Uganda: Políticas, participación y ciudadanos

Précis 24571 DEPARTAMENTO DE EVALUACIÓN DE OPERACIONES DEL BANCO MUNDIAL OTOÑO DE 2001 NÚMERO 214 Uganda: Políticas, participación, gente C uando en 1986 el Presidente Museveni asumió el poder en Uganda, se hizo cargo de una destrozada economía de posguerra. Gracias a las reformas orientadas al mercado, se produjo una notable recuperación. Inicialmente, las operaciones de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) en Uganda abordaron la recuperación económica, la rehabilitación y la estabilización. Luego, a medida que el país se fue estabilizando, las acciones fueron orientándose al desarrollo institucional y del sector privado. Desde 1995, la AIF se ha centrado en la reducción de la pobreza y el progreso social. En una evaluación de la asistencia de la Esas reformas contribuyeron a ubicar a AIF a Uganda en el período de 1987–99, Uganda entre los países de África que realizada por el Departamento de lograron mejores resultados en cuanto a Evaluación de Operaciones (DEO), se llegó crecimiento económico y control de la a la conclusión de que la AIF logró inflación. El crecimiento y la reasignación resultados excelentes en cuanto a los del gasto hacia los sectores sociales diálogos sobre políticas, los estudios permitieron reducir pronunciadamente la económicos y sectoriales y el fomento de pobreza absoluta; además, sus programas procesos participatorios; consiguió éxitos de erradicación de la pobreza, educación apreciables en la movilización de recursos y primaria universal y preparación del el alivio de la deuda, y amplió el diálogo documento de estrategia de lucha contra la sobre coordinación de la asistencia entre pobreza son ejemplos de prácticas óptimas las partes interesadas. No obstante, hay para otros países que reciben asistencia de la margen para mejorar en algunos aspectos AIF. No obstante, los indicadores de salud de la ejecución de los proyectos. siguen siendo deficientes, las desigualdades En Uganda, el Banco y otros donantes entre hombres y mujeres siguen siendo participaron a un nivel muy elevado y grandes y se han agravado las disparidades lograron éxitos importantes, en parte económicas entre las zonas urbanas y debido al decidido liderazgo del gobierno, rurales, entre distintas regiones geográficas, a su disposición a aprender de la y entre agricultores de cultivos comerciales y experiencia, a su buena utilización de la de subsistencia. La corrupción, los asistencia técnica en organismos disturbios en el norte y los enfrentamientos gubernamentales importantes y al militares de Uganda con sus vecinos ponen reconocimiento de la necesidad de ahondar en peligro la sostenibilidad de las tasas de su compromiso y ampliar el sentido de crecimiento y reducción de la pobreza identificación con las reformas. logradas en el pasado. 2 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial Recuadro 1. Voces de las partes interesadas: Recuadro 2: Voces de las partes interesadas: Reducir la pobreza Mejor desempeño del Banco Los beneficios del crecimiento económico se han distribuido El aspecto esencial de la colaboración es el respeto de las de manera desigual. “Al parecer, nuestro rumbo es correcto, ideas locales. “A veces, dicho sea con el debido respeto, los pero los ricos han sido los principales beneficiarios de todas funcionarios del Banco no son expertos en el tema. A veces, estas políticas conducentes al crecimiento económico. Los hay expertos locales y uno dice: ‘Si se está hablando de la únicos que pueden aprovechar las políticas impulsadas por el legislación en Uganda, puedo darle el contexto y puedo decir mercado son las personas instruidas y los caficultores”. que usted se equivoca en un determinado aspecto’. Ellos Es preciso que el Banco escuche y preste más atención, dicen: ‘No, esto es lo que se hizo en Nigeria’. Uno dice: respete las ideas y los conocimientos locales, y entable ‘Lo sé, pero créame, en Uganda las cosas se hacen de otro consultas aún más amplias con las partes interesadas modo’. Se pierden meses antes de que, finalmente, admitan (incluidas las ONG), particularmente a nivel sectorial, de