农民用水者协会在中国：世界银行项目支持的参与式管理模式及其发展

Public Disclosure Authorized 45324 ————————————————————————————————————————— 世界银行 ————————————————————————————————————————— 社会发展述评 83 号/2003 年 6 月 …………………………………………………………………………………………………………… 社会分析 Public Disclosure Authorized 农民用水者协会在中国：世界银行项目支持的 参与式管理模式及其发展 灌溉对于中国农业生产至关重要。尽管中国灌溉农田所占面积还不足耕地面积的 40%，其 产量却占全国农产品产量的三分之二。因而中国政府和农民在灌溉上投入了大量资金。始于八 十年代的经济改革揭示出一些灌溉体系方面的问题：渠系过水能力差、输水效率低且参差不齐、 浪费水的现象严重以及用水生产率低。这些问题究其原因，与其说是渠道缺乏养护维修资金不 如说是运行管理跟不上。几十年来，许多渠系建成没有多久便开始损坏坍塌。 过去，在旧的指令性经济体制下，渠系不是按照水利单元集中起来更有效地进行管理，而 是将其管理权分散在各级政府行政部门。水价低于成本，或者根本不收水费。结果，每建一个 Public Disclosure Authorized 新渠系就变成政府的一个新负担，政府缺少运行维护（O&M）经费。名义上收的是水费，而实 “灰色水费”现象很普遍。此外，农民交的水费是按灌溉面积计算的， 际上把钱用于其它目的， 不是按实际用水量计算（按方计算）。所以，农民对于节约用水没有积极性。 由于政府对灌渠系统实行行政管理，农民即使投入大量劳力和资金也无权过问渠系的运行， 因而他们对渠系的维护漠不关心，但对及时足量供水很上心。这些问题的主要原因在于农民参 与太少，缺乏主人翁感。在灌溉用水高峰季节，为了争水农民常常私下里相互做手脚。这些事 例表明，解决中国灌溉问题所需要的不仅是工程设施上的而且是机构建设上的改进。在 1990 年 的农村改革战略中，中国政府提出要改善灌溉行业，其间世行的援助发挥了极其重要的作用。 第一个提出既改善工程设施又改革管理体制的世行水利项目是九十年代初的长江流域水利 “长江项目” 项目（ 。这个项目在湖南省新建两个大型渠系同时在湖北省改良四个大型渠系。当 ） 时，湖北省渠系运行“恶性循环”，随之而来的是工程设施日趋破损，问题十分明显。从详细的 Public Disclosure Authorized 项目现场准备工作可以看出，尽管灌溉效率低下的主要问题在于渠系工程设计与维修，但是灌 溉管理更为重要。世行项目组与中国同行决定筹划一个项目，在改善工程设施的同时进行机构 改革，从而建立一个可持续发展的体系。 国内外经验表明，农民参与的灌溉管理(PIM)有助于机构改善。项目组发现，当时湖北已经 具有一些用水户参与的激励做法用于改善末级灌渠管理。若干年来，农民一直都在试验几种管 理本地灌渠的“用水者小组”，由他们负责输水和维护斗渠，效果很不错，这说明田间配水层次 由农民小组管理有可能取得成功。不过，这些小组有两个主要缺点：一、它们每年都要重新组 本文由世界银行的林宗成先生撰写。 如需了解社会分析方面的其它信息， 请与世界银行社会分析与政策组联系。 地址：美国 哥伦比亚特区华盛顿 西北区 H 街 1818 号。 邮政编码：20433 传真：202-522-3247 电子邮件地 址：socialanalysis@worldbank.org. 网址：http://www.worldbank.org/socialanalysis 社会发展述评代表作者个人观点，不一定反映世界银行官方政策。 1 建；二、他们的领导人不是自己选举产生的而是当地官员任命的。尽管存在这些不足，但是农 民把它们看作自己的小组，并欣然抓住机会对自己本地的灌渠网络进行管理。经过选举，有了 法律正式认可，这些小组便可成为永久性的、农民管理的用水者协会。 项目组还在湖南找到了渠系另一层次的管理模式。根据设计，铁山灌区通过改革成立了铁 山供水公司，把分散在各级政府的灌溉管理权集中了起来，形成一个负责管理特定水利单元的 单一实体。 