Tunisia - Agricultural Sector Adjustment Project : Tunisie - Prêt à l'ajustement du secteur agricole

Document de La Banque Mondiale A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES Rapport No. 11h5 - RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE PRET A L'ADJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE (PRET 2754-TUN) DBpartement de 1'Bvaluation retrospective des operations TRADUCTION NON-OFFICIELLE A TITRE D'INFORM ATION Le present document fait I'objet d'une diffusion restreinte. et ne peut itre utilise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut etre autrement divulguk sans I'autorisation de In Banque Mondiale.  UNITE MONETAIRE - Lors de l'evaluation du projet (1986) : 1 dinar tunisien = 0,7940 dollar Fevrier 1990 : Juillet 1992 : - 1 dinar tunisien 0,9005 dollar 1 dinar tunisien 0.0441 dollar POIDS ET MESURES Systeme metrique SIGLES AGRAP Division des politiques agricoles A01 Appel d'offres international BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le developpement CMT Complexe mecanique de Tunisie DGPIA Direction generale de la planification du developpement et des investissements agricoles DPE Division des projections economiques FMI Fonds monbtaire international FOSDA Fonds special de developpement agricole KfW Kreditanstalt fiir Wiederaufbau MEDC Mecanisme elargi de credit du FMI OC Office des cereales OED Departement de l'kvaluation retrospective des opkrations PAPIC Pr6t A l'ajustement de la politique industrielle et commerciale PAS Pret a l'ajustement structure1 PASA Pret B l'ajustement du secteur agricole PASAMT Programme d'ajustement du secteur agricole a moyen terme PASE Pr6t a l'ajustement sectoriel PEPA Projet d'exkcution de la politique agricole PIB Produit intkrieur brut RAP Rapport d'achevement du projet RERP Rapport d'evaluation retrospective du projet USAID Agence des Etats-Unis pour le developpement international U R ler janvier - 31 decembre  FOR OFFICIAL USE ONLY THE WORLD BANK Washington, D.C. 20433 U.S.A. Ofice of Director-General Operetions Eveluetion February 11, 1993 MEMORANDUM AU CONSEIL D'ADMINISTRATION ET AU PRESIDENT SUJET: Rapport d'evaluation Retrospective - TUMSIE Pret a l'ajustement du secteur agricole (Pret 2754-TUN) Veuillez trouver ci-joint un exemplaire du Rapport d'dvaluation retrospective du Pr@th l'ajustement du secteur agricole en Tunisie (Pr&t2754-TUN). Ce rapport a ete prepare par le Departement de l'evaluation retrospective des operations. L'evaluation retrospective confirme l'apprkiation du Rapport d'achkvement du projet. Le pret a et6 une grande reussite. Sil est vrai que le programme d'ajustement n'a pas fait face awt distortions les plus sdvkres de I'tkonomie tunisienne, il a toutefois rendu plus facile I'introduction de politiques sectorielles plus rationnelles; les rbultats ont ddrnontrd la valeur du dialogue ouvert auquel ont participe les cadres de la Banque et un Emprunteur d a i d la reforme. Attachment This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performance of their official duties. Its contents may not otherwise be disclosed without World Bank authorization.  RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE TUNISIE PRET A L'AJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE (PRET 2754-TUN) TABLE DES MATIERES PREFACE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i DONNEES DE BASE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii RESUMEDEL'EVALUATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v I. GENERALITES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 11. CONCEPTIONDUPROJET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 111. EXECUTION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 IV. IMPACT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 V. PROBLEMES ETCONCLUSIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 OBSERVATIONS D'UN COFINANCIER  TUNISIE PRET A L'AJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE (PRET 2754-TUN1 PREFACE 1. On trouvera ci-apres le Rapport d'evaluation retrospective du projet (RERP) relatif au Premier pr6t a l'ajustement du secteur agricole (Prbt 2754-TUN) d'un montant equivalant a 150 millions de dollars, approuve le 18 septembre 1986 et sign6 le 3 octobre 1986. La date de clBture initiale (30 juin 1988) a 6th reportee d'un an pour permettre le decaissement de la totalite du pr6t. Le dernier decaissement a Bte effectue le 17 octobre 1989. 2. L'emprunteur a egalement obtenu, pour son Programme d'ajustement du secteur agricole a moyen terme (PASAMT), un cofinancement sous la forme d'un don de 20 millions de florins des Pays-Bas (equivalant B 9 millions de dollars) et d'un pr6t de la KfW d'un montant de 27 millions de deutsche mark (equivalant a 17 millions de dollars). 3. Le RERP est fonde sur le Rapport d'achgvement de projet (RAP) etabli par les Divisions des operations agricoles et des operations geographiques de ce qui etait alors le Bureau regional Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord de la Banque (Parties I et 111) et par l'emprunteur (Partie 11), sur le Rapport du President et les documents juridiques, sur les comptes rendus de la reunion des Administrateurs lors de laquelle le projet a ete examine, sur l'etude des dossiers du projet et sur des entretiens avec les services de la Banque. 4. Une mission du Departement de 1'evaluation retrospective des operations (OED) s'est rendue en Tunisie en janvier 1992. Elle a examine les resultats du projet avec des responsables des Ministeres de l'agriculture, du Plan et du developpement regional, des finances et de l'economie nationale, ainsi qu'avec des particuliers et des representants d'organisations internationales. 5. Le RAP fournit un compte rendu precis et extremement lucide des resultats du projet, notamment du travail accompli par la Banque et l'emprunteur, y compris les agents d'execution et autres participants au projet. Le RERP examine l'evaluation que fait le RAP des avantages economiques a court terme du projet compte tenu de la situation macro~conomiquede l'emprunteur a l'epoque, et de ses avantages economiques a long terme en fonction de la politique agricole adoptee ulterieurement par l'emprunteur. L't5valuation r4trospective va plus loin que le RAP, particulierement en ce qui concerne la passation des marches et les dkcaissements, le cofinancement, l'opportunite d'un PASA vu la situation de la Tunisie, le bien-fond8 de la politique des prix du premier PASA, particulierement dans le cas des cbreales, les caracteristiques hybrides du pr&t, sa a liste positive m et les raisons pour lesquelles le dialogue sur la politique 21 suivre a ete si fructueux durant la preparation du projet. 6. Suivant les procbdures habituelles du Dbpartement de l'evaluation rbtrospective des operations, des exemplaires de la version provisoire du RERP ont ete adresses pour observations B l'emprunteur et B ses agents d'exbcution. Les commentaires d'un cofinancier sont jointes au present rapport.  PRET A L'AJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE /PRET 2754-TUN1 DONNEES DE BASE PRINCIPALES DONNEES RELATIVES AU PROJET Chiffres prevus au Chiffres effectifs ou stade de l'evaluation estimation actuelle Codt du projet (contre- S.O. S.O. valeur en millions de dollars) Montant du pr6t (contre- valeur en millions de dollars) Cofinancement (contre- S.O. valeur en millions de dollars) Pays- Bas S.O. Krn S.O. Taux de rentabilitk Non calculd Non calcule economique ( X ) Resultats au plan Satisfaisants institutionnel f T Date prevue Date effective Memorandum initial Declaration de politique du developpement Nkgociations Date d'approbation par le Conseil Accord de pr&t Date d'entree en vigueur C16ture du pret Montant Montant Montant Montant Encours initial dkcaisse annul6 rembourse du ~ r & t Pr&t 2754-TUN 150,O 150,O 22,9* 127,l* *Au 31 decembre 1992  PECAISSEMENTS CUKULATIFS - Ex.87 - Ex.88 - Ex.89 - Ex.90 Montant prkvu 100,O 150,O 150,O 150,O Montant effectif Montant effectif en X de l'estimation Exercice Pr66valuat Evaluation Nknociations Supervision Divers Total - ion 1985 16,4 1986 125,3 20,8 1987 13,O 3,O 41,3 1988 11,9 1989 19,3 1990 9,2 1991 -141,7 - 33,8 - 3,o 1,1 __I_ 82,9 Total pour 141,7 33.8 3.0 82,9 55.7 317,O l'ensemble du projet * Compte non tenu du temps consacri! par des jeunes cadres Date Nornbre de Nombre de Hommes- Date du Irnois/annde) semaines personnes semaines raDDOfi Preparation I Pr6paration II Evaluation Supervision I Supervision II Supervision Ill Supervision IV Supervision V Achbvernent  TUNISIE PRET A L'AJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE IPRET 2754-TUN1 RESUME DE L'EVALUATION INTRODUCTION 1. Lorsque ce pr6t (PASA I) a ete accord6 en 1986, la Tunisie etait en proie a une crise budgetaire relativement grave et a d'assez serieux problemes de paiements exterieurs . Elle avait la ferme intention d'entreprendre des reformes et etait notamment consciente du fait que les termes de l'bchange internes penalisaient trop l'agriculture et nuisaient par la m6me a l'inter6t national. L'economie, dans son ensemble, etait soumise a une reglementation stricte, avec une multitude de prix et de marges fixees dans le cadre d'une planification dirigiste envahissante. Jusqu'alors, le systgme avait assez bien fonctionne et la Tunisie avait enregistre une croissance economique tout a fait respectable. 2. Ce prgt est le premier prgt a a l'appui de reformes B accorde par la Banque a la Tunisie. I1 a precede un pret a l'ajustement de la politique industrielle et commerciale, un prBt a l'ajustement structure1 (PAS) et egalement l'utilisation par la Tunisie des droits de tirage speciaux et du Mecanisme klargi de credit du FMI. En consequence, le PASA I etait un pr6t hybride comportant certaines caractbristiques d'un PAS. Par son montant (150 millions de dollars), c'est egalement le pr6t le plus important accorde par la Banque a la Tunisie. OBJECTIFS 3. Le prBt a finance la stratkgie d'ajustement a moyen terme de l'emprunteur, aussi bien au niveau macroeconomique que dans le secteur agricole. Le dialogue de politique gbnerale durant la preparation du projet et les clauses juridiques ont eu pour but de modifier et ameliorer cette strategic. 11s ont porte aussi bien sur les objectifs macro~conomiques,tels que le niveau des recettes et des depenses courantes et d'equipement de l'Etat, les imp6ts sur les articles de luxe et les restrictions quantitatives aux echanges, que sur les objectifs du secteur agricole. Sur ce dernier point, i1 s'agissait essentiellement de modifier les prix - fixes par 1'Etat - des principaux extrants et intrants agricoles pour obtenir une plus forte croissance et assurer une plus grande equite dans le secteur. Le plan a moyen terme prevoyait kgalement, dans le secteur agricole, de reduire le r61e de 1'Etat et de rendre plus efficaces les interventions qui lui restaient confikes. RESULTATS DE L'EXECUTION 4. L'execution a ete constamment jugbe pleinement satisfaisante par les services de la Banque. A quelques tres rares exceptions prbs, les conditions juridiques ont kt4 respectbes, de meme que les clauses concernant le calendrier h suivre. Dans certains cas, les reformes des prix operees par 1'Etat n'ont pas kt4 conformes a la lettre des accords, mais elles en ont generalement respecte l'esprit. La pkriode d'execution a kt6 marquee par deux ann4es de grave secheresse, aprhs quoi l'emprunteur a dbcide de ne pas ajouter aux souffrances des agriculteurs en relevant les prix des intrants c o m e le prbvoyaient les clauses, mais ceux-ci ont Bte augmentes une fois que les pluies sont redevenues satisfaisantes. Pour l'essentiel, on a decide d'attendre le PASA suivant (PASA 11) pour s'attaquer aux probl6mes delicats que pose la reforme, tels que la rbduction du r61e des monopoles dlEtat. 