Reporte No. 15132-AR Argentina Córdoba - Evaluación del Sector Público: Propuestas Para una Reforma 15 de Mayo de 1996 Unidad dE Operaciones II Departamernto i Región de Arnerica Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial ILE COPYI Año Fiscal 1ro. de enero a 31 de diciembre GLOSARIO BNA Banco de la Nación CECOR Certificado de Cancelación de Deuda de Córdoba CPPM Concejo Provincial de Protección de Menores DIPAS Dirección Provincial de Aguas y Saneamiento DPV Dirección Provincial de Vialidad EPEC Empresa de Energía de Cordoba EPOS Empresa de Obras Sanitarias FOFINDES Fondo de Descentralización FONAVI Fondo Nacional de Vivienda FOVICOR Fondo de Vivienda de Córdoba IPAM Instituto Provincial de Atención Médica IPV Instituto Provincial de Vivienda IVA Impuesto de Valor Agregado MDS Ministerio de Desarrollo Social MEC Ministerio de Educación y Cultura PAICOR Programa de Asistencia Integral de Córdoba PROSOCO Programa de Bienestar Social PROSUNU Programa Social de Nutrición Infantil SDS Secretaría de Desarrollo Social CONTENIDO CORDOBA EVALUACION DEL SECTOR PUBLICO: PROPUESTAS PARA UNA REFORMA Prefacio R esu m en E jecu tiv o ......................... ............................................................. . . A d d en d u m ............................. ......................... ........................................... . iv I. ANTECEDENTES.................................................................................... 1 A. Rasgos Generales de la Economía Cordobesa ..............................1 B. Causas Estructurales de la Crisis Financiera: Un Análisis Comparativo.....2 C. Relaciones Fiscales Federales-Provinciales y el Pacto Fiscal ................5 II. Evaluación Fiscal y Perspectivas .............................................................7 A . L a C risis Fiscal de 1996 ............... . ................................ ..7 13. P erspectivas F iscales ................................ ...................................... 8 III. Evaluación de la Eficiencia Fiscal ........................................................10 A . Evaluación de Ingresos ........................................ ....10 13. Evaluación del Gasto Público............................................. 12 Visión General.............. ..........................13.......... . ...................13 Un Diagnóstico del Gasto Público en Córdoba.................. 14 E valuación Sectorial..................... .........................................14 Salud...............................................14 Educación .....................................................15 Programas de Bienestar Social................. ............16 Vialidad ......................... 17 Agua, Servicios Cloacales e Irrigación...................... . 17 V iv ien da .................................. . ........... ... . . 18 Evaluación de Gastos por Categorías Económicas 18 Gastos en Personal .................................................. 18 Transferencias Municipales...... ......................... 19 Sistema de Seguridad Social.............................. 21 C Empresas Públicas.................. .....................22 Bancos Provinciales................................................... 23 Banco de la Provincia de Córdoba .......................... 24 Banco Social de Córdoba....................................... 25 E PE C .............................................................. ... 26 -2- IV. Recomendaciones: Una Visión para Córdoba ...................................27 A. Objetivos a Mediano Plazo....................................27 B. Recomendaciones para la Reforma del Sector Público ...........................30 R eform a Presupuestaria...................... ............................................. 30 Reforma de la Administración Pública ...............................................3 1 Recomendaciones para facilitar el ajuste .................. ..........3 Ejercicio Ilustrativo de las Finanzas Públicas bajo el Ajuste...................36 Acerca del Cronograma de las Reformas..............................39 Ajustes Sectoriales de Corto Plazo para el Ejercicio Presupuestario......40 S a lu d ................................................................................................4 0 E d u cació n ..................................... ............................................ . . 4 1 Program as de B ienestar Social....................................................... 42 V ia lid ad ....................... ............................................................... . . 4 2 Agua, Servicio de Cloacas e Irrigación .........................................43 V iv ien d a ................................................................... .................. . . 4 3 A signación del G asto .................................................................... 44 C. Reformas de Mediano Plazo para Mejorar la Eficiencia del Sector Público .....................................46 In g re so s ...................... ...................................... ..........................4 6 Gastos.............................................47 PREFACIO El presente informe que fue preparado a solicitud del Gobierno de Córdoba, está basado en los resultados de la misión del Banco llevada a cabo en octubre de 1995. El documento fue presentado y discutido con el Gobierno de Córdoba en diciembre de 1995. Este documento fue también enviado al Gobierno Federal. Luego de tres meses de esfuerzos intensivos del Gobierno de Córdoba por superar la crisis, el Banco volvió a visitar la provincia, en una misión breve, en abril de 1996. El addendum incluido en este reporte, presenta las principales medidas implementadas por el Gobierno desde la misión de octubre de 1995. Resumen Ejecutivo 1. Córdoba ocupa un lugar privilegiado en la Argentina, geográficamente debido a su tamaño y ubicación central, económicamente por ser la segunda (virtualmente a la par de Santa Fe) economía provincial (excluyendo la Municipalidad de Buenos Aires), y políticamente por marchar al compás de otro tambor. Debido a esta posición, tiene la capacidad de influenciar eventos y de establecer tendencias positivas que afectan a todo el país, a pesar de que el manejo de su sector público en los últimos años ha empañado esa imagen. La actual crisis a nivel nacional y provincial está pesando fuertemente sobre Córdoba Córdoba se enfrenta con una situación única de transformar esta crisis en una oportunidad, que no solamente pondrá su economía en el camino correcto para un futuro desarrollo sostenible, sino que además le permitirá re-establecer su rol de liderazgo a nivel nacional. 2. El sector público de Córdoba se encuentra en una profunda crisis financiera. Esta crisis, sumada a las dificultades económicas a nivel nacional, afecta en forma negativa el nivel de actividad económica de la provincia. La situación financiera del gobierno de Córdoba se deterioró a comienzos de los años 90, a pesar de significativos aumentos en los recursos coparticipados y en los propios ingresos impositivos, que resultaron como consecuencia de la estabilización y recuperación de la economia a nivel nacional y provincial. Fuertes incrementos en todos los gastos condujeron a déficits globales que en promedio llegaron al 19,5 por ciento de los gastos corrientes, tanto en 1993 como en 1994. 3. La reciente crisis latinoamericana dañó severamente la posición financiera de la provincia; y , en medio de disturbios sociales, la administración anterior abandonó el mando en julio de 1995, cinco meses antes de lo previsto. La nueva administración se vió forzada a atender inmediatamente el manejo de la crisis, tomando drásticas medidas para reduzir el gasto público, mediante la implementación de una Ley de Emergencia. 4. Han pasado cinco meses desde que la administración tomó a su cargo el manejo de la prDvincia de Córdoba. La situación continúa siendo problemática a pesar de los valientes esfuerzos en implementar medidas de emergencia. La ausencia de una recuperación económica significativa a nivel nacional ha acentuado la crisis. Al mismo tiempo, se ha reconocido que las causas de la crisis económica de Córdoba son más profundas, y son el resultado de desajustes a nivel local originados en los años previos. Ha llegado el momento de enfrentar la necesidad de una reforma fundamental del sector público, no sólo para atender la actual crisis; sino también para fortalecer las perspectivas económicas. 5. El rol del sector público debe ser redefinido, constituyéndose en proveedor de bienes sociales accesibles y garante de crecimiento económico, en vez de inhibidor de los mismos. Es necesario realizar una profunda reasignación de recursos del sector público - ii- hacia el sector privado que fortalezca a ambos. Como consecuencia de esta reasignación, Córdoba podrá alcanzar el objetivo de solvencia financiera, básicamente mediante el fortalecimiento de sus finanzas públicas; logrando, mediante este proceso, las condiciones para un desarrollo sostenido. Una segunda meta de igual importancia, consiste en incrementar la eficiencia del gasto público, permitiendo una mejor provisión de servicios sociales en el contexto de un equilibrio fiscal. Seria beneficioso para la economia de Córdoba contar con un sector público más reducido y eficiente. 6. Este informe evalúa la naturaleza de la crisis, las actuales condiciones financieras y perspectivas, y recomienda un conjunto de reformas de corto y largo plazo que podrian facilitar la reestructuración del sector público, transformándolo en un catalizador de crecimiento económico. Aunque los costos de transición y de ajuste puedan ser importantes, se recomienda que esta transición tenga lugar inmediatamente, aprovechando la oportunidad de implementar dichas reformas y mitigando sus costos a través de varias opciones que actualmente se le plantean a la nueva administración. A continuación se listan las principales recomendaciones de este informe (dichas recomendaciones no abarcan importantes áreas que la misión no cubrió, como ser los gastos judiciales): Reformas de Corto Plazo Reemplazo de la Ley de Emergencia en 1996 por un plan de ahorro fiscal sostenible. Presentación de un presupuesto equilibrado para 1996; Cese del uso del CECOR como medio de pago, dentro de un plan de ajuste fiscal que incluya el manejo de la deuda; Recorte de gastos en personal por S270 millones en 1996, con reducciones selectivas de personal y de salarios (con respecto a los niveles de 1994), para equilibrar el presupuesto; Para facilitar el ajuste e incrementar la eficiencia, se recomienda la privatizacion del Banco de la Provincia, EPEC y DIPAS, y el cierre del Banco Social; Firma del Pacto Fiscal, para acceder a la garantía mínima de coparticipacion. \ Transferencia del Sistema de Seguridad Social al Gobierno Nacional (anies de 1999, si es legalmente factible). Creación de una red efectiva de Bienestar Social.. Reformas de Mediano Plazo Implementación de una reforma en el sistema de salud, mediante la pro,. isnr, de un seguro de salud en vez de atención gratuita en hospitales públicos. Implementación de una reforma educativa a través de un control efecti'0 de los gastos de personal, incremento de la razón estudiante/maestro, reorientacion de: tas:o hacia servicios educativos, mejora en equidad mediante el cobro de mayores aranceles a los alumnos más ricos, y modernización de la curricula Implementación de una reforma en el sistema de Bienestar Social. haciendo¡o más selectivo, - iii- a Implementación de una reforma de la Administración Pública, mediante la creación de mecanismos basados en méritos, tales como un proceso de selección competitivo y un proceso de evaluación basado en resultados; descentralizando la responsabilidad directiva, e introduciendo innovaciones tecnológicas que reduzcan los requerimientos de personal a Reorganización de la coparticipación Municipal, simplificando la fórmula de transferencias, descentralizando funciones, y eliminando incentivos distorsivos; Incremento de los ingresos, ampliando la base imponible y mejorando la recolección de impuestos, reduciendo al mismo tiempo las tasas impositivas para promover el desarrollo del sector privado y el empleo; Aumento de los gastos en capital que incentiven el crecimiento del sector privado; Creación de una base de datos económicos, estadísticos y financieros para el sector público y la provincia. Diciembre 1995 - iv- ADDENDUM Medidas implementadas desde la Misión del Banco Mundial a Córdoba en octubre de 1995. Desde la Misión del Banco Mundial a Córdoba en octubre de 1995, el Gobierno de Córdoba ha implementado una serie de políticas tendientes a dar cuenta del desbalance fiscal en que se encontraba la provincia y de las necesidades de reforma. Las medidas citadas a continuación, además de aquellas implementadas durante los primeros cinco meses de la actual administración, constituyen un esfuerzo inicial serio en el dificil y complejo proceso de ajuste económico. Reformas Fiscales En un esfuerzo por resolver la situación fiscal, el Gobierno de la Provincia de Córdoba ha modificado su presupuesto original para 1996 y ha presentado uno nuevo a la legislatura, el cual se encuentra casi balanceado (incluye economías por un monto de 583 millones, y excluye apoyo financiero a los bancos). Empleo Público. El Gobierno ha implementado una reducción de 6,929 posiciones permanentes (4,731 en 1995 y 2,198 a principios de 1996). Esta medida representa una reducción del 8.7 por ciento respecto al número total de posiciones (80,010 posiciones según el presupuesto de 1995). Parte de esta reducción fue alcanzada a través de la transferencia de los servicios de salud, y de sus posiciones asociadas al empleo público provincial , a los gobiernos municipales (ver sector salud). Además, el gobierno redujo el número de contratados en 7,272 (4,672 en 1995 y 2,600 a principios de 1996). Salarios Públicos y Condiciones de Empleo. Se han dado pasos tendientes a normalizar los salarios del Sector Público y sus condiciones de empleo. La Ley de Emergencia del último año redujo la jornada laboral en 40 por ciento y cortó los salarios en 30 por ciento. La nueva política, implementada a partir de principios de mayo de 1996, levantó la Ley de Emergencia respecto al tema del empleo y estableció una jornada laboral de 6 horas con una reducción de 10 por ciento en los salarios respecto a sus niveles previos a la crisis. Sistema de Pensiones de la Provincia. El gobierno provincial ha tomado medidas para terminar con el déficit del Sistema Provincial de Pensiones, al reducir permanentemente los beneficios en 18 por ciento e incrementar las cargas laborales de 3.5 a 5 puntos porcentuales (para el periodo de vigencia de la Ley de Emergencia). Reconfiuración de la Deuda. Durante los dos últimos meses de 1995, el Gobierno Federal canceló deudas antiguas con la Provincia de Córdoba por un total de S 182 millones (de los cuales S 115 millones fueron en dinero, S 27 millones fueron en BOCON, y el resto en la forma de obligaciones futuras). Esta transferencia extraordinaria facilitó el reconocimiento y cancelación parcial de la deuda del gobierno - provincial con el Banco de la Provincia de Córdoba, en la forma de la cartera de deudores del impuesto inmobiliario, la cual totaliza $202.7 millones. Como resultado de esta transacción, a fines de 1995, el principal de la deuda con el Banco de la Provincia fue menor que el originalmente proyectado (en S156.3 millones debido a la cancelación del portafolio). Además, el gobierno ha reducido significativamente los atrasos en el pago de salarios y pensiones. Reformas "Estructurales" Sector Salud. El gobierno ha transferido la responsabilidad de los servicios de salud primaria a los gobiernos municipales, firmando 425 acuerdos con municipalidades y comunas, transfiriendo 386 postas de salud y 1,145 posiciones permanentes -- y de esta manera, deduciéndolas de la nómina salarial provincial. Adicionalmente, se reasignaron 734 agentes en hospitales provinciales. Coparticipación de ingresos con las Municipalidades. El gobierno ha tomado medidas para reestructurar la ley de coparticipación con las municipalidades, simplificando la fórmula de distribución secundaria, y moviendo recursos de los aportes discrecionales (FOFINDES) hacia el fondo repartido mediante la fórmula de coparticipación, Estos recursos adicionales, antes asociados al FOFINDES, deben ser utilizados por las municipalidades para financiar sus nuevas responsabilidades originadas en la transferencia de los servicios de salud. Reforma Tributaria. La provincia ha regresado a lo estipulado en el Pacto Fiscal en materia tributaria, el cual menciona la eliminación del impuesto a los ingresos brutos al nivel de la producción primaria, actividades manufactureras y servicios financieros Bancos Provinciales. La provincia ha presentado un plan de reestructuracion y recapitalización del Banco Social, el cual cuenta con la aprobación del Banco Central. Asimismo, el gobierno ha presentado un plan de reestructuracion' recapitalización para el Banco de la Provincia de Córdoba. La Compañia de Energía Eléctrica, EPEC. El gobierno ha concesionado alcunas usinas térmicas de EPEC. Agua y Saneamiento. La provincia halransferido la responsabilidad de los se~ I1os de agua y de saneamiento a dos municipalidades (Villa Maria y Rio Cuarto) cormo parte de una política general para descentralizar tales servicios Sector Judicial. El gobierno provincial ha enviado a la Asamblea una ley para eliminar algunas cortes del interior de la provincia. Abril 1996 CORDOBA EVALUACION DEL SECTOR PUBLICO PROPUESTAS PARA UNA REFORMA L ANTECEDENTES A. Rasgos Generales de la Economía Cordobesa 1. La provincia de Córdoba ocupa el cuarto lugar en la Argentina en cuanto a su población, luego de la provincia de Buenos Aires y su municipalidad, y levemente detrás de Santa Fe. Su producto bruto interno de $21.000 millones en 1994 la posiciona segunda en cuanto a economías provinciales se refiere, luego de Buenos Aires y virtualmente a la par de Santa Fe. Córdoba es un gran centro industrial, en particular por su industria automotriz. Es también un centro agrícola que produce el 12% de la producción nacional de trigo, 28% de la producción nacional de maíz, y 27% de la producción nacional de soja. También lidera la producción de productos lácteos. La Universidad Nacional de Córdoba es la universidad más antigua del país, y continúa siendo considerada una de las mejores universidades del país. La escuela médica en particular, es reconocida como la mejor de la nación, atrayendo estudiantes de todo el país; y el hospital de prácticas médicas atrae pacientes de todo el país. 2. El año más reciente para el que existe información sobre el Producto Bruto Provincial (PBP) es 1992. Los números reflejan una diversidad económica muy alta, donde aproximadamente un tercio corresponde a la producción de bienes y dos tercios a servicios; el sector de bienes se subdivide en agricultura (10,5% del PBP) e industria (19,1% del PBP). En el sector de servicios, los servicios bancarios representan cerca del 19,1% del PBP, comercio el 14,2%, y otros servicios (excluyendo transportes) el 28,2% del PBP. 3. En el cuadro 1 se puede apreciar que en todos los años salvo en 1994, la tasa real de crecirriento de los gastos de gobierno se encuentra muy por encima de la tasa real de crecimiento de la economía provincial. Desde 1990 a 1994, la economia provincial creció en un total de 33% en términos reales, mientras que los gastos del gobierno provincial crecieron en un 95% en términos reales. Este informe esta basado en las conclusiones alcanzadas por una misión del Banco Mundial en Córdoba en octubre de 1995. La misión estuvo compuesta por los Sres./Sras. P. Levy (lider de la misión); D. Rosenblatt (relaciones intergubernamentales), L. Pritchett (salud); J. Van Domelen (educación, programas sociales); G. Menckoff (caminos, agua/aguas residuales, vivienda); R. Klockner (electricidad); S. Suthiwart (evaluación del gasto público); B. Nunberg (administración pública); C. Revoredo (fiscal, manejo de datos). El Sr. R.Karaoglan y la Sra. A. de Leon del CFI analizaron la situación bancaria en Córdoba. El Sr. M. Teijeiro (consultor) analizó las relaciones fiscales con los bancos; FIEL (consultores) supervisó el sistema de seguridad social, ingresos fiscales y administración impositiva Tabla 1: Evolución del Producto Bruto Provincial-1990 - 1994 (miles de pesos corrientes) 1990 1991 1992 1993' 1994' Producto Bruto Provincia] 4,894,342 13,369,983 17,375,160 19,518,712 20,962,406 Crec. Real Anual 2.8 8.3 8.7 5.7 7.0 Gasto del Gobierno Crec. Real Anual2 26.9 23.1 26.2 19.8 .4.6 Participacion en el PBP 8.9 9.4 10.7 12.1 12.1 Memo: Poblacion del Córdoba 2,739,016 2,766,683 2,794,350 2,822,293 2,850,516 PBP per Capita' 1,787 4,832 6,218 6.916 7,354 Fuentes: Consejo Federal de Inversiones, Ejecuciones de Presupuesto del Gobierno de Córdoba. Estimaciones propias. 1/ Se asumió que el crcimiento economico de Cordoba es el mismo que el del pais.. 2/ Cambio Porcentual respecto al año anterior. 