Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbor za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

SPECIJALNA IZBORNA POSMATRAČKA MISIJA Bosna i Hercegovina – Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. IZJAVA O PRELIMINARNIM NALAZIMA I ZAKLJUČCIMA PRELIMINARNI ZAKLJUČCI

Na prijevremenim izborima za predsjednika Republike Srpske (RS) 23. novembra, kandidati su slobodno vodili kampanje, ali su zbog nesrazmjerno povoljnijeg položaja vladajuće stranke kandidati imali nejednake mogućnosti. Tokom izbora su se čuli polarizirajući narativi o funkcijama institucija na državnom nivou i ulozi međunarodnih aktera u upravljanju zemljom, te su doveli do ograničene angažiranosti. Bez obzira na diskriminatorne zahtjeve u pogledu ispunjavanja uvjeta za kandidaturu, registracija kandidata je bila inkluzivna. Pripreme za izbore su se općenito odvijale profesionalno, usprkos ozbiljnim organizacijskim i budžetskim izazovima koji su dodatno opteretile ograničene operativne kapacitete izborne administracije. Iako je okruženje tokom kampanje bilo otvoreno, kombinirani uticaj zloupotrebe javnih resursa, prednosti javne funkcije i zabrane javnog finansiranja doveli su do neravnopravne izborne utrke. Ograničen broj plaćenih oglasa i uredničkog sadržaja u privatnim medijima, uz izostanak debata i neproporcionalno izvještavanje o kandidatu vladajuće stranke u programima javnog emitera Republike Srpske, negativno su uticali na sposobnost birača da donesu informisanu odluku o glasanju. Na ograničenom broju posjećenih biračkih mjesta, proces glasanja je bio profesionalan, dobro vođen i uredan.

Pozadina i politički kontekst

Prema Ustavu uspostavljenom Općim okvirnim sporazumom za mir iz 1995. godine, općepoznatom kao Dejtonski mirovni sporazum, Bosnu i Hercegovinu čine dva entiteta: Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska. 1 Ustav Bošnjacima, Hrvatima i Srbima daje status „konstitutivnih naroda“. Građani se također mogu izjasniti kao „Ostali“, identificiranjem s nekom drugom etničkom skupinom ili izborom da se ne povezuju ni sa jednom skupinom.2 Dejtonskim mirovnim sporazumom također je osnovan Ured visokog predstavnika (OHR), međunarodno tijelo zaduženo za nadgledanje provođenja civilnih aspekata mirovnog sporazuma.

Godine 1997., OHR-u su dodjeljene ovlasti da “donosi obavezujuće odluke“ i „poduzima mjere protiv javnih zvaničnika kako bi osigurao efikasan rad državnih institucija“. 3

Na općim izborima 2022. godine, Milorad Dodik, lider Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD), ponovo je izabran za predsjednika Republike Srpske. Nakon optužbi za izbornu prevaru, Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine (CIK) je izvršila kontrolno brojanje svih glasova za predsjedničke izbore u RS; rezultati kontrolnog brojanja nisu uticali na ishod izbora. Od 2023. godine, Narodna skupština Republike Srpske (NSRS) konsistentno donosi zakone, odluke i zaključke kojima se osporavaju ovlasti institucija na državnom nivou i OHR-a, a koje su OHR i Ustavni sud BiH poništili. 4

1 Uz to, Distrikt Brčko ima posebni status jedinice lokalne samouprave pod neposrednim suverenitetom države. Svaki od dva entiteta ima svoj poseban etnički sastav i širok stepen autonomije, što uključuje vlastiti ustav, političku strukturu, institucije uprave, te administrativna i pravosudna tijela. 2 U Zakonu o zaštiti prava pripadnika nacionalnih manjina, službeno je prepoznato 18 nacionalnih manjina. 3 Pogledati Zaključke Bonske konferencije o provedbi mira. 4 To uključuje zakone o neobjavljivanju odluka OHR-a i neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda BiH, Zakon o neprimjenjivanju Zakona i zabrani djelovanja vanustavnih institucija BiH, Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću RS, Zakon o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika RS i Odluku o mjerama i zadacima proisteklim iz neustavnih odluka i postupaka vanustavnih institucija BiH. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 2 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

28. avgusta 2025., CIK je najavio prijevremene izbore za predsjednika RS-a za 23. novembar, nakon što je Sud BiH osudio bivšeg predsjednika RS-a Milorada Dodika, a CIK mu nakon toga oduzeo mandat. 5 Izbori su se održali u ozračju sve dubljih institucionalnih neslaganja između entitetskih i državnih organa vlasti, uz stalno osporavanje državnih institucija i OHR-a. 6 Mnogi su ove izbore smatrali dvojnim testom otpornosti ustavnog okvira BiH, kao i vladajućeg SNSD-a i g. Dodika u zadržavanju liderske pozicije u iščekivanju općih izbora 2026. godine.

Ubrzo nakon presude, Narodna skupština Republike Srpske (NSRS) donijela je zaključke kojima se odbacuje osuđujuća presuda protiv g. Dodika i poziv na prijevremene izbore, i nalaže institucijama RS- a i političkim akterima da se uzdrže od aktivnosti vezanih za provedbu izbora. 7 Nakon ostavke premijera Republike Srpske, NSRS je potvrdila imenovanje g. Save Minića za premijera, na prijedlog g. Dodika. 8 Konačno, NSRS je donijela odluku o raspisivanju referenduma za 25. oktobar, koji do danas nije održan. 9 Nakon toga je Ustavni sud BiH donio privremenu mjeru i stavio van snage određene dijelove zaključaka NSRS kao potencijalno nespojive sa Ustavom BiH, zabranjujući institucijama i zvaničnicima Republike Srpske da rade na njihovoj provedbi do donošenja konačne odluke. 10 Narodna skupština Republike Srpske je na kraju povukla sporne dijelove zaključaka 24. septembra.

G. Dodik je prvobitno najavio da će njegova stranka bojkotovati izbore. Bez obzira na to, Narodna skupština Republike Srpske je 24. septembra pozvala političke stranke da individualno odluče o svom učešću na izborima. NSRS je 18. oktobra stavila van snage nekoliko zakona koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine proglasio neustavnim, 11 i potvrdila imenovanje gđe Ane Trišić-Babić za vršiteljicu dužnosti predsjednika RS-a. 12 Ubrzo nakon povlačenja spornih zakona, SAD su ukinule sankcije protiv g. Dodika i drugih javnih zvaničnika i pravnih lica u Republici Srpskoj. 13 Nakon toga je Tužilaštvo BiH obustavilo istragu protiv g. Dodika zbog „napada na ustavni poredak“. 14 Ustavni sud BiH je odbacio apelacije g. Dodika vezano za osuđujuću presudu protiv njega i oduzimanje mandata. 15

5 26. februara 2025., g. Dodik je osuđen na godinu dana zatvora i izrečena mu je šestogodišnja zabrana obavljanja javne funkcije zbog suprotstavljanja odlukama OHR-a, na osnovu krivičnog djela (član 203.a Krivičnog zakona) koje je uveo OHR u julu 2023. godine. Presudu je potvrdilo vijeće Apelacionog odjeljenja Suda BiH 12. juna. Sud je kasnije zatvorsku kaznu preinačio u novčanu. 6 Pogledati izjavu Delegacije EU u BiH u kojoj se oštro osuđuje postupak Košarca prema Visokom predstavniku kao „neukusan i zapaljiv“. 7 Pogledati Zaključke NSRS od 22. avgusta 2025 vezano za informaciju o Odluci Centralne izborne komisije o oduzimanju mandata predsjednika Republike Srpske Miloradu Dodiku. 8 Imenovanja premijera i vlade još uvijek čeka na odluku Ustavnog suda BiH. Naredna sjednica Suda zakazana je za 27.-28. novembar. 9 Referendumsko pitanje bi bilo: “Da li prihvatate odluke neizabranog stranca Christiana Schmidta i presude neustavnog Suda BiH izrečene protiv predsjednika Republike Srpske, kao i odluku CIK-a o oduzimanju mandata predsjedniku Republike Srpske Miloradu Dodiku?” G. Dodik je 6. oktobra javno najavio odlaganje za 9. januar 2026. 10 Privremena mjera je izrečena na zahtjev 14 članova Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. Konačna odluka Suda se očekuje 27.-28. novembra. 11 Pogledati listu povučenih zakona na web stranici NSRS. 12 Ustavom RS nije propisano kako se predlaže i imenuje vršilac dužnosti predsjednka, osim u slučajevima privremene spriječenosti kada predsjednik može ovlastiti potpredsjednika. Gđu Trišić-Babić je predložila grupa delegata u NSRS. Pitanje ustavnosti imenovanja VD predsjednika RS navodno čeka na odluku Ustavnog suda Republike Srpske. 13 Pogledati izjavu Ureda za kontrolu imovine stranaca Ministarstva finansija SAD-a od 29. oktobra 2025.(OFAC). 14 Pogledati odluku od 30. oktobra 2025. o obustavljanju istrage protiv g. Dodika. 15 Pogledati objavu Ustavnog suda BiH. Ustavni sud je odbacio apelaciju na osuđujuću presudu kao neosnovanu, navodeći da nije došlo do kršenja prava apelanta na pravično suđenje, a presuda je zasnovana na zakonskim i jasno formuliranim pravnim osnovama; sud je naveo i da sigurnosne mjere ispunjavaju zahtjeve u pogledu pristupačnosti i predvidljivosti. Sud je odbacio apelaciju na oduzimanje mandata kao nedopuštenu, navodeći da su navodi iz apelacije nespojivi s Ustavnom. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 3 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Izborni sistem i pravni okvir

Predsjednik Republike Srpske se bira direktno na mandat od četiri godine. Bira se kandidat koji dobije najveći broj glasova, a dva kandidata iz reda ostala dva konstitutivna naroda koji dobiju najviše glasova biraju se za potpredsjednike. 16 Na ovim izborima je biran samo predsjednik, a njegov mandat će trajati do oktobra 2026. godine kada će se održati planirani opći izbori.

Pravni okvir pruža zadovoljavajuću osnovu za demokratske izbore. 17 Nekoliko ranijih preporuka ODIHR-a provedeno je kroz opsežne izmjene i dopune Izbornog zakona BiH koje je OHR nametnuo u martu 2024. godine, 18 kao što je revidiranje sistema imenovanja biračkih odbora kako bi se povećala njihova nepristranost, unapređenje propisa o zloupotrebi javnih sredstava od strane nosilaca izvršnih funkcija vlasti i kršenju pravila tokom kampanje, produžavanje rokova za podnošenje i razmatranje žalbi i pritužbi i unapređenje izvještavanja o finansiranju kampanja. Međutim, nekoliko drugih preporuka ODIHR-a i Kongresa još uvijek nije ispunjeno, uključujući one koje se odnose na pasivno i aktivno biračko pravo, sveobuhvatne propise o zloupotrebi javnih sredstava, učešće žena, transparentnost procesa rješavanja izbornih sporova, odvraćajuće sankcije za kršenje pravila finansiranja kampanja i efikasan nadzor.

Izborna administracija

Izborima je upravljala trostepena struktura koju predvodi CIK, a čine je 64 općinske izborne komisije i 2.350 biračkih odbora. 19 Prema zakonu, sastav izbornih tijela na svim nivoima mora odražavati etnički sastav njihovih izbornih jedinica. CIK je stalno tijelo koje čini sedam članova, ovlašteno da nadgleda i reguliše izborni proces. 20 Općinske izborne komisije imenuju odgovarajući općinski i gradski organi na mandat od sedam godina, koji odobrava CIK. 21 Iako su žene bile dobro zastupljene u općinskim izbornim komisijama, čineći 46 % njihovog članstva, samo 2 od 7 članova CIK-a su žene, čime nije zadovoljena zakonski obavezna kvota. 22

Birački odbori, koji imaju od tri do pet članova, imenuju se prije svakih izbora. Iako predsjednike i njihove zamjenike imenuje CIK iz reda nestranačkih kandidata, članove i zamjenske članove u 16 Zakonom nisu eksplicitno regulsanii prijevremeni izbori samo za mjesto predsjednika i potpredsjednika Republike Srpske. 17 Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske prvenstveno su regulisani Izbornim zakonom BiH iz 2001. godine i Zakonom o finansiranju političkih stranaka BiH iz 2012. godine. Osim toga, Ustav Republike Srpske sadrži odredbe o izbornim sistemu. Pravni okvir je dopunjen propisima CIK-a. Bosna i Hercegovina je potpisnica glavnih međunarodnih i regionalnih instrumenata koji se odnose na demokratske izbore. 18 Izmjenama i dopunama su u izborni proces postepeno uvedene informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT) i digitalizirani su određeni aspekti izborne administracije; međutim, na ovim izborima se nisu koristile nikakve informacijsko komunikacijske tehnologije. Kao odgovor na ovo nametanje, u aprilu 2024. godine, NSRS je usvojila Izborni zakon kojim se Izbornoj komisiji Republike Srpske dodjeljuje isključiva nadležnost za izbore u RS-u; ovaj Zakon je Ustavni sud BiH kasnije ukinuo. 19 To uključuje 139 mobilnih timova za pomoć biračima koji su vezani za kuću i onima koji se nalaze u socijalnim, zdravstvenim i kazneno-popravnim ustanovama. Pored toga, formirana su četiri biračka odbora za glasanje izvan zemlje, u Austriji, Njemačkoj i Srbiji. Angažovano je dodatno osoblje u Glavnom centru za brojanje mobilnih i nepotvrđenih glasačkih listića, listića za glasanje u odsustvu i onih koji su poslani putem pošte. 20 Nakon otvorene konkursne procedure, članove Centralne izborne komisije imenuje ad hoc Komisija za izbor i imenovanje, koju čine po dva predstavnika Visokog sudskog i tužilačkog vijeća, Zajedničke komisije za administrative poslove Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH i CIK-a. Nakon toga, članove CIK-a imenuje Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH. Sedam članova CIK-a uključuju dva Bošnjaka, dva Hrvata, dva Srbina i jednog predstavnika „ostalih“.. 21 Veličina svake općinske izborne komisije zavisi od veličine izborne jedinice i broja registrovanih birača, a može imati tri, pet ili sedam članova. 22 Zakonom je propisano da državna tijela na svim nivoima organizacije moraju uključivati najmanje 40% pripadnika svakog spola. Prema uvriježenoj praksi, neke općinske izborne komisije čiji sastav nije ispunjavao ovaj uslov u pogledu spola po potrebi su izuzete od ove pravne obaveze, jer je uzeta u obzir ukupna zastupljenost spolova u cijeloj zemlji, a ne u pojedinačnim komisijama. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 4 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

jednakom broju imenuju stranke koje se kandiduju na izborima i imaju delegate u Narodnoj skupštini Republike Srpske. Budući da su samo SNSD i Srpska demokratska stranka (SDS) imale pravo da predlože članove biračkih odbora, preostala dva člana petočlanih biračkih odbora kao i onih za koje stranke nisu predložile članove birani su sa rezervnih spiskova općinskih izbornih komisija za članove biračkih odbora iz prethodnih izbora. Većina predsjednika, članova i zamjenskih članova biračkih odbora imenovana je blagovremeno, iako su neke općinske izborne komisije imale problema sa popunjavanjem biračkih mjesta zbog niskih naknada, ranijih problema sa plaćanjem i nedostatka motivacije. Međutim, neposredno prije izbornog dana, CIK je zamijenio nekoliko imenovanih predsjednika nakon što je utvrdio da su nepodobni zbog ranijeg političkog djelovanja. Neki članovi i predsjednici su zamijenjeni nakon što su dali ostavke. Budući da se to desilo po završetku obuke, ostavke su umanjile vrijednost i uticaj obuka. Sa pozitivne strane, neke općinske izborne komisije su izvijestile o nastojanjima da se obuke nastave sve do dana izbora.

Izborna administracija je profesionalno izvršavala svoje zadatke; međutim, naišla je na nekoliko izazova, između ostalog i u pogledu ispunjavanja određenih rokova. Zakašnjela isplata sredstava iz budžeta za potrebe CIK-a odložila je početak priprema za izbore za nekoliko sedmica, dok su pravni sporovi u postupku javne nabavke ometali tehničke pripreme. 23 CIK je donio nove propise i ponovo stavio na snagu neka ranija pravila o registraciji birača i kandidata, imenovanju biračkih odbora i izbornoj kampanji, prilagodivši rokove i pravila prijevremenim izborima. Operativni kapacitet izborne administracije i njena sposobnost da nezavisno izvršava svoj mandat pod dodatnim su pritiskom zbog dugotrajno upražnjenih brojnih ključnih pozicija u Sekretarijatu Centralne izborne komisije. 24

Centralna izborna komisija je održavala redovne sjednice, koje su bile otvorene za posmatrače i prenošene uživo putem interneta, a snimci su bili dostupni na online platformama CIK-a. Međutim, sjednice CIK-a nisu unaprijed najavljivane, što je zakonska obaveza, i nisu svi akti koje je CIK usvojio dosljedno i sveobuhvatno objavljivani na njegovoj web stranici, što je smanjilo ukupan nivo transparentnosti. Općinske izborne komisije koje je posjetila Specijalna izborna posmatračka misija (SIPM) ODIHR-a održavale su javne sjednice, objavljivale svoje odluke i informisale o svojim aktivnostima putem općinskih web stranica i oglasnih ploča. Generalno, nivoi povjerenja aktera u nezavisnost i nepristranost izborne administracije bili su na različitim nivoima, a posebno su bili niski kada se radi o biračkim odborima zbog ranijih loših rezultata i dokazanih zloupotreba na prethodnim izborima.

CIK je osigurao obaveznu obuku uključujući online sesije za predsjednike biračkih odbora i njihove zamjenike, kao i sesije uživo za sve članove biračkih odbora, a priručnici za obuku su bili dostupni na internetu. Zbog vremenskih ograničenja, korišteni su video materijali koji su proizvedeni za lokalne izbore 2024. godine uz dodatna objašnjenja o specifičnostima ovih izbora, što nije pružilo dovoljno jasnoće oko popunjavanja dokumenata i protokola biračkih odbora. CIK nije pokrenuo kampanju za edukaciju birača za ove izbore, navodeći nedostatak dodijeljenih finansijskih sredstava kao razlog. Ograničene aktivnosti na informiranju birača oslanjale su se na vizuelne materijale na web stranici CIK- a i društvenim mrežama, fokusirajući se na opće informacije o izborima, registraciju za glasanje izvan zemlje i aktivnosti CIK-a.

Registracija birača

Pravo glasa imaju građani sa navršenih 18 godina starosti. Onima koji su sudskom odlukom proglašeni pravno nesposobnima, uključujući i na osnovu intelektualnog ili psihosocijalnog invaliditeta, oduzeto

23 CIK je prema zakonu morao primiti tražena sredstva najkasnije 15 dana nakon raspisivanja prijevremenih izbora, tj. do 12. septembra. Međutim, Ministarstvo finansija i trezora BiH je odobrilo isplatu tek 22. septembra, omogućavajući CIK-u da donese Uputstvo o rokovima za provođenje izbornih aktivnosti koje je stupilo na snagu 25. septembra. 24 Na osnovu novog pravilnika CIK-a o unutrašnjoj organizaciji, nedostaje im 120 uposlenika. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 5 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

je pravo glasa, protivno međunarodnim standardima i usprkos ranijim preporukama ODIHR-a. 25 Osobe koje služe zatvorsku kaznu ili su optužene za teška krivična djela, uključujući ratne i zločine protiv čovječnosti također nemaju pravo glasa. Samo građani sa prijavljenim stalnim prebivalištem u Republici Srpskoj i Brčko distriktu i oni koji su se opredijelili da glasaju za institucije entiteta Republika Srpska imali su pravo glasa na ovim izborima. 26

Centralni birački spisak (CBS) je trajan i centraliziran. Vodi ga Centralna izborna komisija, na osnovu pasivne i kontinuirane registracije birača. Međutim, budući da se podaci o biračima uzimaju iz matičnih evidencija i drugih relevatnih javnih baza podataka, tačnost CBS-a zavisi od napora koje ulažu druge institucije nadležne za ažuriranje matične evidencije. Birači koji imaju prebivalište u zemlji automatski se stavljaju na birački spisak na osnovu adrese prebivališta. Građani koji privremeno žive u inostranstvu mogu se aktivno registrovati za glasanje putem pošte ili u diplomatskim predstavništvima prije svakih izbora; u suprotnom, mogu glasati u zemlji prema posljednjem prijavljenom prebivalištu. Prema pravilima CIK-a, birači koji su se registrovali da glasaju u inostranstvu na lokalnim izborima 2024. godine automatski su bili registrovani za glasanje izvan zemlje, dok su se novi birači mogli prijaviti do 14. oktobra. Sastavljeni su posebni birački spiskovi za birače koji su zahtijevali da glasaju putem mobilne glasačke kutije. 27

Tokom godine, birači imaju brojne mogućnosti da provjere svoje podatke na biračkim spiskovima i zatraže ispravke, bilo online ili u općinskim centrima za registraciju. CIK je omogućio javni pristup i kontrolu preliminarnih biračkih spiskova u štampanoj formi u općinskim centrima za registraciju birača i drugim naznačenim mjestima prije izbora. Suprotno Izbornom zakonu BiH, CIK nije omogućio pristup preliminarnom biračkom spisku online. CIK smatra da ovaj format ne štiti lične podatke i da nije u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti ličnih podataka. 28 U skladu sa zakonom, CIK je dvjema političkim strankama dostavio elektronski primjerak registra na zahtjev.

Na konačnom biračkom spisku, koji je zatvoren 3. novembra, nalazila su se 1.264.364 birača, uključujući 20.531 registrovanog za glasanje izvan zemlje. 29 Iako sagovornici ODIHR-ove specijalne posmatračke misije nisu iznosili bojazni oko sveobuhvatnosti CBS-a, neki su naveli da se na njemu nalazi značajan broj preminulih osoba i građana koji su zadržali službeno prebivalište u zemlji, iako žive u inostranstvu. 30

25 Pogledati članove 12. i 29. Konvencije o pravima osoba s invaliditetom (CRPD) iz 2006. godine. U stavu 9.4 Priopćenja Odbora CRPD-a br. 4/2011 navodi se da “isključenje iz prava glasa na osnovu percipiranog ili stvarnog psihosocijalnog ili intelektualnog invaliditeta, uključujući ograničenje prema individualiziranoj procjeni, predstavlja diskriminaciju po osnovu invaliditeta u smislu člana 2. Konvencije”. 26 Stanovnici Distrikta Brčko moraju biti državljani Republike Srpske kako bi mogli glasati na entitetskim izborima u Republici Srpskoj. Osobe sa dvojnim državljanstvom mogu glasati samo ako imaju prijavljeno prebivalište u Bosni i Hercegovini. 27 Ova opcija je na raspolaganju biračima koji su vezani za kuću, između ostalog i zbog invaliditeta, i onima koji su u bolnicama, staračkim domovima ili kazneno-popravnim ustanovama. 28 Stanovište CIK-a zasnovano je na ranijoj obavijesti koju je poslala Agencija za zaštitu ličnih podataka o objavljivanju biračkog spiska za glasanje izvan zemlje na internetu; međutim, ova je obavijest izdata prije stupanja na snagu izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH kojima se propisuje da CBS mora biti javan i nalaže objavljivanje preliminarnih biračkih spiskova. 29 CIK je odbacio 82 zahtjeva za glasanje izvan zemlje zbog nepotpune ili netačne dokumentacije. 30 Matična evidencija se može ažurirati na službeni zahtjev srodnika preminulih osoba, uključujući one koji žive u inostranstvu, ili nakon odjavljivanja stalnog prebivališta u zemlji. Pogledati i Preporuku Kongresa 369(2015) o izbornim listama i biračima koji de facto žive u inostranstvu. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 6 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Registracija kandidata

Pravo na kandidaturu za predsjednika Republike Srpske imaju birači iz reda tri konstitutivna naroda, na osnovu vlastitog izjašnjenja kandidata o pripadnosti. 31 Takvi diskriminatorni zahtjevi prema građanima koji se ne izjašnjavaju kao pripadnici nijednog od tri konstitutivna naroda suprotni su obavezama OSCE-a i međunarodnim standardima, uključujući praksu Evropskog suda za ljudska prava.32 Potencijalni kandidati također moraju imati stalno prebivalište na teritoriji entiteta. Zakonom su isključene osobe koje su osuđene ili optužene pred međunarodnim ili domaćim sudom za genocid, zločine protiv čovječnosti ili ratne zločine. Neke kategorije državnih zvaničnika i državnih službenika, uključujući pripadnike policije, oružanih snaga i diplomatsko osoblje, mogu se kandidirati samo ako daju ostavku ili privremeno odstupe.

Predsjedničke kandidate mogu predložiti političke stranke i koalicije, ili se mogu kandidirati kao nezavisni. Od 25. do 29. septembra, prije nominacije, političke stranke koje su predložile kandidate i oni koji su se željeli kandidirati kao nezavisni morali su CIK-u podnijeti zahtjev za ovjeru. Podnosioci zahtjeva su bili dužni platiti naknadu za ovjeru 33 i dostaviti minimalno 3.000 potpisa birača koji su registrovani za glasanje na izborima u RS; 34 međutim, u skladu sa zakonom, svi koji su se prijavili za ove izbore bili su izuzeti od ovih zahtjeva, s obzirom na to da su već bili ovjereni za prethodne entitetske izbore. Suprotno dobroj međunarodnoj praksi, birači su mogli potpisom podržati samo jednog kandidata. 35 Ograničeni rok za ovjeru od pet dana i pravo birača da potpisom podrže samo jednog kandidata nepotrebno su opteretili nove učesnike na izborima.

Proces registracije kandidata je bio inkluzivan. Svih sedam kandidata je ovjereno, a šest je nominovalo kandidate za ove izbore, od čega su četiri imenovale stranke, a dva su kandidata nezavisna. 36 Nije se kandidirala nijedna žena. Sudu je podnesena žalba na ovjeru kandidata SNSD-a, a apelant je tvrdio da je zahtjev potpisalo neovlašteno lice, s obzirom na osuđujuću presudu protiv g. Dodika. 37

31 Odluka CIK-a odnosi se na „izbor predsjednika RS iz reda srpskog naroda“. Pod uslovom da su dva aktuelna potpredsjednika RS iz reda bošnjačkog, odnosno hrvatskog konstitutivnog naroda, predsjednik RS se bira iz konstitutivnog naroda koji nema svog predstavnika, tj. iz reda Srba. 32 U stavu 7.3 OSCE-ovog Kopenhaškog dokumenta iz 1990. godine navedeno je da će države članice „garantirati univerzalno i jednako pravo glasa svim odraslim građanima“. Stavom 7.5 se države članice obavezuju da „poštuju prava građana da se kandidiraju za političku ili javnu funkciju […] bez diskriminacije“. Pogledati i član 21.3 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima Ujedinjenih nacija (UN) i članove 2. i 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR). Pogledati, između ostalog, presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetima Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovina, Zornić protiv Bosne i Hercegovine, Pilav protiv Bosne i Hercegovine, Šlaku protiv Bosne i Hercegovine i Kovačević protiv Bosne i Hercegovine. 33 Naknada se refundira političkim subjektima čiji kandidat osvoji mandat ili osigura trećinu glasova koje je dobio izabrani kandidat. 34 Potpise podrške aplikanti moraju fizički prikupiti na propisanom obrascu i dostaviti putem elektronske aplikacije CIK-a, koja omogućava provjeru podataka birača u odnosu na CBS nakon ručnog unosa. 35 U paragrafu 196. Smjernica ODIHR-a i Venecijanske komisije o reguliranju političkih stranaka iz 2020. godine data je preporuka da „treba izbjegavati uslov da građanin potpisom smije podržati isključivo jednu stranku, jer bi takvo pravilo uticalo na njegovo/njeno pravo na slobodu udruživanja i lako bi moglo dovesti do diskvalifikacije stranaka“. 36 Od pet ovjerenih političkih stranaka, četiri su predložile kandidate. Registrovani su sljedeći kandidati: Branko Blanuša – SDS, Dragan Đokanović – Savez za novu politiku (SNP), Igor Gašević – nezavisni, Siniša Karan - SNSD, Slavko Dragičević – nezavisni, Nikola Lazarević – Ekološka partija Republike Srpske (EP). 37 Stranka Za pravdu i red (ZPR) je podnijela žalbu Sudu BiH na ovjeru SNSD-a od strane CIK-a, tvrdeći da g. Dodik nije bio ovlašten da podnese zahtjev za ovjeru zbog osuđujuće presude. Sud je odbacio žalbu, navodeći da je u vrijeme ovjere g. Dodik bio registrovan kao ovlašteni predstavnik ove stranke. Sud je u dopisu naložio CIK-u da evidentira i provede pravne posljedice osuđujuće presude, koja mu onemogućava obavljanje službenih dužnosti, uključujući onu stranačkog predsjednika. Ustavni sud BiH je 19. novembra odbacio apelaciju kao nedopuštenu, utvrdivši da apelant nije dokazao da je CIK-ova ovjera SNSD-a za prijevremene predsjedničke izbore u Republici Srpskoj 2025. godine uticala na bilo koje njegovo ustavom zaštićeno pravo. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 7 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Izborna kampanja

Skraćeni 15-dnevni period za kampanju počeo je 8. novembra, a završen je 22. novembra. Generalno, kampanja je bila konkurentska, a kandidati su mogli slobodno voditi kampanje, uz poštivanje osnovnih sloboda izražavanja i okupljanja. SNSD i Srpska demokratska stranka (SDS) su vodili kampanje online prije početka zvaničnog perioda, što je dovelo do nekoliko žalbi i izricanja novčanih kazni od strane CIK-a. 38

Generalno, cijeli politički spektar je nevoljko učestvovao u prijevremenim izborima, koje su mnogi politički akteri smatrali nametnutim od strane organa vlasti BiH i OHR-a, kao i značajnim finansijskim naprezanjem pred izbore 2026. godine. Kampanja se fokusirala na pitanja nacionalnog identiteta i državne strukture i nije se bavila širim socijalnim i ekonomskim pitanjima. Izborni favoriti, Siniša Karan iz SNSD-a i Branko Blanuša iz SDS-a, odlučili su se za ograničenu kampanju, a ostala četiri kandidata su bili neaktivni i manje vidljivi. Oba vodeća kandidata imala su podršku koalicijskih partnera iz Narodne skupštine Republike Srpske i koristila polarizirajuću retoriku. 39 U kampanji SNSD-ovog kandidata, naglasak je stavljen na zaštitu državnosti Republike Srpske od državnh institucija i uplitanja međunarodne zajednice i OHR-a. Iskazana je i snažna podrška bivšem predsjedniku Republike Srpske i lideru SNSD-a, g. Dodiku, koji se često isticao u materijalima i na skupovima u okviru kampanje kao glavna figura. U ostalim porukama kampanje, naglašena su postignuća vlade RS i data obećanja za ekonomski razvoj i infrastrukturne projekte. S druge strane, kandidat SDS-a se u svojoj kampanji fokusirao na optužbe za korupciju i zloupotrebu ovlasti protiv vladajuće stranke, promicanje ravnopravnosti, pravdu, vraćanje dostojanstva, mjere za borbu protiv korupcije i ravnopravno upravljanje državnim resursima za sve građane entiteta.