5. Les decaissements se sont Btales sur une periode plus longue que prkvu. Le prbt prevoyait une liste positive trbs strictement definie, en ce sens que 60 X des financements etaient lies h des importations agricoles sp6cifiques, tandis qu'un pourcentage exceptionnellement important (40 X ) n'etait pas affecte. Durant les annees de secheresse, la demande d'importations agricoles a diminue. Le pret a egalement bt6 supplant6 par un financement assure par les Pays-Bas sous la forme d'un don administre par la Banque, durant la premiere tranche, et par un pret de llAllemagne durant la seconde. A la difference de la plupart des prkts de la Banque w a llappui de reformes r , une part importante des biens finances au titre de ce pr6t a fait l'objet d'appels d'offres internationam. RESULTATS 6. Les reformes engagbes par la Tunisie durant cette pkriode (1986-89) ont generalement donne de bons rhultats, la plupart des objectifs fixes, aussi bien au plan macro~conomiqueque dans le secteur agricole, ayant ete atteints, voire depasses. 7. C o m e c'est generalement le cas avec les instruments de prkt a a l'appui de reformes m , on peut se poser des questions sur le r6le du prOt dans le processus de reforme. Le rapport d'achevement du projet est sans ambiguite a ce sujet. Les representants de l'emprunteur reconnaissent que, dans ce cas, le dialogue de politique generale durant la preparation du projet a kt6 exceptionnellement approfondi, exhaustif, ouvert et sincere. Selon eux, la participation de la Banque a jou6, dans un petit nombre de cas, un r6le determinant dans le demarrage des rbformes et, dans d'autres cas, la Banque a probablement fait pencher la balance dans le sens des rbformes. Moins d'un an apres son entree en vigueur, le PASA I a cependant cesse d' 6tre un facteur dans le dialogue de politique generale entre l'emprunteur et la Banque, qui porte maintenant sur d'autres projets. 8. Les modeles bconomc5triques tunisiens qui auraient permis une evaluation quantitative de l'impact sur differents groupes des changements des prix requis au titre du projet ne sont pas encore suffisamment perfectionn6s. Cependant, sur la base des divers modeles existants et de dbductions raisonnables, les changements de prix requis par le projet ont  - vii - ameliore la situation des agriculteurs, en particulier des producteurs de cereales qui ont les plus faibles revenus et qui n'ont guere Bte affect& par les hausses des prix d'intrants comme les engrais qu'ils utilisent peu, voire pas du tout. Ces changements de prix ont permis egalement a 1'Etat de faire des economies. 9. En assurant une certaine protection aux cerkales tunisiennes, le projet a peut-8tre ralenti l'evolution vers des cultures a plus forte intensite de main-d'oeuvre pour lesquelles la Tunisie jouit d'un avantage comparatif. DURABILITE 10. Pour l'essentiel, le pr8t stipulait que les principaux prix agricoles - qui sont fixes par 1'Etat - devaient gtre rapproches des prix equivalents sur les marches internationaux. La durabilite des effets generalement favorables de ces changements de prix dependra de la facon dont 1'Etat choisira de fixer les prix B l'avenir. CONCLUSIONS ET ENSEIGNEMENTS 11. Un ajustement dans le secteur non agricole aurait certes ete plus appropri6, mais le prOt a don& dans l'ensemble des resultats positifs. Lorsqu'il etait en preparation, c'est dans le secteur non agricole que l'on observait les distorsions les plus fortes. Etant donne que l'agriculture etait peu protegee et que les prix des produits agricoles differaient moins des prix internationaux servant de cornparaison que ce n'etait le cas dans les autres secteurs, il y avait moins a gagner a r fixer les prix au niveau approprie w dans le secteur agricole. 12. Le PASA I a rectifie une situation dans laquelle les termes de l'echange penalisaient excessivement l'agriculture, mais il a egalement assure une protection au secteur cerealier, ce qui a decourage une evolution vers des cultures A plus forte intensite de main-d'oeuvre et destinees en partie a l'exportation. Du fait des elasticites-prix propres a l'offre de cereales, cette politique a eu pour effet d'accroitre davantage les revenus des producteurs de cereales, en particulier de ceux qui ont un faible revenu, que la production. 13. Le caractere hybride du PASA I - consistant pour partie en un pret a l'ajustement structure1 et en un prBt d'appui a la politique agricole - n'a pas pose de probleme. On n'a cependant accorde guere d'attention aux aspects macro~conomiquesune fois que les decaissements ont commence. 14. Soixante pour cent du PASA I devaient servir a financer des importations agricoles bien determinees et 40 X etaient sans affectation speciale. Le Ministere de l'agriculture s'est felicite du fait que le prgt portait specifiquement sur l'agriculture, tandis que la Banque centrale aurait prefere que les decaissements puissent s'effectuer plus librement. Dans le cas de certains PASA, une r liste positive * s'est r6vblke utile pour etaler les decaissements et stimuler par la meme le dialogue sectoriel. Cela n'a pas ete le cas du PASA I de la Tunisie du fait que, peu apres l'entree en vigueur de ce pret, le dialogue a porte de toutes facons sur d'autres instruments de pret. 15. Les representants de l'emprunteur tout comme ceux de la Banque ont constate que les prkts a l'ajustement sectoriel (PASE) se pr&tent ma1 A des reformes de politique generale. 11s ont observe qu'il etait difficile de mener un dialogue sectoriel mettant l'accent sur des clauses et nbgociations juridiques, et que les clauses juridiques stipulant des changements a entreprendre des annees plus tard, manifestement sans connaitre A l'avance les donnees pluviometriques ni la situation du march6 mondial, Qtaient excessivement rigides. De plus, un PASA n'btait pas particulierement indique vu la situation de la Tunisie. Des resultats ont nearnoins 6tb obtenus du fait que l'emprunteur s'est engage B entreprendre d'importantes rbformes selon des principes que la Banque pouvait accepter, et Qgalement en raison de la qualite du dialogue entre les parties. Les qualites majeures de ce dialogue ont etQ son ouverture et la volontQ des deux parties de consacrer beaucoup de temps au processus de reforme en effectuant de nombreuses missions.  RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE TUNISIE PRET A L'AJUSTEMENT DU SECTEUR AGRICOLE (PRET 2754-TUN1 1.1 Le Rapport d'achevement du projet (RAP) explique la situation de la Tunisie au moment o li ce prdt a l'ajustement du secteur agricole a ete concu mais, selon les responsables de l'bvaluation retrospective, il ne fait pas suffisamment ressortir les aspects par lesquels cette situation ne se pretait gukre a un pret a l'ajustement du secteur agricole. 1.2 La Tunisie est un pays a revenu intermediaire qui obtient des taux de croissance satisfaisants depuis un certain temps. La Tunisie dispose de gisements de petrole qu'elle exploite, mais ses revenus petroliers ne lui permettent pas d'oublier le reste de l'bconomie. En outre, l'bpuisement imminent des reserves de petrole a amene les planificateurs A s'interesser aux autres secteurs de l'economie. Comme cela est normal pour un pays a revenu intermediaire dont la croissance est relativement rapide, la part du secteur primaire dans le PIB et l'emploi a fortement diminud. 1.3 Le RAP decrit la crise economique que connaissait la Tunisie lorsque le pret a dtd concu. Cette crise a Cte provoqu6e par la diminution des revenus petroliers et par le choc dO a l'interruption soudaine des relations economiques avec la Libye qui a notamment expulse les travailleurs tunisiens, de telle sorte que la Tunisie a ete privee de leurs envois de fonds et n'a pu facilement leur trouver un emploi. Cette crise etait caracterisee par les desequilibres habituels : deficit croissant des finances publiques en pourcentage du PIB, avec l'inflation qui en resulte, difficultes de plus en plus grandes exporter (et demande croissante de produits import&) en l'absence d'ajustement du t a u de change, d'oli un deficit extbrieur accru. I1 est a noter, dans le cas de la Tunisie, que la crise n'a pas ete aussi grave ou longue que ce n'est gendralement le cas lorsqu'un pays commence h envisager des remedes de type ajustement structurel. C'est la raison p.our laquelle les autorites tunisiennes ont tout d'abord refuse d'envisager de contracter auprks du FMI ou de la Banque mondiale un prgt d'ajustement structurel (PAS), craignant qu'il devienne ainsi difficile pour la Tunisie de contracter des emprunts des conditions commerciales a la Bourse de Paris. 1.4 La gestion economique tunisienne peut dtre qualifiee de u dirigiste n en ce sens que, jusqu'a la fin des annees 80, le Gouvernement s'est efforcd d'orienter l'activite dconomique en fixant pratiquement tous les prix importants, en repartissant les investissements (pour lesquels les investisseurs devaient obtenir une autorisation), etc., mais en tenant compte des mecanismes du marche de telle sorte que les prix, les investissements et le credit diriges n'avaient gdneralement pas un caractgre trop irrealiste. Dans le secteur agricole, cela se traduisait, notamment, par des prix fixBs par dBcret administratif et l'existence d'a offices n qui Btaient des monopoles d'Etat achetant, vendant, important et exportant des cereales, de l'huile d'olive, du poisson, des engrais, etc. Bien que la plupart des economistes de la Banque mondiale soient conscients du fait qu'un dirigisme de ce type cause des distorsions qui freinent la croissance, il est important de se souvenir que la Tunisie est malgrk tout parvenue a enregistrer une croissance tout a fait respectable. 1.5 En 1985, lorsque les pourparlers sur le pr6t a l'ajustement du secteur agricole (PASA) se sont engages, la Tunisie voulait un soutien de type PAS mais sans le c6te humiliant et la baisse de la cote de credit que cela comporte 1/. La solution Btait un PASA (et peu apres, un prgt B l'ajustement de la politique industrielle et commerciale (PAPIC) qui constituait en fait une synthese de PAS ou de PASA et, par certains c6tes, un PAS deguise. Les concepteurs du PASA ne pouvaient donc considerer comme allant de soi aucune des politiques macroeconomiques convenues et definies par accord avec le FMI ou dans le cadre d'un PAS de la Banque. En outre, le secteur agricole tunisien etait moins protege que d'autres secteurs de l'economie - a sous-protegks r selon l'expression frequemment utilisee dans les memos figurant dans les dossiers de la Banque. Dans ces circonstances, que signifiaient la panacee habituelle de la Banque et l'objectif cl6 des PASE, consistant a a fixer les prix au niveau approprie n ? 1.6 Enfin, les ressources agricoles de la Tunisie constituaient le contexte que les concepteurs du PASA devaient prendre en compte. Bien que ce pays ait Bte le grenier de l'empire romain, la plus grande partie de son territoire est dksertique. La a partie utile n de la Tunisie sur le plan agricole dispose de bonnes terres, mais de tres fortes variations d'une annee a l'autre creent un facteur d'incertitude que m6me l'irrigation ne parvient pas Bliminer totalement. Les structures foncieres sont l'heritage de l'histoire : les terres plates, bien arrosees et se prgtant a l'agriculture mecanisee sont constituees en grandes proprietks, qu'il s'agisse de cooperatives ou de propriktes que 1'Etat a rkcuperees apres le depart des a colons n europeens, ou bien encore d'exploitations privees qui appartenaient a de grandes familles A l'epoque des beys; les collines sont une mosalque de parcelles minuscules n'assurant meme pas la subsistance de ceux qui les cultivent, de pPturages communaux et de for6ts residuelles exploitees par les agriculteurs des grandes exploitations des plaines ou par leurs descendants. A propos de ce dualisme, on peut dire, pour simplifier, que le blk panifiable, les olives, les agrumes, l'aviculture et la production laitiere relevent du secteur a moderne r , tandis que le ble dur, l'orge, les pois chiches, les moutons et les chkvres relevent du secteur a traditionnel n. La main-d'oeuvre est meilleur marche que dans les pays voisins d' Europe, mais plus chkre qu'au Maroc, en Egype et au Soudan. De L/ Lorsque le Groupe de la Banque a commence B accorder des prets A l'ajustement structurel, on supposait le plus souvent que le fait de demander un PAS constituait un signe de detresse financiere et que ce serait l'interprktation qui en serait faite sur les marches financiers internationaux. plus, loEurope est tres proche, avec son marche agricole tres protege, ses exportations subventionnees et des ressources similaires dans les regions mediterran6ennes. 