise și de a redacta rapoartele pentru a proteja denunțătorii. 74. Pentru a asigura deschiderea și transparența activității parlamentare, este esențial să se asigure accesul liber la transcrierile originale ale ședințelor, astfel încât acestea să nu fie disponibile doar unui grup restrâns de persoane, și anume fracțiunilor, grupurilor de deputați, comisiilor și deputaților. La articolul 233 alineatul (2), Proiectul de cod prevede că raportul audierii legislative și de supraveghere se dă publicității în termen de 10 zile după finalizarea audierilor. În același timp, pentru a asigura respectarea ideii generale de deschidere și transparență parlamentară, publicul larg ar trebui să aibă dreptul de a lua cunoștință de dosarul complet al unei ședințe parlamentare, nu numai de raport, care este, în general, o versiune rezumată a discuțiilor. Deși s-ar putea lua în considerare asigurarea accesului publicului la dosarul complet al unei ședințe parlamentare în Proiectul de cod, ar trebui prevăzute și unele excepții specifice limitate în materie de confidențialitate (de exemplu, datele cu caracter personal, securitate națională, anchetele penale în curs, riscurile pentru siguranța denunțătorilor sau a apărătorilor drepturilor omului), precum și precizările cu privire la persoana care decide asupra confidențialității și duratei acesteia. Dispozițiile privind redactarea, prin care se elimină informațiile sensibile, pot, de asemenea, să mențină transparența, protejând în același timp persoanele fizice. 75. În plus, Proiectul de cod nu specifică un calendar pentru publicarea rapoartelor audierilor de anchetă și nici nu prezintă circumstanțele în care aceste rapoarte nu pot fi publicate, fiind necesară completarea acestuia în acest sens.

5.2. Raportarea anuală a instituțiilor publice

76. Secțiunea 2 din capitolul XVI al Proiectului de cod enumeră instituțiile care trebuie să prezinte rapoartele anuale Parlamentului (articolul 234 alineatul (2)), specificând conținutul rapoartelor și termenele de prezentare. Cu toate acestea, articolul 234 alineatul (5) prevede în continuare că instituțiile, altele decât cele menționate la articolul 234 alineatul (2), trebuie să prezinte rapoartele în „termenul prevăzut și în conformitate cu legislația în vigoare”. Se recomandă, totuși, să se precizeze în Proiectul de cod toate instituțiile care trebuie să prezinte rapoarte și termenele respective pentru prezentarea rapoartelor sau să se facă trimitere la dispozițiile legislative respective care definesc aceste aspecte. În plus, ar fi util ca în această secțiune să se precizeze care comisie permanentă este responsabilă de examinarea rapoartelor anuale ale anumitor instituții, pentru a se evita eventualele ambiguități. 77. În ceea ce privește conținutul rapoartelor anuale, ar fi util să se includă în Proiectul de cod o dispoziție care să oblige instituțiile să furnizeze informații cu privire la orice acțiuni de urmărire întreprinse ca răspuns la cererile sau recomandările specifice formulate de Parlament în perioada de raportare. În plus, în vederea reflectării Recomandării generale nr. 40 a Comitetului CEDAW, rapoartele anuale ar 28  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

putea fi, de asemenea, obligate să includă date privind reprezentarea femeilor în cadrul instituțiilor respective, la toate nivelurile de luare a deciziilor, defalcate în funcție de vârstă, origine etnică și situație socio-economică.67 Articolul 235 din Proiectul de cod ar trebui completat în acest sens.

RECOMANDAREA C. Completarea articolului 235 din Proiectul de cod pentru a impune instituțiilor să furnizeze în rapoartele lor anuale informații cu privire la orice acțiuni de urmărire întreprinse ca răspuns la cererile sau recomandările specifice formulate de Parlament în perioada de raportare, precum și date defalcate privind reprezentarea femeilor în cadrul instituțiilor respective, la toate nivelurile de luare a deciziilor.

6. CONTROLUL PARLAMENTAR SPECIALIZAT ȘI COLABORAREA CU ALTE ORGANISME (CAPITOLUL XVII)

6.1. Observațiile generale

78. Capitolul XVII din titlul III prezintă cadrul pentru „controlul parlamentar specializat”, articolul 236 stipulând că acest control este efectuat de Parlament și de comisiile permanente „prin intermediul instituțiilor parlamentare specializate în control”. Acest control include rapoartele privind respectarea drepturilor și libertăților omului, rapoarte precum cele ale Curții de Conturi (inclusiv rapoarte de audit), rapoarte ale Băncii Naționale de și ale Comitetului Național pentru Piața Financiară, supravegherea Serviciului de Informații și Securitate (denumit în continuare „SIS”) și controlul punerii în aplicare a hotărârilor și deciziilor CtEDO și ale Curții Constituționale. 79. Deși se recunoaște că parlamentele pot să nu dispună de timpul, resursele sau expertiza necesare pentru a supraveghea gama largă de activități desfășurate de un guvern modern, acestea ar trebui să se afle în vârful sistemului de control care implică o serie de alte organisme de reglementare sau independente, responsabile de monitorizarea furnizării serviciilor guvernamentale în domenii specifice.68 Deși multe organisme de supraveghere normativă se află în cadrul guvernului, alte organisme sunt tot mai mult implicate în funcții de supraveghere reglementară și control juridic, care pot verifica, printre altele, conformitatea proiectelor de politici și legi cu obligațiile internaționale în materie de drepturile omului (de exemplu, instanțele judiciare, instituțiile independente, cum ar fi INDH, alte instituții independente similare, organismele de reglementare). Multe state pot avea organisme independente și de reglementare specializate care supraveghează anumite elemente ale legilor, cum ar fi auditorii generali, curțile de conturi sau alte instituții supreme de audit, comisiile anticorupție, comisarii pentru libertatea informației sau protecția datelor, comisiile naționale de radiodifuziune, agențiile pentru drepturile consumatorilor sau comisiile electorale. Aceste organisme supraveghează legile și practicile din domeniile lor într-un mod mai mult sau mai puțin autonom sau independent.69

67 Comitetul CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele de luare a deciziilor, 23 octombrie 2024, paragraful 70 (c). 68 OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind controlul parlamentar în Bosnia și Herțegovina, 29 martie 2017, punctul 35 și referințele din acesta. 69 OSCE/ODIHR, Orientări privind elaborarea democratică a legilor pentru legi mai bune, 2024, punctul 196. 29  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

80. Aceste organisme au un rol dublu în contextul supravegherii parlamentare. Pe de o parte, ele sunt, în general, responsabile în fața Parlamentului și, prin urmare, sunt ele însele supuse supravegherii parlamentare. Pe de altă parte, aceste organisme sunt, de asemenea, implicate în supravegherea puterii executive în cadrul mandatelor lor tematice respective. Ambele dimensiuni ar trebui recunoscute în Proiectul de cod. Deși este necesar să se clarifice măsura în care aceste organisme pot fi supuse supravegherii parlamentare fără a le submina independența și poziția specială față de alte instituții ale statului, Proiectul de cod ar trebui să asigure, de asemenea, că investigațiile specializate efectuate de aceste organisme și expertiza lor tehnică sunt integrate în mod corespunzător în activitatea de supraveghere a Parlamentului.70 81. În practică, modalitățile de interacțiune între parlament și aceste organisme speciale independente de reglementare și supraveghere pot include prezentarea de rapoarte anuale parlamentului, aparițiile regulate ale șefilor sau conducerii superioare a acestor organisme în fața comisiilor parlamentare, prezentarea de dovezi comisiilor de anchetă, răspunsurile scrise cu privire la activitatea acestor organisme și dezbaterile în plenul parlamentului cu privire la activitatea lor.71 (a se vedea, de asemenea, Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului). 82. În prezent, Proiectul de cod prevede în mod expres o singură modalitate de interacțiune, și anume raportarea. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu specifică modul în care aceste organisme contribuie la audierile publice și la alte forme de control parlamentar, cu excepția articolelor 240 și 241, care permit, în linii mari, organismelor de control parlamentar să solicite „informații secrete și informații privind activitatea zilnică a SIS” (articolul 240 alineatul (4)), precum și informații privind executarea hotărârilor CtEDO (articolul 241 alineatul (4)). Aceste dispoziții nu sunt suficiente pentru a asigura contribuția regulată a organismelor independente de control într-o manieră structurată, care să permită Parlamentului să ia în considerare și să acționeze în baza constatărilor și recomandărilor acestora. Prin urmare, Proiectul de cod ar putea clarifica și extinde în mod util sfera relației și a angajamentului dintre Parlament și organismele speciale independente de reglementare și control.

6.2. Supravegherea în domeniul drepturilor omului

83. Proiectul de cod stabilește un cadru de cooperare între instituția națională pentru drepturile omului și ombudsmanul (Avocatul Poporului) și Parlament în scopul supravegherii naționale în domeniul drepturilor omului. Articolul 237 din Proiectul de cod prevede că Parlamentul, prin comisia sa permanentă pentru drepturile și libertățile omului, exercită un control parlamentar specializat în domeniul respectării drepturilor și libertăților omului, monitorizând punerea în aplicare de către autoritățile publice a recomandărilor Ombudsmanului, solicitând totodată Ombudsmanului să prezinte Parlamentului raportul anual privind respectarea drepturilor omului până la data de 15 martie a fiecărui an, în conformitate cu Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului. Articolul 237 alineatul (4) din Proiectul de cod prevede că raportul va fi audiat în plenul Parlamentului, care poate adopta o decizie în acest sens. În plus, executivul (sau alte autorități competente) ar trebui să fie obligat să răspundă în mod oficial Parlamentului cu privire la recomandările de urmat care decurg din rapoartele Ombudsmanului. Acest

