Madagascar - Beyond stabilization to sustainable growth : Madagascar - Au-dela de la stabilisation vers une croissance durable

Rapport No. 9101-MAG Madagascar Au-delà de la Stabilisation vers une Croissance Durable jain 1991 Départernent des Pays des Grands Lacs et de 'Océan Indien Région Afrique RESERVE A L'USAGE OFFICIEL Døcument de la Banque mondiale le présent document fait l'objet d'une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans I exercise de leurs fønctions officielles et sa teneur ne peut étre divulguée sans 'autorisation de la Banque mondiale. FOR OFFICIAL USE ONLY SIGLES ET ABREVIATIONS ANP Assemblée nationale populaire BAD/FAD Banque africaine de développement/Fonds africain de développement BCRDM Banque centrale de la République démocratique de Madagascar BEI Banque européenne d'investissement CASPIC Crédit d'ajustement au secteur des politiques industrielles et commerciales CASA crédit d'ajustement au secteur agricole CASEP Crédit d'ajustement au secteur public CASI Crédit d'ajustement au secteur industriel DGP Direction générale du Plan FAS Facilité d'ajustement structurel FASR Facilité d'ajustement structurel renforcée FED Fondu européen de développement FMI Fonde monétaire international FNDE Fondu national de développement économique FNUP Fondu national unique de péréquation GC Groupe consultatif IDA Association internationale de développement ICOR Coefficient marginal de capital JIRAMA Compagnie nationale d'électricité MINAGRI Ministère de l'agriculture MINESEB Ministère de l'enseignement secondaire et de l'éducation de base MINESUP Ministère de l'enseignement supérieur MINFIN Ministère des finances • MINEP Ministère de l'économie et du Plan MS Ministère de la santé MTP Ministère des travaux publics MTMT Ministère des transports, de la météorologie et du tourisme OLG Licence générale à vue OMS Organisation mondiale de la santé ONG Organisation non gouvernementale PASAGE Projet d'action sociale et d'appui à la gestion économique PDP Programme de dépenses publiques PER Râevue de. dépenses publiques PEI Programme élargi d'immunisation PFP Document-cadre de politique économique PIP Programme d'investissement public PNT Plan national de transport PNUD Programme des Nations Unies pour le développement PPI Petits périmètres d'irrigation RNCFM Régie nationale des chemins de fer malgache SEPT Société d'exploitation du port de Tamatave SFI Société financière internationale SILI Système d'importations libéralisées SOLIMA Société malgache de raffinage du pétrole SSP So,ns de santé primaires Â/ Dans tout le présent rapport, le terme "dollar" et le signe $ se réfèrent au dollar dos Etats-Unis. This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performance of their official duties. Its contents may not otherwise be disclosed without Worid Bank authorization. MADAGASCAR MADAGASCAR Page 1 MADAGASCAR - INDICATEURS ECONOMIQUES Population mi 1989 (millions) 11,3 PNB par habitant en 1989 (S EU) 220 A. Parts du produit national brut 8. Taux de croissance (9 par an) (à partir de données en prix courants) (à partir de données en prix constants) 1965 1973 1980 1988 1989 1990 1965-73 1973-80 1980-90 1989 1990 Produit national brut (p.m.) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 3,6 1,2 1,1 4,1 3,5 Impôts indirecte nets 9.6 10.8 11.2 11.3 10.3 .. .. .. Agriculture .. 23.9 26.7 29.7 30.3 29.2 .. -0,4 2,4 5,2 1,6 Industrie .. 16.0 14.3 11.7 11.5 11.6 .. 1,6 1,2 1,2 6,2 (dont sect. manufacturier) .. .. .. .. .. .. .. . Services .. 49.3 47.8 47.3 47.9 .. .. 1,8 0,3 4,1 4,1 Solde de ressources -6.8 -4.6 -16.4 -6.7 -4.5 -8.7 .. .. Exportation BSNF 13.2 14.2 13.3 16.3 18.2 15.3 -1,4 1,9 1,3 28,0 0,7 Importation BSNF 20.0 18.9 29.7 23.0 22.7 24.0 0,6 2,7 -3,9 0,9 20,0 Dépenses totales 106.8 104.6 116.4 106.7 104.5 108.7 3,4 1,5 -0,2 0,2 7,2 Consommation totale 100.3 95.5 101.4 93.4 90.9 91.8 3,3 1,3 -0,7 -0,4 4,4 Consommation privée 84.3 83.3 89.3 85.2 82.1 83.2 3,3 1,1 -0,9 -1,4 4,9 Administration publique 16.0 12.2 12.1 8.1 8.9 8.6 3,3 4,3 0,9 9,0 0,4 Investissement intérieur brut 6.5 9.1 15.,0 13.3 13.5 16.9 4,2 3,2 4,8 *4,8 25,8 investissement fixe .s 8.4 14.4 -. .. .. .. .. .. Variations des stocks .. 0.7 0.6 .. .. .. .. .. Epargne intérieure brute -0.3 4.5 -1.4 6.6 9.1 8.2 .. .. .. 34,4 -13,4 Revenu net des facteurs -3.3 -1.8 -1.1 -7.0 -7.6 -5.2 .. .. Transferts couraats nets 0.0 -1.4 -0.5 1.5 1.9 2.2 .. .. Epargne nationale brute -3.6 1.3 -3.1 1.2 3.3 5.1 .. .. .. 79.6 39.1 En milliards FMG 1965 1973 1980 1988 1989 1990 (prix constants 1987) ---- ---- ---- ---- ---- ---- Produit intérieur brut 2085 2619 2894 2836 2952 3056 3,6 1,2 1,1 4,1 3,5 Capacité d'importation 640 746 516 406 464 442 1,4 -4,7 0,4 14,3 -4,7 Ajustement termes de l'échange 149 275 -43 -6 -64 -89 .. .. revenu intérieur brut 2234 2894 2851 2830 2889 2968 3,9 -0,3 1,0 2,1 2,7 Produit naticial brut 2015 2569 2863 2646 2726 2897 3,7 1,3 0,5 3,0 6,3 Revenu national brut 2164 2844 2820 2640 2663 2809 4,0 -0,1 0,4 0,9 5,5 (1987 100) Taux d'inflation (%) par an C. Indices des Prix 1965 1973 1980 1988 1989 1990 1965-73 1973-80 1980-90 1989 1990 Prix à la consommation (SFI 64) 30,5 76,0 87,0 126,8 138,3 154,6 3,4 9,0 17,1 9,0 11,8 Prix de gros (SFI 63) .. .. .. .. .. .. .. .. 0éflateur implicite du PIB 29,5 71,2 81,3 121,2 134,3 151,4 4,0 10,0 17,1 10,8 12,8 0éflateur implicite des dépenses 28,5 69,2 78,6 122,4 137,9 156,3 4,0 11,3 17,8 12,7 13,3 0. Autres indicateurs 1965-73 1973-80 1980-90 Taux de croissance (% par an) Population 2,3 2,7 2,9 Population active 2,0 2,2 2,0 Revenu national brut par habitant 1,7 -2,8 -2,5 Consommation privée par habitant 1,0 -1,5 -3,7 Elasticité des importations Importations (8+SNF) / PIB(prix du marché) 0,2 2,3 -3,5 Taux d'épargne marginale 19,4 -1733,6 -274,9 Epargne nationale brute 22,6 1555,6 887,5 Epargne intérieur brute RMCP (moyennes de période) .. . .. Povrcentage de la pop. active totale 1965 1973 1980 1989 1990 dans les secteurs suivants Agriculture 85,1 82,8 80,9 .. .. Indu-trie 4,3 5,2 6,0 .. .. Services 10,5 12,0 13,2 - 10 Total 10090 100,0 100,0 100,6 100,0 MADAGASCAR MADAGASCAR Page 2 MADAGASCAR INDICATEURS ECONOMIQUES Indice de volume En prix courants (millions $EU) E. Exportations de marchandises 1980 1985 1987 1988 1989 1990 1980 1985 1987 1980 1989 1990 Cafë 134,2 86,3 100,0 91,0 129,7 119,3 214 104 98 76 76 42 Girofle 61,7 163,1 100,0 181,5 544,5 352,8 51 36 10 16 32 20 vanille 35,5 54,5 100,0 49,8 51,6 67,9 19 44 80 45 42 57 Divers .. .. . .. 153 98 122 143 169 183 Total exportations FO 85,5 90,1 100,0 89,7 120,2 114,8 437 282 310 280 319 302 F. ImoratJt7s de Mgr9handis Denrôes alimentaires 95,8 115,1 100,0 31,4 76,1 86,6 89 50 49 17* 39 40 Combustible et sources d'énergie 78,1 105,6 100.0 131,7 101,8 135,4 159 85 55 66 51 91 Autres biens de consommation 215,1 114,0 100,0 95,7 106,0 145,1 104 52 59 60 65 98 Autres biens Intermédiaires 315,5 98,7 100,0 80,0 76,0 100,7 254 109 114 98 91 132 Biens d'éqipement 219,3 128,5 100,0 123c9 120,8 160,5 333 99 105 138 135 195 Total Importations CAF 257,1 109,0 100.0 96,1 96,9 127,5 939 395 382 379 381 556 G. Termes de l'échange marchandises j19 88I E jl8 j2§9 1990 Indice des prix à l'exportation 164,3 100,6 100,0 95,8 81,4 80,9 Indice des prix à l'importation 60,9 94,9 100,0 103,5 103,2 114,5 Termes de l'échange 269,9 106,1 100,0 92,6 78,9 70,7 Million de 8 (prix courants) H. Balance des viements l, j2i j2§ jfji 1232 1922 Exportation biens et SNF 515 350 406 398 451 471 Marchandises (F05) 436 291 310 280 319 302 Services non facteurs 79 59 96 118 132 169 Importation de biens et SNF 1109 503 541 561 560 742 Marchandises (FO) 764 336 315 312 314 458 Services non facteurs 345 167 226 249 246 284 Solde de ressources -594 -153 -135 -163 -109 -271 Revenu net des facteurs -44 -129 -175 -169 -189 -159 (intérêts selon syst. notification 57 72 118 90 128 129 dette) SND Transferts courants nets 4 24 55 69 81 68 (envois de fonds de4 travailleurs) 0 5 3 3 3 Balance courante avant dona officiels -634 -258 -255 -263 -217 -362 Transferts officiels nets 77 74 102 136 129 170 Balance courante après dons officiels -557 -184 -153 -127 -88 -192 Entrées capitaux à long terme 375 150 241 209 179 101 Investissement direct .. .. 6 22 Prêts nets à long terme (données SNO) 345 125 246 157 101 79 Autres entrées à long terme (nettes) 30 26 -5 52 72 0 Total autres postes (net) 325 9 -45 -11 -55 -47 Capitaux à court terme (nets) 398 -1 -47 -42 -61 Flux de capitaux (n.t.a.) 0 0 0 0 0 O Erreurs et omissions -73 10 2 31 6 . Variations des réserves nettes -143 24 -43 -71 -36 138 Crédit net FMI 42 13 39 -41 -28 -27 Autres variations des réserves -185 10 -82 -30 -8 165 En pourcentage du PIS Solde de ressources -14,7 -5,4 -5,3 -6,7 -4,4 -8,8 Paiement d'intérêts 1,4 2,5 4,6 3,7 5,2 4,2 Balance courante -15,7 -9,0 -9,9 -10,8 -8,8 -11,7 Pour mémoire : Réserves non compris l'or (millions S) 9 48 185 224 245 74 Rýserves y compris l'or (millions S) 9 48 185 224 245 74 Yaux de change officiet (FMG/8) 211,28 662,48 1069,21 1407,11 1603, 44 1494,15 Ind. taux de change réel affect. base 1980 100,00 92 08 59,20 51,26 49,03 51,78 PIB (courante millions 8) 4042 2857 2565 2442 2472 3085 MADAGASCAR MADAGASCAR Page 3 MADAGASCAR - INDICATEURS EÇONOMIQU[S Pourcentage du PIB Taux de croissance Fma_2es j jgu« 192 §Z §j 1987 1j88 jf§ 1990 1 u L9 89 1990 Recettes ordinaires 15,1 12,7 15,3 13,8 13,0 13,3 16,6 50,0 12,6 9,1 18,8 Dépenses ordinaires 16,6 10,8 11,7 10,4 10,1 9,1 10,1 35,3 9,1 13,9 4,9 Solde budget ordinaire -1,6 1,9 3,6 3,4 2,9 4,2 . Recettes en capital 0,0 0,9 1,4 2,0 2,7 2,9 .. 80,4 e2,0 57,7 25,1 Dépenses en capitat 11,3 6,4 8,4 8,9 9,8 7,9 8,9 63,3 33,4 26,8 -5,9 Déficit gtobal -12,8 -3,5 -3,4 -3,5 -4,2 -0,9 .. .. Dons officiels an capitat 0,0 0,9 1,4 2,0 2,7 2,9 .. 80,4 82,0 57,7 25,1 S 8mpunts etérieurs C(te) 5,6 2,3 3,6 3,9 4,7 2,1 .. .. Emprunts intérieurs non bancaires 0,1 0,2 0,3 0,2 '0,3 0,0 .. 114,3 1,3 31,6 -90,0 Financements intérieurs bancaires 9,2 0,8 -0,4 -0,6 -0,7 -1,2 -20,9 ... Décaissements nets cmiltions ) Encours (mitions _) J.1a j§u jd§ 19oi jf9i 18 9859 j 1968 189 1990 dette etrat08 dt l& glitte Dette LT publique et 6 garantie publique 345 125 246 157 101 79 926 2161 3308 3290 3345 3490 Créanciers pubtics 214 131 257 167 117 100 579 1796 2902 2945 3044 3235 Cr. multilatéraux 46 71 159 121 92 76 187 478 851 931 1023 1266 dont BIRD 1 -1 -2 -2 -3 -3 30 28 36 30 27 26 dont IDA 25 57 91 79 70 61 122 316 550 607 670 804 Crédits bilatéraux 168 59 98 46 25 25 392 1318 2051 2014 2021 1969 Créanciers privés 131 -6 -12 -10 -16 -22 347 365 406 345 300 255 Fournisseurs 72 14 1 -4 -6 -5 180 120 121 108 90 81 Marchés des capitaux 59 -20 -13 -6 -10 -17 167 245 285 237 211 174 Dette privée non garantie 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Total 345 125 246 157 101 79 926 2161 3308 3290 3345 3490 Crédit FMI 68 -7 3 -36 -20 -49 87 184 238 190 165 144 Capitaux CT (net) 398 -1 -47 -42 -61 .. 244 115 182 158 97 250 Total dont FMI et CT (net) 811 117 201 79 21 .. 1257 2460 3728 3638 3607 3884 Ratios BIRD et IDA j 1985 1987 198 1989 1990 Pourcentage en cours totaL LT 1. BIRD (% du totat) 3,22 1,29 1,17 0,92 0,82 0,72 2. IDA C du total) 13,17 14,61 16,63 18,44 20,03 21,91 3. BIRD+IDA (% du total) 16,38 15,89 17,70 19,36 20,85 22,63 Pourcentage du service de ta dette LT 1. SIRD (% du total) 4,87 3,36 2,66 3,04 2,62 2,69 2. IDA (% du total) 1,91 3,16 4,03 4,63 4,07 4,21 3. BIRD+IDA.(% du total) 6,78 6,52 6,69 7,67 6,69 6,90 Ratios encours/Exportationi 1. Dette LT/"xportations 178,49602,20 760,21 784,28 723,05 755,43 2. Crédit FMI/exportations 16,77 51,33 54,79 45,37 35,74 29,57 3. Dette CT/exportations 47,06 32,08 41,83 37,60 20,97 51,47 4. Encours LT+FMI+CT/exportations 242,31685,61 856,83 867,25 779,76 836,46 Ratios Encours/PIB 1. Dette LT/PIB 22,91 74,69 127,70 131,52 131,75 118,48 2. Crédit FMI/PIB 2,15 6,37 9,20 7,61 6,51 4,64 3. Dette CT/PIB 6,04 3,98 7,03 6,31 3,82 8,07 4. Encours LT+FMI+CT/PIB 31,10 85,03 143,93 145,43 142,09 131,19 Service de la dette/exp9rtatons 1. Dette LT publique et 6 garantie publique 11,08 27,34 33,67 34,52 37,18 39,10 2. Dette privée non garantie (LT) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3. Service total dette LT 11,08 27,34 33,67 34,52 37,18 39,10 4. Rachats FMI+coimission de service 0,66 13,54 12,46 14,04 14,03 12,48 5. Intérits seulement dette CT 5,49 1,98 0,80 0,29 0,76 0,23 6. Totat (LT+FMI+intérêts CT) 17,23 42,86 46,93 48,85 51,97 51,80 PREFACE Le dernier rapport économique de la Banque sur Madagascar date de mars 1986. Le présent mémorandum économique examine les nouvelles politiques mises en oeuvre depuis 1985 et les résultats économiques obtenus, décrit un scénario macroéconomique à l'horizon de l'an 2000 et formule une série de recommandations pour les années 90 et au-delà. Il se fonde sur des missions Gffectuées par la Banque en novembre 1989 et mars et juillet 1990. Le rapport a été examiné avec le Gouvernement malgache en avril 1991. Les statistiques utilisées proviennent directement de sources gouvernementales et les estimations ont été établies par les services de la Banque. Le rapport a été établi par Salvatore Schiavo-Campo (chef de mission). Y ont prêté un concours important Benoît Blarel (agriculture), Paul Blay (éducation), Bengt Bostrom (transports), Edmond de Gaiffier (santé et population), Louis de Merode (fonction publique), Orville Grimes (secteur urbain), Qaiser Khan (sécurité alimentaire), Philippe Le Houerou (secteur extérieur; monnaie, crédit et prix; télécommunications), Govindan Nair (intermédiation financière), Saeed Ordoubadi (information, environnement, cadre macroéconomique et secteur informel) et Vilay Soulatha (comptes nationaux). Les personnes ci-après ont également contribué à l'analyse et à la formulation des conclusions, soit pendant la mission, soit au cours de La préparation du rapport : José Bronfman, Pierre Demangel, Pisei Eap, Friedrich Peloschek, Kenneth Sigrist; Mohammed Gharbi, de la Banque africaine de développement, ainsi que Helen Updike, consultante. Donald B. Keesing était le uonseiller extérieur. Ginette François a tapé les versions successives du tex,Ie et assuré la mise en page. TABLE DES NATIERES PAGES Résumé_analti_cuel L'économie et la société malgaches A. L'approche d'ensemble . p r . . . . . . . . . . 2 B. L'économie et la socit . . . . . . . . . . . . 4 1. L'4conomie . . . . . . . . . . . . . . . . 4 2. Une perspective historique . s t o r . . . 4 3. La oci6t6 . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. Les mesures d'ajustement et leurs résultats dans les années 80 A. L'effort général d'ajustement et ses r6tultats . 9 1. 1984 : Vue d'enemblmbel. 9 2. 1985-89 : Les réformes .9 3. 1985-89 : Les résultats . . .il B. Le secteur extérieur . . t é r . . . . 18 1. De la stabilisation financière à l'ajustement extérieur . . . . . . . . . 18 2. Le commerce de marchandises .21 3. Les services, les transferts et le compte courant . . n 25 4. Le compte de capital et le solde global . . . . . 26 5. La dette extérieure . . . 26 C. Le secteur public .29 1. Les finances publiquee 29 2. Les entreprises publiques .35 D. Monnaie, crédit et prix . 39 1. Evolution de la monnaie et du crédit . . 39 2. Réformes structurelles . . . . . . . . . . 41 3. Les prix . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 E. Les faits marquants de 1990 . . . . . . . . . . 45 F. Les perspectives d'avenir . . . . . . . . . . . 48 3 Facteurs clés pour favoriser la croissance A. Redéfinir le rôle de l'Etat . . . . . . . . . . 51 B. Améliorer les incitations . . . . . . . . . . . 53 1. Taux de change et gestion macroéconomique .53 2. Distorsions et incitations fiscales . . 53 3. Le cadre réglementaire . . . . . . . . . . 55 C. Réduire les distances économiques . . . . . . . 56 1. Développement des marchés a r c h é s . . 56 2. Transport . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3. Télécommunications . . . . . . . . . . . . 60 4. Information 62 Table des matières (suite) PAGES D. Mobiliser l'épargne intérieure . . . . . . . . . 66 1. Epargne publique . . . . . . . . . 66 2. Epargne privée et intermédiation financière 67 E. Renforcement de la capacité institutionnelle . 69 1. Assistance technique . . . . . . . . . . . 69 2. La fonction publique . . . . . . . . . . . 70 F. Ia nécessité d'une approche à long terme . . . . 75 4 Le soutien à la croissance : problèmes à long terme A. Population . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1. Caractéristiques démographiques . . . . . 78 2. Projections démographiques . . . . . . . . 78 3. Politique démographique . . . . . . . . . 79 4. Problèmes et recommandations . . . . . . . 80 B. Valorisation des ressources humaines . . . . . . 84 1. Santé . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. Education . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3. Sécurité alimentaire et nutrition . . . . 98 C. L'environnement . 106 1. Les problèmes . 106 2. Politiques et perspectives . . . . . . . . 108 D. Décentralisation et dimension régionale . . . 111 1. Décentralisation : théorie et réalité . 111 2. Avantage comparatif régional . . . . . . 113 5 Grandes orientations de la politique économique pour les années 90 A. Perspectives à l'horizon 2000 . . . . . . . . . 116 1. Les perspectives . . . . . . . . . . . . . 116 2. Au-delà de l'an 20 . . 122 B. Les options de politique économiqu ..u..4 124 1. Récapitulation . . . . . . . . . . . . . . 124 2. En guise de conclusion . . . . . . . . . . 124 NOTES: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . 130 ANNEXES I. Le secteur rural . . . 137 II. Le secteur urbain . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 III. Le secteur non structuré . . . . . . . . . 159 IV. Règles de conduite pour l'Administration . . . . . . 167 Appendice statistique Biblioctraphie Cartes Table des matières (suite) TABLEAUX DU TEXTE 2.1 Principales réformes, 1985-90 .12 2.2 Quelques indicateurs économiques, 1965-90 .13 2.3 Résumé de la balance des paiements, 1980 et 1985-90 . 22 2.4 Exportations et importations par grande catégorie, 1980 et 1985-90 . . . 8 5 - 9 0 . . . 24 2.5 Dette extérieure par type de créancier, 1975, 1980, 1985-90 . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.6 Recettes et dépenses de l'Etat, 1980, 1985-90 . . . . . . 30 2.7 Evolution monétaire, 1980, 1985-90 . . . . . . . . . . . . 39 2.8 Evolution des prix à la consommation, 1980, 1985-90 . . . 43 3.1 Trois variantes de la politique des salaires e,t de l'emploi dans la fonction publique . . . . . . . . . 73 4.1 Population, par groupe d'âge, 1985-2025 79 4.2 Insécurité alimentaire (1989 et 2000) . 99 4.3 Caractéristiques économiques des principales régions, 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 5.1 Projections de l'évolution de quelques indicateurs économiques . . . . . . . . . . . . . 117 5.2 Projections de la balance des paiements et des besoins de financement extérieur . . . . . . . . . 120 5.3 Ajustement et dépendance vis-à-vis de l'assistance étrangère . . . . . . . . . . . 121 5.4 Opérations de l'administration centrale . . . . . . . . . 121 5.5 Principales recommandations de politique économique . 127 FIGURES DU TEXTE 1. PIB et consommation privée par habitant . . . . . . . . . 15 2. Composition de la demande finale . . . . . . . . . . . . . 16 3. Epargne et investissement . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4. Taux de change effectif réel et nominal . . . . . . . . . 20 5. Importations de biens de consommation et de production 23 6. Exportations traditonnelles et non traditionnelles . 23 7. Encours de la dette, 1978, 1980, 1989 .28 8. Tendances budg'-aires générales, 1975-88 .32 9. Programme d'investissement public, 1989-91 .33 10. Structure des dépenses publiques, 1989 . . . 36 11. Production et prix agricoles 1973-1989 . . . . . . . . . 