1.7 Compte tenu de sa situation Bconomique et de sa dotation en ressources, la Tunisie doit certainement rechercher un mode de developpement axe sur l'industrie et les services, qu'elle doit developper dnergiquement si elle veut 1'emporter sur le March6 commun (ce qu'elle ne devrait probablement pas tenter de faire en tout Btat de cause) en matiere de subventions agricoles. Normalement, la part du PIB que represente l'agriculture devrait diminuer de fagon harmonieuse, et la Tunisie devrait se concentrer sur des exportations specialisees de produits tels que l'huile d'olive, le poisson, les legumes et peut-ktre les agrumes, et se limiter B la partie de sa production cerealiere et animale d'un bon rapport codt-efficacite pour la consommation interieure. 11. CONCEPTION DU PROJET 2.1 I1 s'est avere difficile de mettre au point un PASA dans ces circonstances. Le prkt apparait pour la premiere fois dans les dossiers a l'occasion de la distribution de la Fiche de projet le 4 janvier 1985. On a donne au personnel trois jours de consultations pour mener la mission qui devait avoir lieu deux jours plus tard a Tunis afin d'engager des discussions sur le pr&t. La Division des programmes a Bnonce une des questions fondamentales qui se posaient, a savoir quels etaient les prix r appropries n. La Division de l'agriculture avait prBconise de porter les prix a la production aux niveaux des marches mondiaux, tandis que, selon la Division des programmes, r Les prix A la production devaient gtre superieurs a w prix du marche mondial tant que le secteur manufacturier serait fortement protege n (memorandum interne du 7 juin 1985). Cette politique consistant a accorder a l'agriculture le mkme degre de protection qu'aux autres secteurs avait kt6 approuvee en principe dans le cadre du PASA accord6 peu auparavant au Maroc 2/. I1 etait mkme question de faire avancer la Tunisie sur la voie de l'autosuffisance agricole (voir Fiche de projet du 4 juin 1985, par. 5, entre autres). La Division des programmes a egalement jug6 anormal que le PASA s'attaque a r la question macroeconomique que constitue la repartition optimale des ressources plut6t qu'a un probleme concernant le secteur agricole n. Avant la fin de la mission, on avait cependant trouve un precedent, a savoir le Pret au secteur energetique du Pakistan (Pr&t 2552, approuve le 23 mai 1985). dans le cadre duquel on avait entrepris des reformes de politique generale en dehors du secteur considere (memorandum interne du 3 juillet 1985). Le montant provisoirement affecte par la Banque au pret etait de 65 millions de dollars. Voir le rapport OED No 7868 de juin 1989 et le rapport d'6valuation retrospective du Pret a l'ajustement du secteur agricole du Maroc (Prgt 2590). En l'occurrence, les aspects r relevement des prix 5 la production n de ce projet ne se sont guere concretises, a la difference des aspects r reduction des cotits budgetaires n , ce qui a eu des effets positifs pour le fisc, mais pas pour la majorite des agriculteurs. 2.2 A partir de juin 1985 jusqu'h l'&valuation du PASA en avril-mai 1986, aux negociations en aoiit et 21 11entr6e en vigueur du prgt en novembre, l'emprunteur et la Banque ont engage un dialogue exceptionnellement approfondi. En ce qui concerne la Banque, le RAP indique que l'on a consacre 141 homes-semaines a la deuxieme mission de preparation et un nombre non precise de semaines a la premiere; et que jusqu'au 30 juin 1986, on a investi 196 homes-semaines. En outre, ce chiffre n'inclut pas les travaux paralleles concernant le secteur agricole qui Btaient intimement lies a la preparation du PASA; en dehors de l'examen de l'exkcution des travawt dans le secteur agricole en 1985, qui a abouti h l'identification du projet, l'examen des depenses et des investissements publics en 1986 comportait un important element agricole. Cet examen a coincide avec la preparation du PASA et les deux operations ont ete dirigees par la m6me personne. (Un rapport sur le secteur agricole avait bte etabli conjointement par la Banque et par le Ministere tunisien de l'agriculture en 1982.) 2.3 A propos de ce dialogue, les deux parties se rappellent non seulement le grand nombre de reunions, mais, ce qui est plus important encore, l'esprit dans lequel le dialogue a eu lieu et la facon dont il etait structure. Contrairement B ce qui est gknkralement le cas lors de la preparation d'un PASA, il y a eu un tres grand nombre de participants aux reunions, non seulement pour le compte de la Banque mais, surtout du c6te tunisien, les organismes tunisiens participants ayant kte particulierement nombreux. Un noyau d'environ cinq personnes pour chaque partie a participe a presque toutes les discussions et assure la continuite voulue. En ce qui concerne la partie agricole du projet, pour la Tunisie, les participants provenaient de la Direction generale de la planification du dkveloppement et des investissements agricoles (DGPDIA) du Ministere de l'agriculture et, pour la Banque, de la Division geographique agriculture. Les discussions ont ete constamment qualifiees d'animees et de r democratiques B , les controverses opposant apparement autant les membres d'une mbme equipe qu'une equipe a l'autre. Les debats ont Bte de grande portee et ont ete parfois tres animes. Pendant tout ce temps, la Banque et/ou ses consultants etablissaient des rapports sur ce qu'il conviendrait de faire dans chaque sous-secteur, a savoir mecanisation agricole, credit agricole, irrigation, recherche et vulgarisation, depenses publiques dans le secteur agricole, etc. Pour l'aspect r PAS l du prbt, les principaux participants Btaient le Ministere du Plan et l'economiste pays de la Banque. 2.4 A quoi toutes ces discussions et tous ces documents ont-ils abouti? Le dilenune fondamental a ete eloquernment Bnonce par le chef par interim de la Division des projets le 17 juillet 1985 : r Le secteur reste manifestement desavantage et, en l'absence d'un realignement de la protection effective dans l'ensemble de l'kconomie, des mesures d'ajustement dans le seul secteur agricole rfsquent d'aller B l'encontre du but recherche. Cela tient au fait que les possibilites de relevement des prix a la production sont limitees par la situation budgktaire difficile de la Tunisie, tandis qu'au niveau des intrants, l'accent mis sur la reduction des investissements et des subventions ne fera qu'aggraver la situation de l'agriculture. La protection effective du secteur, d6jA faible, diminuera. v Le Directeur a repondu ceci : Tout compte fait, il semble que vous avez correctement dress6 la liste des problemes, mais que vous ne savez pas exactement ce qui peut et doit Btre fait au cours des deux prochaines annees. On peut donc dire que la Tunisie n'a pas de politique. I1 aurait ete tout aussi correct de dire que les representants de l'emprunteur etaient disposhs A envisager un changement et a faire participer au processus un groupe de techniciens de la Banque ayant pour la plupart une excellente connaissance de l'agriculture tunisienne. L'absence de politique a pour contrepartie une certaine flexibilite. 2.5 Cette flexibilite n'etait pas absolue. Les deux parties voulaient mettre en place une agriculture plus ouverte et reagissant davantage aux mecanismes du march&. De plus, si la Banque emettait certaines reserves au sujet des priits, c'etait aussi le cas de l'emprunteur. Ce n'est qu'en decembre 1985 que le ChargC! de priit senior a declare que : Pour la premiere fois, le Ministre de l'agriculture a paru receptif au concept de pr&t sectoriel et dispose B examiner de facon assez approfondie les problemes sectoriels et les Bventuelles solutions a y apporter. * (Memorandum du 23 janvier 1986.) Un aspect commun aux PASA d'autres pays est observe en Tunisie egalement, en ce sens que le Ministre de l'agriculture souhaite un priit davantage lie A son secteur, financant specifiquement des importations agricoles ou des tranches de projets agricoles tandis que les Ministres des finances et du Plan s'interessent davantage a ce que l'on pourrait financer ainsi qu'aux modalites d'achat, en esperant en fait avoir autant de latitude que possible pour employer les fonds et les utiliser aussi rapidement que possible (voir, par exemple, memorandum du 4 novembre 1985). 2.6 Les institutions publiques qui pouvaient eventuellement faire l'objet d'une liberalisation n'ont pas fait preuve d'une grande flexibilitb face B cette perspective, et la plupart des representants de 1'Etat n'ktaient pas disposks a exercer sur elles des pressions excessives. Cette resistance apparait tout particuli6rement dans le cas de l'0ffice des cereales qui monopolisait egalement le marche des semences et assurait plus de 7 0 % des ventes d'engrais. Dans le rapport etabli a l'issue de la mission de preparation de fevrier 1986, il etait dit que a Malheureusement, I'OC n'a accept& de participer a des r6unions avec la mission que pratiquement le dernier jour m . Pour engager le dialogue, r il faudrait attendre la prochaine mission. m I1 n'est pas etonnant que les memorandums des services de la Banque fassent &tat de l'equilibre delicat existant entre les partisans des reformes et c e w qui s'y opposent. 2.7 A mesure que les discussions avan~aientet que des etudes sous- sectorielles preliminaires ont ete etablies, la conception du projet est devenue plus complexe. La matrice de politiques, qui faisait cinq pages de long au moment de la publication de la Fiche de projet en juin 1985, etait passee A 19 pages lorsque les termes de reference ont ete etablis pour la mission de preparation de janvier-fkvrier 1986 et A 27 pages dans l'aide- memoire que la mission a laisse a Tunis en fevrier. On y proposait des mesures de reforme pour chaque sous-secteur de l'agriculture et certains aspects macro&conomiques Bgalement du fait que le PASA se substituait en partie a un PAS. Cette liste interminable a 6t6 raccourcie. 2.8 I1 est instructif de voir ce qui reste dans les documents juridiques qui definissent le projet. L'Annexe I de 16 pages du RAP fournit un r6sumB. Au total, 126 a conditions du programme PASA v sont enumerees. Sur ces conditions, trois avaient d6jA kt6 fixees avant les nkgociations, de telle sorte que le pret pouvait difficilement y 6tre subordonne; 12 etaient qualifikes de a mesures clBs v et 89 Btaient qualifiees de a mesures recommandkes par la Banque v (et souvent appelees a liste de voeux v), ce qui signifie qu'il s'agissait de recommandations decoulant du dialogue preparatoire et qui n'etaient pas jugees suffisamment importantes pour gtre consignees dans le document de prgt, et dont les effets au plan juridique etaient donc limit&. 2.9 I1 reste done 22 conditions, dont six effectivement remplies avant la soumission au Conseil, d e w conditions d'entree en vigueur, 13 de deblocage de la seconde tranche et une qui ne prevoyait pas de delai particulier. Sur ces 22 conditions, cinq dtaient strictement macro6conomiques et portaient sur les recettes de l'Etat, le ratio deuenses D e t . Sur les 17 conditions restantes, B caractgre spbcifiquement agricole, 11 concernaient les prix, essentiellement la facon dont 1'Etat fixe les prix des cerkales. des enerais, - agricole (res~ecterun ulafond convenu pour le Fonds spkcial de d~velov~ement g g mecaniaue de Tunisie - entre~rise~ubliauesoutenue par la Banuue - sur 5 X 1Let a mesures. cles B et a mesures recomrnand6es par la Banque sont couvertes, en un sens, du fait que l'une des conditions a administratives v du deblocage de la seconde tranche etait 1's avancement satisfaisant v du Programme global d'ajustement du secteur agricole a moyen terme, qui comprenait ces 101 mesures de type divers. 