70 OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind controlul parlamentar al Bosniei și Herțegovinei, 29 martie 2017, punctul 34. 71 OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind supravegherea parlamentară a Bosniei și Herțegovinei, 29 martie 2017, punctul 34 și referințele din acesta. 30  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

lucru ar consolida impactul supravegherii și ar contribui la respectarea recomandărilor Ombudsmanului. 84. Deși din dispoziția de mai sus se înțelege că Parlamentul Moldovei are sarcina de a supraveghea indirect respectarea drepturilor omului de către alte instituții ale statului, pe baza rapoartelor Avocatului Poporului, rămâne deschisă întrebarea dacă activitatea Ombudsmanului, ca organism independent al statului, ar fi ea însăși supusă controlului parlamentar. În special, Proiectul de cod nu precizează în mod clar dacă Ombudsmanul ar trebui să prezinte un raport anual privind propriile activități. 85. Independența este esențială pentru funcționarea eficientă a INDO și implică faptul că orice cadru care reglementează interacțiunea și cooperarea dintre INDO și parlament trebuie să asigure respectarea independenței INDO, garantând în același timp responsabilitatea acesteia față de parlament.72 86. Conform Principiilor de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamentele (2012),73 INDO-urile ar trebui să prezinte Parlamentului un raport anual privind activitățile desfășurate, împreună cu un rezumat al conturilor sale, și să raporteze, de asemenea, situația drepturilor omului în țară și orice altă problemă legată de drepturile omului. Articolul 29 din Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului detaliază raportarea de către Ombudsman, stipulând obligația ca proiectul de raport anual să fie supus dezbaterilor publice cu cel puțin o lună înainte de prezentarea către Parlament și publicat pe pagina web a Ombudsmanului.74 Articolul 19 alineatul (3) din Legea nr. 52/2014 specifică faptul că Ombudsmanului i se pot adresa întrebări cu privire la activitățile sale sau la raportul prezentat, în timp ce articolul 19 alineatul (4) prevede că Comisia pentru drepturile omului și relații interetnice trebuie să prezinte informații cu privire la activitățile Ombudsmanului înainte de audierea raportului anual privind respectarea drepturilor omului în Moldova. Articolul 19 alineatul (6) din Legea nr. 52/2014 precizează în continuare că Ombudsmanul poate publica și rapoarte tematice privind drepturile omului. Ar fi important să se clarifice că Ombudsmanul ar trebui să prezinte Parlamentului un raport anual privind situația drepturilor omului în țară, care să includă și un raport privind propriile sale activități, împreună cu un rezumat al conturilor sale, asigurându-se în același timp coerența între Proiectul de cod și Legea nr. 52/2014. În special, ar trebui să fie clar că Comisia pentru drepturile omului și relații interetnice prezintă informații cu privire la activitățile Ombudsmanului și că Ombudsmanului i se pot adresa întrebări cu privire la propriile sale activități. 87. Deși Ombudsmanul are competența de a emite avize cu privire la proiectele de acte normative care pot avea un impact asupra drepturilor și libertăților omului și cu privire la compatibilitatea legislației naționale cu instrumentele juridice internaționale (articolul 27 literele (b) și (c) din Legea nr. 52/2014), acest lucru nu este menționat în mod specific în Proiectul de cod. Se recomandă menționarea expresă a acestor prerogative în Proiectul de cod sau includerea unei trimiteri specifice la Legea nr. 52/2014, pentru a clarifica faptul că Ombudsmanul are posibilitatea de a furniza contribuții sistematice și coerente cu privire la aceste aspecte. În special, Proiectul de cod nu prevede implicarea sistematică a Ombudsmanului de către Parlament și organismele sale

72 A se vedea paragraful 2 din Principiile de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamente (2012), care au fost elaborate în cadrul unui seminar coorganizat de Oficiul Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului (OHCHR), Comitetul internațional de coordonare a instituțiilor naționale pentru promovarea și protecția drepturilor omului, Adunarea Națională și Protectorul cetățenilor din Republica Serbia, cu sprijinul echipei de țară a Organizației Națiunilor Unite în Republica Serbia. 73 Principiile de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamente (2012), paragraful 15. 74 Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului (Ombudsman), adoptată pe 3 aprilie 2014. Moldova, disponibilă la: <LP52/2014>. 31  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

în soluționarea problemelor legate de drepturile omului. Principiile de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamente recomandă în mod specific ca „parlamentele să asigure participarea INDO și să solicite avizul lor de specialitate în materie de drepturile omului în cadrul reuniunilor și lucrărilor diverselor comisii parlamentare” și ca „INDO să consilieze și/sau să formuleze recomandări parlamentelor cu privire la aspectele legate de drepturile omului, inclusiv obligațiile internaționale ale statului în materie de drepturile omului”. 75 Acest lucru ar trebui să se reflecte în Proiectul de cod pentru a asigura o comunicare bidirecțională semnificativă între aceste instituții, în conformitate cu respectarea independenței Ombudsmanului. 88. Îndrumările utile cu privire la modul în care Ombudsmanul poate contribui la activitățile de supraveghere ale Parlamentului se regăsesc în Principiile de la Belgrad din 2012, menționate mai sus. Pe lângă prezentarea de rapoarte către parlament cu privire la situația drepturilor omului în țară sau la probleme specifice legate de drepturile omului, alte forme de interacțiune recomandate în Principiile de la Belgrad includ, printre altele: dezbaterea în plen a celor mai importante rapoarte ale INDO de către parlament; organizarea de către parlament a unei discuții deschise cu privire la recomandările emise de INDO și solicitarea de informații de la autoritățile publice cu privire la punerea în aplicare a acestor recomandări; desemnarea unei comisii parlamentare adecvate ca principal punct de contact al INDO cu parlamentul; organizarea de reuniuni periodice între membrii comisiei parlamentare specializate relevante și INDO; și participarea INDO la reuniunile diverselor comisii parlamentare sau ale plenului și furnizarea de consultanță de specialitate acestora, din proprie inițiativă sau la cerere. 89. Prin urmare, ar fi recomandabil să se delimiteze și să se consolideze reciproc rolurile de supraveghere ale Parlamentului și ale Avocatului Poporului, reflectându-se dispozițiile din Principiile de la Belgrad, cu trimiteri încrucișate adecvate și explicite la Legea nr. 52/2014 privind Avocatul Poporului și la orice alte acte legislative care specifică natura relației dintre Parlament și Ombudsman – respectând în același timp independența instituției. 90. În plus, unele prevederi ale Proiectului de cod ar trebui abordate cu prudență, pentru a nu compromite independența Avocatului Poporului. De exemplu, articolul 237 alineatul (5) din Proiectul de cod prevede că o comisie permanentă poate solicita Avocatului Poporului să „investigheze” anumite încălcări ale drepturilor omului și să prezinte un raport comisiei. De asemenea, acesta prevede că comisia permanentă poate emite recomandări legate de restabilirea drepturilor. Principiile ONU privind statutul instituțiilor naționale (denumite în continuare „Principiile de la Paris”) prevăd în mod specific posibilitatea ca guvernul, parlamentul și orice alt organism competent să solicite, cu titlu consultativ, opinii, recomandări, propuneri și rapoarte din partea INDO cu privire la orice chestiuni legate de promovarea și protecția drepturilor omului; INDO poate decide să le facă publice (Principiul de la Paris A.3.a). Deși este obișnuit ca INDO să furnizeze informații și consiliere parlamentelor pentru a le ajuta în exercitarea funcțiilor lor de supraveghere și control, prerogativa Parlamentului de a solicita Ombudsmanului să „investigheze” anumite încălcări ale drepturilor omului poate ridica îngrijorări în ceea ce privește respectarea independenței Avocatului Poporului. Conform Principiilor Comisiei de la Veneția privind protecția și promovarea instituției Ombudsmanului („Principiile de la Veneția”), „Ombudsmanul are puterea discreționară, din proprie inițiativă sau ca urmare a unei plângeri, de a investiga

75 Principiile de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamente (2012), alin. 24- 25. 32  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

cazurile, ținând seama în mod corespunzător de căile de atac administrative disponibile” (Principiul 16).76 Principiile de la Belgrad precizează, de asemenea, că „INDO pot furniza informații și consiliere parlamentelor pentru a le ajuta să își exercite funcțiile de supraveghere și control”.77 Prin urmare, Ombudsmanul nu ar trebui să fie obligat să „investigheze” încălcările drepturilor omului la cererea Parlamentului, mai ales având în vedere riscul posibil de politizare în anumite cazuri, când cererea de investigare poate fi pur și simplu utilizată în mod abuziv.78 Dispoziția menționată mai sus ar trebui modificată pentru a preciza că nu trebuie înțeleasă ca o obligație a Ombudsmanului de a investiga încălcările drepturilor omului. În general, ar fi, prin urmare, recomandabil ca Proiectul de cod să precizeze sfera de aplicare a supravegherii și modalitățile acesteia în ceea ce privește Ombudsmanul, ținând seama de garanțiile privind independența Ombudsmanului și de standardele internaționale relevante. 91. Un alt domeniu de control abordat în mod specific în Proiectul de cod se referă la punerea în aplicare a hotărârilor CtEDO și ale Curții Constituționale. Articolul 241 din Proiectul de cod reglementează subcomisia însărcinată cu supravegherea acestui aspect important (reglementat în prezent la articolul 28 alineatul1) din Legea privind procedura parlamentară), care urmează să fie prezidată de un reprezentant al opoziției parlamentare. Este de remarcat faptul că aceasta este singura dispoziție din Proiectul de cod care menționează în mod explicit opoziția parlamentară ca parte a procesului de supraveghere, ceea ce, după cum s-a menționat mai sus, reprezintă o deficiență semnificativă în cadrul juridic general. În cele din urmă, s-ar putea lua în considerare includerea unor activități specifice de supraveghere legate de raportarea către organismele create în temeiul tratatelor ONU, inclusiv concluziile finale ale Comitetului CEDAW.

6.3. Supravegherea financiară

92. Supravegherea financiară este abordată în articolele 238 și 239 din Proiectul de cod, care detaliază rolul și responsabilitățile de raportare ale Curții de Conturi, Băncii Naționale și Comitetului Național a Pieței Financiare în acest sens. Sub acest aspect, merită menționată evaluarea UE privind cadrul juridic și capacitățile instituționale în acest domeniu, astfel cum este prezentată în Raportul său privind extinderea din 2024.79 În special, raportul concluzionează că eficiența supravegherii parlamentare a gestionării fondurilor publice trebuie îmbunătățită. 93. Deși articolul 66 din Constituție subliniază rolul Parlamentului de a aproba bugetul de stat și de a exercita controlul asupra acestuia, Proiectul de cod nu prevede un rol specific al Parlamentului în procesul bugetar. În același timp, implicarea eficientă a Parlamentului în procesul bugetar contribuie la stabilirea mai devreme a unor mecanisme de control și echilibru, care sunt esențiale pentru un guvern transparent și responsabil și pentru furnizarea eficientă a serviciilor publice.80 Cu excepția cazului în care se prevede altfel într-un alt act legislativ și deși acest aspect depășește sfera de aplicare a prezentei opinii,

76 Comisia de la Veneția, Principiile privind protecția și promovarea instituției Ombudsmanului (Principiile de la Veneția), CDL- AD(2019)005. 77 Principiile de la Belgrad din 2012 privind relația dintre instituțiile naționale pentru drepturile omului și parlamente (2012), paragraful 26. 78 Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), Principiile privind protecția și promovarea instituției Ombudsmanului (Principiile de la Veneția), CDL-AD(2019)005. 79 Comisia Europeană, Comunicarea din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul Republicii Moldova 2024), octombrie 2024, p. 58. În special, raportul menționează că „în ceea ce privește cadrul constituțional și juridic, Curtea de Conturi este consacrată în Constituție și funcționează în conformitate cu o legislație bine dezvoltată. Cu toate acestea, anumite dispoziții ale legii subminează independența organizațională, funcțională și financiară a Curții. Ar trebui aduse îmbunătățiri pentru a consolida auditul de performanță. În ceea ce privește capacitatea instituțională, Curtea are un mandat larg de a audita toate organismele și resursele publice, dar Parlamentul are puterea de a limita controlul Curții asupra resurselor și programului său de lucru”. De asemenea, subliniază necesitatea de a „acorda Curții de Conturi independență organizațională, funcțională și financiară deplină”. 80 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 63. 33  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