3/ El dato de PBP es estimacion propia, mientras que para estimar la poblacion se asumio un crecimiento de 1% durante los años 90's.. B. Causas Estructurales de la Crisis Financiera: un Análisis Comparativo 4. El exceso de gasto que llevó a la crisis. El Gobierno de Córdoba experimentó grandes déficits globales en los años 90. El déficit' totalizó $440 millones, alrededor del 20% de los ingresos provinciales en 1994, después de haber alcanzado un récord de $434 millones en 1993, y promediando unos $216 millones durante el periodo 1990-1994. Poniendo dicha información en perspectiva, el Gobierno de Córdoba habia alcanzado el equilibrio fiscal en 1989. A partir de la Ley de Convertibilidad de 1991, los ingresos provinciales crecieron exponencialmente, debido al incremento de ingresos impositivos propios y al incremento de las transferencias federales, producto de la estabilización de la economia y del renovado crecimiento económico. En el caso de Córdoba, los ingresos totales prácticamente se duplicaron entre 1991 y 1994; de todos modos, los gastos totales crecieron aún más rápidamente. 5. A fin de lograr un entendimiento más profundo de la evolución de las cuentas públicas de Córdoba, es útil comparar a Córdoba con otras provincias argentinas . . La tabla 2 proporciona datos comparativos básicos económico-demográficos entre Córdoba, Santa Fé y la provincia de Buenos Aires. Déficit de la Adminsitración General del Gobierno de Córdoba. La Administración General incluye la Administración Central, organismos descentralizados, cuentas especiales, y transferencias a la administración de la Seguridad Social y empresas públicas. No incluye las cuentas de dichas empresas. 2 El problema que surge al intentar hacer comparaciones con respecto a un promedio nacional o a una mediana provincial es que tanto la población argentina (34 millones) como la base económica están aglutinadas en tres provincias y una municipalidad: las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA). La capital de la República cuenta con más de 3 millones de habitantes (similar a Córdoba) v por lejos el PBI per cápita más alto de la Argentina (USS 12.039), de todos modos, dada la especial relación que posee con el gobierno federal, la MCBA no es un buen candidato para hacer comparaciones con el propósito de examinar las finanzas públicas de Córdoba Tabla 2: Comparación de Indicadores Económicos--1994 Provincia Población PBP PBP per Capita Tasa de (mill. de $) (S) Desempleo (Mayo 1995) Buenos Aires 13,095,965 36,746 2,806 22.6% Córdoba 2,870,230 11,919 4,153 15.2% Santa Fé 2,895,277 12,894 4,453 20.9% Fuente: Ministerio del Interior SAREP. 6. Déficit Global. El período comprendido entre fines de los años 80 y principios de los 90 contó con déficits provinciales de distinta envergadura en las finanzas públicas de las diversas áreas argentinas. Córdoba y las provincias utilizadas a efectos de comparación no fueron una excepción. Puede observarse en el cuadro 3 que tanto Córdoba como las demás provincias sufrieron grandes déficits en dos o más años entre 1989 y 1991. Luego, en el periodo posterior a la estabilización, Santa Fé y Buenos Aires utilizaron los incrementos de impuestos para erradicar sus déficits u obtener pequeños superavits. La rezagada política fiscal de Córdoba con respecto a las otras dos provincias, se debe básicamente al patrón de gastos, y en menor medida, a sus resultados de recaudación. Tabla 3: Déficit Fiscal como Fracción del Ingreso Total 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Prov. de Buenos Aires 5.2% 27.0% 15.6% -4.9% 0 6% 1.5% Córdoba -2.8% 18.8% 16.0% 7.5% :2 "° 196% Santa Fé 53.5% 13.6% 0.7% -8.0% -1 40 0 1% Fuentes: Córdoba, Ejecuciones Presupuestarias y Ministerio del Interior--S.A.R.E.P. 7. Comportamiento del Gasto. El extraordinario crecimiento en el total de gastos provinciales cordobeses (102% entre 1991 y 1994), se tradujo en niveles de gasto per capita superiores en 17% a los de Santa Fé y alrededor de 50% más altos que los de Buenos Aires en 1994. Un análisis de la clasificación económica de los gastos del gobierno de Cordoba sugiere que todas las categorías de gasto se han incrementado de manera similar Al comparar la estructura del gasto entre las tres provincias, no se observan diferencias de importancia Una diferencia notoria es la caída en la proporción de los gastos en personal sobre el total en Buenos Aires, que pasó de 50% en 1991 a 42,5% en 1994. Además, los pagos de intereses de Santa Fé se mantuvieron en niveles bajos debido al equilibrio fiscal sostenido en años recientes Este breve relevamiento de la clasificación económica del gasto muestra que no pueden diferenciarse a simple vista categorias que se hayan expandido más rápido que los gastos totales -4- Tabla 4: Gasto Total Per Cápita (En pesos corrientes) 1991 1992 1993 1994 Prov. de Buenos Aires 325.6 444.6 533.0 591.6 Córdoba 456.1 661.7 834.2 885.0 Santa Fé 458.8 595.6 704.0 759.1 Fuentes: Córdoba, Ejecuciones de presupuesto y Ministerio del Interior--S.A.R.E.P. 8. Comportamiento de los Ingresos. La rezagada politica fiscal de Córdoba con respecto a las otras dos provincias no se explica predominantemente por el lado de los ingresos. Al mirar los ingresos impositivos provinciales y los ingresos totales en términos per cápita durante ese período, Córdoba no se halla muy por detrás de Santa Fé, y se encuentra mejor posicionada que Buenos Aires. Al intentar explicar las circunstancias que llevaron a la crisis en Córdoba, debe reconocerse que el comportamiento de los ingresos sólo representa unos pocos puntos porcentuales del problema de desequilibrio fiscal. Tabla 5: Ingresos Per Capita (En pesos corrientes) 1991 1992 1993 1994 Ingresos per Capita Total Imp. Total Imp. Total Imp. Total Imp. Prop. Prop. Prop. Prop. Prov. de Buenos Aires 281.6 131.0 467.4 193.8 529.6 230.7 570.2 261.8 Córdoba 393.3 136.5 615.3 241.4 680.9 264.6 740.2 314.9 Santa Fé 455.6 158.7 647.2 271.0 714.1 306.9 756.0 337.3 Fuentes: Córdoba, Ejecuciones de Presupuesto y Ministerio del Interior--S.A.R.E.P. 9. Evaluación de la Situación de Deuda. Examinando la evolución del stock de deuda en años recientes, se observa un crecimiento exponencial del mismo desde 1991, resultando en un stock de deuda de $1.300 millones en 1994 -- una pesada carga heredada por la nueva administración del gobierno provincial . Debido a que la mayor parte del financiamiento es a corto plazo (un año como máximo), la caída en las amortizaciones como porcentaje de los gastos en 1994, indica una acumulación de atrasos. Es interesante notar que la razón servicio de deuda sobre gastos (o ingresos) es aproximadamente la mitad para la Provincia de Buenos Aires y considerablemente más baja en el caso de Santa Fé. Tabla 6: Córdoba, Deuda e indicadores de endeudamiento, 1991-1994 1991 1992 1993 1994 Deuda (mill. pesos) 124,5 162.2 4 17.3 1277.9 Deuda per Capita (pesos) 45.0 57.8 146.8 441.0 Deuda/PBP 0.9 0.9 2.1 6.4 Deuda/Ingresos 11.5 96 21.6 60.8 Servicio de Deuda/ Ingreso Total 6.5 5.3 8 8 7.0 Fuente. Córdoba, Ejecuciones de Presupuesto, esumaciones propias -5- 10. Córdoba y Santa Fé: La Historia de Dos Provincias. Déficits persistentes durante los comienzos de los 90 llevaron a las finanzas del Gobierno de Córdoba a una posición frágil para afrontar la contracción del crédito argentino en 1995. Las mejoras en los ingresos impositivos y los aumentos en las transferencias fiscales fueron utilizados para aumentar gastos que llevaron finalmente a un gran stock de deuda heredado a principios de 1995. El Gobierno de Santa Fé -- una provincia de similar tamaño, ingresos y riqueza -- utilizó la expansión de ingresos para equilibrar sus cuentas fiscales. Como resultado de ésto pudo superar la turbulencia financiera.a comienzos de 1995, sin tener que enfrentarse a problemas serios como los de Córdoba. Además, tras haber firmado el Pacto Fiscal Federal, Santa Fé accedió al piso de transferencias minimas que forma parte del programa de coparticipación de ingresos. La utilización de créditos a corto plazo por parte del Gobierno de Córdoba para financiar sus déficits, principalmente a través del banco provincial, dejó al Gobierno peligrosamente expuesto a la crisis financiera del mercado en el corriente año. C. Relaciones Fiscales Federales-Provinciales y el Pacto Fiscal 11. Pactos Fiscales/Federales. En 1992 y 1993, dos decretos federales establecieron una lista de reformas para los gobiernos provinciales y reformas en las relaciones intergubernanmentales3. Córdoba es la única provincia que no firmó este Pacto. Las reformas provinciales exigen la eliminación de los siguientes impuestos provinciales para junio de 1995 (recientemente se propuso una extensión a diciembre de 1996): a los sellos; a la transferencia de combustibles, a la energía y servicios sanitarios; el impuesto a los intereses de cuentas de ahorro; y todas las variantes de impuestos sobre salarios. El Pacto también llama a un cambio gradual del impueste a los ingresos brutos hacia impuestos a las ventas, a través de exenciones al nivel de producción de insumos, comenzando por la producción primaria. Como parte del Pacto, las provincias también tienen el derecho de transferir sus sistemas de seguridad social al gobierno nacional. Las provincias que firmaron el Pacto se comprometieron en general a la privatización parcial o total de empresas estatales. 12. El Pacto posee una serie de provisiones adicionales, incluyendo limites a la tasa máxima de impuestos a la propiedad, la transferencia de programas de pensiones provinciales al gobierno nacional, y la desregulación de los mercados locales. A pesar de la negativa por parte del gobierno de Córdoba de firmar el Pacto, el mismo ha cumplido con varias de las provisiones fiscales claves. En la tabla 7 se indican las áreas de cumplimiento e incumplimiento. La provincia en general no está en desacuerdo con las medidas de reforma impositiva y ha hecho relativamente buen progreso en el cumplimiento de estas medidas. Hubo, sin embargo, cierta marcha atrás con respecto a la eliminación gradual del impuesto a los ingresos brutos, al haberse revocado algunas exenciones previamente otorgadas, para incrementar los ingresos durante la crisis corriente. 13. Desregulación. El Pacto cuenta con provisiones para remover trabas regulatorias a nivel provincial. Las regulaciones, especialmente en términos de la determinación de honorarios de servicos y licencias profesionales, imponen una pesada carga sobre la economía cordobesa. Por ejemplo, los honorarios de escribanía son tan altos en Córdoba, que muchas transacciones son 3 Ambcs decretos fueron el Decreto 1602, del 31 de agosto de 1992, y el Decreto 1807. del 27 de agosto de 1993. -6- rutinariamente registradas en Buenos Aires en vez de hacerlo localmente. El Pacto busca la remoción de aquellas leyes que regulan el precio de los servicios profesionales, la liberalización de los procesos de otorgación de licencias profesionales, la remoción de restricciones sobre horarios comerciales y sobre la comercialización mayorista de productos alimenticios, la remoción de restricciones sobre la ubicación de farmacias, la liberalización de la venta de especialidades medicinales fuera de farmacias, la liberalización del transporte de carga, el reconocimiento de los registros de transporte de carga y de pasajeros fuera de la provincia, y el relajamiento de las restricciones sobre el registro de contratos para obras públicas. Hasta ahora la provincia de Córdoba ha suprimido las restricciones regulatorias sobre honorarios legales, la ubicación de farmacias y los horarios comerciales. La provincia no ha realizado prácticamente ningún progreso en otras áreas, lo que constituye un punto importante de incumplimiento con el pacto y un impedimento al crecimiento económico. Tabla 7: Cumplimiento de Córdoba con el Pacto Fiscal de 1993 Aspectos Cumplimiento 1) Eliminacion del Impuesto a los Sellos (sobre la mayoria de actividades) Si 2) Eliminacion del impuesto a las ventas sobre la distribucion de combustible, gas, Si electricidad, y algunos otros impuesto a las ventas. 3) Eliminacion del impuesto a las cuentas de ahorro, u otras cuentas bancarias, y la Si eliminacion gradual de impuestos sobre la nomina salarial. Item (4) incluye la eliminacion gradual del impuesto a los ingresos brutos en la etapa previa a las ventas minoristas a traves de exenciones (para ser remplazado eventualmente por una forma de impuesto a las ventas) a) Productos Primarios No* b) Exencion sobre prestamos de cierto tipo de instituciones financieras (Ley 21.526) No c) Exencion sobre las compañias de seguros, bancos hipotecarios, bancos de ahorro, fondos No de pensiones, fondos mutuos de actividades realcionadas a sus funciones especificas. d) Transacciones con Monedas Extranjeras. Si e) A los bienes manufacturados a excepcion de la venta final No* f) Distribucion de : (1) Electricidad, (2) Agua, (3) Gas para uso domestico. No, Si, Si g) Construccion Si Decreto 476: Decretos posteriores añadieron la eliminacion del impuesto a los ingresos No, No brutos sobre: turismo, investigacion cientifica y tecnologica 5) A traves de 8) limite superior al impuesto inmobiliario; coordinacion con contribuyentes Acordado en multi-jurisdiccionales; eventual remplazo del impuesto a los ingresos brutos por uno principio general al consumo;, uniformizacion del impuesto a los automotores. 9) Privatizacion No 10) y 11) Deregulacion arcial** 12) Acuerdo acerca de reclamos relacionados con accidentes del trabajo (Ley 24.028) No Significa que el Gobierno de Córdoba cumplio con el punto, sin embargo se retrocedio en algunas exenciones como parte del conjunto de medidas de la Ley de Emergencia de 1995. Poco progreso: deregulacion del horario de atencion, ubicacion dc las farmacias, y tarifas legales -7- II. EVALUACION FISCAL Y PERSPECTIVAS A. La Crisis Fiscal de 1995 14. La crisis fiscal de 1995 fue gestándose durante varios años. En 1994, la provincia de Córdoba generó un déficit fiscal equivalente al 20% de los ingresos totales, elevando la deuda pública a $1.300 millones, de los cuales $319,7 millones eran atrasos. A esta deuda de la administración general se sumaron pasivos contingentes por $272 millones, debidos a juicios pendientes, garantías gubernamentales para préstamos y créditos de largo plazo a proveedores. 15. Una parte sustancial de los déficits pasados se financió con endeudamiento con el Banco de la Provincia de Córdoba. La crisis financiera a nivel nacional de principios de 1995 provocó una fuerte caída de los depósitos en dicho banco, que lo forzaron a cancelar créditos con el gobierno provincial y a suspender nuevos créditos al gobierno. Más aún, el gobierno decidió dar ayuda a los bancos públicos provinciales a un costo elevado. Falto de dinero en efectivo, el gobierno comenzo a generar atrasos en salarios y en el pago de jubilaciones, que condujeron a disturbios sociales en el segundo trimestre de 1995. 16. Varios factores causaron el fuerte desequilibrio fiscal y la crisis financiera de 1995. En vez de un incremento en los ingresos por transferencias coparticipadas, se estima que dichas transferencias a Córdoba podrían declinar de $802 millones en 1994 a $751 millones en 1995, teniendo en cuenta la caída del nivel de actividad económica nacional, y la falta de acceso al piso de garantía mínima de coparticipación que provee el Gobierno Federal a través de la cláusula que figura en el Pacto Fiscal. La consolidación de deuda con el Gobierno Federal, junto con otras transferencias nacionales, incrementaron los ingresos de fuentes federales al nivel de 1994, pero aún así dicho monto fue significativamente inferior a las previstas originalmente. 17. Aún más importante es que parte de las transferencias por coparticipación ha sido comprometida como garantía de la deuda provincial con el sector financiero, de modo que se espera que el Gobierno Federal retenga aproximadamente $370 millones durante 1995 en concepto de amortizaciones de la deuda, y que transfiera sólo $380 millones a Córdoba, lo que equivale a la mitad de los recursos coparticipados que normalmente le corresponden. 18. La otra explicación de la caída en los ingresos totales experimentada en 1995 corresponde a los ingresos propios. Dicha disminución también se relaciona con la caída en el nivel general de actividad económica, y la crisis financiera asociada. Se ha estimado que las fuentes de ingresos provinciales podrían declinar a $943,2 millones en 1995, en comparación con $1.026 millones en 1994 (incluyendo ingresos en CECOR). 19 Con relación a los gastos, el gobierno recientemente electo implementó un plan de acción de emergencia, el cual incluyó una reducción en el número de ministerios (de once a seis), y la eliminación de 61 direcciones y de un importante número de posiciones gubernamentales previamente autorizadas; también se realizaron cortes en gastos corrientes y de capital. Los ahorros de este plan, implementado durante los últimos cinco meses de 1995, redujeron los gastos presupuestados en $280 millones. Además, el gobierno implementó un corte selectivo del 30% en -8- la nómina salarial (con una reducción paralela del 40% en horas laborables), excluyendo maestros y policía. Como resultado, se estimó una disminución en la nómina salarial ,que habría pasado de $1.280 millones en 1994 a $1.160 millones en 1995. 20. Como parte de dicho plan de emergencia, se declaró una moratoria sobre deudas impositivas con el gobierno provincial, eliminando las multas por pagos atrasados. Al mismo tiempo la legislatura provincial autorizó la emisión de S800 millones en "certificados de cancelación de deudas"--usualmente denominados CECOR4--para efectuar el pago de salarios y pensiones atrasados y corrientes a empleados públicos, el pago de servicios y transferencias a gobiernos municipales (100% de las transferencias de coparticipación provincial a municipalidades fueron realizadas en CECOR ). Se incentivó a empresas privadas a aceptar CECOR como forma de pago y a los contribuyentes, a utilizar CECOR para pagar sus viejas y nuevas obligaciones impositivas . En la última semana de octubre había S220 millones de CECOR en circulación. En ese momento, mientras los CECOR eran aceptados a valor nominal en los negocios minoristas, se comerciaban en el mercado secundario a aproximadamente 80% de su valor nominal. 21. Durante 1995 se ha incrementado significativamente el tamaño de la deuda pública en alrededor de $190 millones, llevando la deuda de la administración general a $1.500 millones a fines de 1995 (excluyendo pasivos contingentes y apoyo financiero a los bancos). La deuda aumentó debido a que el gobierno se hizo cargo del servicio de la deuda en cabeza del Banco Social con el Banco de la Nación (BNA) que luego no pudo afrontar (dicho servicio fue finalmente pagado a través de deducciones en los fondos de coparticipación), y por los intereses impagos sobre la deuda con el Banco de la Provincia de Córdoba. Es importante resaltar que ha habido una reestructuración significativa de la deuda, con una mayor participacion de CECOR y atrasos, reduciéndose los pasivos con el sistema financiero. Mediante la amortizacion automática de la deuda financiera vía retenciones de recursos coparicipados, se estima que la deuda con el sistema financiero disminuirá de $958,2 millones a fines de 1994, a S546,0 milliones en 1995 Por el contrario, la deuda con el sector no financiero creció de $319,7 millones a fines de 1 0Q4, a aproximadamente $900 millones a fines de 1995; dicho incremento tomó la forma de CECOR o de atrasos. Si esa deuda es reconocida mediante la emisión de CECOR a fines de año. es probable que el valor de mercado de los CECOR se deteriore, poniendo en una situacion riesgosa el delicado equilibrio financiero provincial. B. Perspectivas Fiscales 22. El 15 de octubre el gobierno presentó el presupuesto para 199%' a: Conreso Provincial. Este, sin embargo, es considerado preliminar por el gobierno, deb¡J a que fue confeccionado apresuradamente bajo la incertidumbre de una aguda crisis fiman, a para cumplir con el plazo de presentación al Congreso. En sus montos, dicho presupuesto e t:a -ate similar, tanto en ingresos como en gastos, a aquellos ejecutados en 1994 y 1995 (estirmado) pro\ectando un déficit de $479 millones. Un punto importante consiste en que el nuevo p-esupaesto supone que la Ley de Emergencia expira a fines de 1995, y como consecuencia de este i~s :astos en Los bonos CECOR tienen dos años de madurez, 12% de rendimiento anual, con ser, izi, d: dcuda pagadcro los meses 15, 21 y 24 -9- personal son 17,6% mayores que los proyectados para 1995. El gobierno espera confeccionar uno nuevo para 1996 y presentarlo al Congreso en febrero o marzo de este año. 23. Tomando la ley de presupuesto de 1996 como base, y efectuando ajustes por los mayores pagos de intereses que surgen de estimaciones superiores de deuda (consolidación con la deuda bancaria), y transferencias adicionales necesarias al Banco de la Provincia, se ha estimado que el déficit fiscal para 1996 probablemente alcance los $685 millones. El item "ayuda a los. bancos" en la tabla 8 incluye mayores cargos por intereses de la deuda de] gobierno que no están explicitamente reconocidos en el presupuesto, y transferencias al Banco Social para el repago de un crédito otorgado por el BNA; desde 1996 en adelante, incluye transferencias para cubrir pérdidas proyectadas del Banco de la Provincia. Teniendo en cuenta que las amortizaciones por $522 millones, la necesidad bruta de financiamiento de Córdoba ronda los $1.400 millones para 1996. Tal cual ocurre con las estimaciones para 1995, las proyecciones presupuestarias de 1996 tienen en cuenta el servicio de deudas consolidadas y transferencias a los bancos provinciales, que el presupuesto oficial no incluye. Si efectivamente el gobierno ejecutara el presupuesto propuesto para 1996, el stock de deuda del gobierno general subiría en un 40% a $2. 