2.10 Les conversations qui ont eu lieu a Tunis et a Washington, confirmees par les dossiers du projet, montrent que le probleme le plus delicat etait celui des prix. Bien que les differences paraissent minimes avec le recul, le Gouvernement souhaitait generalement des ajustements plus progressifs et plus limit&, tandis que la Banque souhaitait qu'ils soient plus rapides et de plus grande portee. Les parties Btaient gbneralement d'accord sur l'orientation des ajustements, mais l'objectif poursuivi a suscite certaines discussions. Les prix des c6r6ales constituaient 1861ement cl6. A la suite des nkgociations, les dossiers ont kt& progressivement ajustes SUP les u prix mondiaux sans distorsions n qui sont plus eleves que les prix mondiaux du fait que les principaux exportateurs de blB et d'orge pratiquent le dumping. La justification thkorique de cette f a ~ o n de procbder est peu convaincante, a moins que les exportateurs soient sur le point de cesser leurs pratiques de dumping. Les prix mondiaw avec distorsions reprksentent effectivement une option pour la Tunisie, qui peut 6tre  i la moralite et a la sagesse du comportement des exportateurs, indifferente t n'ayant a se prboccuper que du fait qu'ils continueront probablement B agir ainsi. I1 est tres probable que ces prix continueront 21 constituer une option. Le responsable de 1'AGRAP qui a Btabli le projet sous couverture jaune se plaint du fait que c'est 18 : cr ...une des approches les plus fantaisistes que l'on ait observee recemment. Pour ma part, je considerais sans doute avec une certaine mefiance une personne qui me dirait qu'elle sait quel sera le cr prix mondial sans distorsion n dans quatre ans, c'est-&-dire le prix vers lequel nous devrions tendre. I1 est certain que les projections de la Division EPD de la Banque sont fondees sur les prix et les marches mondiaux, avec leurs avantages et leurs inconvenients! Une approche aussi etrange est difficile B prendre au serieux! C'est faire preuve d'audace (et probablement d'inconscience) de la part d'un negotiant que de s'embarquer dans un programme h long terme pour faire progressivement dependre des prix pratiques sur les marches mondiaux ses decisions relatives a l'affectation des ressources. (L'histoire economique et politique recente est pleine de tentatives de ce genre, qui se sont soldees par un Bchec. n) La veritable justification de l'utilisation de a prix mondiaux sans distorsions n etait certainement differente : il s'agit de la difficulte qu'il y a a utiliser un PASA pour fixer les prix agricoles au niveau a correct n dans un pays oh le principal probleme etait que les prix industriels et autres prix non agricoles etaient cr incorrects n. Les ajustements de prix prevus par le projet peuvent htre consideres comme un contrat social entre 1'Etat et les agriculteurs, 1'Etat reduisant ses subventions aux intrants agricoles, en particulier les engrais, de telle sorte que les agriculteurs paient davantage, ces derniers bbneficiant en echange de prix supbrieurs a ceux du marche mondial pour les cereales, bien que cela implique des mesures de protection. 2.11 Le critique de 1'AGRAP signale egalement que la a liberalisation r qu'implique ce pr6t n'est pas celle que l'on peut l'imaginer. Elle revient a a ...modifier la maniere dont les prix sont fixes et administres de f a ~ o n bureaucratique B. En sownettant le pr6t au Conseil, les services de la Banque ont estime que la liberalisation des prix, des investissements et des importations 2 etait considerable et que la Tunisie passerait d'une economie fortement dirigee a une economie beaucoup plus liberale. On peut considerer que ces observations valent pour le contexte economique general anterieur et posterieur au PASA. Un grand nombre de prix, d'investissements et d'importations ont kt6 der8glement8s. Mais, en ce qui concerne le prht, 1'AGRAP a raison de dire que les principales dispositions entrainent non pas une liberalisation mais un dirigisme plus intelligent. Les prix du ble panifiable et du ble dur, de l'orge, du mafs et de tourteaux de soja, des engrais, des semences, du credit, de la location des machines agricoles, des Tout en admettant que le bas niveau de protection de l'agriculture, quoique mieux reparti entre les produits, resterait dans l'ensemble inchange. services d'irrigation et des marges commerciales pour ces produits allaient encore Qtre fixes par l'Etat, et c'est seulement a partir de maintenant qu'ils allaient etre fixes de facon r appropriee v . 2.12 L'AGRAP a insiste pour que la question soit discutee au sein de la Banque, signalant que la protection proposee pour les cereales tunisiennes - soit un minimum de 15 X des a prix non subventionnes sur les marches internationaux v - impliquerait un tarif douanier d'au moins 54 X du fait que les a equivalents frontiere v seraient supkrieurs de 34 X I ceux d'un marche mondial caracterise par des distorsions &/. L'AGRAP a affirme qu'un tel niveau de protection des cultures cerealieres A forte intensite de capital portait atteinte I l'avantage nature1 de la Tunisie en penalisant encore davantage les cultures d'exportation. En outre, 1'AGRAP a estime que les prQts d'ajustement a ...devraient plut6t 6tre concentres sur une reduction directe de la protection excessive de l'industrie. v Ces arguments ne l'ont pas emporte B la Banque, c o m e le montre la conception finale du projet. En fait, les documents juridiques contraignaient l'emprunteur I a augmenter v les prix Q la production selon la formule convenue r/; les comptes rendus des negotiations font etat d'un document sur le mode d'application stipulant que, pour le Gouvernement, quelle que soit la formule utilisee, les prix a la production ne seraient pas r6duits. C o m e l'ont explique les representants de l'emprunteur, c'etait l a leur clause de sauvegarde. 2.13 Lors de l'evaluation retrospective, on n'a pas constate de divergences de vues au sujet des conditions du PASA concernant d'autres aspects que les prix. Chacun a convenu que les subventions du FOSDA devaient Qtre reduites, qu'il fallait creer un organisme chef de file pour la vulgarisation concernant les cultures en sec, que les chercheurs agricoles devaient Qtre mieux payes, etc. En fait, une des principales caracteristiques du PASA est qu'il vise a corriger des abus reconnus de tous. Les points qui n'ont pas suscite le meme degre de consensus n'ont fait l'objet que de a mesures fondamentales v ou de a mesures recomandees par la Banque v et on les retrouve souvent dans le deuxikme PASA. Le fait que la Tunisie soit tenue de mettre au point et d'executer un programme de stockage 4/ Un systkme similaire avait Bchappb A l'attention de 1'AGRAP et etait deja applique au Maroc dans le cadre du premier PASA. Pour cette raison, ces calculs avaient dbja et6 discuths et avaient en fait suscite des points de vue divergents. Voir mBmorandum du 13 aoGt 1986. Voir discussion au par. 6.14 du RAP. sans risques des pesticides constitue une condition qui n'est guere sujette a controverses. 2.14 Les participants tunisiens au dialogue rappellent que la Banque a toujours 6t6 plus exigeante et a toujours souhait6 avancer a trop vite 8 . Toutefois, ce qu'ils ont decide de mettre dans les accords ( a l'exception des ajustements des prix B la production), ce sont les elements evidents. En ce qui concerne les prix B la production, les participants tunisiens expliquent qu'ils sont finalement parvenus A convaincre le chef de l'equipe de la Banque du bien-fonde de leur position. A partir de 18, bien que les deux parties aient pu diverger sur certains details, elles etaient d'accord sur la direction a suivre. Meme en ce qui concerne les tracteurs importes pour concurrencer les tracteurs produits localement par CMT, la Banque aurait pu souhaiter ouvrir plus de 5 X du marche a la concurrence exterieure mais elle a pu Gtre un peu a refroidie D par le souvenir de sa propre participation au CMT. On s'est mis d'accord sur un nombre suffisant de points pour formuler un programme de reforme presentable et le reste a ete rattache a des categories dans lesquelles l'emprunteur a promis de faire des a progres raisonnables D , et renvoye B de futures discussions. 2.15 Selon les dossiers et les souvenirs des participants, on n'a pas prevu de cofinancement au stade de la conception du projet, a ceci pres que le Gouvernement a effectivement manifest6 le dksir d'obtenir un financement plus important que la Banque n'etait initialement prgte a lui accorder. Celui-ci etait de 65 millions de dollars. Un memorandum du 23 janvier 1986 indique que l'emprunteur avait souhaite obtenir un pr&t de 150 millions de dollars mais que la Banque avait indiquB qu'elle prevoyait un montant moins Bleve, Au moment du Memorandum initial, la Banque avait allouB 100 millions de dollars. A la fin du processus d'examen, ce chiffre est passe a 125 millions de dollars et, enfin, 8 150 millions de dollars, ce pret devenant ainsi le plus important accorde par la Banque B la Tunisie jusqu'alors . 2.16 Au cours de la soumission au Conseil, les services de la Banque ont Bte interroges au sujet de la cooperation avec le FMI et repondu que celle-ci avait ete particulierement Btroite, avec des consultations continues A tous les niveaux et la participation de services du FMI aux missions econorniques et sectorielles de la Banque. En fait, en 1986, la Tunisie avait rB6valu6 sa crise financiere et decide de solliciter une aide du FMI, et le Fonds a alors agi tres rapidement, remplissant les conditions macroeconomiques du PASA. (On ne constate cependant aucun signe de cette interaction avec le FMI dans la correspondance concernant le PASA.) Les responsables de 1'6valuation retrospective ne voient pas comment cela cadre avec d'autres conditions du point de vue des effets sur l'ajustement du secteur. Bien qu'elle ne soit pas sujette a controverse, cette condition n'a pas ete remplie et elle est devenue une condition de dkblocage de la deuxieme tranche du PASA I1 dont elle a retarde le d6caissement. 2.17 En outre, tout en emettant un avis tres positif sur le prgt, le Conseil s'est declare preoccupe des effets de l'ajustement agricole du point de vue de 1'BquitB. Le personnel a expliquB non seulement qu'on ne s'attendait B aucune hausse sensible des prix B la consommation. mais aussi que les etudes montraient qu'on pouvait Bliminer jusqu'h 90 % des subventions sans affecter ceux qui sont veritablement pauvres. Cela est tout a fait plausible etant donn6 que seuls les agriculteurs aisds ont acces a w principales subventions ciblbes (engrais, crBdit, services de tracteurs). Sur les huit questions posees par le Conseil, cinq concernaient des aspects macro6conomiques du projet, une un aspect agricole, et deux d'autres projets . 2.18 Le caractere hybride de ce prOt (mi-PASA, mi-PAS) est apparu au niveau non seulement des clauses juridiques, mais aussi des modalites de decaissement. Soixante pour cent des d4caissements Btaient censBs financer des importations specifiques likes a l'agriculture, et plus precisement a une liste positive strictement definie c o m e le souhaitait le Ministere de l'agriculture. Le montant affect6 au gazole (10 X ) correspondait en gros a la quantite de gazole que le secteur agricole etait cense utiliser durant la periode consideree. Quarante pour cent des decaissements n'ont pas hte affectes et correspondaient essentiellement a une liste negative souhaitee par les Ministeres des finances et du Plan. MalgrB les suggestions formulees par l'emprunteur au stade de la prbparation, l'accord final incorpore les conditions habituelles de passation des marches de la Banque. EXECUTION 3.1 L'execution a etk tout a fait satisfaisante. Le prbt est entre en vigueur peu apres la signature. Au cours de ses cinq missions de supervision, les services de la Banque lui ont toujours accord6 la cote maximum a tous Bgards : disponibilite des fonds, gestion, impact sur le developpement ou effets globaux. L' effort de supervision (56 hommes- semaines), a quoi s'ajoute le temps que la Division des programmes a pu consacrer aux aspects macro&conomfques U , a ete limit6 si l'on considere qu'il s'agissait d'un prOt de 150 millions de dollars qui Btait le premier du genre a un certain nombre d'egards, mais la qualite de la supervision a ete remarquable. Le mbme chef de projet a dirigb chaque mission et ses collaborateurs etaient particulierement experiment4s dans des sous-secteurs specifiques necessitant une grande attention, A savoir credit, recherche, irrigation... La supervision de l'aspect macroeconomique du prbt a Bte intermittente u. L/ I1 est egalement fait &tat dans le RAP de 53,s semaines (Annexe 3, Tableau 3), mais le chiffre de 65,2 semaines cite l'Annexe 3, Tableau 4 et au paragraphe 9.06, qui n'inclut apparemment pas la supervision de l'aspect macro&conomique, est probablement plus proche de la v&rit&. 