los que uno tiene razón”. proyectos y de los distritos. Algunos procedimientos del Banco son muy prolongados. “Cuando finalmente uno tiene acceso a los fondos, no se ha actuado a tiempo y no se ha podido responder a la necesidad Recuperación de Uganda en el momento más crítico”. En 1986, cuando finalizó la guerra civil, el Presidente Los cambios de jefes de proyecto crean confusión. “La Museveni asumió el poder en Uganda y se hizo cargo de persona nueva tiene que decir que su predecesor no estaba una economía que padecía problemas abrumadores. En un haciendo muy bien las cosas... La persona nueva siempre primer momento, no todos los encargados de formular tiene que poner su impronta en la tarea”. políticas estaban convencidos de que fueran correctas las Podría mejorar la calidad de las actividades de medidas de estabilización y de ajuste orientado al mercado, seguimiento y supervisión independientes de los proyectos del y los intentos de limitar los gastos presupuestarios fueron Banco, particularmente por parte del sector privado. “Pienso menoscabados por la existencia de controles ineficientes. que el Banco siempre trata de ser equitativo, pero sería bueno Un aumento del gasto público en el ejercicio de 1992, que viniera alguien del sector privado, observara el proyecto sumado a la pronunciada baja de los precios del café, llevó y dijera si está o no avanzando de acuerdo con lo a un déficit presupuestario del 14,4% del PIB. Se programado. Fui testigo de un caso anterior en que los incrementó la oferta monetaria, la tasa anualizada de resultados fueron positivos para la organización”. inflación aumentó hasta llegar al 230%, los donantes El Banco debería abordar a fondo la descentralización. redujeron su ayuda y la AIF y el Fondo Monetario Debería recurrir a dirigentes de distritos y de comunidades de Internacional (FMI) postergaron la asistencia. base para determinar las necesidades locales en el marco de El Presidente designó otro equipo económico y reafirmó las prioridades de Uganda, fomentar una relación su compromiso en pro de la estabilización. El ejercicio de constructiva entre los dirigentes distritales y las ONG, ayudar 1992 fue una encrucijada en la identificación del gobierno a los políticos y administradores de distrito en las tareas de con las reformas. Después de la crisis de 1992, las conducción y administración, y promover el consenso de las disposiciones monopólicas de comercialización de productos partes interesadas sobre la manera de aplicar el enfoque agrícolas básicos —especialmente el café, el té y el algodón— sectorial del desarrollo en el marco de un proceso de toma de fueron desmanteladas gradualmente y las asignaciones de decisiones descentralizado. divisas se orientaron más hacia el mercado. El régimen comercial de Uganda se transformó en uno de los más liberales de África. Se fortaleció la política fiscal con la pobre. La pobreza, mayormente rural, está concentrada en adopción de un sistema de presupuestación basada en el flujo los agricultores de subsistencia y las mujeres, y en las de efectivo, medidas en materia de ingresos, una mejor regiones septentrional y oriental de Uganda. En 1995, al administración impositiva y un fuerte apoyo de los donantes. cobrar conciencia de que el crecimiento de base amplia no El PIB aumentó, la inflación disminuyó y la tasa de estaba logrando lo necesario para reducir la pobreza, inversiones privadas casi se duplicó a lo largo del decenio. Si Uganda aprobó un plan de acción para la erradicación de bien el crecimiento económico redundó en una marcada la pobreza, cuyo objetivo era conservar las políticas disminución de la pobreza absoluta, la proporción de macroeconómicas que promueven el crecimiento, alentar habitantes pobres de zonas rurales aumentó hasta representar un crecimiento de base suficientemente amplia para algo más del 95% de toda la población pobre de Uganda. beneficiar a los pobres (especialmente en la agricultura), proporcionar infraestructura social, crear capacidad de Reducción de la pobreza con participación de los respuesta rápida ante una crisis, establecer un orden social interesados justo, seguro