100 millones a fines de 1996, equivalente a $730 por persona en la provincia. 24. Si el gobierno efectivamente ejecutara el presupuesto de 1996 y continuara expandiendo ingresos y gastos futuros a una tasa equivalente a la de crecimiento económico (4,5%) más inflación (3%), el déficit fiscal continuaría creciendo, con la consecuente aceleración en el crecimiento de las obligaciones por intereses y deuda. Como resultado, hacia 1999, el stock de deuda pública se triplicaría en cuatro años, pasando de $1.700 millones a S5 300 millones, incrementándose en aproximadamente el 200% de los ingresos totales, en comparacion al 80% en 1995. Los obligaciones por intereses también aumentarian mucho más rápido que los ingresos y que el crecimiento de la actividad económica (a una tasa promedio anual de 39.5° o). y crecerian aproximadamente 3,5 veces en términos reales durante un período de cuatro años, aumentando como porcentage de los ingresos de 6,3% en 1995, a 19% en 1999. Si dicho escenario se materializase hasta 1999, Córdoba gastaría significativamente más en el pago de intereses como proporción de los gastos totales que lo que actualmente gasta en salud Claramente este patrón de gasto es insostenible dado que, para 1999, la necesidad bruta de financiamiento seria el doble del total de recursos de la provincia, y excedería ampliamente su capacidad de endeudamiento. -10- Tabla 8: Córdoba, Cuentas Fiscales del Gobierno General 1' En millones de Pesos Proyectado 2,' 1994 1995 1996 3 1997 1998 1999 2000 Ingresos Totales 2,101.8 2,025.4 2,101.0 2.241.9 2,401.3 2,584.4 2,778.7 Ingresos Con-ientes 2,083.8 2,001.6 2,080.4 2,219.9 2,377.8 2,559.1 2,751.5 Coparticipación 802.0 751.5 816.0 870.7 932.6 1,003.7 1,079.2 Ingresos Prov.Propios 1,026.0 943.2 938.6 1,001.5 1,072.8 1,154.6 1,241.4 Transferencias Federales 255.8 306.9 325.8 347.6 372.4 400.8 430.9 Ingresos de Capital 18.0 23.8 20.6 22.0 23.5 25.3 27.2 Gastos Totales -2,542.2 -2,424.3 -2,785.7 -3,088.0 -3,373.2 -3,702.2 -4,065.5 Gastos Corrientes -2,236.6 -2,237.5 -2,488.7 -2,771.1 -3,033.7 -3,336.8 -3,672.7 Personal -1,279.6 -1,158.0 -1,362.1 -1,453.4 -1,556.8 -1,675.5 -1,801.5 Bienes y Servicios -252.1 -170.0 -213.8 -228.1 -244.4 -263.0 -282.8 Transferencias -524.3 -481.3 -552.0 -589.0 -630.9 -679.0 -730.1 Transferencias a la Seg.Soc. -67.9 -90.4 -116.8 -117.1 -116.8 -117.8 -122.7 Intereses -112.7 -128.3 -144.0 -283.4 -384.9 -501.5 -635.7 Ayuda Financiera a los Bancos 4/ 0.0 -209.5 -100.0 -100.0 -100.0 -100.0 -100.0 Gastos de Capital -305.6 -186.8 -255.0 -3169 -339.5 -365.3 -392.8 DEFICIT (-) -440.4 -398.9 -684.7 -846.1 -971.9 -1.117 8 -1,286.7 Deuda(sin ayuda financiera a los Bancos) 1,277.9 1,467.3 2,052.0 2,761.0 3,579.3 4.525 0 5.619 1 Incremento de la deuda por ayuda a Bancos Prov. .. 209.5 309.5 446.6 600.2 3 964 9 1/ Escenarios sin medidas estructurales. 2 Proyecciones propias (october 1995). 3/ Basada en la Ley de Presupuesto de Córdoba de 1996. 4/ Incluye en 1995 USS 106.7 millones por pago de intereses imputados. III. EVALUACION DE LA EFICIENCIA FISCAL 25. La solvencia de Córdoba podría conseguirse estableciendo un historal de cuentas fiscales equilibradas. Mientras más rápido puedan ajustarse las cuentas fiscales. mas prontamente podrá la provincia normalizar su situación financiera y conseguir acceso a los mercados financieros, tanto doméstico como internacional, para financiar sus gastos de capi:al El ajuste fiscal debe ser consistente con el contrato social entre el sector público y la poblacion. as¡ como con la promoción del desarrollo económico general de la provincia. Consecuentemente se evaluará los ingresos y gastos con el fin de explorar opciones que mejoren la e§Ken:a a :raves de la implementación de reformas estructurales. A. Evaluación de Ingresos 26. Descripción de las Fuentes de Ingresos Propios Los tres may ores impuestos recolectados por el gobierno provincial son: el impuesto a los ingresos brutos. el impuesto inmobiliario urbano y rural y el impuesto a los sellos. En 1994 sobre un total de 5903 millones de ingresos totales, el 56% correspondió al impuesto a los ingresos brutos, 30o a los impuestos inmobiliarios, y 10% al impuesto a los sellos. Además, hubo un modesto monto de ingresos por el impuesto provincial a los automóviles cuya base y tasa de imposición fue fijada por la provincia, dejando la recolección del mismo a las municipalidades. El 40% de estos ingresos son transferidos a la provincia. Por último existe una serie de ingresos no impositivos, tasas por servicios, que representan alrededor del 12% de los ingresos propios corrientes. 27. Eficiencia de los Instrumentos Impositivos. El mayor problema con el impuesto a los ingresos brutos es el conocido caso de un impuesto con efecto en cascada. El impuesto se cobra en cada etapa de la producción sobre el total de ventas (y no sobre el valor agregado) de esa etapa. La incidencia total resultante se acumula sobre las distintas etapas de producción. Este efecto er. cascada distorsiona los precios relativos, en contra de aquellos bienes que son producidos en procesos con múltiples etapas; incentiva artificialmente la integración vertical de las firmas; crea un sesgo en contra de las exportaciones, debido a que, aún si la venta final es eximida del pago del impuesto, ya existe un impuesto acumulado en etapas anteriores que se encuentra incluído en el precio. Es imposible aplicar el principio de destino en exportaciones e importaciones tal como se hace con el IVA; causa desincentivos a la inversión de bienes de capital, dado que las compras de bienes de capital pagan un impuesto en el momento de la compra, y luego los costos de capital son nuevamente pasibles de imposición en la medida en que están incorporados en el precio del bien de consumo para el que son empleados. El impuesto a la propiedad se cobra tanto sobre el valor de la propiedad como sobre el valor de lo construido en dicha propiedad; en el primer caso el efecto es neutral, mientras que en el segundo implica una distorsión en contra de las mejoras que se realicen en los edificios de las propiedades. El impuesto a los sellos es altamente distorsionante pues inhibe simples transacciones de bienes, servicios y propiedad, y desalienta la intermediación financiera. Constituye además un impuesto adicional que se cobra sobre bases que ya son gravadas por otros instrumentos menos distorsivos. 28. Eficiencia de la Administración Impositiva. Dado que los ingresos impositivos per cápita e ingresos de fuentes propias (como porcentaje de los recursos totales) son altos en Córdoba (comparados con los de otras provincias) la administración impositiva provincial pareceria ser efectiva. Resulta más complejo evaluar si la administración impositiva provincial es eficiente en términos de la recolección de ingresos. Un indicador general es la relación entre el presupuesto de la Dirección de Rentas y los ingresos impositivos de fuentes propias de la provincia. Para Córdoba esta razón es de 1,8%, apenas por debajo de la razón del 2% para el Gobierno Nacional. De todas maneras el estándar internacional para esta razón es de alrededor del 1%. 29. Existe una serie de problemas que inhiben la eficiencia de la administración impositiva: (1) El uso de sistemas de computación inadecuados implica insuficiencias en la detección de la evasión y genera dificultades en la rápida determinación de quién debe cuánto; (2) los frecuentes "regimenes especiales de pago", moratorias impositivas y controles laxos reducen el cumplimiento impositivo voluntario; (3) no existe conocimiento de la lista potencial de contribuyentes de ingresos brutos; (4) no existe control entre las retenciones de impuestos declarados por los contribuyentes y los pagos efectivizados por los agentes de retención; (5) El agente recaudador no aprovecha la posibilidad de cruzar información con otras fuentes (la Dirección General Impositiva, el consumo de electricidad, etc.) para detectar la evasión; (6) la -12- información sobre la historia impositiva de los contribuyentes y la historia sobre inspecciones de evasión de impuestos no se encuentra bien organizada; (7) no existe un manual que guíe las actividades de los inspectores; (8) no existen controles fronterizos sobre el ingreso y egreso de productos que permitan controlar los ingresos sobre el impuesto a los ingresos brutos; (9) no existe control sobre la historia de los pagos del impuesto a la propiedad para una determinada propiedad y/o contribuyente; (10) con respecto a los pagos hechos a través del Banco de Córdoba, no existen controles sobre los límites de tiempo convenidos sobre los fondos depositados y hay una falta de control sobre los depósitos que ingresan al tesoro provincial ; y (11) la clave única de identificación tributaria no es utilizada y no se llevan a cabo cruces de información con otras entidades. B. Evaluación del Gasto Público 1. Visión General 30. Córdoba gastó 2.500 millones de pesos en 1994. De este gasto total, más de la mitad se asignó a los sectores sociales (educación y cultura, 28%; salud, 16%; bienestar social, 7%). Las áreas de justicia y seguridad recibieron cerca del 20%; y las transferencias a las municipalidades contabilizaron el 13%. En términos de la clasificación económica, el personal representó el 50% de los gastos totales. Las transferencias, mayoritariamente compuestas por transferencias a municipios bajo acuerdos de coparticipación y subsidios a la educación privada constituyeron otro 23%. En contraste, los gastos de capital fueron sólo el 12% de las erogaciones totales. Con la crisis fiscal, las nuevas inversiones se limitaron a proyectos financiados con prestamos de organismos multilaterales. 31. El gasto presupuestario provincial bruto se incrementó en términos reales en alrededor de $1.015 millones (en pesos de 1991), o lo que es lo mismo, en un 95%, entre 1990 y 1994. Excluyendo aquellos gastos que fueron transferidos al presupuesto provincial , dicho incremento pasa a ser del 89%.5 . Teniendo en cuenta una clasificación funcional, los gastos del período 1990-1994 crecieron más rápidamente en el área de bienestar social6 (2 18%), justicia (188%), administración fiscal (131%), y salud (115%). Resulta interesante destacar que los recursos públicos totales destinados al sector educativo no han crecido rápidamente. Mientras que el gasto educativo provincial creció un 75% en este periodo, parte de dicho incremento refleja 5 Si se excluye de los gastos en 1994 las transferencias federales para educación (servicios nacionales transferidos) por Sl 11,8 millones y las transferencias del FONAVI por S51,6 millones, el incremento baja a 89 porciento. La provisión de agua (EPOS) también fue transferida al presupuesto provincial como parte de DIPAS (la fusión de EPOS con DPH (irrigación) que tuvo lugar en 1993) En el momento en que se efectuó la transferencia, EPOS contaba con 64,4 millones de pesos. De todos modos, el tamaño de EPOS se ha reducido substancialmente desde entonces. En realidad, el total de gastos de DIPAS en 1994 fue de 57,9 millones. El porcentaje de participación en los gastos corrientes entre EPOS y DPH en 1993 fue de 77 porciento y 23 porciento respectivamente. Tomando los mismos porcentajes y aplicándolos a los gastos de 1994 se deduce que los gastos de la ex-EPOS asciendieron a 44,6 millones en 1994. Si se excluye esta última cifra del total de gastos en 1994, se podría reducir el incremento en el gasto entre 1990 y 1994 a un 85% 6 El crecimiento del gasto provincial en bienestar social es en realidad del 353% Pero la transferencia del FONAVI al presupuesto provincial debe ser excluida de este cálculo si se quiere obtener el incremento real en los recursos destinados a bienestar social. -13- la transferencia de la educación federal al presupuesto provincial. Una vez excluidos los servicios nacionales transferidos, el incremento se reduce al 48%. Desde el punto de vista económico, los gastos en personal subieron un 74%, mientras que las erogaciones de capital lo hicieron en más de 170%. 32. Los cambios porcentuales mencionados anteriormente no dan una clara indicación sobre dónde se efectuó el incremento en el gasto, dado que las bases utilizadas en dichos cálculos son completamente diferentes. Una visión más clara puede obtenerse a partir de una descomposición del incremento en el gasto por ministerio y categoria. En términos de una clasificación económica, el grueso del incremento de $1.015 millones se destinó a personal (44%), y a transferencias (26%). La mayor parte del incremento en erogaciones en personal se efectuó sobre la planta permanente (33%) y no tanto sobre el personal contratado (9%). Desafortunadamente, los fondos no fueron destinados a otras áreas, como a gastos en bienes de consumo, que apenas se incrementaron durante este periodo de rápido crecimiento del gasto total. Por ejemplo, mientras el gasto agregado de los Ministerios de Educación y Salud creció en $23 1 y $109 millones entre 1990 y 1994, el gasto en bienes de consumo creció tan sólo en $0,1 y $2,3 millones, respectivamente. Este desequilibrio en el gasto se ha maniifestado en la actual situación de los hospitales, que no poseen medicinas y en las escuelas técnicas, que no cuentan con equipamiento para capacitación. 33. En términos de una clasificación ministerial, el grueso del incremento en el gasto se concentró en Economia y Finanzas (28%) para atender el pago de intereses y transferencias (a municipios), seguido por Eduación y Cultura (23%), destinado básicamente a salarios y transferencias (subsidios a la educación privada). De todos modos, como se mencionara anteriormente, gran parte de este último fue financiado con fondos federales El area de Desarrollo Social representó cerca del 10% del incremento en el gasto, compuesto mayoritariamente por trabajos públicos (programas de vivienda) y transferencias En contraste, Justicia recibió aproximadamente el mismo monto (9%), pero lo gastó totalmente en salarios Las cifras mencionadas indican dónde hubo incrementos significativos en insumos publicos En muchos casos no está claro qué es lo que Córdoba obtuvo a cambio de este incremento en el gasto. Por ejemplo, mientras que los gastos reales en salud (excluyendo saneamieno ambiental) crecieron en 72% entre 1990 y 1993, el número de pacientes atendidos apenas cambio 2. Un Diagnóstico del Gasto Público en Córdoba 34. En todo momento, y particularmente en tiempos de crisis financiera es crucial que los gastos: (a) no sustituyan o desplacen la provisión de bienes privados; (b) benecien directamente a los segmentos más pobres de la sociedad; y (c) sean evaluados en tem::nos de los resultados sectoriales que generan. 35. En términos generales, Córdoba aparentemente gasta principalmente en henes públicos en vez de bienes privados. Con la notable excepción de los bancos provinciales. no existe ningún sector importante de empresas públicas que reciba transferencias sign:ficanivas del presupuesto provincial. En infraestructura las autoridades provinciales han delezado responsabilidades significativamente (tal como la contratación privada para el manenmiento de -14- caminos; participación privada y municipal en provisión de agua). En educación, la alta proporción de estudiantes en escuelas privadas y la provisión de subsidios a escuelas privadas constituyen una aproximación razonable al sistema de provisión privada con financiamiento público. Quizás una excepción sea la salud, donde el gasto en hospitales es alto; este servicio podría ser otorgado por el sector privado. 36. De todas formas, el impacto en equidad del gasto público debe ser mejorado. El Ministerio de Desarrollo Social cuenta con más de 100 programas de bienestar social que adolecen de claros criterios de selección de beneficiarios, y que tienen una incidencia incierta sobre la pobreza. Los programas de vivienda FONAVI y FOVICOR están fuertemente subsidiados pero no se orientan hacia los pobres. Los gastos en salud se dirigen hacia hospitales de atención médica gratuita, que incluyen onerosos servicios de alta complejidad que no son utilizados fundamentalmente por los pobres. De todas maneras, algunos programas como PAICOR parecen estar bien orientados. 37. Más aún, Córdoba ha gastado de manera muy ineficiente. Esto sugiere que se pueden conseguir sustanciales reducciones de gasto sin afectar significativamente los resultados en determinadas áreas. Los ejemplos de ineficiencia técnica abundan. En salud los niveles de productividad de los hospitales públicos (medidos por las consultas mensuales por médico) fueron la cuarta parte de los de los hospitales privados. En educación, la utilización de maestros suplentes es cinco veces más alta en las escuelas públicas que en las privadas (debido al ausentismo y a otras razones) 38. Los gastos en items no salariales y de mantenimiento han sido inadecuados y deberán ser incrementados. Los gastos en personal han desplazado los gastos corientes no salariales, que típicamente tienen un impacto mayor sobre los resultados. Este desequilibro en el gasto ha generado problemas en todas las áreas supervisadas; los hospitales no cuen:an con medicamentos para tratar a los pacientes; las escuelas poseen materiales desactual;zajos e inadecuados; los caminos, el agua, y la electricidad han sido desatendidos 3. Evaluación Sectorial a. Salud 39. El Ministerio de Salud (MdS; gastos en 1994, $301,9 millones i man,iene una red provincial de unidades de atención médica integradas verticalmente, que inciu'e centrs de salud y postas, hospitales de barrio, hospitales sub-regionales, y hospitales regionaies -eneaJes'i especializados. Estas instalaciones proveen una alta gama de servicios pre%ena seNlzios para pacientes internos y externos, libres de cargo. Si bien los indicadores secwna e, SOn comparativamente mejores que los de otras provincias y paises, los servicios de sa.ud son de peor calidad, ineficientes y poco equitativos. 40. La combinación de roles de gobierno como proveedor y fnanciado- de la salud, ha llevado a problemas estructurales en el sector. Los gastos han sido, técnicamene hablando, extremadamente ineficientes, pues al sector público le es dificil manejar eficientemente las -15- unidades de atención médica. Como ejemplo ilustrativo, la prestación de servicios es de 2,4 personas examinadas por día en un hospital público, versus 2,4 personas examinadas por hora en un hospital privado. En realidad, es probable que la productividad efectiva sea inferior a la reflejada en las cifras anteriores, pues los profesionales sanitarios podrían estar proveyendo ciertos servicios en exceso: el tiempo de estadía en el sistema público es tres veces mayor que en el sector privado. Además, los gastos han tenido un bajo impacto en equidad, porque (i) los pobres son segregados al recibir un cuidado de baja calidad y no tener acceso a otras opciones; y (ui) en su rol de proveedor de última instancia, el gobierno termina dando servicios de alta complejidad que son caros, en forma gratuita. Estos últimos son poco efectivos en promover la salud, no son utilizados principalmente por los pobres, y deberían ser financiados a través de seguros de salud. El bajo impacto en equidad ha sido exacerbado como resultado de la crisis fiscal. El desequilibrio entre los gastos salariales y los gastos operativos no salariales ha llevado a que, pacientes que no pueden traer sus propios medicamentos para su tratamiento, hayan sido rechazados porque los hospitales públicos carecen de medicamentos. b. Educación 41. La educación se encuentra en la esfera del Ministerio de Educación y Cultura (MEC; gastos en 1994, $637,1 millones). Si bien el Gobierno Federal es el único responsable de las universidades, Córdoba posee un extenso sistema educativo, que va desde escuelas pre- primarias hasta secundarias, con participación de los gobiernos federal, provincial y municipales, y escuelas privadas subsidiadas. Las razón estudiante/maestro en Córdoba es de 17 para el nivel primario, y de 12 para el secundario; dichas cifras son similares a los promedios nacionales (18 y 7), pero mucho menores a valores internacionales (26 y 19 en América Latina, 27 y 19 en el Este Asiático, 22 y 15 en el Reino Unido). Si bien los indicadores sectoriales cordobeses--en términos de cobertura y matricula, notas en las pruebas de desempeño a nivel nacional, y tasas de repetición de la escuela primaria--son favorables en comparación con los indices nacionales, existe todavía un margen significativo para mejorar la eficiencia y calidad de los servicios educativos 42. La eficiencia técnica ha disminuido. El costo total por estudiante (gasto total en educación, dividido por el número de estudiantes matriculados) aumentó en promedio un 12% por año desde 1990, sobrepasando el aumento en el costo de enseñanza de cada uno de los sub- sectores educativos (primario, 9,7%; secundario, -1%; terciario, 8,6%), lo cual sugiere que el crecimiento máximo ocurrió en áreas no relacionadas directamente con la enseñanza (por ejemplo, actividades culturales, gastos ministeriales generales). El incremento en los salarios reales probablemente justifique en parte estos aumentos. Mientras que el número de empleados creció en un promedio anual del 4% entre 1993 y 1995, la masa salarial se incrementó más rápidamente El salario promedio aumentó 19% en términos reales entre 1994 y 1995'. 