Ouganda : pouvoirs publics, participation, population

Précis 24571 BANQUE MONDIALE DÉPARTEMENT DE L’ÉVALUATION DES OPÉRATIONS AUTOMNE 2001 NUMÉRO 214 Ouganda : pouvoirs publics, participation, population Q uand le gouvernement du Président Museveni a accédé au pou- voir en Ouganda en 1986, il a trouvé une économie dévastée par la guerre. Des réformes favorisant les mécanismes du mar- ché se sont traduites par un rétablissement remarquable. Les opérations de l’Association de développement international (IDA) ont dans un premier temps privilégié l’assainissement, le redressement et la stabili- sation de l’économie puis, à mesure que le pays retrouvait son équi- libre, se sont progressivement orientées sur le développement des institutions et du secteur privé. Depuis 1995, l’IDA axe son action sur la lutte contre la pauvreté et le progrès social. Évaluant l’assistance apportée par l’IDA à empressement à tirer des leçons de ses ex- l’Ouganda entre 1987 et 1999, l’OED (Dé- périences, de son utilisation judicieuse de partement de l’évaluation des opérations) a l’assistance technique dans les administra- conclu que l’Association avait obtenu d’ex- tions publiques clés, et de sa prise de cellents résultats dans les domaines du dia- conscience de la nécessité de renforcer son logue sur les grandes orientations de la engagement et de susciter une adhésion politique nationale, les études économiques plus large aux réformes. et sectorielles et la promotion de la partici- Les réformes ont aidé l’Ouganda à se pation, qu’elle avait remarquablement hisser au niveau des meilleurs sur le plan de contribué à la mobilisation des ressources la croissance économique et de la maîtrise et à l’allègement de la dette et qu’elle avait de l’inflation en Afrique. La croissance et la élargi à d’autres acteurs le dialogue sur la réaffectation des dépenses aux secteurs so- coordination de l’aide. Certains aspects de ciaux ont fait sensiblement reculer la pau- l’exécution des projets appellent toutefois vreté absolue. Quant aux programmes une amélioration. d’éradication de la pauvreté, de promotion La Banque et d’autres bailleurs de fonds de l’enseignement primaire universel, et de sont intervenus très activement en Ou- la préparation d’un Document de stratégie ganda et ont obtenu des résultats appré- pour la réduction de la pauvreté, ils font ciables, notamment du fait de la solide figure de référence pour les autres pays autorité politique du gouvernement, de son qui empruntent à l’IDA. En revanche, les 2 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale indicateurs de santé demeurent médiocres, les inégalités pour effet de renforcer la politique budgétaire. Le PIB a entre les sexes restent marquées et le fossé économique augmenté, l’inflation a reculé et le taux d’investissement s’est creusé entre les zones urbaines et rurales, entre les privé a quasiment doublé en dix ans. Toutefois, bien que différentes régions, et entre les petits paysans et les pro- la croissance ait fait sensiblement reculer la pauvreté ab- ducteurs de cultures de rapport. La corruption, les solue, la proportion des ruraux pauvres est passée à un troubles dans le nord et l’implication militaire dans les peu plus de 95 % de l’ensemble des pauvres en Ouganda. pays voisins menacent la pérennité des acquis en matière de croissance et de réduction de l’incidence de la pau- Lutte contre la pauvreté : une démarche participative vreté. Bien que la pauvreté absolue ait reculé de 21 % entre l’exercice 92 et l’exercice 98, 44 % de la population est Le redressement du pays restée pauvre. Presque exclusivement rurale, la pauvreté Lorsque le gouvernement du Président Museveni est ar- se concentre dans l’agriculture vivrière, chez les femmes, rivé au pouvoir à la fin de la guerre civile en 1986, il a et dans les régions du nord et de l’est. Constatant qu’une hérité d’une économie confrontée à de redoutables défis. croissance diversifiée n’avait pas un impact suffisant sur Dans les premiers temps, tous les dirigeants n’étaient pas la pauvreté, l’Ouganda a adopté en 1995 un Plan convaincus du bien-fondé de la politique de stabilisation et d’ajustement par la promotion du rôle du marché, et le