y tolerante, y promover un desarrollo regional Entre los ejercicios de 1992 y 1998, la pobreza absoluta equilibrado. Asimismo, Uganda adoptó medidas para disminuyó 21%, pero el 44% de la población sigue siendo abordar los prejuicios de género. Précis 214 3 La AIF aprovechó la disposición a la participación puesta de manifiesto por Uganda y se basó en la Recuadro 4: Voces de las partes interesadas: experiencia de enfoques participatorios del plan de acción Desarrollo del sector privado para la erradicación de la pobreza. La estrategia de la AIF Las deficiencias en la infraestructura obstaculizan el para la asistencia al país en 1995 se formuló mediante desarrollo del sector privado. La infraestructura rural es amplias consultas con las partes interesadas. Este proceso particularmente deficiente. “Si queremos parques participatorio —conducido conjuntamente con el gobierno industriales, es preciso que reestructuremos los servicios de y con apoyo técnico del Reino Unido— marcó nuevos agua, electricidad y [tele]comunicaciones”. rumbos y fue ampliamente apreciado en Uganda. Ahora, la “¿Electricidad en Kampala? En casi todas partes, se corta participación es casi de rutina en la preparación de las la electricidad cuatro días a la semana”. operaciones de préstamo y se ha convertido en un medio “En algunas zonas, los pobladores tardan horas en viajar habitual de obtener información sobre la evolución de la de una pequeña aldea al centro comercial más cercano para pobreza en Uganda. También desempeña un importante vender sus productos agrícolas”. papel en la evaluación de la asistencia de la AIF al país que El crecimiento agrícola, el desarrollo de los pequeños realiza el DEO. (La segunda parte de la evaluación del agricultores y la comercialización tienen importancia crítica DEO se titula Voices of Stakeholder y se cita a lo largo de para el progreso de Uganda y la reducción de la pobreza. El este boletín). Banco, al fomentar la venta de cultivos comerciales, debe adoptar una estrategia integrada de promoción del desarrollo Desempeño de la AIF de pequeños agricultores: construir infraestructura, alentar la Entrega de productos y servicios investigación tecnológica en consonancia con las necesidades Servicios no crediticios. Al proporcionar productos y de los pequeños agricultores, restablecer los servicios de servicios del Banco, la AIF ha obtenido resultados extensión y desarrollar mercados para los productos de esos excelentes, tanto en el diálogo sobre políticas como en los agricultores. estudios económicos y sectoriales, que han sido muy participatorios y han aprovechado ampliamente los recursos de Uganda, de los donantes y del Banco. Los Uganda la conciencia sobre cuestiones que han sido estudios económicos y sectoriales han logrado ahondar en descuidadas y despertar el interés de los donantes. La estrategia de la AIF podría haber sido más focalizada, pero sus objetivos en materia de reforma han estado en Recuadro 3: Voces de las partes interesadas: consonancia con los del gobierno y, a partir de 1987, se ha Gestión de los asuntos públicos mantenido una estrecha y continua cooperación entre el El apoyo del Banco al buen gobierno contribuye a reducir la gobierno y la AIF. corrupción y promover la rendición de cuentas. Al ponerse Financiamiento del Banco. El DEO calificó como más en evidencia la corrupción, los funcionarios públicos se satisfactorios los resultados de alrededor del 63% de los han tornado más prudentes en sus actividades. “En el decenio proyectos financiados por la AIF. Aproximadamente un de 1980, el grado de corrupción era tan alto que algunos cuarto de los proyectos y créditos de la AIF redundaron en departamentos gubernamentales estaban recibiendo un sustancial desarrollo institucional. Las calificaciones del [productos inexistentes] pues alguien firmaba un documento DEO para los resultados y el desarrollo institucional en en el que declaraba haber recibido 10 vehículos de defensa, y Uganda fueron al menos del mismo nivel que el promedio nosotros pagábamos, sin que en realidad se recibiera nada. para África, pero inferiores a los promedios generales para