143 Résumé analytique Les cin deraières anné.s i. Comme l'expliquait le Mémorandum économique précédent (Rapport No 5996, mars 1986), en 1985 Madagascar était encore aux prises avec la stabilisation de ses finances extérieures et intérieures. Elle venait d'émerger de la crise économique du début des années 80; le déficit budgétaire et le taux d'inflation, tout en restant élevés, avait été ramenés à des niveaux plus raisonnables; la grave détérioration économique de 1981-82 avait été stoppée, et la croissance avait quelque peu repris. Toutefois, le PIB n'augmentait encore qu'au rythme très lent d'environ 1 %, 'ce qui impliquait une baisse continue du revenu par habitant d'une population déjà très pauvre, et l'économie souffrait d'une très grave pénurie de biens de production. A l'époque, les principaux sujets de préoccupation étaient une forte surévaluation de la monnaie, la pléthore de contr8les (prix, importations, change), l'empftement et l'inefficacité du secteur parapublic et du syetème bancaire d'Etat, et l'ingérence de l'Etat dans presque tous les aspects de la vie économique. En dehors de quelques majorations des prix adminïstrés à la production en 1983 et en 1984, notamment ceux du paddy et des cultures d'exportation traditionnelles, l'ajustement de l'offre n'était pas encore en vue. ii. Par contre, si l'on dresse un tableau rapide de la situation en 1990 en la comparant à celle de 1985, on constate les améliorations suivantes s le taux de change est compétitif, après les fortes dévaluations cumulatives effectuées entre 1985 et 1990; un système automatique d'affectation de devises aux importations a été mis en place; les contingente d'importation ont été supprimés; la structure tarifaire a été simplifiée; la plupart des taxes à l'exportation, toutes les restrictions administratives à l'exportation et tous les monopoles d'exportation de l'Etat, sauf un, ont été abolis; un régime de zone franche et un nouveau code d'investissement libéral ont été établis; les contr8les qu'exerçait l'Etat sur les prix à la production et à la consommation ainsi que sur les marges bénéficiaires ont pratiquement disparu; la ponction opérée par des entreprises parapubliques inefficaces sur les ressources publiques a été très fortement réduite; le système bancaire est ouvert; et, au plan des dépenses publiques, on note à la fois de substantielles améliorations de l'efficacité et une réaffectation importante en faveur des services sociaux de base. (Les principales mesures appliquées de 1985 à 1990 sont énumérées au Tableau 2.1 du rapport.) iii. Les résultats économiques enregistrés depuis 1987 ont commencé à justifier les années de réformes soutonues. Du point de vue de la croissanc_e cnmaifru, en 1988, pour la première fois en dix ans, le PIB a augmenté plus vite que la population; la croissance par habitant s'est poursuivie en 1989 et 1990 et devrait rester positive dans les années à venir; les exportations se sont véritablement diversifiées à partir de 1989, tirées par les vêtements, les fruits de mer et le tourisme; les importations de biens de production, fortement réduites dans les années 80, redémarrent, et l'investissement privé s'accélère rapidement, notamment dans le dynamique secteur informel. Du point de vue de la stabilisation, les années 80 ont été marquées par les événements suivants : gràce en partie à la diminution de' l'inflation, ramenée au taux d'environ 10 % par an, (elors qu'elle avait culminé à 30 % en 1982), le déficit du compte courant extérieur (y compris les transferts) ne représentait plus que 4 % du PIB en 1989 (contre 14 % en 1980); les dépenses totales de l'Etat ont été limitées à 19 % du PIB (contre 36 % en 1980) et le déficit budgétaire qui avait atteint jusqu'à 18 % du PIB en 1981 a été réduit à 4 % du PIB en 1981. Tous ces indicateurs sont favorables par rapport à ceux de l'Afrique subsaharienne et d'autres pays à faible revenu. En outre, la structure du financement s'est améliorée, les emprunts aux conditions du marché ayant été remplacés par des prêts consentis au titre de l'aide à des conditions tris favorables. Conjuguée à l'augmentation des économies sur le budget ordinaire, l'aide extérieure a permis à l'Etat de réduire sa dette intérieure d'environ 10 % par an. - ji - iv. En 1990, bien que le secteur réel ait continué de progresser (4,3 % sans le secteur agricole), et que la diversification des exportations se soient poursuivie, ces résultats ont été compromis par une crise des liquidités en devises liée à un certain nombre de facteurs. La détérioration des marchés extérieurs du café, du girofle et de la vanille s'est poursuivie et ces exportations traditionnelles ont continué à baisser. L'augmentation incontrôlée des emprunts contractés par le secteur privé pour le financement d'importations (dans tous les cas, par l'intermédiaire de la BTM, dernière banque sous contrôle de l'Etat), a aggravé l'inflation , ce qui a fait craindre une dévaluation et suscité une brusque augmentation de la demande d'importations. (En 1990 les importations totales ont augmenté au taux insoutenable de 37 %). Dans le même temps, du fait de retards et de difficultés dans la mise en oeuvre de certaines réformes appuyées par les bailleurs de fonds, les aides à la balance des paiements sont restées très inférieures au niveau attentu. Pour toutes ces raivons, lei réserves ont fortement baissé et, en fin d'année, elles étaient tombées à un niveau dangereusement bas. Tout cela aurait pu être évité si le Gouvernement avait suivi attentivement l'évolution des réserves, de l'inflation et du crédit pour pouvoir prendre des mesures de redressement en temps opportun. Au lieu de quoi, sa gestion financière courante a manqué de rigueur et il n'a pris aucune mesure jusqu'à la fin de l'année où la fonte accélérée des réserves l'a obligé à resserrer fortement le crédit interne pour tous les secteurs. Du point de vue du taux de change, l'ajustement initial de 3 % effectué en octobre s'est révélé insuffisant et trop tardif, et ce n'est qu'en janvier que des mesures de redressement importantes ont été prises, avec une dévaluation de 13 % qui a plus que compensé la perte de compétitivité subie depuis le milieu de 1989. v. Les résultats des premiers mois de 1991 permettent de penser que la crise financière de 1990 a été surmontée sans répercussions négatives durables sur le processus d'ajustement et de croissance. Globalement, les résultats de 1990-91 devraient correspondre d'assez près aux prévisions. Mais il faut savoir tirer et appliquer les enseignements importants des événements de 1990, faut de quoi la prochaine crise pourrait provoquer une détérioration économique grave et durable. Ces enseignements n'ont rien de nouveau à l'échelle des pays en développement et l'expérience malgache de 1990 n'a fait que les confirmer très clairement. vi. Premièrement, une libéralisation économique durable doit s'appuyer sur de confortables réserves. Si le Gouvernement n'avait pas eu de réserves substantielles à la fin de 1989, il aurait pu être obligé de revenir sur certaines mesures clés concernant les importations et l'allocation des devises, ce qui aurait sapé la confiance et compromis les perspectives de croissance à long terme. Deuxièmement, on ne peut pas "assainir" un système (banques, budget salarial de la fonction publique, etc.) sans mettre en place dans le même temps les dispositifs administratifs et institutionnels qui empêcheront le problème de se reproduire. Il a fallu peu de temps (10 mois) pour que le "trou" de la BTM compromette l'assainissement du système bancaire réalisé au cours des trois années précédentes. Troisièmement, le secteur privé est parfaitement capable de lire les statistiques économiques et de les interpréter correctement. La vague spéculative d'importations provoquée par la hausse de l'inflation, aurait pu être évitée si l'on avait procédé à des ajustements du taux de change en temps voulu. Mais, opérés trop tard, ces ajustements ont dû être beaucoup plus drastiques que si le Gouvernement avait anticipé l'évolution de la situation au lieu d'y réagir. Quatrièmement, même la politique économique la plus saine et le processus de croissance le plus solide seront constamment en danger si la gestion financière courante n'est pas vigilante et efficace. Enfin, de tous les instruments disponibles pour freiner l'expansion d'un système, le plus efficace, et celui qui entraîne les coûts économiques les plus faibles, est l'application d'une politique de crédit prudente. - iii - vii. Tout bien considéré, et malgré des retards dans la mise en oeuvre de certaines réformes, les efforts entrepris par Madagascar au cours des cinq dernières années ont été importants et soutenus et les résult&.s sont encourageants. Mais il faudra des années pour réparer les dégats causés par le fléchissement prolongé de l'économie; la diversification de la base de production et des exportations doit s'accélérer et l'indubitable potentiel de développement du pays reste à exploiter. Les objectifs viii. Il faudrait maintenant compléter la libéralisation centrale en facilitant l'expansion du commerce rural par une promotion vigoureuse de la concurrence et l'amélioration des infrastructures. Dans l'industrie et le commerce, l'Etat est loin de s'être totalement désengagé des activités productives. Dans le secteur financier, l'ouverture et l'assainissement financier du système bancaire réalisés en 1988 et 1989 ont été compromis par la réapparition de graves problèmes à la BTM, problèmes auxques il faudra apporter une solution; par ailleurs, ces réformes devraient être suivies par des améliorations effectives de la concurrence bancaire et de l'efficacité de l'intermédiation financière, y compris les institutions non bancaires (par exemple, les compagnies d'assurance). S'agissant des finances publiques, le suivi et l'exécution des programmes de dépense ne se sont guère améliorés et, sans progrès dans ces deux domaines, l'amélioration substantielle de la programmation des dépenses n'aura pas beaucoup d'effets concrets. Il est donc indispensable d'améliorer plus rapidement le système budgétaire. Pour ce qui est du secteur extérieur, il est important que le Gouvernement maintienne un taux de change compétitif, en cherchant activement à prévenir toute appréciation réelle, ce qui exigera une politique de crédit prudente pour maintenir l'inflation au-dessous de 10 %. Bien que le fardeau de la dette extérieure ait été considérablement allégé par les récentes annulations accordées par la France et d'autres bailleurs de fonds, il demeure très lourd; d'autres allégements et annulations seront nécessaires pour améliorer la structure de la balance des paiements de façon permanente. En outre, la diversification des exportations qui est la clé de la viabilité à long terme, exige, entre autres, que les producteurs malgaches puissent avoir un accès plus facile et plus large aux devises et que des investisseurs privés étrangers apportent des capitaux, avec tous les avantages qui en découleraient au plan des contacts commerciaux et du transfert des connaissances. Sans libéralisation des paiements relatifs aux services aux entreprises, sans un climat économique stable et prévisible, sans rationalisation du cadre réglementaire et sans effort systématique pour attirer les investisseurs privés étrangers, les investissements étrangers resteront limités et la diversification des exportations risque d'être bloquée. ix. De façon générale, l'objectif clé est de maintenir l'élan et la direction de la réforme. Cela devrait être rendu possible par le large soutien populaire dont jouit actuellement le programme d'ajustement. Ce consensus risque toutefois de s'effriter à moins que cinq conditions ne soient remplies : premièrement, la croissance doit se poursuivre, pour accroître le volume de l'activité économique et en diversifier la composition. Il est particulièrement important de développer les exportations non traditionnelles. Deuxièmement, il est urgent de créer des conditions favorables à l'investissement privé, y compris l'investissement étranger, ainsi qu'à la participation du secteur privé malgache aux possibilités offertes par la libéralisation et la croissance. Troisièmement, parc« que cela contribuera à la viabilité à long terme, il faudra prêter une certaine attention aux questions d'équilibre régional. Quatrièmement, il importe que se poursuivent les progrès enregistrés dans la responsabilisation à tous les niveaux, la liberté d'expression, la libre circulation de l'information et l'ouverture du dialogue entre le secteur public et le secteur privé. Enfin, il est d'une importance cruciale que Madagascar fixe - iv - des règles uniformes, claires et transparentes au comportement économique du secteur public et du secteur privé et en assure le respect. La mise en ylace de conditions favorables à la croissance x. A la suite de la forte contraction des finances publiques dans les années 80, les dépenses de l'Etat et les recettes budgétaires sont nettement inférieures, en pourcentage du PIB, à la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne comme de l'ensemble des pays en développement à faible revenu. Cependant, Madagascar est un pays particulièrement grand et divers. Etant donné les fortes compressions des dépenses publiques déjà effectuées dans les années 80, le secteur privé et l'économie dans son ensemble ont besoin .__n administration non pas plus petite mais plus efficace, c'est-à-dire qui jouerait un rôle réduit dans les activités directement productives et commerciales et un rôle renforcé et plus efficace dans d'autres - principalement la fourniture d'infrastructures économiques et sociales comme des routes, des centres dG soins de santé, etc. La réussite du processus d'ajustement de 1985 à 1990 a été due principalement à la suppression ou à la réduction de l'intervention de l'Etat, des restrictions réglementaires et des d6sincitations au commerce intérieur- et extérieur. Le d6sentagement de l'Etat des domaines où il n'avait pas et n'a toujours pas l'avantage comparatif, doit être poursuivi et mené à bien. Toutefois, au cours de la prochaine phase d'ajustement, il devra aussi se concentrer sur les activités qui lui reviennent et dont il doit s'acquitter de manière satisfaisante pour permettre une activité profitable du secteur privé et une croissance soutenue. Il lui faudra notamment accroître l'efficacité des activités et services administratifs de base, faute de quoi l'efficience du secteur privé sera fàcheusement compromise et l'autorité légitime de l'Etat affaiblie avec de graves répercussions sur les objectifs sociaux à long terme, qu'il s'agisse de la protection de l'environnement ou de la sécurité publique. xi. Pour Madagascar, la première chose à faire est de premièrement continuer à améliorer la structure des incitations au secteur privé - au niveau des changes et du commerce, des finances publiques et de la réglementation. Sans perdre de vue la nécessité de renforcer les fonctions réglementaires légitimes (à l'égard du système bancaire, par exemple), il reste à tailler dans l'épaisse brousse de restrictions et de distorsions obsolètes ou nuisibles. Il importe aussi, le moment venu, de passer de régime d'exceptions sélectives, comme le Code d'investissement, à des incitations générales accessibles à touo. Deuxièmement, le Gouvernement malgache garde clairement la responsabilité d'aider à réduire le coût des mouvements de biens, services et facteurs de production à l'intérieur du pays. Les transports, les communications et l'information influent largement wt fortement sur l'efficacité du fonctionnement des marchés et sur leur existence même. S'il n'existe pas de marchés fonctionnant correctement, le secteur privé ne reçoit pas de signaux des prix, aucune activité marchande n'apparalt, l'investissement n'est pas encouragé et une croissance à large base ne peut se produire. Troisièmement, l'Etat a la responsabilité d'améliorer la mobilisation des ressources intérieures, en mettant en place des mécanismes appropriés pour alimenter l'épargne publique et en facilitant le développement de marchés des capitaux pour l'épargne privée. Une augmentation du faible taux de l'épargne permettrait d'accroître la contribution des financements intérieurs à l'indispensable expansion des investissements. Quatrièmement, les institutions du secteur public doivent assurer avec beaucoup plus d'efficacité la fourniture des services publics de base. La grave insuffisance actuelle de l'infrastructure et des services est en partie attribuable à des faiblesses institutionnelles. Enfin, au-delà des grands choix stratégiques concernant le rôle de l'Etat, se posent le problème prosaïque des carences quotidiennes des services administratifs, allant de l'application laxiste des règlements (charge à l'essieu des poids lourds, etc.) à l'extrême inefficaicté dans la délivrance de documents essentiels (extraits de naissance). Il faudrait accro.tre la responsabilisation et l'ouverture dans tout le système. xii. Cette réorientation du rôle de l'Etat a d'importantes implications pour la politique des dépenses publiques. Comme nous l'avons noté, en 1988, à la suite du succès du programme de stabilisation, le Gouvernement a mis l'accent sur la restructuration et non plus sur la réduction des dépenses. Cette restructuration a pour objectif général de maximiser la complémentarité entre l'élargissement et l'amélioration des services publics et la rentabilité de l'investissement privé et de l'activité économique. Dans le cadre d'une enveloppe de dépenses approximativement constante par rapport au PIB, cela exige que les dépenses publiques soient réorientées vers des activités qui soutiennent plutôt qu'elles ne remplacent l'initiative économique privée; vers le financement de fonctions essentielles (comme la formulation et le suivi de projets), et non plus de fonctions obsolètes (comme le contrôle des prix); vers l'amélioration de la qualité de tous les services publics et de l'accès des groupes les plus vulnérables aux services sociaux essentiels; vers le redeploiement, le recyclage et la remotivation des fonctionnaires; et vers la réalisation des objectifs et des priorités à long terme. La viabilité à long terme de la croissance xiii. La plupart des thèmes mis en lumière pour l'ensemble du continent africain dans l'étude de la Banque sur les perspectives à long terme de l'Afrique subsahar,enne (De la crise à une croissance durable, novembre 1989) sont applicables à Madagascar. Toutefois, dans le présent rapport, en raison des particularités géographiques, historiques et sociales du pays, nous privilégierons quatre thèmes - la population, le développement des ressources humaines, l'environnement et la décentralisation - qui revêtent une importance particulière pour l'avenir de Madagascar. xiv. La densité moyenne de la population est relativement faible & Madagascar. Toutefois, l'accroissement démographique devrait constituer l'une des principales préoccupations à long terme car le schéma de peuplement fait que certaines régions sont soumises à des pressions démographiques intenses. Par ailleurs, bien que certains groupes soient très mobiles, cette mobilité est généralement freinée par des obstacles géographiques et sociaux. Au taux de croissance actuel de 3 % par an, la population malgache passerait de 12 millions d'habitants aujourd'hui & 20 millions en 2005 et à plus de 50 millions en 2030. En pareil cas, non seulement la quasi-totalité des gains de production serait absorbée, mais le système aurait bien du mal & assurer la fourniture des services sociaux de base et, selon toute probabilité, l'environnement déjà menacé de Madagascar serait condamné. L'attitude du Gouvernement a sensiblement changé et, depuis 1985, les autorités ont de plus en plus pris conscience de la réalité de la chaîne population-agriculture-environnement et approuvé en décembee 1990, une loi sur la politique nationale de la population. Les deux caractéristiques clés de cette politique sont la fixation d'un objectif de réduction de la fdcc>ndità (de 6,4 à 3,2 d'ici à l'an 2010) et la reconnaissance du droit de tous les Malgaches A étre informés des méthodes modernes de contraception et à les pratiquer s'ils le souhaitent. Il ne s'agit là que d'un début. Comme partout ailleurs, la réduction de la fécondité I Madagascar sera un processus & long terme facilité par la croissance économique, mais fortement freiné par des considérations institutionnelles et par le manque de ressources. Heureusement, le climat social n'est en général pas hostile à la notion de planning familial, en partie en raison du rOle important que la femme a toujours joué dans la société malgache. - vi - xv. Pour être viables à long terme, les politiques malgaches doivent aussi accorder la priorité au développement des ressources humaines. Par rapport à d'autres pays, Madagascar a la chance d'avoir déjà un réseau assez vaste de personnel qualifié. Par contre, les conditions sociales sont déplorables et les besoins énormes. Les taux de mortalité