8/ La supervision trbs limitee de ces clauses macro~conomiques est consideree comme un serieux probl&me trait6 de faqon approfondie dans l'evaluation retrospective du PrOt 2781 pour 1'Ajustement de la polftique industrielle et commerciale, qui a suivi le PASA I et en a 3.2 Le dialogue sectoriel men6 dans le cadre du PASA a abouti directement, dans certains sous-secteurs,A de veritables pr6ts-projets dont l'identification et la preparation peuvent Btre separees de la supervision du PASA. Le PASA I a ensuite abouti au PASA I1 qui a kt& prepare en decembre 1987, soit 20 mois avant la cl6ture du PASA I. Des lors, on a procede seulement A une supervision officielle du PASA I; l'attention s'est deplacee. I1 y a eu des discussions au sujet des regles de passation des marches de la Banque et de la Tunisie. Le Gouvernement a juge difficile de relever les marges sur les engrais, les t a w d'intkret pratiques au titre du credit agricole et les salaires des ouvriers des centres de recherche agricole, ce a quoi etait subordonne le deblocage de la deuxieme tranche. Ces relkvements ont cependant eu lieu et des que les services de la Banque ont juge satisfaisant l'avancement de l'execution du plan A moyen terme, la deuxieme tranche a kte debloquee avec quatre mois de retard seulement. Les clauses ont ete respectees, a l'exception de celles concernant la verification des comptes 3 J! et le stockage des pesticides 10/. La clbture du pr6t n'a eu lieu qu'avec un an de retard. 3.3 L'&valuation retrospective completera le RAP sur trois points, a savoir les problemes poses par la passation des marches et les modalit6s de decaissement; une formule de fixation des prix et le cofinancement. 3.4 Passation des marches et decaissements. M6me avant l'entree en vigueur du pret, une mission effectuee en septembre-octobre 1986 pour examiner la question du financement retroactif s'estheurtee a un problkme en ce sens que les traditions tunisiennes en matiere de passation des marches publics different des procedures de la Banque. La mission a constate que la passation des marches etait acceptable en ce qui concerne le gazole et les engrais, mais pas pour les tourteaw de soja et les herbicides, les soumissionnaires ayant ete invites dans ce dernier cas a offrir un a meilleur prix r apres l'ouverture des plis. L'emprunteur a affirme que cette demarche en d e w temps permettait d'obtenir un prix plus avantageux. Comrne un representant de la Banque centrale l'a explique aux responsables de repris les clauses macro~conomiques. Les services de la Banque ont estime dans le cadre de cette evaluation retrospective du PASA que les clauses macroeconomiques etaient simples et ne necessitaient guere de supervision, que leur supervision avait peut-6tre a laisse un peu h desirer s pendant et aprks la reorganisation de la Banque, et qu'aprks le demarrage du PAS de la Banque concernant la Tunisie, les clauses macro~conomiquesdu PASA I etaient supervisbes dans le cadre du PAS. C'est la un probleme general qui concerne les prsts de la Banque a la Tunisie et non pas le PASA I en particulier. En l'occurrence, c o m e le RAP l'indique (par. 9.05), le non-respect de cette clause a ete coOteux pour l'emprunteur; du fait que la verification n'a pas ete effectu6e en temps voulu, des erreurs ont ete detectees apres la cl6ture du prst, ce qui a oblige l'emprunteur a rembourser 680.000 dollars a la Banque. 10/ Cette clause a dte a nouveau incluse par la Banque dans le PASA 11, dont elle constituait une condition de deblocage de la deuxieme tranche. 1'Bvaluation retrospective, si les fournisseurs potentiels offrent spontankment de baisser leurs prix apres l'ouverture des prix, pourquoi l'acheteur refuserait-il? La Banque a repondu que non seulement cette fagon de proceder Btait injuste pour les fournisseurs potentiels, mais que l'attribution d'un marche sur la base d'une seconde offre apres l'ouverture publique des plis crkait en outre un risque de collusion entre fournisseurs. En tout etat de cause, les discussions ont pris du temps. 3.5 Dans le cas de ce prbt et B la difference de la plupart des PASA, les discussions ont joue un r61e important. Dans son rapport No 8341 de janvier 1990, intitule r A Review of Procurement in Policy-based Lending r , 1'OED a constate que l'on recourait rarement a des appels d'offres internationaw dans le cas des prbts d'ajustement, sauf pour les PASE qui comportent une r liste positive B strictement definie. C'est precisement le cas pour 60 X du financement du PASA de la Tunisie. La passation des marchbs s'est effectuee pour une bonne part sur AOI. 3.6 Les modalites de dbcaissement constituent un autre aspect du PASA I de la Tunisie qui n'est guere caracteristique des prbts A l'appui de reformes. Ces derniers constituent souvent, pour l'essentiel, une assistance au titre de la balance des paiements moyennant des reformes stipulees qui sont censkes avoir un effet sur le developpement et qui sont bien prkcisees dans l'accord de pr8t. Les decaissements sont effectues au regard de r listes negatives m qui autorisent le financement de pratiquement tout, exception faite des parfums, des manteaux de fourrure et des armes, et ces decaissements sont gkneralement effectues a tres brefs dklais apres l'entrbe en vigueur du pr8t ou le deblocage de la tranche, du fait que pratiquement n'importe quelle facture ou n'importe quel connaissement pour une importation d'un pays membre de la Banque est acceptable. Quarante pour cent du PASA I de la Tunisie etaient de ce type mais, comme on l'a vu, 60 X des fonds du pr6t 6taient censes financer une a liste positive B correspondant a certaines importations agricoles. 3.7 Comme le tableau et le graphique ci-apres l'indiquent, le calendrier des decaissements etait fonction de la demande d'importations agricoles specifiques. Quarante et un millions de dollars (27 X du prgt) ont et6 decaisses entre l'entree en vigueur du pr&t intervenue a la mi- novembre 1986 et la fin de l'annke; une grande partie de ce montant correspondait a l'importante categorie non affectee et/ou permettait un financement rktroactif. Au moment ou la seconde tranche etait censee etre  Pret 2754 DECAISSEMENTS DE LA BIRD PAR TRIMESTRE (Millions de dollars courants) Deblocage de la seconde tranche Octobre 1987 decaissee - c'est-a-direau milieu de 1987 -, 76,4 millions de dollars (soit 51 X ) avaient 6te dkcaisses. En d'autres termes, les limites de la premiere tranche de 100 millions de dollars n'ont pas 6te repoussees. En fait, le decaissement un peu tardif de la deuxieme tranche, qui est intervenu en octobre 1987, n'a pas freinb les decaissements qui ont par la suite ete pratiquement nuls pendant environ un an. La Tunisie disposait d'autres sources de financements internationaw, notamment d'un credit du FMI accorde dans le cadre d'un accord de confirmation et du MEDC (voir RAP, par. 4.01) ainsi que d'un cofinancement des Pays-Bas et des Etats-Unis pour des aspects du PASAMT (voir ci-dessous). Ainsi, ce ne sont pas les conditionnalites du Pret 2754 qui ont £rein& les dbcaissements. Les retards ont tenu essentiellement au fait que les Tunisiens n'etaient guere disposbs B acheter et importer certaines des marchandises stipulees et selon les regles de la BIRD, et aussi au fait que le secteur agricole tout entier subissait le contre-coup des secheresses successives de 1988 et 1989, de telle sorte que les importations etaient en diminution. Le Tableau 3 de 1'Annexe 2 du RAP montre clairement ce que les Tunisiens etaient peu disposes a acheter et a importer selon les rggles de la BIRD : ce sont les categories - produits veterinaires et articles de peche, pieces detachees, tracteurs, pompes et tuyaux d'irrigation - dans lesquelles les decaissements effectifs ont reprbsente une faible partie des projections. Plusieurs reaffectations rnodestes ont et6 approuvees pour tenir compte de cette situation. Les decaissements ont repris en 1989 et le pret a ete totalement decaisse avec un an de retard. Des lors, le dialogue sur la politique agricole entre la Tunisie et la Banque a porte sur d'autres prets et il en existait d'autres encore pour financer les importations agricoles. Ce fait explique le nornbre extremement reduit de documents figurant dans le dossier du projet de la Banque aprhs la mission de supervision de septembre 1987 qui a abouti au deblocage de la deuxf8me tranche.  PRET 2754 DECAISSEMENTS DU PRET PAR TRIMESTRE Ddcaissements Decaissements cumulatifs Trimestre (millions $) X (millions $) X 4e - 1986 41.035.410 27 41.035.410 27 ler - 1987 5.827.524 4 46.862.934 31 2e - 1987 29.563.934 20 76.426.868 51 3e - 1987 8.451.396 6 84.878.264 57 4e - 1987 1.516.079 1 86.394.343 58 le - 1988 1.636.311 1 88.030.654 59 2e - 1988 3.243.616 2 91.274.270 61 3e - 1988 0 0 91.274.270 61 4e - 1988 5.126.692 3 96.400.962 64 le - 1989 11.225.353 7 107.626.315 72 2e - 1989 17.330.778 12 124.957.093 83 3e - 1989 19.321.687 13 144.278.780 96 4e - 1989 5.721.220 4 150.000.000 100 3.8 F F x . Tout c o m e les services de la Banque aux divers stades de l'examen de ce projet par la direction de la Banque et lors de sa soumission au Conseil, le RAP surestime l'effet de liberalisation des changements de prix operes dans le secteur agricole au cours de l'execution du projet, qu'ils soient ou non couverts par des instruments juridiques. Les auteurs de l'evaluation retrospective insistent sur le fait qu'une liberalisation considerable etait en cours, mais que, juridiquement, il ne s'agissait pas, dans le secteur agricole, de proceder a une liberalisation mais de faire que 1'Etat ameliore le systeme qui lui permet de fixer les prix en fonction du marche mondial auquel la Tunisie doit faire face w. Meme maintenant, apres le PASA I et un certain nombre de changements ulterieurs, un grand nombre de prix agricoles et de marges commerciales, en particulier pour les produits importants, sont fixes par decret administratif. 3.9 Au cours de l'execution, comme le montrent les Tableaux 1 et 2 de 1'Annexe 2 du RAP 12/, les changements de prix stipulks par les 11/ En fait, pour les cereales, il ne s'agit pas du marche mondial auquel la Tunisie doit faire face mais plut6t du march6 mondial auquel elle serait exposee s'il n'y avait pas de subventions B l'exportation, ce qui est tout A fait different. On trouvera de plus amples details ce sujet plus bas. 12/ Le Tableau 2 indique seulement les prix des intrants jusqu'a l'hiver 1987-88,date a laquelle le projet a dkmarre. I1 ne montre donc pas que l'emprunteur a omis de relever le prix des intrants les deux autres instruments juridiques n' ont pas toujours 6te appliques exactement . Les auteurs de 1'Bvaluation retrospective estiment qu'il est important de prendre en compte l'environnement instable dans lequel operait et opere l'agriculture tunisienne . En 1987, on a releve comme convenu les prix a la production mais pas les prix des intrants; les pluies ont kt4 bonnes, les agriculteurs produisant des cdrBales Btaient satisfaits et les cours mondiaux des cereales ont baisse. En 1988, les pluies ont 6te insuffisantes et la production de cereales n'a represent6 qu'un sixieme de celle de l'annke prkckdente. Les prix B la production ont 6tB fixes a un niveau plus eleve que ne l'impliquait la formule employee, c'est-a-dire de facon non conforme aux dispositions juridiques approuvees, mais les choses se sont arrangees quand les cours mondiaux du marche sont remontes, ce qui fait que les prix fixes par 1'Etat ont etk nouveau conformes a ceux qui ktaient prBvus. Une fois encore, les prix des intrants n'ont pas etB relevbs. 1989 a BtB encore une annee de secheresse. Les cours mondiaux des cereales ont B nouveau augmente, de telle sorte que les prix tunisiens ont ete fixes a l'aide de la formule. Une fois encore, le Gouvernement a decide que, du fait que les producteurs de cereales subissaient les effets de la secheresse, il serait injuste ou dkraisonnable de relever les prix des engrais et des autres intrants. En 1990 et 1991, le PASA I a et6 clos mais ces annees ont ete meilleures pour les agriculteurs car les pluies ont kt6 satisfaisantes en 1990 et excellentes en 1991. En 1991, le Gouvernement a fortement releve le prix des intrants, estimant que les agriculteurs - et surtout les producteurs de cereales - avaient Bte particulikrement gAt6s. 3.10 Les formules de prix seront examinees ci-apres. Notons simplement que le Gouvernement a procede aux ajustements de prix prevus par le projet, mais 2 un rythme dicte par la met6orologie et d'autres facteurs plutBt que par les dispositions juridiques, et que les principaux prix sont encore fixBs par voie administrative. 