se recomandă să se ia în considerare implicarea Parlamentului pe parcursul întregului ciclu bugetar, inclusiv din etapa de consultare și elaborare a măsurilor bugetare. De asemenea, ar trebui să se acorde suficient timp revizuirii bugetului după prezentarea acestuia Parlamentului, permițând organizarea de audieri publice și obținerea de contribuții din partea organizațiilor specializate ale societății civile, a economiștilor și a altor experți. În plus, Parlamentul ar trebui să primească și să evalueze strategiile bugetare pe termen mediu și anual și să fie informat din timp cu privire la principalele ipoteze care stau la baza proiecțiilor privind veniturile și cheltuielile bugetului anual.81 Se recunoaște din ce în ce mai mult importanța participării publice pe parcursul întregului ciclu bugetar (așa-numita „bugetare participativă”), care s-a reflectat în standardele și principiile globale cheie,82 și ar trebui asigurată pe tot parcursul ciclului bugetar, inclusiv atunci când se discută în Parlament. În același timp, acest lucru înseamnă că Parlamentul ar trebui să dispună și de expertiza tehnică și resursele adecvate pentru a participa la supravegherea financiară; anumite parlamente au înființat servicii bugetare dedicate sau unități specializate interne, care pot contribui la o supraveghere financiară mai eficientă în ansamblu, în timp ce în alte parlamente sarcina revine Comisiei pentru buget și secretariatului acesteia.83 94. Articolul 238 din Proiectul de cod menționează doar că rapoartele Curții de Conturi vor fi audiate în comisia permanentă relevantă și în plenul Parlamentului, dar nu oferă detalii suplimentare cu privire la rolul comisiei menționate și la modalitățile specifice de lucru pentru a se asigura eficacitatea activității acesteia. Parlamentul are o comisie dedicată supravegherii finanțelor publice.84 Pentru a sublinia faptul că supravegherea finanțelor publice este complet independentă de guvern, o bună practică recunoscută este aceea de a se asigura că comisia relevantă este condusă de un membru al partidului de opoziție, solicitându-se în același timp o reprezentare egală a majorității și a opoziției; se sugerează să se ia în considerare completarea Proiectului de cod în acest sens.85 O serie de alte aspecte ar trebui elaborate în Proiectul de cod pentru a spori eficacitatea supravegherii finanțelor publice de către comisie, inclusiv numirea garantată pentru întreaga durată a mandatului, elaborarea clară a rolului și atribuțiilor sale, reuniuni frecvente, audieri deschise publicului, emiterea de rapoarte formale și de fond către parlament cel puțin o dată pe an.86 De asemenea, se recomandă stabilirea unei proceduri cu guvernul pentru urmărirea concluziilor raportului său.87 95. Dacă aspectele menționate mai sus sunt abordate în alte acte legislative, ar fi benefic ca Proiectul de cod să facă trimitere la acestea. În caz contrar, se recomandă insistent ca rolul parlamentului în supravegherea bugetară și financiară să fie elaborat în mod explicit în Proiectul de cod, în special rolul comisiei permanente de supraveghere a finanțelor publice.

81 A se vedea, de exemplu, Asociația Parlamentară a Commonwealth-ului | Criterii recomandate pentru legislaturile democratice | Ghid practic (2018), 7.2 Supravegherea financiară și bugetară. 82 În 2012, de exemplu, Inițiativa globală privind transparența fiscală (GIFT) a prezentat zece principii de nivel înalt privind transparența fiscală, participarea și responsabilitatea. Aceste principii includ referiri la participarea publicului la politicile fiscale; încurajarea factorilor de decizie să se asigure că cetățenii își pot exercita dreptul de a participa direct la dezbaterile și discuțiile publice privind elaborarea și punerea în aplicare a politicilor fiscale. În mod similar, în 2014, Fondul Monetar Internațional (FMI) și-a actualizat Codul de transparență fiscală (FTC) pentru a include un principiu (Principiul 2.3.3) privind participarea publicului la pregătirea și execuția bugetului. Principiile OECD privind buna guvernanță bugetară (2015) au solicitat, de asemenea, statelor membre să „asigure o dezbatere incluzivă, participativă și realistă cu privire la opțiunile bugetare”. A se vedea, de asemenea, Transparency International, Participatory Budgeting – Public Participation in Budget Processes, 2022, pp. 8-9. 83 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 66. 84 A se vedea Parlamentul Republicii Moldova – Detalii comisie. 85 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 65. 86 A se vedea Asociația Parlamentară a Commonwealth-ului și Institutul Băncii Mondiale, 2006. Controlul financiar parlamentar: rolul comisiilor de conturi publice. 87 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 - Supravegherea parlamentară, p. 65. 34  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

96. Articolul 238 ar beneficia, de asemenea, de includerea unui calendar detaliat pentru examinarea rapoartelor Curții de Conturi de către comisia/comisiile permanentă/permanente relevante și plenul Parlamentului. Alinierea acestor calendare la cele legate de pregătirea și discutarea bugetului de stat pentru următorul exercițiu financiar ar contribui la raționalizarea procesului de supraveghere. 97. În cele din urmă, rolul Parlamentului în asigurarea unor bugete sensibile la dimensiunea de gen și diversitate, care să țină seama de nevoile și interesele persoanelor din diferite grupuri sociale (gen, vârstă, origine etnică, handicap, locație etc.) în politicile de cheltuieli și venituri, este, de asemenea, important pentru atenuarea inegalităților.88 În acest sens, Comitetul CEDAW a recomandat în mod specific instituirea unor mecanisme de monitorizare a bugetării sensibile la gen în toate sectoarele.89 Se înțelege că, odată cu elaborarea Programului de promovare și asigurare a egalității între femei și bărbați în Republica Moldova pentru perioada 2023-2027, se înregistrează progrese în promovarea integrării unei abordări sensibile la gen în sistemul de gestionare a finanțelor publice. În același timp, este important ca Parlamentul să se asigure că bugetul răspunde nevoilor și intereselor persoanelor din diferite grupuri sociale (în funcție de gen, vârstă, origine etnică, dizabilitate, locație etc.). Prin urmare, se recomandă includerea în Proiectul de cod a unor dispoziții specifice în acest sens, care să prevadă că supravegherea bugetară și financiară parlamentară include și o analiză a întregului buget și a impactului din perspectiva de gen, la nivel sectorial.

6.4. Supravegherea serviciilor de securitate și informații (SIS)

98. Supravegherea parlamentară a sectorului de securitate prezintă provocări speciale care decurg din accesul la informații extrem de sensibile și gestionarea lor în condiții de siguranță, lipsa potențialului de expertiză în materie de guvernanță și reformă a sectorului de securitate (SSG/R) și lipsa potențială a accesului la agențiile relevante, posibila reticență a agențiilor de a partaja informații din cauza riscurilor percepute de scurgere de informații, printre altele. Mecanismele de supraveghere a sectorului de securitate sunt esențiale pentru a asigura o mai mare transparență în serviciile de securitate și informații, inclusiv prin asigurarea unor mecanisme de control și echilibru care să prevină încălcările drepturilor omului, prin tragerea la răspundere a celor vinovați de abuzuri și prin formularea de recomandări pentru a preveni repetarea acestora.90 Pe baza funcției lor de supraveghere și reprezentare, parlamentele se află într-o poziție unică pentru a acorda sau a refuza legitimitatea democratică a deciziilor guvernului privind politica de securitate și reforma securității și pentru a face legătura între guvern și cetățeni în cadrul dialogului național privind securitatea.91 99. Un domeniu de control specializat abordat în Proiectul de cod este supravegherea SIS, deși într-o manieră destul de sumară (articolul 240 din Proiectul de cod). În raportul său privind extinderea din 2024, UE a menționat că „Pe 20 martie 2024, Parlamentul a decis să înființeze o comisie ad hoc pentru a monitoriza activitățile Serviciului de Securitate și Informații (SIS) și pentru a consolida supravegherea parlamentară asupra SIS. Membrii opoziției și ai societății civile ar putea participa la comisie. Strategia națională de securitate, adoptată în decembrie 2024, prevede că Consiliul Suprem de Securitate va

88 A se vedea ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, punctul 225. 89 Comitetul CEDAW, Observații finale privind al șaselea raport periodic al Republicii Moldova, CEDAW/C/MDA/CO/6, 10 martie 2020, paragraful 15 (e). 90 DCAF, OSCE/ODIHR și UN Women (2019) „Supravegherea parlamentară a sectorului de securitate și gen”, în Gender and Security Toolkit, p. 6. 91 DCAF, OSCE/ODIHR și UN Women (2019) „Supravegherea parlamentară a sectorului de securitate și gen”, în Gender and Security Toolkit, p. 6. 35  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

informa anual Parlamentul cu privire la punerea în aplicare a strategiei.”92 În același timp, la articolul 240, Proiectul de cod prevede controlul SIS prin „comisia permanentă în materie”. Proiectul de cod nu menționează comisia ad hoc menționată în raportul UE, ci prevede în schimb o comisie permanentă specializată. Este o bună practică ca o comisie sau un organism parlamentar special să fie mandatat să supravegheze serviciile de securitate și informații.93 Atribuirea acestei funcții unui organism ad hoc poate prezenta riscuri din cauza potențialei instabilități, a lipsei de continuitate și a inconsecvenței în supravegherea unui domeniu atât de critic. 100. În același timp, dacă există o astfel de comisie, Proiectul de cod ar trebui să facă referire explicită la aceasta și să clarifice rolurile, competențele sale, precum și relația și rolurile respective ale comisiei permanente și ale comisiei relevante în supravegherea SIS. În special, este fundamental ca dispozițiile conexe să detalieze mandatul și competențele de supraveghere ale comisiei sau comitetului permanent menționate în ceea ce privește respectarea legii de către SIS, eficacitatea și eficiența activităților acestora, finanțele și practicile administrative, precum și aspectele specifice ale activității serviciilor de securitate și informații, cum ar fi supravegherea măsurilor de colectare a informațiilor, cooperarea și schimbul de informații cu serviciile străine, utilizarea datelor cu caracter personal, precum și gestionarea plângerilor individuale împotriva serviciilor de securitate, astfel cum recomandă Raportorul special al ONU pentru protecția și promovarea drepturilor omului în combaterea terorismului (UN SRCT) în documentul său intitulat Compilație de bune practici privind cadrele și măsurile juridice și instituționale care asigură respectarea drepturilor omului de către agențiile de informații în combaterea terorismului, inclusiv în ceea ce privește supravegherea acestora (2010) (denumită în continuare „Compilația UN SRCT”).94 De asemenea, este important ca mecanismul parlamentar competent de supraveghere să aibă competența de a convoca funcționarii, astfel încât aceștia să poată organiza o ședință cu ușile închise pentru a discuta în detaliu aspectele legate de activitățile SIS, însoțită de sancțiuni în caz de nerespectare a convocării.95 Acest lucru se poate dovedi mai eficient decât simpla convocare a reprezentanților SIS la o ședință plenară, în cadrul căreia informațiile sensibile nu pot fi neapărat împărtășite întregului parlament. 101. Pentru ca supravegherea parlamentară în acest domeniu sensibil să fie eficientă, mecanismul de supraveghere parlamentară desemnat ar trebui să beneficieze de competențe suplimentare, care ar trebui menționate în mod explicit în Proiectul de cod, cu excepția cazului în care acestea sunt prevăzute în alt act legislativ, caz în care ar trebui să se facă trimitere la textul (textele) juridic(e) respectiv(e). Acestea ar trebui să includă capacitatea de a iniția anchetele parlamentare din proprie inițiativă, de a efectua inspecții ale instalațiilor SIS, de a primi și gestiona plângerile, de a le investiga și de a emite recomandări sau decizii obligatorii și de a verifica ulterior implementarea acestora, precum și de a se implica în procesul de autorizare a măsurilor de