Ahora, se ha pasado de no recibir nada a recibir camiones el Banco y para la AIF. Las calificaciones de los resultados probablemente no muy útiles y a precio excesivo. Si se en materia de educación, finanzas, gestión del sector considera la situación en términos relativos, la corrupción ha público, telecomunicaciones, transporte y desarrollo disminuido”. urbano fueron mejores que los promedios para la AIF y La corrupción técnica es más insidiosa que la financiera. para África. En general, los resultados del programa de la “En todos los sectores de la economía en que ha trabajado el AIF en Uganda fueron satisfactorios, pero la contribución Banco Mundial, ha habido una sutil y gradual intensificación de la AIF al desarrollo institucional fue reducida. Con todo, de los componentes programáticos. En el componente del habida cuenta de los numerosos riesgos que empañan el proyecto de represas en los valles, esperábamos contar con futuro ugandés —especialmente la corrupción, los varias represas pequeñas que ayudarían a irrigar los cultivos disturbios en el norte y los enfrentamientos militares de agrícolas y a proporcionar agua para el ganado. El proyecto Uganda con sus vecinos—, no hay certeza de que las tasas finalizó con menos de 15 represas planificadas, dado que los de crecimiento y de reducción de la pobreza logradas en el ingenieros y burócratas encargados aumentaron la escala [y pasado sean perdurables. desaparecieron Ush 3.400 millones aportados por los En los ejercicios de 1995–96 se desaceleró el programa agricultores]”. de la AIF —los créditos disminuyeron, se tropezó con dificultades en la transición hacia las estrategias sectoriales, 4 Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial el seguimiento de las conclusiones de los estudios entre las zonas urbanas y las rurales, entre las regiones económicos y sectoriales llevó tiempo y hubo geográficas, y entre los agricultores comerciales y los de inconvenientes a raíz de la reorganización de la Oficina subsistencia, pero el crecimiento acelerado y la reforma, Regional de África, pero actualmente el programa ha apoyada por la AIF, de la comercialización del café y el cobrado nuevo impulso. En general, fue satisfactorio el uso algodón han contribuido a reducir pronunciadamente la que la AIF dio a sus fuentes de servicios crediticios y de pobreza absoluta. Los indicadores sociales han mejorado otra índole. algo, pero los indicadores de salud siguen siendo deficientes Reforma macroeconómica. La AIF ha logrado resultados y las disparidades de género, enormes. excelentes en la reforma macroeconómica a través de sus créditos para fines de ajuste. Sus sucesivas operaciones de Próximos pasos ajuste y créditos de asistencia técnica —encaminadas El DEO recomienda que la AIF adopte las siguientes inicialmente a la recuperación económica, la rehabilitación medidas (también se indican las recomendaciones para las y la estabilización— fueron pertinentes y sus resultados partes interesadas): generales fueron sumamente satisfactorios. Actuando • El Marco Integral de Desarrollo (MID) y la conjuntamente, el gobierno, la AIF y el FMI lograron las coordinación de la ayuda: Basarse en el MID y aplicar necesarias reformas macroeconómicas y en el sector del una mayor selectividad; comprometer la participación de café, y la AIF ha tenido un papel fundamental en la otras partes interesadas para determinar cuáles son las recuperación de las condiciones macroeconómicas, en ventajas comparativas de la AIF; limitar las nuevas beneficio del desarrollo de los sectores privado y público. iniciativas a unas pocas metas de importancia; recurrir a Desarrollo institucional y del sector privado. El apoyo otros donantes para obtener apoyo en otras esferas, y operacional de la AIF al desarrollo institucional ha ayudar al gobierno ugandés a fortalecer la gestión de la abarcado la reforma presupuestaria, el fortalecimiento de la asistencia. capacidad, la reforma de la administración pública, la Partes interesadas: El Banco necesita adoptar un descentralización y la gestión de los asuntos públicos. Las enfoque integrado e integral en lo que respecta al medidas