43 El desequilibrio sustancial entre-los gastos en personal y los gastos operativos no salariales probablemente erosionó la calidad de la educación. El 95% del presupuesto del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) se destina a gastos de personal (73% son gastos de personal propio, y 22% se transfiere a instituciones privadas para financiar salarios de maestros y Sin embargo, las cifras presupuestarias podrian estar subesumando el número de personas contratadas, infiando el incremento en el salario real -16- administrativos). Del escaso 3% que se destina a gastos operativos no salariales, casi la totalidad se invierte en servicios --como ser transporte y servicios públicos--llevando a una falta de financiamiento para equipamiento, material educactivo, y otros insumos. Sin embargo, la mayoría de los estudios indica que este tipo de gasto seria--a diferencia de los gastos en personal y tamaño de grupo--el más efectivo en la calidad del aprendizajes. En comparación los países de la OECD gastan 25% en personal, y 36% en gastos operativos no salariales. 44. Córdoba posee un sistema educativo privado que equivale a la provisión privada del servicio con financiamento público. Aproximadamente el 95% de las escuelas privadas reciben subsidios públicos, y poseen más del 20% del total de estudiantes primarios y 40% de los secundarios. En 1995, un total de $150 millones fue presupuestado para subsidios a escuelas privadas. A pesar de que el subsidio está vinculado al personal por escuela en vez de al alumnado, y es por lo tanto distorsivo, vale la pena aclarar que el subsidio por estudiante en escuelas privadas es más bajo que el costo por estudiante en escuelas públicas ($463 contra $618 en la primaria, $1088-$1292 contra $928-$1367 en la secundaria). Lo provisión de bienes públicos tiene un peor impacto fiscal que el financiamiento público de educación privada. Sin embargo, una vez que se considera el pago de cuotas de las escuelas privadas, el costo total por estudiante es mayor en el sector privado que en el público. c. Programas de Bienestar Social 45. El ex-Ministerio de Desarrollo Social (MDS; $165 millones de gasto en 1994) constituye la mayor parte del gasto público dedicado a programas de bienestar social. Casi la mitad del presupuesto de este ministerio es financiada con transferencias de programas federales, como PROSONU (nutrición infantil) y PROSOCO (bienestar social). A fines de 1994 el MDS contaba con más de cien programas llevados a cabo bajo las categorias de asistencia social general (cerca del 30% de presupuesto; las transferencias a individuos e instituciones con varios propósitos como ayuda alimenticia, compra de medicamentos, financiamiento de alquileres) y promoción familiar y comunal (20%; apoyo para el Concejo Provincial para la Protección de Menores, CPPM, y programas de asistencia a los ancianos, discapacitados, etc.)9 . Aproximadamente la mitad de estos fondos se destinaron a instituciones, y cerca del 44% de las transferencias se dieron a individuos. El subsidio individual promedio fue de $1.414, que representa alrededor del 18% del PBP per cápita. El programa de subsidios a individuos no fue supervisado, pues hubo discreción en la elección de beneficiarios y en los niveles del subsidio. Los subsidios institucionales (a ONGs y municipios) tampoco fueron supervisados. 46. Mientras que varios de los programas del MDS parecen atender necesidades sociales legitimas, el impacto en equidad del gasto es incierto, por: (i) la ausencia de un criterio claro para la selección de beneficiarios; (ii) la escasez de información apropiada acerca del tipo de 8 Véase, por ejemplo, Banco Mundial (1995), Prioridades y Estrategias para la Educación; y Hanushek, E. (1995), "Interpretando Investigaciones Recientes sobre Educación en Países en Desarrollo", World Bank Research Observer, vol. 10, No. 2. 9 Los programas de vivienda representaban anteriormente el 50% restante. pero en la actualidad han sido transfendos a otras áreas y se analizan a continuación. -17- beneficiarios y del nivel e impacto de los servicios entregados, y (iii) la dispersión de los programas. 47. El PAICOR (Programa de Asistencia Integral de Córdoba; 555 millones en el presupuesto de 1994) es un programa provincial de comedores escolares que funciona dentro de la esfera del Ministerio de Coordinación, que actualmente atiende a 130.000 niños, lo que equivale aproximadamente a un tercio de la población escolar primaria. Los beneficiarios de este programa se eligen al nivel escolar. Los padres deciden si inscriben a los niños en el programa, y los maestros, cuáles de los niños son elegidos. A pesar de que el PAICOR parece tener un impacto razonable en equidad, basado en objetivos geográficos (los departamentos más pobres tienen un mayor número de estudiantes inscritos en el PAICOR), su administración resulta ineficiente, con gastos en personal (46% del gasto total) similares a sus gastos en raciones de comida (48%); sin embargo, con la nueva administración, se están reduciendo los gastos en personal. d. Vialidad 48. La Dirección Provincial de Vialidad (DPV; gastos en 1994, S64 millones), administra, mantiene y mejora aproximadamente 60.000 km de caminos provinciales. La gran mayoría de éstos (82%) son caminos de tierra con menos de 100 vehículos por dia; el 12% son caminos no pavimentados con 100-500 vehiculos por dia; y 6% son pavimentados con generalmente más de 300 vehiculos por día. Si bien las condiciones de los caminos pavimentados de Córdoba son sólo levemente inferiores a las de otras provincias, la situación de los caminos no pavimentados es menos satisfactoria. 49. Córdoba, en comparación con las direcciones de vialidad de Buenos Aires, Misiones y Santa Fé, es la mejor de ellas en cuanto a sus indicadores de rendimiento, como por ejemplo, los gastos por km de camino provincial, longitud de la red, eficiencia del personal (7 empleados por cada 1.000 km, en comparación con 54 y 111 para Buenos Aires y Santa Fé). En octubre de 1995 la DPV contaba con 402 empleados, lo que constituye una disminución del 30% con respecto al año anterior; la administración planea reducirse en otros 340 empleados. 50. El sistema vial es semajante a un caso de provisión privada de servicios con financiamiento público. Una de las razones de la eficiencia cordobesa es el uso de contrataciones privadas para la construcción y mantenimiento de caminos. La mayor parte del mantenimiento de la red de caminos no pavimentada es llevado a cabo por 220 consorcios camineros, administrados por los residentes de cada área. e. Agua, Servicios Cloacales e Irrigación 51. La Dirección Provincial de Agua y Saneamiento (DIPAS; gastos en 1994, 557,9 millones; déficit neto, S15,5 millones) es la responsable del manejo de agua, incluyendo la provisiór. de agua a nivel provincial, de servicios cloacales, y de sistemas de irrigación Mientras que el acceso a la provisión de agua corriente se encuentra por encima de los promedios nacionales (e[ 84% de la población urbana de Córdoba contaba con la provisión de agua corriente -18- en 1991, en comparación al promedio nacional de 72%); las conexiones cloacales son particularmente deficientes (18% en Córdoba, en comparación con el promedio nacional de 38% y un promedio latinoamericano del 53%). Virtualmente todos los servicios cloacales ya han sido transferidos al sector municipal. 52. En 1992, el personal por cada 1.000 clientes, en el sector de agua en Córdoba era similar al de las otras provincias comparadas. A pesar de una pésima recuperación de costos (una tasa de recolección del 60%, comparada con más del 90% para Buenos Aires, Mendoza y Santa Fé; y menos del 10% de la recuperación de costos en irrigación), el déficit operativo de DIPAS ha sido ahora virtualmente eliminado, aparentemente a costa de un gasto en mantenimiento y depreciación inadecuados. El trabajo acumulado en rehabilitaciones y obras similares se estima en $120 millones. f. Vivienda 53. El Instituto Provincial de la Vivienda (IPV; gastos en 1994, $76,3 millones) administra varios programas, que son financiados principalmente a través del programa federal FONAVI ($51,5 millones). Los programas de vivienda están fuertemente subsidiados y cobran una tasa de interés del 8,7%, en comparación a las hipotecas comerciales que cobran una tasa del 18%. " A pesar del alto componente de subsidio, los programas de vivienda tienen una baja incidencia y benefician principalmente a la clase media: el 79% de los préstamos se destinan a hogares con un ingreso mensual mayor a los $560. La cartera de créditos es de $721 millones. 4. Evaluación de Gastos por Categorías Económicas 54. Otra forma de enfocar los gastos, es a través de su clasificación económica. Con dicho propósito se examinaron tres categorias de gasto: gastos en personal, transferencias a municipalidades, y transferencias al sistema de seguridad social, que en conjunto totalizan el 74,6% de los gastos corrientes (57,2%, 14,3% y 3% respectivamente). a. Gastos en Personal 55. Mediciones alternativas indican que los gastos en personal en Córdoba son excesivos. La masa salarial provincial se ha incrementado continuamente en términos reales desde 1989, aumentando en un 141% en 1994, sumando un 50,2% de los gastos totales. Las cifras de empleo son imprecisas. La Dirección General de Personal estima que el número total de empleados públicos es de 87.205; éstos reciben un salario mensual promedio de 31.128. El 91% de los empleados son permanentes. 56. Las estimaciones del gobierno parecen ser bajas. Por ejemplo, mientras que las cifras oficiales de personal educativo se ha estimado en 27.975 docentes, estimaciones propias sugieren que el número de maestros es significativamente mayor (44.666), dado que nosotros distinguimos entre personas fisicas y su equivalente por dedicación a tiempo completo. Con sólo lo IPV cuenta con un programa anual de construcciónes supenor a los 560 millones Tomando esta cifra como el flujo normal de nuevos préstamos anuales, los subsidios implicitos alcanzarian los 55.6 milloncs -19- esta revisión, el número total de empleados aumentaria a 103.896, llevando la actual remuneración promedio a $947 pesos por mes. Aún para los estándares provinciales argentinos, el número de empleados públicos de Córdoba parece estar sobredimensionado. Si bien se necesita realizar un análisis sectorial considerablemente mayor para evaluar la funciones y el exceso de personal, existen algunas estimaciones iniciales que pueden obtenerse a partir de informes parciales; por ejemplo, el nivel de personal redundante en empresas estatales como EPEC y DIPAS, y en el sector de salud analizado en este informe oscilarían en un rango de entre 40% y 50%. 57. La remuneración promedio de los empleados de La administración pública (cuya estimación fluctua entre los $1.128 y los $947 ) supera el promedio del sector privado en ciertas industrias en Córdoba --$658 pesos por mes. El salario promedio del sector privado podría ser utilizado como un indicador para determinar el nivel apropiado de los salarios del sector público. La reciente convocatoria por parte del gobierno nacional a realizar un ajuste (de entre el 10-15%) en salarios, podría haber sido efectuada más rápidamente en el sector privado que en el público. Las medidas de emergencia para reducir el salario promedio (y las horas de trabajo) en 30%, podrían considerarse el primer paso del ajuste, si bien puede resultar que el mantenimiento de los salarios a este nivel no sea sostenible e incluso desaconsejable. Basándose en una comparación con el sector privado, puede resultar apropiado reducir los salarios de los escalafones más bajos de la administración pública; las reducciones en los salarios de los niveles administrativos más altos pueden obstaculizar la habilidad del gobieno para competir con el sector privado en cuanto a capacidad profesional. Dichos cortes corregirían la estructura salarial actualmente comprimida y distorsionada. b. Transferencias Municipales 58. La mayor parte de las transferencias intergubernamentales de la provincia a los municipios se basa en fórmulas automáticas de coparticipación. En la mayoría de los sistemas fiscales, este tipo de transferencias son utilizadas para corregir las desarticulaciones entre la participación en los gastos y la participación en el total de ingresos propios entre niveles de gobierno. La tabla 9 refleja la relativamente estable división de los gastos entre niveles de gobierno en Córdoba, para el período 1989-1994. Tabla 9: Córdoba -Gastos según nivel de gobierno 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Provincial 707 895 1082 1523 2084 2222 Municipal 247 325 447 666 862 988 Total 954 1220 1529 2190 2946 3210 Provincial/Municipal como fracción del gasto del Gobierno General: Provincial 74% 73% 71% 70% 71% 69% Municipal 26% 27% 29% 30% 29% 31% Fuentes: Datos municipales hasta 1992 dc la Secretaria de Hacienda (Nacional), datos provinciales dc las ejecuciones de presupuesto; los datos municipales para 1993 y 1994 son estimacion propia. -20- 59. La tabla 10 presenta la división de los recursos propios, y el influjo de recursos federales, con y sin transferencias. El balance acumulado entre niveles de gobierno está calculado con y sin transferencias. Los datos corresponden a 1992, el año más reciente para el que existe buena información a nivel municipal agregado. Vemos a continuación que, en términos de balance vertical (equiparando ingresos y gastos entre niveles), se necesitan transferencias sólo para dividir la masa de recursos que proviene del nivel federal. Si se permitiera que los ingresos propios permanecieran dentro de cada nivel de gobierno, se podría mejorar la correspondencia entre ingresos y gastos; esto quiere decir que los contribuyentes sabrían que cada peso aportado al gobierno provincial sería utilizado por dicho gobierno para cumplir con sus responsabilidades, y lo mismo sucedería en el caso de las municipalidades. De esta manera se incrementaría la transparencia y se mejoraría la contabilidad. Tabla 10: Córdoba-Participación de los Ingresos (En millones de pesos) Transfer.** de Copart. de Imp. Ingresos Corr. Ingresos de Transfers Fed. Federal-Prov. Prov. prop.*" Propios Capital a Provincias* copart. a Munic. to Municipios Ingresos Net os Municipal 351 31 10 174 113 Provincial 702 17 1020 -174 -113 Acumulado Municipal 351 382 392 566 679 679 Provincial 702 719 1739 1565 1452 1452 Porcentaje acumulado de par-ticipacion si se suma a traves de Ims categorias Municipal 33% 35% 18% 27% 32% 32% Provincial 67% 65% 82% 73% 68% 68% Fuentes: Estimaciones propias sobre la base de las ejecuciones presupuestarias.. * Incluye algunos aportes federales que no son coparticipados con los municipios. ** La ley de Coparticipacion establece que 20% de los ingresos federales-provinciales de coparticipacion deben ser transferidos. *** La ley de Coparticipacion establece que 20% del impuesto inmobiliario y del de a los Ingresos Brutos debe ser transferido. 60. Además, la actual fórmula de transferencias es excesivamente compleja (basada en seis indicadores distintos), y ésta complejidad torna dificil el medir el impacto fiscal sobre los distintos tipos de municipalidades. Un breve estudio de una pequeña pero diversificada muestra de municipalidades revela que la fórmula de transferencia otorga demasiados ingresos a las municipalidades pequeñas e insuficientes ingresos a municipalidades pobres, debido a un excesivamente alto componente de proporciones fijas, y a la falta de un indicador de pobreza en la fórmula de distribución. Por ejemplo, Deán Funes (una municipalidad de tamaño mediano en una zona pobre de la provincia), recibe menos de la mitad de coparticipación per cápita que Alicia (una municipalidad pequeña en una zona relativamente rica de la provincia), y menos de un cuarto de coparticipación per cápita que El Arañado (una municipalidad también pequeña en una zona relativamente rica de la provincia). 61. Transferencias Discrecionales. La experiencia internacional indica que es común que la distribución de transferencias discrecionales se vuelva un tema politico, y, como resultado, -21- las transferencias discrecionales no suelen cumplir con los objetivos generales de equilibrio vertical y horizontal en la transferencia de fondos. Nuestros datos revelan que las transferencias discrecionales en Córdoba, en términos per cápita, son mayores en las municipalidades pequeñas, que ya reciben importantes transferencias per cápita , debido al gran componente de proporciones fijas del programa automático de coparticipación. El programa más importante de transferencias dicrecionales a gobiernos municipales, es el Fondo de Decentralización (FOFINDES) que abarca el 67% de las mismas. El objetivo de FOFINDES es proveer asistencia financiera a aquellas municipalidades que han asumido las responsabilidades de gasto que tradicionalmente efectuaba el gobierno provinicial. El financiamiento de los proyectos propuestos debe ser aprobado por la correspondiente área de ejecución provincial. El monto máximo que puede recibir cualquier municipalidad está limitado por la fórmula de coparticipación de ingresos que se mencionó anteriormente; y aquellos fondos que no son utilizados para fin de año son distribuidos a las municipalidades siguiendo la misma fórmula. De esta manera, la diferenciación entre FOFINDES y coparticipación carece de sentido. Además, en la medida en que la descentralización involucre incrementos en los gastos corrientes, las municipalidades que asuman mayores responsabilidades necesitaran un financiamiento anual mayor, y no sólQ transferencias por una sola vez. Otros programas de transferencias discrecionales son el Fondo Municipal de Inversiones, que es utilizado para proyectos específicos de inversión de capital; y el Programa de Asistencia Financie-a de la Poder Ejecutivo, que es utilizado en situaciones de emergencia. No se puede justificar que las inversiones municipales de largo plazo sean financiadas por transferencias del Fondo Municipal de Inversiones, en vez de ser financiadas por préstamos provenientes del gobierno provincial. c. Sistema de Seguridad Social 62. El sistema de seguridad social de los empleados públicos de la provincia de Córdoba es un sistema de reparto garantizado por el gobierno, con afiliación obligatoria, que reemplaza al sistema nacional. Las tasas de contribución son sustancialmente más altas que las que prevalecen en el sistema nacional ( 14,5% de las contribuciones individuales y 20% de las contribuciones efecutadas por el empleador), pero los beneficios son aún más altos (los beneficios de jubilación se calculan como el 82% de último salario recibido durante los últimos 12 meses de empleo) Los sistemas de seguridad social de la policía y los penitenciarios son aún más costosos Como resultado de todo esto, el sistema de seguridad social de Córdoba genera un déficit considerable, que en 1995 se estima que alcanzará los $90,4 millones. El altamente generoso sistema actual de pensión es otra forma en que los contribuyentes subsidian a un ya privilegiado grupo de trabajadores, los empleados públicos. 63. El costo del sistema de seguridad social de Córdoba ha sido estimado a lo largo del tiempo. En la tabla que figura más adelante, el déficit del sistema actual (sin modificaciones) ha sido proyectado a lo largo de un periodo de 25 años. Claramente, el déficit es creciente. Córdoba puede optar por ajustar el sistema de seguridad actual, reducir el déficit, o transferirlo al sistema de seguridad social nacional, en cuyo caso adoptaria las características nacionales. La tabla 11. examina varias de esas opciones. -22- -- La Opción 1, elevó la edad jubilatoria del personal a 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres (excluyendo los policías), e incrementó la base jubilatoria a el salario promedio recibido durante los últimos 120 meses de empleo; -- La Opción 2, agregó a la anterior el incremento en 5 años de la edad jubilatoria de los policías; -- La Opción 3, asumió una reducción en personal (empleados a quienes faltaba cinco años para jubilarse) del 5% en 1996, 3% en 1997, y 2% en 1998; -- La Opción 4,1, agregó a la Opción 3 un reducción del 10% en salarios, con una equivalente reducción en beneficios; -- La Opción 4,2, es igual a la 4,1 pero incluye una reducción en beneficios sólo para los jubilados nuevos; --La Opción 5, es la reestructuración del sistema de seguridad social de Córdoba, poniéndolo a la par del recientemente reformado sistema de seguridad social nacional. 