laxisme des contrôles a mis à mal l’effort de rigueur Encadré 2. La parole aux acteurs locaux : budgétaire. Une augmentation des dépenses publiques au améliorer la performance de la Banque cours de l’exercice 92, conjuguée à une chute brutale du cours du café, ont porté le déficit budgétaire à 14,4 % Le respect des idées locales est inhérent au partenariat. du PIB. La masse monétaire au sens large s’est accrue, « Parfois, si vous me permettez, les employés de la Banque l’inflation est montée en flèche jusqu’à 230 % en rythme ne sont pas les plus au fait du problème. Dans certains cas, annuel, les bailleurs de fonds ont réduit leur concours, et les experts locaux existent et vous leur dites : « Pour ce qui l’IDA et le Fonds monétaire international (FMI) ont dif- est du droit en Ouganda, je connais bien la situation, et je féré leur aide. peux vous affirmer que vous faites erreur sur ce point. » Ils Le Président a remanié son équipe économique et réaf- vous répondent : « Non, c’est ce qui a été fait au Nigeria .» firmé sa volonté de stabiliser l’économie. L’exercice 92 Vous dites alors : « Je sais, mais croyez-moi, en Ouganda, marque un tournant important dans l’appropriation des c’est ainsi que nous procéderons. » Des mois s’écoulent réformes par les pouvoirs publics. Après la crise de 1992, avant qu’ils ne reviennent vous dire que vous avez raison. » le régime monopolistique de commercialisation des pro- Certaines procédures de la Banque traînent en longueur. duits agricoles (café, thé et coton, notamment) a été pro- « Quand vous recevez les fonds, le moment propice est gressivement démantelé et les allocations de devises ont passé. Il faut battre le fer pendant qu’il est chaud. » davantage obéi aux lois du marché. Le régime de com- Les changements de chefs de projet perturbent le dérou- merce ougandais est devenu l’un des plus libéraux lement des opérations. « Le nouveau responsable éprouve le d’Afrique. La prévision de trésorerie, les mesures généra- besoin de critiquer l’action de son prédécesseur… Le nou- trices de recettes, l’amélioration de l’administration fis- veau venu veut toujours imprimer sa marque au projet. » cale et le soutien massif des bailleurs de fonds ont eu Une supervision et un suivi indépendants des projets de la Banque, surtout par le secteur privé, pourraient avoir des effets positifs sur la qualité. « Je pense que la Banque Encadré 1. La parole aux parties prenantes : cherche toujours à être équitable, mais qu’il serait bon de la lutte contre la pauvreté demander à quelqu’un du secteur privé de venir examiner le projet et de dire : « Est-ce que cela reste conforme aux pré- Les fruits de la croissance sont inégalement répartis. « Il visions ? » J’ai déjà assisté à des interventions de cet ordre, semble que nous allions dans la bonne direction, mais les et elles se sont avérées positives pour l’organisation. » riches sont les principaux bénéficiaires de toutes les poli- La Banque devrait s'attaquer sérieusement à la question tiques génératrices de croissance économique. Les seules de la décentralisation. Il faudrait qu'elle invite les respon- personnes capables de tirer parti des stratégies privilégiant sables au niveau des districts et des villages à évaluer les be- les mécanismes du marché sont les personnes instruites. soins locaux dans le cadre des priorités ougandaises, Et les planteurs de café. » qu'elle favorise une relation constructive entre les chefs de La Banque doit prêter une oreille plus attentive, res- districts et les ONG, qu'elle aide les responsables politiques pecter les idées et les compétences locales et engager des et les administrateurs locaux à assumer leurs rôles et consultations encore plus larges avec les différents acteurs qu'elle facilite un consensus entre les acteurs locaux sur la (dont les ONG), surtout à l’échelon du secteur, du projet façon d’appliquer une vision systémique au développement et du district. dans le cadre d’un processus décisionnel décentralisé. Précis 214 3 d’action pour l’élimination de la pauvreté (PAEP) qui visait institutionnel étant jugée modeste. Cela dit, les multiples à garantir le maintien de politiques macroéconomiques fa- menaces qui assombrissent