Kandidati su informisali o svojim platformama i komunicirali sa biračima putem društvenih mreža, organiziranjem skupova, postavljanjem bilborda, dijeljenjem letaka i drugih materijala u okviru kampanje. Također su se oslanjali na svoje stranačke baze i regionalna uporišta kako bi mobilizirali biračko tijelo. Međutim, kampanja SDS-a je bila skromnija, sputana finansijskim ograničenjima koja proizlaze iz sankcija SAD-a prema bankovnim računima stranke i ukidanjem finansiranja političkih stranaka iz javnih sredstava (Pogledati Finansiranje kampanje). CIK je u dva navrata kaznio SNSD zbog zloupotrebe djece na skupovima u okviru kampanje. 40

Pored polarizirajućih narativa, kampanju su obilježile i zapaljive izjave, usprkos pozivima CIK-a upućenim svim strankama da se uzdrže od davanja izjava koje bi mogle izazvati tenzije. 41 Tokom skupa u Istočnom Sarajevu 10. novembra, g. Dodik je davao zapaljive izjave o Bošnjacima, tvrdeći da postoji prijetnja „islamizacije BiH“ od strane muslimanske zajednic. 42 Islamska zajednica BiH, Međureligijsko vijeće BiH i nekoliko visokih zvaničnika i političara osudili su ove izjave i podnijeli prijave Tužilaštvu BiH i CIK-u (pogledati Rješavanje izbornih sporova). 43

38 CIK je zaprimio 21 pritužbu: 15 na SDS, 4 na SNSD i 1 na Socijalističku partiju (SP) i ZPR. Izrekao je 5 sankcija, uključujući novčane kazne u iznosu od od 5.500 KM SDS-u, 3.000 KM g. Blanuši i 3.500 KM SNSD-u. 39 Vladajuću koaliciju čine SNSD, SP, Narodni demokratki pokret, Demokratski narodni savez, Socijalistička partija Srpske, Ujedinjena Srpska i Narodna partija Srpske. Opoziciju čine: SDS, Partija demokratskog progresa, Narodni front i ZPR, Socijalnodemokratska stranka, Stranka demokratske akcije i BH Zeleni. 40 SNSD-u i njegovom kandidatu su izrečene novčane kazne u ukupnom iznosu od 12.000 KM, odnosno 4.000 KM. 41 Pogledati izjavu CIK-a koja je objavljena 7. novembra. 42 Pogledati članak od 12. novembra Radija Slobodna Evropa. Video snimci sa okupljanja koji su objavljeni na profilima društvenih mreža ove stranke i g. Dodika kasnije su izbrisani. 43 14. novembra, Tužilaštvo BiH je predmet prebacilo Okružnom javnom tužilaštvu u Istočnom Sarajevu. Pogledati i izjavu Međureligijskog vijeća BiH. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 8 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Nekoliko članova vlade, uključujući članicu Predsjedništva BiH iz Republike Srpske Željku Cvijanović, aktivno su učestvovali u aktivnostima u okviru kampanje SNSD-a. 44 Iako je nosiocima visokih izvršnih funkcija zakonski zabranjeno da koriste javna sredstva, uključujući prevoz, komunikaciju i opremu za potrebe kampanje, to ih ne sprečava da učestvuju u aktivnostima u okviru kampanje ili javno podrže određene kandidate dok su na funkciji. U više navrata tokom kampanje, zvaničnici SNSD-a, predstavnici i njihov predsjednički kandidat najavljivali su nove programe finansijske podrške, finansiranje razvojnih projekata i povećanja socijalnih naknada. 45 Iako se takvim praksama ne krši zakon, one zamagljuju liniiju između države i stranke, donoseći nesrazmjernu izbornu prednost, što je u suprotnosti sa obavezama OSCE-a. 46 Mnogi sagovornici ODIHR SIPM-a izrazili su zabrinutost i zbog zloupotrebe javnih resursa i pritiska na zaposlene u javnom sektoru kako bi se uticalo na njihove odluke. Oskudna finansijska sredstva koja su na raspolaganju kandidatima koje su predložile stranke opozicije i prednost trenutnog položaja stvorili su neravnopravno okruženje u izbornoj utrci koje pogoduje vladajućoj stranci.

Nijedna kandidatkinja se nije kandidirala na ovim izborima, a učešće žena u kampanji je bilo ograničeno. Samo mali broj istaknutih žena u politici, kao što su Željka Cvijanović, članica Predsjedništva BiH iz Republike Srpske, Jelena Trivić, liderka NF-a i Aleksandra Pandurević iz SDS- a bile su vidno aktivne, podržavajući svoje kandidate na javnim skupovima i internetu.

Izbornim zakonom BiH nije adekvatno regulisano vođenje kampanje na internetu i društvenim mrežama. Dva vodeća kandidata koristila su platforme kako bi predstavili poruke i aktivnosti u okviru svojih kampanja. Kandidat SNSD-a je na privatnom profilu i profilima stranke vodio najaktivniju kampanju na internetu, objavljujući sadržaje do 25 puta dnevno na Facebooku, Instagramu i X-u, a slične aktivnosti su imali njegove ključne pristalice, g. Dodik i članica Predsjedništva BiH iz Republike Srpske, kao i ostali istaknuti stranački zvaničnici. Objave su često govorile o dostignućima i prikazivale izbore kao odabir između SNSD-ovog kandidata i opasnosti od političke nestabilnosti. Neke poruke su uključivale negativnu retoriku protiv OHR-a. Online kampanja SDS-ovog kandidata je bila manje intenzivna, a uglavnom su je činile objave sa skupova i sastanaka sa biračima u kojima su ponavljane poruke kampanje. Generalno, ton online kampanje je uglavnom bio neutralan, ali je SNSD u nekim slučajevima pribjegavao korištenju zapaljivog jezika. 47 Kandidati su objavili nekoliko oglasa u okviru kampanje na YouTube-u, Facebooku, kao i putem skočnih prozora na internetu (pop-up baneri). 48

44 Na primjer, 12. novembra, Ministar finansija i trezora BiH na skupu SNSD-a u Čelincu. 10. novembra, gradonačelnik Istočnog Sarajeva i Ministar vanjske trgovine BiH na SNSD-ovom skupu u Istočnom Sarajevu. 45 Dana 9. novembra, kandidat SNSD-a i g. Dodik obećali su pomoći organizaciji Sveta Marija Magdalena, koja vodi humanitarni vrtić, iznosom od 10.000 eura. Istog dana, kandidat SNSD-a i g. Dodik posjetili su parohijski dom u Tesliću, koji je u izgradnji, i tom prilikom obećali iznos od 125.000 eura do kraja mjeseca te 1 milion eura iz budžeta RS-a naredne godine. Dana 14. novembra, predsjednik SNSD-a je navodno obećao milion KM za izgradnju stambene zgrade u Milićima, dok je kandidat SNSD-a obećao povećanje plata policijskim službenicima. Dana 20. novembra, na predizbornom skupu SNSD-a, gospodin Dodik obećao je povećanje penzija za 6,25 posto, s isplatama koje bi počele prije decembra. Pogledati SNSD-ovu objavu na Facebooku. 46 Paragraf 5.4 OSCE-ovog Kopenhaškog dokumenta iz 1990 obavezuje države članice da osiguraju „jasno razdvajanje države i političkih stranaka; posebno, političke stranke se ne smiju spajati sa državom.“ Pogledati i Preporuku Kongresa (CG31(2016)7) o zloupotrebi administrativnih resursa tokom izbornih procesa: uloga izabranih lokalnih i regionalnih predstavnika i javnih zvaničnika. Pogledati i paragraf II. B. 1.1 Zajedničkih smjernica ODIHR-a i Venecijanske komisije za sprečavanje i odgovor na zloupotrebu administrativnih resursa tokom izbornog procesa iz 2016. godine, u kojem se navodi da „pravni okvir treba pružiti efikasne mehanizme zabrane organima vlasti da iskorištavavaju nepravednu prednost svog položaja …korištenjem određenih sredstava (državni ili lokalni budžet) i institucionalnih resursa.“ 47 14. novembra, SNSD je u objavi na platformi X optužio Bošnjake da namjeravaju ukinuti RS i uvesti šerijatski zakon. 48 Kandidat SDS-a je imao 11 plaćenih objava na Facebook-u koje su koštale oko 1.500 eura i 25 Google oglasa, od čega 2 na YouTube-u. Kandidat SNSD-a je imao 6 plaćenih objava na Facebook-u koje su koštale oko 850 eura i ukupno 34 plaćena Google oglasa, uključujući 7 video oglasa na YouTube-u. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 9 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Finansiranje kampanje

Finansiranje stranaka i kampanja prvenstveno je regulisano Izbornim zakonom BiH i Zakonom o finansiranju političkih stranaka BiH. Ova dva zakona nisu potpuno usklađena; 49 osim toga, odredbe Zakona o finansiranju političkih organizacija Republike Srpske iz 2025. godine razlikuju se od zakona na državnom nivou. Pravni okvir je dopunjen propisima CIK-a. 50 Usprkos izmjenama i dopunama iz 2024. godine, regulatorni okvir za finansiranje kampanja ne osigurava transparentnost i odgovornost, a dugogodišnje preporuke ODIHR-a i Kongresa još uvijek nisu provedene. 51

Zakonom je propisano da političke stranke imaju pravo na godišnji iznos javnih sredstava iz državnog, entitetskih i općinskih budžeta, koja se mogu koristiti i za finansiranje kampanja. U aprilu 2025. godine, OHR je obustavio svako javno finansiranje SNSD-a i njegovog koalicijskog partnera Ujedinjene Srpske (US), uslovljavajući nastavak finansiranja njihovim poštivanjem Dejtonskog sporazuma. 52 Kao odgovor na to, Narodna skupština Republike Srpske je ukinula finansiranje stranaka iz entitetskog i lokalnih budžeta, obrazlažući to potrebom za budžetskim uštedama, a zadržala je finansiranje skupštinskih klubova. 53 Većina sagovornika ODIHR SIPM-a i Kongresa ocijenila je da su te odluke zapravo koristile SNSD-u jer su opozicijske stranke u Republici Srpskoj ostale bez finansijskih sredstava, a one ne dobijaju značajne privatne donacije. Također, opozicijske stranke smatraju da su prijevremeni izbori predstavljali dodatni finansijski teret pred opće izbore 2026. godine.

Stranke i nezavisni kandidati mogu primati privatne donacije i koristiti vlastita sredstva za kampanju, dok su donacije od javnih subjekata, anonimnih i većine stranih izvora zabranjene. Zabranjene su donacije od onih koji imaju sklopljene javne ugovore, ali se to odnosi samo na ugovore sa institucijama izvršne vlasti. 54 Za ove izbore, limit potrošnje je iznosio oko 380.000 KM, a zaprijećena novčana kazna za njegovo prekoračenje iznosila je do 30.000 KM, što nije imalo odvraćajući učinak. 55 Suprotno dobroj međunarodnoj praksi, zakonom nije regulisano vođenje kampanje od strane trećih lica. 56 ODIHR SIPM je dobio informacije od nekih stranaka koje nisu predložile svoje kandidate da su imale troškove u okviru kampanje u korist kandidata.

49 Na primjer, Izbornim zakonom BiH je dozvoljeno uzimanje kredita i pozajmica kao valjanih sredstava za kampanju, dok Zakon o finansiranju političkih stranaka zabranjuje uzimanje kredita od banaka i priznaje samo doprinose koji su uplaćeni putem redovnih računa sjedišta stranke. U maju 2025., Narodna skupština RS je usvojila Zakon o finansiranju političkih organizacija, koji nije u potpunosti usklađen sa zakonom BiH; limiti u pogledu donacija se razlikuju između ova dva zakona, a za razliku od zakona na nivou BiH, zakonom RS nisu utvrđeni zabranjeni izvori finansiranja stranaka. Osim toga, zakonom RS su dodijeljene nadležnosti entitetskoj komisiji. CIK je obavijestio ODIHR SIPM da uzima u obzir samo zakone na državnom nivou kada nadgleda finansiranje kampanja. 50 CIK je 2024. godine izdao uputstva o otvaranju i korištenju posebnih bankovnih računa; te pravilnike o godišnjim finansijskim izvještajima stranaka i predizbornom i post-izbornom finansijskom izvještavanju kandidata. 51 Izmjenama i dopunama iz 2024. godine uvedena je obaveza kandidata da otvore poseban bankovni račun za prihode i rashode u okviru kampanje, propisano je privremeno finansijsko izvještavanje o kampanji, a kandidatima je naloženo da u finalni izvještaj uključe donacije u gotovini i transakcije i troškove vezane za distribuiranje materijala na internetu 52 Pogledati odluku OHR-a iz aprila 2025. 53 U maju 2025. godine, NSRS je ukinula Zakon o finansiranju političkih stranaka iz budžeta Republike, grada i opštine Republike Srpske. Stranka Za pravdu i red osporila je ukidanje javnog finansiranja pred Ustavnim sudom Republike Srpske, navodeđi da zakon nije usklađen sa zakonom BiH; apelacija je još u proceduri. 54 Na primjer, javna preduzeća i institucije ne podliježu takvoj zabrani. CIK provjerava ugovore na komercijalnoj online platformi Akta.ba, kako bi utvrdio da li donator ima sklopljen ugovor o javnim nabavkama. 55 Potrošnja je ograničena na 0,30 KM po registriranom biraču. 1 KM= 0,51 eura. Kazne za nedostavljanje izvještaja iznose do 10.000 KM. 56 Član 6. Preporuke Rec(2003)4 Komiteta ministara Vijeća Evrope o zajedničkim pravilima protiv korupcije u finansiranju političkih stranaka i izbornih kampanja glasi da „pravila o donacijama političkim strankama, izuzev onih koja se odnose na porezne odbitke iz člana 4., također se po potrebi trebaju primjenjivati na sve subjekte koji su direktno ili indirektno povezani sa nekom političkom strankom ili su na drugi način pod kontrolom neke političke stranke“. U paragrafu 256. Zajedničkih smjernica ODIHR-a i Venecijanske komisije o regulisanju političkih stranaka navodi se da „aktivnosti trećih lica ne trebaju biti bezuvjetno zabranjene“ Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 10 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Kandidati su dužni otvoriti posebne bankovne račune za transakcije u okviru kampanje. U skladu sa zakonskom obavezom, 20. novembra su svi kandidati dostavili privremene finansijske izvještaje, koje je CIK objavio već 21. novembra, čime je povećana transparentnost. 57 Finalni izvještaji se moraju dostaviti u roku od 30 dana od objavljivanja konačnih izbornih rezultata. Iako CIK ima mandat da nadzire finansiranje kampanja, pregleda finansijske izvještaje i vodi istrage zbog kršenja, nije utvrđen rok za završetak tog pregleda, a CIK je obavijestio ODIHR SIPM da nema potrebne resurse. 58 Zbog toga je smanjena efikasnost nadzornog mehanizma i sankcija. Uz činjenicu da vođenje kampanje od strane trećih lica nije regulisano, ovo je ograničilo nivo transparentnosti, odgovornosti i integriteta u finansiranju kampanja.

Mediji

Medijsko okruženje je aktivno sa značajnim brojem medija koji su registrirani i posluju u Republici Srpskoj, često sa velikim brojem publike širom BiH i regije. Online mediji i društvene mreže, naročito Facebook, neprestano dobijaju na značaju i umnogome oblikuju javno mnijenje. Velika većina medija u Republici Srpskoj podijeljena je duž stranačkih linija kada se radi o uredničkoj politici i sadržaju, a mnogi od njih promovišu vladajući SNSD, dok ga drugi kritikuju. Nedostatak transparentnosti u pogledu vlasništva nad medijima, što je suprotno dobroj međunarodnoj praksi i ranijim preporukama ODIHR-a, omogućava subjektivno izvještavanje. 59

Ustavima BiH i RS garantira se sloboda izražavanja. Suprotno međunarodnim standardima, uvreda i kleveta su ponovo kriminalizirane u Republici Srskoj 2023. godine i propisane su novčane kazne. 60 Iako su navodno podnesene prijave protiv 38 novinara, još uvijek niko nije optužen, niti osuđen. 61 Ova zakonska ograničenja, u kombinaciji sa prijetnjama medijima i izoliranim fizičkim napadima, negativno utiču na medijsko okruženje, što dovodi do autocenzure medijskih radnika. 62 Osim toga, visokorangirani političari iz SNSD-a često verbalno vrijeđaju i etketiraju novinare koji su povezani s kritičkim medijima. 63 2025. godine, Narodna skupština Republike Srpske je usvojila zakon o transparentnosti neprofitnih organizacija, koji se primjenjuje i na mnoge medije koji su registrirani kao

57 Prema izvještajima kandidata, pet kandidata je prijavilo da nisu ništa potrošili na vođenje kampanje, dok je SNSD naveo iznos od 190.347 KM. SNSD je naveo i 129.000 KM u donacijama, SDS je prijavio iznos od 20 KM, dok ostali nisu prijavili nikakve troškove. 58 CIK je izvijestio da trenutno vrši pregled izvještaja o finansiranju izbornih kampanja iz 2022. godine. 59 Alternativna TV je navodno povezana sa Igorom Dodikom, sinom Milorada Dodika, što, kako tvrdi nekoliko sagovornika ODIHR SIPM-a, utiče na njihovo izvještavanje o SNSD-u. Prema Media Ownership Monitoru, osam vlasnika velikih medija u BiH, uključujući javne emitere imaju tržišni udio od 89,29 %, dok njihov tržišni udio bez javnih emitera iznosi 80,14 %, što predstavlja veliki rizik. Pogledati član 6.d. Zajedničke deklaracije UN-a, OSCE- a, OAS-a i ACHPR-a o nezavisnosti i raznovrsnosti medija u digitalnoj eri i Preporuke Komiteta ministara Vijeća Evrope državama članicama o medijskom pluralizmu i transparentnosti vlasništva nad medijima. 60 U paragrafu 47. Općeg komentara br. 34 uz Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, države se pozivaju da „razmotre dekriminalizaciju klevete“. 61 Članom 208.a Krivičnog zakonika propisane su novčane kazne u iznosu od 1.000 KM do 3.000 KM. BH Novinari, najveće novinarsko udruženje BiH izvijestilo je da je od 2023. do novembra 2025. godine podneseno 218 krivičnih prijava za klevetu, a od toga 38 protiv novinara. 62 U oktobru 2024. godine, glavna i odgovorna urednica portala Spin Info Sanja Vasković podvrgnuta je ispitivanju policije Republike Srpske nakon prijave za klevetu; u avgustu 2025., istraživačka novinarka zaposlena na RTRS-u, Nataša Miljanović-Zubac privedena je od strane Granične policije BiH, pogledati Izjavu OSCE-ove predstavnice za slobodu medija i Misije OSCE-a u BiH o pravnom postupku protiv Nataše Miljanović Zubac; u septembru 2025., načelnik policije u Zvorniku podnio je prijavu za klevetu protiv novinskog portala Drina Media. 63 Pogledati Media Freedom Rapid Response Monitor; Izvještaji Safe Journalists; Izjava predstavnice za slobodu medija Ribeiro i šefa Misije OSCE-a u BiH Aggelera o prijetnjama upućenim medijima od strane predsjednika Republike Srpske Dodika. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 11 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

neprofitne organizacije, zbog čega se mnogi nezavisni mediji plaše za svoju finansijsku održivost i opstanak. 64 Ustavni sud BiH je poništio ovaj zakon u maju 2025. godine.

Prema Izbornom zakonu BiH i Zakonu o komunikacijama, javni emiteri Radio-Televizija Bosne i Hercegovine (BHRT) i entitetska Radio-Televizija Republike Srpske (RTRS) dužni su osigurati jednak pristup besplatnim terminima emitovanja i jednake uslove za plaćeno oglašavanje svim kandidatima.65 Pravilnik Regulatorne agencije za komunikacije za lokalne izbore 2024. godine i dalje je primjenjiv i predviđa za šest kandidata istu količinu besplatnog vremena emitovanja kao i za kandidate na lokalnim izborima. 66 Iako su i BHRT i RTRS poštovali zahtjev da kandidatima osiguraju besplatne termine za emitovanje tokom kratke 14-dnevne kampanje, nisu svi kandidati iskoristili tu mogućnost. Samo je SNSD objavio plaćen politički oglas na RTRS-u. Osim toga, sagovornici ODIHR SIPM-a su naveli da je izvještavanje RTRS-a o izborima uglavnom bilo posvećeno okupljanjima i skupovima SNSD-a na kojima se pojavljivao g. Dodik, što je negativno uticalo na povjerenje aktera u nepristranost ovog emitera. U kombinaciji sa ograničenim brojem plaćenih političkih oglasa koje su emitovali privatni mediji, to je dovelo do ograničene ponude nezavisnih informacija biračima. Osim toga, nije bilo debata među kandidatima, čime je biračima oduzeta prilika da direktno upoređuju stavove kandidata.

Regulatorna agencija za komunikacije (RAK) ovlaštena je da nadgleda da li emiteri poštuju zakone o izborima i komunikacijama, razmatra žalbe i izriče kazne. Nekoliko sagovornika ODIHR SIPM-a dovelo je u pitanje njenu efikasnost i nepristranost. 67 Suprotno dobroj međunarodnoj praksi i usprkos ranijim preporukama ODIHR-a, RAK nije vršio monitoring medijskog sadržaja o izborima, pravdajući to nedostatkom kapaciteta i ljudskih resursa. RAK razmatra žalbe vezane za izvještavanje emitera o izbornoj kampanji, dok Vijeće za štampu i online medije razmatra žalbe na sadržaje o izborima koje objavljuju štampani i online mediji. Budući da im to nije zakonska obaveza, ova tijela nisu objavila nikakve informacije o eventualnim žalbama koje su zaprimili.

Rješavanje izbornih sporova

CIK razmatra žalbe na određene vrste kršenja pravila vođenja kampanje, uključujući govor mržnje i zloupotrebu administrativnih resursa, kršenja medijskih pravila od strane političkih subjekata i žalbe na odluke općinskih izbornih komisija, dok općinske izborne komisije rješavaju žalbe vezane za registraciju birača i druga pitanja vezana za kampanje. 68 Iako samo birači i kandidati čija su prava ugrožena imaju aktivnu legitimaciju, CIK je dužan da postupi po službenoj dužnosti kada dobije

64 Pogledati Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnh organizacija. Nekoliko sagovornika SIPM-a je ustvrdilo da su pretjerani zahtjevi u pogledu izvještavanja i dodatne finansijske obaveze obeshrabrile medije i civilno društvo u Republici Srpskoj. Pogledati Izjavu komesara za ljudska prava Vijeća Evrope i Izjavu Media Freedom Rapid Response. 65 ODIHR SIPM nije vršio monitoring medija i nije u poziciji da procjenjuje jesu li javni emiteri poštovali zakonske zahtjeve. Dva javna emitera međusobno vode pravne sporove oko finansijskih obaveza, gdje je BHRT optužio RTRS za neuplaćivanje njegovog dijela RTV pretplate u zajednički budžet javnih emitera u BiH, a RTRS je optužio BHRT da ne dijeli svoje prihode od marketinga sa RTRS-om. 66 Pravilnikom RAK-a iz 2024. godine propisane su tri minute besplatnog vremena emitovanja za svakog kandidata u programima svih emitera koji posluju na teritoriji RS, kao i 15 i 30 minuta plaćenog vremena za političko oglašavanje po kandidatu u programima javnih, odnosno privatnih emitera. 67 Aktuelni direktor RAK-a je Draško Milinović, koji je ranije bio direktor RTRS-a, i time od 2006. do 2014. godine pod vodstvom g. Dodika i njegove vlade. U Godišnjem izvještaju RAK-a za 2024. godinu spominje se samo devet kršenja: šest slučajeva kršenja Programskih standarda i uslova dozvole i tri slučaja kršenja Kodeksa o programskim sadržajima, bez navođenja pojedinosti. U poglavlju o lokalnim izborima održanim 2024. godine, spominje se samo broj primljenih žalbi, bez objašnjenja o kojoj vrsti žalbi se radi. 68 Pritužbe izbornim komisijama i žalbe CIK-u moraju se podnijeti u roku od 72 sata; općinske izborne komisije i CIK donose odluke u roku od 48 sati po isteku 24-satnog perioda za odgovor, a CIK može produžiti ovaj rok za najviše pet dana u složenim predmetima. Sud BiH rješava po žalbama u roku od tri dana. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 12 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

informaciju o kršenjima. 69 Na odluke CIK-a se može uložiti žalba Apelacionom odjeljenju Suda BiH kao najvišoj instanci; međutim, ne podliježu sve odluke CIK-a sudskoj kontroli, što je suprotno obavezama OSCE-a. 70 Iako se zakonom nalaže da se sporovi rješavaju ekspeditivno, ne ulaže se dovoljno napora na izgradnji nezavisnosti i nepristranosti pravosuđa, što utiče na povjerenje javnosti. 71

CIK je bio otvoren u razmatranju žalbi i rokovi su uglavnom poštovani. Iako CIK vodi javnu bazu podataka o žalbama, ona nije bila sveobuhvatna i ne ažurira se redovno. Osim toga, tekstovi žalbi i odluka nisu objavljivani, što je negativno uticalo na transparentost i u suprotnosti je sa ranijim preporukama ODIHR-a. 72 Prije dana izbora, CIK je zaprimio oko 60 žalbi i informacija na osnovu kojih je pokrenuo postupke po službenoj dužnosti. Većina sporova je pokrenuta oko pitanja vođenja kampanje prije njenog službenog početka, imenovanja predsjednika biračkih odbora, govora mržnje i zloupotrebe javnih sredstava. CIK je u pet slučajeva izrekao novčane kazne SNSD-u i SDS-u zbog prijevremenog vođenja kampanje, 73 jednu SNSD-u zbog navodnog govora mržnje g. Dodika, gdje je CIK formirao i predmet po službenoj dužnosti, i dvije SNSD-u zbog objavljivanja materijala u kojima se pojavljuju djeca u okviru kampanje. CIK je razmatrao i jednu žalbu na odluku općinske izborne komisije, koja je odbačena kao neosnovana, 74 i sedam žalbi na imenovanje predsjednika biračkih odbora, od kojih je pet odbijeno u meritumu, a jedna je prihvaćena. 75 Vijeće Apelacionog odjeljenja Suda BiH razmatralo je pet žalbi na odluke CIK-a i sve su prihvaćene; nekoliko žalbi je još uvijek u proceduri. 76 Odluke suda su objavljene u skladu sa zakonom, iako ne uvijek blagovremeno. Suprotno ranijim preporukama ODIHR-a, sjednice suda u izbornim sporovima nisu bile javne.

Ustavni sud BiH sudi u predmetima kršenja osnovnih prava pojedinaca tek kada se iscrpe svi drugi pravni lijekovi. Sud trenutno ne radi u punom kapacitetu zbog odbijanja nadležnih organa u Republici Srpskoj da imenuju sudije. 77 Prije izbora, Ustavni sud BiH je zaprimio nekoliko žalbi vezanih za provođenje izbora, uključujući osporavanje ovjere SNSD-a od strane Centralne izborne komisije koja je odbačena i imenovanja privremene vlade Republike Srpske. 78

69 Saopćenje CIK-a o odbijanju pokretanja ili nastavka postupka po službenoj dužnosti ne predstavlja službenu odluku i na njega se ne može uložiti žalba, što je potvrdilo i vijeće Apelacionog odjeljenja Suda BiH u svojoj odluci od 19. februara 2025., u kojoj je utvrđeno da Transparency International nema aktivnu legitimaciju prema Izbornom zakonu. 70 Pogledati paragraf 18. OSCE-ovog dokumenta iz Moskve iz 1991. godine. 71 Prema Radnom dokumentu Evropske komisije iz 2025. godine, potrebno je uložiti dodatne napore na izgradnji povjerenja javnosti i unapređenju nezavisnosti i nepristranosti pravosuđa. 72 Nakon odluke Agencije za zaštitu ličnih podataka iz oktobra 2025. godine, CIK ne objavljuje imena podnosilaca žalbi kada se radi o fizičkim licima. 73 Ovi slučajevi su se odnosili na prijevremeno vođenje kampanje na društvenim mrežama i u tradicionalnim medijima. U jednom slučaju, predsjednički kandidat SDS-a i njegova stranka kažnjeni su zbog objavljivanja video snimka na Facebook stranici stranke. U druga dva slučaja, SNSD je kažnjen zbog prijevremenog vođenja kampanje od strane njegovih članova kako bi podržali predsjedničkog kandidata SNSD-a. CIK je i SDS-u izrekao novčanu kaznu u iznosu od 7.000 KM zbog vođenja kampanje na društvenim mrežama, postupajući po službenoj dužnosti na osnovu informacija koje je dobio od koalicije Pod Lupom. 74 Općinska izborna komisija je odbacila žalbu, navodeći da podnosilac nema pravo glasa na izborima u Republici Srpskoj i stoga se ne može uvrstiti na rezervnu listu biračkog odbora. 75 CIK je prihvatio žalbu u kojoj se tvrdi da su tri imenovana predsjednika biračkih odbora bila povezana sa SNSD- om. 76 Nekoliko žalbi, uključujući i one kojima se osporavaju kazne koje je CIK izrekao SNSD-u zbog navodnog govora mržnje i objavljivanja materijala u kojima se pojavljuju djeca u okviru kampanje, još uvijek je u proceduri 77 Sud je 2023. godine dopunio svoja pravila kako bi omogućio donošenje odluka u odsustvu sudija iz RS ili FBiH. Nakon objavljivanja Mišljenja Venecijanske komisije 2024. godine, dodatno je izmijenio pravila kako bi omogućio sudijama koji steknu uslove za starosnu penziju da nastave obavljati funkciju dok se ne imenuju njihovi nasljednici. Sud trenutno u radu ima 13.500 predmeta. Sagovornici ODIHR SIPM-a su ocijenili da je kontinuirano odbijanje Narodne skupštine RS da imenuje sudije Ustavnog suda politički motivisano i povezano sa činjenicom da organi vlasti u Republici Srpskoj ne priznaju ovaj Sud. U oktobru 2025. godine, NSRS je povukla Zakon o neprimjenjivanju odluka Ustavnog suda. 78 Delegati iz Doma naroda i Predstavničkog doma BiH uložili su žalbe na zakonitost imenovanja premijera i vlade Republike Srpske. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 13 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Građanski i međunarodni posmatrači

Zakonom je propisano posmatranje izbora u zemlji i inostranstvu od strane građanskih i međunarodnih organizacija, kao i posmatrača koje imenuju kandidati. Doprinoseći transparentnosti, zakonom je posmatračima omogućen pristup cjelokupnom izbornom procesu uz osiguravanje njhovih prava, uključujući pravo da zatraže informacije i dokumente, prisustvuju sjednicama izbornih komisija na svim nivoima, pristupe svim izbornim prostorijama i obavijeste izborne 100 o nepravilnostima. CIK je na inkluzivan način akreditovao 529 građanskih posmatrača, 99 međunarodnih posmatrača i 25 posmatrača koje su imenovali kandidati. Općinske izborne komisije su akreditovale oko 4.243 posmatrača iz političkih subjekata.