64. Si Córdoba transfiriera su sistema de seguridad social al gobierno nacional, se liberaría de los déficits proyectados en la primera linea de la tabla que figura a continuación (proyecciones sin reforma), mientras que el gobierno nacional asumiría los costos presentados en la Opción 5. Si Córdoba se decidiese a reestructurar su sistema de seguridad social por si misma, en forma similar al modernizado sistema nacional, también deberia afrontar los déficits de la Opción 5, salvo que reconsiderase el nivel de pensiones existentes. Tabla 11: Déficit Total del Sistema de Seguridad Social (En millones de pesos) 1995 1996 2005 2019 Proyección sin 90.4 116.8 183.3 419.9 Reforma Opción 1 90.4 88.7 (9 4) (20.4) Opción 2 90.4 87.8 (19.8) (72.0) Opción 3 90.4 142.5 231.1 388.2 Opción 4.1 90.4 120.1 196.8 329.5 Opción 4.2 90.4 188.7 257.8 372.3 Opción 5(*) 90.4 329.8 258.2 37.7 (*) Déficit de todo el Sistema (Gobierno General mas Policia y Servicio Penitenciario). C. Empresas Públicas 65. Córdoba posee una cantidad significativa de empresas públicas, principalmente en el sector financiero, y en la provisión de servicios como electricidad, agua y servicios cloacales. El rol del Estado en estas áreas es cuestionable, ya que estas empresas han sido mal administradas, asignando equivocadamente los escasos recursos de la economia, y contribuyendo -23- a la creación de la aguda crisis financiera actual. A continuación se resume la situación de dichas instituciones. 1. Bancos Provinciales 66. Los dos bancos públicos de Córdoba, el Banco de la Provincia de Córdoba y el Banco Social de Córdoba, experimentaron serias dificultades operativas durante la crisis financiera y económica nacional de 1995, dejando en evidencia la debilidades fundamentales que han existido en estos bancos durante una serie de años. 67. Estos bancos ocupan una posición importante en el sistema financiero de Córdoba. Hacia fines de 1994, sus préstamos alcanzaban el 47,1% del total de préstamos del sistema, y sus depósitos alcanzaban el 44,7% del total de depósitos provinciales. Durante la crisis de 1995, ambos bancos experimentaron una pérdida significativa de depósitos, superando ampliamente la caída promedio nacional. Hacia fines de junio de 1995, los depósitos del Banco de la Provincia habían disminuído en un 26,9%, y los depósitos del Banco Social en un 45,7%, en comparación con los niveles de fines de 1994 (para el mismo período, los depósitos en ambos bancos habían disminuido un 31,4%, mientras que la pérdida en depósitos en el sistema financiero de la Argentina fue de 10%). El retiro de depósitos en moneda extranjera fue más significativo en el Banco Social que en el Banco de la Provincia. Los dos bancos redujeron sus préstamos en un 19,3%, en comparación al promedio nacional de 1,1%. Debido a la naturaleza de la estructura de sus préstamos y depósitos, en particular en relación al sector público, y a la ineficiencia de sus operaciones, la influencia de ambos bancos en el sistema financiero de Córdoba es mucho menor de los que sugieren las estadísticas. 68. La combinación de pérdidas en depósitos, sumada a la incapacidad del gobierno de atender el repago de sus préstamos con Banco de la Provincia, contribuyó a la severa crisis de liquidez, que requirió del apoyo financiero del sector público. A comienzos de la crisis, el gobierno tomó préstamos, tanto domésticos como extranjeros, para permitir que los bancos hicieran frente al retiro de depósitos; además, el gobierno hizo frente al pago de amortizaciones vencidas (sobre préstamos anteriores y nuevos) de estos bancos con fondos coparticipados, forzándo o a posponer el pago de salarios y pensiones; EPEC, la compañía de electricidad, depositó fondos para apoyar a dichos bancos manteniéndolos inmovizados, devengando intereses. Tabla 12: Córdoba, Bancos Provinciales (En millones de pesos) Prestamos Netos Depositos 12/94 6/95 12/94 6/95 Banco de la Provincia 1,427 1,189 1,036 759 Banco Social '706 533 324 176 Sistema Bancario de Córdoba 4,532 4,117 3,050 2,520 Sistema Bancario Nacional 53,054 52,487 44,504 40,058 Fuente: BCRA; Banco de la Provincia de Córdoba; Banco Social de Córdoba -24- 69. La posición financiera de ambos bancos se ha deteriorado en 1995. La prinicpal causa de las pérdidas incurridas este año es la mala calidad de la cartera de créditos de ambas instituciones. Resultados parciales y provisionales de las inspecciones realizadas en ambos bancos por el Banco Central, indican que, en el caso del Banco Social, el porcentaje de préstamos comerciales caidos podria llegar a ser del orden del 92%. Si bien ambos bancos han incrementado sustancialmente sus provisiones por créditos incobrables, los niveles actuales de las mismas han sido juzgados como inadecuados para cubrir las pérdidas latentes de los bancos. Las provisiones adicionales requeridas podrían reducir la razón de capitalización del Banco Provincia muy por debajo del nivel mínimo requerido del 11,5%, y podrían dejar técnicamente insolvente al Banco Social. A continuación se detallan comentarios técnicos realizados por la misión durante la reciente visita a Córdoba. a. Banco de la Provincia de Córdoba 70. La posición financiera del Banco de la Provincia se deterioró durante la primera mitad de 1995, debido principalmente al alto nivel de provisiones por créditos incobrables ($77,2 millones, comparados con $38,4 millones durante todo 1994). Una pérdida (después de impuestos) de $11,6 millones, resultó en una reducción en el capital accionario (de $192,8 millones hacia fines de 1994, a $189,7 millones a fines de Junio de 1995), a pesar de un aumento en el stock de capital del orden de $7,5 millones, y una revocación de vencimientos sobre pasivos previos con el Banco Central por $30 millones. 71. El capital accionario mencionado anteriormente está sobreestimado debido a una serie de causas; la más importante de ellas es que las provisiones por créditos incobrables son inadecuadas. Si bien la razón de provisiones por créditos incobrables sobre el total de crédito se ha incrementado de 9,1% hacia fines de 1994 a 15,5% hacia fines de junio de 1995. es de conocimiento general que las provisiones actuales de $224,3 millones, no serán suficientes para cubrir las pérdidas latentes del banco. Dicha conclusión se ve justificada por la inspeccion de la cartera de créditos que está efectuando el Banco Central. Los resultados provisorios de un análisis de 79 cuentas de deudores comerciales importantes (con una deuda conjunta de S254,7 millones a fines de junio de 1995, o 23,5% del total de créditos al sector privado no financiero), muestran que el 73% del total de préstamos analizados es incobrable (en comparacion al 61% calculado por el banco). Esto indica la necesidad de provisionar el 56,2% de los prestamos analizados, en vez del 40,9% provisionado por el banco, lo cual requiere realizar provis:ones adicionales por $34,3 millones de pesos. Es muy probable que cuando se compleie la inspección de la cartera crediticia, las provisiones adicionales necesarias resulten mayores que los S4.S millones estimados. Además, la inspección que realiza el Banco Central ha descu?rl<, recientemente pérdidas por $8,6 millones, debidas a la sobreestimación de montos a comar por deudas de clientes. 72. Algunos factores que podrían implicar pérdidas adicionales son (a) la posible sobrevaluación de activos tomados como parte de pago por créditos incobrables. (b) la amplia discrepancia en la consolidación de cuentas entre sucursales del banco (donde los activos exceden a los pasivos en $12,9 millones a fines de junio de 1995), y (c) la constitución inadecuada de -25- provisiones por sanciones del Banco Central. Estas sanciones se deben al incumplimento de requisitos de liquidez, y a la exposición excesiva a un sólo cliente (el gobierno). 73. El diferencial entre la tasa activa y pasiva del banco ha incrementado con el tiempo. La razón de ingresos netos por intereses sobre el promedio del total de activos ha pasado de 6,7% en 1994 a 9,7% durante la primera mitad de 1995. Esto se explica por el incremento en la estructura de tasas de interés, y por la politica con respecto a los créditos otorgados al gobierno provincial. La razón más importante en la explicación del incremento en el ingreso neto por intereses del banco, es el relativamente alto nivel de crédito extendido al sector público, a tasas de interés comparables a las que se cobra a prestatarios privados (entre 30 y 35% anual) como consecuencias de haberlo clasificado como un agente de alto riesgo. Tal es así que a fines de junio de 1995, los créditos del banco al sector público rondaban los $638,9 millones, de los cuales $497,6 millones eran créditos en pesos. El alto diferencial de tasas aplicado sobre los créditos al sector público puede verse como un significativo subsidio al banco (estimado en aproximadamente $100 millones en 1995), que mejora sus ingresos y la evaluación de su patrmonio neto. 74. Se puede concebir al Banco de la Provincia de Córdoba como dos bancos separados; el primero atiende al sector privado, mientras que el segundo actúa como el banco provincial del gobierno. A fines de junio de 1995, los créditos netos al sector privado ascendieron a $528,1, mientras que los depósitos del sector privado totalizaron $514 millones. Por otra parte, el banco "gubernamental" otorgó créditos al sector público que excedieron ampliamente a los depósitos del mismo ($638,9 millones en créditos contra $241,1 millones en depósitos). El crédito al gobierno fue financiado mediante la toma de préstamos con instituciones financieras locales y extranjeras, todos garantizados con recursos coparticipados. 75. La falta de capacidad del gobierno para afrontar el repago de sus créditos con el banco han ocasionado la restriccion de liquidez de este último. Actualmente el banco no cumple con los requerimentos de reservas (el faltante ha fluctuado entre $60 y $80 millones). El Banco de la Provincia es ineficiente aún comparativamente con sus pares argentinos. La razón de gastos operativos sobre el total de activos (ATA) ha rondado alrededor de 9,3% durante los últimos dos años, lo cual resulta excesivo. Dada la magnitud de la potencial falta de provisiones por créditos incobrables, y descontando el subsidio que el banco recibe del sector público, el capital accionario del banco puede haberse erosionado seriamente. b. Banco Social de Córdoba 76. El Banco Social de Córdoba es también una institución con objetivos múltiples: (a) administra la loteria provincial y casinos, tomando parte de la recaudación neta como ingreso, (b) atiende negocios de credito prendario; y (c) opera un banco especializado en créditos personales, que en los últimos 8 años se ha expandido a operaciones de crédito comercial Los problemas se concentran en esta última actividad. -26- 77. Durante los primeros nueve meses de 1995, las pérdidas alcanzaron los $99 millones, incluyendo dépositos en instituciones financieras que quebraron. Teniendo en cuenta que las ganancias por juegos fueron de $26,6 millones en este periodo, las pérdidas por actividades bancarias (antes de transferencias de ganancias por juegos) fueron de $125,6 millones. La razón principal de estas pérdidas fueron las provisiones por créditos caídos de $170 millones realizadas en este período. Considerando dichas pérdidas, el capital neto del banco se ha reducido a $141,7 millones (al fines de junio de 1995). Los problemas de liquidez de esta institución son menos agudos que los del Banco de la Provincia si se tienen en cuenta el flujo constante de ingresos que generan los juegos, y la base más baja de sus depósitos. De todos modos, al comienzo de la corrida, hubo necesidad de un crédito del BNA y de redescuentos por $30 millones con el Banco Central. El crédito con el BNA es actualmente atendido por la provincia, dada la inhabilidad del banco para cumplir con el servicio de esta deuda. Como consecuencia de esto, el Banco Social se endeudó con la provincia por $75 millones. 78. A pesar de las provisiones realizadas en lo que va del año, los inspectores del Banco central estiman que será necesario efectuar provisiones adicionales. Resultados provisorios de los primeros 110 créditos comerciales relevados (que constituyen 47% de la cartera crediticia del banco a fines de junio de 1995), indican que los créditos caídos constituyen el 92% de la cartera comercial. Dadas estas condiciones, las provisiones por $204 millones hechas por el banco resultan muy poco adecuadas, con un faltante de $61,5 millones sólo para la muestra analizada. Asumiendo que sea necesario efectuar provisiones adicionales de la misma proporción para el resto de la cartera, tal como estiman los inspectores del Banco Central, el capital del banco se verá significativamente reducido. Además, el valor de las garantias contra créditos bancarios ha sido sobrevaluado en un 50%. Cuando se consideren todos estos faltantes, probablemente el banco se encuentre cerca de ser declarado insolvente. 2. EPEC 79. EPEC está en crisis debido a su pobre eficiencia, productividad, y desempeño financiero. La eficiencia general de las plantas de generación térmica es baja debido al mantenimiento inadecuado con altos costos ($95/Mwh). Las pérdidas de electricidad son grandes (20%) debido a problemas técnicos a alto voltaje y otras pérdidas no-técnicas a bajo voltaje (consumo ilegal, medición ineficiente). Las finanzas de EPEC se han deteriorado en los últimos años. La tasa de retorno sobre sus activos ha sido inferior al 3%, principalmente debido a altos gastos operativos. EPEC tiene un exceso de personal; en 1994, un indicador de productividad laboral medido en clientes por empleado, fue muy bajo; 4.032 empleados realizaron 580.000 conexiones, o sea 143 conexiones por empleado. Este número se encuentra significativamente por debajo del promedio de empresas privadas de distribución de energía en países latinoamericanos (entre 250 y 400). Alrededor del 55% de los empleados se dedica a actividades de comercialización y administrativas. Para alcanzar un nivel de productividad satisfactorio, EPEC deberia reducir su personal en un 40%. 80. El precio promedio de la electricidad representa aproximadamente un 12% de los costos económicos, y su estructura de precios es inadecuada Esta estructura permite subsidios cruzados dentro de una misma categoría de clientes, y entre categorias, con la consecuente -27- ineficiencia que ello implica. Los precios no reflejan el costo de la electricidad, y penalizan a consumidores cuyo patrón de uso es mejor para el sistema. Estas ineficiencias han estimulado a los grandes consumidores industriales a abandonar EPEC (hasta ahora, el 15% de los grandes consumidores ) y a comprar energia en el mercado nacional, lo cual amenaza la supervivencia de EPEC. 81. Durante los últimos cuatro años, EPEC ha invertido menos de lo requerido por el crecimiento de su carga, y algunas decisiones de inversión (por ejemplo, la rehabilitación y puesta en marcha de la planta hidroeléctrica F. Simon) no han sido justificadas suficientemente en términos económicos. La baja inversión se debe a altos costos operativos, y recientemente, a la obligación de mantener importantes depósitos en los bancos provinciales para mantener la base de depósitos de los mismos. Además, los proyectos de inversión han sido retrasados por más de siete meses, debido a intrincados procedimientos de compra. Esto, sumado a las frecuentemente demoras en la aprobación del presupuesto de EPEC en el Congreso, han llevado a un patrón de compras ineficiente. La situación se ha visto agravada aún más por la falta de sistemas financieros y presupuestarios adecuados. 82. Actualmente, el nuevo Gobierno provincial se encuentra analizando las operaciones de EPEC, y propone la tranformación de EPEC en una corporación en la que el gobiernc sea el principal accionista (5 1%), y la privatización de sus plantas térmicas. IV. RECOMENDACIONES: UNA VISION PARA CORDOBA A. Objetivos a Mediano Plazo 83. Las recomendaciones que se indican a continuación apuntan a alcanzar la solvencia financiera, y una mejor provisión de servicios públicos, a través de una mayor eficiencia Ambos objetivos se restringen entre sí, y sin embargo, ambos deben ser considerados simultaneamente para alcanzar un desarrollo sostenido. 84. Un objetivo importante para Córdoba seria el de obtener una posicion de solvencia financiera, transformándose en un cliente de bajo riesgo para la comunidad financiera Al alcanzar ese objetivo, Córdoba estaría bien encaminada hacia un desarrollo sostenido La obrencion de solvencia le permitiría acceder a los mercados financieros privados (domésticos e internacionales), permtiéndole nivelar su ahorro corriente para financiar sus programas de inversion. en particular inversiones de montos considerables. Más importante aún , la solvencia fnanciera cons:i:u,.c en si misma una condición para alcanzar el desarrollo sostenido, dado que dicho proces,, impiza una reestructuración fundamental del sector público." En esta coyuntura, Córdoba no calificaria como una entidad prestataria solvenic, paricularncntc cuando sc excluye del contexto la garantía de coparticipación, debido a la condición financicra cril:i dcl scctor público Esto se evidencia por la falta dc acceso al financiamiento doméstico e internacional (debid,) a la ausencia dc una garantia coparucipada, o como ocurre en el estado actual, en el quc dicha garantia sc halla arotada) -28- 85. La evaluación de solvencia financiera, explicitamente realizada por agencias calificadoras de crédito, e implicitamente a través de la prima de riesgo establecida por el mercado, constituye una evaluación subjetiva de muchos indicadores objetivos específicos., incluidos en cuatro categorías principales: base económica, operaciones financieras, administración de deuda, y condiciones politico-administrativas. La base económica implica una evaluación de cualidades demográficas, poder económico, y base imponible de la unidad prestataria; las operaciones financieras reflejan el estado de las cuentas corrientes, pasivos de. fondos de pensión, procedimientos contables, y planeamiento financiero y presupuestario; la administración de deuda tiene en cuenta la carga del servicio, los plazos de amortización, y garantías; las condiciones politico-administrativas están relacionadas con la estabilidad política y legal del prestatario, procesos legales, y administración de deuda. 86. Con respecto a las cuatro categorías de solvencia, cabe señalar que la base económica de Córdoba es fuerte (en términos de población, base imponible, y diversificación económica), y la condición politico-administrativa podría mejorar. La nuevas autoridades tienen experiencia en administración, y podría mejorar sustancialmente las relaciones presentes con el Gobierno Nacional, la falta de lo cual agravó la crisis financiera de principios de año durante la adminisitración previa. 87. Las otras dos medidas de calidad crediticia son las de administración de deuda y operaciones financieras. Una mejora en la administración de deuda podría darse si se redujera el servicio de la misma, y si fuera posible mejorar la habilidad de la provincia para hacer frente a dicha obligación anual. Como se indicara en la sección de perspectivas fiscales, mantener el actual rumbo implica el agravamiento de ambos indicadores, que ya muestran una situación problemática. Las causas del deterioro son las operaciones financieras que, en la ausencia de una mejor administración de ingresos, o de un efectivo control gastos , continuarán generando déficits fiscales crecientes. Consecuentemente, la mejora en la solvencia de la provincia requeriría una mejora en las cuentas fiscales y en la administración de deuda. 88. Una segunda meta de importancia para Córdoba seria la mejora en la prestación de servicios públicos. Claramente, existe una restricción presupuestaria que debe ser tomada en consideración siempre que se desee alcanzar dicho objetivo. Existe un amplio margen para mejorar la prestación de servicios públicos, donde la potencial eficiencia podría mitigar el impacto de los imprescindibles recortes en los gastos que se necesitan para conseguir solvencia. 