de reforma presupuestaria fueron sumamente desarrollo sectorial (agricultura e infraestructura), la pertinentes, tuvieron resultados satisfactorios y revistieron gestión de los asuntos públicos y el desarrollo del sector importancia crítica para mantener la estabilidad privado (respaldo implícito al MID). macroeconómica. Las medidas de fortalecimiento de la • Eficiencia: Tramitar más flexiblemente las adquisiciones capacidad y reforma de la administración pública arrojaron y los desembolsos. resultados desiguales debido a la inadecuada reforma • Reducción de la pobreza y desarrollo social: Para que la salarial y a los problemas en la secuencia, la coordinación y reducción de la pobreza sea perdurable, la AIF debería la armonización de diversas reformas y sus estrategias determinar su nicho en el contexto de una estrategia más implícitas. Inicialmente, la AIF limitó su apoyo para la integral de asistencia para el desarrollo rural. Debería descentralización y la gestión de gobierno a actividades de ayudar a delinear las características regionales, fortalecimiento de la capacidad. Recién en el ejercicio de económicas, sociales y de género de los pobres, de modo 1999, la AIF estudió a fondo la corrupción en Uganda y en que el gobierno pueda clarificar sus prioridades y 2000 aprobó un programa de desarrollo para los gobiernos perfeccionar sus planteamientos. Es mucho lo que queda locales con el propósito de probar otros mecanismos para por hacer para diversificar la agricultura fuera del sector la prestación de servicios y descentralizar el presupuesto de cultivos de subsistencia y ampliar el alcance de la para actividades de desarrollo. agricultura comercial, incrementar la productividad y el El programa de la AIF orientado a mejorar el entorno empleo, poner en práctica la reforma de la tenencia de la normativo para el desarrollo del sector privado ha sido tierra, prolongar las redes viales y ampliar la sumamente pertinente, al igual que su apoyo a la investigación y la red de actividades de extensión, privatización de empresas públicas y la reforma del sector restaurar las redes financieras rurales, y determinar financiero. Sin embargo, los resultados sólo han sido cuáles son los cultivos de exportación que necesitan parcialmente satisfactorios debido a la interferencia “facilitación comercial y de mercado”. política, o bien a la falta de medidas para exigir su Partes interesadas: Para erradicar la pobreza, el Banco cumplimiento. Las acciones de la AIF para mejorar los debería centrarse en reducir las disparidades (urbano- servicios de infraestructura en el sector privado han sido rurales, regionales y de género), beneficiando a los más insuficientes, debido en parte a la lentitud del prestatario en pobres y subsanando las deficiencias en la prestación de la puesta en práctica de las reformas sectoriales. servicios mediante su transferencia al sector privado. Reducción de la pobreza. A partir de 1995, la AIF se • Desarrollo institucional: La AIF debería asumir una centró en la reducción de la pobreza y el progreso social. posición más firme respecto de la gestión de los asuntos Para promover esos objetivos, se basó acertadamente en el públicos, coordinar las principales actividades de aumento y la reasignación del gasto público hacia los reforma institucional y promover el seguimiento y la sectores sociales. Se ha profundizado la brecha económica evaluación, de modo que Uganda pueda desarrollar una Précis 214 5 cultura en que se valoren la transparencia, la rendición energía eléctrica, transporte y desarrollo urbano (espacio de cuentas y los resultados. industrial, abastecimiento de agua y saneamiento) para Partes interesadas: A fin de promover el buen gobierno, salvar la brecha entre las necesidades y los recursos. la transparencia y la rendición de cuentas, es preciso que Debería alentar una mayor competencia, la participación el Banco tenga mayor transparencia en cuanto a su del sector privado y la reforma normativa. propio programa. Debería comprometer la participación Partes interesadas: La liberalización de los mercados es de aliados de la sociedad civil en la lucha