Dan izbora

Zajednička posmatračka misija pratila je otvaranje, glasanje i brojanje na ograničenom broju biračkih mjesta širom Republike Srpske; međutim, u skladu s metodologijom za izborne posmatračke misije, nije vršila sistematsku ili sveobuhvatnu procjenu procedura tokom izbornog dana.

Tokom dana, na ograničenom broju posjećenih biračkih mjesta, proces je ocijenjen kao profesionalan, dobro organizovan i uredan. Svi posmatrani birački odbori su bili kadrovski popunjeni, usprkos početnim bojaznima o mogućem nedostatku osoblja. Većina predsjednika i članova biračkih odbora imali su iskustvo sa prethodnih izbora i prošli su obuku, te se činilo se da poznaju procedure. Žene su bile dobro zastupljene u biračkim odborima na nekoliko posmatranih biračkih mjesta, a članovi SIPM- a su primijetili prisustvo stranačkih posmatrača, dok su građanski posmatrači bili prisutni samo u ograničenom broju slučajeva. U većini posjećenih prostorija za glasanje, nije omogućen pristup osobama s invaliditetom.

U skladu sa propisima, glasačke kabine su postavljene tako da otvorena strana bude okrenuta prema prostoriji, kako bi se osigurala zaštita od pokušaja kontrole birača. Međutim, na posjećenim biračkim mjestima, ovakav položaj glasačkih kabina često nije mogao zaštititi tajnost glasanja. Članovi SIPM-a su primijetili da na nekim posjećenim biračkim mjestima glasačke kutije nisu bile propisno zapečaćene.

Tokom dana, CIK je redovno objavljivao najnovije informacije o procesu glasanja. 79 Prema tim izvještajima, otvaranje nekih biračkih mjesta je kasnilo zbog snježnih padavina i nestanka struje, dok je na jednom biračkom mjestu koje nije ni otvoreno određen novi termin za glasanje. 80 CIK je redovno obavještavao o izlaznosti birača, što je doprinijelo transparentnosti. 81 Na konferenciji za medije u 21:00 h, CIK je izvijestio o tri žalbe (koje su riješene bez prekidanja izbornog procesa) 82. CIK je na svojoj web stranici objavio prve preliminarne rezultate u 23.00h, razvrstane prema biračkim mjestima, čime je omogućena javna kontrola. Objavljeno je da je izlaznost birača iznosila 35.78 %. 83

Koalicija za slobodne i poštene izbore „Pod Lupom“ rasporedila je preko 400 posmatrača, čime je obuhvatila skoro 20 % biračkih mjesta širom Republike Srpske. Vodila je pozivni centar za prijavljivanje nepravilnosti i objavljivala saopćenja za medije. 84

Verzija ovog izvještaja na engleskom jeziku jedini je službeni dokument. Neslužbeni prevodi su dostupni na bosanskom, hrvatskom i srpskom jeziku.

79 CIK je objavio da nekoliko biračkih mjesta nije otvoreno na vrijeme, jer su bila nepristupačna zbog snježnih padavima ili nestanka struje, ili izborni materijali nisu dostavljeni na vrijeme. 80 Dodatno, za glasanje na biračkom mjestu 068B005 „Korićani“ u općini Kneževo zakazan je novi termin 30. novembra. 81 CIK je prikupljao podatke od općinskih izbornih komisija i objavljivao podatke o izlaznosti na redovnim biračkim mjestima. Izlaznost je iznosila 9,76% u 11:00 h, 25,49% u 15.00 h; i 35,78% at 19:00 h. 82 Žalbe su uložene na biračkim mjestima u Laktašima, Bijeljini i Banja Luci. 83 Pogledati web stranicu CIK-a. 84 Pogledati Saopćenja za medije koje je izdala Pod Lupom. Specijalna izborna posmatračka misija Strana: 14 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. novembar 2025. Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

INFORMACIJE O MISIJI I ZAHVALE

Banja Luka, 24. novembar 2025. – Ova Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima rezultat je zajedničkog nastojanja u kojem su učestvovali OSCE-ov Ured za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope (Kongres) i Evropski parlament (EP). Procjena je napravljena kako bi se utvrdilo jesu li izbori u skladu s obavezama OSCE-a, standardima Vijeća Evrope, drugim međunarodnim obavezama i standardima za demokratske izbore, te s domaćim zakonodavstvom. Svaka od institucija uključenih u ovaj zajednički poduhvat podržala je Deklaraciju o principima za međunarodno posmatranje izbora iz 2005. godine.

Mátyás Eörsi je šef ODIHR SIPM-a, angažovan od 28. oktobra. ODIHR SIPM uključuje 11 eksperata u Banja Luci i četiri regionalna analitičara koji su raspoređeni u dvočlanim timovima širom Republike Srpske. 21 član misije dolaze iz 11 država članica OSCE-a. Za dan izbora, ODIHR SIPM-u se pridružila 17-člana delegacija iz Kongresa koju je predvodio Bernd Vohringer i 7-člana delegacija iz EP-a na čijem je čelu Sérgio Humberto. Među posmatračima je bilo 49% žena.

U skladu s ODIHR-ovom metodologijom izbornih posmatračkih misija, članovi misije su obišli ograničen broj biračkih mjesta na dan izbora, ali nisu vršili sistematsko niti sveobuhvatno posmatranje procesa glasanja, brojanja i tabeliranja.

Ova Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima dostavlja se prije završetka izbornog procesa. Konačna procjena izbora djelimično će zavisiti od provođenja preostalih faza izbornog procesa, uključujući tabelarni prikaz i objavu rezultata, te rješavanje mogućih prigovora ili žalbi nakon dana izbora. ODIHR će izdati opsežan završni izvještaj, uključujući preporuke za potencijalna poboljšanja, nekoliko mjeseci nakon završetka izbornog procesa. Šef delegacije Kongresa predstavit će preporuke na 50. sjednici Kongresa, u maju 2026. godine. Šef izborne posmatračke delegacije EP predstavit će izvještaj na narednom sastanku delegacije EP-a u Parlamentarnom odboru za stabilizaciju i pridruživanje EU - Bosna i Hercegovina, u Strasburu, u četvrtak, 18. decembra 2025.

ODIHR, Kongres i EP zahvaljuju se vlastima Bosne i Hercegovine na pozivu da posmatraju izbore, a Centralnoj izbornoj komisiji na pomoći. Članovi misije se zahvaljuju i ostalim državnim, entitetskim i lokalnim institucijama, političkim strankama, medijima i organizacijama civilnog društva te predstavnicima međunarodne zajednice na saradnji.

Za dodatne informacije kontaktirajte: • Mátyás Eörsi, šef ODIHR SIPM-a, u Banja Luci (telefon), do 28. novembra; • Katya Andrusz, glasnogovornica ODIHR-a (+48 609 522 266), ili Vittoria Zanellati, Savjetnica za izbore ODIHR-a, u Varšavi (+48 695 917 357); • Stéphanie Poirel, šefica, Odjel za zaštitu lokalne demokratije, Kongres (+33 390215244); • Raffaele Luise, Administrator EP, +32 470880101.

Adresa ODIHR SIPM-a: 8 Vidovdanska ulica, peti sprat 78000 Banja Luka, Bosna i HercegovinaEmail: office@odihr-ba.org

SPECIJALNA IZBORNA PROMATRAČKA MISIJA Bosna i Hercegovina – Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine IZJAVA O PRELIMINARNIM NALAZIMA I ZAKLJUČCIMA PRELIMINARNI ZAKLJUČCI

Na prijevremenim izborima za predsjednika Republike Srpske 23. studenog, kandidati su svoje kampanje proveli slobodno, ali neprimjerene prednosti koje je imala vladajuća stranka ostavile su kandidate sa nejednakim mogućnostima. Izbori su pokazali polarizirajuće narative o funkcioniranju državnih institucija i ulozi međunarodnih aktera u vladanju zemljom i generirali ograničen angažman. Bez obzira na diskriminirajuće zahtjeve za podobnost kandidata, registriranje kandidata je bilo inkluzivno. Pripreme za izbore su provedene na posve profesionalan način, unatoč ozbiljnim organizacijskim i proračunskim izazovima koji su nadalje opteretili ograničeni operativni kapacitet izborne administracije. Ozračje kampanje je bilo otvoreno, no kombinirani utjecaj zlouporabe javnih resursa, prednost pozicija javnih funkcija i ukidanje javnog financiranja stvorili su nejednake uvjete na terenu. Ograničeno plaćeno reklamiranje i urednička pokrivenost od strane privatnih medija, skupa sa nedostatkom debata i disproporcionalnim izvješćivanjem o kandidatu vladajuće stranke na javnom emiteru Republike Srpske, umanjili su mogućnost birača da stvore informirani izbor za glasovanje. Na ograničenom broju posjećenih biračkih mjesta, izbornim procesom je bilo dobro i uredno upravljano.

Pozadina i politički kontekst

Prema Ustavu, ustanovljenom Općim mirovnim sporazumom iz 1995. godine, poznatim kao Dejtonski mirovni sporazum (DPA), Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta: Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. 1 Ustav dodjeljuje status “konstitutivnih naroda” Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. Građani se također mogu izjasniti kao “ostali”, bilo identificirajući se kao neka druga etnička skupina ili birajući da se ne vezuju niti za jednu skupinu. 2 Dejtonskim mirovnim sporazumom je također ustanovljen Ured visokog predstavnika (OHR), međunarodno tijelo zaduženo za nadgledanje i primjenu civilnih aspekata mirovnog sporazuma. 1997. godine, OHR-u su dodijeljene ovlasti donošenja “obvezujućih odluka” te “poduzimanja mjera protiv javnih zvaničnika kako bi se osiguralo učinkovito funkcioniranje državnih institucija”. 3

Na općim izborima 2022. godine, Milorad Dodik, lider Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD), ponovno je izabran za predsjednika RS. Nakon optužbi za izbornu prevaru, Središnje izborno povjerenstvo Bosne i Hercegovine (SIP) je izvršilo kontrolno prebrojavanje svih glasova za izbor predsjednika RS, a rezultati kontrolnog brojanja nisu utjecali na sam ishod izbora. Od 2023. godine, Narodna skupština Republike Srpske (NSRS) je dosljedno usvajala zakone, odluke i zaključke koji su osporavali ovlasti državnih institucija i OHR-a, a koje su ukidali OHR i Ustavni sud BiH. 4

1 Uz to, Brčko Distrikt ima poseban status pod izravnim državnim suverenitetom. Svaki od dva entiteta ima različit etnički sastav, kao i visoki stupanj autonomije, uključujući svoj ustav, političku strukturu, upravljačke institucije, administrativna i pravosudna tijela. 2 Zakon o zaštiti prava pripadnika nacionalnih manjina prepoznaje 18 nacionalnih manjina. 3 Vidi pod Zaključci Bonske konferencije o provedbi mira. 4 Ovo uključuje zakone o neobjavljivanju OHR odluka i neprovođenju odluka Ustavnog suda BiH, Zakon o neprimjenjivanju Zakona i Zabrani rada vanustavnih institucija BiH, Zakon o Visokom sudskom i tužiteljskom vijeću RS, Zakon o izmjenama Krivičnog zakona RS i Odluku o mjerama i zadacima proisteklih iz neustavnih odluka i radnji vanustavnih institucija BiH. Specijalna izborna promatračka misija Page: 2 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

28. kolovoza 2025. godine, SIP je najavio prijevremene izbore za predsjednika RS za 23. studeni, nakon presude Suda BiH protiv prijašnjeg predsjednika RS Milorada Dodika i posljedičnog oduzimanja njegovog mandata od strane SIP-a. 5 Izbori su se odigrali u ozračju produbljenih institucionalnih neslaganja vlasti na entitetskoj i državnoj razini, usred kontinuiranih izazova za državne institucije i OHR. 6 Izbori su široko percipirani kao dvojaki test, za jakost ustavnog okvira BiH, kao i za održavanje vodeće uloge za vladajući SNSD i gospodina Dodika u susret općim izborima 2026. godine.

Ubrzo nakon presude, NSRS usvojila je zaključke, odbacujući presudu protiv gospodina Dodika i pozivajući na prijevremene izbore, dajući upute institucijama RS i političkim dionicima da se uzdrže od djelovanja u svezi sa provedbom izbora. 7 Nakon ostavke predsjednika Vlade RS, NSRS je također potvrdila imenovanje gospodina Save Minića, kojeg je predložio gospodin Dodik. 8 Naposljetku, NSRS je pozvala na referendum 25. listopada, koji se do danas nije održao. 9 Potom je Ustavni sud BiH donio privremenu mjeru, suspendirajući zakonske učinke jednog dijela zaključaka NSRS, kao potencijalno nekompatibilne sa Ustavom BiH, time zabranjujući institucijama i zvaničnicima RS djelovanje u svezi sa tim do konačne odluke. 10 Suspendovane stavke zaključaka je na koncu ukinula NSRS 24. rujna.

Gospodin Dodik je u početku najavio da će njegova stranka bojkotirati izbore. Unatoč tomu, NSRS je 24. rujna pozvala političke stranke da same donesu odluku o sudjelovanju na izborima. 18. listopada, NSRS je stavila van snage nekoliko zakona koje je Ustavni sud BiH proglasio neustavnim, 11 i potvrdila imenovanje gospođe Ane Trišić-Babić za vršitelja dužnosti predsjednice RS. 12 Ubrzo nakon povlačenja spornih zakona, SAD su ukinule sankcije gospodinu Dodiku i drugim javnim zvaničnicima i pravnim osobama iz RS. 13 Posljedično, Tužiteljstvo BiH je suspendiralo istragu protiv gospodina Dodika zbog „napada na ustavni poredak”. 14 Ustavni sud BiH je odbacio žalbe gospodina Dodika na osuđujuću presudu i oduzimanje mandata. 15

5 26. veljače, gospodinu Dodiku je izrečena kazna od godinu dana zatvora, te mjera zabrane političkog djelovanja u trajanju od šest godina, zbog suprotstavljanja odlukama OHR-a, na temelju kaznenog djela (članak 203a Kaznenog zakona) koje je utvrdio OHR u srpnju 2023. Presudu je potvrdilo Žalbeno vijeće Suda BiH 12. lipnja. Sud je kasnije preinačio zatvorsku kaznu u novčanu. 6 Vidi Izjavu Delegacije EU u BiH koja oštro osuđuje postupak Košarca prema visokom predstavniku kao “neukusan i zapaljiv”. 7 Vidi pod 22. kolovoz 2025, Zaključci NSRS. 8 Imenovanja premijera i vlade trenutno su u postupku pred Ustavnim sudom BiH. Sljedeća sjednica Suda zakazana je za 27. i 28. studenog. 9 Referendumsko pitanje bi bilo: “Da li prihvaćate odluke neizabranog stranca Christiana Schmidta i presudu neustavnog Suda BiH izrečenu protiv Predsjednika RS, kao i odluku SIP-a o oduzimanju mandata predsjedniku RS Miloradu Dodiku?” Gospodin Dodik je 6. listopada javno najavio odgađanje do 9. siječnja 2026. godine. 10 Privremena mjera uslijedila je nakon zahtjeva koji je uputilo 14 članova Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. U konačnici, NSRS je 24. rujna suspendirala dijelove zaključaka. Konačna odluka Suda se očekuje 27-28. studenog. 11 Vidi listu zakona stavljenih van snage na internet stranici NSRS. 12 RS Ustav ne propisuje kako se nominira i imenuje vršitelj dužnosti predsjednika, osim u slučajevima privremene spriječenosti, kada predsjednik može odrediti potpredsjednika. Gospođu Babić predložila je skupina članova NSRS. Spor o ustavnosti imenovanja vršitelja dužnosti predsjednika se navodno nalazi pred Ustavnim sudom RS. 13 Vidi pod Izjava od 29. listopada Ureda za kontrolu imovine stranaca Ministarstva financija SAD (OFAC). 14 Vidi pod odluka od 30. listopada o obustavi istrage protiv gospodina Dodika zbog „napada na ustavni poredak”. 15 Vidi pod Priopćenje Ustavnog suda BiH. Ustavni sud je odbacio žalbu na presudu kao neutemeljenu, dodajući da nije bilo kršenja prava podnositelja žalbe na pravično suđenje, te da je osuda temeljena na zakonitim i jasno formuliranim zakonskim temeljima; uz napomenu da su mjere sigurnosti u sukladnosti sa zahtjevima za pristupačnost i predvidljivost. Sud je odbio žalbu u svezi sa oduzimanjem mandata kao nedopuštenu, uz napomenu da njeni navodi nisu u sukladnosti sa Ustavom. Specijalna izborna promatračka misija Page: 3 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Izborni sustav i zakonski okvir

Predsjednik RS se izravno bira na četvorogodišnji mandat. Kandidat koji dobije najveći broj glasova postaje predsjednik, dok dva kandidata iz druga dva konstitutivna naroda koji dobiju najviše glasova postaju potpredsjednici. 16 Na ovim izborima, biran je samo predsjednik, a mandat će trajati do listopada 2026. godine, kada će se održati opći izbori.

Zakonski okvir osigurava dovoljan temelj za provedbu demokratskih izbora. 17 Izvjestan broj ranijih preporuka ODIHR-a su uzete u razmatranje putem brojnih izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH, koji je nametnuo OHR u ožujku 2024. godine, 18 poput revidiranja sustava imenovanja biračkih odbora kako bi se osigurala njihova nepristranost, poboljšala regulativa o zlouporabi javnih resursa od strane zvaničnika i kršenja pravila kampanje, produljujući rok za podnošenje i razmatranje primjedbi, kao i kvalitetnije izvješćivanje o financijama kampanje. No, nekoliko drugih ranijih preporuka ODIHR-a i Kongresa nisu razmatrane, uključujući one koje se odnose na aktivna i pasivna biračka prava, sveobuhvatno reguliranje zlouporabe javnih resursa, sudjelovanje žena, transparentnost procesa rješavanja izbornih sporova, odvraćajuće kazne za kršenja financiranja kampanje, kao i učinkovit nadzor.

Izborna administracija

Izborima je upravljala struktura na tri razine, na čelu koje je SIP, a koju sačinjavaju 64 općinska izborna povjerenstva (OIP) i 2.350 biračkih odbora. 19 Prema zakonu, sastav izbornih tijela na svim razinama mora odražavati etnički sastav svake od izbornih jedinica. SIP je stalno tijelo, sastoji se od sedam članova, koji imaju mandat da nadgledaju i reguliraju izborni proces. 20 OIP imenuju odgovarajuće općinske i gradske vlasti na mandat u trajanju od sedam godina, nakon odobrenja SIP-a. 21 Žene su dosta zastupljene u OIP-ima, čineći 46% njihova članstva, dok su u SIP-u samo 2 (od 7) članova žene, što je manje od zakonski propisane rodne kvote. 22

Birački odbori, koji broje tri do pet članova, imenuju se prije svakih izbora. Predsjednike i njihove zamjenike imenuje SIP iz reda nestranačkih osoba, članove i njihove zamjenike u jednakim brojevima imenuju stranke koje sudjeluju na izborima, a zastupljene su u NSRS-u. Obzirom da su samo SNSD i

16 Zakon izrijekom ne regulira prijevremene izbore za jedno upraznjeno mjesto predsjednika i potpredsjednika RS. 17 Prijevremeni izbori za predsjednika RS su primarno regulirani Izbornim zakonom BiH iz 2001. godine i Zakonom o financiranju političkih stranaka iz 2012. godine. K tome, Ustav RS sadrži odredbe o izbornom sustavu. Zakonski okvir je dopunjen propisima SIP-a. Bosna i Hercegovina je članica glavnih međunarodnih i regionalnih instrumenata koji se odnose na demokratske izbore. 18 Izmjene su postupno uvodile informacijske i komunikacijske tehnologije u izborni process i digitalizirale određene aspekte izborne administracije; no na ovim izborima nisu bile korištene. Kao odgovor na nametnute propise, NSRS je u travnju 2024. godine usvojila Izborni zakon kojim se RS Izbornoj komisiji daje izričita nadležnost nad izborima u RS, što je potom Ustavni sud BiH stavio van snage. 19 Ovo uključuje 139 mobilnih timova koji će omogućiti glasovanje birača vezanih za kuću i onih u socijalnim, zdravstvenim ili kaznenim institucijama. K tome, četiri biračka odbora za glasovanje van zemlje su uspostavljena u Austriji, Njemačkoj i Srbiji. Dodatno osoblje je angažirano u Glavnom centru za brojanje glasačkih listića birača koji su glasovali putem mobilnih timova, nepotvrđenih glasačkih lističa, glasačkih listića za glasovanje u odsustvu, kao i onih poslanih putem pošte. 20 Nakon javnog natječaja, članove SIP-a je nominiralo ad hoc Povjerenstvo za izbor i imenovanje, koje se sastoji od po dva predstavnika Visokog sudskog i tužiteljskog vijeća, Zajedničkog administrativnog povjerenstva Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine BiH, kao i SIP-a. Nakon toga, članove SIP-a imenuje Zastupnički dom Parlamentarne skupštine BiH. Sedam članova SIP-a čine dva Bošnjaka, dva Hrvata, dva Srbina i jedan član koji predstavlja zajednicu “ostalih”. 21 Veličina OIP-a ovisi o veličini izborne jedinice i broja registriranih birača, i sastoji se od tri, pet ili sedam članova. 22 Prema zakonu, državna tijela na svim razinama organizacije treba da obuhvaćaju bar 40% članova svakog pola. Na temelju ustaljene prakse, nekim OIP-ima čiji sastav nije bio u sukladnosti sa rodnim zahtjevima dozvoljeno je izuzeće, ako je bilo potrebno, jer je u obzir uzeta rodna zastupljenost na razini cijele države, a ne na razini pojedinih povjerenstava. Specijalna izborna promatračka misija Page: 4 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Srpska demokratska stranka (SDS) imale pravo da nominiraju članove biračkih odbora, preostala dva člana u petočlanim biračkim odborima, kao i tamo gdje stranke nisu nominirale članove, birani su sa rezervne liste članova biračkih odbora sa prošlih izbora. Većina predsjednika biračkih odbora, članova i zamjenika imenovani su pravodobno, iako su pojedini OIP-i imali poteškoće sa popunjavanjem biračkih odbora, navodeći niske naknade, problem u prošlosti u svezi s plaćanjem, kao i nedostatak motivacije. No, par dana prije izbornog dana, SIP je zamijenio nekoliko imenovanih predsjednika nakon utvrđivanja da nisu podobni zbog ranijih političkih djelovanja. Neki članovi i predsjednici su zamijenjeni nakon podnošenja ostavki. Kako se to dogodilo nakon obavljene obuke, odustajanje umanjuje značaj i utjecaj obuke. Pozitivno je da su neki OIP-i izvijestili o naporima za nastavak obuke do izbornog dana.

Izborna administracija je svoje dužnosti obavljala profesionalno; no, susrela se sa nekoliko izazova, uključujući poštivanje određenih rokova. Kašnjenje isplate proračunskih sredstava Središnjem izbornom povjerenstvu odložilo je početak izbornih priprema za nekoliko tjedana, dok su zakonski sporovi u procesu nabavke otežali tehničke pripreme. 23 SIP je usvojio nove propise i aktivirao neke ranije, a koji se odnose na registraciju birača i kandidata, imenovanje biračkih odbora, kao i izbornu kampanju, usuglašavajući rokove i pravila sa prijevremenim izborima. Operativni kapacitet izborne administracije i njezina sposobnost da neovisno ispuni svoj mandat je dodatno bilo ugroženo dugotrajnim nedostatkom stalnog osoblja na mnogim ključnim pozicijama u okviru Sekretarijata SIP- a. 24

SIP je održavao redovne sjednice, koje su bile otvorene promatračima i prenošene uživo, a snimci su bili dostupni na internet platformi SIP-a. No, sjednice SIP-a nisu najavljivane unaprijed, kako je to zakonski regulirano, niti su svi akti koje je usvojio SIP objavljivani na internet stranici povjerenstva na dosljedan i sveobuhvatan način, što je smanjilo ukupnu vidljivost. Općinska izborna povjerenstva koja je posjetila ODIHR-ova Specijalna izborna promatračka misija držala su javne sjednice, objavljivala svoje odluke i informirala o svojim aktivnostima putem općinskih internet stranica i oglasnih ploča. Sve u svemu, uvjerenost dionika u neovisnost i nepristranost je varirala, a posebice je bila niska po pitanju biračkih odbora, usljed ranijeg lošeg rada i dokazane nesavjesnosti na prošlim izborima.

SIP je osigurao obveznu obuku, uključujući sjednice putem interneta za predsjednike biračkih odbora i njihove zamjenike, kao i klasične sjednice za sve članove biračkih odbora, a priručnici za obuku su bili dostupni putem interneta. Zbog vremenskog ograničenja, koristili su se video materijali koji su proizvedeni za izbore 2024. godine, uz dodatna pojašnjenja o posebnostima ovih izbora, što nije osiguralo jasnoću oko ispunjavanja dokumenata i protokola biračkih odbora. SIP nije pokrenuo kampanju edukacije birača za ove izbore, navodeći nedostatak dodijeljenih financijskih sredstava. Ograničeni napori i doseg u informiranju birača oslanjali su se na vizualne materijale na internet stranici SIP-a i na društvenim mrežama, fokusirajući se na opće informacije o izborima, registraciji za glasovanje van zemlje i aktivnosti SIP-a.

Registracija birača

Građani u dobi od 18 godina ili više imaju pravo glasovanja. Onima koji su sudskom odlukom proglašeni pravno nesposobnim, na temelju intelektualne ili psihosocijalne invalidnosti, oduzeto je pravo glasa, što je u nesuglasju sa međunarodnim standardima i unatoč ranijim preporukama ODIHR-

23 Zakonom je propisano da SIP primi tražena sredstva najkasnije 15 dana nakon raspisivanja prijevremenih izbora, to jest, do 12. rujna. No, Ministarstvo financija i trezora BiH je ta sredstva uputila tek 22. rujna, što je Središnjem izbornom povjerenstvu omogućilo da usvoji Upute o rokovima za izborne aktivnosti, na snazi od 25. rujna. 24 Na temelju novog pravilnika SIP-a o internoj organizaciji, Središnjem izbornom povjerenstvu nedostaje 120 zaposlenih. Specijalna izborna promatračka misija Page: 5 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

a. 25 Osobama koje služe aktivnu kaznu ili su pod optužbom za ozbiljne zločine, uključujući ratne zločine i zločine protiv humanosti, također je oduzeto pravo glasovanja. Samo građani sa registriranim stalnim boravištem u Republici Srpskoj i Brčko Distriktu, kao i oni koji su se opredijelili za glasovanje za entitetske institucije RS, imaju pravo glasovanja na ovim izborima. 26

Središnji birački popis je stalan i centraliziran. Održava ga SIP, na temelju pasivne i stalne registracije birača. No, kako se podaci o biraču izvlače iz matičnog registra i drugih relevantnih javnih baza podataka, točnost Središnjeg biračkog popisa ovisi o naporima drugih institucija koje su odgovorne za ažuriranje matičnog registra. Birači s pravom glasa koji borave u zemlji su automatski uključeni u birački spisak, na temelju njihove stalne adrese. Građani koji privremeno borave u inozemstvu mogu se aktivno registrirati da glasuju putem pošte ili pri diplomatskim predstavništvima prije svakih izbora; ili mogu glasovati u zemlji prema svom posljednjem mjestu boravka. U sukladnosti sa pravilima SIP-a, birači koji su 2024. godine bili registrirani za glasovanje u inozemstvu automatski su registrirani za glasovanje u inozemstvu, dok su novi birači mogli da se registriraju do 14. listopada. Također su sačinjene posebne liste za birače koji su tražili da glasuju putem mobilne glasačke kutije. 27

Tijekom godine, birači imaju dovoljno mogućnosti za verificiranje svojih podataka na biračkom spisku, kao i da traže ispravke, putem interneta ili u općinskim centrima za registraciju. SIP je učinio preliminarne biračke spiskove dostupnim za javnost, kao otiskane primjerke pri općinskim centrima za registraciju birača i drugim specificiranim mjestima prije izbora. SIP smatra da ovaj format ne čuva sigurno osobne podatke i nije konzistentan sa odredbama Zakona o zaštiti osobnih podataka. 28 Kao što je propisano zakonom, SIP je dostavio elektronske kopije spiska dvjema političkim strankama, po njihovom zahtjevu.

Konačni birački popis, zaključen 3. studenog, uključivao je 1.264.364 birača sa pravom glasa, skupa sa 20.531 birača registriranih za glasovanje u inozemstvu. 29 Iako sugovornici ODIHR-ove Specijalne izborne promatračke misije nisu iskazali zabrinutost u svezi sa inkluzivnošću Središnjeg biračkog popisa (SBP), neki od njih su primijetili da se na istom nalazi značajan broj umrlih, kao i građana koji su zadržali boravište u zemlji, iako žive u inozemstvu. 30

Registracija kandidata

Pravo kandidiranja za predsjednika RS je dozvoljeno pripadnicima tri konstitutivna naroda, na temelju opredjeljenja ili izjašnjenja. 31 Takvi diskriminativni uvjeti na štetu građana koji se ne izjašnjavaju kao

25 Vidi članke 12 i 29 Konvencije o pravima osoba sa invaliditetom (CRPD) iz 2006. godine. Paragraf 9.4 iz CRPD Komunikacija Odbora br. 4/2011 iz 2013. godine navodi da “isključivanje prava na glasovanje na temelju percipiranog ili stvarnog psihosocijalnog ili intelektualnog invaliditeta, uključujući ograničenja u suglasju sa individualiziranom procjenom, predstavlja diskriminaciju na temelju invalidnosti, unutar značenja članka 2 Konvencije”. 26 Stanovnici Brčko Distrikta moraju biti građani Republike Srpske kako bi imali pravo glasovanja na entitetskim izborima. Osobe sa dvojnim državljanstvom mogu glasovati samo ako je Bosna i Hercegovina njihova registrirana država prebivališta. 27 Ova opcija je moguća za birače vezane za kuću, uključujući one sa invaliditetom, kao i one koji su smješteni u bolničkim, umirovljeničkim ili kaznenim objektima. 28 Stajalište SIP-a se temelji na ranijoj obavijesti poslanoj od strane Agencije za zaštitu osobnih podataka o objavi putem interneta biračkog popisa za glasovanje u inozemstvu; no, ova obavijest je dana prije no što su amandmani na Izborni zakon BiH koji propisuju javnu narav SBP-a i traže objavljivanje preliminarnog biračkog popisa stupili na snagu. 29 SIP je odbio 82 prijave za glasovanje u inozemstvu zbog nepotpune ili netočne dokumentacije. 30 Unosi u matične knjige mogu biti ažurirani po zvaničnom zahtjevu rođaka preminulih osoba, uključujući one koji žive u inozemstvu ili po odjavi stalnog boravišta u zemlji. Vidi također Preporuke Kongresa 369 (2015) o biračkim spiskovima i biračima koji de facto zive u inozemstvu. 31 Odluka SIP-a tiče se “izbora predsjednika RS iz redova srpskog naroda”. Pod uvjetom da su dva potpredsjednika RS iz redova Bošnjaka i Hrvata kao konstitutivnih naroda, predsjednik RS se bira iz nezastupljenih konstitutivnih naroda, to jest, Srba. Specijalna izborna promatračka misija Page: 6 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

pripadnici jednog od tri konstitutivna naroda su u suprotnosti sa obvezama OESS-a i međunarodnim standardima, uključujući sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava. 32 Od potencijalnih kandidata se traži da imaju stalno boravšte na teritoriji entiteta. Zakon diskvalificira osobe osuđene ili pod optužnicom od strane bilo kojeg međunarodnog ili domaćeg suda za zločin genocida, zločine protiv čovječnosti ili ratne zločine. Neke kategorije državnih dužnosnika i državnih službenika, uključujući pripadnike policije, vojne snage i diplomatsko osoblje, mogu da se kandidiraju samo ako daju ostavku ili privremeno odstupe sa dužnosti.