89. La sección B propone medidas conducentes a la solvencia del sector público de Córdoba, mientras que la sección C se concentra sobre las reformas en eficiencia de mediano plazo. -29- Roles de tos Sectores Público y Privado El sector público tiene un rol importante que cumplir en la provisión de servicios públicos, y en particular en los sectores sociales. Sin embargo, el sector público se ha quedado rezagado en la adminisración y provisión de servicios, tales como la provisión de energia y servicios financieros, áreas en las que no cuenta con ventaja comparativa alguna sobre el sector privado. y no hay una clara justificación para su participación en estos servicios. Como resultado, las empresas públicas asumieron responsabilidades/objetivos que, aunque bien intencionados, desembocaron en una mala asignación de recursos, tal como la transformación de las empresas en empleadores de última instancia, politicas de precios de servicios (fiancieros o de energia) arbitrarias, con poco sustento económico, que terminaron beneficiando sólo a segmentos particulares de la sociedad. Tal como hemos visto anteriormente, las consecuencias de dichas politicas fueron en detrimento de la salud financiera de dichas empresas, y de la economia como un todo. Resulta imperativo que en el transcurso de la reestmeturación recomendada, el sector público se deshaga de dichas empresas, que deberian pertenecer al sector privado, fortaleciendo en este proceso tano al sector público como a la economía en su conjunto. Otm conclusión que surge del análisis de la provisión de servicios sociales (salud, educación, etc.), donde el sector público cuenta con una responsabilidad legitima, es que debería existir una distinción entre el financiamiento y la provisión de dichos servicio; el sector público deberia concentrarse en la dimensión financiera, delegando la responsabilidad de la provisión de dichos servicios al sector privado, en la medida de lo posible. En el área vial, esto ya fue ampliamente llevado a cabo. En educación, una base sólida en este sentido ya ha sido establecida con la provisión de subsidios públicos a las escuelas priviadas Un paso importante en esta dirección consistiria en basar los subsidios educativos en el número de estudiantes, en vez de en el personal de escuelas (lo mismo debería aplicarse al fmanciamiento del sistema público). En salud, el gobierno debería fianciar un seguro de salud, en vez de proveer gratuitamente servicios médicos en hospitales públicos. La provisión de financiamiento-ya sea a través de un seguro de salud o ¿e subsidios educativos--permitiria tanto a los pacientes como a los estudiantes "votar con sus pies" según sea el desempeño de los hospitales y las escuelas. Tanto las instituciones públicas como privadas estarían sujetas a una prueba de mercado que debería incrementar la eficiencia. Si la delegación de responsabilidad no fuera posible, una segunda opción consistiría en la creación de entes autónomos, responsables de los costos de hospitales y escuelas en un ambiente competitivo, ,que supervisen la administración financiera de estas unidades. Finalmente, pero igualmente importante, es que las intervenciones mediante subsidios, motivadas por un concepto de equidad, beneficien a los sectores más pobres de la sociedad. Deberían establecerse mecanismos de selectividad, control y evaluación para todos los programas sociales. -30- B. Recomendaciones para la Reforma del Sector Público 90. Es necesario realizar una profunda reasignación de recursos en Córdoba, del sector público hacia el sector privado, con el fin de facilitar el crecimiento de la actividad económica. Algunos ejemplos del impacto negativo del sector público sobre el nivel de actividad económica son los grandes déficits que el sector público que este ha estado generado, y la ineficiencia del gasto (por ejemplo, el sector público creció a una tasa tres veces superior al nivel de actividad económica entre 1990 y 1994, pero pocos son los resultados que justifican este incremento en la absorción de recursos). Las mejoras en eficiencia mitigarán el impacto de esta reasignación de recursos y permitirán que los servicios públicos sean provistos con menos recursos. Además, la economía se beneficiaría con una mayor desregulación, igualando las ganancias obtenidas en otras regiones de la economía nacional. 1. Reforma Presupuestaria 91. Es importante que el Gobierno de Córdoba establezca una poitica presupuestaria creíble, que incluya la presentación anual, en su debido tiempo, de un presupuesto que envie, tanto a los agentes privados como públicos, una clara señal de las intensiones del gobierno. La fiel ejecución de la ley presupuestaria ayudaría a reestablecer la credibilidad del proceso presupuestario. 92. Es de interés para Córdoba proceder a la toma de medidas que eliminen el déficit presupuestario como condición previa para evitar el riesgo de una nueva crisis financiera, y obtener solvencia que facilite la vuelta al crecimiento económico. Tal como se analizó previamente, la ejecución del actual presupuesto resultaria en un déficit insostenible de 5685 millones en 1996. 93. La eliminación del déficit será costosa. Por el lado de los ingresos, tanto las tasas impositivas como la presión tributaria, ya son altas. Si bien de la recuperación del nivel de actividad económica nacional incrementará tanto los ingresos coparticipados como propios, en el corto plazo, el Gobierno puede no tener otra opción que concentrarse en una mejor administración tributaria, el mayor cobro de tasas por servicios públicos, y mejoras en la recolección de otras cobranzas. 94. El mayor peso en la eliminación del déficit recaerá sobre los recortes de gastos. Las erogaciones deberán reducirse en un 24% del presupuesto para 1996 (ajustado por ayuda a bancos), y en 17% con respecto al nivel ejecutado en 1994 12 . Dada la inflexibilidad de varias áreas de gasto, tales como pagos de intereses, tranferencias a los bancos y el sistema de seguridad social, la mayor parte del ajuste deberá recaer sobre salarios, que en 1994 representaron el 57,3% de los gastos corrientes. Aún si se efectuaran recortes en las erogaciones de capital con respecto a los niveles de 1994 (similares a los que se sugieren en el presupuesto 1996) y en bienes y 1 El recorte es del 13% de los gastos proyectados para 1995. En 1995, los gastos fueron influenciados por la Ley de Emergencia, y el recorte generalizado de salanos y horas de trabajo, en los úilimos cinco meses dcl año. Dado que las medidas de emergencia no deberian prolongarse hasta fines dc 1996, en este análisis utilizamos el año 1994 como una referencia para los cambios que deberían ser implementados en 1996. -31- servicios, para cerrar el presupuesto, los gastos presupuestados de personal deberían ser recortados en un 21% con respecto a los niveles de 1994, y en un 25,8% respecto al presupuesto de 1996. 2. Reforma de la Administración Pública 95. Dado el enorme peso de los gastos de personal en el presupuesto, si se quiere . cerrar la brecha fiscal será necesario reducir en 1996 las erogaciones de personal en $270 millones con respecto a los niveles de 1994, o lo que es lo mismo, un reduccón del 21%. La tabla 14 muestra algunos escenarios opcionales para efectuar dicha reducción indicando en cada caso tanto los ahorros brutos como los ahorros netos de indemnizaciones.13 Estos escenarios muestran claramente que los recortes en el nivel de empleo consiguen menores ahorros que la reducción de salarios, debido al costo de las indemnizaciones (sólo en 1996). A decir verdad , los ahorros más bajos tienen lugar en el escenario 3, que considera sólo recortes (generales) en personal del 20%. 96. En la tabla 13, el escenario 5 alcanza un ahorro bruto capaz de cerrar la brecha presupuestaria y trata más específicamente los recortes en empleo y salarios, En este escenario, el nivel de empleo es reducido en un 8,5%, y el salario promedio en un 13,5%. Dado que existe cierta evidencia de que el personal de las categorías más altas se halla menos remunerado que las categorías más bajas, en relación con el sector privado, este escenario incluye efectuar recortes en los escalafones más bajos de la administración pública para descomprimir la concentración salarial. El recorte promedio recomendado en los salarios es consistente con los esfuerzos realizados a nivel nacional en el área salarial; esta medida produciría un cambio en los precios relativos (mejorando la razón transables/ no transables). Este cambio es necesario para que la economía se ajuste más rápidamente a la reciente crisis latinoamericana y para que se reduzca la tasa de desempleo. De similar manera, una revisión de la estructura salarial de la administración pública sugiere que el personal en posiciones altas y medias, es excesivo. Por lo tanto, reducciones en personal que tengan en cuenta esta situación podrian contribuir en la lograr una estructura administrativa más piramidal. 97. Los recortes en personal mencionados son vistos como una medida necesaria para reducir los desequilibiros fiscales, y no como un reflejo de redundancia de personal Este informe no intentó efectuar estimaciones en este último sentido, dado que seria necesaria una evaluación sectorial más extensa para juzgar la redundancia de personal. De todas maneras. a partir de la evidencia disponible en los sectores evaluados, el nivel de personal redundante podría ser fácilmente el doble del sugerido por los recortes señalados en este informe (exciuvendo empresas públicas, las que no escapan de este problema). El problema referente al personal redundante que perrranezca luego de dichos recortes deberá ser solucionado en el marco de la reforma del Estado. "3 Dada la escasez de información precisa sobre personal, las simulaciones del cuadro 14 d;eben considerarse como estimaciones ilustrativas de los escenanos alternativos -32- Tabla 13: Simulación de reducciones en el gasto de personal Escenario 1: Reduc. en 10% en salarios y 12% en empleo Gasto en personal 1,010,945,509 Ahorro bruto 268,699,954 Costo 126,540,168 Ahorro Neto 142,159,786 Corte en empleo 9,993 Salario promedio 1,083 % de reduccion en el gasto -21.0 % de reduccion en salario promedio -10.0 Escenario 2: Red. en empleo (20%(450).20%(800).25%(2000) y 10% en salarios Gasto en personal 1,061,999,424 Ahorro bruto 217,646,039 Costo 82,360,020 Ahorro Neto 135,286,019 Corte en empleo 7,103 Salario promedio 1,094 % de reduccion del gasto en personal -17.0 % de reduccion del salario promedio -9.1 Escenario 3: Reduccion en 20% en empleo Gasto en personal 1,023,716,370 Ahorro bruto 255,929,093 Costo 207,182,543 Ahorro Neto 48,746,550 Corte en empleo 16,354 Salario promedio 1,204 % de reduccion del gasto en personal -20.0 % de reduccion del salario promedio 0.0 Escenario 4: Red. en salarios (15% hasta 700,10% hasta 2000. 5% resto) y 10% en empleo Gasto en personal 1,034,496,678 Ahorro bruto 245,148,785 Costo 103,540,399 Ahorro Neto 141,608,386 Corte en empleo 8,177 Salario promedio 1,081 % de reduccion del gasto en personal -19.2 % de reduccion del salario promedio -10.2 Escenario 5: Red. en empleo [20% para 450. 800. 2000) : Reduccion en salarios 11 Gasto en personal 1,008,389,876 Ahorro bruto 271,255.587 Costo 82,360,020 Ahorro Neto 188,895,567 Corte en empleo 7,103 Salario promedio 1,039 % de reduccion del gasto en personal -21.2 % de reduccion del salario promedio -13.7 1/17% para 400 a 700; 16% para 800 a 1100; 13% para 1200 a 3000, 10% resto. 98. Aún si se redujera el tamaño de la administración pública y los salarios fueran racionalizados dentro del contexto sugerido anteriormente, faltaría establecer incentivos para llevar a cabo las tareas de administración. Será necesario poner en marcha mecanismos basados en méritos. La introducción de un proceso de selección competitivo en torno a exámenes de admisión basados en el mérito, elevaria el nivel profesional de los nuevos ingresantes, Además es necesario establecer procesos de evaluación que sean justos, basados en resultados, que permitan vincular salarios y promociones con criterios que tengan en cuenta el desempeño laboral. Más aún, para racionalizar el gobierno, haciéndolo más efectivo y capaz de responder a las necesidades de los usuarios deberían considerarse los siguientes temas: la descentralización de las responsabilidades de administración hacia niveles administrativos más bajos; las innovaciones tecnológicas que reduzcan requerimientos de personal; y la creativa delegación de ciertas funciones de gobierno en agentes externos. 3. Recomendaciones para facilitar el ajuste 99. Las reducciones mencionadas son significativas, pero a la vez necesarias si se desean corregir los desbalances fiscales. En adición al costo social de reducir el gasto de personal (mediante cortes en salarios y empleo), el gobierno debe considerar que va a encarar, en el periodo de ajuste inicial, el costo relacionado a la compensación de los trabajores despedidos. El monto estimado de dicho costo fluctúa entre los $70 millones y los $150 millones, dependiendo del porcentaje de reducción en el empleo (entre el 10% y el 20% del empleo publico). Con la finalidad de reducir el costo social de dicho ajuste, pero a la vez mejorar la eficiencia del sector publico, se recomienda que la nueva administración implemente tan pronto como sea posible durante el año 1996, el conjunto de recomendaciones que se plantean a continuación. Tales medidas deberian generar también ahorro, o un flujo de caja adicional que podría ser utilizado para afrontar otros costos de ajuste en el sector publico, tales como paquetes para el retiro de personal, fondos para la creación de un programa social de emergencia para las familias más afectadas. Tales medidas deberían también permitir al Gobierno reducir los niveles de deuda, especialmente aquellos referentes a atrasos en los pagos y en CECOR. Más aún, estas medidas deberian permitir al Sector Público incrementar el gasto de capital, de manera de mejorar la infraestructura pública y el nivel de actividad económico. Firmar el Pacto Fiscal con el Gobierno Federal. El firmar el Pacto Fiscal, cuyas condiciones han sido practicamente cumplidas, va a permitir a la Provincia: (a) transferir el costoso Sistema de Seguridad Social provincial al Sistema de Seguridad Social nacional 4 , generando con ello un ahorro significativo ($117 millones de pesos) en 1996 y alineando la provincia de acuerdo a los parámetros nacionales; (b) tener acceso a la garantia mínima de coparticipación (equivalente en 1995 a $70 millones de pesos), con la cual no se contó durante la crisis de 1995 y que permitiria recibir con retroactividad el financiamiento del año 1995 (al menos $70 millones); (c) el acordar la privatización de las empresas públicas, va a permitir acceder a financiamiento del Fondo Fiduciario, equivalente a un prestamo a largo plazo de $360 millones; (d) al firmar el Pacto Fiscal las relaciones con el Gobierno Nacional van a mejorar repercutiendo ello en beneficio de la solvencia de la Provincia.; (e) la adhesión al Pacto Fiscal va a llevar a la alineación de los instrumentos tributarios, haciendo mas eficiente el sistema tributario nacional. Sin embargo, en el corto plazo, y durante la transición al nuevo sistema es importante asegurar que la recaudación provincial no se va ver mermada. De preferencia antes de 1999, aunque ello depende de la aprobación previa de la Corte Suprema de Cordoba. -34- Privatizar los dos Bancos Provinciales. Es recomendable que ambos bancos provinciales sean privatizados o cerrados. Su impacto social y económico para Córdoba es cuando mucho marginal, y significan un alto costo para el Sector Publico. El costo es directo --en términos monetarios, $200 millones en 1995--e indirecto, al erosionar la disciplina fiscal, e inmovilizar los depósitos de las empresas públicas. Adicionalmente, estos bancos crean una signicativa distorsión en la asignación de recursos para la economía local al extraer los ahorros del sector privado para compensar el ahorro negativo del sector público, lo que implica una asignación de préstamos ineficiente, tal como lo explicita el alto porcentaje de créditos con problemas que reportan ambos bancos. Asimismo, debe recordarse que es la presencia de ambos bancos la que financió y facilitó la generación de deficits del sector público, y lo que llevó en último término a la dificil posición financiera en que se encuentran ambos bancos y el sector público, obligando con ello a tomar medidas como cortes desordenados de gastos, reducciones de salario y de personal, así como a retrasos en el pago de salarios y pensiones. La magnitud de la crisis que encara hoy la provincia se vio agravada por el rol jugado por los bancos provinciales. Además, para que dichos bancos sigan operando, es necesario que la provincia los recapitalice, situación que la misma provincia no esta en capacidad de afrontar. Por su parte, El Banco Social de Córdoba tiene un valor neto bastante bajo, la razón de su existencia como entidad financiera es la funcion social de dar pequeños prestamos personales a condiciones preferenciales, principalmente a empleados publicos, retirados y por último al público en general. Las operaciones de este banco han sido financiadas por el flujo neto anual de recursos de aproximadamente $65 millones procedentes de la administracion del Juego (en 1995 se espera que el flujo neto de recursos sea menor, si bien el banco se benefició de transferencias adicionales de la provincia). Es dificil justificar tales subsidios para el otorgamiento de creditos blandos, más aún cuando están dirigidos a grupos especificos, empleados públicos (aun cuando otros grupos son beneficiarios también). Dada la condición financiera del sector público, sería preferible para el gobierno olvidarse de la recapitalización de este banco y usar los recursos procedentes del Juego de una manera transparente, como ingresos dirigidos a financiar programas sociales. Las actividades de Juego y de Crédito Prendario pueden ser manejadas de manera independiente. El cierre del Banco Social podría llevarse a cabo inmediatamente y su impacto en el sistema financiero se espera que sea muy pequeño dado el escaso volumen de sus operaciones, lo reducido de sus depositos y su número pequeño de sucursales. Los costos para el gobierno de consolidar sus activos y pasivos con este banco al momento de cierre del mismo podrian financiarse con un préstamo por $120 millones disponible del Fondo Fiduciario Nacional. El Banco de la Provincia de Córdoba debería ser también privatizado El manejo de su cartera de préstamos ha sido deficiente, negando con ello la función social positiva asignada por el gobierno como colocador de recursos sectoriales en la -35- busqueda del desarrollo económico. Por el contrario, la mala asignación de recursos financieros (subsidiando a malos prestatarios de crédito) y la muy significativa presencia de los bancos públicos en el sistema financiero local (48,6% de los préstamos colocados durante 1994, excluyendo BNA) sugiere que su valor agregado en la promoción del desarrollo económico es probablemente negativo, dado que extrae recursos que podrían ser mas eficientemente colocados por los bancos privados. La privatización del segmento en buen estado del Banco de la Provincia, y su extensa red de sucursales, debería reducir cualquier impacto negativo transitorio producido por el cierre del banco tal como se conoce hasta hoy. De cualquier manera, a junio de 1995, 45,5% de los préstamos brutos del banco han sido al sector público cordobés (los depósitos fueron sólo 31,7%) y el gobierno va a asumir el balance negativo del segmento "público" del banco. Una parte importante del costo de consolidación de activos y pasivos del gobierno con el banco, puede ser financiado a traves de $240 millones disponibles del Fondo Fiduciario Nacional. Con ello, el gobierno evita el incurrir en el importante costo de recapitalizar este banco, sobre todo en las circunstancias actuales. Privatizar EPEC. Conceptualmente, la nueva Administración podría intentar la corrección de serios problemas en la operación de EPEC que afectan su eficiencia, rentabilidad, y en último término su supervivencia, a través de reestructurar sus operaciones (incluyendo la eliminación de personal redundante el cual representa alrededor del 40% de su personal), revisión del marco regulatorio y legal del sector energético, así como una reorientación de su política hacia un entorno de busqueda de eficiencia. Más especificamente seria necesario que: (a) se redefina el rol del Estado en el sector energético, separando claramente su rol regulatorio de su rol como dueño de un servicio público; (b) se reconozca que los precios de la electricidad deben reflejar los costos económicos; (c) que debe transformar las empresas públicas proveedoras de servicios en empresas comerciales orientadas al mercado; (d) que se debe asegurar la autonomía financiera de la empresas de servicios de energía; y (e) que deben eliminarse las restricciones por las cuales la distribución de energía esta reservada al gobierno provincial, permitiendo la participación de inversionistas privados. El Gobierno debe flexibilizar las regulaciones del mercado laboral para permitir a EPEC ajustar su estructura de empleo y salarios a las condiciones de mercado. Aún cuando todas estas medidas correctamente ejecutadas pudieran dinamizar las operaciones de EPEC, existen serias dudas acerca de los grados de libertad del sector público (intrinsecos a todos los gobiernos provinciales) para llevar a cabo dicha transformación. Por tanto, se recomienda que el Gobierno proceda a planear la privatización de la compafiía. No hay ninguna razon intrínseca para que EPEC permanezca bajo el control estatal, y la privatización de EPEC podria mejorar el servicio, generar un ingreso importante para el sector público, y eliminar la futura tentación de utilizar la empresa para propósitos no económicos que son los que la llevaron a su actual situación. Los recursos generados por la