3.11 Cofinancement. Le RAP (voir par. 9.04) ne fournit pas de donnees completes a ce sujet. En l'occurrence, le cofinancement semble s'8tre concretise en cours d'exbcution-. Dans les dossiers de la Banque, rien n'indique qu'un eventuel cofinancement ait influe sur la conception du projet. L'emprunteur a neanmoins demande a w Pays-Bas de soutenir le PASAMT dans le cadre d'un accord de cofinancement conclu entre ce pays et la Tunisie le 16 mai 1984. Peu apr&s l'entree en vigueur du pr6t de la BIRD, le 14 novembre 1986, les Pays-Bas et la Banque ont conclu le 18 decembre un accord suivant lequel un responsable de la BIRD Btait charge d'administrer un don de 20 millions de florins destine a financer le projet, appele PASAMT. Les regles de passation des marches de la BIRD devaient etre appliqukes (Section 2.03); le don des Pays-Bas ne devait 6tre effectif qu'a condition que l'accord de prkt de la BIRD soit entre en vigueur (Section 3.01 (a)), ce qui n'a pas pose de problemes Btant donne que cette entree en vigueur Btait intervenue 32 jours plus t6t; la date de clbture a kt6 fixee au 31 dkcembre 1986, soit 13 jours aprBs la signature de l'accord (Section 2.04). Le don des Pays-Bas a donc ete dkcaisse pour financer l'achat de 6,7 millions de dollars de gazole et de 2,2 millions de dollars d'engrais, pour un montant annees durant lesquelles le pret Btait dkcaisse. total de 8.964.589'87 dollars. I1 a ete decaisse selon le calendrier prevu. C'est une des raisons pour lesquelles les decaissements de la BIRD au cours des premiers mois n'ont pas Btb plus importants encore. 3.12 Les autres cofinancements n'etaient rBgis par aucun accord avec la BIRD et les financements de celle-ci n'y Btaient pas subordonnes. 11s ont porte sur des etudes financees et exhcutees par les Etats-Unis et les Pays- Bas. Le PASA I ne comprenait pas les accords concernant 1'Btude de diverses questions, l'examen des conclusions de la Banque et la prise de mesures qui sont si courants dans le cadre des PASE et qui temoignent generalement de l'incapacite de parvenir A un accord sur la politique a suivre. Les points sur lesquels les parties au PASA I ont pu se mettre d'accord ont et6 ranges dans la categorie des a mesures recommandees par la Banque w et generalement repris dans le cadre du PASA I1 13/. I1 y a eu cependant un certain nombre de recommandations reelles concernant des a etudes a . I1 s'agissait de doter le Service du plan et de l'investissement du Ministere de l'agriculture des capacites voulues pour examiner la politique suivie, et d'etudier les marches d'exportation ainsi que les prix agricoles. Cela correspondait dans tous les cas a des a mesures recommandees par la Banque r ou a des a mesures cles w , et non pas a des conditions. On n'a pas fourni de financement ou d'assistance technique. Un financement a ete assure a cet Bgard par 1'USAID et une etude initiale a ete financee par les Pays-Bas, plus precisement par le Netherlands Consultant Trust Fund, en dehors du don de 20 millions de florins mentionne plus haut. 3.13 Le 29 decembre 1987, l'emprunteur a approuve un prOt de 27 millions de deutsche mark (16,4 millions de dollars) de la Kredttanstalt fur Wiederaufbau afin de financer la seconde tranche du PASAMT, finance B hauteur de 50 millions de dollars par le Prbt 2754. Ni le RAP ni les dossiers n'indiquent les conditions de ce prst, les modalites de passation des marches ou les Bventuelles restrictions applicables aux depenses. L'existence du pr6t de la KfW explique probablement en partie pourquoi les decaissements au titre du prbt de la BIRD ont Bt6 negligeables durant l'annee qui a suivi le deblocage de la deuxieme tranche. 3.14 Le soutien de 1'USAID a w etudes, qui constituaient un element critique du PASAMT, Ctait lie a la rbforme. Les dtudes et le renforcement des capacites statistiques et analytiques de la Direction de la planification agricole sont frequemment presentes comme des avantages decoulant du pr6t de la BIRD. Comme l'a resume un representant du Gouvernement a I1 n'y aurait pas eu de Projet d'execution de la politique agricole (PEPA) de 1'USAID sans la Banque mondiale. Tout le dialogue a ete mene avec elle. w L2/ Le PASA I1 se caractbrise par un certain nombre d'etudes de ce genre qui temoignent d'un dksaccord. A proprement parler, le PASA I s'attaquait a des distorsions, essentiellement des distorsions des prix, qui faisaient l'objet d'un consensus general. I1 restait au PASA I1 a s'attaquer a w distorsions plus delicates, libes essentiellement a l'existence de monopoles institutionnels et au sujet desquelles on n'avait pas dbfini de mesures correctives acceptees de tous.  IV. IMPACT 4.1 I1 est particulihrement difficile, dans le cas des PASE, de determiner l'origine des rdsultats obtenus. Le RAP le reconnait (par. 8.01). MOme si la Banque a eu quasiment le monopole du dialogue concernant le secteur agricole avec la Tunisie, il est injustifie d'attribuer a w conseils de la Banque et aux 150 millions de dollars qu'elle a accordks tous les changements intervenus dans la politique agricole durant la periode du pr6t. I1 est probable qu'une bonne partie de ces changements se seraient produits independamment de toute intervention exterieure. De plus, quels que soient les changements susceptibles dl&tre attribuks & des conseils ou a des financements fournis de l1ext6rieur, il n'y a pas moyen de determiner l'influence respective des cofinanciers. 4.2 Au plan macro~conomique, le prisent RAP cite des devaluations, une politique des salaires plus stricte, une reduction du deficit du budget de llEtat,une politique plus prudente en matiere de credit et de monnaie, la suppression des restrictions quantitatives aux importations et des autorisations obligatoires pour les investissements. I1 s'agit d'une liste impressionnante de reformes et c'est certainement la mBme qu'invoquent ceux qui Bvaluent les autres interventions effectuees en Tunisie, telles que celle du FMI egalement en novembre 1986 et le Pr6t de la Banque l'ajustement des politiques industrielles et commerciales (PrBt 2781) approuve en fkvrier 1987 14/. 4.3 Sur le plan agricole egalement, le RAP fait preuve d'une prudence louable (par. 8.06 a 8.10). I1 admet que nous n'avons aucun moyen d'evaluer l'impact des changements concernant d'autres dldments que les prix, tels que l'amelioration du ratio marginal capital/production (RMCP) dans le secteur agricole qui serait due & une meilleure planification des investissements. Evaluer l'impact des changements de prix constitue une tiche difficile mais non impossible. A moyen terme, leur impact paralt faible compare aux effets des secheresses. Mais, par rapport a ce qui est arrive a w prix qui Btaient soumis aux clauses du PASA I sans changements de prix (crest-&-direen supposant que la situation sans le projet ait ete le statu quo) et sur la base de nombreuses hypotheses concernant le comportement des agriculteurs et les rapports au sein du secteur et entre celui-ci et le reste de llQconomie, il est possible d'etablir un modele de l'impact des changements de prix. Les services de la Banque et les Tunisiens de la DGPDIA ont mis au point un petit modele de simulation multimarches pour analyser les effets des changements de prix, mais ce modele semble avoir Bte totalement oublie au moment de 1'achhvement du projet . Dans 1' intervalle , la DGPDIA a commence, avec 1 ' aide de 1'USAID. B construire un modhle de programmation lineaire de l'agriculture tunisienne qui ne couvrait cependant que le nord-ouest de la Tunisie au moment de la presente evaluation retrospective. On n'a donc pas dispose d'un 14/ L'evaluation retrospective du present projet par I'OED, Rapport No 10864 du 30 juin 1992, rend compte de facon exceptionnellement detaillke de l'bvolution de l'economie tunisienne durant la p6riode pendant laquelle le PAPIC et le PASA I Btaient decaisses. modele permettant d'effectuer ce type d'analyse w. Le RAP fonde son Les responsables de l16valuation retrospective ont eu quelques difficultes A comprendre ce que les modeles avaient construit et a mesurer la confiance que leur accordaient les decideurs. En janvier 1992, il existe un modele fonctionnel, A Bquilibre partiel, statique et programmation lineaire du secteur agricole dans le nord-ouest de la Tunisie. I1 comporte une exploitation publique modele (irriguee et mecanisee) et une exploitation privee modele disposant de cinq types de sols et A trois niveaux techniques (non-utilisation d'engrais, utilisation de la moitie des engrais recommandes et utilisation de la totalit6 des engrais recommand8s). Situe dans le passe et cense determiner les reactions a des changements exogenes, il rernplit bien sa - fonction. I1 peut ktre utilise et l'a en fait kt6 - pour estimer les reactions aux changements de prix (c'est-a-direengrais et credit) et pour mesurer les effets des imperfections du marchk. Du fait de son niveau d'agregation relativement 6lev6, il n'est pas facile a utiliser pour predire l'impact de changements de la politique des prix sur des groupes particuliers d'agriculteurs du nord-ouest du pays. C'est un modele statique, sans compter que le reste de l'economie agricole n'a pas ete prise en compte. Certains des decideurs interroges etaient au courant des conclusions du modele, A savoir que la reaction de l'offre de cereales aux changements de prix est tr&s faible (du fait que la plupart des terres produisant des cdr8ales jouissent d'un avantage absolu et cornparatif pour la production de c8r6ales), de telle sorte que les changements intervenant dans les prix des intrants ou des extrants influent davantage sur les revenus que sur la production. 11s ont jug6 ces conclusions interessantes et plausibles. Aucun decideur n'a fait suffisamment confiance au modele pour baser ses decisions sur lui, mais certains se sont sentis rassures quand le modele a confirme l'interpretation qu'ils faisaient de la situation. Lorsqu'il s'est agi d'evaluer les effets du Prbt 2754, le modele n'a guere ete utile en ce sens qu'on l'a combine a une analyse simple fondee sur les modeles d'exploitation et sur les regles generalement suivies pour determiner leur degrk de representativite du secteur. Par rapport a l'etat des modeles relatifs au secteur agricole du Maroc observes au moment de l'evaluation retrospective du PASA I du Maroc, qui a demarre avant le PASA I de la Tunisie (voir rapport OED No 7868 de juin 1989)' le modele tunisien est moins complet, juge moins fiable par les decideurs et il est en outre loin d'btre autonome. Auparavant, les services de la BIRD ont construit un modele de simulation multimarches moins pretentieux pour ordinateur, ce modele incluant les relations entre l'offre et la demande et les rapports d'blasticite par culture pour etudier les substitutions et les reactions aux changements de prix. En janvier 1992, les responsables de l'evaluation retrospective ont constate que ce modele n'avait pas laisse de souvenir. analyse sur une combinaison de resultats provenant du modele multimarches de la Banque, le modele LP, sur des modhles d'exploitation du type dont il est generalement question dans les rapports d'evaluation de la Banque et sur certaines hypotheses pragmatiques quant 1 la facon de ponderer ces modeles et de les faire concorder. A partir de 15, il conclut que les changements de prix ont accelere la croissance de la production de cereales et reduit les importations, que les economies budgetaires realisees ont ete considerables, que les effets sur les agriculteurs en tant que groupe ont ete positifs et que les principaux beneficiaires ont kt6 les producteurs de cereales ou de viande qui ont profite des hausses de prix mais qui ont utilise des systBmes de production moins intensifs (c'est-a-dire avec peu ou pas d'engrais et sans irrigation). Si cette conclusion est correcte - et elle semble en tout cas plausible -, les changements de prix ont particulierement avantage les pauvres qui avaient le plus tendance a cultiver du ble dur sans irrigation en achetant peu d'intrants, ou a elever des moutons ou des chevres selon les methodes traditionnelles 16/. 