Predsjedničke kandidate mogu imenovati političke stranke i koalicije ili se mogu kandidirati kao neovisni kandidati. Od 25. do 29. rujna, prije nominacije, političke stranke koje imenuju kandidate ili neovisni kandidati morali su se prijaviti kako bi bili certificirani od strane SIP-a. Od podnositelja prijave se traži da plate pristojbu za prijavu, 33 i da podnesu bar 3.000 potpisa birača registriranih za glasovanje na izborima u RS; 34 no, u sukladnosti sa zakonom, svi prijavljeni za ove izbore su izuzeti od ovih obveza obzirom da su bili certificirani na prošlim izborima na entitetskoj razini. Suprotno međunarodnoj dobroj praksi, biračima je bilo dozvoljeno potpisati potporu samo jednom kandidatu. 35 Ograničeni period od pet dana za certificiranje/potvrdu skupa, pored prava birača na potpis potpore samo jednom kandidatu, doveli su do nepotrebnog otežavanja novim sudionicima izbornog natječaja.

Proces registriranja kandidata je bio uključiv. Svih sedam prijava je bilo certificirano, a šest ih je istaknulo kandidate za sudjelovanje na ovim izborima, uključujući 4 kandidata koje su predložile političke stranke, kao i dva neovisna kandidata. 36 Niti jedna žena se nije kandidirala za dužnost. Certificiranje SNSD-a je bila osporavana na sudu, gdje se apelant žalio da je prijava potpisna od strane neovlaštenog lica, obzirom na osudu gospodina Dodika. 37

Izborna kampanja

Skraćeni petnaestodnevni period kampanje započeo je 8. studenog, a završio 22. studenog. Sveukupno, kampanja je bila natjecateljska, a kandidati su mogli slobodno voditi kampanju, uz poštivanje slobode

32 Paragraf 7.3 OESS-ovog dokumenta iz Copenhagena iz 1990. godine navodi da će zemlje sudionice “garantirati univerzalno i jednako pravo glasa odraslim građanima”. Paragraf 7.5 obvezuje zemlje sudionice na “poštivanje prava građana da traže političku ili javnu funkciju […] bez diskriminacije”. Vidi također članak 21.3 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima Ujedinjenih naroda (UN), kao i članke 2 i 25 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR). Vidi, među ostalim, presudu Europskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, Zornić protiv Bosne i Hercegovine, Pilav protiv Bosne i Hercegovine, Šlaku protiv Bosne i Hercegovine i Kovačević protiv Bosne i Hercegovine. 33 Povrat pristojbe je moguć kod onih političkih subjekata čiji kandidati ili osvoje mandat ili osiguraju jednu trećinu glasova koje je osvojio izabrani kandidat. 34 Potpisi potpore moraju biti fizički prikupljeni na propisanom obrascu od strane kandidata i podneseni putem elektronske prijave SIP-u, koja dozvoljava verificiranje podataka birača u usporedbi sa SBP-om nakon njihovog manuelnog unosa. 35 Paragraf 196 iz Smjernice o reguliranju političkih stranaka ODIHR-a i Venecijanske komisije preporučuje da “odredba da je građaninu dozvoljeno da potpiše potporu samo jednoj stranci treba biti izbjegnuta, jer takva odredba može utjecati na njegovo/njeno pravo na slobodu udruživanja i mogla bi lako diskvalificirati stranke”. 36 Od pet certificiranih političkih stranaka, četiri su naknadno nominirale kandidate. Registrirani kandidati su bili: Branko Blanuša – SDS, Dragan Đokanović – Savez za novu politiku (SNP), Igor Gašević – neovisni kandidat, Siniša Karan – SNSD, Slavko Dragičević – neovisni kandidat, Nikola Lazarević – Ekološka partija Republike Srpske (EP). 37 Stranka Za pravdu i red (ZPR) uputila je pritužbu Sudu BiH na certificiranje SNSD-a od strane SIP-a, navodeći da gospodin Dodik nije imao ovlasti da podnese prijavu za ovjeru zbog njegove presude. Sud je odbacio pritužbu, navodeći da je u vrijeme ovjere gospodin Dodik bio registriran kao ovlaštena osoba stranke. U pismu, Sud također instruira SIP da evidentira i provede zakonske konzekvence presude, a koje ga sprječavaju u izvršenju službenih dužnosti, uključujući dužnost predsjednika stranke. Ustavni sud BiH je 19. studenog odbio apelaciju kao nedopuštenu, nalazeći da je apelant propustio demonstrirati da je ovjera SNSD-a od strane SIP-a za prijevremene predsjedničke izbore u RS 2025. godine povrijedila bilo koje od njegovih/njenih ustavom zaštićenih prava. Specijalna izborna promatračka misija Page: 7 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

izražavanja i okupljanja. SNSD i Srpska demokratska stranka (SDS) su započeli internet kampanju prije zvaničnog početka, što je dovelo do više žalbi i posljedično novčanih kazni od strane SIP-a. 38

Diljem političkog spektruma postojala je opća nevoljkost za sudjelovanje u prijevremenim izborima, koje su mnogi politički akteri vidjeli nametnutima od strane vlasti BiH i Ureda visokog predstavnika (OHR), i kao značajno naprezanje financijskih resursa pred izbore 2026. godine. Kampanja se fokusirala na nacionalni identitet i državnu strukturu, a nije se bavila socijalnim ili ekonomskim pitanjima. Predvodnici u kampanji, Siniša Karan iz SNSD-a i Branko Blanuša iz SDS-a, odlučili su se za suzdržanu kampanju, dok je preostalih četvero kandidata ostalo neaktivno i manje vidljivo. Obojica kandidata predvodnika su dobili potporu od svojih koalicijskih partnera iz NSRS i koristili polarizirajuću retoriku. 39 Kampanja kandidata ispred SNSD-a naglašavala je zaštitu državnosti RS od institucija na državnoj razini i uplitanje međunarodne zajednice i OHR-a. Također je pokazala jaku potporu bivšem predsjedniku RS-a i lideru SNSD-a, gospodinu Dodiku, koji je bio vrlo istaknut u materijalima i skupovima u kampanji kao glavni lik. Ostale poruke u kampanji isticale su postignuća Vlade RS, i uključivale obećanja ekonomskog razvoja i infrastrukturnih projekata. Nasuprot tome, kandidat SDS-a je fokusirao svoju kampanju na optuže za korupciju i zlouporabu vlasti od strane vladajuće stranke, promovirajući jednakost, pravdu, povrat dostojanstva, mjere protiv korupcije i pravično upravljanje državnim resursima za sve građane ovog entiteta.

Kandidati su komunicirali svoje platforme i obraćali se biračima putem društvenih mreža, organiziranjem skupova, sastanaka u zajednici, postavljanjem reklamnih panoa, distribuiranjem letaka i drugih materijala kampanje. Također su se oslanjali na svoje stranačke baze i regionalna uporišta kako bi mobilizirali biračko tijelo. Kampanja SDS-a je, međutim, bila skromnija, sputana financijskim ograničenjima koja proizlaze iz sankcija SAD prema bankovnim računima stranke i ukidanja javnog financiranja za političke stranke (vidi Financiranje kampanje). U dva navrata je SIP sankcionirao SNSD zbog nezakonite upotrebe djece u dešavanjima u kampanji. 40

Osim polarizirajućeg narativa, kampanja je bila narušena zapaljivom retorikom, unatoč tomu što je SIP urgirao kod svih stranaka da se uzdrže od izjava koje mogu izazvati tenzije. 41 Tijekom skupa u Istočnom Sarajevu 10. studenog, gospodin Dodik je dao zapaljive izjave o Bošnjacima, navodeći prijetnje od “islamizacije BiH” od strane muslimanske zajednice. 42 Islamska zajednica BiH, Međureligijsko vijeće BiH, skupa sa nekoliko visoko pozicioniranih zvaničnika i političara, osudilo je ove izjave i podnijelo žalbe zbog govora mržnje Tužiteljstvu BiH i SIP-u (vidi Rješavanje izbornih sporova). 43

Nekoliko članova Vlade, skupa sa članicom Predsjedništva BiH, Željkom Cvijanović, bili su aktivno uključeni u aktivnosti u kampanji SNSD-a. 44 Dok zakon zabranjuje nositeljima visokih izvršnih dužnosti korištenje javnih resursa, što uključuje transport, komunikacije i opremu u svrhe kampanje, ne sprječava dužnosnike da sudjeluju u aktivnostima kampanje ili javnom davanju potpore određenim kandidatima dok su na dužnosti. U više navrata tijekom kampanje, dužnosnici SNSD-a, predstavnici i njihov predsjednički kandidat najavljivali su nove programe financijske potpore, financiranje razvojnih

38 SIP je primio 21 pritužbu: 15 protiv SDS, 4 protiv SNSD, i 1 protiv Socijalističke partije (SP) i ZPR. Nametnuo je 5 sankcija, uključujući 5.500 KM novčane kazne za SDS, 3.000 KM za gospodina Blanušu, i 3.500 KM za SNSD. 39 Vladajuća koalicija se sastoji od SNSD-a, SP-a, Narodnog demokratskog pokreta, Demokratskog narodnog saveza, Socijalističke partije Srpske, Ujedinjene Srpske i Narodne partije Srpske. Opoziciju čine: SDS, Partija demokratskog progresa, Narodni front, ZPR, Socijaldemokratska partija, Stranka demokratske akcije i BH Zeleni. 40 SNSD i njihov kandidat su kažnjeni novčanim kaznama u iznosu od 12.000 KM, odnosno 4.000 KM. 41 Vidi priopćenje SIP-a objavljeno 7. studenog. 42 Vidi novinski članak od 12. studenog, Radio Slobodna Evropa. Video snimci sa skupa, postavljeni na nalozima društvenih mreža stranke i gospodina Dodika, su kasnije izbrisani. 43 Tužiteljstvo BiH je 14. studenog uputilo slučaj Okružnom javnom tužiteljstvu u Istočnom Sarajevu. Vidi također saopćenje Međureligijskog vijeća BiH. 44 Na primjer, 12. studenog, ministar financija i trezora BiH na SNSD-ovom skupu u Čelincu. 10. studeni, gradonačelnik Istočnog Sarajeva i ministar vanjskih poslova BiH na SNSD skupu u Istočnom Sarajevu. Specijalna izborna promatračka misija Page: 8 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

projekata i povećanja socijalnih naknada. 45 Iako takve prakse ne krše zakon, gubi se granica između države i stranke pružajući neprimjerenu izbornu prednost, koja je u neskladu sa OESS-ovim obvezama. 46 Mnogi sugovornici ODIHR-ove Specijalne izborne promatračke misije su također iskazali zabrinutost zbog zlouporabe javnih resursa i pritiska na uposlene u javnom sektoru kako bi se utjecalo na njihov izbor. Iscrpljeni financijski resursi dostupni kandidatima koje su nominirale opozicione stranke, u kombinaciji sa prednošću postojećeg položaja, stvorili su nejednake uvjete koji favoriziraju vladajuću stranku.

Nema kandidata iz reda žena i sudjelovanje žena u kampanji je bilo ograničeno. Samo vrlo malo prominentnih ženskih političkih figura, poput Željke Cvijanović, članice Predsjedništva BiH iz RS, Jelene Trivić, liderice NF-a i Aleksandre Pandurović iz SDS-a, bilo je vidno aktivno, dajući potporu svojim kandidatima na javnim skupovima i putem interneta.

Izborni zakon BiH ne regulira na odgovarajući način vođenje kampanje putem interneta i društvenih mreža. Dva vodeća kandidata su koristila ove platforme tijekom kampanje kako bi predstavili svoje poruke i aktivnosti. SNSD-ov kandidat je putem osobnih i stranačkih naloga vodio vrlo aktivnu kampanju putem interneta, objavljujući do 25 puta dnevno na Facebooku, Instagramu, i X-u, što se zrcalilo u sličnim aktivnostima njegovih ključnih podupiratelja, gospodina Dodika i RS člana Predsjedništva BiH, kao i drugih prominentnih stranačkih zvaničnika. Objave su često opisivale postignuća i prikazivale izbore kao izbor između SNSD-ovog kandidata i opasnosti od političke nestabilnosti. Neke poruke su uključivale negativnu retoriku protiv OHR-a. Internetska kampanja kandidata SDS-a je bila manje intenzivna, sastojeći se mahom od objava sa skupova i sastanaka sa biračima koji su odražavali njihove poruke u kampanji. Općenito, ton internetske kampanje je bio uglavnom neutralan, ali SNSD je u nekoliko navrata pribjegavao zapaljivoj retorici. 47 Kandidati su objavljivali više puta reklamne kampanje na YouTube kanalu, Facebook stranicama, kao i iskačućim prozorima reklamnih oglasa na internetu. 48

45 Dana 9. studenoga, kandidat SNSD-a i g. Dodik obećali su pomoći organizaciji Sveta Marija Magdalena, koja vodi humanitarni vrtić, iznosom od 10.000 eura. Istog dana, kandidat SNSD-a i g. Dodik posjetili su župni dom u Tesliću, koji je u izgradnji, te tom prilikom obećali iznos od 125.000 eura do kraja mjeseca i 1 milijun eura iz proračuna RS-a sljedeće godine. Dana 14. studenoga, predsjednik SNSD-a navodno je obećao milijun KM za izgradnju stambene zgrade u Milićima, dok je kandidat SNSD-a obećao povećanje plaća policijskim službenicima. Dana 20. studenoga, na predizbornom skupu SNSD-a, gospodin Dodik obećao je povećanje mirovina za 6,25 posto, s isplatama koje bi započele prije prosinca.Vidi SNSD-ovu Facebook objavu. 46 Paragraf 5.4 OESS-ovog dokumenta iz Kopenhagena iz 1990. obvezuje zemlje sudionice da osiguraju “jasno odvajanje države i političkih stranaka; osobito, političke stranke neće biti spajane sa državom.” Vidi, također, Preporuke Kongresa (CG31(2016)7) o zlouporabi administrativnih resursa tijekom izbornog procesa: uloga lokalnih i regionalnih predstavnika i javnih zvaničnika. Vidi također paragraf II. B. 1.1 Zajedničkih smjernica ODIHR-a i Venecijanske komisije iz 2016. godine za prevenciju i odgovor na zlouporabu administrativnih resursa tijekom izbornog procesa, koji kaže da “zakonski okvir treba osigurati učinkovite mehanizme koji bi branili javnim zvaničnicima korištenje nepoštene prednosti njihovih pozicija … korištenjem posebnih fondova (državnog ili lokalnog proračuna), kao i institucionalnih resursa.” 47 14. studenog, SNSD-ova objava sa X naloga optužila je Bošnjake za namjeru ukidanja RS i usvajanje šerijatskog zakona. 48 SDS-ov kandidat je imao 11 plaćenih objava na Facebook stranici za oko 1.500 EUR i 25 Google reklama od kojih 2 na YouTube kanalu. SNSD-ov kandidat je imao 6 plaćenih Facebook objava za oko 850 EUR i sveukupno je objavio 34 plaćene Google reklame, uključujući 7 video snimaka na YouTube kanalu. Specijalna izborna promatračka misija Page: 9 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Financiranje kampanje

Stranačko i financiranje kampanje su primarno regulirani Izbornim zakonom BiH i Zakonom o financiranju političkih stranaka BiH. Ova dva zakona nisu u potpunosti harmonizirana; 49 k tomu, odredbe Zakona o financiranju političkih organizacija RS iz 2025. godine razlikuju se od državnih zakona. Zakonski okvir je dopunjen propisima SIP-a. 50 Unatoč izmjenama iz 2024. godine, regulatorni okvir za financiranje kampanje ne osigurava transparentnost i odgovornost, a preporuke ODIHR-a i Kongresa sugerirane prije više godina ostaju neprimijenjene. 51

Prema zakonu, političke stranke imaju pravo na godišnje financiranje od strane državnog, entitetskog i općinskog proračuna, što također može biti korišteno u svrhe kampanje. U travnju 2025. godine OHR je suspendirao sva javna financiranja za SNSD i njihovog koalicijskog partnera, Ujedinjenu Srpsku (US), uvjetujući ponovnu uspostavu nakon usuglašavanja sa Daytonskim mirovnim sporazumom. 52 Kao odgovor, NSRS je ukinula financiranje stranaka iz entitetskih i lokalnih proračuna, navodeći potrebu za proračunskim uštedama, dok je zadržala financiranje za parlamentarne klubove. 53 Većina sagovornika ODIHR-ove Specijalne izborne promatračke misije i Kongresa ocijenili su da su ove odluke donijele dobrobit za SNSD, jer su ostavili opozicione stranke RS bez sredstava, a one ne primaju značajne privatne donacije. Nadalje, opozicione stranke smatraju da prijevremeni izbori predstavljaju dodatni financijski teret pred opće izbore 2026. godine.

Stranke i neovisni kandidati mogu primati privatne donacije i koristiti vlastita sredstva za kampanju, dok su donacije javnih subjekata, anonimne donacije i većina stranih sredstava zabranjeni. Postoji zabrana za donacije od nositelja javnih ugovora, ali je ovo ograničeno samo na ugovore sa izvršnim institucijama. 54 Za ove izbore, gornja granica troškova bila je oko 380.000 KM, a prekoračenje limita nosilo je sa sobom kazne do 30.000 KM, što i nije bio potez koji odvraća od sankcija. 55 U suprotnosti sa međunarodnom dobrom praksom, zakon ne regulira kampanju treće strane. 56 ODIHR-ovu Specijalnu izbornu promatračku misiju su neke od stranaka koje nisu nominirale kandidate informirale da su imale troškove kampanje u korist kandidata.

49 Na primjer, Izborni zakon BiH dozvoljava kredite i zajmove kao valjana sredstva kampanje, dok Zakon o financiranju političkih stranaka zabranjuje zajmove od banaka i priznaje samo kontribucije putem redovnih naloga stranačkih stožera. U maju 2025. godine, NSRS je usvojila Zakon o financiranju političkih organizacija, koji nije u potpunoj sukladnosti sa BiH zakonom; gornje granice za donacije razlikuju se u ova dva zakona, dok, a što nije u BiH zakonu, zakon RS ne definira zabranjena sredstva stranačkog financiranja. K tomu, RS zakon daje kompetencije povjerenstvu na entitetskoj razini. SIP je informirao ODIHR-ovu Specijalnu izbornu promatračku misiju da u obzir uzima samo državne zakone kod nadgledanja financiranja kampanja. 50 2024. godine SIP je izdao upute o otvaranju i korištenju posebnih bankovnih računa; pravilnike o godišnjim financijskim izvješćima političkih stranaka i financijsko izvještavanje kandidata prije i nakon izbora. 51 Izmjene iz 2024. godine o otvaranju posebnog bankovnog računa za prihode i troškove kampanje uvele su privremeno izvješćivanje o financiranju kampanje, i tražile od kandidata da opravdaju gotovinske donacije i transakcije, kao i troškove za distribuciju materijala putem interneta u svom konačnom izvješću. 52 Vidi OHR-ovu odluku, travanj 2025. 53 U svibnju 2025. godine, NSRS je ukinula RS Zakon o financiranju političkih stranaka iz proračuna Republike, gradova i općina. Stranka Za pravdu i red osporila je ukidanje javnog financiranja pred Ustavnim sudom RS, navodeći nekonzistentnost sa Zakonom BiH; žalba je još u tijeku. 54 Na primjer, javna poduzeća i institucije ne potpadaju pod ovu zabranu. SIP verificira ugovore na internetskoj platformi Akta.ba da li donor ima ugovor o nabavi. 55 Potrošnja je ograničena na 0,30 KM po registriranom biraču. 1 KM = 0,51 EUR. Kazne za nepodnošenje izvješća idu do 10.000 KM. 56 Članak 6 Preporuke (2003)4 Odbora ministara Vijeća Europe (CoE) o zajedničkim pravilima protiv korupcije u financiranju političkih stranaka i izbornim kampanjama navodi da “pravila koja se tiču donacija političkim strankama, s iznimkom onih na koje se odnose poreske olakšice, a koje se pominju u članku 4, treba da se odnose na sve subjekte koji su, izravno ili neizravno, povezani sa političkom strankom ili su na drugi način pod kontrolom političke stranke”. Paragraf 256 Zajedničkih smjernica ODIHR-a i Venecijanske komisije o reguliranju političkih stranaka navodi da “aktivnosti trećih strana ne treba bezuvjetno zabraniti”. Specijalna izborna promatračka misija Page: 10 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

Od kandidata se traži da otvore poseban bankovni račun za transakcije u svezi sa kampanjom. Kao što zakon predviđa, 20. studenog, svi su kandidati podnijeli svoja privremena financijska izvješća, koja je SIP objavio 21. studenog, poboljšavajući transparentnost. 57 Konačna izvješća se očekuju u roku od 30 dana od objavljivanja konačnih rezultata izbora. Dok SIP ima mandat da nadgleda financiranje kampanje, pregled financijskih izvješća i istraga o mogućem kršenju, ne postoji krajnji rok za kompletiranje ovog pregleda, i SIP je informirao ODIHR SIPM da mu nedostaju neophodni resursi.58 Kao rezultat, učinkovitost mehanizma nadgledanja i sankcija je reduciran. Ovo, u kombinaciji sa nedostatnim reguliranjem kampanja treće strane, je limitiralo transparentnost, odgovornost i integritet financiranja kampanje.

Mediji

Medijski krajolik je dinamičan, sa značajnim brojem medija koji su registrirani i koji rade u RS, često sa prominentnim čitateljstvom diljem BiH i u regiji. Online medijima i društvenim mrežama, posebno Facebooku, raste važnost, umnogome oblikujući javno mnijenje. Velika većina medija u RS su podijeljeni u svojim uredničkim politikama i sadržaju po stranačkoj opredijeljenosti, od kojih mnogi promoviraju vladajuću SNSD, a drugi ih kritiziraju. Nedostatak transparentnosti glede vlasništva medija, što je u neskladu sa međunarodnom dobrom praksom i ranijim preporukama ODIHR-a, čini subjektivno izvješćivanje mogućim. 59

I Ustav BiH i Ustav RS garantiraju slobodu izražavanja. Protivno međunarodnim standardima, uvreda i kleveta su rekriminalizirane u RS 2023. godine, uz propisane novčane kazne. 60 Navodno su podnesene prijave protiv 38 novinara, ali do danas niko nije optužen ili osuđen. 61 Ova zakonska ograničenja, u kombinaciji sa prijetnjama medijima izoliranim fizičkim napadima, negativno utječu na medijski okoliš, rezultirajući u samocenzuri medijskih profesionalaca. 62 Štoviše, visoko pozicionirani političari iz reda SNSD-a često verbalno vrijeđaju i etiketiraju novinare povezane sa kritičkim medijima. 63 U 2025. godini, NSRS je usvojila zakon o transparentnosti neprofitnih organizacija, koji je primjenjljiv također i na mnoge medijske kuće, koje su registrirane kao neprofitne organizacije, a što je dovelo do straha mnogih neovisnih medija za svoju financijsku održivost i trajanje. 64 Ovaj zakon je Ustavni sud BiH poništio u svibnju 2025. godine. 57 Prema izvješćima kandidata, pet kandidata je navelo nula troškova kampanje, dok je SNSD izvijestio o potrošenih 190.347 KM. SNSD je također izvijestio o 129.000 KM u donacijama. SDS je izvijestio o 20 KM, a svi ostali nula. 58 Prema SIP-u, on trenutačno provodi pregled financijskih izvješća za izbore 2022. godine. 59 Alternativna TV je navodno povezana sa Igorom Dodikom, sinom Milorada Dodika, što, prema nekolicini sugovornika ODIHR SIPM-a, utječe na njeno pokrivanje SNSD-a. Prema Media Ownership Monitor, u BiH, osam glavnih vlasnika medija uključujuči javne emitere imaju tržišni udio od 89,29%, dok je njihov tržišni udio bez javnih emitera 80,14%, što predstavlja veliki rizik. Vidi članak 6.d. iz Zajedničke deklaracije UN, OESS, OAS i ACHPR o medijskoj neovisnosti i različitosti u digitalnoj eri i Preporuke Odbora ministara Vijeća Europe zemljama članicama o medijskom pluralizmu i transparentnosti medijskog vlasništva . 60 Paragraf 47 iz Općeg komentara br. 34 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima poziva zemlje da “razmotre dekriminaliziranje klevete”. 61 Članak 208a Krivičnog zakona propisuje novčane kazne od 1.000 KM do 3.000 KM. BH Novinari, najveće novinarsko udruženje u BiH, izvijestilo je da je od 2023. do studenog 2025. godine, uloženo 218 krivičnih prijava za klevetu, uključujući 38 protiv novinara. 62 U listopadu 2024. godine, glavna urednica Spin Info Sanja Vasković je bila ispitivana od strane policije RS nakon tužbe za klevetu; u kolovozu 2025. godine, istraživačka novinarka uposlena na RTRS-u, Nataša Miljanović-Zubac je bila privedena od strane Granične policije BiH, vidi Izjavu OESS predstavnika za slobodu medija i OESS Misije u BiH o pravnom postupku protiv Nataše Miljanović Zubac; u rujnu 2025. godine, načelnik policije u Zvorniku podnio je tužbu za klevetu protiv informativnog portala Drina Media. 63 Vidi Media Freedom Rapid Response Monitor; Safe Journalists Reports; Izjava predstavnice za slobodu medija Ribeiro i Šefa Misije OESS-a u BiH Aggelera o prijetnjama predsjednika Republike Srpske Dodika medijima. 64 Vidi Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija. Nekolicina sugovornika ODIHR SIPM-a ustvrdili su da su pretjerani zahtjevi za izvješćivanje, kao i dodatne financijske obveze, imali odvraćajući učinak na medije i građansko društvo u RS. Vidi Izjavu komesara za ljudska prava Vijeća Europe i Izjavu Media Freedom Rapid Response. Specijalna izborna promatračka misija Page: 11 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

U sukladnosti sa Izbornim zakonom BiH i Zakonom o komunikacijama, državna Radio-televizija Bosne i Hercegovine (BHRT) i entitetska Radio-televizija Republike Srpske (RTRS), kao javni emiteri, obvezni su da osiguraju jednak pristup besplatnim terminima emitiranja i jednake uvjete za plaćeno reklamiranje za sve kandidate. 65 Pravilnik Regulatorne agencije za medije (RAK) za izbore 2024. godine ostaje primjenjljiv, predviđajući istu količinu besplatnih termina za emitiranje za šest kandidata kao što je to bilo za kandidate na lokalnim izborima. 66 I BHRT i RTRS su se pridržavali zahtjeva za osiguravanje kandidatima besplatnih termina tijekom kratke četrnaestodnevne kampanje, no nisu svi kandidati iskoristili ovu priliku. Samo je SNSD imao plaćeno političko reklamiranje na RTRS-u. Štoviše, sugovornici ODIHR SIPM-a primijetili su da su vijesti RTRS-a i pokrivanje izbora bili većinom posvećeni skupovima SNSD-a i događajima sa gospodinom Dodikom, što je negativno utjecalo na uvjerenost sugovornika u neovisnost emitera. Ovo, u kombinaciji sa ograničenim brojem plaćenih političkih reklama emitiranim na privatnim medijima, pružilo je limitirane neovisne informacije biračima. Štoviše, nije bilo održanih debata među kandidatima, lišavajući birače prilike da izravno usporede stajališta kandidata.

Regulatorna agencija za komunikacije (RAK) je nadležna za nadgledanje medijskih emitera i utvrđivanje njihove usuglašenosti sa izbornim zakonima i zakonima o komunikacijama, sagledavanje pritužbi i izricanje kazni. Nekoliko sugovornika ODIHR SIPM-a je učinkovitost i nepristranost agencije dovelo u pitanje. 67 Protivno međunarodnoj dobroj praksi i unatoč prijašnjim preporukama ODIHR-a, RAK nije proveo praćenje medija u svezi sa izbornim sadržajem, navodeći nedostatak kapaciteta ljudskih resursa. RAK razmatra pritužbe koje se odnose na izborni sadržaj emitiran u medijima, Vijeće za tisak i elektronske medije razmatra izborni sadržaj objavljen u tiskanim i internetskim medijima. U odsustvu zakonskih zahtjeva, ova tijela nisu objavila nikakve informacije o pritužbama koje su primile.