92 Comisia Europeană, Comunicarea din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul Republicii Moldova 2024), octombrie 2024, p. 23. 93 Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Recomandarea 1713 (2005) privind supravegherea democratică a sectorului de securitate în statele membre (2005), paragraful 15d, care prevede că „controlul activităților serviciilor speciale ar trebui să fie exercitat de o comisie parlamentară specială”. 94 A se vedea Raportorul special al ONU pentru protecția și promovarea drepturilor omului în contextul combaterii terorismului (UN SRCT), Compilație de bune practici privind cadrele și măsurile juridice și instituționale care asigură respectarea drepturilor omului de către agențiile de informații în contextul combaterii terorismului, inclusiv în ceea ce privește supravegherea acestora (2010) (denumită în continuare „Compilația UN SRCT”). 95 A se vedea paragraful 14 din Compilația UN SRCT din 2010. 36  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

supraveghere.96 Legiuitorii ar putea, de asemenea, să ia în considerare posibilitatea includerii în mecanismul parlamentar de supraveghere desemnat a competențelor de a primi și audia dezvăluiri protejate de la avertizorii de integritate, cum este, de exemplu, cazul organismului de supraveghere expert din Belgia, care raportează comisiei parlamentare.97 De asemenea, ar trebui să existe o referire clară la formatele în camera și publice ale activității comisiilor, precum și la procedura prin care deputații pot obține autorizații de securitate, dacă acestea sunt necesare. 102. Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să detalieze mai mult competența și autoritatea parlamentului de a face dezvăluirile de interes public. Conform Principiilor globale privind securitatea națională și dreptul la informație din 2013 (Principiile Tshwane), aprobate prin Rezoluția 2060 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (APCE), 98 „legislativul ar trebui să aibă competența de a divulga orice informație publicului, inclusiv informații pe care executivul pretinde dreptul de a le reține din motive de securitate națională, dacă consideră că este oportun să facă acest lucru în conformitate cu procedurile pe care ar trebui să le stabilească”.99 Aceasta ar însemna că parlamentarii aleși în mod democratic nu pot fi cenzurați de serviciile de securitate din motive de securitate publică, dacă comisia parlamentară sau mecanismul parlamentar de supraveghere desemnat, în conformitate cu o procedură prescrisă (cum ar fi votul comisiei), concluzionează că există un interes public mai mare în divulgarea anumitor informații.100 103. În ceea ce privește supravegherea SIS, accesul parlamentar la informațiile clasificate este o competență esențială pentru îndeplinirea eficientă a funcțiilor de supraveghere parlamentară, iar dreptul de a avea accesul neîngrădit la informații ar trebui să fie subliniat în mod special pentru mecanismul parlamentar de supraveghere desemnat. În conformitate cu principiul 6 din Principiile Tshwane, toate organismele de supraveghere și de apel, inclusiv instanțele și tribunalele, ar trebui să aibă acces deplin și neîngrădit la toate informațiile, inclusiv la informațiile privind securitatea națională, indiferent de nivelul de clasificare, relevante pentru capacitatea lor de a-și îndeplini responsabilitățile, precum și la informațiile privind cooperarea cu organismele SIS ale statelor străine, cum ar fi cooperarea prin schimbul de informații, operațiunile comune legate de securitate (de exemplu, operațiuni de combatere a terorismului) și furnizarea de echipamente și instruire. Un sondaj realizat în 2018 de Adunarea Parlamentară a NATO a cartografiat practicile statelor membre și a constatat că marea majoritate a statelor membre NATO acordă fie tuturor parlamentarilor, fie comisiilor parlamentare selectate acces la informațiile clasificate; în plus, în două treimi din țările chestionate, parlamentarii care fac parte din comisiile relevante pentru securitate nu sunt supuși verificării de securitate.101 Parlamentul ar trebui să decidă dacă membrii comisiilor de supraveghere ar trebui să fie supuși unei verificări de securitate înainte de numirea lor și, dacă este necesar, aceasta ar trebui efectuată în timp util, în conformitate cu principiile stabilite și

96 Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (EU FRA), Supravegherea de către serviciile de informații: garanții și căi de atac în materie de drepturi fundamentale în UE – Volumul II: perspective din teren și actualizări juridice (Luxemburg, 2017), paginile 34-35; și Agenția pentru Drepturi Fundamentale a UE, Cartografierea cadrelor juridice privind supravegherea de către serviciile de informații în cadrul UE (2015), pagina 35. 97 Ibid. pagina 27 (Cartografierea cadrelor juridice privind supravegherea de către serviciile de informații în cadrul UE, 2015, EU FRA). 98 A se vedea Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (APCE), Rezoluția 2060 privind îmbunătățirea protecției avertizorilor de integritate (2015). 99 Principiile globale din 2013 privind securitatea națională și dreptul la informație (Principiile Tshwane), aprobate în Rezoluția 2060 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (APCE), Principiul 36. 100 Acesta este, de exemplu, cazul Regatului Unit, unde rapoartele Comitetului parlamentar pentru informații și securitate, fie ele anuale sau ad hoc, conțin de obicei redactări din motive de securitate sugerate de servicii – dar acestea trebuie să fie justificate, iar comitetul are ultimul cuvânt; a se vedea Agenția pentru Drepturi Fundamentale a UE, Cartografierea cadrelor juridice privind supravegherea de către serviciile de informații în cadrul UE (2015), pagina 88. 101 A se vedea Adunarea Parlamentară a NATO-DCAF, Yildirim Schierkolk, Nazli, Accesul parlamentar la informații clasificate (2018), paginile 22-26. 37  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

fără prejudecăți sau motivații politice.102 Redactorii ar putea beneficia de luarea în considerare a acestor practici și ar putea lua în considerare furnizarea de modalități similare privind accesul parlamentarilor sau al membrilor comisiilor la secretele de stat și informațiile clasificate, cu excepția cazului în care acestea sunt deja reglementate într-un alt act legislativ. 104. Trebuie subliniat faptul că supravegherea operațională a serviciilor de securitate și informațiilor necesită mult timp și implică competențe extinse de acces, precum și resurse umane și financiare substanțiale, fără a se mai menționa expertiza tehnologică necesară pentru a supraveghea aspectele cele mai tehnice și complexe ale activității de securitate/informații, cum ar fi supravegherea în masă, informațiile din semnale etc. Legiuitorii ar trebui să se asigure că mecanismul parlamentar de supraveghere desemnat dispune de competențele adecvate, precum și de timpul și resursele suficiente pentru a-și îndeplini funcțiile de supraveghere asupra SIS, inclusiv prin recurgerea la experții externi și independenți. Mecanismele parlamentare de supraveghere ar trebui să aibă posibilitatea de a face schimb de informații/puncte de vedere cu alte instituții de supraveghere (de exemplu, organismele independente de supraveghere, instituții naționale pentru drepturile omului sau autorități de protecție a datelor) ale căror competențe includ supravegherea activităților SIS în diferite moduri. În plus, ar trebui să existe posibilitatea de a organiza consultări pentru a implica, informa și asculta opiniile societății civile, în special ale grupurilor de femei și ale comunităților afectate, inclusiv ale populațiilor etnice, religioase sau ale altor minorități. 105. În UE se practică din ce în ce mai mult instituirea unui organism separat (independent) de experți dedicat exclusiv supravegherii serviciilor de securitate, cu competențe extinse de supraveghere, cum ar fi autorizarea măsurilor de supraveghere, investigarea plângerilor, solicitarea de documente și informații de la serviciile de informații și/sau oferirea de consiliere executivului și/sau parlamentului.103 106. De asemenea, este important ca supravegherea parlamentară a SIS să fie sensibilă la aspectele de gen și diversitate, iar acest lucru ar putea fi menționat în mod expres în Proiectul de cod. Aceasta înseamnă că parlamentul ar trebui să se asigure că nevoile de securitate sunt definite într-o manieră incluzivă și că legile și reglementările privind securitatea și informațiile răspund nevoilor diverse, că aspectele de gen și diversitate sunt integrate în sectorul securității și că supravegherea parlamentară este diversă și incluzivă. În acest sens, Instrumentul nr. 7 al DCAF-OSCE/ODIHR-UN Women din 2019 privind supravegherea parlamentară a sectorului de securitate și gen poate servi ca instrument de referință util. 107. În cele din urmă, se remarcă faptul că, în prezent, subcomisia pentru exercitarea controlului asupra activității SIS este prezidată de un reprezentant al opoziției

102 Principiile globale din 2013 privind securitatea națională și dreptul la informație (Principiile Tshwane), aprobate în Rezoluția 2060 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (APCE), Principiul 35. 103 Dintre aceste țări europene, Germania și Belgia au înființat organisme puternice de supraveghere formate din experți, și anume Comisia G-10 în Germania și Comitetul permanent de supraveghere a serviciilor de informații (Comitetul I) și Comisia administrativă în Belgia. Comitetul I din Belgia (i) examinează și oferă consultanță cu privire la legislație sau orice alte documente de politică referitoare la guvernanța serviciilor de securitate, oferind în același timp consultanță scrisă autorităților judiciare cu privire la legalitatea modului în care informațiile adăugate la procedurile penale au fost colectate de serviciile de informații și securitate; (ii) efectuează supravegherea ex post a punerii în aplicare a măsurilor de supraveghere țintite, în timp ce Comisia administrativă este responsabilă de autorizațiile ex ante; (iii) supraveghează supravegherea strategică efectuată în străinătate de agenția de informații militare și supraveghează, de asemenea, cooperarea serviciilor de securitate cu omologii lor internaționali, ceea ce reprezintă o abordare nouă în rândul organismelor de supraveghere specializate; (iv) în urma plângerilor, cererilor din partea Parlamentului sau a autorităților judiciare, efectuează anchete, inclusiv anchete împotriva membrilor serviciilor care sunt suspectați de comiterea unei infracțiuni sau a unei contravenții, în calitate judiciară; și (v) servește ca organism de apel pentru autorizațiile de securitate (a se vedea https://www.comiteri.be/index.php/en/standing-committee-i/eight-assignments. A se vedea, de asemenea, Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA), Supravegherea de către serviciile de informații: garanții și căi de atac în materie de drepturi fundamentale în UE – Volumul II: perspective din teren și actualizări juridice (Luxemburg, 2017), pagina 68, tabelul 2. 38  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

parlamentare (articolul 28 din Regulamentul de procedură). Se recomandă menținerea rolului opoziției în acest sens, adică în cel puțin una dintre funcțiile de conducere.