infantile sont élevés (environ 20 % des naissances vivantes); les maladies endémiques et contagieuses font de nombreuses victimes, l'éducation de base est paralysée par des problèmes financiers et institutionnels; quelque 40 % de la population souffrent de malnutrition chronique; le tiers des ménages vit dans l'insécurité alimentaire, ne pouvant se procurer suffisamment de vivres pour maintenir leur consommation au minimum nécessaire bien que, dans l'ensemble, les disponibilités alimentaires soient raisonnablement satisfaisantes; le système de soins primaires est pratiquement paralysé principalement faute de fournitures; l'éducation de base a besoin d'être revérifiée, et ainsi de suite. Si l'on ne remédie pas à l'extrême pénurie des approvisionnements de base et si l'on ne renforce pas les institutions aux niveaux central et local, (tout cela, bien entendu, parallèlement à une croissance soutenue) il est vain de compter sur une amélioration des conditions sociales. Le Gouvernement devrait aussi envisager des interventions spécifiques, avec l'appui des bailleurs de fonds, dans les domaines de la santé de base et de la nutrition pour améliorer le sort des couches les plus vulnérables de la société, mais ces initiatives devront être très prudentes et très soigneusement ciblées. Pour que cela lui soit possible sans dépasser les limites d'une enveloppe budgétaire réaliste, il devra sensiblement améliorer l'administration et l'efficacité de la prestation des services, cette amélioration étant elle-même subordonnée à l'établissement de nouvelles relations de partenariat entre le Gouvernement et d'autres agents économiques, notamment au niveau local. xvi. Ces problèmes de population et de développement des ressources humaines sont communs à la plupart des pays en développement. Deux autres problèmes à long terme sont par contre particulièrement aigus à Madagascar. D'abord, ce pays, l'un des plus riches du monde sur le plan écologique, est entré dans un cercle vicieux de dégradation de l'environnement qui menace non seulement son patrimoine biologique, d'une diversité unique au monde, mais aussi la viabilité de sa croissance économique. Imputables en grande partie à la pression démographique, l'écobuage des pâturages, l'exploitation de pentes non protégées et la culture itinérante sur brûlis ont causé une érosion des sole, un déboisement, une baisse de la productivité agricole et une détérioration de l'infrastructure, notamment un envasement des ports de la côte Ouest. Deuxièmement, en raison de la grande taille de l'île et de son relief difficile, la question de la décentralisation prend rang de priorité à long terme. En l'absence d'un réseau efficace d'institutions locales, il est impossible d'assurer correctement la fourniture des services publics et de faire appliquer, à partir du centre, une politique économique orientée vers le marché. Théoriquement, les organismes publics locaux ont beaucoup de pouvoir et d'autonomie à Madagascar. En pratique, du fait que chaque niveau d'autorité locale est censé tout faire, il ne peut généralement pas faire grand chose. Il est temps de définir le rôle respectif de l'administration centrale et des administrations locales et les ressources dont a besoin chaque niveau pour s'acquitter de ses fonctions. Ce redéploiement des responsabilités et des ressources financières est particulièrement important pour revitaliser la gestion et la situation des villes qui, à Madagascar, sont des centres essentiels de production et de distribution. Une revitalisation du système décentralisé officiel est possible et souhaitable, mais elle devrait aller de pair avec une amélioration des communications intérieures pour éviter le risque d'une désintégration économique. Il serait encore plus souhaitable de voir une coopération plus étroite s'instaurer entre les institutions publiques décentralisées et les associations volontaires locales, y compris les groupes traditionnels, qui sont nombreux. En fait, il ne semble pas que Madagascar puisse s'attaquer efficacement à aucun des problèmes à long terme de la - vii - population, de l'environnement et du développement des ressources humaines si elle n'établit pas une meilleure répartition du travail entre le centre et la périphérie et entre les institutions publiques et les associations volontaires. Le pro«ramme d'action xvii. Le rapport définit, sur la base des priorités générales décrites ci- dessus, en une série de recommandations plus concrètes. Bien qu'il soit également important d'améliorer certaines politiques sectorielles (le Gouvernement a pris diverses mesures ces dernières années et en envisage d'autres), le rapport recommande essentiellement des actions qui auraient un impact intersectoriel ou macroéconomique. Cinq priorités générales sont valables partout : maintenir des politiques macroéconomiques cohérentes et prévisibles, notamment un taux de change compétitif, un bon programme de finances publiques et une politique de crédit prudente; assurer des conditions favorables aux affaires, et en particulier le désengagement de l'Etat des activités directement productives; continuer à améliorer l'efficacité des dépenses publiques; protéger l'environnement; et réduire la croissance démographique. D'autres mesures dépendent de l'horizon choisi. (Le tableau figurant à la fin du Chapitre 5 donne la liste détaillée des mesures recommandées pour en 1990-92, 1993-2000 et au-delà). xviii. Nous avons regroupé les recommandations selon une classification conventionnelle. Néanmoins, du fait que le rapport se concentre délibérément sur les perspectives à long terme, l'ensemble du programme préconisé et pratiquement chacune des actions recommandées reflètent quatre préoccupations centrales : la mise en place d'un environnement propice à l'initiative humaine; le développement des ressources humaineF; le renforcement des capacités et la viabilité à long terme de la croisvance. En ce qui concerne ce dernier point, il est essentiel de souligner que Madagascar est l'un des rares pays où un grand programme d'ajustement ait bénéficié d'un solide soutien populaire comme en témoignent, notamment, les résultats des élections libres ïe 1989. Il faut préserver et choyer cette viabilité politique - c'est-à-dire l'atout que donne cette adhésion de la nation au processus de réforme - car c'est la seule garantie que l'ajustement structurel aura des effets bénéfiques durables. Les perspectives pour l'an 2000 xix. Après avoir étudié divers scénarios possibles de l'avenir de l'économie, sur la base de prévisions réalistes des ressources disponibles, des perspectives des marchés mondiaux et de l'assistance extérieure, on a formulé, à l'horizon de l'an 2000, deux scénarios. Le scénario de base suppose que les réformes réalisées depuis cinq ans seront consolidées et poursuivies, grâce à la mise en oeuvre des mesures recommandées dans le présent rapport. Le second scénario, plus statique, suppose une situation sans amélioration ni dégradation des politiques actuelles. Dans ce cas, l'économie manque de dynamisme et ne progresse qu'à un rythme à peine supérieur au taux de croissance démographique, l'investissement privé reste faible, l'augmentation de la consommation privée est presque imperceptible, le commerce extérieur stagne, les problèmes sociaux ont la même intensité, et la viabilité à long terme est douteuse. xx. Le scénario de base (qui, répétons-le, repose sur des prévisions prudentes des ressources, des perspectives et des prix mondiaux mais suppose une intensification des réformes) donne un tableau différent de l'évolution dans les années 90. La croissance du PIB s'accélérerait pror issivement pour atteindre un maximum de 7 % en 1997 et retomber légèremerl ux environs de 6 % à partir de 1998. Parallèlement, la mise en place d'ut n Donne politique - Viii- démographique ferait progressivement baisser les taux de natalité et réduirait la croissance annuelle de la population de 3 à 2,6 %. A moins d'une nouvelle détérioration significative des termes de l'échange, le revenu réel par habitant enregistrerait une croissance modique mais régulière d'environ 3 % par an, augmentant presque d'un tiers pour passer d'environ 235 dollars en 1990 à 314 dollars en l'an 2000, tandis que la consommation privée par habitant progresserait d'environ 1 % par an. ces évolutions seraient dues pour l'essentiel à une hausse de l'investissement total qui passerait à 25 % du PIB de l'étude (objectif de l'étude prospective sur l'Afrique subsaharienne) le seul investissement privé passant de 8,5 % du PIB en 1990 à 16 % en l'an 2000, à des investissements publics plus efficaces axés sur l'infrastructure économique et sociale et à une diversification des échanges tant intérieurs qu'extérieurs. Les perspectives des marchés mondiaux restant peu favorables aux exportations traditionnelles, celles-ci ne reprébenteraient que 3 -% du PIB en l'an 2000. Par contre, les exportations de produits non traditionnels et de services non facteurs (tirées par les vêtements et le tourisme) enregistreraient une augmentation solide et soutenue, passant de 12 % du PIB en 1990 à 22 % en l'an 2000. xxi. Fait plus important encore, les perspectives de viabilité au-delà de l'an 2000 seraient favorables. Sur le plan intérieur, les chances de viabilité gagneraient au renforcement de la confiance qu'entraîneraient l'application de politique orientée vers le marché et l'ouverture du climat politique, à l'amélioration des conditions sociales sous le double effet de la progression de la consommation privée par habitant et de la qualité des dépenses publiques, et du coup d'arrêt donné à la dégradation de l'environnement. Sur le plan extérieur, les atouts seraient la perspective d'une totale convertibilité de la monnaie, l'amélioration du profil de la dette, le rétablissement de l'accès aux marchés financiers internationaux, et la nette réduction de la dépendance à l'égard de l'aide extérieure. Selon le scénario de base, les besoins totaux de financement extérieur de Madagascar chuteraient de 20,4 % du PIB en 1989 à environ 5 % en l'an 2000 (et diminueraient encore légèrement les années suivantes). ls relations d'interdépendance : une leçon à réapprendre xxii. Tout le monde sait qu'en matière de développement économique, il n'est aucune décision qui ne soit liée à toutes les autres. Mais l'histoire du pays, ses caractéristiques et son expérience de l'ajustement dans les années 80 montrent que, parmi la constellation des liens possibles, certains rapports de complémentarité sont particulièrement solides à Madagascar : - L'investissement public et l'investissement privé sont complémentaires, à condition que l'investissement public aille à des activités qui appuient, au lieu de les remplacer, les efforts du secteur privé, A des projets économiquement justifiés et bien exécutés (par exemple, le grand projet d'aménagement du port de Tamatave a suscité une minirenaissance du secteur privé dans la région). - L'expansion du commerce intérieur et l'expansion des exportations mont complémentaires, à condition que les tarifs douaniers et autres obstacles au commerce soient bas et prévisibles. Par corollaire, l'activité économique urbaine et l'activité économique rurale sont ausoi complémentaires - c'est ensemble que villes et campagnes progresseront ou déclineront. - Une plus grande ouverture & l'économie mondiale est complémentaire avec la promotion de l'esprit d'entreprise des Malgaches et l'atténuation des tensions ethnique., A condition quo s'exerce une concurrence effective entre investisseurs étrangers et entre importateurs. (Par exemple, grace & l'expérience et aux contacts qu'ils auront acquis au - ix - service de la banque BMOI & capitaux étrangers, de nombreux cadres malgaches seront bientôt mieux placés pour rivaliser avec les minorités d'expatriés.) - Privatisation et déréglementation sont complémentaires avec la résorption des problèmes sociaux et de la pauvreté, à condition qu'il y ait une concurrence effective sur les marchés intérieurs et une augmentation progressive de la mobilité de la main-d'oeuvre. (Par exemple, en rétrécissant la marge de commercialisation, la suppression des monopoles publics d'exportation des produits agricoles a simultanément augmenté les revenus agricoles et réduit les prix réels à la consommation). - Enfin et surtout, ouverture et responsabilisation vont de pair avec vitalité économique. (Par exemple, le secteur privé considère que la suspension de la censure de la presse au début de 1989, a grandement contribué à restaurer la confiance et, par conséquent, à stimuler la croissance économique). xxiii. Pour authentique que soit la relation à long terme antre ces objectifs et ces mesures, il ne faudrait pas en conclure qu'elle justifie une action tous azimuts de l'Etat. Au contraire : les programmes intégrés "d'action massive" ont eu des résultats désastreux à Madagascar (comme dans tant d'autres pays). L'approche économique "à outrance" du passé est maintenant remplacée par une stratégie tout aussi vigoureuse, mais plus réfléchie et moins dangereuse, consistant à échelonner l'action de manière à consolider et à amplifier les progrès antérieurs. Les premiers résultats de cette stratégie constatés au cours des trois dernières années sont probants; il s'agit maintenant de tenir le cap pour en récolter prochainement les fruits. En conclusion, une image xxiv. L'économie malgache a il y a trois ans amorcé une montée qui doit la sortir de la dépression et de la misère. Le moteur est bon : des ressources naturelles variées, une main-d'oeuvre de qualité, et une culture nationale homogène laissent à penser que le pays peut remonter la pente. Toutefois, la route est longue, raidi et dangereuse. Pour poursuivre son ascension, l'économie malgache devra être bien dirigée : le cap de la libéralisation, de la compétitivité et de l'orientation vers le marché doit être maintenu. Elle aura besoin de carburant : une assistance extérieure suffisante, bien dosée et fournie en temps voulu. Elle aura besoin d'huile : si l'infrastructure n'est pas améliorée et si les services publics ne sont pas efficaces, le redressement calera. Elle aura besoin d'un frein solide : la prudence en matière de finances et de crédit est tout aussi importante à la poursuite de la croissance qu'à la résolution d'une crise passagère. Elle aura besoin de pneus en bon état : des institutions plus solides et une expansion de la capacité locale sont indispensables. Enfin, elle devra transporter la majorité des passagers : une inégalité énorme et persistante entre personnes ou entre régions ne manquerait pas de faire retomber l'économie. xxv. Les explorateurs d'autrefois appelaient Madagascar "la grande île au bout du monde". Si elle réussit à négocier ce chemin accidenté et épineux, elle pourra dans un avenir prévisible accélérer sa croissance dans l'équité, à un rythme encore plus rapide que celui des dernières années, pour que, tout en restant "une grande île", elle ne soit plus "au bout du monde". Chapitre premier L'économie et la société malgaches A. L'APPROCHE D'ENSEMBLE 1. Ce Mémorandum économique a pour principaux objectifs de brosser un tableau de la situation économique telle qu'elle se présente après une dizaine d'années d'efforts d'ajustement et de jeter les bases nécessaires à l'établissement d'un programme de réformes pour la phase suivante d'ajustement et à plus long terme. Il sert aussi à rassembler les constatations et conclusions d'autres analyses récentes. 2. Le thème unificateür du rapport est la notion de distance économique, qui est particulièrement pertinente à Madagascar. En raison du relief accidenté et de la vaste taille de l'île (presque le double de l'italie), les coûte de transfert interne des biens, facteurs de production et connaissances y sont élevés; le développement économique du pays dépend donc dans une grande mesure de la réduction de ces coûte. Comme la situation périphérique de l'île impose des coûts élevés aux échanges extérieurs, il faudra aussi que Madagascar se "rapproche" du reste du monde pour assurer son développement. Il importe que Madagascar ne soit plus aussi isolée du reste de l'économie mondiale. Ce rapport veut surtout montrer combien il est nécessaire d'élargir et de diversifier les échanges de l'île. Les mesures d'ajustement visent donc A réduire les coûts de transfert des biens, des sevices, et des facteurs de production plutôt que les coûts directs de production qui sont déjà relativement faibles. Les politiques d'ajustement passées et l'important effort d'ajustement qui reste à faire consistent donc à réduire la distance économique - à l'intérieur de l'île et entre l'île et le reste du monde. Les faits récente laissent entrevoir une forte complémentarité entre ces deux objectifs : une plus grande intégration de l'économie mondiale facilite et nécessite une plus grande intégration de l'économie intérieure. Bien entendu, la distance économique est fonction non seulement de la géographie et des obstacles physiques, mais aussi des politiques, de l'inertie historique et de la diversité sociale et ethnique. La Section B récapitule donc brièvement les grands thèmes de l'histoire du pays et les caractéristiques de sa structure sociale. 3. Ce regard en arrière est aussi nécessaire pour replacer dans son contexte la verspective à long terme adoptée ici. S'appuyant sur la récente étude des perspectives à long terme contenue dans le rapport sur l'Afrique subsaharienne, le présent rapport replace l'évaluation de l'effort d'ajustement des dernières années dans le cadre des ossibilités de croissance & long terme et des contraintes qui la freinent 4. Le rapport est donc articulé autour de trois questions principales : l'impact de l'ajustement, les principales contraintes à surmonter et les préoccupations à long terme. Dans la mesure du possible, il se concentre sur trois thèmes : ouverture à l'économie mondiale, intégration économique interne et redéfinition du rôle de l'Etat. Et comme nous l'avons noté, il s'efforce de considérer ces questions sous trois angles : historique, géographique et social. Par conséquent, le Chapitre 2 récapitule les politiques et l'évolution depuis 1985, en mettant l'accent sur le rythme et la nature de la réaction de l'offre. Le Chapitre 3 analyse les moyens d'atténuer les principales contraintes qui s'exercent aujourd'hui & Madagascar : le cadre d'incitations, l'infrastructure, l'information, l'épargne et la capacité institutionnelle. Le Chapitre 4 examine la situation, les problèmes et les solutions possibles des préoccupations à plus long terme que sont la population, la dimension sociale du développement et les aspecto écologiques et régionaux. Enfin, le Chapitre 5 définit un programme d'action pour les années 90 et décrit divers scénarios de croissance dans différentes hypothèses d'action. -3 - 5. Le rapport est axé sur les questions macroéconomiques et à long terme, mais il traite aussi des grands secteurs économiques et sociaux : transports et communications (Chapitre 3), santé et éducation (Chapitre 4), aecteur rural, secteur urbain et secteur informel (Annexes I, II et III). L'Appendice statistique couvre en détail la période 1984-90, et, conformément à la perspective à long terme du rapport, elle comprend une série historique de trente ans sur les agrégats macroéconomiques. -4- Be L'ECONOMIE ET LA SOCIETE 1. L'économie 6. Nombreux sont les pays en développement qui ont une riche histoire précoloniale en tant qu'entités politiques indépendantes dans leurs frontières actuelles; plusieurs sont homogènes par la langue et la culture; et quelques-uns sont très vastes. Madagascar est l'un des rares pays en développement à présenter ces trois caractéristiques, qui conditionnent ses perspectives d'avenir autant qu'elles ont influencé son évolution économique passée. 7. Avec une population d'environ 11,5 millions d'habitants qui s'accroît de 3 % par an et un revenu par habitant de l'ordre de 220 dollars en 1989, Madagascar est l'un des pays les plus pauvres du monde. La distribution des revenus y est très inégale et la misère fort répandue. Quatrième île du monde par la taille, elle a des sols et des climats très variés, est dotée d'une grande diversité de minéraux et d'une flore et d'une faune uniques au monde. Le riz est la denrée de base du pays dont les principaux produits traditionnels d'exportation sont le café, la vanille et le girofle. Depuis son accession à l'indépendance en 1960, elle a connu une croissance modeste jusqu'en 1970, la stagnation de 1970 à 1980, une grave détérioration de 1980 à 1982, une stabilisation financière avec lente croissance économique de 1983 & 1987; elle a depuis lors entrepris des réformes économiques encourageantes. 