Rješavanje izbornih sporova

SIP razmatra pritužbe na određena kršenja u kampanji, uključujući govor mržnje i zlouporabu administrativnih resursa, kršenja medijskih pravila od strane političkih subjekata, kao i žalbe na odluke OIK-a, a OIK se bave žalbama na registriranje birača i drugim pitanjima kampanje. 68 Iako je pravna sposobnost ograničena biračima i kandidatima čija prava su ugrožena, SIP je obvezan da postupi ex officio po primitku informacije o kršenju. 69 Na odluke SIP-a žalbe mogu biti uložene Žalbenom vijeću Suda BiH kao krajnjoj instanci; no, nisu sve odluke SIP-a predmet sudske kontrole, protivno obvezama

65 ODIHR SIPM nije proveo praćenje medija i nije u poziciji da procijeni usuglašenost javnih emitera sa pravnim zahtjevima. Dva javna emitera imaju međusobne sporove u svezi svojih financijskih obveza, kako je BHRT optuživao RTRS da ne plaća svoj dio RTV takse u zajednički proračun javnih emitera BiH, a RTRS je optuživao BHRT da ne dijeli svoj prihod od marketinga sa RTRS-om. 66 Pravilnik RAK-a iz 2024. godine dodijelio je tri minute besplatnog emitiranja za svakog kandidata na svim emiterima koji rade u RS, kao i 15 i 30 minuta plaćenog reklamiranja po kandidatu i na javnim i na privatnim emiterima. 67 Trenutačni generalni director RAK-a je Draško Milinović, koji je prethodno bio direktor RTRS-a, i od 2006. godine do 2014. godine pod nadzorom gospodina Dodika i njegove vlade. Godišnje izvješće RAK-a iz 2024. godine navelo je tek devet kršenja ukupno, od kojih je šest bilo kršenja Programskih standarda i uvjeta dozvole, a tri kršenje Kodeksa o programskim sadržajima, ne navodeći detalje. Poglavlje o lokalnim izborima 2024. godine pominje samo broj primljenih pritužbi, ne specificirajući njihovu narav. 68 Prigovori izbornim povjerenstvima i pritužbe SIP-u moraju se uložiti u roku od 72 sata; OIP-i i SIP odlučuju u roku od 48 sati nakon dvadesetčetverosatnog perioda za odgovor, s tim da SIP može produljiti taj rok do pet dana u kompleksnim slučajevima. Sud BiH rješava žalbe u roku od tri dana. 69 Odluka SIP-a da odbije da inicira i nastavi postupak ex officio ne predstavlja formalnu odluku i stoga se na nju ne može uložiti žalba, što je potvrdilo Žalbeno vijeće Suda BiH u svojoj odluci od 19. veljače 2025. godine, kojom se smatralo da Transparency International, po Izbornom zakonu, nije imao pravni temelj. Specijalna izborna promatračka misija Page: 12 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

OESS-a. 70 Dok zakon propisuje brzo rješavanje sporova, nedovoljni su napori da se izgradi neovisnost i nepristranost pravosuđa, što ima učinak na povjerenje javnosti. 71

SIP je razmatrao pritužbe na otvoren način i rokovi su uglavnom bili respektirani. Iako održava javnom bazu podataka pritužbi, ona nije sveobuhvatna, i nije redovito ažurirana. Štoviše, tekstovi pritužbi i odluka nisu objavljeni, što limitira transparentnost i protivno je ranijim preporukama ODIHR-a. 72 Prije izbornog dana, SIP je zaprimio oko 50 pritužbi i informacija po kojima je SIP započeo postupke ex officio. Većina pritužbi odnosila se na vođenje kampanje prije zvaničnog početka kampanje, postavljanje vodstva biračkih odbora, govor mržnje i zlouporabu javnih resursa. SIP je izrekao novčane kazne u pet slučajeva protiv SNSD-a i SDS-a zbog preuranjene kampanje, 73 jednu protiv SNSD-a zbog navodnog govora mržnje gospodina Dodika, za što je SIP također otvorio postupak ex officio, i dva protiv SNSD-a zbog objavljivanja materijala u kampanji gdje se pojavljuju djeca. SIP je također razmatrao jednu žalbu protiv odluke OIP-a, koja je odbijena kao neutemeljena, 74 i šest pritužbi na imenovanje predsjednika biračkih odbora, odbacujući pet, a prihvativši jednu. 75 Žalbeno vijeće Suda BiH razmatralo je pet žalbi protiv odluka SIP-a i prihvatilo ih je svih pet. 76 U sukladnosti sa zakonom, odluke Suda su objavljene, iako ne uvijek pravodobno. Protivno ranijim preporukama ODIHR-a, sjednice suda nisu bile javne.

Ustavni sud BiH presuđuje u slučajevima koji se odnose na kršenje temeljnih prava pojedinaca onda kada svi drugi pravni lijekovi budu iscrpljeni. Sud trenutačno ne funkcionira u punom kapacitetu zbog odbijanja vlasti RS da imenuju suce. 77 Prije izbora, Ustavni sud BiH je zaprimio nekoliko pritužbi koje se odnose na pitanja u svezi sa izborima, uključujući spor oko certificiranja SNSD-a koji je odbačen, i imenovanja privremene Vlade RS. 78

Građanski i međunarodni promatrači

Zakon predviđa promatranje izbora i u zemlji i u inozemstvu od strane građana i međunarodnih organizacija, te promatrača koje imenuju politički subjekti. Pridonoseći transparentnosti, zakon promatračima dopušta pristup čitavom izbornom procesu i osigurava njihova prava, uključujući pravo traženja informacija i dokumenata, prisustvovanja sjednicama izbornih povjerenstava na svim razinama, pristupa svim izbornim prostorijama i izvješćivanja izbornih povjerenstava o

70 Vidi paragraf 18 iz 1991. godine OESS-ovog Moskovskog dokumenta. 71 Prema Radnom dokumentu Europske komisije iz 2025. godine, potrebni su dalji napori da bi se izgradilo povjerenje javnosti i poboljšala neovisnost i nepristranost pravosuđa. 72 Nakon odluke iz listopada 2025. godine o Agenciji za zaštitu osobnih podataka, SIP ne objavljuje imena podnositelja pritužbi kada se radi o pojedincima. 73 Ovi slučajevi odnose se uranjene kampanje na društvenim i tradicionalnim medijima. U jednom slučaju, predsjednički kandidat SDS-a i stranka bili su kažnjeni zbog objavljivanja video snimka na Facebook stranici stranke. U dva druga slučaja, SNSD je sankcioniran zbog uranjene kampanje svojih članova u potpori predsjedničkom kandidatu SNSD-a. SIP je također kaznio SDS novčanom kaznom od 7.000 KM zbog kampanje na društvenim mrežama, reagirajući ex officio po dobivanju informacije od udruge „Pod lupom.” 74 OIP je odbio pritužbu, navodeći da podnositelj nema pravo glasa na RS izborima, i time ne može biti stavljen na rezervnu listu biračkog odbora. 75 SIP je prihvatio pritužbu u kojoj se tvrdilo da se tri nominirana predsjednika biračkih odbora mogu dovesti u svezu sa SNSD-om. 76 Nekoliko žalbi, uključujući one koje osporavaju sankcije protiv SNSD-a za navodni govor mržnje i za objavljivanje materijala u kampanji koji prikazuje djecu, ostaju na čekanju. 77 2023. godine, Sud je izmijenio svoja pravila kako bi se dozvolilo donošenje odluka u odsustvu sudaca iz RS ili FBiH. Nakon Mišljenja Venecijanske komisije iz 2024. godine, nadalje su izmijenjena pravila kako bi se dopustilo sucima koji mogu u mirovinu da ostanu na poziciji do imenovanja njihovih nasljednika. Trenutačno, sud ima 13.500 neriješenih slučajeva. Sugovornici ODIHR SIPM-a ocijenili su kontinuirano odbijanje NSRS da imenuje suce Ustavnog suda kao politički motivirano, povezano sa izrečenim nepriznavanjem Suda od strane RS vlasti. U listopadu 2025. godine, NSRS je ukinula Zakon o neprovođenju odluka Ustavnog suda. 78 Delegati iz BiH Doma naroda i Zastupničkog doma uložili su žalbe na zakonitost postavljenja predsjednika Vlade i Vlade RS. Specijalna izborna promatračka misija Page: 13 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

nepravilnostima. Na inkluzivan način, SIP je akreditirao 529 građana promatrača, 100 međunarodnih promatrača i 25 promatrača nominiranih od strane političkih subjekata. OIP-i su akreditirali oko 4.243 promatrača iz reda političkih subjekata.

Dan izbora

Zajednička promatračka misija promatrala je otvaranje, glasovanje i prebrojavanje na ograničenom broju biračkih mjesta diljem Republike Srpske; no, u sukladnosti sa metodologijom promatračke misije, nije provela sustavnu ili sveobuhvatnu procjenu postupaka na izborni dan.

Tijekom dana, na ograničenom broju posjećenih biračkih mjesta, proces je ocijenjen kao profesionalan, dobro organiziran i uredan. Sva promatrana biračka mjesta bila su u potpunosti popunjena osobljem, unatoč početnoj zabrinutosti o mogućem nedostatku osoblja. Većina predsjednika i članova biračkih odbora imala je iskustvo sa ranijih izbora, prošli su obuku, stoga se činilo da su upoznati sa procedurama. Žene su bile dobro zastupljene u biračkim odborima na nekoliko biračkih mjesta koja su posjećena, a članovi SIPM-a su primijetili prisustvo stranačkih promatrača, dok su građanski promatrači bili prisutni u tek nekolicini slučajeva. Većina posjećenih prostorija nisu bile dostupne osobama sa invaliditetom.

U uskladnosti sa pravilima, biračke kabine su bile smještene otvorenom stranom prema prostoriji, kao osiguranje protiv bilo kakve kontrole glasovanja. No, na posjećenim biračkim mjestima, ovaj način postavljanja kabine često nije mogao garantirati tajnost glasovanja. Članovi SIPM-a su primijetili da na nekim biračkim mjestima biračke kutije nisu bile ispravno zapečaćene.

Tijekom dana, SIP je redovito izvješćivao o tijeku procesa glasovanja. 79 Prema ovim izvješćima, otvaranje je na nekim biračkim mjestima bilo odloženo zbog snježnih padalina i nestanka električne energije, dok je glasovanje odgođeno na jednom biračkom mjestu koje nije bilo otvoreno. 80 SIP je također redovito izvješćivao o izlaznosti birača, time pridonoseći transparentnosti. 81 Na konferenciji za medije u 21:00, SIP je izvijestio o tri pritužbe (koje su razriješene bez prekidanja izbornog procesa). SIP je na svojoj internet stranici objavio prve preliminarne rezultate u 23:00 sata, raščlanjene po biračkim mjestima, skupa sa zapisnicima biračkih odbora, omogućujući javni nadzor. Objavljeno je da je izlaznost birača bila 35.78%. 82

Koalicija za slobodne i poštene izbore „Pod lupom” angažirala je preko 400 promatrača koji su pokrili gotovo 20% biračkih mjesta diljem RS. Pozivni centar je primao informacije o nepravilnostima i objavljivao priopćenja za medije. 83

Engleska verzija ovog izvješća je jedini zvanični dokument. Nezvanični prijevodi su dostupni na bosanskom, hrvatskom i srpskom jeziku.

79 SIP je objavio da nekoliko biračkih mjesta nije otvoreno na vrijeme, jer su mjesta bila nepristupačna zbog sniježnih padalina ili nestanka električne energije, kao i kasnog dostavljanja biračkog materijala. 80 Glasovanje na biračkom mjestu 068B005 "Korićani" u općini Kneževo odloženo je za 30. studenog. SIP je objavio da je izlaznost birača bila 9.76 % u 11:00; 25.49% u 15:00; 35.78% u 19.00. 81 SIP je prikupio podatke o izlaznosti od OIP-a i objavio ih u 12.00, xx.00, xx.00 82 Vidi SIP stranica. 83 Vidi Priopćenje za medije „Pod lupom”. Specijalna izborna promatračka misija Page: 14 Bosna i Hercegovina, Prijevremeni izbori za predsjednika Republike Srpske, 23. studeni 2025. godine Izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima

INFORMACIJE O MISIJI I ZAHVALE

Banja Luka, 24. studeni 2025 – Ova izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima je rezultat zajedničkog pothvata u kojemu su sudjelovali OESS-ov Ured za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe (Kongres) i Europski parlament (EP). Procjena je napravljena kako bi se utvrdilo jesu li izbori u sukladnosti sa obvezama OESS-a, standardima Vijeća Europe, drugim međunarodnim obvezama i standardima za demokratske izbore, te s domaćim zakonodavstvom. Svaka od institucija uključenih u ova zajednička nastojanja je podržala Deklaraciju o načelima za međunarodno promatranje izbora.

Mátyás Eörsi je šef ODIHR SIPM-a, angažiranog od 28. listopada. ODIHR SIPM uključuje 11 stručnjaka u Banja Luci i četiri regionalna analitičara raspoređena u dvočlane timove diljem Republike Srpske. 21 član Misije dolazi iz 11 država sudionica OESS-a. Na dan izbora, ODIHR SIPM-u se pridružilo 17 članova delegacije iz Kongresa, predvođena Berndom Vohringerom, i sedmočlana delegacija iz EP, koju void Sérgio Humberto. Među promatračima je bilo 49% žena promatrača.

U sukladnosti sa ODIHR-ovom metodologijom za misije procjene izbora, članovi Misije su posjetili određeni broj biračkih mjesta na dan izbora, no nije bilo sustavnog ili sveobuhvatnog promatranja procesa glasovanja, prebrojavanja i tabeliranja.

Ova izjava o preliminarnim nalazima i zaključcima dostavlja se prije završetka izbornog procesa. Konačna procjena izbora djelomično će ovisiti o provođenju preostalih faza izbornog procesa, uključujući prebrojavanje, tabeliranje i objavu rezultata, te rješavanje mogućih postizbornih prigovora ili žalbi. ODIHR će izdati opsežno završno izvješće, uključujući preporuke za potencijalna poboljšanja, nekoliko mjeseci nakon završetka izbornog procesa. Šef delegacije Kongresa predstavit će preporuke na 50. sjednici Kongresa u ožujku 2026. Šef delegacije EP za promatranje izbora predstavit će izvješće na narednom sastanku delegacije EP-a u Parlamentarnom odboru za stabilizaciju i pridruživanje EU–Bosna i Hercegovina, u Strazburu, u četvrtak, 18. prosinca 2025.

ODIHR, Kongres i EP žele se zahvaliti vlastima Bosne i Hercegovine na pozivu da promatraju izbore, kao i Središnjem izbornom povjerenstvu na pomoći. Članovi Misije također žele iskazati zahvalnost i drugim državnim, entitetskim i lokalnim institucijama, političkim strankama, medijima i organizacijama civilnog društva, te predstavnicima međunarodne zajednice na suradnji.

Za dodatne informacije, molimo kontaktirajte: • Mátyás Eörsi, šef ODIHR SIPM-a, u Banja Luci (phone), do 28. studenog; • Katya Andrusz, glasnogovornica ODIHR-a (+48 609 522 266), ili Vittoria Zanellati, ODIHR-ova savjetnica za izbore, u Varšavi (+48 695 917 357); • Stéphanie Poirel, šefica Odjela za zaštitu lokalne demokracije, Kongres (+33 390215244); • Raffaele Luise, EP administrator (+32 470880101).

ODIHR SIPM adresa: Vidovdanska ulica 8, peti sprat 78000 Banja Luka, Bosna i Hercegovina Email: office@odihr-ba.org

SPECIAL ELECTION ASSESSMENT MISSION Bosnia and Herzegovina – Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 STATEMENT OF PRELIMINARY FINDINGS AND CONCLUSIONS PRELIMINARY CONCLUSIONS

In the 23 November early election of the president of Republika Srpska, candidates campaigned freely but the undue advantages enjoyed by the ruling party left contestants with unequal opportunities. The election featured polarising narratives about the functions of state institutions and the role of international actors in the governance of the country and generated limited engagement. Notwithstanding discriminative candidate eligibility requirements, candidate registration was inclusive. Election preparations were managed in an overall professional manner despite serious organisational and budgetary challenges that further strained the limited operational capacity of the election administration. While the campaign environment was open, the combined impact of the misuse of public resources, the advantage of incumbency and the abolishment of public funding created an uneven playing field. Limited paid advertising and editorial coverage by private media, along with the lack of debates and disproportionate coverage of the ruling party candidate on the Republika Srpska public broadcaster, hindered voters’ ability to make an informed voting choice. In the limited number of polling stations visited, the voting process was professional, well administered and orderly.

Background and Political Context

Under the Constitution, established by the 1995 General Framework Agreement for Peace, commonly known as the Dayton Peace Agreement (DPA), Bosnia and Herzegovina consists of two entities: the Federation of Bosnia and Herzegovina and Republika Srpska.1 The Constitution grants the status of “constituent peoples” to Bosniaks, Croats, and Serbs. Citizens may also declare themselves as “others”, either by identifying with another ethnic group or by choosing not to affiliate with any group.2 The DPA also established the Office of the High Representative (OHR), an international body charged with overseeing the implementation of civilian aspects of the peace settlement. In 1997, the OHR was granted the power “to make binding decisions” and “take measures against public officials to ensure the effective functioning of state institutions”.3

In the 2022 general elections, Milorad Dodik, leader of the Alliance of Independent Social Democrats (SNSD), was re-elected president of the RS. Following allegations of election fraud, the Central Election Commission of Bosnia and Herzegovina (CEC) conducted a control count of all the votes for the election of the RS president; the results of control count did not impact the outcome of the elections. Since 2023, the Republika Srpska National Assembly (RSNA) has consistently adopted laws, decisions and conclusions that contest the authority of state institutions and the OHR, which were repealed by the OHR and the BiH Constitutional Court.4

1 In addition, the Brčko District holds special status under direct state sovereignty. Each of the two entities has its own distinctive ethnic composition and a wide degree of autonomy, including its own constitution, political structure, governing institutions, administrative, and judicial bodies. 2 The Law on the Protection of the Rights of Members of National Minorities recognizes 18 national minorities. 3 See the Conclusions of the Bonn Peace Implementation Conference. 4 These include laws on the non-publication of the OHR decisions and non-application of the BiH Constitutional Court decisions, the Law on the Non-Application of Laws and the Ban on the Operation of Extra-Constitutional Institutions of BiH, the Law on High Judicial and Prosecutorial Council of the RS, the Law Amending the Criminal Code of the RS, and the Decision on Measures and Tasks Arising from Unconstitutional Decisions and Actions of Extra- Constitutional Institutions of BiH. Special Election Assessment Mission Page: 2 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

On 28 August 2025, the CEC announced an early election of the president of RS for 23 November, following the conviction of the former RS President Milorad Dodik by the Court of BiH and the subsequent revocation of his mandate by the CEC.5 The election took place against a backdrop of deepening institutional standoff between entity and state-level authorities, amid sustained challenges to state institutions and the OHR.6 The election was widely perceived as a dual test for the resilience of BiH constitutional framework as well as for the ruling SNSD and Mr. Dodik in maintaining leadership ahead of the 2026 general elections.

Shortly after the verdict, the RSNA adopted conclusions rejecting the conviction of Mr. Dodik and the call of early election, and instructed RS institutions and political stakeholders to refrain from actions related to the conduct of the election.7 Following the resignation of the RS prime minister (PM), the RSNA also confirmed the PM appointment of Mr. Savo Minić, nominated by Mr. Dodik.8 Lastly, the RSNA called for a referendum to be held on 25 October which did not take place to date.9 Subsequently, the BiH Constitutional Court issued an interim measure suspending the legal effect of certain parts of the RSNA conclusions, as potentially incompatible with the BiH Constitution, thereby prohibiting RS institutions and officials from acting on those items pending a final decision.10 The suspended items of the conclusions were eventually repealed by the RSNA on 24 September.

Mr. Dodik initially announced that his party would boycott the election. Notwithstanding this, on 24 September the RSNA called on political parties to decide individually on their participation in the election. On 18 October, the RSNA repealed several laws that were found unconstitutional by the BiH Constitutional Court,11 and confirmed the appointment of Ms. Ana Trišić-Babić, as acting RS president.12 Shortly after the revocation of the disputed laws, the USA lifted sanctions against Mr. Dodik and other public officials and legal entities of the RS.13 Subsequently, the Prosecutor’s Office of BiH suspended the investigation against Mr. Dodik for ‘attacking the constitutional order’.14 Mr. Dodik’s

5 On 26 February 2025, Mr. Dodik was sentenced to one year of imprisonment and a six-year ban on holding public office, for defying OHR decisions, based on a criminal offence (Article 203a of the Criminal Code) introduced by the OHR in July 2023. The verdict was upheld by the Appellate Division of the Court of BiH on 12 June. The Court later converted the prison sentence into a fine. 6 See the statement of the EU Delegation to BiH strongly condemning Košarac’s gesture towards the HR as “tasteless and inflammatory”. 7 See the 22 August 2025 RSNA Conclusions Regarding the Information on the Decision of the Central Election Commission on the Termination of the Mandate of the President of RS Milorad Dodik. 8 The appointments of the PM and government are currently pending with the BiH Constitutional Court. The Court’s next session is scheduled for 27-28 November. 9 The question of the referendum would be: “Do you accept the decisions of the non-elected foreigner Christian Schmidt and the judgments of the unconstitutional Court of BiH pronounced against the RS President, as well as the CEC decision to revoke the mandate of the RS President Milorad Dodik?” On 6 October, Mr. Dodik publicly announced the postponement to 9 January 2026. 10 The interim measure was pursuant to a request filed by 14 members of the House of Representatives of the Parliamentary Assembly of BiH. The final decision of the Court is expected on 27-28 November. 11 See the list of repealed laws on the RSNA website. 12 The RS Constitution does not prescribe how an acting president is nominated and appointed, except in cases of temporary prevention when the president may designate a vice-president. Ms. Trišić-Babic was proposed by a group of members of the RSNA. A challenge on the constitutionality of the appointment of the acting RS president is reportedly pending with the RS Constitutional Court. 13 See the statement of 29 October 2025 of the US Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC). 14 See the decision of 30 October 2025 to suspend the investigation against Mr. Dodik. Special Election Assessment Mission Page: 3 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

appeals challenging his conviction and the revocation of his mandate have been dismissed by the BiH Constitutional Court.15

Electoral System and Legal Framework

The president of RS is directly elected for a four-year term. The candidate who receives the highest number of votes is elected while the two candidates from the other two constituent peoples who receive the most votes are elected vice-presidents.16 In this election, only the president was elected and the mandate will last until October 2026 when the scheduled general elections will be held.

The legal framework provides a sufficient basis for the conduct of democratic elections.17 A number of prior ODIHR recommendations were addressed through extensive amendments to the BiH Election Law imposed in March 2024 by the OHR,18 such as reviewing the system of appointment of Polling Station Committees (PSCs) to enhance their impartiality, enhancing regulation on the misuse of public resources by executive office holders and campaign violations, prolonging the timeframes for submission and review of complaints, and enhancing reporting of campaign finances. However, several other prior ODIHR and Congress recommendations remain unaddressed, including those related to active and passive suffrage rights, comprehensive regulation on the misuse of public resources, women’s participation, transparency of the election dispute resolution process, dissuasive sanctions for campaign finance violations and effective oversight.

Election Administration

The election was administered by a three-tiered structure led by the CEC and comprising 64 municipal election commissions (MECs) and 2,350 polling station committees (PSCs).19 By law, the composition of the election bodies at all levels must reflect the ethnic composition of their respective constituencies. The CEC is a permanent body, composed of seven members, mandated to oversee and regulate the electoral process.20 MECs are appointed by the respective municipal and city authorities for a seven- year term, subject to approval by the CEC.21 While women were well-represented in MECs, accounting

15 See the announcement of the BiH Constitutional court. The CC dismissed the appeal against the verdict as unfounded, noting that there has been no violation of the appellant’s right to fair trial, and the conviction was based on lawful and clearly formulated legal grounds; the court also noted that security measures meet the accessibility and foreseeability requirements. The court rejected the appeal regarding the revocation of the mandate as inadmissible, noting that the allegations were not compatible with the Constitution. 16 The law does not explicitly regulate early election for a single vacancy of the president and vice-presidents of RS. 17 The early election of the RS president is primarily regulated by the 2001 BiH Election Law and the 2012 BiH Law on Financing of Political Parties. In addition, the RS Constitution contains provisions on the electoral system. The legal framework is supplemented by CEC regulations. Bosnia and Herzegovina is party to the main international and regional instruments related to democratic elections. 18 The amendments gradually introduced information and communication technologies (ICTs) in the electoral process and digitalized certain aspects of election administration; however, no ICTs were used in this election. In response to the imposition, in April 2024, the RSNA adopted an election law granting the RS Election Commission exclusive competence over elections in the RS, which was subsequently repealed by the BiH Constitutional Court. 19 This includes 139 mobile teams to manage voting for homebound voters and those in social, health care and penitentiary institutions. In addition, four PSCs for out-of-country voting in Austria, Germany, and Serbia were established. Additional staff was engaged in the Main Counting Centre for the counting of mobile, tendered, absentee and postal ballots. 20 Following an open recruitment process, the CEC members are nominated by the ad hoc Commission for Selection and Nomination, composed of two representatives each from the High Judicial and Prosecutorial Council, the Joint Administrative Committee of the BiH House of Representatives (HoR) of the Parliamentary Assembly (PA) and the CEC. Subsequently, the CEC members are appointed by the BiH PA HoR. The seven CEC members include two Bosniaks, two Croats, two Serbs and one member representing “other” communities. 21 The size of each MEC depends on the size of the constituency and numbers of registered voters, with composition of either three, five or seven members. Special Election Assessment Mission Page: 4 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

for 46 per cent of their members, only 2 of the 7 CEC members are women, which falls short of the legally required gender quota.22

The PSCs, composed of three or five members, are appointed prior to each election. While the chairpersons and their deputies are appointed by the CEC from among non-partisan applicants, the members and their deputies are appointed in equal numbers by the contesting parties represented in the RSNA. Provided that only SNSD and the Serb Democratic Party (SDS) had the right to nominate PSC members, the remaining two members in the five-member PSCs as well as in those where the parties failed to nominate members were selected from MEC reserve lists of PSC members from past elections. Most PSC chairpersons and members and deputies were appointed in a timely manner, although some MECs experienced difficulties with staffing polling stations citing low remuneration, past issues with payments and lack of motivation. However, shortly before election day, the CEC replaced several appointed chairpersons after determining they are ineligible due to past political activities. Some members and chairpersons were replaced following their resignations. As this was after completion of the training, the resignations diminished the trainings’ value and impact. Positively, some MECs reported efforts to continue trainings up to election day.

The election administration carried out its duties professionally; however, it encountered challenges. The delayed disbursement of the CEC’s budget allocation deferred the start of election preparations by a few weeks, while legal disputes in the procurement process hampered technical preparations.23 The CEC adopted new regulations and reinstated some previous ones related to voter and candidate registration, PSC appointment, and election campaign, adjusting the deadlines and rules to the early election. The operational capacity of the election administration and its ability to fulfil its mandate independently was further strained by a longstanding lack of permanent personnel in many crucial positions within the CEC Secretariat.24

The CEC held regular sessions, which were open to observers and live-streamed online, with recordings also made available on the CEC’s online platforms. However, CEC sessions were not announced in advance as legally required and not all acts adopted by the CEC were published on its website in a consistent and comprehensive manner, which reduced the overall transparency. MECs visited by the ODIHR SEAM held public sessions, published their decisions and informed on their activities via municipal websites and noticeboards. Overall, stakeholders’ confidence in the independence and impartiality of the election administration varied, and was particularly low for PSCs due to poor prior performance and proven malpractices in past elections.

The CEC provided mandatory training including online sessions for PSC chairpersons and their deputies as well as in-person sessions for all PSC members and training manuals were available online. Due to time constraints, video materials produced for the 2024 local elections were used with additional explanation on specificities of this election, which did not ensure clarity over filling of PSC documents and protocols. The CEC did not launch a voter education campaign for this election, citing lack of allocated financial resources. The limited outreach efforts to inform voters relied on visual materials on the CEC website and social media platforms, focusing on general information on elections, registration for out-of-country voting and CEC activities.

22 By law, the state bodies at all levels of organization shall include at least 40 per cent of members of each gender. Based on established practice, some MECs whose composition did not comply with the gender requirement were granted exemption, if necessary, as the overall gender representation across the country was taken into consideration rather than of the individual commissions. 23 The CEC was required by law to receive the requested funds the latest 15 days after the call of the early election, i.e., by 12 September. However, the Ministry of Finance and Treasury of BiH released them only on 22 September, enabling the CEC to adopt the Instruction on Deadlines for Election Activities, effective as of 25 September. 24 Based on the new CEC rulebook on internal organisation, the CEC staff is short of 120 employees. Special Election Assessment Mission Page: 5 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Voter Registration

Citizens aged 18 or older have the right to vote. Those declared legally incapacitated by a court decision, including on the grounds of intellectual and psychosocial disabilities, are disenfranchised, at odds with international standards and despite prior ODIHR recommendations.25 Individuals serving an active sentence or under indictment for serious crimes, including war crimes and crimes against humanity, are also disenfranchised. Only citizens with registered permanent residence in Republika Srpska and Brčko District and those who opted for voting for the RS entity institutions were entitled to vote in this election.26

The Central Voter Register (CVR) is permanent and centralised. It is maintained by the CEC, based on passive and continuous voter registration. However, since the voter’s data is extracted from the civil register and other pertinent public databases, the accuracy of the CVR depends on the efforts of other institutions responsible for updating the civil register. Eligible voters residing in the country are automatically included in the voter register, based on their permanent address. Citizens temporarily residing abroad may actively register to vote by post or at diplomatic representations prior to each election; otherwise, they may vote in the country according to their last place of residence. Pursuant to a CEC regulation, voters registered to vote abroad in the 2024 local elections were automatically registered for out-of-country voting while new voters could also apply until 14 October. Special voter lists were also compiled for voters who requested voting by a mobile ballot box.27

Throughout the year, voters have ample opportunities to verify their data on the voter lists and request corrections, either online or at municipal registration centres. The CEC made the preliminary voter lists available for public scrutiny in hard copies at municipal voter registration centres and other specified places prior to elections. At odds with the BiH Election Law, the CEC did not make available the preliminary voter list online. The CEC considers that this format does not safeguard personal data and is inconsistent with the provisions of the Law on Protection of Personal Data.28 As prescribed by law, the CEC shared an electronic copy of the register with two political parties upon their request.

The final voter register, closed on 3 November, included 1,264,364 eligible voters, including 20,531 registered for out-of-country voting.29 While the ODIHR SEAM interlocutors did not raise concerns over the inclusiveness of the CVR, some noted that it contains a significant number of deceased people and citizens who maintain official residence in the country despite living abroad.30

25 See Articles 12 and 29 of the 2006 Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD). Paragraph 9.4 of the 2013 CRPD Committee’s Communication No. 4/2011 states that “an exclusion of the right to vote on the basis of a perceived or actual psychosocial or intellectual disability, including a restriction pursuant to an individualized assessment, constitutes discrimination on the basis of disability, within the meaning of article 2 of the Convention”. 26 Residents of Brčko District must be citizens of Republika Srpska in order to be eligible voters in the entity elections. Persons with dual citizenship can vote only if Bosnia and Herzegovina is their registered country of residence. 27 This option is available for homebound voters, including due to disability, and those in in-patient, retirement or detention facilities. 28 The CEC’s standpoint is based on a prior notice sent by the Personal Data Protection Agency on the online publishing of the voter list for out-of-country voting; however, this notice had been issued before the BiH Election Law amendments stipulating the public nature of the CVR and requiring the publication of the preliminary voter lists entered into effect. 29 The CEC rejected 82 applications for out-of-country voting due to incomplete or incorrect documentation. 30 Entries in the civil registries may be updated upon official request of relatives of deceased persons, including those living abroad, or upon deregistration of the permanent residence in the country. See also Congress Recommendation 369(2015) on electoral lists and voters residing de facto abroad. Special Election Assessment Mission Page: 6 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Candidate Registration

The right to stand as candidate for RS president is granted to voters belonging to the three constituent peoples, on the grounds of candidate’s self-declaration of affiliation.31 Such discriminative eligibility requirements towards citizens not self-declaring as belonging to any of the three constituent peoples run contrary to OSCE commitments and international standards, including European Court of Human Rights case law.32 Prospective candidates are also required to permanently reside on the territory of the entity. The law disqualifies persons convicted or under indictment by an international or domestic court of the crime of genocide, crimes against humanity, or war crimes. Some categories of state officials and civil servants, including members of the police, armed forces and diplomatic staff, may only stand as candidates if they resign or step down temporarily.

Presidential candidates could be nominated by political parties and coalitions, or they could run as independents. From 25 until 29 September, prior to nomination, the nominating political parties and those who wanted to run independently had to apply to be certified by the CEC. Applicants were required to pay a certification fee,33 and submit at least 3,000 signatures of voters registered to vote for the RS elections;34 however, in line with the law, all that applied for this election were exempted from these requirements given that they had been certified for the previous entity-level elections. Contrary to international good practice, voters were allowed to sign in support of only one contestant.35 The limited five-day certification period coupled with the right of voters to sign in support of only one candidate posed unnecessary burdens for new entrants to the contest.