6.5. Supravegherea proclamării stării de urgență sau a altor regimuri juridice de urgență și a măsurilor de punere în aplicare

108. În Raportul privind extinderea UE din 2024, se menționează că „nu a fost adoptat niciun mecanism eficient de control parlamentar pentru a acoperi activitățile Comisiei pentru situații excepționale de urgență între februarie 2022 și decembrie 2023”.104 Articolele 137-139 din Proiectul de cod detaliază procedura de declarare a stării de urgență, a stării de asediu sau a stării de război. Articolul 141 alineatul (6) din Proiectul de cod prevede doar că „După ridicarea sau prelungirea stării de urgență, Guvernul prezintă în ședința plenară a Parlamentului un raport privind măsurile luate, cheltuielile bugetare, impactul măsurilor luate asupra drepturilor și libertăților omului și remedierea acestora”. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu menționează nimic în ceea ce privește un mecanism eficient de control parlamentar care să asigure necesitatea și proporționalitatea continuă a regimului juridic de urgență și a măsurilor de punere în aplicare în timp, în special în contextul libertăților fundamentale și al drepturilor omului, precum și revizuirea sistematică a deciziilor și a legislației adoptate în această perioadă după ridicarea regimului juridic. 109. După cum se subliniază în Raportul Biroului ODIHR din 2020 privind angajamentele OSCE în domeniul dimensiunii umane și răspunsurile statelor la pandemia de COVID- 19,105 în timpul regimurilor juridice de urgență, rolul parlamentului este esențial pentru a supraveghea declararea, prelungirea și încetarea stării de urgență, precum și aplicarea puterilor de urgență, asigurând în același timp participarea opoziției la astfel de mecanisme de supraveghere pentru a garanta un consens larg. Ar trebui să existe mecanisme parlamentare de supraveghere pentru a revizui periodic (de exemplu, la fiecare 30/60 de zile) și a asigura caracterul temporar, adecvat și proporțional al regimului juridic de urgență și al măsurilor de punere în aplicare, precum și pentru a se asigura că acestea sunt relaxate sau încetate de îndată ce situația o permite, garantându-se în același timp faptul că puterile de urgență, calendarul și aplicarea măsurilor extraordinare fac obiectul unei supravegheri parlamentare periodice și eficiente.106 Proiectul de cod ar trebui completat în acest sens (a se vedea, de asemenea, Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod privind organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (capitolul V, Procedura de declarare a stării de urgență, de asediu sau de război), care oferă recomandări specifice cu privire la acest aspect și la alte aspecte).

RECOMANDAREA D. 1. Delimitarea și consolidarea reciprocă a rolurilor de control ale Parlamentului și Avocatului Poporului, ținându-se seama în mod corespunzător de garanțiile privind independența Avocatului Poporului. 2. Să se includă un calendar detaliat pentru examinarea rapoartelor Curții de Conturi de către comisiile permanente relevante și plenul Parlamentului, aliniindu-

104 Comisia Europeană, Comunicarea din 2024 privind politica de extindere a UE (Raportul Republicii Moldova 2024), octombrie 2024, p. 22. 105 A se vedea <ODIHR privind starea de urgență, Covid-19, democrația și drepturile omului |>. 106 A se vedea Raportul ODIHR din 2020 privind angajamentele OSCE în domeniul dimensiunii umane și răspunsurile statelor la pandemia de COVID-19, p. 50. 39  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

se în același timp aceste calendare cu cele referitoare la pregătirea și discutarea bugetului de stat pentru următorul exercițiu financiar. 3. Să se elaboreze în mod substanțial dispozițiile Proiectului de cod referitoare la supravegherea Serviciului de Securitate și Informații (SIS), inclusiv în ceea ce privește mandatul și competențele legate de aspecte specifice ale activității serviciilor de securitate și informații, cum ar fi supravegherea măsurilor de colectare a informațiilor, cooperarea și schimbul de informații cu serviciile străine, utilizarea datelor cu caracter personal, competența de a convoca funcționari ai SIS, capacitatea de a iniția anchete parlamentare din proprie inițiativă, de a efectua inspecții la sediile SIS, de a primi și de a gestiona plângerile, competența de a face dezvăluiri de interes public și de a avea acces la informații clasificate. 4. Introducerea de dispoziții privind supravegherea parlamentară a proclamării stării de urgență și a altor regimuri juridice de urgență, precum și a măsurilor de punere în aplicare, asigurându-se că Parlamentul examinează periodic și garantează caracterul temporar, adecvat și proporțional al regimului juridic de urgență și al măsurilor de punere în aplicare și că acestea sunt relaxate sau încetate de îndată ce situația o permite.

7. SUPRAVEGHEREA DE CĂTRE COMITETE (CAPITOLUL XVIII)

7.1. Comisiile permanente 110. Articolul 42 alineatul (2) din Proiectul de cod prevede că componența numerică și nominală a comisiilor permanente, repartizarea și numirea în funcțiile de președinte, vicepreședinte, secretar, membru și membru supleant se stabilesc printr-o decizie a Parlamentului, cu respectarea principiului „reprezentării proporționale în Parlament”. Parlamentul Moldovei are în prezent unsprezece comisii permanente. Componența unei comisii va influența în mod inevitabil activitatea pe care o desfășoară comisia și este important să se încerce realizarea parității de gen în funcțiile de președinte și vicepreședinte ale comisiilor,107 iar acest lucru ar trebui să se reflecte în articolul 42 din Proiectul de cod. 111. În plus, deși principiul reprezentării proporționale a partidelor este destul de comun și este legitim ca partidele/fracțiunile să aibă un rol în procesul de selecție a membrilor comisiilor, dacă mecanismul de selecție declanșează un control puternic al partidelor asupra componenței comisiilor, acest lucru poate limita autonomia comisiilor în desfășurarea activității lor, inclusiv în ceea ce privește supravegherea.108 Având în vedere utilizarea redusă a instrumentelor de supraveghere, ar putea fi util să se evalueze dacă modalitățile de selecție determină un control excesiv al partidului asupra membrilor comisiilor și să se ia în considerare alternative pentru a reduce această influență. 112. În plus, o altă modalitate care ar putea contribui la consolidarea supravegherii de către comisiile permanente ar putea fi introducerea unor forme de implicare civică în comisiile parlamentare, cum ar fi rezervarea unor locuri în comisii pentru persoane care nu sunt deputați sau reprezentanți ai societății civile.109 În general, comisiile ar trebui să se asigure că în cadrul procesului de anchetă sunt luate în considerare diferitele experiențe ale

107 Comitetul CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele de luare a deciziilor, 23 octombrie 2024, paragraful 70 (c). 108 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, pp. 49-50. 109 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 - Supravegherea parlamentară, pp. 49-50. 40  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

persoanelor – de exemplu, ale bărbaților și femeilor, copiilor și tinerilor, persoanelor în vârstă și persoanelor cu dizabilități.110 113. În conformitate cu articolul 43 alineatul (9) din Proiectul de cod, „la cererea a 1/3 din membrii comisiei, orice comisie permanentă, în funcție de domeniile sale de activitate, poate, cu acordul Biroului permanent, să inițieze o anchetă cu privire la activitatea guvernului sau a administrației publice”. Articolul 43 alineatul (10) precizează apoi că, pentru a obține acest consimțământ, „comisia permanentă prezintă o cerere motivată, adoptată cu majoritatea voturilor membrilor aleși, în care se precizează obiectul, scopul, mijloacele necesare de anchetă și termenul limită pentru prezentarea raportului comisiei”. În practică, acest lucru înseamnă că comisiile permanente au nevoie de sprijinul majorității parlamentare pentru a efectua anchete. Deși nu este neobișnuit, acest lucru limitează posibilitatea comisiilor de a-și controla agenda și activitățile și de a-și exercita funcțiile de supraveghere în mod autonom. Este recunoscută în general ca o bună practică faptul că comisiile parlamentare de supraveghere, deși sunt libere să accepte să examineze subiectele propuse de guvern și de alte părți interesate, ar trebui să își stabilească agenda în mod liber și să aibă capacitatea de a iniția propriile anchete, ceea ce contribuie, în general, la promovarea independenței și a unei culturi de activitate a comisiilor.111 Legiuitorii ar putea lua în considerare eliminarea necesității ca o comisie permanentă să obțină consimțământul Biroului permanent pentru a iniția o anchetă, asigurându-se în același timp că fiecare comisie are dreptul de a iniția anchete. 114. În cele din urmă, Proiectul de cod se referă în mod specific doar la caracterul public al ședințelor parlamentului (articolul 52), dar nu specifică dacă activitatea și ședințele comisiilor parlamentare ar trebui să fie deschise publicului. Un parlament ar trebui să promoveze o cultură a transparenței și a responsabilității, iar o bună practică este ca toate ședințele comisiilor să fie deschise publicului, cu excepția unor circumstanțe limitate, bine definite și strict justificate.112 Se recomandă completarea Proiectului de cod în acest sens. 7.2. Comisiile speciale 115. Pe lângă comisiile permanente și supravegherea permanentă pe care o asigură acestea, Proiectul de cod prevede posibilitatea creării unor comisii speciale, astfel cum se prevede la articolul 242 din Proiectul de cod. Aceste comisii ar trebui să fie înființate de parlament „pentru a elabora acte normative complexe, pentru a investiga și evalua anumite situații sociale și politice, pentru a exercita controlul parlamentar în domenii specifice și pentru alte scopuri”. Articolul 243 definește în continuare comisiile de anchetă ca fiind cele care ar trebui înființate de parlament „atunci când este necesar să se investigheze evenimente sau acțiuni care au efecte negative asupra societății”. 116. În timp ce capitolul XVIII din titlul II al Proiectului de cod prevede dispoziții mai detaliate privind activitatea și procedurile comisiilor de anchetă, cadrul de funcționare al comisiilor speciale pare a fi destul de simplist și vag. Prin urmare, este dificil să se distingă scopurile specifice pentru înființarea unui tip de comisie în detrimentul altui tip de comisie, modul în care funcțiile și rolurile acestora ar diferi și care ar fi pragul sau justificarea pentru inițierea înființării unuia dintre aceste tipuri de comisii. Clarificarea acestor aspecte ar consolida cadrul de control parlamentar și ar asigura claritatea și transparența procesului de creare și utilizare a acestor comisii.

110 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 - Supravegherea parlamentară, pp. 52 și 104. 111 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 - Supravegherea parlamentară, pp. 50-51 și 56. 112 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 105. 41  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