8. Madagascar a un potentiel économique intéressant, qui à long terme, tient à sa main-d'oeuvre industrieuse et à la diversité de ses ressources naturelles. Son environnement unique est toutefois menacé et un effort soutenu est indispensable pour le protéger, et pour ralentir la croissance démographique. A court et moyen termes, une meilleure affectation et une meilleure utilisation des ressources lui permettraient d'enregistrer une forte croissance. Madagascar peut espérer accroître sensiblement ses exportations non traditionnelles, notamment vêtements, produits de la pêche, textiles et articles en cuir. En outre, moyennant une ouverture du climat économique, l'investissement étranger direct et le tourisme pourraient se développer davantage. 2. Une iperapective historique 9. Après des siècles de fragmentation politique, un Gouvernement central sophistiqué a émergé après l'unification progressive de Madagascar par le grand roi Andrianampoinimerina à la fin du XVIIIe siècle. Depuis lors, à part l'intermède colonial, trois constantes liées entre elles caractérisent l'histoire de Madagascar. Il y a d'abord l'effort de préservation et de consolidation de l'unité nationale, qui se manifeste surtout par l'exercice de l'autorité centrale et par l'accent mis sur l'équité interrégionale. Ensuite le profond sens de la nation des Malgaches a été tempéré par le vigoureux intérêt qu'a porté l'élite dirigeante à la modernisation. Enfin, il y a traditionnellement eu un rapport étroit entre la disponibilité des produits de base (surtout le riz) et la légitimité et la stabilité du pouvoir politique 2, 10. Ces facteurs ont créé dez tensions et dilemmes divers qui ont fait surface à diverses reprises dans l'histoire de Madagascar et, dans une grande mesure, ne sont pas encore résolus. Ainsi, l'objectif d'unité nationale a servi à la fois à justifier l'exercice d'une forte autorité centrale et ostensiblement à encourager la décentralisation et le transfert de pouvoirs aux autorités locales. (La manifestation contemporaine la plus nette de ce dilemme est le rôle ambigu que jouent les organes publics décentralisés). L'interaction du nationalisme et de l'effort de modernisation a fait osciller le pays entre insularité et ouverture au monde extérieur. (Au cours de périodes où le pendule allait vers l'ouverture, pour minimiser le risque de dépendance à l'égard d'une source unique, le Gouvernement central a souvent essayé d'attirer des intérits étrangers concurrente, ce qui semble être le cas aujourd'hui). Et la nécessité urgente du point de vue politique d'approvisionner la population en denrées de base a soutiré des eessources aux investissements indispensables à l'objectif à plus long terme d'intégration nationale. (Cette tendance est évidente actuellement, où le Gouvernement privilégie l'investissement public dans la riziculture et l'irrigation par rapport à d'autres activités qui auraient une rentabilité très supérieure à long terme, comme l'entretien de l'infrastructure et l'enseignement primaire). 11. La voie suivie par des régimes successifs s'explique en grande partie par les choix qu'ils ont faits pour gérer ces tensions entre objectifs également valables. Divers régimes ont plus ou moins bien réussi à relever ce défi, et de manière plus ou moins durable - mais aucun n'y a échappé. Bien entendu, les programmes d'ajustement et d'assistance extérieure doivent prendre ces réalités en considération, mais si l'on accorde trop de poids à certaines réalités, on ne fait que les renforcer ou, au mieux, on tombe dans l'immobilisme. En outre, comme nous le verrons, dans les années 80 le Gouvernement malgache s'est révélé exceptionnellement capable d'adapter sa politique économique selon l'évolution des circonstances et les changements de priorité qui en découlaient dans les divers objectifs nationaux. 3. La société a. Les facteurs régionaux et ethniques 12. En dépit de différences régionales, les Malgaches sont un peuple relativement homogène, doté d'une langue commune (et d'une riche tradition littéraire) et partageant les mêmes valeurs culturelles. Le terme "ethnies" est très souvent utilisé de manière incorrecte à Madagascar, où il dénote une différenciation entre des régions ou des clans plutôt qu'une véritable ethnie. Les seuls groupes ethniques différents des Malgaches sont les Indo-Pakistanais, dont l'influence économique est très supérieure à ce que laisserait attendre leur nombre (environ 25.000), et les Chinois, encore moins nombreux, et, bien entendu, les Européens. Il existe toutefois de véritables différences entre les populations qui habitent dans les montagnes et celles qui habitent sur la côte, qu'on appelle les "côtiers". Les premières sont généralement plus instruites et économiquement actives et elles se sont taillé la part du lion du pouvoir politique et économique à Madagascar. Compte tenu de l'objectif de consolidation de l'unité nationale, l'équilibre interrégional (A ne pas confondre avec interethnique) reste donc une considération cruciale de la politique économique. Comme dans le passé, le Gouvernement devra à l'avenir éviter un double écueil : d'une part, laisser les intérits régionaux et locaux faire avorter la croissance économique nationale et, d'autre part, ne tenir aucun compte de ces intérêts et compromettre ainsi la viabilité à long terme du processus de croissance 3. -6- b. La tradition sociale 13. Certains prétendent qu'il n'est pas possible d'appliquer des politiques axées sur le marché dans les paya en développement en raison des liens qui existent entre les schémas sociaux et le comportement économique. Ces liens existent bien, mais leur force est invariablement surestimée (surtout en périodes de dynamisme économique). En outre, dans le cas de Madagascar, il est prouvé que les valeurs culturelles et sociales fondamentales sont compatibles avec l'initiative individuelle. Les politiques économiques axées sur le marché sont aisément applicables à Madagascar 4. 14. Sous une apparence d'extrême complexité, la société malgache opère en fait selon des principes relativement simples, qui sont au nombre de deux : différenciation (ou hiérarchie) et cohabitation harmonieuse. De ces principes naît un consensus sur la nécessité de placer les individus selon une certaine hiérarchie tout en laissant place à l'épanouissement et à l'initiative personnels. Les particuliers et les groupes sont "distincts mais de même nature". La notion d'avantage comparatif est plus facilement acceptée & Madagascar que dans d'autres pays. 15. En parallèle, deux valeurs interdépendantes animent la société malgache. Premièrement, les Malgaches croient en la présence et en l'influence de l'esprit des ancêtres (razana). Le caveau de famille est le centre du monde familial, autour duquel l'unité des descendants est continuellement réaffirmée. Deuxièmement, ils croient sereinement en un "principe vital" présent à la fois dans le monde naturel et dans tous les êtres humaine (bien qu'il ne soit pas réparti également entre individus). Ainsi la métaphysique est omniprésente à Madagascar, mais elle coexiste pacifiquement avec un intérêt pour les activités temporelles, y compris la réussite économique individuelle. 16. Dans ce contexte, l'individu est l'atome social irréductible dont les prérogatives sont inviolables alors que le groupe, qui est l'union de personnes différentes mais complémentaires, est le véhicule permettant d'intégrer les personnes entre elles et avec la nature. Dans chaque couche des associations traditionnelles (famille, famille élargie et groupes de famille ayant un même ancêtre), les membres individuels partagent des coutumes et des tabous (fady) qui sont spécifiques au groupe et ils ont bien entendu des responsabilités mutuelles. Toutefois, l'association est volontaire et les responsabilités qu'a l'individu à l'égard du groupe sont équilibrées par sa liberté de choisir son style de vie et d'exprimer ses opinions. En conséquence, l'effort de consengus domine la prise de décisions à presque tous les niveaux. Les modes totalitaires de contr8le (par opposition aux modes autoritaires) sont étrangers i la tradition sociale malgache. Ce principe a été étendu aux groupes territoriaux non traditionnels et à l'interprétation des droits et responsabilités de l'individu vis-à-vis de la nation. 17. Tout ceci a d'importantes conséquences économiques, dont certaines constituent un aiguillon et d'autres un frein. L'inviolabilité des droits individuels encourage l'initiative et le choix personnels (y compris dans la régulation des naissances); l'objectif de solidarité du groupe exige des relations humaines harmonieuses et l'absence de concurrence entre membres du groupe. L'approche consensuelle A la prise de décision encourage le groupe A faire sienne la décision et A s'y tenir, mais elle ralentit le processus et peut faire manquer des occasions en périodes de changement rapide. La croyance en un principe vital mène au respect de l'environnement, mais non A l'adoption de technologies nouvelles. Le culte des ancêtres motive la coopération économique et l'effort de groupe, mais congtitue un grave obstacle A la mobilité des facteurs, surtout de la main-d'oeuvre. Fait plus important encore, le profond attachement aux ancêtres renforce l'identité -7- "ethnique". Les alliances avec des étrangers, économiquement influents mais extérieurs et par conséquent "sans danger" du point de vue social, sont souvent considérées comme préférables à la coopération avec d'autres Malgaches, surtout lorsqu'ils appartiennent à d'autres "ethnies". Paradoxalement, la présence d'agents économiques extérieurs (à condition qu'ils ne soient pas dominants) contribue à désamorcer les tendances centrifuges au particularisme et peut donc renforcer une véritable identité nationale malgache. Chapitre 2 Les mesures d'ajustement et leurs résultats dans les années 80 -9 A. L'EFFORT GENERAL D'AJUSTEMENT ET SES RESULTATS 1. 1984 s Vue d'ensemble 18. Le précédent Mémorandum économique sur Madagascar, paru en mars 1986, reposait en grande partie sur des données allant jusqu'à 1984. Ce rapport concluait que Madagascar était encore aux prises avec les taches urgentes de la stabilisation financière extérieure et intérieure. Elle venait de sortir de la grave crise économique du début des années 80. Le déficit budgétaire et le taux d'inflation - encore trop élevés - avaient été ramenés à des taux plus raisonnables; la détérioration économique de 1981-82 avait été stoppée et la croissance avait quelque peu repris. Elle n'atteignait toutefois que le rythme de 1 %, ce qui impliquait une baisse continue du revenu par habitant pour la population déjà désespérément pauvre; la pénurie de devises était aigüe; l'économie était privée d'importations productives et les dépenses publiques avaient subi des coupes sombres qui touchaient aussi bien les services publics essentiels que les dépenses inutiles. Les principaux problèmes concernaient l'énorme surévaluation de la monnaie, l'étendue des contrôles de prix, l'enflure et l'inefficacité du secteur parapublic et du système bancaire d'Etat, et l'ingérence généralisée de l'Etat dans presque tous les aspects de la vie économique. A part quelques majorations des prix administrés à la production effectuées en 1983 et en 1984, surtout pour le paddy et les produits d'exportation traditionnels, l'ajustement de l'offre rectait à accomplir. 2. 1985-g9 : Les réformes 19. Depuis 1985, quatre accords de confirmation du FMI ont été exécutés (ce qui a permis au FMI, en mai 198y de remplacer les ressources ainsi fournies par la Facilité d'ajustement structurel renforcée) et le Gouvernement a fait porter ses efforts d'ajustement sur l'offre avec le soutien de la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds. Le programme d'ajustement structurel a été lancé en 1985 avec la première déréglementation importante des prix industriels. Cela a marqué le début d'un processus qui devait plus tard mettre fortement l'accent, avec des résultats positifs, sur la qualité des investissements publics. En 1986, le Gouvernement est allé au-delà des ajustements des prix administrés du riz pour passer & une libéralisation complâte de la production et de la commercialisation du riz, denrée de base de Madagascar. 20. En attendant l'intervention directe de la Banque, lea programmee du FMI pour 1983-1985 ont reconnu qu'il était important de fai.re porter les efforts sur l'offre et ils ont été en grande partie relonsen da l'augmentation des prix à la production des principales denrées. En 1983 et 1989, alors que la collaboration entre la 2aaquc u: le Ycrzdo s'intensifiait par le biais du document-cadre de poLitiquo êcononi..que, les programmes du Fonds ont fait una place plus grande à l'oïfre et aux réformes structurelles. 21. Le premier grand programme d'ajustement structurel macroéconomique a été lancé en 1987. Une forte dévaluation du franc malgache (FMG) mffectuée au milieu de 1987 a ramené le taux de change effectif réel à moins de la moitié de son niveau de 1978 (date à laquelle la balance dos paiements était en équilibre); en janvier 1988, les contingents d'importation ont étd remplacés par des tarifs douaniers; et une libération progressive des - 10 - allocations de devises a culminé en juillet 1988 par l'introduction d'un système non discrétionnaire d'importations libéralisées pour l'allocation de devises à l'importation de marchandises. Au cours de la phase d'ajustement suivante, à partir de 1988, le Gouvernement a commencé à s'attaquer de manière coordonnée aux graves problèmes du secteur public, les restrictions administratives à l'exportation et les monopoles d'Etat concernant les produits agricoles ont été supprimée, les derniers contrôles des prix ont été levés et un grand programme a été lancé en vue de la réforme du système financier, de la rationalisation du secteur des entreprises publiques et du renforcement du processus d'investissement public et de formulation du budget. En outre, on a commencé à porter un intérêt concerté aux aspects sociaux du développement (le Tableau 2.1 récapitule les grandes réformes promulguées et mises en oeuvre depuis 1985) '. 22. Ainsi, le Gouvernement est passé d'une "première génération" de réformes (déréglementation des prix, dévaluation), à une "seconde génération" de mesures d'ajustement (réforme budgétaire et privatisation d'entreprises publiques). Ces dernières mettent très largement en jeu des procédés et des institutions et leur application prendra plus longtemps. 23. Dans l'ensemble, l'exécution des réformes a été très bonne. Dans certains domaines, les progrès ont été lents; des problèmes subsistent et de nouvelles difficultés se sont fait jour; mais les progrès sont réguliers et les "rechutes" ont été limitées à des cas isolés. En conséquence, l'effet cumulatif des programmes d'ajustement structurel a donné naissance à une économie plus ouverte et orientée vers le marché. La différence est frappante entre le cadre de polique économique de 1984 et celui qui est en place aujourd'hui. 24. Tout aussi remarquable a été l'évolution du climat politique et des communications. Au début de 1988, le Gouvernement a adopté une nouvelle attitude d'ouverture et de réceptivité à l'égard du secteur privé. Lorsque cette politique a commencé à avoir des effets positifs, en améliorant les relations entre le secteur privé et le secteur public, le Gouvernement a élargi la brèche et intensifié le dialogue entre les deux secteurs. La suspension de la censure des médias décrétée en janvier 1989 (dans le contexte des électiora présidentielles) a accéléré ce processus et depuis lors, une presse libre et dynamique a fortement contribué à améliorer la confiance du secteur privé, qui est indispensable à la poursuite du redressement économique 6. 25. La mise en oeuvre de ces réformes est analysée en détail plus loin et résumée ci-après. Dans l'agriculture, la suppression des monopoles d'Etat, des barrières administratives et des contrôles de prix est presque terminée. Dans l'industrie, les contrôles administratifs des prix et des marges bénéficiaires ont disparu, la ponction que faisaient sur les ressources publiques des activités industrielles inefficaces a été très fortement réduite et des capitaux privés ont commencé à arriver; néanmoins, l'Etat est encore loin de s'être totalement retiré des activités directement productives. Dans le secteur financier, le monopole bancaire d'Etat a été supprimé, les portefeuilles moribonds des banques ont été assainis et des services bancaires privés sont apparus, mais l'une des banques d'Etat a de nouveau connu de graves problèmes et il reste à assurer pour l'avenir une amélioration durable de la concurrence bancaire et de l'intermédiation financière. De même, des monopoles statutaires ou de fait subsistent sur le marché des assurances et autres services financiers. Dans le domaine des finances publiques, l'amélioration de la programmation des investissements et de la composition des dépenses de fonctionnement est encourageante, mais la réforme du système budgétaire, indispensable à un meilleur suivi des dépenses, n'a pas avancé au même rythme. Un grand programme de réformes fiscales a permis d'abandonner un régime confiscatoire d'impôt sur le revenu, de rationaliser une multitude de petits impôts et de restructurer et de - il - réduire les taux; toutefois, il est temps de revoir la conception d'ensemble et les résultats du régime fiscal du point de vue de l'équité et, à long terme, de la mobilisation de ressources. Dans le secteur extérieur, la réforme des tarifs douaniers, la gestion des devises et la suppression des restrictions à l'exportation ont avancé comme prévu et en temps voulu; néanmoins, si l'on ne libéralise pas les paiements de services et si l'on n'améliore pas les transports et les communications, il ne faut pas espérer voir affluer des investissements étrangers ni se développer rapidement les exportations non traditionnelles. 3. 1985-89 : Les résultats 26. Les résultats économiques et financiers de ces politiques et d'autres facteurs intervenus au cours de cette période (y compris une forte détérioration des termes de l'échange) sont récapitulés dans le Tableau 2.2 et les Figures 1 et 2 et analysés plus en détail dans la suite du présent chapitre. a. Stabilisation 27. Les premiers progrès réalisés en 1983 et en 1984 se sont poursuivis et, à la fin de 1987, les finances de l'Etat étaient revenues à leur situation d'avant le programme massif d'investissements de 1978-79. Les dépenses publiques, qui représentaient 31 % du PIB en 1981, avaient été ramenées à 19 % du PIB en 1989. Les recettes intérieures avaient également souffert du déclin économique (notamment de la baisse des importations), tombant de 14 % du PIB en 1981 à moins de 12 % en 1989. En définitive, le déficit a été fortement réduit, de 18 % du PIB en 1981 à un peu plus de 4 % en 1989, et la structure et les conditions de financement de ce déficit se sont très nettement améliorées. En partie grâce à cette amélioration, la création monétaire a marqué le pas, de même que l'inflation, qui est tombée d'un maximum de 31 % en 1981 à 10,6 % en 1985 et 9 % en 1989. En parallèle, le déficit du compte courant extérieur (y compris les transferts) a chuté pendant ces trois années-là de 10,1 % du PIB à 6,4 % et 5 %, et la balance globale des paiements est passée d'un déficit de 97 millions de dollars (2,7 % du PIB) en 1981 et de 7,9 millions de dollars (0,3 % du PIB) en 1985 à un excédent de 605 millions de dollars (2,4 % du PIB) en 1989. b. Réaction de l'offre 28. Contrairement à ce qu'on avait d'abord supposé, la réaction de l'offre à Madagascar ne s'est pas fait attendre et n'a pas été léthargique. Dans le secteur de la riziculture, les mesures de libéralisation prises à la fin de 1986 ont eu un effet presque immédiat, une augmentation substantielle de production étant enregistrée dès la campagne de 1987. Les progrès ont été ralentis par les mauvaises conditions météorologiques en 1988 mais ils ont repris à un rythme accéléré en 1989. Grâce à la libéralisation et en partie à des conditions météorologiques favorables, le pays a cessé d'importer d'énormes quantités de cette denrée de base. (En raison de l'accroiEsement substantiel de la population, toutefois, il n'a pas pu retrouver la situation d'exportateur net dans laquelle il se trouvait il y a quinze ans). En ce qui concerne l'économie dans son ensemble, le véritable effort d'ajustement structurel n'ayant commencé qu'avec les réforme5 du régime de tarifs et de change en 1987-88, elle a réagi assez rapidement vers le milieu de 1988. - 12 - TabLeau 2.1 : PrincloaLes réformes. 