contra la necesaria pero no basta para el desarrollo del sector corrupción, involucrando a las partes interesadas en el privado. El futuro desarrollo del sector privado ugandés seguimiento y la evaluación independientes de los depende de la realización de inversiones de gran cuantía programas del Banco. Es preciso que el Banco se empeñe en infraestructura, de un proceso de privatización en promover las acciones judiciales y la aplicación de eficiente y transparente, de una mayor participación del sanciones en los casos de corrupción. sector privado (incluidas las ONG) en la provisión y el • Desarrollo del sector privado: La AIF, con la ayuda de financiamiento de bienes públicos, de la reforma del sus asociados, debería alentar al gobierno a que impulse sector financiero, y de un marco reglamentario que el desarrollo de la infraestructura, especialmente de propicie la competencia. Respuesta del Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo El Comité sobre la eficacia en términos de desarrollo acogió Director General, Evaluación de Operaciones: Robert Picciotto con beneplácito la oportunidad de la evaluación de la Director, Departamento de Evaluación de Operaciones: Gregory Ingram asistencia al país, así como el enfoque participatorio utilizado Jefe, Evaluación de Países y Relaciones Regionales: Ruben Lamdany Jefe de Proyectos: Jayati Datta-Mitra para reflejar las percepciones de las partes interesadas respecto de la asistencia del Banco, y señaló que la 4Este Précis se basa en Uganda: Policy, Participation, People, por administración concordaba en general con las Jayati Datta-Mitra (2001), compilación de un volumen de Uganda recomendaciones del DEO. El Comité también expresó su Country Assistance Evaluation (2001) y Uganda Stakeholder Voices: apoyo a las principales recomendaciones del informe, Perceptions of the World Bank’s Country Assistance Strategy (2001). destacando al mismo tiempo la necesidad de aumentar la rendición de cuentas y la transparencia por parte del 4Los miembros del Directorio Ejecutivo y el personal del Banco gobierno, a fin de reducir las persistentes disparidades pueden obtener los Précis en la Unidad de Documentos Internos y en los centros de servicios de información regionales; el público en general económicas regionales y combatir la corrupción. Los puede solicitarlos al InfoShop del Banco Mundial. Précis también miembros señalaron las notables mejoras en la coordinación puede obtenerse gratuitamente si se solicita al Centro de Consultas del de la asistencia y la creación en el país de sólidas alianzas con DEO: teléfono 1-202/458-4497, correo electrónico: los donantes y entre el Banco y el gobierno, y recomendaron eline@worldbank.org que las experiencias positivas recogidas en Uganda se comunicaran a otros países que están aplicando el MID. Précis También se sugirió que el DEO evaluara la calidad de dichas Jefe, Grupo de Asociaciones y Conocimientos: Osvaldo Feinstein • alianzas, como parte del proceso de la evaluación de la Editor Jefe: Elizabeth Campbell-Pagé • Redactora: Caroline McEuen asistencia al país. Los miembros señalaron que, al parecer, la • Difusión: Juicy Qureishi-Huq asistencia de la AIF es más eficaz al abordar los problemas a DECLINACIÓN DE RESPONSABILIDAD: Précis es obra de la Unidad de nivel general que a nivel sectorial y de proyecto, y varios Extensión y Difusión, Grupo de Asociaciones y Conocimientos, destacaron la necesidad de aplicar enfoques sectoriales más Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial. Las opiniones expresadas en este boletín son las del personal y editores de eficientes y eficaces. El Comité también señaló la necesidad de dicho Departamento y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus avanzar en las privatizaciones y en el desarrollo del sector instituciones afiliadas o sus Directores Ejecutivos. privado en general, y de formular una política agrícola y de Précis aussi disponible en français Précis also available in English desarrollo rural más coherente. @ http://www.worldbank.org/oed @ http://www.worldbank.org/oed Précis 214 Uganda: Políticas, participación, gente ISSN 1564-6297