The candidate registration process was inclusive. All seven applicants were certified and six of them nominated candidates to contest this election, including four party nominated and two independents. 36 No woman ran for the office. The SNSD certification was disputed in court, with the appellant arguing that the application was signed by an unauthorized person due to Mr. Dodik’s conviction.37

31 The CEC Decision refers to the “election of the RS President from among the Serb people”. Provided that the two RS vice presidents in office are from the Bosniak and Croat constituent peoples, the RS president is elected from among the non-represented constituent people, i.e., the Serbs. 32 Paragraph 7.3 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that the participating States will “guarantee universal and equal suffrage to adult citizens”. Paragraph 7.5 obliges the participating States to “respect the right of citizens to seek political or public office […] without discrimination”. See also Article 21.3 of the United Nations (UN) Universal Declaration of Human Rights and Articles 2 and 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR). See, among others, European Court of Human Rights judgements in Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina, Zornić v. Bosnia and Herzegovina, Pilav v. Bosnia and Herzegovina, Šlaku v. Bosnia and Herzegovina and Kovačević v. Bosnia and Herzegovina. 33 The fee is refundable to the political subjects whose candidate either wins the mandate or secures one-third of the votes received by the elected candidate. 34 The supporting signatures must be physically collected on a prescribed form by applicants and submitted via the CEC electronic application which allows for verification of the voters’ data against the CVR upon their manual entry. 35 Paragraph 196 of the 2020 ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation recommends that “a requirement that a citizen be allowed to sign in support of only one party should be avoided, as such a regulation would affect his/her right to freedom of association and could easily disqualify parties”. 36 Of the five certified political parties, four subsequently nominated candidates. The registered candidates were: Branko Blanuša – SDS, Dragan Đokanović – Alliance for New Politics (SNP), Igor Gašević – independent, Siniša Karan - SNSD, Slavko Dragičević – independent, Nikola Lazarević – Ecological Party of the Republic of Srpska (EP). 37 The party For Justice and Order (ZPR) filed a complaint to the Court of BiH against the CEC certification of SNSD, alleging that Mr. Dodik was not authorized to apply for certification due to his conviction. The Court rejected the complaint, noting that at the time of certification Mr. Dodik was registered as the party’s authorized representative. In a letter, the Court also instructed the CEC to record and enforce the legal consequences of the conviction, which prevent him from performing official duties, including serving as party chair. On 19 November, the BiH Constitutional Court rejected the appeal as inadmissible, finding that the appellant failed to demonstrate that the CEC’s certification of SNSD for the 2025 RS early presidential election affected any of its constitutionally protected rights. Special Election Assessment Mission Page: 7 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Election Campaign

The shortened 15-day campaign period began on 8 November and concluded on 22 November. Overall, the campaign was competitive, and contestants were able to campaign freely, with fundamental freedoms of expression and assembly respected. SNSD and the Serb Democratic Party (SDS) campaigned online before the official period, prompting several complaints and subsequent fines from the CEC.38

There was general reluctance across the political spectrum to participate in the early election, which many political actors viewed as imposed by the BiH authorities and the OHR, and as a significant strain on financial resources ahead of the 2026 elections. The campaign focused on issues related to national identity and state structure, and did not address broader social and economic issues. The frontrunners, Siniša Karan of SNSD and Branko Blanuša of SDS, opted for a restrained campaign, while the other four contestants remained inactive and less visible. Both front-running candidates drew support from their respective coalition partners from the RSNA and employed polarising rhetoric.39 The SNSD candidate's campaign emphasised the protection of the RS statehood against state-level institutions and the interference of the international community and the OHR. It also showcased strong support for the former RS president and SNSD leader, Mr. Dodik, who featured prominently in the campaign materials and events as the main figure. Other campaign messages underlined the RS government’s achievements and included promises of economic development and infrastructure projects. In contrast, the SDS candidate centred his campaign on accusations of corruption and abuse of power by the ruling party, promoting equality, justice, restoration of dignity, anti-corruption measures, and the equitable management of state resources for all citizens of the entity.

Candidates communicated their platforms and engaged voters by utilising social networks, organising rallies, community meetings, placing billboards, distributing flyers and other campaign materials. They also relied on their party bases and regional strongholds to mobilise the electorate. The SDS campaign, however, was more modest, constrained by financial limitations stemming from the US sanctions on the party’s bank accounts and the abolition of public funding for political parties (see Campaign Finance). In two instances, the CEC sanctioned SNSD for unlawful misuse of children in a campaign event.40

Besides polarising narratives, the campaign was marred by inflammatory language despite the CEC urging all parties to refrain from making statements that might provoke tensions.41 On 10 November, during a rally in East Sarajevo, Mr. Dodik made inflammatory statements about Bosniaks, alleging threats of “Islamisation of BiH” by the Muslim community.42 The Islamic Community of BiH, the Interreligious Council of BiH, along with several high-ranked officials and politicians, condemned the statements and filed complaints for hate speech with the BiH Prosecutor and the CEC (see Election Dispute Resolution).43

38 The CEC received 22 complaints: 15 against SDS, 5 against SNSD, and 1 against the Socialist Party (SP) and ZPR. It imposed 5 sanctions, including BAM 17,000 fine on SDS, BAM 3,000 on Mr. Blanuša, and BAM 6,500 on SNSD. 39 The ruling coalition consists of SNSD, SP, Democratic National Alliance, the Democratic People’s Alliance, the Socialist Party of Srpska, United Srpska, and the People’s Party of Srpska. The opposition faction includes: SDS, the Party of Democratic Progress, People’s Front, and ZPR, the Social Democratic Party, the Party of Democratic Acton, and BiH Greens. 40 SNSD and its candidate were fined for a total of BAM 12,000 and 4,000 respectively. 41 See the CEC statement published on 7 November. 42 See article of 12 November from Radio Free Europe. Videos from the rally posted on the party and Mr. Dodik's social network accounts were later deleted. 43 On 14 November, the Prosecutor’s Office of BiH transferred the case to the District Public Prosecutor’s Office in East Sarajevo. See also the statement of the Interreligious Council of BiH. Special Election Assessment Mission Page: 8 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Several government members, along with the RS member of the BiH Presidency Željka Cvijanović, were actively involved in the SNSD campaign activities.44 While the law prohibits holders of high executive office from using public resources, including transportation, communication, and equipment for campaign purposes, it does not prevent them from participating in campaign activities or publicly supporting certain candidates while in office. On a number of occasions during the campaign SNSD officials, representatives and its presidential candidate announced new financial support programmes, funding of development projects and increases in social benefits.45 Although such practices do not violate the law, they blurred the line between the state and the party providing an undue electoral advantage, which is at odds with OSCE commitments.46 Many ODIHR SEAM interlocutors also raised concerns over the misuse of public resources and pressure on public sector employees to influence their choices. The depleted financial resources available to candidates nominated by opposition parties, coupled with the advantage of incumbency, created an uneven playing field favouring the ruling party.

No female candidate ran in this election and women’s participation in the campaign was limited. Only very few prominent female political figures, such as Željka Cvijanović, the RS member of the BiH Presidency, Jelena Trivić, leader of FN, and Alexandra Pandurević of SDS, were visibly active, supporting their respective candidates at public events and online.

The BiH Election Law does not adequately regulate online campaigning on the internet and social networks. The two front-running candidates made use of platforms to present their campaign messages and activities. The SNSD candidate through personal and party accounts led the most active online campaign, posting up to 25 times daily on Facebook, Instagram, and X, mirrored by similar activity from his key supporters, Mr. Dodik and the RS member of the BiH Presidency, and other prominent party officials. Posts often depicted achievements and framed the election as a choice between the SNSD candidate and the danger of political instability. Some messages included negative rhetoric against the OHR. The SDS candidate’s online campaign was less intense, consisting primarily of posts from rallies and meetings with voters that echoed their campaign messages. Overall, the tone of the online campaign was mainly neutral, but SNSD resorted to inflammatory language in some instances.47 Candidates launched a number of campaign advertisements on YouTube, Facebook and pop-up banners on the internet.48

44 For instance, on 12 November, the Minister of Finance and Treasury of BiH in a SNSD rally in Čelinac. On 10 November, East Sarajevo Mayor and Minister of Foreign Trade of BiH in a SNSD rally in East Sarajevo. 45 On 9 November, the SNSD candidate and Mr. Dodik promised to assist the Saint Mary Magdalene organisation running a charity kindergarten with EUR 10,000. On the same day, they visited a parish house under construction in Teslić and promised EUR 125,000 by the end of the month and EUR 1 million from the RS budget next year. On 14 November, the SNSD president reportedly pledged BAM 1 million to build a residential building in Milići, while the SNSD candidate promised to increase police officers' salaries. On 20 November, at the SNSD campaign event, Mr. Dodik promised a 6.25 per cent pension increase, with payments starting before December. 46 Paragraph 5.4 of the 1990 OSCE Copenhagen Document committed participating States to ensure “a clear separation between the State and political parties; in particular, political parties will not be merged with the State.” See also Congress Recommendation (CG31(2016)7) on the misuse of administrative resources during electoral processes: the role of local and regional elected representatives and public officials. See also Paragraph II. B. 1.1 of the 2016 ODIHR and Venice Commission’s Joint Guidelines for Preventing and Responding to the Misuse of Administrative Resources during Electoral Processes, which states, the “legal framework should provide effective mechanisms for prohibiting public authorities from taking unfair advantage of their positions by…the use of specific funds (state or local budget) as well as institutional resources.” 47 On 14 November, an SNSD X account post accused Bosniaks of intending to abolish the RS and adopt the Sharia law. 48 SDS candidate had 11 paid posts on Facebook for approximately EUR 1,500 and 25 Google ads of which 2 on YouTube. The SNSD candidate had 6 paid Facebook posts for approximately EUR 850 and ran a total of 34 paid Google ads, including 7 video ads on YouTube. Special Election Assessment Mission Page: 9 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Campaign Finance

Party and campaign finance are primarily regulated by the BiH Election Law and the BiH Law on Financing of Political Parties. These two laws are not fully harmonized;49 in addition, the provisions of the 2025 RS Law on Financing of Political Organisations differs from the state laws. The legal framework is supplemented by CEC regulations.50 Despite the 2024 amendments, the campaign finance regulatory framework does not ensure transparency and accountability and long-standing previous ODIHR and Congress recommendations remain unaddressed. 51

By law, political parties are entitled to annual public funding from state, entity and municipal budgets, which may also be used for campaign purposes. In April 2025, the OHR suspended all public funding of SNSD and its coalition partner United Srpska (US), conditioning its reinstatement upon their compliance with the Dayton Agreement.52 In response, the RSNA abolished party funding from entity and local budgets, citing a need for budgetary savings, while it retained funding for parliamentary clubs.53 Most ODIHR SEAM and Congress interlocutors assessed these decisions effectively benefited SNSD as they left the RS opposition parties without funding, and they do not receive significant private donations. Further, opposition parties found that the early election constituted an additional financial burden ahead of the 2026 general elections.

Parties and independent candidates may receive private donations and use their own funds for the campaign, while donations from public entities, anonymous and most foreign sources are prohibited. There is a ban on donations from holders of public contracts but this is only limited to contracts with executive institutions.54 For this election, the expenditure limit was approximately BAM 380,000 and exceeding it was subject to sanctions of up to BAM 30,000, which was not a dissuassive sanction.55 At odds with international good practice, the law does not regulate third-party campaigning.56 The ODIHR SEAM was informed by some parties which did not nominate candidates that they incurred campaign expenditures in favour of candidates.

49 For instance, the BiH Election Law authorizes credits and loans as valid campaign resources while the Law on Financing Political Parties prohibits taking loans from banks and only recognizes contributions through the party headquarter’s regular accounts. In May 2025, the RSNA adopted a Law on Financing of Political Organizations, which is not fully harmonized with the BiH law; the donation limits differ between the two laws while, unlike the BiH law, the RS law does not define prohibited sources of party funding. In addition, the RS law gives competences to the entity-level commission. The CEC informed the ODIHR SEAM that it only considers state laws when overseeing campaign finances. 50 In 2024 the CEC issued instructions on opening and using special bank accounts; rulebooks on annual financial reports by parties and pre-election and post-election financial reporting by contestants. 51 The 2024 amendments obliged contestants to open a special bank account for campaign incomes and expenditures, introduced interim campaign finance reporting, and required contestants to account for cash donations and transactions and expenses for distributing materials online in their final report. 52 See the OHR decision on April 2025. 53 In May 2025, the RSNA abolished the RS Law on Financing of Political Parties from the Budgets of the Republic, Cities, and Municipalities. The For Justice and Order Party challenged the abolishment of public funding at the RS Constitutional Court, citing inconsistency with the BiH law; the appeal is still pending. 54 For example, public enterprises and institutions are not subject of such prohibition. The CEC verifies contracts on an online commercial platform Akta.ba whether a donor has a procurement contract. 55 Spending is capped at BAM 0.30 per registered voter. 1 BAM= 0.51 EUR. Sanctions for not-submitting the reports is up to BAM 10,000. 56 Article 6 of the Council of Europe (CoE) Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns states that “rules concerning donations to political parties, with the exception of those concerning tax deductibility referred to in Article 4, should also apply, as appropriate, to all entities which are related, directly or indirectly, to a political party or are otherwise under the control of a political party”. Paragraph 256 of the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation states that “third-party activities should not be unconditionally prohibited”. Special Election Assessment Mission Page: 10 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

Contestants are required to open dedicated bank accounts for campaign transactions. As required by law, on 20 November, all candidates submitted their interim financial reports, which were promptly published by the CEC on 21 November, enhancing transparency.57 Final reports are due within 30 days of the publication of final election results. While the CEC is mandated with campaign finance oversight, review of the financial reports and investigation of violations, it has no deadline for the completion of this review and informed the ODIHR SEAM that it lacks necessary resources.58 As a result, the effectiveness of the oversight mechanism and sanctions is reduced. This, combined with the lack of regulation of third-party campaigning, limited the transparency, accountability and integrity of campaign finances.

Media

The media landscape is vibrant with a significant number of media outlets registered and operating in RS, often with a prominent readership throughout BiH and the wider region. Online media and social networks, especially Facebook, keep growing in their importance, largely shaping public opinion. The vast majority of RS media are divided in their editorial policies and content along party lines, with many promoting the ruling SNSD and others criticising it. The lack of transparency on media ownership, at odds with international good practice and previous ODIHR recommendations, enables subjective reporting.59

Both the BiH and the RS Constitutions guarantee freedom of expression. At odds with international standards, defamation and libel were recriminalized in the RS in 2023, with prescribed fines. 60 While complaints were reportedly filed against 38 journalists, to date no one has been indicted or convicted.61 These legal restrictions, combined with threats to media and isolated physical attacks, negatively affect the media environment, resulting in self-censorship of media professionals.62 Moreover, high-ranking SNSD politicians often verbally insult and label journalists connected with critical media. 63 In 2025, the RSNA adopted a law on transparency of non-profit organisations, applicable also to the many media outlets registered as non-profit organisations, which made many independent outlets fear for their financial sustainability and longevity.64 The law was annulled by the BiH Constitutional Court in May 2025.

57 According to contestants’ reports, five contestants declared zero campaign spending while the SNSD reported BAM 190,347. SNSD also reported BAM 129,000 in donations, SDS reported BAM 20 and all others reported none. 58 According to the CEC, it is currently conducting a review of the 2022 election campaign finance reports. 59 Alternativna TV is reportedly connected to Igor Dodik, Milorad Dodik’s son, which, according to several ODIHR SEAM interlocutors, influences its coverage of SNSD. According to the Media Ownership Monitor, in BiH, the eight major media owners including public broadcasters have a market share of 89.29 per cent while their market share without the public broadcasters is 80.14 per cent, which represents a high risk. See article 6.d. of the UN, OSCE, OAS and ACHPR Joint Declaration on Media Independence and Diversity in Digital Age and CoE Recommendation of the Committee of Ministers to member States on media pluralism and transparency of media ownership. 60 Paragraph 47 of the General Comment No. 34 to the ICCPR calls States to “consider the decriminalization of defamation”. 61 Article 208a of the Criminal Code prescribes fines from BAM 1,000 to BAM 3,000. BH Novinari, the largest journalist association of BiH, reported that from 2023 until November 2025, 218 criminal defamation complaints were filed, including 38 against journalists. 62 In October 2024, the Editor-in-Chief of Spin Info Sanja Vasković was questioned by the RS Police following a defamation complaint; in August 2025, investigative journalist employed with RTRS Nataša Miljanović-Zubac was detained by the BiH Border Police, see Statement of the OSCE Representative on Media Freedom and OSCE Mission to BiH on the legal proceedings against Nataša Miljanović Zubac; in September 2025, the Head of the Zvornik Police filed a complaint for defamation against the news portal Drina Media. 63 See Media Freedom Rapid Response Monitor; Safe Journalists Reports; Statement by Media Freedom Representative Ribeiro & Head of the OSCE Mission to BiH Aggeler on threats to media by President of Republika Srpska Dodik. 64 See the Law on Special Registry and Transparency of the Work of Non-profit Organisations. Several SEAM interlocutors argued that excessive reporting requirements as well as additional financial obligations had a chilling effect for the media and civil society in RS. See Statement of the CoE Commissioner for Human Rights and the Statement by the Media Freedom Rapid Response. Special Election Assessment Mission Page: 11 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

In line with the BiH Election Law and the Communication Law, the state Bosnia and Herzegovina Radio and Television (BHRT) and entity Radio and Television of Republika Srpska (RTRS) public broadcasters were required to provide equal access to free airtime and equal paid advertising conditions to all candidates.65 The CRA Rulebook for 2024 local elections remained applicable, foreseeing for the six candidates the same amount of free airtime as the local election candidates.66 While both BHRT and RTRS adhered to the requirement to provide candidates with free airtime during the short 14-day campaign, not all contestants made use of this opportunity. Only SNSD placed paid political advertisement on RTRS. Moreover, ODIHR SEAM interlocutors noted that RTRS news coverage of the election was mostly devoted to SNSD rallies and events featuring Mr. Dodik, which negatively affected stakeholders’ confidence in the impartiality of the broadcaster. This, combined with the limited number of paid political advertising aired by private media, offered limited independent information to voters. Moreover, no debates took place among contestants, depriving voters of the chance to directly compare their positions.

The Communication Regulation Agency (CRA) is mandated with overseeing compliance of the broadcast media with the election and communication laws, reviewing complaints and applying sanctions. Its effectiveness and impartiality have been questioned by several ODIHR SEAM interlocutors.67 At odds with international good practice and despite previous ODIHR recommendations, the CRA did not conduct media monitoring of the election-related content, citing a lack of capacity and human resources. The CRA reviews complaints related to the election campaign coverage by broadcast media, whereas the Press and Online Council reviews complaints on the electoral content published by print and online media. In the absence of a legal requirement, these bodies did not publish any information about the complaints they may have received.

Election Dispute Resolution

The CEC reviews complaints on certain campaign violations, including hate speech and misuse of administrative resources, violations of media rules by political subjects as well as appeals against MEC decisions, while the MECs handle complaints on voter registration and other campaign matters.68 While legal standing is limited to voters and contestants whose rights are affected, the CEC is obliged to act ex officio upon receiving information on violations.69 CEC decisions may be appealed to the Appellate Division of the Court of BiH as the final instance; however, not all CEC decisions are subject to judicial review, contrary to OSCE commitments.70 While the law prescribes an expedient dispute resolution,

65 The ODIHR SEAM did not conduct media monitoring and is not in a position to assess the compliance of the public broadcasters with the legal requirements. The two public broadcasters have legal disputes against each other about their financial obligations, with the BHRT accusing the RTRS of not paying its RTV tax share to the joint BiH public broadcaster budget, and the RTRS accusing the BHRT of not sharing its marketing income with RTRS. 66 The 2024 CRA Rulebook mandated three minutes of free airtime for each candidate on all broadcasters operating in the RS, as well as 15 and 30 minutes of paid political advertising time per candidate on public and private broadcasters respectively. 67 The current CRA Head is Draško Milinović, who was previously the head of RTRS and in 2006 – 2014 under the supervision of Mr. Dodik and his government. The 2024 CRA annual report noted only nine overall violations, six of which breached the Programme Standards and License Conditions and three the Code of Program Content, without any details. The Chapter on the 2024 Local Elections mentioned only the number of complaints received, not specifying their nature. 68 Complaints to election commissions and appeals to the CEC must be filed within 72 hours; MECs and the CEC decide within 48 hours after the 24-hour response period, with the CEC able to extend the deadline by up to five days in complex cases. The Court of BiH resolves appeals within three days. 69 A CEC communication declining to initiate or continue ex officio proceedings does not constitute a formal decision and therefore is not appealable, as confirmed by the Appellate Division of the Court of BiH in its decision of 19 February 2025, which held that Transparency International lacked standing under the Election Law. 70 See paragraph 18 of the 1991 OSCE Moscow Document. Special Election Assessment Mission Page: 12 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

there have been insufficient efforts to build the independence and impartiality of the judiciary, impacting public trust.71

The CEC reviewed complaints in an open manner and deadlines were generally respected. Although it maintains a public database of complaints, this was not comprehensive and not regularly updated. Moreover, the text of complaints and decisions were not published, limiting transparency and contrary to prior ODIHR recommendations.72 Before election day, the CEC received some 60 complaints and information upon which the CEC launched ex officio procedures. Most disputes related to campaigning before the official start of the campaign, appointments of the PSC leadership, hate speech and misuse of public resources. The CEC issued financial sanctions in five cases against SNSD and SDS for early campaigning,73 one against SNSD for Mr. Dodik’s alleged use of hate speech, for which the CEC also opened an ex officio case, and two against SNSD for publishing campaign materials featuring children. The CEC also reviewed one appeal against a MEC decision, which was rejected as unfounded,74 and seven complaints on the appointment of the PSC presidents, dismissing five on merits and upholding one.75 The Appellate division of the Court of BiH reviewed five appeals against CEC decisions and upheld all of them; several appeals remain pending.76 In line with the law, Court decisions were published, though not always in a timely manner. Contrary to previous ODIHR recommendations, court sessions on election disputes were not public.

The BiH Constitutional Court adjudicates cases concerning violations of individuals’ fundamental rights once all other remedies have been exhausted. It is currently not functioning at full capacity due to the refusal of RS authorities to appoint judges.77 Before the election, the BiH Constitutional Court received several complaints pertaining to certain matters related to the election, including challenging the CEC’s certification of the SNSD, which was dismissed, and the appointment of the RS interim government.78

Citizen and International Observers

The law provides for election observation both in-country and abroad by citizen and international organizations, as well as by observers appointed by contestants. Contributing to transparency, the law grants access for observers to the entire electoral process and ensures their rights, including the right to request information and documents, attend sessions of election commissions at all levels, have access to all electoral premises, and notify election commissions of irregularities. In an inclusive manner, the

71 According to the 2025 European Commission’s Working Document, further efforts are needed to build public trust and in improve the independence and impartiality of the judiciary. 72 Following the decision of October 2025 of the Personal Data Protection Agency, the CEC does not publish the names of complainants when these are individuals. 73 These cases concerned early campaigning in social and traditional media. In one case, the SDS presidential candidate and the party were sanctioned for publishing a video on the party’s Facebook page. In two other cases, the SNSD was sanctioned for early campaigning by its members in support of the SNSD presidential candidate. The CEC also sanctioned SDS with BAM 7,000 for campaigning on social media, acting ex officio upon information received from Pod Lupom. 74 The MEC rejected the complaint, noting that the applicant does not have the right to vote in the RS elections and therefore cannot be placed on the reserve list of the PSC. 75 The CEC accepted a complaint alleging that the three appointed PSC presidents were affiliated with SNSD. 76 Several appeals, including those challenging the CEC’s sanctions against the SNSD for alleged hate speech and for publishing campaign materials featuring children, remain pending. 77 In 2023, the Court amended its rules to allow decision-making in the absence of RS or FBiH judges. Following the 2024 Venice Commission’s Opinion, it further amended the rules to allow judges who reach retirement age to remain in office until their successors are appointed. Currently, court has 13,500 pending cases. ODIHR SEAM interlocutors assessed the RSNA’s continued refusal to appoint Constitutional Court judges as politically motivated, linked to the RS authorities stated non-recognition of the Court. In October 2025, the RSNA repealed the Law on Non- Implementation of Constitutional Court Decisions. 78 Delegates from the BiH House of Peoples and the House of Representatives filed appeals on the legality of the appointments of the RS PM and government. Special Election Assessment Mission Page: 13 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

CEC accredited 529 citizen observers, 100 international observers and 25 observers nominated by contestants. MECs accredited some 4,243 observers from political entities.

Election Day

The joint observation effort observed opening, voting, and counting in a limited number of polling stations across Republika Srpska; however, in line with the methodology for election assessment missions, it did not conduct a systematic or comprehensive assessment of election day proceedings.

Throughout the day, in the limited number of polling stations visited, the process was assessed as professional, well organized and orderly. All PSCs observed were fully staffed, despite initial concerns about possible staff shortage. Most PSC chairpersons and members had experience from previous elections and had received training, thereby appearing to be aware of procedures. Women were well represented among the polling staff in the few polling stations observed and SEAM members noted the presence of party observers, while citizen observers were only present in a limited number of cases. Most voting premises visited were not accessible for persons with disabilities.

In line with the regulations, voting screens were placed with the open side facing the room, to safeguard against any attempts to control voters. However, in polling stations visited, often this placement of voting screens could not safeguard secrecy of the vote. SEAM members noted that in some polling stations visited the ballot boxes were not properly sealed.

Throughout the day, the CEC provided regular updates on the voting process.79 According to these reports, opening was delayed in some PSCs due to the snowfall and power cuts while voting was rescheduled in one polling station which failed to open.80 The CEC also provided regular updates on the voter turnout, contributing to transparency.81 At the press conference at 21.00, the CEC informed about three complaints (resolved without interrupting the election process).82 The CEC published on its website the first preliminary results at 23.00, disaggregated by polling station, enabling public scrutiny. The turnout was announced at 35.78 per cent.83

The Coalition for Free and Fair Elections ‘Pod Lupom’ deployed over 400 observers covering almost 20 per cent of the polling stations across the RS. It operated a call centre for reporting irregularities and published press releases.84

The English version of this report is the only official document. Unofficial translations are available in in Bosnian, Croatian, and Serbian.

79 The CEC announced that a few polling stations did not open on time, as they were inaccessible due to the snowfall or power cuts or election materials were not delivered on time. 80 Additionally, voting at PSC 068B005 "Korićani" in the Kneževo municipality was rescheduled for 30 November. 81 The CEC collected data from MECs and announced turnout at regular polling stations. This was 9.76 per cent at 11.00; 25.49 per cent at 15:00; and 35.78 at 19.00. 82 The complaints were filed in polling stations in Laktaši, Bijeljina and Banja Luka. 83 See the CEC website. 84 See the Press Releases issued by Pod Lupom . Special Election Assessment Mission Page: 14 Bosnia and Herzegovina, Early Election of the President of Republika Srpska, 23 November 2025 Statement of Preliminary Findings and Conclusions

MISSION INFORMATION & ACKNOWLEDGEMENTS

Banja Luka, 24 November 2025 – This Statement of Preliminary Findings and Conclusions is the result of a common endeavour involving the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe (the Congress), and the European Parliament (EP). The assessment was made to determine whether the elections complied with OSCE commitments, Council of Europe standards, other international obligations and standards for democratic elections, and with national legislation. Each of the institutions involved in this joint effort has endorsed the 2005 Declaration of Principles for International Election Observation.

Mátyás Eörsi is the Head of the ODIHR SEAM, deployed from 28 October. The ODIHR SEAM includes 11 experts in Banja Luka and four regional analysts deployed in teams of two across Republika Srpska. The 21 mission members were drawn from 11 OSCE participating States. For election day the ODIHR SEAM was joined by a 16-member delegation from the Congress led by Bernd Vohringer and a 6-member delegation from the EP led by Sérgio Humberto. There were 49 per cent of women among observers.

In line with ODIHR’s methodology for election assessment missions, mission members visited a limited number of polling stations on election day, however, did not carry out systematic or comprehensive observation of the voting, counting and tabulation processes.

This Statement of Preliminary Findings and Conclusions is delivered prior to the completion of the electoral process. The final assessment of the elections will depend, in part, on the conduct of the remaining stages of the electoral process, including the tabulation and announcement of results, and the handling of possible post-election day complaints or appeals. ODIHR will issue a comprehensive final report, including recommendations for potential improvements, some months after the completion of the electoral process. The Head of the Congress delegation will present recommendations at the 50th Congress Session, in March 2026. The EP Head of Election Observation Delegation will present the report at the next meeting of the EP Delegation to the EU-Bosnia and Herzegovina Stabilisation and Association Parliamentary Committee in Strasbourg on Thursday, 18 December 2025.

ODIHR, the Congress, and EP wish to thank the authorities of Bosnia and Herzegovina for the invitation to observe the elections, and the Central Election Commission for their assistance. Mission members also wish to express their appreciation to other state, entity and local institutions, political parties, media and civil society organizations, and international community representatives for their co-operation.

For further information, please contact: • Mátyás Eörsi, Head of the ODIHR SEAM, in Banja Luka (phone), until 28 November; • Katya Andrusz, ODIHR Spokesperson (+48 609 522 266), or Vittoria Zanellati, ODIHR Election Adviser, in Warsaw (+48 695 917 357); • Stéphanie Poirel, Head of Department for Protecting Local Democracy, Congress (+33 663550710); • Raffaele Luise, EP Administrator, +32 470952199.

ODIHR SEAM Address: 8 Vidovdanska street, 5th floor 78000 Banja Luka, Bosnia and Herzegovina Email: office@odihr-ba.org

СПЕЦИЈАЛНА ИЗБОРНА ПОСМАТРАЧКА МИСИЈА Босна и Херцеговина – Пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. ИЗВЈЕШТАЈ О ПРЕЛИМИНАРНИМ САЗНАЊИМА И ЗАКЉУЧЦИМА ПРЕЛИМИНАРНИ ЗАКЉУЧЦИ

На пријевременим изборима за предсједника Републике Српске одржаним 23. новембра, кандидати су могли слободно да воде кампању, али су неоправдане предности које је имала владајућа странка довеле до неједнаких могућности за остале учеснике. Избори су обиљежени поларизујућим наративима о улози државних институција и међународних актера у управљању државом, а изазван је ограничен ангажман. Без обзира на дискриминаторне услове за пријаву кандидата, регистрација кандидата је била инклузивна. Припреме за изборе су свеукупно извршене на професионалан начин, упркос озбиљним организационим и буџетским изазовима који су додатно оптеретили ограничени оперативни капацитет изборне администрације. Мада је окружење у којем је спровођена кампања било отворено, комбинован утицај злоупотребе јавних ресурса, предности коју доноси вршење јавних функција и укидања финансирања из буџета довели су до стварања неравноправних услова на терену. Ограничено плаћено оглашавање и уређивачка заступљеност у приватним медијима, уз недостатак дебата и несразмјерно присуство кандидата владајуће странке на јавном сервису Републике Српске, отежали су бирачима могућност да донесу информисану одлуку о гласању. На ограниченом броју посјећених бирачких мјеста, процес гласања се одвијао професионално, квалитетно и у складу с прописима.