长江项目把这两项发明结合起来创建了“经济自立灌排区” ，或称 SIDD，使及时输 水与高效渠系运行维护进入了“良性循环”的轨道。经济自立灌排区包括两大部分：负责从干 渠渠首供水的供水公司（WSC）或供水组织（WSO）和管理田间配水渠系的用水者协会 （WUA）。 两者的关系很象卖水与买水的关系。不过，供水公司和用水者协会都不是以营利为目的的实体， 它们的任务是向农民提供社会性/生产性非营利服务。因而，经济自立灌排区模式涉及两项有意 义的转变，一项是经济上的另一项是社会上的：把灌溉体制由指令性经济转变为市场经济，把 农田灌溉渠系由政府管理转变为农民自己管理。 第一个农民用水者协会于 1995 年 6 月在湖北省的漳河三干渠洪庙支渠∗成立。随后几年中， 在该灌区就又建立了 12 个农民用水者协会试点，同时这一模式还在湖北和湖南其它项目区推 广。每个用水者协会在初始阶段都做了深入细致的准备工作，包括社会经济调查、村民会议以 及农户访谈。项目组就项目做了宣传、与农民磋商并绘制出当地水土资源地图，以便将项目水 利边界与现行乡镇及村的灌溉管理形成对比。 农民对项目改善渠系及其管理的激励措施非常欢迎。他们第一步先在各斗渠成立了用水者 。然后每个小组选出一名组长（大组可能选两名） 小组（WUG） ，代表他们参加支渠的用水者大 会，成立用水者协会。在用水者小组，农民研究当地的灌溉需求以及期望发生的变化并审议、 修改用水者大会制订的用水者协会章程和规章制度。根据章程，大会代表选举出用水者协会执 行委员会。执委会负责提出一年的用水计划，供大会讨论审批；用水计划一经批准，用水者协 会便正式运行。这个方法始于长江项目，现已在十多个省的好几个世行项目中推行，各地农民 给予了积极热情的配合。 用水者协会能够很容易地把农民调动起来，因为农民看到了这个体制明显的好处。他们的 活动同时也为村里的工作带来新的推动力。乡村的建制并非按照水利边界划分的，有重合的情 况一般也是巧合。村上乐意让用水者协会帮助料理灌溉事务和渠系的维护。在许多情况下，村 上主动提供条件，或是出借办公室，或是提供有桌椅板凳的场所，帮助成立用水者协会。他们 还常常在社区帮助组织召开用水者协会大会和举行执委会选举。大多数情况下，用水者协会和 村上在农村生活中发挥的作用不同，因此他们能够相互合作，互不触动各自的权力。事实上， 他们是为当地农民的共同利益服务。这种机构上的职责与权力的明确分工有助于农民的参与和 用水者协会的运作。 农民用水者协会的建立是为了接管支渠的运行和维护，但最初必须提高他们的灌溉管理技 能。项目主管部门和当地水利局就供水、设施维护以及财务管理诸方面对农民进行了反复培训。 每年，协会执委会都向用水者大会提交水量需求计划、灌溉时间表、设施建设或维修计划以及 有关劳力与资金安排计划。然后它与供水者签定合同，并在灌溉季节协调输水、量水和交纳水 费事宜。 用水者协会对支渠上、中、下游输水进行协调，同时组织用水者小组的护水员对取水进行 ∗ 支渠通常能够灌溉 5,000-10,000 亩（6.07 亩=1 英亩）农田，涉及 500-1,000 农户（注：这两组数据之间不存 在直接的正相关关系）。斗渠是支渠的分支，涉及 50-300 农户。根据地形、降雨量以及地下与地表水可供水量 的不同，灌渠能力和灌溉面积明显不同。 2 监督。卖给用水者协会的水有多少是通过支渠取水口按方计量的；在有条件的地方，用水者协 会内部向用水者小组斗渠输水时也按方计量。用水者小组内，通常按照各户农田面积计算用水 。用水者协会再根据各用水户、组以及协会的 量（目前很少有农民能够测量输到每块田里的水） 用水量收取水费，然后依据合同向供水者交纳水费。这与以前大不相同。过去即使一个村或乡 镇的农田从几个不同斗、支渠引水，水费也要由村上或乡镇收缴。水费与农业税和其它费用一 起上徼行政部门，这样就很难说清哪一部分钱是实际用水的费用 – 从而为“灰色水费”留出了 空间。为了消除这种混乱现象，经济自立灌排区只限定两个实体实施收费：供水单位（供水公 。 司/供水组织）和用水单位（用水者协会） 机构改革达到了预期效果：及时供水、高效用水以及良好的渠系运行和维护。