privatización de EPEC podrían ser utilizados para resolver la actual crisis financiera (podria ayudar -36- a reducir los atrasos en pagos o a amortizar el CECOR), y reducir el grado de endeudamiento del sector público, incrementando con ello la solvencia del gobieno. -- Cesar en el uso del CECOR como medio de pago en el contexto de la reforma fiscal y de la deuda. El cese del uso del CECOR como medio de pago es una decisión de política prioritaria. Este instrumento, en su actual forma de uso, crea un gran riesgo financiero para la provincia. Mayores emisiones, para financiar crecientes déficits, deberían afectar su valor de mercado. Por su parte, la pérdida del valor del CECOR equivale al cese parcial de pagos por parte de la provincia. Es también probable que el CECOR sea tomado como un sustituto de los pesos para la economía cordobesa, haciéndola más vulnerable a cambios en el valor del bono. Por otro lado, si bien la depreciación del CECOR puede interpretarse como una forma de amortización del mismo, es conveniente que la provincia no recurra a dicho mecanismo. De igual manera, el cese parcial de los pagos del servicio de la deuda en CECOR podría dañar la credibilidad tanto del gobierno como de la provincia, con signficativas repercusiones financieras. -- Creación de un Programa de Emergencia Social destinado a los más afectados. Es reconocido que bajo la actual crisis nacional y provincial existe un significativo costo social. Los ajustes recomendados a Córdoba van a permitirle el acceso a diversos programas sociales de asistencia con financiamiento multilateral. Adicionalmente, las compensaciones por despido podrían paliar la transición para las personas que pierdan sus trabajos en el sector público. De cualquier manera, dados los costos del ajuste es recomendable la creación de una red de emergencia que permita facilitar la reubicación de los empleados públicos 4. Ejercicio Ilustrativo de las Finanzas Públicas bajo el Ajuste 100. La tabla 14 es un ejercicio ilustrativo de las finanzas del gobierno general asumiendo que la mayoría de los ajustes ocurren en 1996: (a) ambos bancos son privatizados o cerrados (Banco Social puede ser dirac:ernente cerrado, y el Banco de la Provincia podría ser dividido, una parte seria privatizada, . la otra vendida), (b) EPEC y DIPAS son privatizadas (DIPAS podría no generar ningún ingreso). (c) la provincia transfiere la seguridad social al gobierno nacional; (d) acceso a los ingresos (retroactivamente) de la garantía mínima de coparc n (e) reducción de los gastos de personal a través de una serie de cortes especficos en salarios y empleo; (f) pagos por compensación al personal que sale del sector público, (g) establecer un programa de emergencia social para paliar los costos de la transicion , e (h) incremento de los ingresos a través de una mejora de la administracion de tasas e impuestos. -37- 101. Esas medidas van a tener los efectos deseados sobre las finanzas públicas transformando los crecientes déficits en superavits. En 1996, que es cuando ocurre la mayoría de los ajustes, las medida mencionadas podrían transformar un déficit de $685 millones de pesos, implícito en el actual presupuesto, en una situación equilibrada, lo que significa un giro de $690,4 millones de pesos. Mas allá de los ajustes recomendados para 1996, el sector público debe proceder a la implementación de la reformas estructurales de largo plazo recomendadas, incluyendo la eliminación de personal redundante que podría generar ahorros adicionales. Por el año 2000, el gasto en personal debería contabilizar el 40,4% del total del gasto, comparado con el 50,3% en 1994. Esta disminución en el gasto debería permitir la recuperación de las erogaciones en bienes y servicios de un 10% del total de gasto a un 14% en el año 2000, y el financiamiento de costos adicionales de transición. Tales ahorros deberían facilitar la reducción mayor aún del servicio de deuda de Córdoba, y permitir una reducción de las tasas impositivas. Una mayor recaudación tributaria y la reducción de las tasas impositivas debería facilitar el desarrollo del sector privado, y la generación del empleo. 102. Los superavits resultantes son necesarios para cubrir las necesidades de financiariento del gobierno y reducir la deuda. Los recursos procedentes de los superavits esperadcs para el periodo 1996-98, junto con los correspondientes a la privatización (que podrían considerarse para fines ilustrativos de $300 millones, procedentes principalmente de la venta de EPEC) podrían financiar atrasos en los pagos de salarios y pensiones, los cuales han sido una fuente de fricción social durante 1995, y pagar anticipadamente el principal existente en CECOR, de forma de retirarlo de la circulación. Los recursos procedentes del Fondo Fiduciario deberían financiar la consolidación de activos y pasivos del gobierno con los bancos El Fondo Fiduciario también debería servir para reestructurar el perfil de deuda de la provincia sustituyendo deuda de corto plazo por una de largo plazo. Estos cambios van a permitir una reduccion en el perfil de riesgo y por tanto de las tasas de interés que Córdoba tiene que pagar (en este ejercicio se asume que las tasas de interés bajan de 12% a 10%). Como resultado de tales reformas, tanto la deuda como el pago de intereses van a exhibir una tendencia declinante en términos reales entre 1996 y 1999, implicando ello la recuperación de la solvencia financiera de la provincia -38- Tabla 14: Córdoba, Cuentas Fiscales del Gobierno General 1/ En millones de Pesos Proyectado 8 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ingresos Totales 2,101.8 2,025.4 2,282.4 2.367.4 2,495.9 2,639.3 2,789.2 Ingresos Corrientes 2,083.8 2,001.6 2,261.8 2,345.4 2,472.4 2,613.9 2,762.0 Coparticipación 2/ 802.0 751.5 886.0 870.7 932.6 1,003.7 1,079.2 Ingresos Prov.Propios 1,026.0 943.2 1,000.0 1,067.0 1,104.7 1,143.6 1,182.7 Transferencias Federales 255.8 306.9 325.8 347.6 372.4 400.8 430.9 Ingresos del Juego 3/ .. .. 50.0 60.0 62.7 65.8 69.1 Ingresos de Capital 18.0 23.8 20.6 22.0 23.5 25.3 27.2 Gastos Totales -2,542.2 -2,424.3 -2,277.0 -2,322.5 -2,440.4 -2,558.4 -2,707.8 Gastos Corrientes -2,236.6 -2,237.5 -1,967.0 -1,977.5 -2,070.9 -2,155.3 -2,244.1 Personal -1,279.6 -1,158.0 -1,010.6 -1,030.8 -1,051.4 -1,072.5 -1,093.9 Bienes y Servicios -252.1 -170.0 -220.0 -270.0 -310.0 -350.0 -380.0 Transferencias -524.3 -481.3 -490.0 -522.8 -560.0 -604.0 -649.5 Transferencias a la Seg. Soc. 4/ -67.9 -90.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Transferenc. a Prog,. Soc. 5/ 0.0 0.0 -20.0 -15.0 -15.0 0.0 0.0 Intereses 6/ -112.7 -128.3 -144.0 -138.9 -1344 -128.8 -120.7 Ayuda Financiera a los Bancos .. -209.5 .. .. Costo de Transición 7/ .. .. -82.4 -20.0 -15.0 -15.0 -15.0 Gastos de Capital -305.6 -186.8 -310.0 -345.0 -369 5 -403 0 -463.7 DEFICIT (-) -440.4 -398.9 5.4 44.8 55.5 809 81.5 Memo Deuda(sin ayuda financiera a los bancos) 1.277.9 1,467.3 1,158.3 1,090.4 1,009 6 9uo 8 788 6: Incremento de Deuda debido a ayuda a bancos prov. .. 209.5 230.5 253.5 278.8 306 - 337 J 1/ Escenario con medidas estructurales. 21 En 1996 incluye 70 millones de la garantia de coparticipación. 3/ Se asume que el gobierno General va a administrar el juego. 4/ Se asume que en 1996 la Caja de Jubilacion se transfiere al Gobierno Federal. 5/ Estas transferencias son para financiar la red de seguridad social. 6/ Asumiendo una tasa de interés promedio de 12%. 7/ Corresponde al costo directo de reducir el personal. 8/ Proyecciones propias (octubre 1995). 103. Otra forma de ver los resultados del ejercicio presentado en la tabia 1-:. es a través de los indicadores de endeudamiento. La tabla 15 muestra los dos escenarios presentados en este informe, uno sin las reformas estructurales y otro con ellas. La diferencia entre ambos perfiles es impactante . La ausencia de reformas va a generar un patrón explosivo de endeudamiento, con la deuda per cápita incrementándose por cinco en un lapso de seis años, situacion que solo podria terminar en la insolvencia financiera de la provincia. En ausencia de reformas, la estructura de la deuda va a ser mayormente de corto plazo, requiriendo un frecuente refinanciamiento de las amortizaciones. Sin fuentes de financiamiento para una entidad sin solvencia, aun si el déficit de 1996 fuera financiado, desde 1997 hasta el final de la proyección, abstrayéndose de cualquier -39- financiamiento adicional de un déficit, el servicio de la deuda debería exceder los ingresos, obligando a un cese de pagos. El escenario con reforma va a permitir una mejora en todos los indicadores, y una reducción entre el año 1996 y 2000, del ratio servicio de deuda sobre ingresos en dos tercios. Tabla 15: Cordoba, Indicadores de Endeudamiento 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 A. Escenario sin reformas estructurales Deuda/PBP 6.1% 7.8% 10.4% 13.2% 16.1% 18.9% 21.9% Deuda per Capita,en pesos 441 578 787 1,069 1,393 1,709 2,124 Serv.de deuda/Ingresos -7.0% -16.3% -40.0% -102.0% -134.7% -167.4% -200.8% Intereses/Ingresos -5.4% -6.3% -6.9% -12.6% -16.0% -19.4% -22.9% B. Escenario con reformas estructurales Deuda/PBP 6.1% 7.8% 6.1% 5.5% 5.0% 4.3% 3.7% Deuda per Capita,en pesos 441 578 463 448 429 390 363 Serv. de deuda/Ingresos -7.0% -16.3% -50.7% -14.4% -7.9% -7.1% -6.1% Intereses/Ingresos -5.4% -6.3% -6.3% -5.9% -5.4% -4.9% -4.3% 5. Acerca del Cronograma de las Reformas 104. El cronograma de impJementación de las medidas es una variable crucial en el éxito de la reforma del sector público. Es recomendable que la nueva administración las implemente tan pronto como sea posible. Si bien los costos de transición podrian ser importantes, es necesario que ésta se inicie lo antes posible, de manera tal de aprovechar la coyuntura actual, utilizando además los recursos que se encuentran ahora disponibles para aminorar los costos del ajuste. 105. La inmediata implementación de las reformas deberia permitir: (a) la pronta recuperación económica de Córdoba, luego del ajuste; (b) fortalecer la credibilidad y efectividad de la nueva administración tanto con el sector público como con el sector privado (c) fortalecer el compromiso de llevar a cabo las reformas, al permitir que la nueva administración vea los resultados antes del términos de su gobierno. En este contexto es recomendable que se termine con la Ley de Emergencia a fines de 1995. Las medidas contempladas en dicha ley han surtido su efecto eri el corto plazo, y su extensión introduciría ineficiencias estructurales, tales como la caída en la productividad del empleo público. Mas aún, es recomendable que la nueva Administración , junto con el nuevo Congreso, trabajen inmediatamente en un nuevo presupuesto y en un cuerpo legal que permita llevar a cabo las reformas mencionadas El ajuste fiscal, la búsqueda de la -40- solvencia, y la mejoría en la eficiencia de la provisión de servicios son metas que podrían ser alcanzadas en un período de tres años hasta 1998. 6. Ajustes Sectoriales de Corto Plazo para el Ejercicio Presupuestario 106. Los siguientes ajustes en los gastos de sectores específicos pueden ser tomados en cuenta en la implementación del ejercicio presupuestario llevado a cabo en la sección anterior. i. Salud 107. Los ajustes rápidos en el gasto podrían añadir $14 millones. La recuperación de costos de los servicios asociados a otros beneficiarios (por ejemplo, afiliados a las obras sociales) podrían implicar un ingreso extra de $5 millones. Asimismo, el gravar con una tarifa fija de 2 pesos por servicio debería generar un ingreso de $9 millones aun cuando 20% de los servicios son otorgados gratuitamente.5 108. El gobierno aparentemente ha decidido transferir algunos servicios a las municipalidades (hospitales vecinales y postas) y se estima que esto podría reducir el presupuesto del MdS en alrededor de 30% ($90 millones aproximadamente). Si bien esto podría implicar ciertas ventajas, es importante que los servicios de prevención de la salud, que son la parte más valiosa del servicio de salud que otorga el sector público (por ejemplo, vacunación y campañas de información) no se descontinuen luego de la transferencia. 109. Para generar un ahorro adicional en el sector es necesario reducir la nómina salarial. El reducir el número de contratados al nivel de 1990 a través de la no renovación de los contratos podría generar un ahorro de $34 millones; sin embargo, esto no es apropiado debido a que la presencia de dicho grupo responde a la ineficiencia del personal permanente. La eliminación de trabajadores fantasma y una mayor presión en el cumplimiento de los contratos (por ejemplo, obligar al personal a trabajar 35 horas por semana) debería mejorar la eficiencia del sector. La consolidación de servicios podría significar otra fuente de ahorro dados los bajos niveles de productividad [el nivel actual de productividad es la cuarta parte del observado en el sector privado. Sin embargo, el dato correspondiente al número de consultas probablemente exagera las diferencias dado que el personal se encuentra dedicado también a otras actividades. Aún excluyendo el 30% estimado de transferencia a las municipalidades, un incremento en la productividad del 20% del personal que permanece al nivel provincial (lo que equivale aproximadamente a un 30% de la productividad del sector privado), permitiria una reducción del gasto en personal de $26,6 millones. 16] '" Esta no debe ser una contribución onerosa. La tarifa del ómnibus para ir y venir del hospital es de S1,3. 16 20% del 70% del gasto en personal de 1994 (S 189,9 millones). -41- 110. Los gastos operativos diferentes a personal de los hospitales (por ejemplo, medicinas) deben ser urgentemente incrementados al menos a un nivel minimo aceptable. No tiene sentido tener hospitales que no pueden atender pacientes por falta de medicinas. Los bienes de consumo sólo fueron el 9% de los gastos del MdS en 1994. Incrementar dicho gasto en 50% debería implicar un gasto adicional de S14 millones. 111. En el largo plazo, el gobierno debería separar la función de financiar los servicios de los no asegurados, de la provisión de dichos servicios. Con bastante menos dinero es posible que el gobierno mantenga la misma red de facilidades de salud, proveyendo a cada persona no aseguraca con un seguro que le permita obtener un servicio de salud mejor que el que actualmente recibe.17 Mas aún, podría ser introducido un pago por un seguro de salud (3% del salario) que considere excepciones, de forma tal que ninguna persona deje de tener un seguro por falta de capacidad de pago. Bajo dicho esquema, el costo de proveer el servicio de salud para los no asegurados en Córdoba debería estar entre $152 y $241 millones por año. En comparación, en 1994 el gasto del MdS fue $301,9 millones, implicando ahorros de largo plazo del orden de $61 a $151 millones. ii. Educación 112. Las siguientes medidas de corto plazo podrían generar un ahorro del $67,4 a $82,4 millones (más un adicional de $7 a $8 millones si los subsidios a las escuelas privadas fueran fijados por estudiante llevando a un incremento en el número de alumnos por clase) (1) Mejor manejo del personal--esto es, eliminación de trabajadores fantasma, de la duplicacion de salarios, y la reducción del uso de suplentes--podría generar un ahorro importante. Por ejemplo. en 1994, la razón número de suplentes respecto del total de posiciones permanentes fue a 5 'eces más alta en el sector público que en el privado. Si se considera que la tasas de enfermedad y embarazo son probablemente las mismas en ambos sectores, entonces las diferencias se deben basicamente al mejor manejo administrativo del sector privado. Si el sector público igualara al sector privado en su administración del personal suplente, entonces podría obtenerse un ahorro en e! rango de los $25 a $40 millones. (2) La eliminación de 1 de cada 10 posiciones no escolares en el MEC dificilmente implicaria un desmejoramiento del servicio y podría producir un ahorro de 54,4 millones (3) La reducción de los fondos a programas secundarios del M:EC (esto es. cientificos y tecnológicos, culturales, educación de adultos) en 20% podría llevar a un ahorrn de cerca de $10 millones. (4) El elevar las tasas de pago para la educación secundaria y superior a un 15° o de las pagadas en el sector privado podría significar un ingreso de $5 millones (5) O:ros S"_ millones podrian conseguirse al reducirse personal administrativo de las escuelas. sm afe-car con ello mayormente la razón alumno-maestro (por ejemplo, se pueden obtener Sirr mones a! eliminar la posicion de sub director; y S13 millones al incrementar el número de aJmn<s por aula en 10% y reducir el número de maestros de grado). "7 Si se divide el presupuesto del MdS entre el 30% de la población que se estima sin seguro nedizo se llega a una cifra de 25,6 pesos por mes. En contraste, el costo de proveer un seguro privado es sulo S22 (que es el pre-pago de alta calidad por persona que debería cargarse para cubrir una poblacion grande) o 52 ^ (que es el costo promedio en 1994 por afiliado del IPAM) -42- 113. El gasto de operación no asociado a personal deberia ser incrementado. Un aumento en $5 millones llevaría a que dicho gasto significase el 5% del presupuesto del MEC en 1994, y que fuera comparable al gasto promedio de la OECD (36%). Al hacer eso, Córdoba se asegura el optimizar el financiamiento federal potencialmente disponible bajo el Plan Social Educativo, un programa nacional compensatorio para proveer libros, material educativo, y entrenamiento a maestros pertenecientes a zonas pobres. Utilizando sólo una medida per cápita, el plan debería asignar $10,6 millones a Córdoba. 114. El mejoramiento del la calidad educativa en el largo plazo requiere la reorientación del gasto del sector hacia areas no relacionadas con personal e inversiones claves. Tal como se mencionó, sólo el incrementar la razón alumno-maestro liberaría un número importante de recursos. Si dicho ratio alcanza el nivel de Chile (25) que es ligeramente menor que el de America Latina (26), entonces el ahorro para el sector publico sería de aproximadamente $70 millones. Sin embargo, para alcanzar dicha meta es necesario revisar la estructura de personal de las escuelas. iii. Programas de Bienestar Social 115. El gobierno en los recientes meses ya ha hecho significativos avances para racionalizar el gasto en los programas sociales. A pesar que el personal fue reducido de 2.414 a 1.932 cuando el MSD fue reubicado dentro del Ministerio del Asuntos Institucionales como la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) puede considerarse que éste es todavia excesivo. La reducción del uso de maestros suplentes en el CPPM y del exceso de personal administrativo debería llevar a un ahorro del orden de los $14 millones. El peligro del mal uso del programa y las dificultades en una focalización y monitoreo eficientes podrían hacer conveniente su eliminación. Los individuos con necesidades urgentes pueden ser asumidos por los programas e instituciones actualmente en funcionamiento. Eliminar dichas transferencias debería signñcar un ahorro de S21 millones (si se considera la cifra del presupuesto de 1994)" Un análisis considerando parametros internacionales para el mismo servicio que ofrece el PAICOR sugiere que este pod4:a otecerse a un costo de aproximadamente de $47 millones, significando ello un ahorro de SS millones respecto a los niveles de 1994, con $12 (en lugar de S25) millones asignados al gasto en personal. iv. Vialidad 116. Córdoba tiene ya en funcionamiento un sistema eficiente de a"mmistracion de caminos. Seria preferible evitar la reducción del personal en vista de la transfeec:a perniente de vias del sistema nacional para 1996 y del deterioro de la red de caminos exis:ente : Pr otro. una 8 Es importante notar, que el programa de subsidio individual fue cortado en la segunda maja d: 19)5. significando un ahorro de $1 1 millones, y sin ninguna repercusión pública " Como parte de la reforma de la administración del sector de vialidad nacional. se espera una trans!crencia neta de alrededor de 10.000 km de carreteras nacionales a las provincias hacia mediados dj in Esto podria incrementar la red de caminos pavimentados de Cordoba en 10% -43- medida deseable sería el incremento de la contribución para el mantenimiento de caminos en aproximadamente $3 millones de forma de alcanzar los niveles de los años previos. 117. Las posibilidades para una recuperación de costos en el sector aparecen limitadas. Los contrato entre DPV y los consorcios ya estipulan una contribución del 20%. La recaudación de peajes es dificil en muchos caminos provinciales debido a su bajo volumen de tráfico. Aún en los dos proyectos pilotos de caminos con cobro de peaje, los costos del cobro y el IVA consumen el 30% y el 20% de los ingresos brutos, respectivamente. v. Agua, Servicio de Cloacas e Irrigación 118. Es necesario realizar un gran esfuerzo para mejorar el cobro en esta area. En ~ principio, DIPAS podría recolectar cerca de $60 millones más por año de lo que recauda ahora, incluyendo $28 millones por boletas de agua no pagadas; $4 millones de un estimado de 30.000 conexiones de agua no registradas; $15-$20 millones por pozos no registrados; y $3-$6 millones de EPEC por tarifas de hidrogeneración. El total teórico de pagos debidos a DIPAS es de $139 millones, cubriendo ello servicios no registrados, más 560 millones en boletas de agua no pagadas. Si bien es dificil recaudar los montos mencionados, es necesario hacer un esfuerzo en este momento de crisis. En términos de irrigaciones, al mejorar la estructura tarifaria se podría conseguir algunos ahorros dado que la tarifa actual representa menos del 10% del costo de generación del servicio. 