117. Deși Proiectul de cod prevede elaborarea unui raport ca rezultat al activității comisiilor speciale (articolul 242 alineatul (6)), acesta nu specifică ce ar trebui să conțină acest raport. În special, Proiectul de cod nu clarifică ce ar trebui să includă decizia de înființare a unui astfel de comitet, deși aceasta ar trebui să ofere, în mod normal, baza și cadrul pentru funcționarea comitetului. Prin urmare, se recomandă ca Proiectul de cod să fie completat cu norme și proceduri mai detaliate privind înființarea și funcționarea comitetelor speciale, inclusiv cerințe clare de raportare și rolurile membrilor comitetului. 118. În plus, justificarea pentru crearea comisiilor speciale pentru elaborarea „actelor normative complexe” nu este clară, în special în comparație cu dispozițiile mai elaborate care reglementează crearea comisiilor de anchetă. Combinarea acestor funcții riscă să creeze confuzie și poate împiedica stabilirea unui cadru coerent pentru activitatea comisiilor parlamentare. Mai mult, se ridică întrebări cu privire la instituția care ar trebui să fie responsabilă de elaborarea actelor normative, în special a celor de natură complexă. Deși deputații din Moldova au dreptul de inițiativă legislativă, alături de guvern, ministerele de resort sau alte agenții guvernamentale ar părea organisme mai potrivite pentru elaborarea acestui tip de legislație complexă care intră în sfera lor de competență, deși această sarcină poate fi atribuită și serviciilor centralizate de elaborare a actelor normative ale guvernului (de exemplu, în cadrul cabinetului guvernamental). 7.3. Comisiile de anchetă 119. Articolul 243 din Proiectul de cod, care se referă la comisiile de anchetă, conține dispoziții care pot părea uneori contradictorii. De exemplu, articolul 243 alineatul (3) prevede că ancheta nu trebuie să stabilească răspunderea disciplinară sau penală a niciunei persoane, în timp ce articolul 243 alineatul (4) permite Parlamentului, pe baza concluziilor anchetei, să „solicite autorităților competente să ia măsuri în conformitate cu legea”. Aceasta ar putea fi interpretată ca o formă de procedură care poate duce la stabilirea răspunderii, ceea ce ar putea contrazice articolul 243 alineatul (3) din Proiectul de cod. În plus, articolul 246 alineatul (2) prevede că comisia de anchetă „nu poate da indicații procuraturii privind necesitatea de a întreprinde acțiuni procedurale”. 120. Se recunoaște că o anchetă parlamentară poate dezvălui fapte și descoperi dovezi care ar putea justifica atenția procuraturii și o eventuală inițiere a procedurilor, caz în care reglementările unor state permit anumite forme de cooperare cu autoritățile de urmărire penală. Cu toate acestea, acest lucru ar trebui să fie clar articulat în Proiectul de cod pentru a evita interpretări vagi ale rolului comisiilor de anchetă în această privință. Ar trebui să se precizeze clar că activitatea comisiilor de anchetă rămâne pe deplin independentă și separată de procedurile judiciare și că nu poate obstrucționa procedurile judiciare sau interfera în niciun fel cu anchetele judiciare, inclusiv prin exprimarea de opinii cu privire la aspecte discutate în cadrul anchetelor judiciare, prin prejudecarea deciziei instanței sau prin afectarea statutului procedural al unei persoane acuzate în cadrul unei proceduri penale.113 121. Pentru a evita eventualele contradicții, se recomandă revizuirea dispozițiilor articolelor 243 și 246, astfel încât să se reflecte în mod clar regula sub judice, precizând totodată drepturile și responsabilitățile respective ale comisiei de anchetă, în special atunci când aceasta trebuie să acționeze în paralel unei proceduri judiciare în curs. 122. Articolul 244 din Proiectul de cod prevede că o comisie de anchetă poate fi înființată de Parlament pe baza unei propuneri din partea fracțiunilor parlamentare sau a Biroului

113 A se vedea Nota OSCE/ODIHR privind anchetele parlamentare asupra activităților judiciare, 2020, punctele 39-41. 42  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

permanent, „ținând seama de reprezentarea proporțională a fracțiunilor în Parlament”. Cu toate acestea, Proiectul de cod nu specifică modul în care ar trebui asigurată această „reprezentare proporțională”, precum și numărul de deputați necesar pentru aprobarea unei propuneri de înființare a comisiei de anchetă. În multe sisteme parlamentare, este o practică obișnuită să se înființeze astfel de comisii cu sprijinul unei minorități calificate, și nu prin simpla majoritate a deputaților. Această abordare are scopul de a conferi putere opoziției parlamentare, ceea ce, la rândul său, contribuie la consolidarea eficacității instrumentelor de control pentru a examina politicile și activitățile guvernamentale.114 Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei recomandă un cvorum de un sfert din totalul deputaților pentru acest tip de decizii. 115 123. Se recomandă ca Proiectul de cod să prevadă o procedură clară prin care să se poată solicita anchetele și să se înființeze comisiile de anchetă. Mai precis, un singur deputat ar trebui să poată depune o moțiune pentru înființarea unei comisii de anchetă, iar o astfel de moțiune ar fi aprobată dacă este susținută de o minoritate calificată de deputați. 124. În conformitate cu articolul 244 alineatul (2) din Proiectul de cod, decizia de înființare a comisiei de anchetă trebuie să includă „obiectivul anchetei, componența numerică și nominală a comisiei de anchetă, termenul în care trebuie prezentat raportul comisiei, inclusiv numele comisiei permanente responsabile de monitorizarea punerii în aplicare a recomandărilor cuprinse în raportul comisiei de anchetă după ce aceasta și-a încetat activitatea”. Președintele, vicepreședintele și secretarul comisiei de anchetă sunt numiți de Parlament la propunerea Biroului sau a fracțiunilor parlamentare. 125. Proiectul de cod ar putea specifica în continuare că o decizie de instituire a unei comisii de anchetă trebuie să stabilească mandatul comisiei, care să conțină sarcinile detaliate și modalitățile procedurale ale activității sale. 126. În ceea ce privește componența comisiei de anchetă, autorii proiectului pot lua în considerare reprezentarea grupurilor politice parlamentare în cadrul acestor comisii. Este o practică obișnuită ca parlamentele să se asigure că componența comisiilor de anchetă reflectă reprezentarea grupurilor politice din cameră.116 Unele parlamente depășesc criteriul de a se conforma unei simple reprezentări echitabile și încearcă să consolideze rolul opoziției. Acest lucru poate fi realizat, de exemplu, prin garantarea unei reprezentări egale a majorității și a opoziției în cadrul comisiilor de anchetă sau prin garantarea opoziției a poziției de președinte. Prin urmare, se recomandă să se ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unor cerințe suplimentare cu privire la componența comisiilor de anchetă, care să asigure o reprezentare adecvată – și, de preferință, consolidată – a membrilor opoziției, dincolo de simpla reprezentare proporțională. 127. De asemenea, ar fi recomandabil să se ia în considerare posibilitatea de a permite unui membru al minorității să prezideze comisia sau să îndeplinească funcția de raportor special sau coraportor pe această temă. Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a recomandat ca un membru al opoziției să fie numit fie președinte, fie raportor al fiecărei comisii de anchetă solicitate cu succes de membrii opoziției. 117

114 A se vedea OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind supravegherea parlamentară în Bosnia și Herțegovina, 29 martie 2017, punctul 43. 115 A se vedea Orientările procedurale privind drepturile și responsabilitățile opoziției într-un parlament democratic, paragraful 13.2.8. 116 A se vedea IPU, Instrumente pentru controlul parlamentar, p. 41. A se vedea, de asemenea, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, Raportul domnului Karim van Overmeire, Orientări procedurale privind drepturile și responsabilitățile opoziției într-un parlament democratic, Doc. 11465 rev., 3 ianuarie 2008, punctul 68. 117 A se vedea APCE, Orientări procedurale privind drepturile și responsabilitățile opoziției într-un parlament democratic, paragraful 13.2.8. 43  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

128. În plus, este esențial să se asigure paritatea în reprezentarea femeilor și a bărbaților în parlamentele și în organismele acestora, la toate nivelurile.118 În acest sens, conducerea, componența și conducerea organismelor parlamentare, inclusiv a comisiilor de anchetă, ar trebui să fie, de asemenea, echilibrate din punct de vedere al genului și să respecte diversitatea.119 Prin urmare, este recomandabil să se reflecte în Proiectul de cod faptul că, la constituirea comisiilor de anchetă, trebuie să se acorde atenție asigurării faptului că aceste organe nu sunt compuse numai din reprezentanți ai diferitelor partide politice, ci și dintr-un număr echilibrat de femei și bărbați. 129. Se remarcă faptul că anchetele sunt un instrument suficient de puternic prin care parlamentele pot examina politicile și activitățile guvernamentale și pot trage la răspundere funcționarii publici responsabili de punerea în aplicare a acestora. Puterea acestor instrumente rezidă în primul rând în competențele de tip judiciar ale comisiilor de anchetă, care pot obliga martorii să se prezinte și să depună mărturie în fața lor. Extinderea competențelor comisiilor de anchetă de a cita martori și de a avea acces la documente dincolo de instituțiile supravegheate, la orice terță parte, este esențială pentru eficacitatea anchetelor acestora.120 130. Proiectul de cod acordă comisiilor de anchetă competența de a cita ca martor orice persoană care deține informații despre orice fapt sau circumstanță care ar putea fi relevantă pentru investigarea cazului. Persoanele citate sunt obligate să se prezinte în fața comisiei de anchetă. Audierile în fața comisiei a persoanelor citate se desfășoară numai în prezența majorității membrilor comisiei (articolul 245 alineatul (2)). Neprezentarea persoanei invitate fără justificare, precum și neprezentarea informațiilor sau documentelor solicitate sau prezentarea de informații sau documente false se sancționează în conformitate cu legislația (articolul 245 alineatul (4)). Cu toate acestea, ar fi recomandabil ca proiectul de lege să prevadă sancțiuni clare pentru cazurile de neconformitate sau să facă referire explicită la legislația specifică. 131. În plus, articolul 245 alineatul (4) omite anumite garanții procedurale pentru martori, garantate de standardele internaționale, cum ar fi articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO). Acestea includ, de exemplu, dreptul de a nu se autoincrimina și dreptul de a fi asistat de un avocat. În plus, în prezent nu există niciun mecanism de contestare a unei cereri de comparare sau de furnizare de informații. Mai mult, ar trebui introdus un sistem de sancțiuni graduale, cu posibilitatea unei revizuiri judiciare pentru a se asigura echitatea procedurală. De asemenea, ar trebui acordată o atenție specială protecției denunțătorilor și victimelor, inclusiv prin măsuri de protecție precum confidențialitatea și redactarea, după caz. 132. După cum s-a menționat în recomandarea anterioară privind articolul 215 din Proiectul de cod (a se vedea punctul 32 de mai sus), cererile de informații ar trebui să respecte principiul proporționalității și să țină seama de potențialele conflicte cu legislația specifică sectorului în materie de confidențialitate (de exemplu, în domeniul sănătății). Informațiile și documentele ar trebui solicitate numai atunci când sunt în mod clar relevante și necesare în mod rezonabil pentru obiectul anchetei. Articolul 245 alineatul (8) prevede că „în timpul anchetelor, comisia poate solicita accesul la informații secrete, în conformitate cu legislația în vigoare”. În ceea ce privește accesul la informații al organismelor de supraveghere și, în special, al comisiilor parlamentare de anchetă, este

118 Comitetul CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele de luare a deciziilor, 23 octombrie 2024, paragraful 70 (c). 119 A se vedea OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, punctul 222. 120 A se vedea OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectul de lege privind controlul parlamentar al Bosniei și Herțegovinei, 29 martie 2017, paragraful 47. A se vedea, de asemenea, OSCE/ODIHR, Nota privind anchetele parlamentare privind activitățile judiciare, 2020, subsecțiunea 3.2. 44  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

important să se reamintească că dreptul de acces la informațiile deținute de autoritățile publice este garantat de articolul 19 din PIDCP și de articolul 10 din CEDO și ar trebui să se aplice pe baza principiului divulgării maxime, stabilindu-se prezumția că toate informațiile sunt accesibile, sub rezerva unui sistem restrâns de excepții.121 Conform principiului 6 din Principiile Tshwane, toate organismele de supraveghere și de apel, inclusiv instanțele și tribunalele, ar trebui să aibă acces la toate informațiile, inclusiv la informațiile privind securitatea națională, indiferent de nivelul de clasificare, relevante pentru capacitatea lor de a-și îndeplini responsabilitățile (a se vedea, de asemenea, subsecțiunea 6.4. supra cu privire la supravegherea SIS). 133. Anumite informații pot fi în mod legitim secrete din motive de securitate națională sau de protecție a altor interese imperative enumerate în instrumentele internaționale.122 În același timp, după cum se menționează în Orientările ODIHR privind protecția apărătorilor drepturilor omului, securitatea națională este frecvent utilizată pentru a justifica clasificarea excesivă a informațiilor.123 Prin urmare, legile privind secretul ar trebui să definească în mod precis securitatea națională și să includă divulgări interzise definite în mod strict și clar, care sunt necesare și proporționale pentru a proteja securitatea națională. Acestea ar trebui să indice în mod clar criteriile care ar trebui utilizate pentru a determina dacă informațiile pot fi declarate secrete sau nu, astfel încât să se prevină abuzul etichetei „secret” în scopul de a împiedica divulgarea informațiilor care sunt de interes public. 124 În plus, divulgarea nu ar trebui să fie limitată în absența demonstrării de către guvern a „unui risc real și identificabil de prejudiciu semnificativ pentru un interes legitim de securitate națională”125 care să prevaleze asupra interesului public pentru informațiile care urmează să fie divulgate.126 Dacă divulgarea nu prejudiciază un interes legitim al statului, nu există niciun temei pentru suprimarea sau reținerea acesteia.127 În plus, ar trebui instituite proceduri clare și transparente pentru a evita clasificarea excesivă a documentelor, termenele nejustificat de lungi înainte de declasificare și limitările nejustificate în accesarea arhivelor istorice.128 Proiectul de cod ar trebui să specifice că comisiile de anchetă ar trebui să aibă acces la toate informațiile deținute de autoritățile publice, cu excepția unor cazuri foarte limitate în care există un risc real și identificabil de prejudiciu semnificativ pentru un interes legitim de securitate națională care depășește interesul publicului în divulgare. În același timp, cererile de informații ar trebui să respecte principiul necesității și proporționalității și să țină seama de potențialele conflicte cu legislația specifică sectorului în materie de confidențialitate (de exemplu, în domeniul sănătății). Informațiile și documentele ar trebui solicitate numai atunci când sunt în mod clar relevante și în mod rezonabil necesare pentru obiectul anchetei.