l’avenir de l’Ouganda (notam- vorisant la croissance, à stimuler une croissance largement ment la corruption, l’agitation dans le nord et l’implication répartie et assez forte pour profiter aux pauvres (en parti- militaire dans les pays voisins) mettent en péril la pérennité culier dans l’agriculture), à fournir une infrastructure so- des acquis en matière de croissance et de réduction de l’in- ciale, à créer la capacité nécessaire pour réagir rapidement cidence de la pauvreté. aux chocs économiques, à bâtir un ordre social juste, sûr et Le programme de l’IDA a marqué le pas au cours tolérant, et à promouvoir un développement régional équi- de l’exercice 95-96 – les opérations de prêt ont fléchi, libré. L’Ouganda a également adopté des mesures destinées le passage aux stratégies sectorielles s’est révélé difficile, à remédier aux disparités entre les sexes. la mise en application des conclusions des études écono- L’IDA a tiré parti de l’attitude d’ouverture à la partici- miques et sectorielles a tardé, et la réorganisation de la pation manifestée par l’Ouganda et de la démarche interac- Région Afrique s’est lourdement fait sentir –, mais il est tive adoptée lors du PAEP. Sa stratégie d’aide au pays pour aujourd’hui reparti. Globalement, l’IDA a utilisé de ma- 1995 a fait l’objet de consultations approfondies avec les nière satisfaisante ses instruments de crédit et hors crédit. intervenants locaux. Cette méthode (appliquée conjointe- Réforme macroéconomique. L’IDA a très bien su pro- ment avec le gouvernement, avec le concours technique du mouvoir les réformes macroéconomiques par des prêts à Royaume-Uni) a ouvert de nouveaux horizons et a été très l’ajustement. Ses opérations d’ajustement et ses crédits bien accueillie en Ouganda. La préparation des opérations d’assistance technique successifs, initialement destinés à de prêt fait désormais presque systématiquement appel à la l’assainissement, au redressement et à la stabilisation de participation, qui est devenue un outil couramment utilisé l’économie, étaient opportuns et ont été globalement très pour suivre l’évolution de la pauvreté dans le pays. La par- satisfaisants. Grâce aux efforts conjoints du gouvernement, ticipation joue aussi un grand rôle dans l’évaluation qu’a de l’IDA et du FMI, les réformes nécessaires sur le plan faite l’OED de l’aide apportée au pays par l’IDA. (Le pré- macroéconomique et dans le secteur du café ont pu être en- sent article reprend plusieurs passages de la partie 2 – treprises. L’IDA a joué un rôle crucial dans la reconstitu- Voices of Stakeholders – de cette évaluation.) tion de l’environnement macroéconomique au profit du développement des secteurs public et privé. Performance de l’IDA Développement des institutions et du secteur privé. Produits et services déployés Pour promouvoir le développement institutionnel, les Services hors crédit. S’agissant des produits et des services mis en œuvre, le dialogue sur les politiques et les études économiques et sectorielles ont donné d’excellents résul- tats. L’IDA est intervenue de façon très participative, mo- Encadré 3. La parole aux acteurs locaux : bilisant des ressources à la fois auprès du pays, des la gouvernance bailleurs de fonds et de la Banque. Les études économiques L'action de la Banque à l'appui de la bonne gouvernance per- et sectorielles ont permis de sensibiliser les Ougandais à met de réduire la corruption et de mettre l'accent sur le de- des problèmes jusque-là ignorés et de susciter l’intérêt des voir de responsabilité. La dénonciation croissante de la bailleurs de fonds. La stratégie de l’IDA aurait pu être plus corruption rend les fonctionnaires plus circonspects. « Dans ciblée, mais les objectifs de ses réformes correspondaient à les années 80, le niveau de corruption était tel que les minis- ceux du gouvernement ; l’Association et les autorités natio- tères recevaient en fait [des biens fictifs] : quelqu’un signait nales travaillent en coopération étroite et suivie depuis un document établissant qu’ils avaient reçu dix véhicules mi- 1987. litaires, la facture était réglée, mais en fait, ils ne recevaient Opérations de prêt. L’OED a jugé satisfaisants les résul- rien. Aujourd'hui, les