1985-90 SECIEUR REFÇRME AT &Mteur Importante dévaLuation du taux de change (55 %), Juin 1987 extrtlqr RempLacement des contingents d'importation et dei Licences par des tarifs ad vaL. Janv. 1988 Progrès vers une simpLification et une réduction des tarifs douaniers 1988, 1989 RempLacement du régime discrétionnaire d'atLocation de devises par un système automatique d'importations libéraLisées JuiL, 1988 suppression de toutes Les restrictions administratives à L'exportation Sept. 1988 AboLition des monopoLes d'Etat à L'exportation du poivre, du girofLe et du café 1988 Suppression de toutes Les taxes sur Les exportations de produits non traditionneLs 1985, 1988 RempLacement de toutes Las taxes impLicites sur Les produits traditionneLs par des taxes ad vaLorem 1988 Forte réduction des taxes sur Les exportations de café Août 1989 SimpLification initiaLe de L'impôt sur Le revenu 1989 ReformuLation initiaLe des priorités de dépenses 1988 pubLiques Réorientation initiaLe des affectations du budget de fonctionnement 1989 FormuLation de PIP triennaux gLissants 1988. Fourniture d'un montant gLobaL suffisant de fonds de contrepartie 1989- Lancement d'un recensement exhaustif des fonctiunnaires 1989 Premières mesures de formuLation d'un nouveau système budgétaire 1989 Entreprises PLafonnement du crédit au secteur parapubLic 1985- pubLiques BLocage au niveau de 1987 du crédit à 22 entreprises pubLiques non viabLes 1988- BLocage au niveau de 1987 des transferts budgétaires au groupe ci-dessus 1988- Moratoire sur La création de nouveLLes entreprises pubLiques 1988- Achèvement de La cession ou de La Liquidation de 21 entreprises 1988/89 Démarrage de La cession ou de La Liquidation de 24 entreprises 1988/89 Secteur Fixation et maintien de taux d'intérêts réeLs positifs sur Les dépôts 1985- fin9ncier Assainissement de toutes Les créances douteuses et non productives dans Les portefeuiLLes de deux des trois banques d'Etat (BTM et BFV) 1988/89 Premières mesures de restructuration de La troisième banque d'Etat (SNI) 1988/89 Création d'une nouveLLe banque comnerciaLe privée 1989 Renforcement de La surveiLLance du système de crédit par La Banque centraLe 1987- QÈrt LibéraLisation de La commerciaLisation du riz Déc. 1986 rh.lemaire LibéraLisation de La commerciaLisation interne de tous Les produits agricoLes Janv. 1988 Mt_InaI.uLtolp_r DérégLementation des prix agricoLes à La production 1985-89 DérégLementation des prix à La consommation 1985-89 DérégLementation des marges bénéficiaires 1985-89 PromuLgation d'une nouveLLe toi bancaire ouvrant Le système bancaire aux capitaux privés Mai 1988 PromuLgation de Lois portant création de zones franches Déc. 1989 PromuLgation d'un nouveau Code des investissements Déc. 1989 EnvIrtnment EtabLissement d'un PLan d'action pour L'environnement 1988/89 Création d'un service de La popuLation et du déveLoppement 1986 rsoRtcit EtabLissement d'une poLitique nationaLe de pLanning familiaL et de popuLation 1988- AMMA1iDR Expansion Limitée du programme de vaccination 1988- Réduction des restrictions et tarifs à L'importation de médicaments de base 1988 FormuLation d'un programme triennat de dépenses pubLiques de santé 1989 Premières mesures de contrôLe des inscriptions et d'améLioration pédagogique 1989 Première réaffectation budgétaire en faveur des soins de santé primaires 189 Première réaffectation budgétaire en faveur de L'enseignement de base 1989 - 13 - TabLeau 2.2 : QueLques indicateurs économiques, 1965-90 Moyennes annueLLes 1965-73 1973-80 1980-84 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Taux de croissance (%), Produit intérieur brut 3,5 1,2 -2,3 1,1 2,0 1,2 3,4 4,1 3,5 Secteur primaire ... -0,4 1,6 1,2 3,1 2,3 2,4 5,2 1,5 Secteur secondaire ... 1,6 -6,8 1,3 3,8 4,9 1,9 0,9 6,3 Secteur tertiaire ... 1,8 -3,3 1,0 0,8 -0,6 4,6 4,1 4,3 Exportations ... 1,9 -10,8 -3,3 -1,9 29,2 -4,9 28,0 0,7 Importations ... 2,7 -16,1 -1,4 -3,7 -8,2 -1,6 0,9 20,0 En ourcentage du PIB a/ Consommation totaLe ... 97,9 99,0 99,7 95,6 95,3 93,4 90,9 91,8 Consormation privée ... 85,7 88,5 90,0 86,8 86,2 85,2 82,1 83,2 Consocmmaetien pubtique ... 12,2 10,5 9,8 8,8 9,1 8,1 8,9 8,6 Epargne r.térieure ... 2,1 1,0 0,3 4,4 4,7 6,6 9,1 8,2 Investitàement brut ... 12,6 9,8 8,5 9,0 10,1 13,3 13,5 16,9 SoLde des ressources ... -10,5 -8,8 -8,2 -4,6 -5,4 -6,7 -4,4 -8,7 Variation annuette de L'IPC 3,4 9,0 21,1 10,6 14,5 15,0 26,3 9,0 11,8 (en %) Epargne nationaLe ... 1,0 -3,1 -1,0 0,3 -0,8 1,2 3,3 5,2 brute (en % du PIB) Sources : Gouvernement maLgache et estimation des ! ervices de La Banque. A/ Sur la base des prix courants. 29. La période de transition a couvert les douze mois séparant la forte dévaluation de juin 1987 et l'adoption du système d'importations libéralisées le ler juillet 1988. Le premier semestre de 1987 constituait la fin de la tendance antérieure : le régime de contrôle administratif serré des importations qu'exigeait une surévaluation de la monnaie était l'obstacle clé & vine expansion économique soutenue, mais il a fourni une protection à court terme à l'économie contre des réductions brutales des importations de biens de productior. La dévaluation de juin 1987 était une condition indispensable A l'accélération de la croissance économique. Toutefois, elle a provisoirement - et normalement - réduit l'absorption intérieure et la situation économique est donc restée défavorable au début de 1988. Exportations et importations ont encore baissé, après sept années consécutives de déclin, de mime que le crédit au secteur privé et, d'après les chiffres disponibles, le PIB a également diminué de juillet 1987 à avril 1988. 30. L'impact de la dévaluation, A la fois sur les prix et sur la demande intérieure, a été amorti assez rapidement. En avril 1988, l'inflation a amorcé une d6c6l6ration rapide et l'activité économique a repris. Le PIB réel a augmenté de 3,4 % au cours de l'année 1988 dans son ensemble et de 4,1 % en 1989, permettant une augmentation du PIB par habitant pour la troisième année consécutive après dix ans de déclin. Ces changements de niveau des grands agrégats sont d'autant plus encourageants qu'ils s'accompagnent d'une amélioration de structure, avec une augmentation particulièrement rapide des importations de biens d'équipement et du crédit. La production agricole a subi le contrecoup de conditions climatiques défavorables et a enregistré une croissance de 2,4 % en 1988 et 5,2 % en 1989. Par ccntre, les autres secteurs ont connu une croissance r6gulière de 4,6 4 en 1988 et 4,1 % en 1989. Les données sur l'emploi A Madagascar ne couvrent que 10 % de la main-d'oeuvre. (Les quelques données disponibles sur l'emploi salarié dans la secteur non gouvernemental sont présentées dans - 14 - l'Appendice statistique). Les salaires du secteur public ont stagné. On sait toutefois que le secteur informel est une source importante et croissante d'emplois. (Voir Annexe III.) c. Demande globale 31. La demande intérieure a été déprimée par la lenteur de la croissance économique avant 1987 et par l'impact de la dévaluation en 1987-88. Malheureusement, juste au moment où une reprise était en vue, la détérioration des termes de l'échange de 1988-89 (attribuable essentiellement à l'effondrement des cours du café) a temporairement empêché que l'expansion de la production ne se traduise par une hausse de la consommation par habitant. Cette dernière a continué à baisser, alors que le niveau de vie d'une population déjà très pauvre chutait déjà depuis près de 20 ans. En outre, l'emploi recensé dans le secteur informel n'a connu qu'une augmentation marginale en 1989 et le chômage est, paraît-il, élevé. De plus, comme on pouvait s'y attendre, les premiers avantages de la libéralisation et de la privatisation sont allés à un tout petit groupe qui était en mesure de tirer parti des occasions nouvelles. En conséquence, à la fin de 1989, la reprise économique n'avait pas encore atteint le gros de la population. 32. Ces dernières années, la consommation privée est restée à peu près constante en valeur réelle et la consommation publique a subi une baisse marginale. En 1989, la consommation privée en pourcentage du PIB était revenue au niveau des années 70 d'environ 85 % (la consommation par habitant était évidemment bien plus faible que dans les années 70). La consommation publique s'était stabilisée à environ 9 % du PIB, contre 12 % dans les années 70. En conséquence, l'épargne publique est redevenue positive et, après 1985, l'épargne intérieure totale a commencé à monter lentement mais régulièrement pour atteindre 8 % du PIB en 1989. L'épargne intérieure est sensiblement supérieure à l'épargne nationale en raison de l'ampleur du revenu net négatif des facteurs de l'étranger, les paiements d'intérêt extérieur absorbant plus de la moitié de l'épargne intérieure. Il s'agit là d'une des multiples manifestations du fardeau que fait peser la dette extérieure sur l'économie malgache. (Voir Section B). Cette amélioration de l'épargne intérieure a permis un redressement progressif de l'investissement, qui est passé de 8,5 % du PIB en 1985 à plus de 13,5 % en 1989. En 1989, le ratio d'investissement était légèrement supérieur à ce qu'il était pendant les années 70. En outre, sa hausse était en grande partie associée à un début de reprise de l'investissement privé, qui est passé d'un niveau insignifiant jusqu'en 1987 à environ 4 % du PIB en 1989. (La Figure 3 indique l'évolution de l'épargne et de l'investissement). 33. Cette évolution laisse à penser que, pendant les années 90, la croissance malgache suivra le schéma décrit ci-après. Les premiers signes d'amélioration enregistrés dans la mobilisation et l'utilisation des ressources intérieures sont sans aucun doute encourageants et ils contribuent à expliquer que la croissance du PIB par habitant est devenue positive en 1988. Toutefois, la croissance récente a été principalement associée à une augmentation de l'utilisation de capacité. Au cours des prochaines années, l'approfondissement du capital et l'expansion de capacité deviendront de plus en plus importants pour la croissance. Pour qu'elle soit soutenue et s'accélère, il faudra donc que l'investissement public soit efficace et que le taux global d'investissement augmente de façon notable grâce à un accroissement de l'investissement privé, qui devra être bien supérieur aux niveaux encore maigres d'aujourd'hui. En corollaire, pour que Madagascar soit moins tributaire de l'assistance extérieure (étant entendu que les besoins de financement d'un développement rapide doivent continuer à être amplement assurés), il faudra, à terme, améliorer la mobilisation des ressources intérieures. Les mesures nécessaires à la réalisation de ce schéma sont décrites dans le Chapitre 3; son articulation économétrique est contenue dans le scénario de base à l'horizon 1990-2000, qui est décrit dans le Chapitre 5. Figure 1: PIB et CONSOMMATION PRIVEE PAR HABITANT (Milliers de FMG de 1984) 260 250 240 - PIB par habitant 210 - 200 - 190 -\/\ \ 180 - Consommation privée par habitant \ 170 160 - 150 - 140 130 1 I A à 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1912 1974 1916 1978 1980 1982 1984 1986 1988 Figure 2: COMPOSITION DE LA DEMANDE FINALE, 1960-89 (En pourcentage du PIB) 1.2 1.1 - _ - /Dé-ficit,- - de ressources 0.1 0.7 0.6 Consommation privée 0.5 0.4 0-2 0.1 Investissement 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1989 -- -- - Investissement + Consommation de l'Etat + Consommation privée -------- PIB Investissement + Consommation de l'Etat Investissement (% du PIB) j 18 Be LE SECTEUR EXTERIEUR 34. Au cours des années 80, les politiques extérieures appliquées par le Gouvernement sont allées de la stabilisation jusqu'en 1986 à l'ajustement structurel par la suite. Madagascar n'a donc pu commencer à accroitre ses exportations que vers la fin de la décennie. En conséquence, la compression des importations exigée par la réduction du déficit commercial a été fortement aggravée par la baisse prolongée des exportations. La dette extérieure contractée pour financer l'énorme programme d'investissement public en 1979-80 a continué à peser lourd pendant toute la décennie. Toutefoise gràce en parts à peu près égales à l'ajustement du compte commercial et à l'augmentation des flux nets de capitaux venant des bailleurs de fonds, la balance des paiements globale s'est très nettement améliorée au cours de la décennie. 1. ne la stabilisation à l'ajustement 35. Tout en étant attribué,ýble à l'essor des investissements publics de 1979-80, la crise des paiements extérieurs qui s'est déclarée au début des années 80 a été déclenchée par une nette détérioration des termes de 1 échange due à la hausse des prix du pétrole,, à la baisse des cours internationaux du café et à une forte majoration des taux d'intérêt. Pour faire face à cette crise, les autorités malgaches ont non seulement resserré les politiques budgétaires et monétaires, mais décrété une première dévaluation du franc malgache et renforcé les restrictions administratives imposées aux importations. 36. Bien que Madagascar ait quitté la zone franc en 1973,, le franc malgache (FMG) est resté fixé à 50 francs malgaches par franc français jusqu'en 1982. En 1982 . le f ranc malgache a été dévalué et rattaché à la valeur d'un panier de monnaies pondéré par les échanges. A partir de 1984, le Gouvernement a adopté une politique de taux de change flexible selon laquelle le taux de change par rapport au panier de monnaies était indexé sur l'indice des prix intérieurs. Cela a permis une dépréciation progressive en valeur réelle. En conséquence, la moyenne annuelle du taux de change effectif nominal s'est dépréciée de 58 % au total de 1983 à 1986 et le taux de change effectif réel correspondant de 2914 % (voir la Figure 4). 37. Le Gouvernement a renforcé les interdictions et les restrictions quantitatives aux importations qu'il avait introduites dans les années 70 dans le cadre de sa stratégie de développement dirigiste et tournée vers l'intérieur. En 1986, des restrictions quantitatives s'appliquaient à toutes les importations et il était interdit d'importer à Madagascar toute marchandise qui y était produite. En outre, la structure des tarifs douaniers était complexe et discriminatoire. Au total, les barèmes comprenaient 69 tarifs différente allant de 0 à plus de 1.000 %. Il en résultait une protection effective très élevée qui faisait une nette diacrimînation entre secteurs, entreprises et produits. Ce régime commercial a réussi à rationner les importations et à amortir l'effet des pénuries de devises sur les importations de biens de production, mais il a accru la discrimination entre activités et consommateurs finals et entrainé des rentea de monopoles et une gestion inefficace des stocks de biens importés. - 19 - 38. En janvier 1987, à titre de transition vers une libéralisation ultérieure des allocations de devises, le Gouvernement a introduit un Régime d'importations libéralisé (RIL). Des quantités prédéterminées de devises étaient vendues chaque mois, ces devises étant affectées proportionnellement au rapport entre le montant disponible dans la réserve et le montant demandé par chaque importateur. Tout en causant des distorsions importantes, ce régime a assez bien fonctionné et permis de passer à un système d'importations libéralisées (SILI) qui a été introduit pour les importations d'équipement en février 1988 et étendu à toutes les importations en juillet 1988. Dans le cadre de ce système, tous les agents économiques peuvent obtenir des quantités illimitées de devises pour importer des biens au taux de change en vigueur. Le taux de change reste rattaché au panier de monnaies mais il peut être périodiquement ajusté en fonction de certains indicateurs, y compris les écarts d'inflation avec les principaux partenaires commerciaux et la disponibilité de réserves. En juin 1987, le Gouvernement a dévalué le franc malgache de 36 % en termes de devises pondérées par les échanges, ce qui a porté à 53 % la dévaluation cumulative pour 1987. En 1988, le franc malgache a encore été dévalué de 14 %. Au milieu de 1989, le taux de change effectif réel était tombé à 45 % de son niveau du début de la décennie. 39. En janvier 1988, le Gouvernement a supprimé toutes les barrières non tarifaires pesant sur les importations (à l'exception de 94 produits spécifiques liés à la santé et à la sécurité, dont le nombre a été réduit à 38 en mars 1989) et introduit une surtaxe temporaire de 30 % sur certaines importations autrefois interdites pour adoucir la transition dans les secteurs concernés, principalement les textiles et la viande. La surtaxe, réduite à 10 % en 1989, a été supprimée en janvier 1990. Toutes les exonérations tarifaires ont été abolies. La variance tarifaire a été rétrécie, le nombre de tarifs ayant été ramené de 69 en 1987 à 14 en 1990 et les tranches réduites à des multiples de 5 allant d'un minimum de 5 % à un maximum de 80 %. En 1990, le tarif moyen non pondéré était de 36 % alors qu'il était de 46 % en 1988. En même temps, l'écart type de la distribution tarifaire est tombé de 28,6 en 1988 à 21,2 en 1990, ce qui reflète l'harmonisation du barème qui a accompagné la réduction globale des tarifs. Afin de réduire encore davantage la protection effective, le Gouvernement envisage de réduire et de rationaliser le barème au cours des prochaines années. En 1992, un barème simple et uniforme devrait être établi, avec des tranches de 10 à 50 % selon le niveau de transformation du produit. Figure 4: TAUX DE CHANGE EFFECTIF REEL ET NOMINAL 1982-1988 19fl4W0 120 too 0 mo m..- - Taux de change eff. réel Taux de change eff. nomina17 - 20 llti jItEI *Imj*UI*II,mmgI.j.hesIIe,i t 1 1 1 I_ Jan. Aout Mar. Oct. Mai Déc. Juil. Fév. Sep. Avr. Nov. Juin Jan. SI I 485 I . 86 87 88 Mois-Année - 21 - 40. La lib6ralisation de. exportations a commencé en 1986-87 et s'est nettement acc6lérée en 1988. En 1986-87, le Gouvernement a aboli l'autorisation préalable d'exporter, les contrôles préalables des prix à l'exportation, le critère de valeur minimum et les périodes d"'insai" pour les exportateurs et commencé à délivrer plus facilement les cartes d'exportateur. En janvier 2,988, le monopole d'exportation du poivre et du girofle dont jouissait la Caisse de per6quation a été supprimé, la carte d'exportateur et les obligations de déclaration des exportations ont été éliminées, et la période maximum de rapatriement des devises, qui était de 30 jours après l'arrivée des marchandises A destination, a été portée à 90 jours après l'expédition. En septembre, le Gouvernement a publié une nouvelle loi sur 1su exportations permettant aux exportateurs d'expcrter librement leurs produits, sauf la vanille, A des prix négociés directement par les exportateurs et les importateurs. Il a en outre aboli tous les contrôles obligatoires de qualité ainsi que la délivrance par l'Etat ou des organismes d'Etat de certificats aux biens exportables. A partir de la campagne 1988/89, les producteurs de café ont été autorisés à négocier et à exécuter librement des contrats d'exportation. Enfin, les taxes à l'exportation ont été abolies sur tous les produits traditionnels sauf trois (voir Section C). A l'exception de la vanille (en raison de l'oligopole bilatéral qui existe sur le marché mondial de ce produit), la seule obligation administrative à laquelle sont soumis tous les exportateurs est celle de remplir une déclaration de douane. (L'obligation de rapatrier les devises reste toutefois en vigueur). 