121 A se vedea OSCE RFoM împreună cu titularii mandatului privind libertatea de exprimare din cadrul ONU, Comisia Africană pentru Drepturile Omului și ale Popoarelor (Uniunea Africană) și Organizația Statelor Americane, Declarația comună din 2004 (6 decembrie 2004), subsecțiunea privind „Legislația privind secretul”, al treilea paragraf. 122 Articolul 19 alineatul (3) din PIDCP și articolul 10 alineatul (2) din CEDO, precum și jurisprudența conexă a CtEDO. A se vedea, de asemenea, de exemplu, Mandatarii internaționali pentru libertatea de exprimare, Declarația comună din 2004 (6 decembrie 2004), subsecțiunea privind „Legislația privind secretul”, al treilea paragraf. 123 ODIHR, Linii directoare privind protecția apărătorilor drepturilor omului (2014), paragraful 144. 124 A se vedea, de exemplu, Mandatarii internaționali pentru libertatea de exprimare, Declarația comună din 2004 (6 decembrie 2004), subsecțiunea „Legislația privind secretul”, al treilea paragraf. 125 A se vedea, de exemplu, Raportorul special al ONU pentru libertatea de opinie și de exprimare, Raportul privind protecția surselor și a denunțătorilor (2017), A/70/361, paragraful 47; și Principiile globale privind securitatea națională și dreptul la informație (Principiile Tshwane), elaborate și adoptate la 12 iunie 2013 de o adunare numeroasă de experți din organizații internaționale, societatea civilă, mediul academic și practicieni în domeniul securității naționale, Principiul 3(b). 126 A se vedea, de exemplu, Raportorul special al ONU pentru libertatea de opinie și de exprimare, Raportul privind protecția surselor și a denunțătorilor (2017), A/70/361, paragraful 10. 127 A se vedea Comitetul ONU pentru drepturile omului, Comentariul general nr. 34 privind articolul 19 din PIDCP, CCPR/C/GC/34, paragraful 30. 128 ODIHR, Linii directoare privind protecția apărătorilor drepturilor omului (2014), paragraful 146. 45  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

134. În plus, pentru a fi eficiente, nu este suficient ca comisiile de anchetă să poată obliga persoanele, inclusiv funcționarii publici, să depună mărturie. Acestea ar trebui, de asemenea, să poată proteja așa-numiții „denunțători”. Multe țări au o formă de legislație privind „denunțătorii”, care îi protejează pe aceștia împotriva divulgării identității lor și a represaliilor din partea angajatorului și îi poate proteja de răspunderea penală și civilă pentru încălcarea normelor de confidențialitate.129 Un factor cheie în încurajarea „denunțătorilor” să împărtășească informații cu autoritățile, inclusiv cu parlamentarii, este nivelul de protecție oferit de legislație. Pentru a-și îndeplini rolul în mod eficient, o comisie de anchetă ar putea beneficia de autoritatea de a proteja identitatea „denunțătorilor” și de a preveni inițierea oricăror potențiale proceduri penale sau civile împotriva acestora pentru divulgarea de informații confidențiale. 135. În acest sens, cadrul juridic și orientările utile pot fi regăsite în Inițiativa regională anticorupție (RAI), din care Republica Moldova face parte, precum și în documentele OECD și în Rezoluția CE privind protecția denunțătorilor.130 Se recomandă, așadar, să se adauge la Proiectul de cod dispoziții care să garanteze că persoanele care furnizează informații comisiilor de anchetă pot beneficia de legislația existentă privind protecția „denunțătorilor” sau, dacă o astfel de legislație nu există în Moldova, să se încorporeze în Proiectul de cod mecanismul de protecție relevant, în conformitate cu standardele internaționale. 136. Mai mult, la fel ca în cazul audierilor, conform Proiectului de cod, anchetele sunt făcute publice în mod implicit, fără a se prevedea autorizarea redactării sau a ședințelor închise, ceea ce ar putea expune victimele la riscul de represalii, stigmatizare și victimizare secundară. În acest sens, s-ar putea lua în considerare includerea în Proiectul de cod a unei dispoziții care să garanteze dreptul victimelor de a se adresa comisiilor (de exemplu, victimele traficului de persoane, violenței domestice, infracțiunilor motivate de ură), precum și proceduri pentru audierea persoanelor în modul în care să se evite provocarea traumelor suplimentare, și cerințele cu referire la acțiunile ulterioare. Articolul 247 alineatul (1) din Proiectul de cod prevede că, în cazul în care o comisie de anchetă nu prezintă raportul său Parlamentului până la termenul stabilit la aprobarea comisiei și nu solicită o prelungire, cazul se consideră închis. Această dispoziție ar putea duce la practica de a se înființa comisii de anchetă care nu își îndeplinesc mandatul, fără ca acestea să suporte consecințele. Dacă aceste comisii nu sunt conduse de o fracțiune minoritară, este ușor de anticipat survenirea situațiile în care majoritatea ar putea exploata această lacună administrativă pentru a evita publicarea concluziilor comisiei și orice consecințe potențiale. Acest lucru nu ar trebui permis, iar legea nu ar trebui să creeze căi pentru astfel de obstacole în calea supravegherii. Prin urmare, este recomandabil să se reconsidere această dispoziție a Proiectului de cod. 137. Proiectul de cod nu oferă îndrumări detaliate cu privire la faptul dacă activitatea și ședințele comisiei de anchetă ar trebui să fie deschise publicului. Ca și în cazul ședințelor comisiilor permanente, se recomandă să se solicite ca toate ședințele comisiei de anchetă să fie deschise publicului, cu excepția unor circumstanțe limitate și bine definite, strict justificate. Se specifică doar că raportul comisiei trebuie publicat după ce a fost dezbătut de Parlament (articolul 247 alineatul (6)). Deși publicarea raportului este binevenită,131 este o bună practică să se asigure că o relatare completă a ședințelor

129 Pentru mai multe detalii privind protecția avertizorilor de integritate în diferite jurisdicții, a se vedea OECD, Principiile directoare ale G20 privind protecția avertizorilor de integritate (2011), disponibile la: https://www.oecd.org/g20/topics/anti- corruption/48972967.pdf. A se vedea, de asemenea, OSCE, Manualul privind combaterea corupției (2016), pp. 131-140, disponibil la: http://www.osce.org/secretariat/232761. 130 A se vedea Rezoluția 1729(2010) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind protecția avertizorilor de integritate, disponibilă la: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-EN.asp?fileid=17851&amp;lang=en. 131 A se vedea Nota OSCE/ODIHR privind anchetele parlamentare asupra activităților judiciare (2020), punctul 52. 46  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

comisiei parlamentare este înregistrată și pusă la dispoziție în mod gratuit și în timp util, asigurându-se în același timp accesibilitatea acestora, în conformitate cu standardele de deschidere și transparență parlamentară.132 Proiectul de cod ar trebui completat pentru a se asigura că înregistrările parlamentare sunt disponibile și accesibile în mod gratuit, împreună cu alte documente ce elucidează activitatea comisiilor de anchetă, inclusiv ordinea de zi, mărturiile martorilor, transcrierile și înregistrările acțiunilor comisiei.

RECOMANDAREA E. 1. Să se completeze Proiectul de cod cu normele și procedurile mai detaliate privind înființarea și funcționarea comisiilor speciale, inclusiv cu cerințe clare de raportare și rolurile membrilor comisiei. 2. Să se prevadă în Proiectul de cod o procedură clară de constituire a comisiilor de anchetă, specificându-se că un singur deputat ar trebui să poată depune o moțiune pentru constituirea unei comisii de anchetă, iar o astfel de moțiune ar fi aprobată dacă este susținută de o minoritate calificată de deputați. 3. Să se modifice articolele 243 și 246 din Proiectul de cod pentru a alinia în mod clar dispozițiile acestuia cu regula sub judice și pentru a se asigura respectarea independenței judiciare și a procuraturii, specificându-se totodată drepturile și responsabilitățile respective ale comisiei de anchetă, în special atunci când aceasta trebuie să acționeze în paralel cu o procedură judiciară în curs, care ar trebui să fie clar definite în termenii de referință. 4. Să se ia în considerare includerea în Proiectul de cod a unor cerințe suplimentare cu privire la componența comisiilor parlamentare (fie ele permanente, speciale sau de anchetă), asigurându-se o reprezentare adecvată – și, de preferință, sporită – a membrilor opoziției, paritatea în funcțiile de președinte/vicepreședinte, precum și o componență echilibrată din punct de vedere al genului. 5. Să se adauge în textul Proiectului de cod dispoziții care să garanteze că persoanele care furnizează informații comisiilor de anchetă pot beneficia de legislația existentă privind protecția „denunțătorilor” sau, dacă o astfel de legislație nu există în Moldova, să se includă în Proiectul de cod mecanismul de protecție relevant, în conformitate cu standardele internaționale. 6. Să se clarifice în Proiectul de cod că comisiile de anchetă ar trebui să aibă acces la toate informațiile deținute de autoritățile publice, sub rezerva unor limitări în cazurile strict definite, în care există un risc real și identificabil de cauzare a unui prejudiciu semnificativ pentru un interes legitim de securitate națională care prevalează asupra interesului publicului în divulgarea informațiilor și în care pot fi aplicabile cerințe stricte de confidențialitate, asigurându-se în același timp respectarea principiului necesității și proporționalității și ținându-se seama de potențialele conflicte cu legislația specifică sectorului în materie de confidențialitate (de exemplu, în domeniul sănătății). 7. Să se includă în Proiectul de cod dispoziții clare care să impună ca toate ședințele comisiilor să fie deschise publicului, cu excepția unor circumstanțe limitate și bine definite, strict justificate, asigurându-se în același timp faptul că înregistrările parlamentare sunt disponibile și accesibile în mod liber și public, împreună cu alte

132 A se vedea IPU-UNDP, Raportul parlamentar global 2017 – Supravegherea parlamentară, p. 105. 47  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

documente legate de activitatea comisiilor, inclusiv ordinea de zi, mărturiile martorilor, transcrierile și înregistrările acțiunilor comisiilor.