livraisons fictives ont été remplacées tats de quelque 63 % des projets financés par l’IDA. Envi- par des livraisons de camions probablement surfacturés et ron un quart des projets et des crédits de l’IDA ont peu utiles. En termes relatifs, on peut effectivement dire que débouché sur un développement institutionnel important. la corruption diminue ! » La notation par l’OED des résultats et du développement La corruption technique est plus insidieuse que la corrup- institutionnel en Ouganda est au moins égale à la moyenne tion financière. « Dans tous les secteurs de l’économie où la Banque mondiale a travaillé, on a assisté à un gonflement des notes attribuées pour l’Afrique, mais inférieure à la graduel, subtile, des composantes du programme. Dans le moyenne globale pour les opérations de la Banque et de projet de barrages pour la vallée, nous devions obtenir plu- l’IDA. Les résultats dans les domaines de l’éducation, des sieurs petits barrages pour aider à l’irrigation de l’agriculture finances, de la gestion du secteur public, des télécommuni- et à l’abreuvement du bétail. Au bout du compte, moins de cations, du transport et du développement urbain sont su- quinze barrages ont été prévus parce que les ingénieurs et périeurs à la moyenne des notes pour les opérations de fonctionnaires responsables ont fait passer le projet à une l’IDA et pour l’Afrique. Globalement, les résultats du pro- échelle supérieure (et une contribution de UGS 3,4 milliards gramme de l’IDA pour l’Ouganda sont notés « satisfai- des agriculteurs s’est envolée). » sants », la contribution de l’Association au développement 4 Département de l’évaluation des opérations de la Banque mondiale opérations de l’IDA ont porté sur la réforme budgétaire, frastructure ont été inadéquats, en partie par manque le renforcement des capacités, la réforme de l’administra- d’empressement de l’emprunteur à entreprendre les ré- tion, la décentralisation et la gouvernance. Le pro- formes sectorielles. gramme de réforme budgétaire était judicieux ; il a Lutte contre la pauvreté. À partir de 1995, l’IDA s’est donné des résultats satisfaisants et a contribué de façon attachée à faire reculer la pauvreté et à promouvoir le déterminante au maintien de la stabilité macroécono- progrès social. À cette fin, elle a tablé à juste titre sur la mique. L’effort de renforcement des capacités et la ré- croissance et sur la réaffectation des dépenses publiques forme de la fonction publique ont eu des effets mitigés aux secteurs sociaux. Le déséquilibre économique entre en raison d’une refonte inadéquate des barèmes de traite- les zones urbaines et rurales, entre les différentes régions ment et de la difficulté à programmer, coordonner et et entre les petits paysans et les producteurs de cultures harmoniser différentes réformes et leurs stratégies d’ac- de rapport s’est accentué, mais la croissance rapide et la compagnement. Dans un premier temps, la contribution réforme du système de commercialisation du café et du de l’IDA à la décentralisation et à la gouvernance s’est li- coton à laquelle l’Association a contribué se sont tra- mitée au renforcement des capacités. C’est seulement au duites par un net recul de la pauvreté absolue. Les indi- cours de l’exercice 99 que l’Association a procédé à un cateurs sociaux ont quelque peu progressé, mais les examen exhaustif de la corruption en Ouganda, et en indicateurs de santé demeurent médiocres et les dispari- 2000 qu’elle a donné son aval à un programme de ren- tés entre les sexes considérables. forcement des administrations locales afin d’expérimen- ter des mécanismes permettant d’améliorer les services Prochaines étapes qu’elles fournissent et de leur transférer la responsabilité L’OED recommande à l’IDA de prendre les mesures du budget de développement. suivantes (les recommandations des acteurs locaux sont Le programme établi par l’IDA pour créer un cadre également présentées) : d’intervention se prêtant mieux au développement du • Cadre de développement intégré (CDI) et coordina- secteur privé était très judicieux, de même que le soutien tion de l’aide : mettre à bon usage le CDI et se mon- à la privatisation des entreprises publiques et à