Позадина и политички контекст

Према Уставу, успостављеном Општим оквирним споразумом за мир из 1995. године, који се обично назива Дејтонски мировни споразум, Босна и Херцеговина се састоји од два ентитета: Федерације Босне и Херцеговине и Републике Српске. 1 Уставом je Бошњацима, Хрватима и Србима додијељен статус „конститутивних народа”. Грађани се могу изјаснити и као „Остали”, тако што се идентификују као припадници друге етничке групе или одаберу да се не поистовјећују ни са једном групом. 2 Дејтонским мировним споразумом је успостављена и Канцеларија високог представника (ОХР), међународно тијело задужено за надгледање спровођења грађанских аспеката мировног споразума. ОХР је 1997. године добио овлашћење „да доноси обавезујуће одлуке” и „предузима мјере против јавних званичника у циљу осигурања учинковитог функционисања државних институција”. 3

На општим изборима одржаним 2022. године, за предсједника РС поново је изабран Милорад Додик, лидер Савеза независних социјалдемократа (СНСД). Након оптужби за изборну превару, Централна изборна комисија Босне и Херцеговине (ЦИК) је извршила контролно пребројавање свих гласова за избор предсједника РС; резултати контролног пребројавања нису утицали на исход избора. Од 2023. године, Народна скупштина Републике Српске

1 Поред тога, Брчко Дистрикт има посебан статус под директним државним суверенитетом. Сваки од два ентитета има различит етнички састав и широк степен аутономије, укључујући и сопствени устав, политичку структуру, управне институције, административне и правосудне органе. 2 Закон о заштити права припадника националних мањина препознаје 18 националних мањина. 3 Видјети Закључке Бонске конференције о спровођењу мира. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 2 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

(НСРС) континуирано усваја законе, одлуке и закључке којима се оспорава надлежност државних институција и ОХР-а, а које су ОХР и Уставни суд БиХ ставили ван снаге. 4

Дана 28. августа 2025. године, ЦИК је расписао пријевремене изборе за предсједника РС за 23. новембар, након осуђујуће пресуде Суда БиХ против Милорада Додика, бившег предсједника РС и накнадног одузимања његовог мандата од стране ЦИК-а . 5 Избори су одржани у оквиру продубљеног институционалног сукоба између ентитетских и државних органа власти, уз дуготрајне изазове с којима се суочавају државне институције и ОХР. 6 У широј јавности, ови избори су схваћени двојако - као испитивање снаге уставног оквира БиХ, али и као провјера да ли владајући СНСД и г. Додик и даље имају лидерску улогу пред опште изборе 2026. године.

Недуго након пресуде, НСРС је усвојила закључке којима одбацује осуђујућу пресуду против г. Додика и расписивање пријевремених избора, те наложила институцијама и политичким актерима у РС да се суздрже од активности у вези са спровођењем избора. 7 Након оставке предсједника Владе РС, је потврдила именовање г. Сава Минића за предсједника Владе РС, на приједлог г. Додика. 8 Такође, НСРС је расписала референдум за 25. октобар, који до данас није одржан. 9 Затим, Уставни суд БиХ је донио привремену мјеру којом се одређени дијелови закључака НСРС-а стављају ван снаге усљед чињенице да постоји могућност да нису у складу с Уставом БиХ, чиме је институцијама и званичницима РС забрањено да предузимају било какве активности у том погледу до доношења коначне одлуке. 10 НСРС је 24. септембра коначно ставила ван снаге суспендоване дијелове закључака.

Г. Додик је најприје најавио да ће његова странка бојкотовати изборе. Међутим, НСРС је 24. септембра позвала политичке странке да самостално донесу одлуку о учешћу на изборима. Дана 18. октобра, НСРС је ставила ван снаге неколико закона које је Уставни суд БиХ прогласио неуставним, 11 те је потврђено именовање гђе Ане Тришић-Бабић за вршиоца дужности предсједника РС. 12 Недуго након повлачења спорних закона, САД су укинуле

4 Они укључују законе о необјављивању одлука ОХР-а и непримјењивању одлука Уставног суда БиХ, Закон о непримјењивању закона и забрани дјеловања вануставних институција БиХ, Закон о Високом судском и тужилачком савјету РС, Закон о измјенама и допунама Кривичног законика РС, те Одлука о мјерама и задацима проистеклим из неуставних одлука и поступака вануставних институција БиХ. 5 Дана 26. фебруара 2025. године, г. Додику је изречена казна затвора у трајању од једне године, те забрана политичког дјеловања у трајању од шест година, због противљења одлукама ОХР-а, на основу кривичног дјела (члан 203a Кривичног законика) које је ОХР увео у јулу 2023. године. Пресуду је 12. јуна потврдило Жалбено вијеће Суда БиХ. Суд је касније преиначио казну затвора у новчану. 6 Видјети саопштење Делегације ЕУ у БиХ којим се снажно осуђује Кошарчева геста према високом представнику као „неукусна и запаљива”. 7 Видјети Закључке НСРС од 22. августа 2025. године о информацији о Одлуци Централне изборне комисије о одузимању мандата предсједника РС Милорада Додика. 8 Уставни суд БиХ тренутно разматра именовања премијера и Владе. Сљедећа сједница Суда је заказана за 27-28. новембар. 9 Референдумско питање би гласило: „Да ли прихватате одлуке неизабраног странца Кристијана Шмита и пресуде неуставног Суда БиХ изречене против предсједника РС, као и одлуку ЦИК-а о одузимању мандата предсједнику РС Милораду Додику?” Г. Додик је 6. октобра објавио да се референдум одлаже за 9. јануар 2026. године. 10 Привремена мјера је донесена на основу захтјева који је поднијело 14 чланова Представничког дома Парламентарне скупштине БиХ. Очекује се да Суд донесе коначну одлуку 27-28. новембра. 11 Видјети списак закона стављених ван снаге на интернетској страници НСРС-а. 12 Уставом РС није прописана процедура предлагања и именовања вршиоца дужности предсједника, изузев у случају привремене спријечености, кад предсједник може да именује потпредсједника. Гђу Тришић- Бабић је предложила група посланика НСРС. Жалбу на уставност именовања вршиоца дужности предсједника РС наводно тренутно разматра Уставни суд РС. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 3 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

санкције против г. Додика других јавних званичника и правних лица из РС.13 Након тога је Тужилаштво БиХ обуставило истрагу против г. Додика због „напада на уставни поредак”.14 Уставни суд БиХ је одбацио жалбе г. Додика на његову осуђујућу пресуду и одузимање мандата. 15

Изборни систем и правни оквир

Предсједник РС се директно бира на четворогодишњи мандат. За предсједника се бира кандидат који освоји највећи број гласова, док два кандидата из реда остала два конститутивна народа која добију највећи број гласова постају потпредсједници. 16 На овим изборима биран је само предсједник, а његов мандат ће трајати до октобра 2026. године, кад се одржавају редовни општи избори.

Правни оквир пружа довољан основ за спровођење демократских избора. 17 При утврђивању бројних измјена и допуна Изборног закона БиХ, које је ОХР наметнуо у марту 2024. године, 18 узет је у обзир и одређен број ранијих препорука ОДИХР-а, као што је ревидирање система именовања бирачких одбора у циљу повећања њихове непристрасности, побољшање прописа који регулишу злоупотребу јавних ресурса од стране носилаца извршних функција и кршење правила кампање, продужење рокова за подношење и разматрање приговора, те квалитетније извјештавање о финансирању кампање. Међутим, неколико других ранијих препорука ОДИХР-а и Конгреса није узето у обзир, као што су препоруке које се односе на активна и пасивна бирачка права, свеобухватно регулисање злоупотребе јавних ресурса, учешће жена, транспарентност процеса рјешавања изборних спорова, одвраћајуће санкције за кршење правила финансирања кампање и ефикасан надзор.

Изборна администрација

Изборе је спровела тростепена структура на челу с ЦИК-ом, која се састојала од 64 општинске изборне комисије (ОИК) и 2.350 бирачких одбора. 19 Законом је утврђено да састав изборних тијела на свим нивоима мора да одражава етнички састав њихових изборних јединица. ЦИК је

13 Видјети изјаву Канцеларије за контролу имовине странаца Министарства финансија САД (OFAC) од 29. октобра 2025. године. 14 Видјети одлуку од 30. октобра 2025. године о обустављању истраге против г. Додика. 15 Видјети саопштење Уставног суда БиХ. Суд је одбацио жалбу против осуђујуће пресуде као неосновану, уз напомену да није дошло до повреде права подносиоца жалбе на поштено суђење, те да је осуђујућа пресуда заснована на законитим и јасно формулисаним правним основима; Суд је нагласио и да су безбједносне мјере у складу са захтјевима који се односе на приступачност и предвидивост. Суд је одбацио жалбу на одузимање мандата као недопуштену, уз напомену да оптужбе нису у складу с Уставом. 16 Закон не садржи одредбу којом се изричито регулишу пријевремени избори за појединачну упражњену позицију предсједника и потпредсједника РС. 17 Пријевремени избори за предсједника РС првенствено су регулисани Изборним законом БиХ из 2001. године и Законом о финансирању политичких странака БиХ из 2012. године. Поред тога, Устав РС садржи одредбе о изборном систему. Правни оквир је допуњен прописима ЦИК-а. Босна и Херцеговина је чланица најважнијих међународних и регионалних инструмената који се односе на демократске изборе. 18 Измјенама је извршено постепено увођење информационо-комуникационих технологија у изборни процес, као и дигитализација одређених аспеката изборне администрације; међутим, на овим изборима нису коришћене информационо-комуникационе технологије. Као одговор на наметнуте прописе, НСРС је у априлу 2024. године усвојила Изборни закон, којим је Републичкој изборној комисији РС додијељена изричита надлежност над спровођењем избора у РС, што је Уставни суд БиХ након тога ставио ван снаге. 19 То подразумијева и 139 мобилних тимова који ће омогућити гласање бирачима који су везани за кућу, као и бирачима у социјалним, здравственим и казненим институцијама. Осим тога, успостављена су и четири бирачка одбора за гласање изван земље, и то у Аустрији, Њемачкој и Србији. Ангажовано је и додатно особље у Главном центру за бројање ради пребројавања гласачких листића за гласање путем мобилних тимова, непотврђених гласачких листића, гласачких листића за гласање у одсуству и за гласање путем поште. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 4 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

стално тијело са седам чланова, надлежно за надзор и регулисање изборног процеса.20 Општинске изборне комисије именују органи општинске и градске власти на период од седам година, уз сагласност ЦИК-а. 21 Заступљеност жена у општинским изборним комисијама од 46 одсто је на задовољавајућем нивоу, међутим само 2 од 7 чланова ЦИК-а су жене, што је испод законом прописане родне квоте. 22

Бирачки одбори, који се састоје од три или пет чланова, именују се прије сваких избора. Предсједавајуће и њихове замјенике именује ЦИК из реда нестраначких лица, а чланове и њихове замјенике у једнаком броју именују странке које учествују на изборима, а које су заступљене у НСРС. Како су само СНСД и Српска демократска странка (СДС) имале право да номинују чланове бирачких одбора, преостала два члана у петочланим одборима, као и у одборима у којима странке нису извршиле номинације, бирана су са резервних спискова ОИК- а са претходних избора. Већина предсједавајућих, чланова и замјеника бирачких одбора благовремено је именована, мада су неке општинске изборне комисије имале потешкоћа с попуњавањем бирачких одбора, наводећи ниску финансијску надокнаду, раније проблеме с исплатом и мањак мотивације. Међутим, пар дана прије дана избора, ЦИК је смијенио неколико именованих предсједавајућих након што је утврђено да нису подобни због ранијих политичких активности. Извршена је замјена неких чланова и предсједавајућих након што су поднијели оставке. Пошто су се те замјене десиле након реализоване обуке, таквим одустајањима умањена је вриједност и значај обуке. Позитивно је то што су неке општинске изборне комисије доставиле информације да је настављено организовање обуке до дана избора.

Изборна администрација је професионално извршила своје дужности, али се ипак суочила с неколико изазова, укључујући и придржавање одређених рокова. Усљед кашњења исплате буџетских средстава ЦИК-у, припреме за спровођење избора почеле су с неколико седмица закашњења, а правни спорови у процесу набавки отежавали су техничке припреме. 23 ЦИК је усвојио нове и активирао неке раније прописе који се односе на регистрацију бирача и кандидата, именовање бирачких одбора и изборну кампању, те је прилагодио рокове и правила пријевременим изборима. Оперативни капацитети изборне администрације и њена способност да самостално врши свој мандат додатно су отежани дугогодишњим мањком сталног особља на многим кључним позицијама у Секретаријату ЦИК-а. 24

ЦИК је одржавао редовне сједнице, које су биле отворене за посматраче и уживо преношене путем интернета, а снимци су били доступни на интернетским платформама ЦИК-а. Међутим, сједнице ЦИК-а нису најављиване унапријед, мада је то прописано законом, а на интернетској страници ЦИК-а нису на досљедан и свеобухватан начин објављивани сви акти које је ЦИК

20 Након јавног конкурса, чланове ЦИК-а кандидовала је ad hoc Комисија за избор и именовања, коју чине по два представника Високог судског и тужилачког савјета, Заједничке комисије за административне послове Представничког дома Парламентарне скупштине БиХ и ЦИК-а. Након тога је Представнички дом Парламентарне скупштине БиХ извршио именовање чланова ЦИК-а. Од седам чланова ЦИК-а, два су Бошњака, два Хрвата, два Србина и један члан који представља заједницу „осталих”. 21 Број чланова сваке општинске изборне комисије зависи од величине изборне јединице и броја регистрованих бирача, при чему исте могу да имају три, пет или седам чланова. 22 Законом је прописано да државна тијела на свим организационим нивоима треба да имају најмање 40 одсто чланства сваког пола. У складу с устаљеном праксом, неким општинским изборним комисијама чији састав није био у складу с родним захтјевом одобрено је изузеће, у случају потребе, јер је у обзир узета свеукупна родна заступљеност на нивоу цијеле државе, а не на нивоу појединачних комисија. 23 Законом је прописано да је ЦИК требало да прими тражена средства најкасније 15 дана по расписивању пријевремених избора, односно до 12. септембра. Међутим, Министарство финансија и трезора БиХ је средства ставило на располагање тек 22. септембра, што је ЦИК-у омогућило усвајање Упутства о роковима изборних активности, које је ступило на снагу 25. септембра. 24 Према новом правилнику о интерној организацији ЦИК-а, ЦИК-у недостаје 120 чланова особља. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 5 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

усвојио, чиме је умањена свеукупна транспарентност. Општинске изборне комисије које је посјетио ОДИХР СИПМ су одржавале јавне сједнице, објављивале своје одлуке и постављале информације о својим активностима на интернетским страницама општине и огласним таблама. Све у свему, повјерење заинтересованих актера у независност и непристрасност изборне администрације је варирало, при чему је ниво повјерења у бирачке одборе био нарочито низак, усљед ранијег лошег рада и доказаних неправилности на изборима у прошлости.

ЦИК је организовао обавезну обуку, укључујући и сесије путем интернета за предсједавајуће бирачких одбора и њихове замјенике, као и класичне сједнице за све чланове бирачких одбора, а на интернету су били доступни и приручници за обуку. Усљед временског ограничења, коришћени су видео материјали припремљени за локалне изборе одржане 2024. године, уз додатна појашњења специфичности у вези с овим изборима, што није осигурало довољно јасна упутства за попуњавање докумената и протокола бирачких одбора. ЦИК није покренуо кампању за информисање бирача за ове изборе, наводећи као разлог недостатак додијељених финансијских средстава. Ограничене активности информисања бирача ослањале су се на визуелне материјале на интернетској страници ЦИК-а и на друштвеним мрежама, с нагласком на опште информације о изборима, регистрацију бирача за гласање изван земље и активности ЦИК-а.

Регистрација бирача

Грађани старији од 18 година имају право гласа. Лицима која су судском одлуком лишена пословне способности, укључујући одлуке донесене на основу интелектуалног или психосоцијалног инвалидитета, право гласа је ускраћено, што је у супротности с међународним стандардима и ранијим препорукама ОДИХР-а. 25 Лица која се налазе на издржавању казне или лица против којих је подигнута оптужница за тешка кривична дјела, укључујући и ратне злочине и злочине против човјечности, такође немају право гласа. Право гласа на овим изборима имали су искључиво грађани с пријављеним пребивалиштем у Републици Српској и Брчко Дистрикту, као и грађани који су одабрали опцију гласања за ентитетске институције РС. 26

Централни бирачки списак (ЦБС) је сталан и централизован. Одржава га ЦИК, на основу пасивне и континуиране регистрације бирача. Међутим, пошто се подаци о бирачима добијају из матичних књига и других релевантних јавних база података, тачност ЦБС-а зависи од активности других институција надлежних за ажурирање матичних књига. Бирачи с правом гласа који имају пребивалиште у држави аутоматски се уписују у бирачки списак, на основу њихове сталне адресе. Грађани који привремено бораве у иностранству имају могућност активне регистрације за гласање путем поште или у дипломатским представништвима прије сваких избора; у супротном, они могу да гласају у земљи у складу с посљедњим мјестом пребивалишта. У складу с правилом ЦИК-а, бирачи регистровани за гласање у иностранству на изборима одржаним 2024. године били су аутоматски регистровани за гласање изван земље,

25 Видјети чланове 12. и 29. Конвенције о правима особа с инвалидитетом из 2006. године (CRPD). У ставу 9.4 Саопштења Одбора CRPD-a бр. 4/2011 из 2013. године наводи се да „одузимање права гласа на основу могућег или постојећег психосоцијалног или интелектуалног инвалидитета, укључујући и ограничење на основу појединачне процјене, представља дискриминацију на основу инвалидитета, у смислу члана 2 Конвенције”. 26 Грађани Брчко Дистрикта морају бити држављани Републике Српске да би имали право гласа на ентитетским изборима. Лица с двојним држављанством могу да гласају искључиво ако је Босна и Херцеговина њихова регистрована држава пребивалишта. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 6 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

док су се нови бирачи такође могли пријавити до 14. октобра. Посебни бирачки спискови су сачињени и за бираче који су поднијели захтјев за гласање путем мобилне гласачке кутије. 27

Током цијеле године, бирачи имају довољно могућности да провјере своје податке на бирачким списковима и да затраже исправке, како путем интернета, тако и у општинским центрима за регистрацију. ЦИК је припремио одштампане примјерке прелиминарних бирачких спискова, који су јавно доступни у општинским центрима за регистрацију бирача и другим одређеним мјестима прије избора. ЦИК није објавио прелиминарне бирачке спискове на интернету, што је у супротности с Изборним законом БиХ. ЦИК сматра да овај формат не гарантује адекватну заштиту личних података, односно да није у складу с одредбама Закона о заштити личних података. 28 У складу са законом, ЦИК је електронски примјерак списка доставио двјема политичким странкама на њихов захтјев.

Коначни бирачки списак, закључен 3. новембра, садржао је имена 1.264.364 бирача с правом гласа, укључујући и 20.531 бирача регистрованих за гласање изван земље. 29 Иако саговорници ОДИХР СИПМ-а нису изразили забринутост за инклузивност ЦБС-а, неки од њих су ипак навели да он садржи значајан број имена преминулих лица и грађана који су задржали званично пребивалиште у земљи упркос чињеници да живе у иностранству. 30

Регистровање кандидата

Право на кандидатуру за предсједника РС имају бирачи из реда три конститутивна народа, на основу самоизјашњења или опредјељења кандидата. 31 Тај услов представља дискриминацију према грађанима који се не изјашњавају као припадници једног од три конститутивна народа, те је као такав у супротности с обавезама ОЕБС-а и међународним стандардима, укључујући и судску праксу Европског суда за људска права. 32 Од потенцијалних кандидата се захтијева и да имају стално пребивалиште на територији ентитета. Законом су дисквалификована лица која су осуђена или против којих је подигнута оптужница пред међународним или домаћим судом за кривично дјело геноцида, злочина против човјечности или ратних злочина. Неке категорије државних функционера и државних службеника, укључујући и припаднике полиције, оружаних снага и дипломатског особља могу се кандидовати искључиво ако дају оставку или привремено одступе с положаја.

27 Ова опција је доступна за бираче који су везани за кућу, између осталог и због инвалидитета, као и за бираче у здравственим установама, у домовима за старија лица, те у казненим институцијама. 28 Стајалиште ЦИК-а се заснива на ранијем обавјештењу које је послала Агенција за заштиту личних података о објављивању бирачког списка за гласање изван земље на интернету; међутим, ово обавјештење је издато прије ступања на снагу измјена и допуна Изборног закона БиХ којима се регулише јавни карактер ЦБС-а и којима се налаже објављивање прелиминарних бирачких спискова. 29 ЦИК је одбио 82 захтјева за гласање изван земље због непотпуне или неисправне документације. 30 Уноси у матичним књигама могу се ажурирати на основу званичног захтјева чланова породице преминулих лица, укључујући и оне који живе у иностранству, или након одјаве пребивалишта у држави. Видјети и Препоруку Конгреса 369(2015) о изборним списковима и бирачима који де факто имају пребивалиште у иностранству. 31 Одлука ЦИК-а се односи на „избор предсједника РС из реда српског народа”. С обзиром на то да су тренутна два потпредсједника РС из реда конститутивног бошњачког и хрватског народа, предсједник РС се бира из реда незаступљеног конститутивног народа, тј. из реда српског народа. 32 У ставу 7.3 Документа ОЕБС-а из Копенхагена из 1990. године наводи се да су државе учеснице дужне да „гарантују универзално и једнако право гласа свим одраслим грађанима”. Став 7.5 обавезује државе учеснице да „поштују право грађана на кандидатуру за политичку или јавну функцију […] без дискриминације”. Видјети и члан 21.3 Универзалне декларације о људским правима Уједињених нација (УН) и чланове 2 и 25 Међународног пакта о грађанским и политичким правима (ICCPR); Видјети, између осталог, пресуде Европског суда за људска права у предметима Сејдић и Финци против Босне и Херцеговине, Зорнић против Босне и Херцеговине, Пилав против Босне и Херцеговине, Шлаку против Босне и Херцеговине и Ковачевић против Босне и Херцеговине. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 7 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

Кандидате за предсједника могу да номинују политичке странке и коалиције, или могу да наступају као независни кандидати. Од 25. до 29. септембра, прије кандидатуре, политичке странке које пријављују кандидате и они који наступају као независни кандидати били су у обавези да поднесу пријаву за овјеру ЦИК-а. Подносиоци пријаве су били у обавези да плате таксу за овјеру, 33 те да доставе најмање 3.000 потписа бирача регистрованих за гласање на изборима у РС; 34 међутим, у складу са законом, сви који су поднијели пријаву за ове изборе били су изузети од овог услова, пошто су били овјерени за претходне изборе на ентитетском нивоу. За разлику од добре међународне праксе, бирачима је било допуштено да свој потпис дају само за једног кандидата. 35 Ограничени период за овјеру од пет дана и право да бирачи својим потписом подрже само једног кандидата представљали су непотребно оптерећење за нове кандидате.

Процес регистрације кандидата је био инклузиван. Свих седам пријава је овјерено, а шест их је истакло кандидате за учешће на овим изборима, укључујући и четири кандидата која су номиновале политичке странке и два независна кандидата. 36 Ниједан кандидат није био женског пола. Овјера СНСД-а била је предмет судског спора, при чему је подносилац жалбе тврдио да је пријаву потписало неовлашћено лице с обзиром на осуђујућу пресуду против г. Додика. 37

Изборна кампања

Скраћени период за кампању од 15 дана започео је 8. новембра, а закључен је 22. новембра. Све у свему, кампања је имала такмичарски карактер, а кандидатима је било омогућено да кампању спроведу слободно, уз поштовање основних слобода изражавања и окупљања. СНСД и Српска демократска странка (СДС) су кампању путем интернета водили и прије званичног периода, што је довело до неколико жалби, а сходно томе и до новчаних казни које је изрекао ЦИК. 38

Уопштено узевши, у политичком спектру је постојало оклијевање кад је у питању учешће на пријевременим изборима, које су многи политички актери сматрали наметнутим од власти

33 Право на поврат таксе за овјеру пријаве имају политички субјекти чији кандидат освоји мандат или осигура једну трећину гласова које освоји изабрани кандидат. 34 Подносиоци пријаве су дужни да потписе подршке физички прикупе на прописаном обрасцу и да их доставе ЦИК-у путем електронске пријаве, што омогућује верификацију података о бирачима на основу ЦБС-а након што се они ручно унесу. 35 У ставу 196 Смјерница о регулисању политичких странака ОДИХР-а и Венецијанске комисије из 2020. године препоручује се да би „услов да се грађанину допусти да свој потпис подршке да само за једну странку требало избјегавати, јер би такав пропис утицао на његово/њено право на слободу удруживања и лако би могао да дисквалификује странке”. 36 Од пет овјерених политичких странака, четири су истакле своје кандидате. Регистровани кандидати су били: Бранко Блануша – СДС, Драган Ђокановић – Савез за нову политику (СНП), Игор Гашевић – независни кандидат, Синиша Каран – СНСД, Славко Драгичевић – независни кандидат, Никола Лазаревић – Еколошка партија Републике Српске (ЕП). 37 Странка За правду и ред (ЗПР) поднијела је жалбу Суду БиХ против ЦИК-ове овјере СНСД-а, тврдећи да г. Додик није био овлашћен да поднесе пријаву за овјеру због његове осуђујуће пресуде. Суд је одбацио жалбу, уз напомену да је у вријеме овјере г. Додик био регистрован као овлашћени представник странке. У свом допису, Суд је такође наложио ЦИК-у да евидентира и спроведе правне посљедице пресуде, које му онемогућују вршење званичних дужности, укључујући и вршење функције предсједника странке. Дана 19. новембра, Уставни суд БиХ је одбацио жалбу као недопуштену, наводећи да подносилац жалбе није доказао да је ЦИК-ова овјера СНСД-а за пријевремене изборе за предсједника РС 2025. године имала утицај на било које од његових Уставом заштићених права. 38 ЦИК је запримио 22 приговора: 15 против СДС-а, 4 против СНСД-а, и 1 против Социјалистичке партије (СП) и ЗПР-а. Изречено је 5 санкција, укључујући и новчане казне од 17.000 КМ за СДС, 3.000 КМ за г. Бланушу, и 6.500 КМ за СНСД. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 8 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

БиХ и ОХР-а, наводећи да се ради о значајном притиску на финансијске ресурсе уочи избора који ће бити одржани 2026. године. Кампања је била фокусирана на питања националног идентитета и државне структуре, а нису помињана шира социјална и економска питања. Главни фаворити, Синиша Каран из СНСД-а и Бранко Блануша из СДС-а одлучили су се за скромну кампању, док су преостала четири кандидата била неактивна и мање видљива. Оба кандидата који се сматрају фаворитима добили су подршку својих коалиционих партнера из НСРС-а, уз примјену поларизујуће реторике. 39 У кампањи кандидата СНСД-а наглашавана је заштита државности Републике Српске од институција на државном нивоу, као и уплитање међународне заједнице и ОХР-а. Била је видљива и снажна подршка бившем предсједнику РС и лидеру СНСД-а, г. Додику, који је имао истакнуту улогу у материјалима за кампању и на скуповима као најважнија личност. У осталим порукама из кампање наглашавана су постигнућа Владе Републике Српске, уз обећања о привредном развоју и инфраструктурним пројектима. С друге стране, кандидат СДС-а је базирао своју кампању на оптужбама за корупцију и злоупотребу службеног положаја владајуће странке, залагању за једнакост и правду, враћању достојанства, борби против корупције, те правичном управљању државним ресурсима за све грађане ентитета.

Кандидати су представили своје платформе и обраћали се бирачима путем друштвених мрежа, скупова и састанака у заједницама, билборда, летака и других материјала за кампању. Поред тога, ослањали су се на базе и регионална упоришта својих странака како би мобилисали бирачко тијело. Међутим, кампања СДС-а је била скромнија, усљед финансијских ограничења због санкција САД-а према банковним рачунима странке и укидања јавног финансирања политичких странака (видјети Финансирање кампање). У два наврата, ЦИК је санкционисао СНСД због незаконитог коришћења дјеце на једном скупу у склопу кампање. 40

Поред поларизујућег наратива, кампању је обиљежила и употреба запаљиве реторике, иако је ЦИК позвао све странке да се суздрже од изјава које могу довести до тензија. 41 Дана 10. новембра, током скупа у Источном Сарајеву, г. Додик је користио запаљиве изјаве о Бошњацима, наводећи пријетње „Исламизацијом БиХ” од муслиманске заједнице. 42 Исламска заједница БиХ, Међурелигијско вијеће БиХ, као и неколико високорангираних званичника и политичара, осудили су те изјаве и поднијели жалбе због говора мржње код Тужилаштва БиХ и ЦИК-а (видјети Рјешавање изборних спорова). 43

Неколико чланова Владе, укључујући и Жељку Цвијановић, члана Предсједништва БиХ из РС, било је активно укључено у кампању СНСД-а. 44 Иако закон забрањује носиоцима високих извршних функција да користе јавне ресурсе, укључујући и превоз, комуникацију и опрему за потребе кампање, он им не забрањује да учествују у кампањи или да дају јавну подршку одређеним кандидатима ако су носиоци јавних функција. У више наврата током кампање, функционери СНСД-а, представници и њихов председнички кандидат најављивали су нове програме финансијске подршке, финансирање развојних пројеката и повећања социјалних

39 Владајућу коалицију чине СНСД, СП, Демократски народни савез, Народни демократски покрет, Социјалистичка партија Српске, Уједињена Српска, те Народна партија Српске. Опозициони блок чине: СДС, Партија демократског прогреса, Народни фронт, ЗПР, Социјалдемократска партија, Странка демократске акције, те БХ Зелени. 40 СНСД-у и његовом кандидату изречене су новчане казне у укупном износу од 12.000, односно 4.000 КМ. 41 Видјети изјаву ЦИК-а објављену 7. новембра. 42 Видјети чланак од 12. новембра са Радија Слободна Европа. Видео снимци са скупа постављени на налозима на друштвеним мрежама странке и г. Додика касније су уклоњени. 43 Дана 14. новембра, Тужилаштво БиХ је прослиједило предмет Окружном тужилаштву у Источном Сарајеву. Видјети и изјаву Међурелигијског вијећа БиХ. 44 На примјер, дана 12. новембра, Министар финансија и трезора БиХ на скупу СНСД-а у Челинцу. Дана 10. новембра, градоначелник Источног Сарајева и Министар вањске трговине БиХ на скупу СНСД-а у Источном Сарајеву. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 9 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

накнада. 45 Иако такве праксе не представљају кршење закона, њима се брише граница између државе и странке, чиме се остварује непримјерена изборна предност, што је у супротности с обавезама ОЕБС-а. 46 Поред тога, многи саговорници ОДИХР СИПМ-а су изразили забринутост због злоупотребе јавних ресурса и притиска на запослене у јавном сектору којим се покушава утицати на њихов избор. Исцрпљени финансијски ресурси доступни кандидатима које су кандидовале опозиционе странке, заједно с предношћу коју доноси вршење јавне функције, довели су до стварања неравноправне изборне трке у којој је фаворизована владајућа странка.