以湖北省两 个大子项目区 — 漳河三干渠和东风灌区为例，漳河的支渠与斗渠输水效率和能力提高了 50 – 100%，东风提高了 30 – 50%。由于供水量和收费都是按方计算的，农民开始注意有效和节约用 水了。每年每个用水者协会节约大约 118 万方水。 经济自立灌排区模式还降低了对劳力的需求。由于用水者协会保证了有序输水，灌溉季节 所需要的护水员大大减少。每年每个用水者协会平均节省大约 1,548 个劳动日∗，最好的用水者 协会节省多达 6,000 个左右劳动日，相当于节约了 12 万元的劳力费用。这对于贫困农民可是一 笔不小的数目。 为了降低输水成本，用水者协会必须保持工程设施完好。大多数用水者协会都制订渠道及 设施维护年度计划，并根据轻重缓急组织劳力，投入资金。用水者协会不仅统一输水，而且也 提倡统一维护渠系。这样，在用水者协会的管理下，工程设施改善了，输水成本也因此降低了。 在经济自立灌排区内，农业生产得到了提高。中国农业科学研究院的一个独立调查小组发 现，由于农民需要水的时候能够得到充足的供应，用水者协会中水稻种植面积得以增加，总体 农产品产量也有所提高。具体地说，他们的亩产量由协会前的 722.1 公斤增加到有协会后的 764 公斤，上升 6%左右，其中大约 35%归功于灌溉能力的改善。此外，由于单位面积灌溉用水量 降低的同时粮食单产也增加了，每立方米水的平均粮食产值由 0.47 元提高到 1.7 元+。增长率的 40%多是灌溉能力改善的结果。 渠系管理与运行维护水平的提高为扩大灌溉面积留出了空间。例如：漳河子项目区灌溉面 积扩大了 15%。此外，由于灌渠状态和管理的改善，漳河地区的农户更加依赖渠系供水，而不 太依赖从池塘或河流抽水。抽水花钱太多。这种转变一直是许多用水者小组所向往的。 经济自立灌排区模式还有一些扶贫方面的影响。有几个经济自立灌排区位于贫困地区，例 如：湖南的六都寨和新疆的和田、喀什以及克孜勒苏柯尔克孜。供水条件的改善意味着无论天 气如何农民每年的收成都会有保障。这对当地扶贫工作大有帮助。另外贫困和弱势农户还可以 额外受益。家庭贫困的一个主要原因往往是没有男壮劳力。在旧体制下，灌溉水源缺乏，这些 家庭与别人争水很困难。有了用水者协会，供水总量有了保障，分水到田有人管理。农户通过 参与用水者小组活动在水分配中也有了发言权，从而消除了争水的问题。 在漳河，曾经有一对残疾夫妇，带着两个学龄子女，灌溉季节不得不向护水员交纳 200 元 ∗ 90 年代末期，农村公益劳动每个劳力的费用是 20 元，比 90 年代初期的大约 15 元有所增加。人民币 8.26 元 =1 美元。这个费率比起农民农业生产的日常收入要高得多。在长江项目区，农民当时每年的人均净收入为 2,000—2,200 元，其中大约一半来自农业生产。每户通常有四、五口人。在六都寨灌区这种贫困地区，农民的 收入一般为大约 1,000—1,200 元。 + 2000 年，在中国 1.70 元可以买 1.70 公斤谷类。这个产量能够比得上同年美国每立方米灌溉用水 1.60-2.00 公 斤的产量。 3 钱以使自家田地有水可浇。用水者协会成立后，供水能做到及时足量，人们偷水的动机也减弱 了。用水者协会还为全渠系聘请管水员，又为农户节省了这笔专项开支。在湖北引丹灌区，有 一家贫困户以前只能用别人灌溉剩下的水。在用水者协会的帮助下，他们现在种上了三亩稻田， 每年收入 800 元。经济自立灌排区体制使以前用不上水的人群现在有机会成为灌溉受益者，同 时也使以前的受益者们减少了开支。 经济自立灌排区模式在改善灌溉能力和减轻贫困方面的影响是令人鼓舞的。它赋予农民主 人翁意识、提高渠系使用效率和管理透明度、增进社会包容和社会平等、降低费用同时还提高 生产率。长江项目在 2002 年完成时，用水者协会已遍及湖南、湖北的大多数灌排区。同时在其 它世行农业开发项目中也成立了大约 500 个用水者协会（和 40 个供水公司/供水组织）。水利部 把用水者协会模式当作好的典范在全国范围内做了宣传。国家农业综合开发办公室与水利部农 业综合开发办公室合编的 SIDD 培训教材于 2001 年出版。在世界银行的帮助下，全国举办了一 系列经济自立灌排区和农民用水者协会培训班。