la ré- trer plus sélectif ; associer d’autres acteurs à la mise en forme du secteur financier. Pourtant, les résultats n’ont lumière des points forts de l’IDA ; circonscrire les été que partiellement satisfaisants, du fait des ingérences nouvelles activités à quelques grands objectifs ; se politiques ou du manque de mesures d’application. Les tourner vers d’autres bailleurs de fonds pour interve- efforts de l’IDA pour relever la qualité des services d’in- nir dans d’autres domaines ; aider le Gouvernement ougandais à renforcer sa gestion de l’aide. Acteurs locaux : la Banque doit aborder le développe- Encadré 4. La parole aux acteurs locaux : ment sectoriel (agriculture et infrastructure), la gou- le développement du secteur privé vernance et le développement du secteur privé de façon globale et intégrée [aval implicite du CDI]. Une infrastructure déficiente freine le développement du • Efficacité : gérer la passation de marchés et les décais- secteur privé. L’infrastructure est particulièrement mau- sements avec plus de souplesse. vaise en zone rurale. « Si nous voulons créer des parcs in- • Lutte contre la pauvreté et développement social : dustriels, il nous faut restructurer les secteurs de l’eau, de pour faire durablement reculer la pauvreté, l’IDA doit l’électricité, des [télé]communications. » définir son créneau dans le cadre d’une stratégie plus « L’électricité à Kampala ? La plupart des quartiers globale d’aide au développement rural. Elle doit aider n’ont pas d’électricité quatre jours sur sept. » à définir les caractéristiques de la pauvreté du point « Dans certaines régions, il nous faut des heures pour de vue régional, économique et social et au plan de la aller d’un petit village au marché ou centre d'affaires le parité des sexes afin de permettre au gouvernement de plus proche pour y vendre nos produits. » préciser ses priorités et d’affiner ses méthodes. Des ef- La croissance de l’agriculture, le développement des pe- forts considérables restent à faire pour ne pas limiter tites exploitations et la commercialisation sont des élé- l’agriculture aux cultures vivrières et développer les ments essentiels au progrès et à la lutte contre la pauvreté cultures de rapport, accroître la productivité et favori- en Ouganda. Parallèlement à la promotion de la commer- ser l’emploi, entreprendre une réforme du régime fon- cialisation de cultures de rapport, la Banque devrait adop- cier, développer le réseau routier, les travaux de ter une stratégie intégrée de développement des petites recherche et les services de vulgarisation, rétablir les exploitations : construction d’infrastructures, encourage- réseaux financiers en zone rurale et définir les cultures ment à la recherche technologique adaptée aux besoins des d’exportation dont la commercialisation et l’accès aux petits agriculteurs, reconstruction de services de vulgarisa- marchés doivent être facilités. tion et développement de marchés pour les produits des pe- Acteurs locaux : pour éliminer la pauvreté, la Banque tits exploitants. doit s’attacher à réduire les disparités (urbaines et Précis 214 5 rurales, régionales, et entre les sexes), cibler les plus dé- • Développement du secteur privé : avec l’aide de ses par- munis, et combler les lacunes dans la prestation des ser- tenaires, l’IDA doit inciter le gouvernement à stimuler le vices en confiant celle-ci au secteur privé. développement de l’infrastructure, surtout dans les do- • Développement institutionnel : l’IDA doit prendre une maines de l’électricité, du transport et de l’urbanisme position plus ferme sur la gouvernance, coordonner les (zones industrielles, eau et assainissement), pour mieux grands projets de réforme institutionnelle et encourager répondre aux besoins. Elle doit favoriser la concurrence, le travail de suivi et d’évaluation pour permettre l’émer- la participation du secteur privé et les réformes régle- gence d’une culture de transparence, de responsabilité et mentaires. de résultats en Ouganda. Acteurs locaux : pour développer le secteur privé, la Acteurs locaux : pour encourager la bonne gestion des libéralisation des marchés est nécessaire, mais insuffi- affaires publiques, la transparence et le