2. le commerce de marchandises 41. Le Tableau 2.3 présente un résumé de la balance des paiements; le Tableau 2.4 et les Figures 5 et 6 indiquent la tendance et la composition du commerce extérieur. Le déficit commercial a été pratiquement éliminé au cours des aý.nées 80. Toutefois, ce résultat a été obtenu par une compression draconienne des importations, dont la valeur par habitant est tombée de 90 dollars en 1980 A 28 dollars en 1989. Cette diminution des importations a freiné la production intérisure et les exportations et créé un cercle vicieux où la baisse des importations a ralenti l'activité économique et réduit les exportations, ce qui a entraln6 une nouvelle baisse des importations. Le déficit commercial qui avait atteint le chiffre sans précédent de 327 millions de dollars en 1980, soit 8 4 du PIB, a été fortement réduit et en 1985 il ne représentait plus que 1,5 % du PIB. Pendant la deuxième moitié de la décennie, il a oscillé autour de 17 millions de dollars (0,6 % du PIB) malgré la grave détérioration des termes de l'échange. Principalement en raison de la chute des cours internationaux du café, les termes de l'échange se sont détériorés au rythme moyen de 16 4 par an de 1987 A 1989. En 1988, les importations ont amorcé une reprise et un 1989, les échanges étaient pratiquement équilibrés. 42. Aprè, avoir atteint un maximum de 436 millions de dollars en 1980, la valeur (fob) des exportations de marchandises a baissé, tombant A un minimum de 280 millions de dollars en 1988 avant de remonter A 319 millions de dollars en 1989. Cette baisse représentait une diminution moyenne annuelle de 4,6 4, attribuable en parts presque égales au volume et aux prix. Depuis 1984, les mauvais résultats des exportations globales sont essentiellement attribuables aux mauvais résultats des exportations traditionnelles de Madagascar, A savoir le café, le girofle et la vanille. La part de c*s trois produits dans les exportations malgaches a baissé d'un maximum de 68 % en 1984 A 47 % en 1989. Compte tenu de la baisse de l'ensemblc des exportations, il serait trompeur d'y voir une diverà.bfication des exportations de 1980 A 1987. En réalité, en valeur, les exportations de produits autres que le café, le girofle et la vanille se sont effondrées, - 22 - tombant de 171 millions de dollars en 1980 à 114 millions de dollars en 1987. Toutefois, en 1988 et en 1989, stimulées par les mesures de libéralisation et par la dévaluation, les exportations de produits non traditionnels ont amorcé une nette reprise. Tableau 2.3 : Résumé de la balance des paiements, 1980 et 1985-90 (millions de dollars) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Exportations de marchandises (fob) 436 282 329 311 280 3'9 302 Importations de marchandises (fob) 764 334 331 315 312 314 458 Balance commerciate -327 -52 -2 -4 -32 -5 -156 Exportations de SNF 79 59 75 97 118 132 169 Importations de SNF 320 167 206 229 249 246 284 Solde des ressources -568 -160 -133 -136 -163 -109 -271 Revenu net des facteurs -45 -129 -155 -174 -169 -189 -159 Transferts courants nets -21 32 34 53 69 81 68 Solde courant -634 -257 -254 -257 -263 -217 -362 Transferts publics 67 67 118 102 136 129 170 Flux de capitaux à long terme (net) 356 152 229 248 20M 179 101 Divers -18 30 -17 -11 12 -24 -13 Solde global -229 -8 76 82 86 60 104 Variations des réserves -105 20 -70 -77 -40 -17 166 Autres financements 334 -12 -6 -5 -46 -43 -62 Pour mémoire Solde courant en % du PIB -15,7 -8,9 -7,7 -9,9 -10,8 -8,8 -11,7 Taux de change (FMG/$)211,3662,5 676,3 1069,2 1407,1 1603,4 1494,1 Source : Gouvernement malgache et estimations des services de la Banque. 43. Dans l'ensemble, l'effet des dévaluations sur les exportations malgaches a été décevant. Pendant la période 1980 à 1989, l'élasticité des exportations par rapport au taux de change effectif réel était très faible et sa corrélation médiocre. Il n'en reste pas moins important de maintenir un taux de change compétitif pour développer et pour diversifier les exportations. D'abord, ce manque d'élasticité des exportations totales traduit l'inélasticité des exportations traditionnelles de Madagascar, ce qui s'explique en partie par la politique qu'avait adoptée le Gouvernement de dissocier les prix à la production des prix à la frontière, empêchant une répercussion de l'ajustement du taux de change. Ensuite, la réaction de l'offre aux variations du taux de change a été meilleure pour les exportations non traditionnelles 7. Néanmoins, les exportations malgaches souffrent principalement aujourd'hui de contraintes et de goulets d'étranglement structurels et non d'un manque de compétitivité des prix. - 23 - Figure 5: IMPORTATIONS DE BIENS DE CONSOMMATION ET DE PRODUCTION (Indice des valeurs en dollars, 1975 = 100) 300 280 - 260 - \Biens de production 240 - 220 200 180 160 140 120 100 Biens de consommation 80- 60 1975197619771978197919801981 19821983198419851986198719881989 Figure 6: EXPORTATIONS TRADITIONNELLES ET NON TRLDITIONNELLES (Indice des valeurs en dollars, 1975 = 100) 180 170 160 Exp. traditionnelles 150- 140 - 130 - 120 110 100 90 \Exp. non traditionnelles 80 - 70 - 60 1 1 1 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 - 24 - Tableau 2.4 : Exportations et imortations par crande catéaorie. 1980 et 1985-90 (millions de dollars et pourcentages) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Exportations totales (fob, en millions de dollars) 437.0 282.0 329.0 311.0 280.0 319.0 302.0 En X du total : Produits traditionnels 65,0 65,3 71,1 60,4 48,9 47,0 39,4 Café 49,0 36,9 45,0 31,5 27,1 23,8 13,9 Vanille 4,3 15,6 15,2 25,7 16,1 13,2 18,9 Girofte 11,7 12,8 10,9 3,2 5,7 10,0 6,6 Divers 35,0 34,7 28,9 39,6 51,1 53,0 60,6 Importations totales 939.0 395.0 395.0 382.0 379.0 381.0 556.0 (cif, en millions de dollars) En % du total Produits alimentaires 9,4 12,7 13,2 12,8 4,5 10,2 7,2 Autres produits de consommation 11,1 13,2 14,2 15,4 15,8 17,1 17,6 Energie 16,9 21,5 14,9 14,4 17,4 13,4 16,4 Autres biens intermédiaires 27,1 27,6 30,1 29,8 25,9 23,9 23,7 Biens d'équipement 35,5 25,0 27,6 27,6 36,4 35,4 35,1 Sources : Gouvernement malgache et estimation des services de la Banque. 44. Compte tenu de la stagnation des exportations, les importations de marchandises ont payé le prix de l'ajustement extérieur dans les années 80. Elles ont continuellement baissé pour tomber d'un maximum de 764,4 millions de dollars en 1980 à un minimum de 312 millions de dollars en 1988 avant de remonter très légèrement en 1989. En prix constants, les importations malgaches ont baissé de plus de 60 % entre 1980 et 1989. Sur l'ensemble de la décennie, pour comprimer les importations, le Gouvernement a d'abord utilisé les restrictions quantitatives pour passer ensuite à des ajustements des taux de change. Pendant la période de stabilisation, les contingents ont été très resserrés et les dévaluations de 1982-86 n'ont guère su d'effet sur les importations. La dévaluation s'inscrivait dans le cadre de la politique de gention de la demande qui était nécessaire pendant ces années-lA. Au contraire, la grosse dévaluation de 1987 visait à remplacer les restrictions quantitatives comme moyen de limiter les importations. Elle a permis de démanteler les restrictions quantitatives et de mettre en oeuvre une réforme des tarifs douaniers et plus tard de libéraliser l'allocation de devises nécessaires aux importations. Le recours à des restrictions quantitatives pendant presque toutes les années 80 explique la faiblesse du lien entre les importations et les prix (mesurde par le taux de change effectif réel). 45. Tous les secteurs de l'économie malgache ont été touchés par la baisse spectaculaire des importations pendant les années 80. L'industrie a beaucoup souffert de la pénurie de facteurs de production et d'équipement. Les biens manufacturés, importés et de fabrication locale, ont disparu des magasins. Aggravé par les difficultés accrues de transport attribuables au manque de pièces de rechange et à la pénurie de pétrole, le manquo de biens de consommation a découragé les agriculteurs de produire pour le marché. En outre, en raison de la chute brutale du niveau de vie et de la désorganisation causée par la crise, les vols de produits agricoles se sont accrus, ce qui a contribué à réduire la production agricole. Bien que la dévaluation de 1987 ait initialement réduit la demande d'importations, le changement du régime d'affectation des devises qui s'en est suivi a joué un rôle central dans la reprise économique de 1988, en rétablissant la compétitivité du taux de change et en rendant beaucoup plus efficace l'affectation des ressources. - 25 - 3. Les services, les transferts et le compte courant a. Cadre général 46. Comparé aux années 70, le déficit du compte des services est resté élevé pendant toutes les années 80, principalement en raison des paiements d'intérêt plus élevés pendant la décennie. Cette augmentation a toutefois été compensée par une hausse des transferts nets publics et privés. Les paiements d'intérêt ont sans cesse augmenté, passant de 42 millions de dollars en 1980 à 216 millions de dollars en 1989. Leur part du déficit du compte de services est passé de 15 % en 1980 à 65 % en 1989. Le déficit des autres services a enregistré une très forte baisse, chutant de 233 millions de dollars en 1980 à 105 millions de dollars en 1985 avant de se stabiliser autour de 125 millions de dollars. Les fluctuations de ce déficit ont suivi de près l'évolution du volume du commerce extérieur. Sa stabilisation ces dernières années masquait une forte augmentation des paiements au titre de services qui a été compensée par une hanisse des recettes attribuables aux services due essentiellement aux progrès du tourisme. Dans l'ensemble, le déficit du compte des services a baissé de 275 millions de dollars en 1980 à 237 millions de dollars un 1985 pour remonter à 329 millions de dollars en 1989, augmentation qui était entièrement imputable à la hausse des paiements au titre d'intérêts échus. 47. Parmi les exportations de services, le tourisme semble particulièrement prometteur. La flore et la faune de Madagascar, qui sont uniques au monde, et ses paysages variés et spectaculaires offrent un potentiel touristique excellent. Le nombre annuel d'arrivées de touristes qui avait stagné aux alentours de 12.200 de 1980 à 1984, a atteint 39.000 en 1989. Les recettes touristiques peuvent augmenter à condition de résoudre tout d'abord un certain nombre de contraintes de capacité, qu'il s'agisse du transport aérien ou des équipements hoteliers. L'amélioration continue de l'environnement économique à Madagascar attire vers le secteur du tourisme davantage d'investisseurs privés nationaux et étrangers qui ont déjà entrepris plusieurs petits projets ainsi qu'un grand projet international. Bien conçu, le développement du tourisme transformerait vraisemblablement l'environnement et la diversité biologique exceptionnels de Madagascar en précieux atout économique pour les populations locales. Le tourisme pourrait donc aider le Gouvernement à lutter contre le déboisement et l'érosion catastrophiques que connaît Madagascar (voir Chapitre 4). b. Transferts et compte courant 48. Les entrées de fonds privés et publics ont sensiblement augmenté pendant la deuxième moitié des années 80. Après avoir fluctué aux alentours d'une moyenne annuelle de 65 millions de dollars de 1980 à 1984, les transferts nets ont sauté à 100 millions de dollars en 1985 et ont plus que doublé par la suite pour atteindre 210 millions de dollars en 1989. Les transferts nets privés ont presque quadruplé entre 1984 et 1985 et ont augmenté régulièrement par la suite pour atteindre 81 millions de dollars en 1989. Cette augmentation traduisait l'augmentation des dons de bailleurs de fonde et l'enregistrement, depuis 1985, des importations autofinancées. Il est possible qu'elle représente en partie le rapatriement en nature de capitaux enfuis les années précédentes. Témoignant du soutien de la communauté internationale aux efforts d'ajustement du pays, les transferts publics nets ont plus que doublé, passant de 67 millions de dollars en 1985 à 129 millions de dollars en 1989. Cette hausse a largement compensé l'augmentation des paiements d'intérêt au cours de la deuxiême moitié des années 80. Malgré l'augmentation des paiements d'intérits, le déficit du compte courant, y compris les transferts, a, diminué régulièrement, tombant de 557 millions de dollars (14 % du PIE) en 1980 à 184 millionz de dollars (6,4 % du PIB) en 1985, et à 88 millions de dollars (4 % du PIB) en 1989. - 26 - 4. Le compte de capital et le solde global 49. Après avoir baissé d'un chiffre record de 417 millions de dollars en 1980 à un minimum de 139 millions de dollars en 1984, les décaissements de prêts ont remonté pendant la deuxième moitié des années 80. Les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux ont accru leurs prêts à Madagascar. Ces prêts ont atteint un montant annuel d'environ 200 millions de dollars en 1986-89. Les principaux bailleurs de fonds de Madagascar sont l'IDA et la France, qui, ensemble, représentent plus de 50 % du montant total des prêts concessionnels. 50. Le fardeau de la dette est toutefois resté lour!, En fait, sans allégement de la dette, il y aurait eu sortie nette de capitaux en 1988 et en 1989. Depuis 1981, Madagascar a signé huit accords de rééchelonnement de sa dette, conclu trois opérations de swap et bénéficié, en 1989, d'une annulation de 516 millions de dollars de sa dette publique (essentiellement à l'égard de la France). Après aménagement de la dette, les entrées nettes de fonds ont diminué d'un maximum de 375 millions de dollars en 1980 à un minimum de 121 millions de dollars en 1982 avant de fluctuer autour de 200 millions de dollars pendant le reste de la décennie. Malgré le caractère concessionnel de la dette contractée après 1982 et les rééchelonnements successifs, le service de la dette continue à grever lourdement l'économie; en 1989, il dépassait encore les exportations de biens et services (105 % avant rééchelonnement et 71 % après, y compris les paiements d'arriérés). Le solde global des paiements s'est amélioré, passant d'un déficit de 229 millions de dollars en 1980 à un déficit de 8 millions de dollars en 1985, avant de devenir nettement excédentaire pendant la seconde moitié des années 80. En conséquence, les réserves de Madagascar sont passées de 5 millions de dollars en 1980 à un montant respectable de 230 millions de dollars à la fin de 1989. 5. La dette extérieure 51. A la fin de 1989, la dette extérieure publique et garantie ear l'Etat s'élevait à 4.085 millions de dollars, dont un encours de 82 % (Voir Tableau 2.5 et Figure 7). Si l'on ajoute l'utilisation de 190 millions de dollars de crédit du FMI, la dette par habitant était proche de 320 dollars, soit 25 % de plus que la moyenne de la dette par habitant des pays d'Afrique subsaharienne recevant exclusivement des crédits de l'IDA (256 dollars) 9. L'importance de la dette s'explique essentiellement par les politiques de la fin des années 70, qui ont entraîné des modifications substantielles de la structure et du volume de la dette malgache. L'encours de la dette a été multiplié par 20 de 1975 à la fin de 1988, passant de 170 millions de dollars à 3.340 millions de dollars. La plus grande partie de cette dette était liée à l'ambitieux programme d'investissements publics financé par des prêts commerciaux extérieurs en 1978-80. Les nouveaux engagements ont sauté de 70 millions de dollars par an en 1975 à 444 millions de dollars en 1980 pour retomber à 176 millions de dollars en 1985. En 1988, les engagements en valeur réelle étaient de l'ordre de 60 % de leur niveau de 1980. La part des créanciers privés dans l'encours de la dette est passée de 6 % en 1975 à 37 % en 1980. L'élément de don, qui était de l'ordre de 77 % en 1975, est tombé à 30 % en 1980, ce qui a sensiblement contribué au problème de la dette qu'a connu Madagascar dans les années 80. La situation s'est améliorée récemment du fait que Madagascar a eu moins recours aux prêts commerciaux. En 1989, l'élément de don était remonté à 70 % et les créanciers privés ne représentaient plus que 8 % de l'encours de la dette. La croissance continuera toutefois de reposer sur l'obtention d'une assistance extérieure suffisante pendant plusieurs années. Pour améliorer le profil de la dette extérieure de Madagascar et réduire le fardeau du service - 27 - de la dette au cours des prochaines années, il faudrait que cette assistance soit accordée sous forme de dons ou de prêts fortement concessionnels. Il est vraisemblable que tel sera le cas. Compte tenu des réformes structurelles entreprises et du potentiel économique du pays, la communauté des bailleurs de fonds a soutenu des mesures spéciales visant à alléger le problème de la dette de Madagascar, y compris un rééchelonnement favorable de la dette et l'annulation de montants importants. Depuis 1982, des restrictions rigoureuses ont été imposées au montant des emprunts non concessionnels contractés ou garantis par le secteur public. Les rééchelonnements accordés par le Club de Paris et le Club de Londres ont atténué temporairement les problèmes de devises. Il importe toutefois de noter que, à Madagascar, le budget ne bénéficie pas des réaménagements et n'est pas non plus grevé par les frais d'intérêts moratoires de réaménagements précédents du fait que l'Etat assure le service de sa dette extérieure en francs malgaches selon l'échéancier initial. En conséquence, la Banque centrale absorbe les risques de change et obtient le bénéfice du rééchelonnement. C'est pourquoi seule une annulation pure et simple a un effet budgétaire. Par ailleurs, à court et moyen termes, l'annulation de la dette a à peu près le même effet sur la balance des paiements que des réaménagements (à l'exception d'un faible montant d'intérêts moratoires). (Voir les projections du fardeau de la dette dans les années 90, Chapitre 5, section A, 1.c). L'annulation de dettes consentie par plusieurs pays créditeurs a nettement amélioré la situation des finances publiques. En 1989, le gain budgétaire équivalait à 63 milliards de francs malgaches et, en 1990, il a été estimé à 77 milliards de francs malgaches, somme considérable (environ 15 % des dépenses totales de fonctionnement, ou environ 2 % du PIB). Tableau 2.5 : Dette extérieure par type de créancier, 1975, 1980, 1985-90 (millions de dollars en fin de période) 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Encours dette publique totale 167 926 2157 2649 3332 3290 3346 3490 à long terme Prêts concessionnels 142 495 871 1084 1414 1534 1744 2099 dont IDA 54 122 316 422 550 607 670 817 Prêts non concessionnels 16 85 959 1185 1612 1411 1300 1137 Financement privé 9 346 327 380 406 345 301 255 Y compris montants non décaissés 300 1650 2710 3335 4138 4191 4086 4026 Composition (en pourcentage du tota!) Institutions multilatérales 47,9 20,2 22,1 23,9 25,3 28,0 30,6 36,3 Banque africaine de développement/FAD 0,0 0,7 1,9 3,0 4,0 5,0 6,1 8,3 BIRD/IDA 46,5 16,4 15,9 17,1 17,6 19,4 20,8 24,1 Divers 1,4 3,2 4,2 3,8 3,7 3,6 3,7 3,9 Créanciers bilatéraux 46,6 42,5 62,2 62,6 63,4 62,3 60,4 56,4 dont France 20,7 5,7 16,9 18,4 20,8 21,2 22,8 24,9 Créanciers privés 5,6 37,2 15,7 13,5 11,3 9,7 9,0 7,3 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Engagements (pendant l'année) 70 444 176 251 327 365 86 ... Encours de la dette/exportations (X) 44 178 602 654 760 784 723 718 Source : Banque mondiale, Système de notification de la dette, août 1990. a/ Ne tient pas compte de l'impact total des annulations de dettes; le chiffre global officiel était d'environ 3,2 milliards de dollars à la fin de 1990, Une ventilation similaire n'est pas disponible. - 28 - Figure 7: ENCOURS DE LA DETTE, 1978, 1980, 1989 (Dette publique et garantie par l'Etat, fin d'année) 1978 1980 Total 167 millions de dollars Total 926 millions de dollars Autres créanciers Créanciers privés Autres créanciers multlatraux6%)multilatéraux (3.8%) multilatéraux (5.6%) (1.3%) IDA (16.4%) Créanciers Autres créanciers privés bilatéraux (37.2%) (25.z9%) France - (5.7%) IDA (46.5%) (20.7%) Autres créanciers bilatéraux (36.8%) 1989 Total 3346 millions de dollars Autres créanciers Créanciers privés (9.0%) multilatéraux IDA (20.8%) Autres créanciers bilatéraux (37.6%) France (22.8%) - 29 - c. LE SECTEUR PUBLIC 1. Les finances publigues a. Les tendances générales 52. Le Tableau 2.6 et la Figure 8 indiquent les tendances générales des finances publiques dans les années 80. L'évolution des grands agrégats est très claire et reflète celle du compte courant extérieur. Les recettes, qui avaient atteint un maximum de 13,2 % du PIB en 1980, ont régulièrement baissé jusqu'en 1989, en grande partie à cause de la crise économique. Les dépenses publiques totales, qui avaient atteint un montant insoutenable de 24,4 % du PIB en 1980, ont été régulièrement et substantiellement réduites jusqu'en 1988 et sont restées presque constantes en valeur réelle depuis lors. En conséquence, le déficit budgétaire est tombé du sixième du PIB au début des années 80 à 3,8 % en 1985 et à 4,1 % en 1989. 