Ниједан кандидат на овим изборима није био женског пола, а учешће жена у кампањи је било ограничено. Свега неколико истакнутих политичарки, као што су Жељка Цвијановић, члан Предсједништва БиХ из РС, Јелена Тривић, лидер Народног фронта, те Александра Пандурeвић из СДС-а, биле су видљиво активне, пружајући подршку својим кандидатима на јавним скуповима и путем интернета.

Изборним законом БиХ није на адекватан начин регулисано спровођење кампање путем интернета и на друштвеним мрежама. Два кандидата која се сматрају фаворитима користила су платформе за представљање својих порука и активности током кампање. Кандидат СНСД- а је водио најактивнију кампању путем свог личног налога, као и налога странке на интернету, постављајући и до 25 објава дневно на платформама као што су Facebook, Instagram и X, уз сличну активност његових најзначајнијих присталица, г. Додика и члана Предсједништва БиХ из РС, те других истакнутих страначких званичника. У објавама су често описивана постигнућа, а избори су приказивани као избор између кандидата СНСД-а и пријетње политичком нестабилношћу. Неке од порука су садржале негативну реторику против ОХР-а. Кампања путем интернета кандидата СДС-а била је мање интензивна, а углавном се састојала од објава са скупова и састанака с бирачима у којима су преношене поруке из њихове кампање. Све у свему, тон кампање путем интернета углавном је био неутралан, иако је СНСД у неким случајевима прибјегавао употреби запаљиве реторике. 47 Кандидати су објавили већи број реклама током кампање на платформама као што су YouTube и Facebook, те путем искачућих прозора с рекламама на интернету. 48

45 Дана 9. новембра, кандидат СНСД-а и г. Додик обећали су да ће помоћи организацији Света Марија Магдалена, која води хуманитарно обданиште, износом од 10.000 евра. Истог дана, кандидат СНСД-а и г. Додик посјетили су парохијски дом у Теслићу, који је у изградњи, и том приликом обећали износ од 125.000 евра до краја мјесеца и 1 милион евра из буџета РС сљедеће године. Дана 14. новембра, председник СНСД-а је наводно обећао милион КМ за изградњу стамбене зграде у Милићима, док је кандидат СНСД- а обећао повећање плата полицијским службеницима. Дана 20. новембра, на предизборном скупу СНСД- а, господин Додик је обећао повећање пензија за 6,25 одсто, с исплатама које би почеле прије децембра. 46 Ставом 5.4 Документа ОЕБС-а из Копенхагена из 1990. године државе учеснице су се обавезале да ће осигурати „јасно одвајање државе од политичких странака; посебно, политичке странке се неће повезивати са државом.” Видјети и Препоруку Конгреса (CG31(2016)7) о злоупотреби административних ресурса током изборних процеса: улога локалних и регионалних изабраних представника и јавних званичника. Видјети и став II. B. 1.1 Заједничких смјерница ОДИХР-а и Венецијанске комисије из 2016. године за спречавање и одговор на злоупотребу административних ресурса током изборних процеса, у којима се наводи да „правни оквир треба да обезбиједи ефикасне механизме којима ће органима власти бити забрањено да остварују неправедну предност због свог положаја … коришћењем специфичних финансијских средстава (из државног или локалног буџета) као и институционалних ресурса.” 47 Дана 14. новембра, СНСД је у објави на свом налогу на платформи Х оптужио Бошњаке да намјеравају да укину РС и усвоје шеријатско право. 48 Кандидат СДС-а је имао 11 плаћених објава на Facebook-у за око 1.500 евра и 25 Google огласа од којих 2 на YouTube. Кандидат СНСД-а је имао 6 плаћених објава на Facebook-у за око 850 евра и укупно 34 плаћена Google огласа, укључујући и 7 видео огласа на YouTube. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 10 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

Финансирање кампање

Финансирање политичких странака и изборне кампање регулисани су првенствено Изборним законом БиХ и Законом о финансирању политичких странака БиХ. Та два закона нису у потпуности усклађена; 49 поред тога, одредбе Закона о финансирању политичких организација РС из 2025. године разликују се од одредаба закона на државном нивоу. Правни оквир је допуњен прописима ЦИК-а. 50 Без обзира на измјене и допуне усвојене 2024. године, законодавни оквир за финансирање кампање не осигурава транспарентност и одговорност, а дугогодишње раније препоруке ОДИХР-а и Конгреса нису узете у разматрање. 51

У складу са законом, политичке странке имају право на годишња јавна финансијска средства из државног, ентитетског и општинског буџета, која се могу користити и за потребе кампање. У априлу 2025. године, ОХР је укинуо сва буџетска средстава за финансирање СНСД-а и његовог коалиционог партнера Уједињене Српске (УС), условљавајући наставак вршења исплата њиховим поштовањем Дејтонског споразума. 52 Као одговор на то, НСРС је укинула финансирање политичких странака из ентитетског и локалних буџета, наводећи потребу за штедњом буџетских средстава, мада је задржано финансирање клубова посланика. 53 Већина саговорника ОДИХР СИПМ-а и Конгреса је изнијела мишљење да су ове одлуке у суштини ишле у корист СНСД-а, јер су опозиционе странке у РС остале без финансирања, а оне не добијају значајне приватне донације. Осим тога, опозиционе странке су сматрале и да пријевремени избори представљају додатно финансијско оптерећење уочи општих избора који ће бити одржани 2026. године.

Странке и независни кандидати могу да примају приватне донације и да користе властита финансијска средства за кампању, а забрањене су донације од јавних субјеката, из анонимних и већине страних извора. Забрањене су и донације од носилаца јавних уговора, али та забрана је ограничена искључиво на уговоре с извршним институцијама. 54 За ове изборе, граница потрошње је износила око 380.000 КМ, а за кршење ове одредбе могле су бити изречене новчане казне у износу до 30.000 КМ, што није била одвраћајућа санкција. 55 Законом нису регулисане кампање трећих лица, што је у супротности с добром међународном

49 На примјер, Изборним законом БиХ кредити и позајмице су дозвољени као важећи ресурси за спровођење кампање, док Закон о финансирању политичких странака забрањује узимање позајмица од банака, те допушта искључиво прилоге са редовних рачуна сједишта странке. У мају 2025. године, НСРС је усвојила Закон о финансирању политичких организација, који није у потпуности усклађен са законом БиХ; највиши дозвољени износ донације се разликује у два закона, док за разлику од закона БиХ, законом у РС нису дефинисани забрањени извори финансирања странака. Поред тога, закон у РС додјељује надлежности комисији на ентитетском нивоу. ЦИК је обавијестио ОДИХР СИПМ да он за надгледање финансирања изборне кампање у обзир узима искључиво законе на државном нивоу. 50 ЦИК је 2024. године издао упутства за отварање и коришћење посебних банковних рачуна; правилнике о годишњим финансијским извјештајима политичких странака и предизборним и постизборним финансијским извјештајима кандидата. 51 У складу с измјенама и допунама из 2024. године, кандидати су дужни да отворе посебан банковни рачун за приходе и расходе у кампањи, уведено је привремено извјештавање о финансирању кампање, а кандидати су дужни да наведу готовинске донације и трансакције, као и трошкове дистрибуције материјала путем интернета у свом завршном извјештају. 52 Видјети одлуку ОХР-а из априла 2025. године. 53 У мају 2025. године, НСРС је укинула Закон о финансирању политичких странака из буџета Републике, града и општине. Странка За правду и ред је поднијела жалбу на укидање јавног финансирања код Уставног суда РС, наводећи неусклађеност за законом БиХ; поступак по жалби је у току. 54 На примјер, јавна предузећа и институције не подлијежу овој забрани. ЦИК верификује уговоре на комерцијалној платформи на интернету Akta.ba, односно утврђује да ли донатор има уговор о набавци. 55 Потрошња је ограничена на износ од 0,30 КМ по регистрованом бирачу. 1 КМ = 0,51 евра. Казне за недостављање извјештаја крећу се до 10.000 КМ. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 11 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

праксом. 56 ОДИХР СИПМ је добио информације од неких странака које нису истакле своје кандидате да су сносиле трошкове кампање у корист кандидата.

Кандидати су дужни да отворе намјенске банковне рачуне за трансакције повезане с кампањом. У складу са законом, дана 20. новембра, сви кандидати су доставили своје прелиминарне финансијске извјештаје, које је ЦИК објавио већ 21. новембра, чиме се осигурава већа транспарентност. 57 Завршни извјештаји се подносе у року од 30 дана од дана објављивања коначних изборних резултата. Иако ЦИК има мандат за надгледање финансирања кампање и преглед финансијских извјештаја и истрагу у случају кршења законских одредаба, не постоји крајњи рок за завршетак тог прегледа, а ОДИХР СИПМ је упознат и с чињеницом да је ЦИК суочен с недостатком неопходних ресурса. 58 Као резултат, долази до смањења ефикасности механизма за надгледање и изрицање санкција. Ово, у комбинацији са изостанком регулисања учешћа трећих лица у кампањи смањило је транспарентност, одговорност и интегритет финансирања изборне кампање.

Медији

Медијски простор је веома живописан, с великим бројем медијских кућа које су регистроване и које послују у Републици Српској, често са значајним бројем читалаца у цијелој БиХ и широј регији. Све је већи значај интернетских медија и друштвених мрежа, нарочито Facebook-а, које имају велики утицај на формирање јавног мњења. Што се тиче уређивачке политике и садржаја, велика већина медија у РС је подијељена по страначкој линији, при чему многи медији промовишу владајући СНСД, док га други критикују. Мањак транспарентности власништва над медијима, у супротности с добром међународном праксом и ранијим препорукама ОДИХР-а, омогућује субјективно извјештавање. 59

Слобода изражавања гарантована је и Уставом БиХ и Уставом РС. У РС је 2023. године извршена рекриминализација увреде и клевете, уз прописане новчане казне, што је у супротности с међународним стандардима. 60 Иако су наводно поднесене тужбе против 38 новинара, до данас ни против једног лица није подигнута оптужница нити је донесена

56 У члану 6 Препоруке Rec(2003)4 Одбора министара Савјета Европе о заједничким правилима против корупције у финансирању политичких странака и изборних кампања наводи се да „правила која се тичу донација политичким странкама, с изузетком оних које се односе на пореске олакшице из члана 4, треба да се примјењују, ако је то прикладно, на све субјекте који су директно или индиректно повезани с политичком странком или су на други начин под контролом политичке странке”. У ставу 256 Заједничких смјерница о регулисању политичких странака ОДИХР-а и Венецијанске комисије наводи се да „активности трећих лица не треба безусловно забрањивати”. 57 Према извјештајима кандидата, пет кандидата је пријавило да нису имали никакву потрошњу, док је СНСД пријавио потрошени износ од 190.347 КМ. СНСД је пријавио и да је примио донације у износу од 129.000 КМ, СДС је пријавио 20 КМ, а остали су пријавили да нису имали донација. 58 Према ЦИК-у, он тренутно врши преглед извјештаја о финансирању кампање за изборе одржане 2022. године. 59 Алтернативна TV је наводно повезана с Игором Додиком, сином Милорада Додика, који према изјавама неколико саговорника ОДИХР СИПМ-а остварује утицај на присуство СНСД-а у програмским садржајима те куће. Према Media Ownership Monitor, у БиХ, осам најзначајнијих власника медијских кућа, укључујући и јавне емитере, остварује тржишни удио од 89,29 одсто, док њихов тржишни удио без јавних емитера износи 80,14 одсто, што представља висок ризик. Видјети члан 6.d. Заједничке декларације УН-а, ОЕБС- а, OAS-а и ACHPR-а о независности и разноликости медија у дигиталном добу и Препоруку Одбора министара Савјета Европе земљама чланицама о медијском плурализму и транспарентности власништва над медијима. 60 У ставу 47 Општег коментара бр. 34 за ICCPR државе се позивају да „размотре декриминализацију клевете”. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 12 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

осуђујућа пресуда. 61 Таква законска ограничења, заједно с пријетњама медијима и изолованим физичким нападима, имала су негативан утицај на медијско окружење, што је довело до самоцензуре медијских професионалаца. 62 Штавише, високорангирани политичари из СНСД- а често износе вербалне увреде и етикетирају новинаре повезане с критичким медијима.63 НСРС је 2025. године усвојила Закон о посебном регистру и јавности рада непрофитних организација, који се односи и на многе медијске куће регистроване као непрофитне организације, што је изазвало страх многих независних кућа за њихову финансијску одрживост и опстанак. 64 Уставни суд БиХ је укинуо тај закон у мају 2025. године.

У складу с Изборним законом БиХ и Законом о комуникацијама, јавни емитери Радио- телевизија Босне и Херцеговине (БХРТ) на државном нивоу и Радио-телевизија Републике Српске (РТРС) на ентитетском нивоу били су дужни да омогуће равноправан приступ бесплатним терминима за емитовање и једнаке услове за плаћено оглашавање за све кандидате. 65 Правилник РАК-а за локалне изборе одржане 2024. године остао је на снази, а истим је предвиђено да шест кандидата добију исти број бесплатних термина за емитовање као и кандидати на локалним изборима. 66 Иако су се и БХРТ и РТРС придржавали захтјева да кандидатима омогуће бесплатне термине за емитовање током 14 дана кампање, ову могућност нису искористили сви кандидати. Једино је СНСД пласирао плаћени политички оглас на РТРС-у. Штавише, саговорници ОДИХР СИПМ-а су навели да је предизборни информативни програм РТРС-а углавном покривао скупове СНСД-а и догађаје којима је присуствовао г. Додик, што је имало негативан утицај на повјерење заинтересованих актера у непристрасност емитера. Ово, у комбинацији с ограниченим бројем плаћених политичких огласа у приватним медијима, довело је до ограничених независних информација за бираче. Осим тога, дебате нису одржане, ускраћујући на тај начин могућност бирачима да изврше директно поређење ставова кандидата.

Регулаторна агенција за комуникације (РАК) је надлежна за надгледање поштовања изборног закона и закона о комуникацијама од емитера, разматрање жалби и изрицање санкција. Неколико саговорника ОДИХР СИПМ-а је довело у питање њену ефикасност и

61 Чланом 208a Кривичног законика прописане су новчане казне од 1.000 до 3.000 КМ. БХ Новинари, највеће удружење новинара у БиХ, извијестило је да је у периоду од 2023. до новембра 2025. године поднесено 218 тужби за кривично дјело клевете, укључујући и 38 тужби против новинара. 62 У октобру 2024. године, службеници Полиције РС испитали су главну уредницу Spin Info Сању Васковић поводом тужбе за клевету; у августу 2025. године, од стране Граничне полиције БиХ је приведена Наташа Миљановић-Зубац, истраживачка новинарка запослена у РТРС-у, видјети Изјаву ОЕБС-овог представника за слободу медија и Мисије ОЕБС-а у БиХ о судском поступку против Наташе Миљановић-Зубац; у септембру 2025. године, начелник полиције у Зворнику поднио је тужбу за клевету против информативног портала Drina Media. 63 Видјети Media Freedom Rapid Response Monitor; извјештаји Safe Journalists; изјава представника за слободу медија Ribeiro и шефа Мисије ОЕБС-а у БиХ Aggelera о пријетњама медијима које је упутио предсједник Републике Српске Додик. 64 Видјети Закон о посебном регистру и јавности рада непрофитних организација. Неколико саговорника СИПМ-а је тврдило да прекомјерни услови извјештавања и додатне финансијске обавезе имају одвраћајући ефекат на медије и грађанско друштво у РС. Видјети Изјаву комесара за људска права Савјета Европе и изјаву Media Freedom Rapid Response. 65 ОДИХР СИПМ није извршио надзор над медијима и није у позицији да процијени да ли јавни емитери придржавају законских захтјева. Два јавна емитера имају међусобне спорове о својим финансијским обавезама, при чему БХРТ оптужује РТРС да не уплаћује свој дио РТВ таксе у заједнички буџет јавних емитера у БиХ, а РТРС оптужује БХРТ да не дијели свој приход од маркетинга с РТРС-ом. 66 Правилником РАК-а из 2024. године додијељена су прописана су три минута бесплатног термина за емитовање за сваког кандидата на свим емитерима који послују у Републици Српској, као и 15, односно 30 минута плаћених термина за политичко оглашавање по кандидату на јавним, односно приватним емитерима. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 13 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

непристрасност. 67 РАК није спровео надзор медија по питању изборног садржаја, наводећи мањак капацитета и људских ресурса, што је у супротности с добром међународном праксом и ранијим препорукама ОДИХР-а. РАК разматра жалбе које се односе на извјештавање емитера о изборној кампањи, док Вијеће за штампу и интернетске медије разматра жалбе на изборни садржај који објављују штампани и интернетски медији. У недостатку законске обавезе, ова два тијела нису објавила никакве информације о евентуално запримљеним жалбама.

Рјешавање изборних спорова

ЦИК разматра приговоре на кршење одређених правила кампање, укључујући и говор мржње и злоупотребу административних ресурса, кршење медијских правила од политичких субјеката, као и жалбе на одлуке општинских изборних комисија, док саме комисије рјешавају приговоре који се односе на регистрацију бирача и остала питања у вези с кампањом. 68 Док је активна легитимација ограничена на бираче и кандидате чија права су угрожена, ЦИК је дужан да по службеној дужности поступа по пријему информација о кршењу правила. 69 На одлуке ЦИК-а може се поднијети жалба код Жалбеног вијећа Суда БиХ, које доноси одлуке у посљедњем степену; међутим, не подлијежу све одлуке ЦИК-а судском надзору, што је у супротности с обавезама ОЕБС-а. 70 Иако је законом прописано убрзано рјешавање спорова, није било довољно труда да се изгради независност и непристрасност правосуђа, што утиче на повјерење јавности. 71

ЦИК је разматрао приговоре на отворен начин и рокови су углавном испоштовани. Иако ЦИК води базу података о приговорима, она није свеобухватна и не врши се њено редовно ажурирање. Осим тога, текст приговора и одлука се не објављује, чиме се ограничава транспарентност, што је у супротности с ранијим препорукама ОДИХР-а. 72 До дана избора, ЦИК је запримио око 60 приговора и информација на основу којих је ЦИК покренуо процедуре по службеној дужности. Већина спорова односила се на спровођење кампање прије званичног почетка кампање, именовање предсједавајућих бирачких одбора, говор мржње и злоупотребу јавних ресурса. ЦИК је изрекао финансијске санкције у пет случајева против СНСД-а и СДС-

67 Тренутни генерални директор РАК-а је Драшко Милиновић, који је раније био генерални директор РТРС- а, а у периоду од 2006. до 2014. године био је под надзором г. Додика и његове владе. У Годишњем извјештају РАК-а за 2024. годину наведено је укупно девет прекршаја, од чега шест случајева кршења Програмских стандарда и услова дозволе и три случаја кршења Кодекса о програмским садржајима, без икаквих додатних информација. У поглављу о локалним изборима одржаним 2024. године споменут је само број запримљених приговора, без информација о њиховом карактеру. 68 Приговори према изборним комисијама и жалбе према ЦИК-у морају бити поднесени у року од 72 сата; општинске изборне комисије и ЦИК доносе одлуку у року од 48 сати након истека периода за одговор од 24 сата, при чему ЦИК може да продужи тај рок за највише пет дана у сложеним предметима. Суд БиХ рјешава жалбе у року од три дана. 69 Саопштење ЦИК-а којим се одбија покретање или наставак поступка по службеној дужности не представља формалну одлуку, тако да на њега није могуће уложити жалбу, што је потврђено и одлуком Жалбеног вијећа Суда БиХ од 19. фебруара 2025. године, којом је утврђено да Transparency International није имао активну легитимацију према Изборном закону. 70 Видјети став 18 Документа ОЕБС-а из Москве из 1991. године. 71 Према Радном документу Европске комисије из 2025. године, неопходни су додатни напори на изградњи повјерења јавности и повећању независности и непристрасности правосуђа. 72 Сходно одлуци Агенције за заштиту личних података из октобра 2025. године, ЦИК не објављује имена подносилаца приговора ако се ради о физичким лицима. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 14 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

а због преурањеног спровођења кампање, 73 једну против СНСД-а због наводног коришћења говора мржње г. Додика, због чега је ЦИК отворио и предмет по службеној дужности, те двије против СНСД-а због објављивања материјала у кампањи у којима су се појављивала дјеца. ЦИК је разматрао и једну жалбу против одлуке општинске изборне комисије, која је одбачена као неоснована, 74 те 7 жалби на именовање предсједавајућих бирачких одбора, од којих су пет одбачене као неосноване, а једна је усвојена. 75 Жалбено вијеће Суда БиХ је разматрало пет жалби на одлуке ЦИК-а и све их је одбило; неколико жалби је у фази разматрања. 76 У складу са законом, одлуке Суда су објављене, мада не увијек благовремено. Сједнице суда о изборним споровима нису биле јавне, што је у супротности с претходним препорукама ОДИХР-а.

Уставни суд БиХ доноси одлуке у предметима који се односе на кршења основних права појединаца након што се исцрпе сви други правни лијекови. Суд тренутно не функционише у пуном капацитету усљед одбијања органа власти РС да именују судије. 77 Прије избора, Уставни суд БиХ је запримио неколико приговора на одређена питања која се односе на изборе, укључујући и жалбу на ЦИК-ову овјеру СНСД-а, која је одбијена и именовање привремене владе. 78

Грађански и међународни посматрачи

Законом је прописано да изборе у земљи и у иностранству могу да посматрају грађанске и међународне организације, као и посматрачи које именују кандидати. Ради веће транспарентности, законом је посматрачима омогућен приступ цјелокупном изборном процесу, те су осигурана њихова права, укључујући и право да захтијевају информације и документе, да присуствују сједницама изборних комисија на свим нивоима, да имају приступ свим просторијама које се користе за изборе, те да обавјештавају изборне комисије о неправилностима. На инклузиван начин, ЦИК је извршио акредитацију 529 грађанских посматрача, 100 међународних посматрача и 25 посматрача које су именовали кандидати. Општинске изборне комисије су извршиле акредитацију 4.243 посматрача из политичких субјеката.

73 Ови случајеви су се односили на преурањену кампању на друштвеним мрежама и у традиционалним медијима. У једном случају, кандидат СДС-а за предсједника и странка су санкционисани због објављивања видео снимка на страници странке на Facebook-у. У друга два случаја, СНСД је санкционисан због преурањене кампање својих чланова који су подржавали кандидата СНСД-а за предсједника. ЦИК је такође изрекао казну од 7.000 КМ СДС-у због кампање на друштвеним мрежама, поступајући по службеној дужности на основу информација добијених од „Под лупом“. 74 Општинска изборна комисија је одбацила приговор, наводећи да подносилац приговора нема право гласа на изборима у РС, те да не може бити уврштен на резервни списак бирачког одбора. 75 ЦИК је усвојио приговор у ком се наводи да су три именована предсједавајућа бирачких одбора повезани с СНСД-ом. 76 Неколико жалби, укључујући и жалбе на санкције ЦИК-а против СНСД-а због наводног говора мржње и због објављивања материјала током кампање у којима су се појављивала дјеца, налазе се у фази разматрања. 77 Суд је 2023. године измијенио своја правила како би омогућио доношење одлука у одсуству судија из РС или ФБиХ. Сходно Мишљењу Венецијанске комисије из 2024. године, Суд је додатно измијенио правила како би судијама које наврше године старости за пензионисање било омогућено да остану на функцији до именовања судија које ће их замијенити. Суд тренутно има 13.500 неријешених предмета. Саговорници ОДИХР СИПМ-а су изразили мишљење да је константно одбијање НСРС-а да именује судије у Уставни суд политички мотивисано, што се повезује са ставом органа власти РС према којем они не признају Суд. У октобру 2025. године, НСРС је ставио ван снаге Закон о непримјењивању одлука Уставног суда. 78 Делегати Дома народа и Представничког дома БиХ поднијели су жалбе на законитост поступка именовања премијера и Владе Републике Српске. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 15 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

Дан избора

Током ове заједничке мисије извршено је посматрање отварања, гласања и пребројавања на ограниченом броју бирачких мјеста широм Републике Српске; међутим, у складу с методологијом за спровођење мисија посматрања избора, није вршено посматрање процедура током дана избора на систематски или свеобухватан начин.

Током цијелог дана, на ограниченом броју посјећених бирачких мјеста, процес је оцијењен као професионалан, квалитетно организован и спроведен у складу с прописима. Сви посматрани бирачки одбори су били попуњени у складу с планом, упркос првобитној бојазни да би могло доћи до недостатка особља. Већина предсједавајућих и чланова бирачких одбора имала је искуство с претходних избора и прошла је обуку, те су дјеловали упознато с процедурама. Заступљеност жена у бирачким одборима на посјећеним бирачким мјестима била је задовољавајућа, а чланови СИПМ-а су евидентирали присуство страначких посматрача, док су грађански посматрачи били присутни само у ограниченом броју случајева. Већина посјећених бирачких локација није имала осигуран приступ за лица с инвалидитетом.

У складу с прописима, гласачке кабине су биле постављене на начин да је отворена страна била окренута према просторији, у циљу спречавања било каквих покушаја контроле бирача. Међутим, на посјећеним бирачким мјестима, оваквим распоредом гласачких кабина често није била заштићена тајност гласања. Чланови СИПМ-а су уочили да гласачке кутије на неким од посјећених бирачких мјеста нису биле прописно запечаћене.

Током цијелог дана, ЦИК је објављивао редовне информације о процесу гласања. 79 Према тим извјештајима, нека бирачка мјеста су отворена са закашњењем због снијежних падавина и нестанка електричне енергије, а на једном бирачком мјесту које није отворено гласање је одложено. 80 ЦИК је објављивао и редовне податке о излазности бирача, чиме је осигурана транспарентност.81 На конференцији за медије у 21.00, ЦИК је извијестио о три приговора (која су ријешена без прекидања изборног процеса). 82 ЦИК је на својој интернетској страници објавио прве прелиминарне резултате у 23.00, с прегледом по бирачким мјестима, чиме је омогућен јавни увид у исте. Објављено је да је излазност износила 35,78 одсто. 83

Коалиција за слободне и поштене изборе „Под лупом” ангажовала је преко 400 посматрача и покрила готово 20 одсто бирачких мјеста широм РС. Коалиција је успоставила и позивни центар за пријаву неправилности, те објављивала саопштења за медије. 84

Верзија овог извјештаја на енглеском језику је једини званични документ. Незванични преводи доступни су на босанском, хрватском и српском језику.

79 ЦИК је објавио да је неколико бирачких мјеста отворено са закашњењем, јер им је приступ био онемогућен због снијежних падавина или нестанка електричне енергије, или због тога што изборни материјали нису били достављени на вријеме. 80 Поред тога, гласање на бирачком мјесту 068B005 „Корићани” у општини Кнежево одложено је за 30. новембар. 81 ЦИК је прикупио податке од општинских изборних комисија и објавио податке о излазности бирaча на редовним бирачким мјестима. Забиљежена излазност износила је 9,76 одсто у 11.00; 25,49 одсто у 15.00; те 35,78 одсто у 19.00. 82 Приговори су поднесени на бирачким мјестима у Лакташима, Бијељини и Бањој Луци. 83 Видјети интернетску страницу ЦИК-а. 84 Видјети Саопштења за медије коалиције „Под лупом”. Специјална изборна посматрачка мисија Страна: 16 Босна и Херцеговина, пријевремени избори за предсједника Републике Српске, 23. новембар 2025. Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима

ИНФОРМАЦИЈЕ О МИСИЈИ И ЗАХВАЛЕ

Бања Лука, 24. новембар 2025 – Овај Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима представља резултат заједничког рада ОЕБС-ове Канцеларије за демократске институције и људска права (ОДИХР), Конгреса локалних и регионалних власти Савјета Европе (Конгрес) и Европског парламента (ЕП). Процјена је извршена како би се утврдило да ли су избори у складу с обавезама ОЕБС-а, стандардима Савјета Европе, другим међународним обавезама и стандардима за демократске изборе, те са националним законодавством. Свака од институција укључених у ову заједничку мисију подржала је Декларацију о принципима за међународно посматрање избора из 2005. године.

Mátyás Eörsi је шеф ОДИХР СИПМ-а, ангажован од 28. октобра. ОДИХР СИПМ чини 11 експерата у Бањој Луци и четири регионална аналитичара у тимовима од по двије особе широм Републике Српске. Укупно 21 члан Мисије долази из 11 земаља чланица ОЕБС-а. На дан избора, ОДИХР СИПМ-у се придружила делегација од 16 чланова Конгреса, које је предводио Bernd Vohringer, те делегација од 6 чланова ЕП-а, које је предводио Sérgio Humberto. Међу посматрачима је било 49 одсто жена.

У складу с методологијом ОДИХР-а за мисије посматрања избора, чланови мисије посјетили су ограничен број бирачких мјеста на дан избора, међутим они нису вршили систематско или свеобухватно посматрање процеса гласања, пребројавања и прављења збирног прегледа.

Овај Извјештај о прелиминарним сазнањима и закључцима доставља се прије завршетка изборног процеса. Коначна оцјена избора дјелимично ће зависити од спровођења преосталих фаза изборног процеса, укључујући и прављење збирног прегледа и објављивање резултата, те рјешавање могућих приговора или жалби након дана избора. ОДИХР ће издати свеобухватни завршни извјештај, укључујући и препоруке за потенцијална побољшања, неколико мјесеци након завршетка изборног процеса. Шеф делегације Конгреса ће представити препоруке на 50. сједници Конгреса, у марту 2026. године. Шеф Изборне посматрачке делегације ЕП-а представиће извјештај на сљедећем састанку Делегације ЕП-а Парламентарном одбору за стабилизацију и придруживање између ЕУ и Босне и Херцеговине у Стразбуру, у четвртак, 18. децембра 2025. године.

ОДИХР, Конгрес и ЕП желе да се захвале органима власти Босне и Херцеговине на позиву да посматрају изборе, те Централној изборној комисији на помоћи. Чланови Мисије желе да изразе захвалност и другим државним, ентитетским и локалним институцијама, политичким странкама, медијима и организацијама цивилног друштва, те представницима међународне заједнице на сарадњи.

За додатне информације, можете се обратити: • Mátyás Eörsi, шеф ОДИХР СИПМ-а, у Бањој Луци (телефон), до 28. новембра; • Katya Andrusz, гласноговорница ОДИХР-а (+48 609 522 266), или Vittoria Zanellati, савјетница за изборе ОДИХР-а, у Варшави (+48 695 917 357); • Stéphanie Poirel, шефица Одјељења за заштиту локалне демократије, Конгрес (+33 663550710); • Raffaele Luise, администратор у ЕП-у, +32 470952199.

Обраћање ОДИХР СИПМ-а: Улица Видовданска 8, пети спрат 78000 Бања Лука, Босна и Херцеговина Имејл: office@odihr-ba.org