devoir de res- sante. Cette expansion passe par des investissements ponsabilité, la Banque doit dévoiler plus clairement ses massifs dans le secteur de l’infrastructure, une privati- propres intentions. Elle doit rallier des membres de la sation efficace et transparente, une participation accrue société civile à sa lutte contre la corruption en faisant du secteur privé (ONG comprises) à la fourniture et au participer les acteurs locaux à des opérations indépen- financement de biens publics, une réforme du secteur dantes de suivi et d’évaluation de ses programmes. La financier et un régime réglementaire qui encourage la Banque doit ouvertement encourager les poursuites pé- concurrence. nales et les sanctions dans les cas de corruption. Réaction du CODE Le Comité pour l’efficacité du développement (CODE) s’est Directeur-général, Évaluation des opérations : Robert Picciotto réjoui du moment choisi pour l’évaluation de l’aide au pays Directeur du Département de l’évaluation des opérations : Gregory Ingram Chef de l’évaluation de l’aide et des relations régionales : Ruben Lamdany et s’est félicité de la démarche participative adoptée pour dé- Chef de projet : Jayati Datta-Mitra terminer ce que les acteurs locaux pensaient de l’aide de la Banque. Il a noté que la Direction adhérait, dans les grandes 4Le présent Précis est basé sur Uganda: Policy, Participation, People, lignes, aux recommandations de l’OED. Le Comité a égale- de Jayati Datta-Mitra (2001), qui regroupe en un seul volume Uganda ment souscrit aux principales recommandations du rapport, Country Assistance Evaluation (2001) et Uganda Stakeholder Voices: Perceptions of the World Bank’s Country Assistance Strategy (2001). tout en insistant sur la nécessité d’une action plus transpa- rente et responsable des pouvoirs publics pour réduire les 4Les administrateurs et le personnel de la Banque peuvent se disparités économiques persistantes entre les régions et com- procurer les Précis auprès de l’Unité de documentation interne battre la corruption. Ses membres ont observé que la coordi- et des centres d’information régionaux, et le public auprès de nation de l’aide s’était considérablement améliorée et que des l’InfoShop de la Banque mondiale. Pour obtenir gratuitement un partenariats solides s’étaient développés dans le pays avec les Précis, veuillez contacter le service d’assistance de l’OED, par message électronique à l’adresse suivante : eline@worldbank.org bailleurs de fonds et entre la Banque et le gouvernement. Ils ou par téléphone au 1-202/458-4497 ont suggéré que les enseignements constructifs tirés de l’ex- périence ougandaise soient partagés avec les autres pays qui mettent en œuvre le CDI. Le Comité a par ailleurs proposé Précis que l’OED évalue la qualité des partenariats dans le cadre de Chef, Partenariats et gestion des connaissances : Osvaldo Feinstein l’exercice d’évaluation de l’aide. Ses membres ont remarqué • Rédactrice en chef : Elizabeth Campbell-Pagé • Responsable de publication : Caroline McEuen • Diffusion : Juicy Qureishi-Huq que l’aide de l’IDA paraît plus efficace à l’échelle macro- économique qu’à celle des secteurs et des projets. Plusieurs DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de l’OED sont publiés par membres ont souligné la nécessité d’une plus grande effica- l’Unité de vulgarisation et diffusion, Groupe Partenariats et gestion des cité des approches transsectorielles. Le CODE a également connaissances, Département de l’évaluation des opérations (OEDPK) de la Banque mondiale. Les opinions exprimées dans le présent docu- mis l’accent sur les progrès nécessaires dans les domaines de ment sont celles des services et des rédacteurs du Département de la privatisation et du développement du secteur privé en l’Évaluation des opérations et ne doivent en aucun cas être attribuées à général, et le besoin d’une politique agricole et rurale plus la Banque mondiale, à ses institutions affiliés, ou à ses administrateurs. cohérente. Précis also available in English Précis en español tambien disponible @http://www.worldbank.org/html/oed @http://www.worldbank.org/html/oed Précis 214 Ouganda : pouvoirs publics, participation, population ISSN 1564-6297