53. En parallèle, la structure du financement a enregistré une amélioration spectaculaire, par suite du remplacement de> emprunts commerciaux par des prêts d'aide fortement concessionnels (voir Figure 9). L'élément de don des décaissements de prêts extérieurs à Madagascar en 1988-89 (pondéré par les bailleurs de fonds et les conditions d'assistance) est estimé à environ 70 %, ce qui correspond à plus de 200 milliards de francs malgaches par an. (Si la présentation du budget était modifiée de manière à inscrire en recettes la totalité de l'aide accordée sous forme de dons, y compris l'élément de don des prêts concessionnels, le budget de Madagascar ferait apparaltre un excédent équivalant à environ 1 % du PIB). En 1988, l'Etat a donc commencé à réduire son endettement net intérieur de quelque 10 % par an. Selon les indications dont on dispose à présent, d'ici à la fin de 1992, l'Etat devrait avoir amorti près du tiers de la dette qui existait à la fin de 1987. C'est là un point clé expliquant l'évolution monétaire décrite dans la Section D. Depuis 1988, les finances publiques ont servi de frein à l'expansion monétaire, au lieu de l'alimenter comme au cours des années précédentes et comme dans la plupart des pays. 54. Du point de vue de la stabilisation budgétaire, ce sont là des résultats impressionnants. Par contre, pour ce qui est de l'impact sur le développement, il y a lieu de faire de lourdes réserves. Le réalignement budgétaire a été "forcé" par l'urgence de la tâche de stabilisation mais n'était pas "planifié." Le Gouvernement n'avait ni la marge de manoeuvre ni les structures institutionnelles pour gérer la compression indispensable des dépenses ou l'involution des impôts en prêtant suffisamment attention à l'efficacité de services publics et sociaux clés. En conséquence, les réductions nécessaires des dépenses publiques ont touché toutes les grandes catégories de dépenses de fonctionnement autres que les intérêts. Les salaires ont subi une érosion progressive en valeur réelle pour tomber à un niveau bien inférieur & celui du début des années 70, ce qui a nui à la motivation et à l'efficacité de la fonction publique. En tant que principale catégorie de d4pensem discrétionnaires, les biens et services ont été les premiers à subir l'effet des r6ductions, avec de graves répercussions sur le fonctionnement de toutes les institutions publiques et la rentabilité de l'entreprises privée. Les distorsions qui s'en sont suivies ont été bien pires sur la composition des dépenses publiques que sur les importations, l'impact des réductions sur les biens essentiels ayant été amorti par un rationnement sévêre. -30 - Tableau 2.6 : Recettes et dépenses de l'Etat. 1980, 1985-90 (milliards de francs malgaches) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Recettes et dons 128.7 273.1 201.3 458.4 542.2 625.1 749.3 Recettes intérieures 128.7 244.6 265.4 402.1 449.0 461.0 547.1 Dons 0.0 28.5 35.9 56.3 93.2 164.1 202.2 Dépenses totales 238.1 346.8 372.8 550.8 656.8 788.0 784.1 Dépenses de fonctionnement 142.0 212.6 232.4 299.4 350.1 399.8 418.9 Personnel 64.0 109.4 116.6 141.3 165.9 176.9 193.9 Biens et services 32.8 39.8 35.7 46.0 47.9 66.7 78.3 Divers 45.2 63.8 80.1 112.1 137.1 156.6 146.3 Dépenses d'équipement 96.1 134.2 140.4 229.3 305.9 388.2 365.2 dont : rétrocessions Déficit sur la base des engagements 109.4 73.7 71.5 92.4 114.7 162.9 34.8 Ajustements 12.9 -1.7 1.2 4.4 5.8 3.1 8.4 Déficit de trésorerie 122.3 72.0 72.7 96.8 120.5 166.0 43.2 Pour mémoire : (en % du PIB) Recettes et dons 15,1 14,2 13,5 16,7 15,8 15,8 16,2 Dépenses totales 1/ 29,4 18,0 16,8 20,2 19,3 20,0 16,9 Déficit budgétaire -14,3 -3,8 -3,3 -3,5 -3,5 -4,2 -0,9 1. Y compris ajustements. Sources : Gouvernement malgache et estimations des services de la Banque. 55. En conséquence, vers la fin de 1987, le niveau des impôts et des dépenses publiques était devenu soutenable du point de vue financier mais non du point de vue du développement du fait que leur incidence et leur composition ne correspondaient ni aux priorités déclarées de développement de Madagascar ni au nouveau cadre d'incitations orientées vers le marché que le Gouvernement avait mis en place. [Il restera essentiel de préserver les progrès vers la stabilisation que Madagascar a faits au prix d'un tel sacrifice dans les années 80]. Toutefois, les grands problâmes des années 90 concernent la structure des dépenses plutôt que leur montant total et une meilleure mobilisation des ressources intérieures. b. Evolution des recettes fiscales 56. Le niveau des recettes fiscales a été faible à Madagascar ces dernières années. De 1980 à 1989, elles n'ont généralement pas progressé au même rythme que le PIB. Le ratio impôts/PIB a baissé tous les ans sauf deux, partant d'un maximum de 15 % en 1980 et atteignant environ 11 % en 1989. Les recettes non fiscales ont représenté une part trèe faible des recettes totales de l'Etat à Madagascar. Le faible ratio impôts/PIB se traduit donc par des recettes globales relativement faibles; ce ratio était de 18,4 % en moyenne en 1984 pour l'ensemble des pays d'Afrique subsaharienne pouvant bénéficier de crédits de l'IDA, contre 17,2 % en 1982. 57. La structure des recettes fiscales est restée relativement stable de 1980 à 1989. Les taxes sur le commerce international ont représenté en moyenne les trois-cinquièmes environ des recettes fiscales totales contre environ 37 % pour l'Afrique subsaharienne, ce qui explique la baisse de la pression fiscale. La compression draconienne des importations, et par - 31 - conséquent des recettes venant des taxes à l'importation, n'a pas pu être compensée par une hausse des impôts intérieurs à une époque où les revenus intérieurs étaient en net déclin. La baisse de la pression fiscale s'explique aussi par les modifications qui ont été apportées à certains impôts à la fin des années 80. (L'évolution des taxes à l'importation a été analysée dans la section précédente.) 58. La baisse du ratio impôts/PIB est aussi imputable à la réduction des taxes à l'exportation, qui a été soutenue par la communauté internationale des bailleurs de fonds. Les taxes à l'exportation, qui étaient la source la plus importante de recettes fiscales jusqu'en 1987, ont été complètement remaniées en 1988 et en 1990. Auparavant, les caisses de stabilisation du café, de la vanille, du girofle et du poivre constituaient un système complexe de taxes multiples dont les taux variaient entre les principales cultures d'exportation et aussi entre produits. Par exemple, le café et le girofle faisaient l'objet d'un droit de sortie spécifique dont le taux est resté le même pendant 20 ans, mais la vanille était soumise à une taxe ad valorem. Afin de simplifier le système de taxes à l'exportation et de réduire les désincitations à l'exportation, le Gouvernement a remplacé toutes les taxes à l'exportation et tous les prélèvements sur le girofle et le café par une taxe progressive ad valorem. En 1989, pour compenser l'effondrement des cours mondiaux du café, il a fortement réduit les taxes sur les exportations de café. Figure 8: TENDANCES BUDGETAIRES GENERALES, 1975-88 (Pourcentage du PIB) 40- 35- Dépenses totales 30- 8 25- c o20 15 - _Recettes 10 Dépenses de fonctionnement 5 1T 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Figure 9: PROGRAMME D'INVESTISSEMENT PUBLIC, ORIGINE DES CONCOURS EXTERIEURS, 1989-91 Italie Divers (6.3%) (32.2%) FED (9.2%) BAF/FAD (8.7%) France, CCCE (17.5%) BIRD/IDA (20.1%) France, FAC (6.0%) - 34 - 59. Les contributions indirectes internes sont restées sensiblement les mêmes. La principale d'entre elles est la taxe unique sur les transactions (TUT) qui est censée opérer comme une taxe à la valeur ajoutée. Depuis 1983, son taux est de 15 %. L'autre grande contribution indirecte est la taxe à la consommation appliquée à environ 300 produits. Elle va de 5 à 500 %, mais les taux les plus courants sont de 5 ou 10 %. 60. Les contributions directes consistent essentiellement en impôts sur les personnes et sur les sociétés. L'impôt sur le revenu comprenait autrefois des impôts séparés sur les revenus non salariaux et salariaux dont le taux marginal maximum a été réduit de 60 à 50 % en 1988. En 1990, le Gouvernement a introduit un impôt général sur le revenu au taux marginal maximum de 45 % et à la structure fortement progressive. L'impôt sur les sociétés a également été simplifié en 1988, le nombre de taux étant réduit de trois à deux. La plupart des entreprises sont maintenant imposées au taux de 45 % et les sociétés agricoles, minières et de services à 35 %. Les impôts fonciers et immobiliers représentent un très faible pourcentage des recettes fiscales bien qu'ils aient un excellent potenti3l. c. Les dépenses publiques 61. Grâce à la réussite du programme de stabilisation, en 1988, les dépenses publiques avaient été réduites à 19 % du PIB, chiffre sensiblement inférieur à la moyenne des pays en développement à faible revenu. Le Gouvernement est alors passé d'une réduction à une restructuration des dépenses publiques. Il s'agit de tirer parti au maximum de la complémentarité entre la fourniture efficace de services publics et la rentabilité de l'investissement privé et de l'activité économique. A cette fin, la restructuration des dépenses publiques doit privilégier des activités qui soutiennent plutôt qu'elles ne remplacent les efforts économiques privés; améliorer tous les services publics et faciliter l'accès aux services sociaux essentiels pour les groupes les plus vulnérables; consacrer les ressources non plus à des fonctions obsolètes (comme le contrôle des prix), mais à des fonctions essentielles (comme la formulation et le suivi des projets); redéployer, recycler et remotiver les fonctionnaires et, surtout, elle doit porter sur des préoccupations et priorités à long terme - principalement la réduction de la fécondité, les soins de santé primaires, l'éducation de base et l'environnement. 62. L'année 1988 a marqué le lancement de ces nouveaux efforts dans le domaine des investissements publics. Le premier programme d'investissement public triennal glissant, formulé pour 1989-91, représentait une nette amélioration de la programmation et de la qualité du portefeuille par rapport aux années précédentes. Le programme 1990-92 qui l'a suivi comprenait de nouvelles améliorations, principalement un montant suffisant de fonde de contrepartie pour des projets financés par des sources extérieures. Ensuite, l'année 1989 a marqué le début d'une réorientation appréciable des dépenses de fonctionnement vers les priorités de développement clé. La santé primaire, l'éducation de base, la sécurité publique (surtout en milieu rural) et l'entretien des bâtiments publics ayant été identifiés comme secteurs d'intervention prioritaire, le budget de 1990 comprenait des crédits supplémentaires pour les ministères concernés 10. 63. Actuellement, l'agriculture, l'éducation, la santé et les transports sont les quatre secteurs économiques et sociaux qui absorbent le plus de ressources publiques - à peu près la moitié du total. Par rapport aux pays d'Afrique subsaharienne à faible revenu, les dépenses publiques de Madagascar se caractérisent essentiellement par la part relativement importante de l'agriculture et des transports (environ le sixième des dépenses chaque) et la part légèrement supérieure à la moyenne de l'éducation et de la santé (7 % chacune). La Figure 10 fait apparaître la répartition sectorielle des dépenses publiques totales en 1989. Figure 10: STRUCTURE DES DEPENSES PUBLIQUES, 1989 Transports et Divers Communications ( (15%) Ï4x Education (13%) Services publics généraux (10%) Santé (6%) Défense et Forces de l'ordre Agriculture et Forêts (17%) -36- 64. En 1989, les dépenses consacrées à la défense représentaient environ 6 % des dépensa totales de l'administration centrale, contre une moyenne d'environ 10 % dans les pays d'Afrique subsaharienne à faible revenu. Il serait de toute façon difficile de soumettre les dépenses militaires à une analyse économique normale. Néanmoins, avec un total de 50 milliards de francs malgaches par an (A peu près ce que le pays consacre à la santé) ces dépenses sont considérables. Elles méritent que le Gouvernement continue à les regarder de prés au même titre que toute autre activité publique qui absorbe un montant appréciable des ressources du pays. En outre, Madagascar ne fait pas l'objet de menaces extérieures. Compte tenu des profondes réformes politiques qui ont récemment eu lieu dans la région et ailleurs, il pourrait être très fructueux de redéfinir la mission des forces armées pour leur donner un rôle mieux adapté aux circonstances politiques et stratégiques contemporaines, ce qui dégagerait des ressources pour d'autres priorités du Gouvernement sans que la sécurité ou la stabilité du pays en souffrent. 65. Du point de vue inatitutionnLli de 1987 à 1990, le Gouvernement a promulgué de nouvelles procédures applicables au cycle budgétaire, établi le processus de formulation d'un PIP triennal glissant, mené à bien un recensement majeur de la fonction publique et une vérification des listes de fonctionnaires, et adopté plusieurs améliorations institutionnelles avec l'a4ie d'assistants techniques spécialisés ". 66. Qu'il s'agisse du Gouvernement ou du secteur privé, les Malgaches ont joué un rôle de plus en plus important pendant ce processus, ce que la communauté internationale a noté avec satisfaction. L'objet primordial du programme de réforme budgétaire est peut-âtre d'encourager ce processus d'internalisation des décisions concernant les dépenses publiques et le développement continu de ressources institutionnelles et humaines malgaches susceptibles de les appliquer correctement. (On trouvera au Chapitre 3 D.1 une analyse de l'équilibre délicat entre les objectifs à court terme d#amélioration de l'assistance technique et les considérations à plus long terme de renforcement des capacités). 67. Malgré les faiblesses qui persistent dans la programmation des dépenses publiques, la situation est bien meilleure maintenant qu'elle ne l'était il y a dix ans et bien éloignée du "programme" massif d'investissements publics qui a provoqué la grave crise du début des années 80 et le lourd endettement qui pèse encore sur le pays. Exécuté dans un contexte d'interventionnisme et de contrôle par l'Etat de l'activité économique, ce programme concentrait les dépenses publiques sur des projets industriels coûteux et non rentables financés en grande partie par des emprunts extérieurs commerciaux, et il était très mal coordonné. Aucun de ces défauts n'existe aujourd'hui. 2. Les entreprises publiques a. Le cadre 68. Le secteur parapubJ%ic de Madagascar comprend en gros trois groupes d'entreprises publiques (EP) : celles qui existaient vers l'époque de l'accession à l'indépendance, celles qui ont été créées par la vague de nationalisations du milieu des années 70 et les nouvelles entreprises nées du programme massif d'investissements lancé en 1978. Les entreprises de services publics forment le gros du premier groupe; le second groupe comprend, outre un certain nombre d'entrerises industrielles et agricoles, les banques et les entreprises parapubliques commerciales; et le troiniâme groupe est en grande partie constitué d'entreprises industrielles, y comprio les grosses entreprises non rentables, superflues et onéreuseso, crU-éec Lu début des années 80. - 37 - 69. En 1985, il existait officiellement 167 entreprises publiques, dont 60 dans le secteur agricole (y compris 13 fermes d'Etat), 45 dans le secteur industriel, 18 dans les transports et services publics, 17 dans le commerce et le reste dans divers services. Il y avait de grandes et de petites entreprises et des entreprises très actives à côté d'entreprises moribondes. Les EP étaient donc à bien des égards très diverses, mais elle se ressemblaient sur un point : la gravité de leurs problèmes. La plupart d'entre elles étaient déficitaires et ne survivaient que grâce à des transferts budgétaires ou au crédit que leur accordaient les banques d'Etat. Ce dernier mécanisme était particulièrement problématique car il imposait au portefeuille des banques le lourd fardeau de prêts non productifs, évinçant le crédit au secteur privé et faisant monter les taux d'intérêt pour compenser les pertes sur le crédit aux entreprises parapubliques. Après 1985, le Gouvernement a dans une certaine mesure restreint les transferts budgétaires, mais la pression exercée sur le système financier a continué à s'accentuer. Une fois resmerrés les transferts budgétaires, les déficits des entreprises publiques ont été de plus en plus couverts par des f inancements bancaires. Ainsi, à la fin de 1937, les prêts au secteur parapublic représentaient plus de 50 % du crédit bancaire total et plus de la moitié de ces prêts n'étaient pas productifs. (On trouvera dans la section suivante une analyse de l'évolution du crédit.) b. Les réformes 70. Les premières mesures ont été prises en 1987, y compris la décision d'examiner 26 entreprises publiques et le lancement d'un certain nombre d'études, dont la plus importante a établi une classification des EP en fonction de leur rentabilité économique. A partir de ces premières mesures, le Gouvernement a formulé un programme pluriannuel de réformes des entreprises publiques, qu'il a commencé à exécuter par tranches à partir de 1988. Ce programme repose sur las trois critères de la viabilité économique, de l'efficacité opérationnelle et de l'utilisation économique des maigres ressources administratives de l'Etat. Par conséquent, seules les entreprises qui sont économiquement viables tout en étant manifestement d'intérêt public ou national devraient rester dans le secteur public; celles qui ne sont pas économiquement viables devraient être dissoutes et celles qui sont viables mais ne sont pas clairement d'intérêt public ou natiorl devraient être privatisées. Enfin, celles qui ont des fonctions "mixtes" devraient cesser celles de leurs activitée qui ne sont pas d'intérêt public. Comme dans d'autres pays, les objectifs du programme de réformes sont donc les suivants : réduire la ponction que le secteur parapubic opère sur les ressources; rationaliser le secteur par des liquidations et des cessions; et améliorer l'efficacité des entreprises qui sont véritablement de caractère public. 71. Le premier objectif a été en grande partie réalisé, le second partiellement et de manière hésitante, et on est encore loin du troisième. En 1988, le Gouvernement a imposé un moratoire de durée indéterminée à la création de nouvelles EP; depuis 1985, le programme monétaire fixe un plafond au montant global du crédit accordé au seuteur parapublic; depuis janvier 1988, les banques n'ont plus le droit d'accorder de nouveaux crédits aux EP classées dans la catégorie à haut risque; et le Gouvernement a bloqué & leur niveau de 1987 les transferts budgétaires à ces EP. (Depuis lors, la plupart d'entre elles ont été dissoutes ou privatisées). 