4.4 Toutes ces observations appellent naturellement la question suivante : dans quelle mesure ces changements de prix ou autres changements politiques ont-ils ete imputables au prkt de la Banque mondiale? Vu l'impossibilite d'enqugter sur ce qui se serait passe en l'absence de PASA I , la reponse sera toujours subjective. Les responsables de l'evaluation rbtrospective se sont felicites du fait que les representants de l'emprunteur etaient tout a fait disposes a discuter de cette question. I1 a ete unaniment convenu que la plupart des reformes etaient en grande partie specifiques, mais que souvent, comme l'a dit un responsable du Ministere de l'agriculture, le dialogue sur le PASA I avec la Banque a a donne un coup de pouce r a la reforme. Dans quelques cas, notamment dans le cas des reformes de la recherche agricole et du renforcement de la Direction generale de la planification du developpement et des investissements agricoles (DGPDIA) du Ministere de l'agriculture, le r61e de la Banque a ete a determinant r . Dans tous les cas, les representants de l'emprunteur ont fait mention du dialogue avec la Banque. On a le sentiment qu'il s'agissait essentiellement de convaincre plut6t que d'obtenir a tout prix des changements en echange d'un prkt de 150 millions de dollars, bien que la carotte v que constituait le prdt ait indeniablement amene les representants de l'emprunteur a engager un dialogue plus pousse avec la Banque et a dtre plus patient qu'ils ne l'auraient sans doute BtB autrement. 4.5 Lors de l'evaluation retrospective d'autres PASA, des representants de l'emprunteur ont vehementement nie - voire tourne en derision - la these selon laquelle ils avaient chang6 de politique en echange d'un prdt de la 16/ Ce resultat positif constitue un progres par rapport au resultat que le modele attribue au PASA I du Maroc. Dans ce cas, les changements de prix ont abouti A des economies budgetaires mais en imposant certains coQts aux agriculteurs, en particulier aux plus pauvres d'entre eux. Voir rapport OED No 7868 de juin 1989. Banque 17/. Tout compte fait, les auteurs de l'evaluation retrospective estiment que le PASA I a eu au moins autant d'impact que le prktendent les representants du Gouvernement sur la reforme de la politique agricole en Tunisie. De ce fait, le PASA I est juge satisfaisant. V. PROBLEMES ET CONCLUSIONS 5.1 Comme tout PASA, le PASA de la Tunisie souleve une foule de problemes, et ce d'autant plus qu'il remplace en partie un PAS. Dans le cadre de 1'6valuation retrospective, on se bornera a formuler des observations sur cinq de ces probl8mes. 5.2 5 Nous.avons indiquk que cette caractdristique du PASA avait suscite certaines inquietudes B un stade precoce au sein de la Banque (par. 2.1). Mais l'emprunteur n'etait pas dispose a envisager un PAS ou un emprunt au FMI en 1985, lorsque les pourparlers qui ont abouti au PAS ont ete engages. Plut6t que d'accorder un pr6t a l'appui d'une reforme sectorielle tout en ignorant ce qui allait se passer au niveau des politiques en matiere budgetaire et au niveau du commerce exterieur, le PASA fait simplement d'une reforme de ces politiques des conditions juridiques 18/. 5.3 En l'occurrence, l'utilisation d'un pr&t au secteur agricole pour tenter d'atteindre des objectifs macroeconomiques non agricoles ne semble pas avoir pose de problemes. Cependant, meme si le PASA I a probablement demarrb sous la forme d'un PAS deguisb, il est devenu prisonnier de son appellation. Les conditions macroeconomiques dont le PASA I dtait assorti n'ont pas fait l'objet d'une supervision trks poussee. Ce fait est preoccupant pour les responsables de 1'OED qui effectuent une evaluation retrospective du PAPIC de la Tunisie dont les conditions macro~conomiquesdtaient rigoureusement les mgmes que celles du PASA I. Les responsables de la presente evaluation retrospective (PASA I) sont moins pr&occupes, etant donne qu'il est difficile de croire que les changements qui sont intervenus au niveau des depenses publiques, des taxes sur les ventes d'articles de luxe, des restrictions quantitatives et des recettes, des depenses ordinaires et des investissements 17/ Voir par exemple l'evaluation du Prgt au secteur agricole de 1'Uruguay (No 2468), Rapport OED No 8806 de juin 1990. Les conditions macroeconomiques du PASA I ne prevoyaient rien au sujet du prix qui est le plus important dans toute dconomie aux dimensions limitees, a savoir le prix des devises. I1 est donc difficile de definir exactement des rbformes des prix agricoles dans ces conditions (et c'est naturellement la raison pour laquelle la Banque prefere que les emprunteurs concluent un accord avec le M I avant d'obtenir des prkts d'a ajustement n . Heureusement, la Tunisie a commence au milieu de 1986 B traiter avec le M I et il en est resulte un accord en novembre, en fait quelques jours avant l'entree en vigueur du PASA I. Non seulement l'accord avec le M I renfor~ait les conditions macrokconomiques du PASA I, mais il promettait en outre des distorsions moins marquees du prix des devises, dont le PASA I a da se passer! de 1'Etat en pourcentage du PIB Ctaient attribuables au PASA de la Banque d'un montant de 150 millions de dollars. Aucune des personnes contactees pour l'evaluation retrospective n'a attribuB la reforme macro~conomiqueau PASA I. De mgme, personne ne s'est oppose A l'inclusion de conditions macro~conomiques dans le prgt sectoriel, et c'est Bgalement l'avis des responsables de l'evaluation rbtrospective. Cependant, l'appellation du PASA a eu une influence sur les faits. Du fait qu'il s'agissait d'un pr6t a 1 ' agriculture, le travail de preparation, d' evaluation et de supervision a ete execute en grande partie par le personnel de services agricoles s'interessant avant tout l'agriculture, 5.4 m Les? PASE sont essentiellement des accords visant a eliminer des distorsions en Bchange d'un pr8t. Ces distorsions concernent essentiellement les prix, bien que certains PASE se concentrent sur d'autres aspects. Dans le cas de la Tunisie, en tout etat de cause, les conditions du PASA I Btaient effectivement axees, comme on l'a v u (par. 2.9) sur des distorsions de prix sur lesquelles les d e w parties etaient d'accord, ce qui fait que les distorsions plus complexes liees a des monopoles institutionnels ont etd remises a un PASA 11. Cependant, c o m e 1'AGR l'a signale (par. 2.12), les distorsions des prix agricoles en Tunisie n'etaient pas tr&s marquees, contrairement a celles des prix non agricoles. La situation de la Tunisie ne se prdtait donc pas a un PASA. I1 aurait manifestement fallu commencer par un prbt a l'appui de reformes B pour attenuer les distorsions dans le secteur non agricole 19/. 5.5 On peut supposer, puisqu'il Btait tout a fait justifie de commencer par un pr6t r a l'appui de rdformes dans un autre secteur, que les services de la Banque avaient quelques raisons de commencer par le secteur agricole - du fait que l'emprunteur n'etait guere dispose a associer un pr6t a a l'appui de reformes a un autre secteur (ou a emprunter pour financer un pr6t a l'ajustement structurel) et que les services de la Banque connaissaient relativement mieux le secteur agricole. Le Pr6t a l'ajustement des politiques industrielles et commerciales (PAPIC) (Pr6t 2781) a suivi d'assez pr6s le PASA I, c'est-A-dire de quatre mois pour les negociations, de cinq mois pour l'approbation par le Conseil, et de six mois en ce qui concerne l'entrde en vigueur. I1 a repris textuellement les conditions macro~conomiques du PASA I 20/. Un PAS a ete approuve en 1988. C'est cependant le PASA I qui a fait demarrer le processus et, malgre un contexte peu prometteur, il est assez bien parvenu a stimuler la rdforme. 19/ La Division des opdrations de la Banque constate que : le Gouvernement lui-m6me a accorde la priorite absolue a l'agriculture dans son programme de reformes. Cette decision a ete prise independamment de la Banque qui a simplement apportk son soutien pour ddterminer l'orientation du programme et son execution. 20/ En termes juridiques, dtant donne que l'ernprunteur Btait lie par les conditions du PASA I, le fait de reiterer ces conditions dans le PAPIC etait sans effet sur le plan juridique. 5.6 s sCome on? l'a vu- (par. 1.7), l'avantage comparatif de la Tunisie dans le secteur agricole concerne certainement les produits qui utilisent largement sa ressource - relativement abondante - c'est-8-dire la main-d'oeuvre et moins de capital et, cela va de soi, moins d'eau. Le sous-secteur cerealier utilise peu de main-d'oeuvre par unite de production, il est largement mecanis&, il utilise des engrais et il est meme irrigue 8 5 X . Les marches mondiaux des cereales tunisfennes sont caracterises par de fortes distorsions du fait du dumping pratique par les principaux exportateurs. La Tunisie est loin d16tre autosuffisante en cereales et elle le sera probablement de moins en moins, vu sa base de ressources. Elle importe des cereales A des prix avantageux griice B ce dumping et il est probable qu'elle continuera 8 le faire. Dans ces circonstances, les dispositions du PAS visant B proteger les cereales tunisiennes en portant les prix locaux 8 un niveau equivalant aux prix du marche mondial sans distorsions, prix que la Tunisie n'est heureusement pas tenue de payer, encouragent une partie de l'agriculture dont la Tunisie devrait reduire l'importance relative pour des raisons strategiques. 5.7 On voit clairement comment cet aspect du PASA I est apparu. Les cbreales constituent une culture majeure et, de facon assez bvidente, un domaine dans lequel on peut commencer a amener le Gouvernement a fixer des prix a corrects * . Cependant, les dispositions du PASA concernant les prix des cbreales risquent fort d'avoir favorise les cereales par rapport aux produits agricoles sur lesquels la Tunisie devrait mettre l'accent pour des raisons strategiques, a savoir les legumes, les fruits et les dates a/ (les olives constituant un grand point d'interrogation). Durant l'examen du PASA I au sein de la Banque, 1'AGR a pris conscience de ce problgme (voir par. 2.10 et 2.12). 5.8 Heureusement, la situation a plut8t bien evolue. Comme l'indiquent les chiffres ci-apres 22/, le Gouvernement a respecte ses engagements quant aux changements a apporter aux prix des cereales au titre du PASA I (sauf dans le cas de l'orge en 1986/87) et les mouvements des prix internationaux ont ete tels que la protection n'a pas atteint les niveaux que craignait 1'AGR en critiquant le projet. 2P/ La division competente de la Banque constate que les prix des legumes, des fruits et des dates etaient libres avant la preparation du PASA I. J 2 Memes sources que pour le RAP, Annexe 2, Tableau 1.  Protection/imvbt imvlicite dans les prix des cereales tunisiennes Ann6e 82/83 83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 Annees du projet Prix officiel en X 87 90 94 118 127 104 94 du prix equivalant il l'importation X de taxe 13 10 6 6 X de protection 18 27 4 Ble dur Prix officiel en X 74 76 86 116 137 111 98 du prix equivalant a l'importation X de taxe 26 24 14 2 X de protection 16 37 11 Orne Prix officiel en X 80 67 71 116 129 98 du prix equivalant 5 l'importation X de taxe 20 33 29 2 X de protection 16 29 I1 apparait que les termes de l'echange dans le secteur agricole ont quelque peu evolue en faveur des cereales rempla~antdes produits d'importation et au detriment de cultures d'exportation plus specialisees a forte intensite de main-d'oeuvre, mais cette evolution n'a guere ete marquee. 5.9 Naturellement, les prix des cereales sont administres, et non determines par les marches. Personne n'a la moindre idee de l'attitude future du Gouvernement a propos des prix des cereales. Les decideurs de la Tunisie et de la Banque qui esperent que l'agriculture tunisienne evoluera vers une specialisation plus pouss6e et une competitivite internationale accrue ne peuvent qu'esperer que l'exemple du PASA I, dans le cadre duquel la Banque mondiale soutient la protection des cereales, n'inspirera pas ceux qui, dans le pays, aspirent A un niveau de protection plus eleves et a un objectif deraisonnable - 21 savoir l'autosuff isance cBreali&re - compte tenu de la base de ressources de la Tunisie. Comme l'a montre un examen par la Banque des PASA et de la politique agricole dans le monde entier, lorsque r l'appareil institutionnel qui determine les prix officiels B n'est pas r6form6, i1 est possible de prendre rapidement des mesures reduisant a neant les reformes de prix realisees dans le cadre d'un PASA 23/. 