119. Se estima que la reestructuración de DIPAS, podría reportar un ahorro de $15 a $20 millones por la reducción de los costos de personal (cerca de 490 personas redundantes en el sector de agua y 230 en el de irrigación). Otros items de gasto quedan por ser investigados. Los pagos del IVA al gobierno federal por pagos no recibidos representan $6 millones por año. Más aún no es claro por qué el banco provincial exige una tasa de 8.2% por recibir el pago del servicio del agua ($3 millones por año), especialmente cuando sólo le cobra al Instituto Provincial de Vivienda (IPV) 1.7% por recibir los pagos por arriendos. Si se pagase la tasa del IPV entonces deberia obtenerse un ahorro de $2 millones. 120. De las 368.000 conexiones de agua que aún pertenecen a DIPAS más que a las municipalidades, 327.000 son parte del sistema de la ciudad de Córdoba el cual va a ser privatizado. Hay, sin embargo, reformas urgentes que deben ser hechas dado que el sistema va a permanecer en manos públicas hasta al menos 1997. Debe señalarse, que si bien la ley para la privatización del agua se dio en 1994, el surgimiento de objeciones legales por parte de consorcios privados ha hecho que el caso se este discutiendo en tribunales. vi. Vivienda 121. El nivel de repago del IPV es bastante bajo y debe mejorarse . 29% de sus clientes deben el 45% de sus pagos; otro 15% deben del 25% al 40%. Sólo 34% están al día en sus pagos (esto es menos del 10% de sus pagos). El total de atrasos es de 550 millones. Un incremento en el nivel de repago de los prestamos debería reducir la contribución de la provincia al presupuesto -44- del IPV, el cual fue en 1994 $9,2 millones ($6 millones del presupuesto y 3,2 millones del FOVIS, correpondiente al impuesto provincial a los automotores. Tabla 16: Recomendaciones asociadas a gasto de corto plazo Por tipo y sector (En millones de pesos) Tipo Salud Educacion Bien. Soc. Vialid. Agua Vivienda TOTAL Ahorro I- Ajustes rapidos (sin incluir 14 5 21 0 14 1.4 55.4 personal) II-Reducciones de programas 46.9 14 0 60.9 suplementarios III-Personal permanente 26.6 23.0 8 0 17.5 75.1 TOTAL 40.6 74.9 43 0 31.5 1.4 191.4 Incrementos Operaciones no relacionadas con 14 32 3 5 54.0 salarios Ahorro neto 26.6 42.9 43 -3 26.5 1.4 137.4 Nota: Ajustes rapidos incluyes mejoras en recuperacion de costos y reduccion de subsidios. Reducciones del programas suplementarios incluyen mejoras en el uso de sustitutos y reducciones en areas suplementarias o no principales (gasto de operacion). Para las estimaciones se usaron los puntos medios. Ajuste rapido en Agua asume que no se esta recolectando 10% del servicio; en vivienda se asume que el repago anual de los prestamos se incrementa en 10%. Se estima que el monto acumulado en tareas de mantenimiento es 120 millones de pesos, pero casi toda el agua va a ser transfenda del ambito provincial. Los 5 millones de pesos son el incremento minimo en mantenimiento. 7. Asignación del gasto 122. Las proyecciones macroeconómicas indican que se requiere una reducción del gasto de alrededor de $270 millones respecto a los niveles de gasto de 1994 para cerrar la brecha fiscal. ¿De donde deberían provenir los cortes? . Desde la clasificación económica del gasto, una primera aproximación permite sugerir que dichos cortes deberian ser hechos en los gastos de personal, dada la desproporción existente entre éstos y el resto de gastos. 123. La misión evaluó los sectores de salud, educación, bienestar social, e infraestructura. Todos los ministerios comprendidos en dichos sectores junto con el programa PAICOR que pertenece al Ministerio de Coordinación dan cuenta del 54% del gasto de 1994. Para esas áreas la tabla 16 resume las recomendaciones que pueden llevarse a cabo en el cercano plazo por tipo y sector. Los ajustes rápidos en-el gasto (tipo I), que incluyen mejoras en la recuperación de costos y eliminación de algunos subsidios (especialmente subsidios individuales bajo el SDS), podrían conllevar a importantes ahorros del orden de 555 millones sin ninguna reducción en el personal. Debe señalarse que los supuestos utilizados en la tabla 16 han sido conservadores. Por ejemplo, en el caso del agua se asume que se va a recaudar sólo 10% de los S60 millones estimados como no cobrados o no tarificados hasta ahora Más aún, se asume que -45- no se va a recuperar nada del monto adeudado por pagos atrasados del servicio de agua ($139 millones) o de vivienda ($50 millones). El ingreso potencial por la mejor recuperación de costos y recaudación es grande y justifica una mayor investigación. 124. Las reducciones suplementarias (tipo II) incluyen los cortes en el personal administrativo, en los programas secundarios y especialmente en el uso de suplentes (por ejemplo, en educación) . Dichas reducciones deberian implicar un ahorro de $60 millones . Los cortes del personal de linea (esto es, en hospitales y escuelas, tipo III) podrían ahorrar otros $75 millones. Sin embargo, hay también una creciente necesidad de incrementar los gastos operativos no asociados a personal en varios sectores, lo cual totaliza $54 millones. El llevar a cabo estos gastos adicionales implicaria un ahorro neto que fluctúa entre los $137 y $191 millones. 125. Las cifras anteriormente mencionadas no incluyen los aproximadamente $91 millones de ahorro por la transferencia de los servicios de salud y educación a las municipalidades. Sin embargo, es necesario que el gobierno trate de resolver sus crisis fiscales evitando apoyarse en la transferencia de servicios a la municipalidades. Porque si bien con ello logra un respiro para el presupuesto provincial, también pospone las medidas tendientes a generar eficiencia, y además siembra ..a semilla de una futura crisis fiscal al nivel municipal. 126. Las reducciones en personal mostradas en la tabla 16 dan cuenta de $136 millones20 Sin embargo, desde el punto de vista de la asignación sectorial de recursos, es injustificado que todos los ajustes se realicen en dichos sectores , especialmente si pueden haber otras fuentes de ahorro en los sectores no explorados. 127. Nuevamente, el criterio clave debe ser que las reducciones en el gasto no afecten la calidad ni la cantidad de los servicios que provee el sector público. Respecto a las reducciones suplementarias (tipo II) se espera que éstas afecten poco la provisión de servicios debido a que están relacionadas con disminuciones del personal directivo y administrativo, y con un uso más eficiente de los maestros suplentes Si se limitase la primera etapa de reducción de personal a este tipo dentro de los sectores evaluados, ello implicaría una meta de corte de $49, 1 millones en los restantes sectores no evaluados, lo que representa una reducción del gasto en personal de estos otros ministerios de 4,2% respecto a los niveles de gasto de 1994. Si los cortes en el personal del tipo II fueran insuficientes, entonces debería focalizarse la atención en el personal de línea de los sectores evaluados y que están considerados en las reducciones del tipo III. 128. Si bien un análisis en profundidad de los otros sectores consume tiempo, un punto de partida útil podría ser el análisis de la distribución del incremento del gasto provincial durante periodo 1990-94. Por ejemplo, en ese periodo se llevaron a cabo incrementos importantes en el gasto en personal de los Ministerios de Justicia y de Gobierno. Si el producto y los resultados (apropiadamente definidos) no se incrementan con el mayor uso de los insumos, entonces es razonable esperar que la producción no se resienta si se reducen los insumos. - Reducciones del tipo II y III (S136 millones) son casi todas en personal. -46- 129. Las reducciones en personal mencionadas no toman en cuenta los ahorros provenientes de los ajustes rápidos en el gasto (tipo I). Estos ahorros adicionales deben ser asignados hacia gastos operativos distintos de personal, más que a compensar las reducciones en el empleo, debido al beneficio en términos de eficiencia que se obtiene en el largo plazo. C. Reformas de Mediano Plazo para Mejorar la Eficiencia del Sector Público 1. Ingresos 130. Recomendaciones para mejorar los ingresos. Comparada con otras provincias la recaudacion per cápita de Córdoba puede ser considerada alta. Con una administracion tributaria deficiente, es preferible que se busque mayores ingresos sin incrementar las tasas impositivas--las cuales ya son altas-- y ampliando la base gravable. Además, tal como ya se discutió, el gobierno tiene un amplio margen para incrementar sus ingresos via la mejora de la recaudación de la tarifas por los servicios que provee. 13 1. En términos de la elección de los instrumentos tributarios, el impuesto a los sellos deberia ser eliminado, tal como se menciona en el Pacto Fiscal, y el impuesto a los Ingresos Brutos deberia eventualmente ser transformado por uno menos distorsionador. La provincia ya ha eliminado el impuesto a los sellos de algunas transacciones. El impuesto a los ingresos brutos es un punto en la reforma del sistema tributario nacional, y el gobierno nacional conjuntamente con las provincias esta trabajando en una alternativa para este impuesto. Sin embargo, la sustitución del impuesto a los ingresos brutos no debe estar acompañada por una menor recaudacion impositiva. Las tarifas por servicios deben ser pagadas por sus respectivos usuarios. En muchos casos el nexo entre la persona que percibe el servicio y la que lo paga se rompe. De modo que las tarifas devienen en impuestos. Otro problema es la duplicación de esfuerzos de la provincia y municipalidades en la recaudación impositiva , dado que las dos principales fuentes de ingresos locales son el impuesto inmobiliario y un ingreso similar al de los ingresos brutos sobre el comercio, industria y servicios. La duplicación de esfuerzos debe ser eliminada mediante la designación de impuestos específicos para determinados niveles. Una posibilidad podría ser que el impuesto inmobiliario sea considerado como un impuesto local, y que el impuesto a las ventas (sustituto de aquel a los ingresos brutos) sea un impuesto provincial. 132. En términos de la administración tributaria, inversiones en mejorar la recolección de impuestos, la cuales ya se encuentran puestas en marcha, deberían dar resultados positivos y además, ser aceleradas. En particular, es necesario desarrollar sistemas de información computarizados tal que el departamento de recolección de impuestos pueda cruzar información procedente de todas las bases de datos disponibles para identificar potenciales evasores tributarios. Además, inversiones en mejorar el catastro del impuesto inmobiliario, actualmente también en marcha, deberían llevar a incrementos en la recaudación del impuesto Es necesario dar prioridad a la mejora del catastro. Finalmente, otras medidas deben ser tomadas para eliminar los problemas especificos señalados en el párrafo previo. -47- 2. Gastos 133. Simplificación de la Coparticipacion Municipal. La fórmula de coparticipación de ingresos debe ser simplificada, de manera que esté basada principalmente en el tamaño de la población, un indice de pobreza, y una medida de comportamiento fiscal2, en lugar de los actuales seis indicadores utilizados. Deben llevarse a cabo dos simplicaciones en la formula: .(1) Eliminar el criterio distorsionador de dar mayores transferencias a los municipios con mayor nomina salarial (Fondo 3); y (2) Reducir a partes iguales el criterio del Fondo 1 a 15% o menos. En el largo plazo, las transferencias deben ser utilizadas sólo para compartir con las municipalidades el flujo de recursos procedente del gobierno federal. Cualquier otro programa de transferencia debería tener como meta compensar las diferencias entre municipalidades. La fórmula debería estar basada en tres factores: (1) población; (2) esfuerzo fiscal (ingresos tributarios sobre la base impositiva); y (3) alguna medida de pobreza. 134. Transferencias Discrecionales. Dado que la distribución a través de las municipalidades está en última instancia determinada por la fórmula de coparticipación, uno debería consolidar FOFINDES con el total de fondos, de manera de mejorar la asignación de fondos y transparencia. El Programa de Asistencia del Poder Ejecutivo debería ser reorganizado como un fondo prestable (un fondo que se acumula y genera intereses) para financiar emergencias ocasionadas por desastres naturales como inundaciones o sequías. El Fondo de Inversiones Municipales en lugar de ser un programa de transferencias debería ser un programa de préstamos para proyectos previamente evaluados. El punto clave con las transferencias discrecionales es establecer reglas claras para la aprobación del financiamiento. Si estas reglas son dificiles o imposibles de establecer, entonces el programa de transferencias discrecionales debe ser eliminado o consolidado junto el fondo de coparticipación. 135. Reforma del Sector Salud. El otorgar un seguro de salud en lugar de la provisión gratuita del servicio en los hospitales públicos debería resolver tres problemas estructurales en el sector y generar un ahorro de largo plazo de $61 a $150 millones por año. (1) Baja calidad con pacientes pagados el proveedor de los servicios tiene mayor incentivo para realizar mejor su trabajo. (2) Administración hospitalaria: el gobierno se evita la onerosa tarea del manejo de los hospitales y centros de salud. En lugar de eso el gobierno escoge y administra el sistema de pago. (3) Alta complejidad: El establecer un sistema de financiamiento de actividades especificas facilita la decisión de qué servicios son cubiertos. Ello también evita que los aseguradores privados incrementen los costos a los beneficiarios que requieren de dichos tratamientos provistos por el sector. 136. Reforma del sector Educación. Las estrategias para incrementar la eficiencia y la calidad de los servicios educacionales incluyen (1) control efectivo sobre la nomina salarial y el personal. Son necesarias inversiones en computadores y asistencia técnica para modernizar la administración de personal. (2) Incrementar a la razón alumno profesor a un mínimo que aún El préstamo del Banco Mundial para la Reforma Provincial establece como condición que las provincias creen legislación para que un 30% de la coparticipación municipal se otorgue de acuerdo a un indicador de performance fiscal. -48- garantice una relativa calidad. Esto va a requerir una consolidación de las escuelas, asignación para transporte de los alumnos, y reorientar el personal hacia el aula más que hacia posiciones no relacionadas con ella. Un primer paso es analizar escuela por escuela el costo unitario de la provisión del servicio. En el largo plazo, incrementando el ratio alumno-maestro en la educación primaria al nivel de Chile --25-- el cual es ligeramente por debajo del promedio de América Latina (26) , se podria ahorrar $70 millones en el sector público. (3) Reorientando los gastos sectoriales en favor de los servicios educacionales al nivel educacional mas que hacia el MEC. Esto debería traducirse en un mayor control de los recursos al nivel de las escuelas y en una mayor atención sobre los insumos distintos al personal necesarios para mantener la calidad educativa. (4) La busqueda de una mayor equidad en el sistema donde los estudiantes de recursos paguen mas que los de menores recursos debe ser aplicada más en los niveles básicos que en los superiores (esto es, enseñanza de adultos, escuelas de bellas artes). (5) Incremento en la calidad y relevancia de la educacion modernizando la curricula y los materiales educativos. 137. Reformas para los programas de Bienestar Social. Una estrategia para programas sociales debe incluir los siguientes elementos (1) Ser capaz de anticipar el incremento de necesidades sociales debido a una crisis. Debe seleccionarse programas claves a ser protegidos, tales como el PAICOR, el cual provee nutrición básica y crea incentivos para permanecer en la escuela. (2) Optimizar los recursos de los programas federales sociales, i.e., PROSONU y PROSOCO, los cuales son una fuente importante de financiamiento para los programas sociales centrales. (3) Focalizar la ayuda, y evaluar los mecanismos para todos los programas sociales. Es necesario un ordenamiento inicial de los costos por beneficiario de los programas sociales para poder establecer prioridades al momento de construir el sistema Este debería estar complementado con el establecimiento de un criterio de selección para la ubicación de potenciales beneficiarios. (4) Revisar la metodologia del programa y los costos internos del PAICOR; (5) Consolidar los programas SDS para los grupos claves y las áreas de acción de mayor impacto. (6) Evaluar los elementos de una red de seguridad social, incluyendo la coordinación de los proyectos actualmente en ejecución en varios sectores, monitoreando los niveles de pobreza, identificando los grupos vulnerables, y generando los recursos necesarios para financiar los elementos para la red de seguridad. 138. Reformas relativas al Agua, Servicios Cloacales e Irrigación. S: bien debe buscarse la privatización del sistema de la ciudad de Córdoba, ello no significa que deben posponerse las urgentes reformas dado que es probable que el gobierno provincial contnue hasta 1997 como responsable de la provisión de agua para la ciudad. Se recomienda que se estructure un programa para que se registre a todos los consumidores de agua y recolecte de acuerdo a dicho nivel. Debido a la falta de eficiencia en el cobro de tarifas por parte de DIP \S s a que se necesita realizar encuestas para identificar tanto las faltas de pago como conexiones clandestinas, sería útil que el programa cuente con la asistencia de una firma de fuera. Tambien seria util llevar a cabo una auditoria administrativa y técnica para reestructurarla e incrementar su eficiencia En lo referente a irrigación, la estructura de precio necesita ser reevaluada desde que menos del 10% del costo de proveer el servicio es pagado por los usuarios. A pesar que el servicio de desague está bajo la competencia municipal y por tanto fuera del presupuesto proVincial, es valioso notar que se requeriria una inversión de 5250 -5300 millones para proveer de servicio cloacales a -49- aproximadamente el 50% de la población de Córdoba que vive en areas urbanas, lo cuál está todavía por debajo del 53% que es el promedio para América Latina. 139. Reforma en el sector de Vivienda. Dado el alto componente de subsidio de estos préstamos, el IPV deberia asegurarse que el programa beneficie más a la población de menores recursos que a la de ingresos medios. El programa debería funcionar sobre una base comercial no subsidiada.22 IPV está ahora elaborando nuevos estándares, y debe recibir apoyo externo en aspectos financieros, administrativos y de planificación sobre asentamientos de bajos ingresos. IPV debería también mejorar significativamente su nivel de repagos. Una mejora de la capacidad de procesamiento de datos del IPV debería priorizarse de forma de mejorar su capacidad de tarificación y cobro en vista de su gran potencial de repago23 En el largo plazo, la meta deberia ser que el IPV sea autosuficiente en recursos evitándose con ello la necesidad de recurrir al presupuesto provincial, mas aún si se toma en cuenta los fondos que recibe del gobierno federal a través del FONAVI. Los términos de los préstamos provistos están bajo la junsdicción provincial y no federal.. 3 IPV ha definido un programa de 5100.000 en mejoras el cual en pnncipio deberia ser elegible para conseguir fondos bajo el Proyecto de Desarrollo Provincial financiado por el Banco Mundial. IBRD 26842 70 BOLIVIA 60 5'0 PARAGUAY San Salvador E de Juiuy Salta E ~0, ØTU cumán Santiago Resistencia B R A Z I L Ø del Estero Cosada Catamarca ø La RiOia 330 3o-- Santa Fe San Juan ø Cårdaba Parana Mendaza S ESan Luis Rosario, URUGUAY BUENOS AIRES - La Plata Santa Rosa LU Mar del Plata Bahia Blanca Neuquenø A R G E N T l N A -40°N Carmen de 0 Selected Cities 4° Pataganes Viedma e Province Capitals National Capital RawsOn Province Boundaries International Boundaries MILES 0 100 200 300 400 500 KILOMETERS 0 200 400 600 800 (M, LVIN» Sý Rio Gallegos The boundaries, colors, 5° denominations and any other information shown on this map do not imply, on the part of The World Bank Group, any judgment on the legal status of any territory, UsFiie N or ony endorsement or acceptance of such boundaries. 0°0 60 50 APRIL 1995 ”一‘目～‘卜～,L～一～&～一“一’一～一”&~&“一”&‘一｛
Groupe de la Banque mondiale · Pre-2003 Economic or Sector Report
Argentina - Cordoba : public sector assessment - proposals for reform (Vol. 1 of 2) : Informe principal
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