这些培训包括专题授课、许多试点区现场考察 和用水者协会实践人员（政府官员、主管部门参与人员、用水者协会主席等）之间的经验交流。 2002 年，由水利部主持的第六届用水户参与灌溉管理国际（INPIM）研讨会在北京召开时，中 国已经成立了大约 2,000 个用水者协会，它们遍及全国大多数省份。 用水者协会在中国的发展经验也使人们看到了它在深化与扩大改革中的一些制约因素和新 的挑战。有四个方面的工作需要进一步重视和加强。第一，大多数经济自立灌排区都是在项目 的支持下建起来的，它们享受优惠政策和资金。将来，这样的优势并非所有灌排区都会有的。 这就需要国家和省一级给予总体的政策支持，包括初始阶段渠系更新改造的资金支持。 第二，政府支持，尤其是当地乡镇政府部门的支持，对于经济自立灌排区的成功至关重要。 但是，由于改革触及到他们的一些既得利益，某些乡镇政府部门可能会反对用水者协会。这种 态度确实阻碍了一些用水者协会试点的发展。所以，还需要做乡镇干部的工作，向他们宣传参 与式管理的思想。同时，上级政府政策上的大力支持和用水者协会成果示范也会有助于加强乡 镇政府的支持。 第三，几十年来，许多地方水利部门和灌区一直以实行自上而下的、指令式的方法进行供 水和渠系维护管理，他们常常试图将同样的方法用于经济自立灌排区和用水者协会的建立和运 行。这样做对经济自立灌排区和用水者协会自下而上的思想原则会产生阻碍，同时使其参与的 性质受到扭曲。正如一份类似实例研究∗报告强调的，必须用新的“赋权同伴关系”模式代替习 惯性的“庇护式参与”思维方式，以清除传统的固有利益。因此，应当强调用水者协会的四个 重要原则： （一）农民用水者协会是农民自己的组织；农民选举、农民管理、农民决策； （二）农民用水者协会按照水利边界组建，不按现行的行政区划组建； （三）农民用水者协会按方量水，按方收水费； （四）农民用水者协会有权也有能力收缴水费，交纳给供水者，并为本身的经济自立和渠 系管理提供费用。 第四，水费必须重新审视。经济自立灌排区和用水者协会模式改变了水费的征收办法，但 许多地方的水价仍然定得低于实际成本。一方面，尽管国家计委和水利部为了实现全额成本收 费鼓励水价改革，但是许多省政府仍然施行灌溉水水价上限标准，以便“保护农业及农民，防 ∗ ” 请参阅 Douglas L. Vermillion 的“亚洲灌溉行业改革：从‘庇护式参与’到‘赋权同伴关系’，此文于 2002 年 4 月 22-23 日在泰国曼谷的过渡中的亚洲灌溉研讨会上宣讲过。 4 止生产成本过高”。另一方面，农民也反对提高水价，因为他们已经在忍受着税、费和义务工的 沉重负担。水不会一夜间变成自由交易的商品。不过，随着经济自立灌排区改革活动的开展， 政府已经着手将水费和其它税费分开。这是迈向水价公平与公开的重要一步，有利于实现农民 自主管理和经济自立。事实上，根据经济自立灌排区培训班上人们对成本回收做的研究，大多 数用水者协会能够将水费提高 5—10%，以支付自己渠系的运行费用，并由用水者协会大会讨论 通过。这一行动反映了农民用水者协会对制约因素的创新态度。这种态度也正是他们今后工作 的希望。 2002 年，国家计委和水利部就水价问题对 100 个大中型灌排区进行了联合调查研究，期间 他们考察了已建农民用水者协会的工作。他们建议要使农民用水者协会在灌溉管理中的地位和 职能正规化、合法化；而且建议进一步调动农民的积极性，加强地方水利部门与乡镇政府部门 之间的协作，以便推广农民用水者协会模式。同时，他们也指出水价问题是进一步改革的障碍。 这些建议表明，政府赞同并支持用水者协会的参与式灌溉管理模式，它既能改善农民的生活水 平又能促进中国正在开展的农业和水利改革。 “社会发展述评”由世界银行环境与社会可持续发展网社会发展部非正式出版，旨在鼓励同行就社会发展的好 经验展开讨论，发表看法。社会发展述评代表作者个人观点，不一定反映世界银行官方政策。如需要更多文本， 请与世界银行社会发展部联系。地址：美国 哥伦比亚特区华盛顿 MC5-507 MSN 西北区 H 街 1818 号。 邮 政编码：20433 传真：202-522-3247 电子邮件地址：socialdevelopment@worldbank.org. 5