5.10 11 y a une autre raison pour laquelle les clauses du PASA I concernant les prix n'ont pas donne de mauvais r6sultats. Come le modele econometrique du nord-ouest de la Tunisie nous l'indique, et comme le savent intuitivement ceux qui connaissent l'agriculture tunisienne - l16lasticite- prix de la production de cereales de ce pays est nulle, ce qui signifie que des hausses de prix se traduisent plus par des revenus accrus pour les agriculteurs que par un accroissement de la production. L'aubaine pour les producteurs de cereales a ete en partie compensbe par l'augmentation des coGts des intrants et services agricoles : engrais, travaux specialises a la machine, pesticides, semences et irrigation... Les prix encore administres en partie ou en totalit6 de ces intrants et services ont ete releves legerement en 1987 et fortement en 1991, annee o li les pluies ont ete abondantes. Les trois annees intermkdiaires ont etk caractdriskes par de graves sBcheresses (1988 et 1989) ou bien par une pluviometrie moyenne (1990). C'est aupres des exploitations cerealieres modernes w operant sur (r terrain plat, fortement mecanisees et utilisant des intrants achetes et recourant souvent a l'irrigation que l'on a donc recupere les recettes exceptionnelles des bonnes annees. Les agriculteurs pauvres et marginaux pratiquant la culture des cereales sur de petites parcelles font moins appel aux intrants achetes et aux services de 1'Etat. 11s doivent preserver les recettes exceptionnelles des bonnes annees. C'est la raison pour laquelle le PASA I a, dans l'ensemble, ete favorable aux pauvres des zones rurales et a un ajustement sectoriel accompagne d'une plus grande &quit6 24. J 3 2 J Voir Odin Knudsen et John Nash. Agricultural Sector Adjustment Lending and Agricultural Policy w , Washington : Banque mondiale, mai 1989, p. 27. 24/ Au moins un haut responsable au DGPDIA desapprouve cette conclusion. En outre, il faut bien voir que les effets du PASA I en matiere d'equite n'ont guere eu d'effet sur la repartition tr&s dksbquilibree de la richesse en milieu rural, ce dbsbquilibre btant lie aux structures foncieres. L'effet du PASA I a cet egard differe de celui du PASA I du Maroc (comme on l'a vu) et de celui du Pr6t a l'ajustement des politiques industrielles et commerciales de la Tunisie (2781). Les responsables de 1'OED qui ont effectue 1'6valuation retrospective du PAPIC (rapport provisoire du 18 mai 1992) considerent que les mesures prises dans le cadre du programme pour aider les pauvres ont ete inefficaces et que l'on n'est pas parvenu a crber de nouveaux emplois, tandis que les augmentations de salaires sont restkes inferieures au taux d'inflation (voir par. 135-138). 11s considerent egalement, assez curieusement (par. 135 et Annexe 24). que du fait que les prix de certains produits agricoles n'ont pas augment6 au meme rythme que l'inflation, le PAPIC n'a pas atteint ses objectifs d'kquitk en faveur des pauvres des zones rurales. Premierement, on ne sait pas exactement comment le PAPIC a influe sur les prix agricoles administrbs en question. Deuxi&mement, 5.11 Du c6t6 de l'emprunteur, les opinions varient. La banque centrale estime que cette liste positive a constitue un handicap, indiquant combien il aurait ete plus facile d'effectuer les decaissements par rapport a une liste negative 25/. Le Ministere de l'agriculture est satisfait de la liste positive qui assure que le prkt B l'agriculture finance effectivement son secteur. Dans un regime purement libkral, cette consideration serait sans objet, etant donne que tout financement exterieur serait fongible mais cette considbration vaut cependant dans le contexte contemporain qui est loin d' 6tre totalement liberalis6 &/. 5.12 I1 est certes bon de lier un prkt agricole au secteur agricole mais qu'est-ce qu'une liste positive ou negative a a voir avec le developpement? Dans un autre cas, en l'occurrence le Prkt au secteur agricole des Philippines (Pr6t 2469), le RAP et l'bvaluation retrospective de 1'OED Rapport No 10314 du 25 mars 1992) ont revel6 que le fait de lier specifiquement les decaissements B des importations agricoles avait pour effet d'btaler les decaissements dans le temps, ce qui permettait au dialogue sectoriel entre l'emprunteur et la Banque de se poursuivre, d16tre plus sCrieux qu'il ne l'aurait ete autrement et de donner des resultats positifs sur le plan de la reforme sectorielle. Cet aspect utile de la liste positive n'a pas 6te constate dans le cas du PASA I de la Tunisie. Son utilisation pour le dialogue sectoriel (et egalement pour le dialogue de politique macroeoconomique) est intervenue essentiellement avant l'entree en vigueur du pr6t et elle avait certainement cesse au moment du deblocage de la deuxieme pour les prix a la production qui ont rbellement baisse en 1986 et 1990 (ble panifiable, betterave a sucre et tomates), cette baisse avait des raisons bien prbcises. Deux de ces produits - le ble panifiable et la betterave a sucre - ne sont certainement pas les cultures les plus couramment pratiqu6es par les pauvres des zones rurales. La Banque centrale a dgalement constate divers problemes en ce qui concerne les procedures de passation des marches de la Banque. Des objections ont et6 specifiquement formulees a l'encontre des regles applicables aux AOI, selon lesquelles les offres sont definitives et une renegotiation est interdite une fois que les plis sont ouverts. Les representants de la Banque centrale ont expliquk aux responsables de 116valuationretrospective qu'a leur avis, si un soumissionnaire propose un rabais, il n'est pas raisonnable de ne pas pouvoir l'accepter. 11s ont egalernent expliqui qu'ils souhaitaient que les seuils au-dela desquels il faut recourir un A01 soient relevds et, enfin, que les soumissionnaires presentent quelquefois des offres c.a.f. qui sont infkrieures & des offres f.0.b. mais que la BIRD ne financerait que des offres f .o.b. 26/ Naturellement, dans un regime ideal caracterise par une politique et une structuration du marche optimales , toute justification de pr6ts-projets distincts cesserait du fait que toutes les ressources injectbes dans un autre secteur de l'economie seraient automatiquement utiliskes de facon optimale ou provoqueraient l'utilisation optimale des autres ressources.  tranche. A ce moment-ll, le dialogue portait sur d'autres instruments, essentiellement des prkts-projets et un PASA 11. C'est la raison pour laquelle la liste positive du PASA I a kt6 moins importante aux fins du dkveloppement que ne l'ont kt6 des arrangements similaires dans le cas de certains autres PASA. 5.13 3 ? - Les responsables de l'evaluation retrospective ont remarque que le PASA I avait 6th execute dans des circonstances tres peu favorables. I1 existait une ferme volonte de reforme mais les plus graves distorsions de l'economie tunisienne ne se situaient pas dans le secteur agricole. En s'attaquant tout d'abord au secteur agricole, le PASA I a introduit une protection de l'agriculture qui Btait inopportune (voir par. 5.6-5.10 ci-dessus). En outre, la a liberalisation introduite dans les reformes lilies au PASA I Btait moins une liberalisation veritable qu'une planification dirigiste am8lioree, c'est-&-dire une fixation plus rationnelle par le Gouvernement des prix et des marges. Malgrk toutes ces reserves, les reformes liees au PASA I ont dans l'ensemble et6 tout a fait positives et elles ont constitue un pas important dans la direction de politiques rationnelles visant ii promouvoir la croissance et l'dquitd. En outre, le PASA I proprement dit a probablement Btk B lvorigine de certaines de ces reformes, soit en jouant un r61e determinant dans certains cas, soit en donnant le coup de pouce voulu dans d'autres cas, lorsque les forces respectivement favorables a la reforme et au statu quo s'equilibraient (par. 4.4 ci-dessus). 5.14 Les responsables de l'evaluation r6trospective ont souligne (voir par. 2.2-2.3) .que la qualite du dialogue, essentiellement durant la preparation du projet, etait la principale cause de ce succes. Les caracteristiques remarquables de ce dialogue sont : son ouverture, son caractere r democratique B , les discussions etantparfois aussi animees au sein de l'equipe de l'emprunteur qu'entre celle-ci et l'kquipe de la Banque, et l'etalement dans le temps des discussions, d'oh le grand nombre de missions et d'hommes-heures de chaque c6te. Grbce B ce dialogue de politique gknerale fructueux (et a la tres ferme volontb qu'avait l'emprunteur d'entreprendre des reformes selon des principes jug& acceptables par la Banque), les faiblesses intrinseques des PASE pour ce qui est d'encourager des reformes aux fins du developpement 21/ ont 6tB surmontees. Dans le contexte de ce projet satisfaisant, les services de la Banque tout c o m e ceux de lPemprunteuront par14 librement et frequemment de 27/ Pour l'examen le plus recent des PASA effectue par l'OED, voir Chapitre 8 (p. 143-159) de 9 O~erations: The Second OED Overview. 30 juin 1992 (Rapport OED No 10870), et en particulier les paragraphes 8.14 a 8.34, p. 150-155. ces faiblesses. Les services de la Banque ont dit que les negociations et les dispositions juridiques sur lesquelles on mettait inevitablement l'accent ne constituaient pas un moyen idBal pour mener un dialogue de politique generale. Les representants de l'emprunteur ont fait &tat de la rigidite des conditions juridiques prescrivant des changements de prix des annbes a l'avance sans que l'on sache ce qui allait se passer au niveau des pluies ou des prix du marche mondial. Comme l'a suggerb un responsable, un prgt a horizon mobile d'annbe en annee permettrait d'ktudier les effets des premieres rbformes avant d'aller de l'avant, ce qui reduirait les risques auxquels on s'exposerait en s'engageant prdmaturement Q entreprendre des reformes qui s'avereraient ma1 concues B la lumiere des evknements et de 1 'expkrience acquise.  Piece jointe 1 KfW Kreditanstalt fur Wiederaufbau Palmengartenstratabe 5- 9 Postfach 11 11 41 W-6000 Frankfurt am Main 11 Telefon (069) 74 31 0 Responsable : von Collonborg Notre ref. : vC/Kel-2352 Poste : 2847 Date : 25 nov. 1992 M. Graham Donaldson Chef de division Division agriculture et developpement humain Departement de l'evaluation retrospective des operations Banque mondiale Washington, D.C. L I c/3- Cooperation financihre avec la Tunisie Premier prOt a l'ajustement du secteur agricole (votre Pr6t 2754-TUN) Puisque nous avons ete invites a presenter des commentaires sur votre proposition de rapport d'evaluation retrospective, nous voudrions insister sur deux points. Comme nous l'avons deja dit a Mme. Laura Tuck (MNAAG), nous avons trouve que le Rapport d'achbvement etait plutBt vague sur les effets sociaux du Pr6t. I1 ne nous semble pas que l'on ait essaye de les mesurer. I1 est sans doute plausible que le pr6t a eu des effets sur les pauvres en milieu rural, mais en a-t-il eu sur les pauvres des villes? Nous avons attribue le vague relatif avec lequel cette question a ete traitee au fait que le rapport d'achevement peut aussi Otre considere c o m e un rapport interimaire puisque le processus d'ajustement se poursuit dans le cadre du PASA I1 et nous recommandons que le rapport d'achevement de celui- ci contienne une evaluation plus approfondie des effets sociaux. 2) Nous preferons ne pas discuter la valeur de la participation des representants de la KfW au dialogue de politique gbnbrale. I1 nous est toujours apparu que dans une operation de ce genre, la Banque mondiale allait jouer le rale principal. On peut voir la grande orientation de notre cofinancement dans l'appui financier et technique qu'il fournit au processus d'ajustement. En outre, dans ce prgt, comme nous le faisons generalement, nous avons fait reference au prgt de la Banque mondiale et nous y avons introduit des clauses de subordination et de manquement reciproques qui, a notre avis, ont renforce l'efficacite des clauses de l'accord de pret de la Banque mondiale.