8. MOȚIUNILE SIMPLE ȘI MOȚIUNILE DE NEÎNCREDERE (CAPITOLUL XIX)

138. Capitolul XIX din Proiectul de cod se referă la moțiunile simple și moțiunile de cenzură. Moțiunile simple sunt definite ca fiind poziția Parlamentului cu privire la anumite probleme de politică internă sau externă sau cu privire la problemele care au făcut obiectul unei interpelări (articolul 249 alineatul (1)). Moțiunea de cenzură, pe de altă parte, exprimă retragerea încrederii în guvern la învestitură (articolul 250 alineatul (1)), detaliind procedura prevăzută la articolul 106 din Constituție. 139. Capitolul XI din Proiectul de cod detaliază modalitățile și procedurile de numire a funcționarilor de către Parlament, precum și revocarea acestora, care constituie o componentă importantă a funcțiilor de control ale parlamentelor. Dispozițiile acestui capitol ar putea fi completate pentru a reflecta obiectivul parității de gen subliniat în Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW. 140. Proiectul de cod atribuie „comisiei responsabile cu aprobarea moțiunilor simple” sarcina de a prezenta avizul său în plenul Parlamentului (articolul 252 alineatul (5)). În plus, articolul 252 alineatul (6) prevede că „fracțiunile parlamentare se exprimă asupra moțiunii”, în timp ce articolul 252 alineatul (8) specifică că o moțiune simplă trebuie adoptată cu votul majorității deputaților prezenți. Cu toate acestea, rămâne neclar ce decizie trebuie să ia fracțiunile parlamentare în temeiul articolului 252 alineatul (6), precum și formatul și procedura pentru acest proces decizional. Prin urmare, sunt necesare clarificări suplimentare pentru a asigura o abordare clară și coerentă în ceea ce privește luarea deciziilor cu privire la moțiunile parlamentare. Articolul 252 alineatul (2) prevede că absența cvorumului la ședința în care urmează să fie dezbătută moțiunea va duce la respingerea acesteia. În același timp, o amânare ar fi o opțiune mai preferabilă decât respingerea automată. În cele din urmă, articolul 252 alineatul (3) stabilește o limită numerică pentru numărul de moțiuni de cenzură care pot fi depuse. Deși este rezonabil să se impună anumite restricții pentru a preveni abuzul de astfel de moțiuni și pentru a se evita paralizia legislativă, o cerință procedurală – cum ar fi un număr minim de semnături de susținere – ar oferi o abordare mai adecvată și mai echilibrată.

9. INTEGRAREA PERSPECTIVEI DE GEN ÎN CONTROLUL PARLAMENTAR

141. Asigurarea utilizării unui limbaj sensibil la dimensiunea de gen în legislație reprezintă o contribuție importantă la egalitatea de gen și la incluziune. Limbajul sensibil la dimensiunea de gen este singurul standard acceptabil de exprimare legislativă care promovează eficacitatea legislativă, egalitatea și incluziunea. Acest lucru înseamnă că limbajul legii ar trebui să țină seama în mod explicit de publicul său și să facă alegeri lingvistice specifice. Indiferent de limba în care sunt redactate legile, legislația ar trebui să evite utilizarea unui limbaj care se referă în mod explicit sau implicit la un singur gen (limbaj specific de gen) sau grup, sau să o facă numai atunci când acest lucru servește eficacității legii sau unui motiv specific (de exemplu, legea se referă la un gen specific).133 În acest sens, Proiectul de cod ar trebui revizuit pentru a se asigura că se utilizează un

133 A se vedea OSCE/ODIHR, Linii directoare privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, paragraful 133. 48  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

limbaj sensibil la dimensiunea de gen în textul integral al acestuia. De exemplu, articolul 237 se referă la examinarea rapoartelor de către „Ombudsman”, care nu este un termen neutru din punct de vedere al genului și, cu excepția cazului în care există o problemă de inexactitate a traducerii, ar putea implica faptul că funcția este ocupată numai de un bărbat. Pentru a asigura utilizarea unui limbaj sensibil la dimensiunea de gen, se recomandă ca, ori de câte ori este posibil, referirile la titularii de funcții sau la anumite categorii de persoane să fie adaptate pentru a utiliza un cuvânt neutru din punct de vedere al genului, asigurându-se totodată că acesta nu are o conotație peiorativă. 134 142. În afară de aceasta, Proiectul de cod ar beneficia în continuare de integrarea expresă a egalității de gen, atât în structurile de supraveghere, cât și în domeniul de aplicare substanțial al supravegherii, așa cum s-a subliniat deja mai sus în ceea ce privește reprezentarea femeilor în cadrul structurilor de supraveghere și al comisiilor parlamentare, precum și modalitățile specifice de supraveghere, cum ar fi bugetarea de gen, raportarea anuală defalcată sau supravegherea parlamentară sensibilă la gen și diversitate a sectorului de securitate și informații, printre altele. Se reamintește că, în conformitate cu definiția utilizată în Planul de acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea egalității de gen, integrarea perspectivei de gen implică evaluarea implicațiilor pentru femei și bărbați ale oricărei acțiuni planificate, inclusiv legislația, politicile și programele, în toate domeniile și la toate nivelurile.135 Orientările utile privind modul în care perspectiva de gen ar trebui integrate în supravegherea parlamentară se regăsesc în Planul de acțiune pentru parlamente sensibile la dimensiunea de gen, adoptat de Adunarea Uniunii Interparlamentare în 2012.136 143. După cum s-a menționat deja mai sus, Proiectul de cod nu abordează componența organismelor de supraveghere (inclusiv a comisiilor de anchetă). Cu toate acestea, autorii proiectului ar trebui să ia în considerare introducerea unei cerințe generale privind o abordare echilibrată din punct de vedere al genului în ceea ce privește componența tuturor organismelor de supraveghere. 144. Se remarcă faptul că Parlamentul Moldovei nu are o comisie permanentă pentru egalitatea de gen. Planul de acțiune al UIP pentru parlamente sensibile la dimensiunea de gen recomandă ca, pe lângă o comisie parlamentară specializată însărcinată cu revizuirea politicilor guvernamentale din perspectiva de gen, egalitatea de gen să fie integrată „în toate activitățile parlamentare” și „în toate comisiile parlamentare, astfel încât toți membrii comisiilor – bărbați și femei – să aibă mandatul de a aborda implicațiile de gen ale politicilor, chestiunilor legislative sau bugetare pe care le examinează”. Se recomandă, de asemenea, alocarea de timp în ordinea de zi „pentru dezbateri speciale privind egalitatea de gen sau întrebări specifice de gen adresate miniștrilor”. Autorii Proiectului de cod sunt încurajați să ia în considerare adăugarea de referiri explicite la egalitatea de gen ca o problemă care ar trebui abordată de Parlament și de organismele sale de supraveghere în toate aspectele supravegherii parlamentare și în legătură cu toate activitățile guvernamentale.

134 A se vedea, de exemplu, NAȚIUNILE UNITE Integrarea perspectivei de gen în discursul și. A se vedea, de asemenea, ca un alt exemplu, Parlamentul European, Limbajul neutru din punct de vedere al genului în Parlamentul European (2008, actualizat în 2018); Rezoluția Parlamentului European privind integrarea perspectivei de gen în Parlamentul European (2021); Consiliul Uniunii Europene, Secretariatul General, Comunicarea incluzivă în SGC (2018). 135 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), punctul 32. 136 A se vedea IPU, Planul de acțiune pentru parlamente sensibile la dimensiunea de gen (2012), p. 15, disponibil la: http://www.ipu.org/pdf/publications/action-gender-e.pdf. În special, planul recomandă parlamentelor „să încurajeze distribuția proporțională și echitabilă a femeilor parlamentare în toate comisiile, nu doar în cele care se ocupă de femei, copii, gen, familie, sănătate și educație”. 49  Opinie preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III)

145. În cele din urmă, integrarea perspectivei de gen ar trebui să fie o parte integrantă a tuturor instrumentelor și practicilor de supraveghere, inclusiv a evaluării ex post a legislației. Procesul de realizare a evaluărilor de impact, dar și al audierilor publice în general, ar trebui să asigure că o gamă largă de părți interesate poate participa și avea acces la toate informațiile relevante în timp util și în mod cuprinzător; în acest context, ar trebui să se urmărească un dialog național cât mai larg posibil, inclusiv cu grupurile marginalizate sau subreprezentate și cu cele expuse unui risc deosebit.137 Măsurile de sensibilizare ample și proactive ale guvernului și parlamentului contribuie la identificarea și includerea tuturor părților interesate și relevante, inclusiv a organizațiilor care promovează egalitatea de gen și reprezintă grupurile marginalizate sau subreprezentate din punct de vedere istoric (a se vedea, de asemenea, Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la privind organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (Aspectele cu referire la funcțiile reprezentative ale Parlamentului)138 cu recomandările specifice pentru a se asigura derularea unor procese parlamentare mai deschise, participative și incluzive).

RECOMANDAREA F. Să se ia în considerare adăugarea în Proiectul de cod a unei referiri exprese la egalitatea de gen ca o problemă care ar trebui abordată de parlament și de organismele sale de supraveghere în toate aspectele supravegherii parlamentare și în legătură cu toate activitățile guvernamentale.

10.MONITORIZAREA ȘI RAPORTAREA PRIVIND ÎNDEPLINIREA ROLULUI DE SUPRAVEGHERE PARLAMENTARĂ

146. Proiectul de cod nu conține dispoziții sau un sistem care să impună Parlamentului să monitorizeze și să raporteze în mod regulat cu privire la activitățile sale de supraveghere. Acest lucru ar contribui la responsabilizarea Parlamentului în fața publicului pentru performanțele sale. Se recomandă completarea titlului III din Proiectul de cod în acest sens.

[SFÂRȘITUL TEXTULUI]

137 A se vedea, de exemplu, Banca Mondială, Studiu privind evaluările impactului asupra drepturilor omului (HRIAs) (2013), p. 4. HRIAs ajută la evaluarea impactului pe termen scurt, mediu și lung al politicilor propuse și al proiectelor de lege asupra drepturilor omului. Aceste tipuri de evaluări se referă la modul în care politica sau propunerea de reglementare propusă respectă obligațiile legale internaționale ale statului de a respecta, proteja și îndeplini drepturile omului ale indivizilor. Procesul de realizare a HRIAs ar trebui să asigure că o gamă largă de părți interesate poate participa și avea acces la toate informațiile relevante în timp util și în mod cuprinzător; în acest context, ar trebui să se urmărească un dialog național cât mai larg posibil, inclusiv cu grupurile marginalizate sau subreprezentate și cu cele expuse unui risc deosebit. HRIAs pot fi atât evaluări independente, cât și integrate în evaluări mai ample ale impactului asupra mediului și societății. 138 Pentru o analiză mai cuprinzătoare a modalităților de implicare a publicului în activitatea Parlamentului și recomandări practice în acest sens, a se vedea Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile reprezentative ale Parlamentului) – disponibil la: &lt; Moldova | LEGISLATIONLINE> . 50