72. En ce qui concerne le second objectif, après toute une série de mesures importantes prises au milieu de l'année 88, dont la fermeture des plus grosses entreprises dispendieuses créées pendant la période d'investissement inconsidéré 12, les progrès ont fortement ralenti en 1989. Cela s'explique en partie par les nombreuses activités électorales qui étaient inscrites au calendrier de cette année-là (où, en l'espace de huit mois, ont eu lieu l'élection du Président, de l'Assemblée nationale et des organes locaux), et en partie par l'absence d'une institution vigoureuse et efficace qui serait chargée du processus de réforme. En 1990, une nouvelle - 38 - série de cessions et de dissolutions d'EP a été réalisée et l'on a identifié le groupe suivant d'EP à inscrire au programme. La mesure la plus importante prise récumment a été la création d'un organisme unique chargé de gérer l'ensemble du programme de réforme des entreprises parapubliquez. Relevant d'une commission interministérielle présidée par le Premier Ministre et comprenant les Ministres du Plan et des finances, cet organisme devrait être doté des ressources et du personnel voulus pour pouvoir s'acquitter de ses fonctions. c. Les résultats 73. Si l'on fait le bilan de la réforme des entreprises publiques de 1988 au milieu de 1990, on constate les faits suivants : - Le montant du crédit accordé aux entreprises parapubliques est tombé de la moitié du montant total du crédit non gouvernemental à la fin de 1987 à moins d'un tiers à la fin de 1990; - Des mesures de dissolution ou de cession ont été lancées pour 71 EP (sur un total de 167) et menées à terme pour 34 d'entre elles 1. - L'importante industrie textile, qui appartenait presque entièrement à l'Etat, est en cours de privatisation intégrale; - Des plans de restructuration ont été formulés pour les six plus grosses enpreprises parapubliques agricoles et commerciales; - Des progrès encourageants ont été notés dans la situation financière et la gestion de certaines entreprises de services publics, en particulier JIRAMA, la compagnie de l'eau et de l'électricité, et la Régie nationale des chemins de fer (bien qu'il reste encore fort à faire); et - L'organisme unique chargé de gérer le processus de réforme a été créé. 74. En raison de l'hétérogénéité du secteur parapublic à Madagascar, il est impossible de "mesurer" précisément l'importance économique des réformes qui ont été lancées. Néanmoins, selon divers critères (valeur ajoutée, emploi, capital investi, etc.), on peut conclure que le poids économique des mesures prises a été très approximativement proportionnel au nombre d'entreprises. Les réformes déjà achevées ou en cours touchent donc environ le tiers du secteur parapublic. 75. Dans l'ensemble, c'est là un bilan positif, surtout par rapport aux progrès réalisés dans d'autres pays africains qui ont lancé des programmes de privatisation. Toutefois, en ce qui concerne le premier objectif, à savoir la viabilité économique, une ponction importante sur les ressources pourrait subsister sous la forme de la partie "rétrocédée" du programme d'investissement public (qui achemine des prêts d'aide à un certain nombre d'entreprises parapubliques). Dans bien des cas, la viabilité économique des entreprises publiques auxquelles ces fonds sont affectés reste à prouver. En ce qui concerne l'objectif de désengagement, même si l'on admet que 15 à 20 EP malgaches devraient rester en permanence dans le secteur public, l'Etat doit encore se débarrasser de plus de la moitié de ses entreprises parapubliques. Ainsi le processus de désengagement en coups d'accordéon des trois dernières années devrait laisser la place à un rythme plus soutenu de réformes afin que le retrait soit terminé d'ici à 1995. Cela exigera notamment que l'organisme unique chargé de la réforme ait les rossources, les pouvoirs et l'autonomie voulus pour gérer efficacement le programme de réforme. Enfin, le troisième objectif du programme - le renforcement de la situation et des résultats des entreprises restant dans le secteur public - est une tAche tout aussi difficile et importante, à laquelle on ne s'est pas encore attaqué. - 39 - MONNAIE, CREDIT ET PRIX 1. Evolution de la monnaie et du crédit 76. Bien que Madagascar ait suivi une politique monétaire prudente pendant la plus grande partie des années 80, la politique de crédit a pris une importance croissante en tant que frein de l'expansion monétaire au cours de la deuxième moitié de la décennie où la dépréciation du franc malgache et l'amélioration de la position financière extérieure du pays ont alimenté l'inflation. Après 1986, le crédit net à l'Etat a régulièrement diminué alors que le crédit au secteur non gouvernemental augmentait en moyenne de 10 % par an. 77. Au début des années 80, la liquidité de l'économie a décliné. De 1981 à 1984, MI (monnaie et dépôts à vue) a baissé de 21,2 % du PIB à 14 %, alors que M2 (masse monétaire au sens large) tombait de 25,5 % à 18 % du PIB. Par la suite, le ratio de Ml au PIB est resté au niveau moyen de 14 % de 1984 à 1989 alors que M2 passait à une moyenne de 19 % du PIB. L'évolution de la masse monétaire et du crédit est présentée au Tableau 2.7. Tableau 2.7 : Evotution monétaire, 1980, 1985-90 (mnitliards de francs maLgaches, fin de période) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Actif 247 675 798 1029 1186 1302 1218 Avoirs extérieurs nets -93 -74 -28 138 297 382 191 Crédit intérieur totaL 340 750 826 891 889 920 1027 Crédit net à L'Etat 181 357 377 365 343 313 255 Crédit net au secteur 159 392 449 526 546 607 772 non gouvernementaL Passif 247 675 798 1029 1186 1302 1218 Monnaie au sens Large 206 362 448 527 634 823 825 Monnaie (M1) 165 253 304 387 470 613 593 Espèces 70 96 113 140 171 217 216 Dépôts à vue 95 157 191 246 298 396 377 Quasi-monnaie 41 109 144 141 164 210 232 Dettes à Long terme 32 571 797 1617 1983 2160 2196 Divers (net) 9 -258 -447 -1115 -1431 -1681 -1803 Source : Banque centrale de Madagascar, mai 1991. 78. La forte baisse de la masse monétaire enregistrée pendant la première moitié des années 80 traduisait la détérioration de la position financière extérieure du pays. De 1980 à 1985, l'expansion du crédit a été la seule source de création monétaire. Après 1983, le ralentissement marqué de la croissance du crédit net à l'Etat a été compensé par une accélération de la croissance du crédit à l'économie (y compris aux entreprises parapubliques). Bien que le crédit intérieur total ait &ugmenté au même rythme que le PIB, il est passé de 165 % de M2 en 1980 à 209 % en 1985. Après 1985, l'amélioration spectaculaire de la position financière extérieure - 40 - de Madagascar s'est traduite par des pressions de plus en plus fortes à l'expansion des agrégats monétaires et a amené le Gouvernement à resserrer sa politique de crédit. La croissance du crédit intérieur total a été régulièrement inférieure à la croissance monétaire et à la croissance du PIB. De 1985 à 1989, le crédit intérieur total a baissé de 207 à 112 % de M2 et de 39 à 22,6 % du PIB. Le crédit a aussi été freiné par le marasme de la demande intérieure jusqu'en avril 1988. 79. Surtout pendant la deuxième moitié des années 80, la forte baisse du crédit au secteur public (Etat et entreprises parapubliques) a permis aux autorités de mener une politique de crédit restrictive sans évincer davantage le secteur privé. (On trouvera à la Section C.1 une explication de l'évolution des finances publiques à la base de ce phénomène.) La croissance annuelle du crédit au secteur public est tombée de 25,5 % en 1981 à 1,7 % en 1987 et est devenue négative par la suite. De 1983 à 1989, le crédit intérieur total a progressé en moyenne deux fois plus vite que le crédit au secteur public. Cette croissance différenciée a permis au secteur privé de maintenir une part constante du PIB de 1984 à 1989, de l'ordre d'environ 10 %, alors que le crédit intérieur total baissait de 39,7 % en 1984 à 22,6 % en 1989. 80. La croissance annuelle du rdit_ & l'Etat a ralenti, tombant de 33 % en 1981 à 5,5 % en 1986 avant de devenir négative en 1987-89. Comme nous l'avons vu, la décélération de 1981 à 1986 traduisait : i) la forte réduction du déficit budgétaire enregistrée au début des années 80 et la poursuite de la politique d'austérité budgétaire; et ii) la part croissante des ressources extérieures dans le financement du déficit budgétaire. De 1987 à 1989, la hausse de l'épargne publique conjuguée aux prêts extérieurs concessionnels a permis au Trésor d'accroître ses remboursements nets au système bancaire et il est devenu possible de contracter le crédit net à l'Etat. 81. En outre, après 1984, en partie du fait que le montant du crédit aux entreprises parapubliques a été soumis à un sous-plafond dans le cadre du programme soutenu par le FMI, le crédit aux entreprises Dubliues a également évolué à la baisse. Cette baisse s'est fortement accentuée après 1987, où les entreprises publiques classées "à haut risque" ont cessé d'obtenir du crédit. (Voir Section C.2.) De plus, le crédit aux entreprises publiques a baissé en 1988 et stagné en 1989 du fait que des prêts non productifs consentis à des entreprises publiques non viables ont été passés par pertes et profits. De septembre 1986 à décembre 1989, le crédit aux entreprises publiques, mesuré par les statistiques mensuelles des montants engagée par les banques commerciales, est tombé de 50 % à 34,5 % du total des crédits des banques commerciales. En proportion du PIB, le crédit aux entreprises publiques a baissé de moitié, tombant de 10 % en 1986 à 5,1 % en 1989. L'année qui a marqué un tournant décisif est véritablement 1987. 82. La distribution du crédit entre les grands secteurs économiques est demeurée relativement stable pendant les années 80 et le profil des échéances est resté fortement biaisé en faveur des crédits à court terme. Pendant toutes les années 80, c'est l'industrie qui a été privilégiée, recevant 50 % des crédits accordés par les banques commerciales alors qu'elle ne contribuait que pour 13,8 % au PIB. Par contre, l'agriculture n'a reçu que 18 % et les services 23 % du total du crédit accordé à l'économie. Ce biais traduit non seulement la politique d'industrialisation qui avait été adoptée par le Gouvernement et les besoins relativement plus élevés de crédit des activités industrielles, mais aussi la difficulté que rencontrent les banques commerciales à prêter à de petites entreprises, qui appartiennent aux secteurs de l'agriculture et des services. 83. La part des crédits A court terme dans le total des engagements des banques a fluctué à la hausse, passant de 82 % en 1981 à 90 % en 1985 pour retomber à 83 % à la fin de 1989. Le redressement relatif du crédit à moyen - 41 - et long termes au cours de la deuxième moitié de la décennie est surestimé, puisqu'il comprend la consolidation des crédits à court terme, principalement consentis à des entreprises publiques, qui n'avaient pas été remboursés à l'échéance. Néanmoins, la part du crédit à moyen et long termes au secteur privé a nettement augmenté, passant de 4,5 % en 1985 à 10,8 % à la fin de 1989. 2. Rformes structurelles 84. De 1975 à 1988, le secteur des banques commerciales à Madagascar comprenait trois banques d'Etat, dont la situation financière était de médiocre à désastreuse. La réforme du secteur a commencé par une déréglementation des taux d'intérêt en 1983-85 et la réalisation de taux réels positifs qui s'en est suivie. A partir de 1988, la grave détérioration du portefeuille des banques et l'absence de concurrence ont déclenché une nouvelle vague de réformes visant à modifier la structure du capital et la gestion du secteur ainsi que le cadre institutionnel dans lequel la politique monétaire était menée. 85. Sauf pendant la courte période de forte inflation induite par la dévaluation, en 1987-88, les taux réels d'intérêt sur les prêts et les dépôts à terme, qui étaient en grande partie négatifs au début des années 80, sont devenus positifs après le milieu de 1983. Les taux débiteurs ont été libérés en deux temps : en 1983, les plafonds imposés aux taux débiteurs sur les opérations bancaires ont été supprimés et les différents taux planchers ont été unifiés; en 1985, ces planchers ont été supprimés, les banques pouvant fixer librement leurs taux de prêt. Depuis lors, la Banque centrale n'a fixé que deux taux d'escompte. Outre le taux d'escompte normal, un taux d'escompte préférentiel (inférieur de 3 % au taux normal en 1989) est appliqué aux factures d'exportation, au financement des campagnes agricoles et au crédit aux petites et moyennes entreprises. Les taux d'intérêt sur les dépôts ont aussi été libérés en 1983, mais, pour encourager l'épargne financière, un taux minimum a été maintenu sur les dépôts des particuliers allant de six à douze moin. Bien que ce taux minimum soit resté positif en valeur réelle depuis la fin de 1988, l'épargne n'a guère progressé en 1989. Cela tient en partie au fait que les banques commerciales ont trop de liquidités, ce qui ne les incite pas & attirer ni même & accepter l'épargne. 86. La position financière des trois banques d'Etat s'est régulièrement dégradée dans les années 80, en grande partie en raison de l'importance des pràts non productifs qu'elles avaient consentis à des entreprises publiques non viables. A la fin de 1987, 42 % des prêts se trouvant dans le portefeuille des banques commerciales n'étaient pas productifs ou étaient en pratique bloqués par des reconductions successives de prêts à court terme. En 1988-89, les autorités ont entrepris un assainissement en profondeur du portefeuille des banques en ayant recours aux provisions accumulées et aux intérêts imputés aux créances irrécouvrables et créances douteuses à la fin de 1988, à des transferts du Trésor et aux fonds de contrepartie de l'aide financière extérieure; toutes les créances irrécouvrables et la plupart des créances douteuses ont ainsi été éliminées. 87. Pour encourager l'affectation efficace des ressources financières, le Gouvernement a entrepris un programme visant à accroître la concurrence au sein du système bancaire. D'abord, il a renforcé l'autonomie de gestion des banques vis à vis du Gouvernement. En septembre 1Ç86, chaque banque a été dotée d'un conseil d'administration distinct comprenant au moins un représentant du secteur privé. La mesure qui est de loin la plus importante a été la promulgation, en mai 1988, d'une nouvelle loi bancaire globale qui a mis fin au monopole d'Etat et ouvert le système bancaire intérieur aux capitaux étrangers. Peu de temps après, une nouvelle banque entièrement - 42 - privée, la Banque malgache de l'océan Indien (BMOI), dont le capital est à 75 % étranger et à 25 % local, a ouvert ses portes en août 1989. En outre, la plus grande des trois banques d'Etat, la BNI, est actuellement en cours de complète restructuration et de privatisation; et le capital des deux autres banques d'Etat est désormais ouvert à la participation du secteur privé. 88. Pendant les années 80, la Banque centrale a eu recours aux plafonds de crédit pour contrôler la masse monétaire. Cette politique a bien réussi à cet égard mais elle a freiné la concurrence entre les banques. En outre, la plupart des autres instruments de la Banque centrale ont été assignés à la poursuite d'une politique de crédit sélective. Dans l'économie de plus en plus ouverte et orientée vers le marché de la fin des années 80, ces instruments sont devenus inadéquats. En 1990, le Gouvernement et la Banque centrale ont donc lancé une réforme visant à remplacer les mécanismes de contrôle quantitatif par un système plus souple de contrôle monétaire reposant sur l'utilisation d'instruments indirects axés sur le marché. Les autorités sont en train de repenser et de développer les instruments indirects existants avant de démanteler le système en place 1. 3. Les prix 89. L'un des principaux objectifs du Gouvernement a été de stabiliser les prix tout en les libérant. Le premier objectif a été atteint après 1982, malgré une flambée de l'inflation en 1987-88 due à la dévaluation massive du franc malgache. Outre que l'inflation mondiale a été modeste pendant la plus grande partie des années 80, le Gouvernement a obtenu ce résultat en pratiquant une politique monétaire et salariale prudente. conjuguée à la dévaluation et à la suppression des restrictions quantitatives sur les importations en 1987-88, la libération progressive des prix appliquée après 1985 a permis une meilleure affectation des ressources et un redressement économique en 1988-89. Le Tableau 2.8 montre l'évolution des prix à la consommation. a. Stabilité des prix et politique macroéconomique 90. Pendant les années 80, l'inflation a suivi une courbe en dos de chameau, avec deux bosses en 1980-82 et en 1987-88. Mesurée par la moyenne annuelle de l'IPC 15, combiné, le taux d'inflation est passé de 17 % en 1980 à un maximum de 31 % en 1982. Après être tombée jusqu'à 9 % en 1985, l'inflation est remontée en 1986-1988 pour atteindre un deuxième sommet de 26,6 % en 1988. En 1989, l'inflation est retombée à 9,3 %; ce taux moyen masque une décélération rapide intervenue entre le milieu de 1988 et le milieu de 1989 et suivie d'une certaine accélération. 91. Pendant toutes les années 80, les prix ont été sensibles aux variations de la masse monétaire et du taux de change. Avec un décalage d'un trimestre, l'indice des prix à la consommation faisait apparaître une élasticité de 1 par rapport à la masse monétaire (M1) 16. Contrairement au schéma général où la masse monétaire tire l'inflation, au cours de la période de forte inflation de 1987-88 déclenchée par la grosse dévaluation du franc malgache, la masse monétaire a été décalée par rapport aux prix, ce qui a amorti l'impact inflationniste de la dévaluation. Cela s'explique par la réduction soudaine de l'absorption causée par la dévaluation. (Cela est confirmé par la forte sous-utilisation (30 milliards de francs malgaches) du crédit au secteur privé disponible à la fin de 1987 dans le cadre du programme du Fonds). Depuis 1988, le rapport entre la masse monétaire et les prix est ambigu. - 43 - 92. A l'exception du second choc pétrolier de 1979-81, le principal facteur déterminant l'inflation par les coûts à Madagascar au cours des années 80 a été la dépréciation du franc malgache. Pendant toute la décennie, les salaires ont exercé un effet déflationniste sur les prix. De 1982 à 1989, les salaires ont augmenté à un rythme sensiblement inférieur à celui de l'inflation, notamment les salaires les plus élevés. Par contre, pendant la plus grande partie des années 80, la dépréciation du franc malgache par rapport aux devises a fait monter les prix intérieurs. L'élasticité de l'IPC au taux de change effectif nominal (franc malgache/devises) était de 0,6 en 1980-89 17. L'effet du taux de change sur l'inflation a été particulièrement fort en 1987-88. TabLeau 2.8 : EvoLution des Prix à La consormation, 1980, 1985-90 (1972 = 100; ménages traditionneLs) Catégorie (pondération) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Produits aLimentaires (60,35) 238.8 592.0 709.3 766.9 919.5 1003.4 1144.2 Carburant et éLectricité (6,14) 213.1 483.2 499.8 689.5 895.2 985.7 1068.2 Services domestiques (1,82) 133.3 210.2 223.0 262.9 306.1 338.7 368.3 Entretien, (14,85) 185.1 452.6 504.1 687.0 960.6 1094.7 1168.4 Divers (13,84) 199.2 533.5 567.6 694.8 981.2 100.3 1110.0 Indice général (100,00) 221.1 551.3 631.2 728.8 920.6 1003.8 1122.1 Variation annueLLe (M) Produits alimentaires ... 11,0 19,8 8,1 ,9 8,8 14,0 Carburant et éLectricité ... 8,9 3,4 38,0 k9,8 10,1 8,4 Services domestiques ... 6,9 6,1 17,9 16,4 10,7 8,7 Entretien ... 7,6 11,4 36,3 39,8 14,0 6,7 Divers ... 5,1 6,4 22,4 41,2 2,7 10,3 Indice généraL J1.6 1l 15 5 3 9,0 .118 Source : Gouvernement maLgache. b. Libération des prix et affectation des ressources 93. De 1983 à 1989, presque tous les contrôles des prix intérieurs ont été supprimés. En 1983, le Gouvernement a libéré le prix à la production du paddy et, en 1985, le prix à la consommation du riz. En 1986, il a complétement revu le cadre des prix et de la commercialisation des produits agricoles et réduit à six le nombre des produits agricoles dont les prix étaient fixés. En 1988, ce nombre a été réduit à trois (coton, canne à sucre et tabac). Les tarifs des transporteurs routiers ont été déréglementés en 1985. Le Gouvernement a ensuite libéré les prix de détail de biens représentant 90 % de la valeur ajoutée dans le secteur industriel. En outre, entre 1987 et le début de 1989, il a supprimé tous les contrôles des marges bénéficiaires. L'impact de la libération des prix sur l'inflation a été positif, comme l'a indiqué une étude du Ministère du commerce montrant que les marges bénéficiaires des grossistes et détaillants avaient diminué après la libération des prix. Comme nous l'avons déjà noté, la suppression de la plupart des contrôles des prix intérieurs a été complétée en 1987-88 par la dévaluation du franc malgache et l'élimination des restrictions quantitatives imposées aux importations de marchandises. 94. En supprimant les principales distorsions des prix et en permettant à ces derniers de refléter les pénuries relatives des biens et des marchés facteurs, la libéralisation des prix a sensiblement amélioré l'affectation des ressources; elle a été l'élément déterminant qui a déclenché la réaction - 44 - de l'offre en 1988 et en 1989. Dans le secteur extérieur, ce sont les biens échangés (surtout les produits agricoles) qui ont le plus bénéficié de cette libéralisation. De 1985 à 1989, l'augmentation en francs malgaches des prix des biens exportés a été supérieure de 30 % à l'augmentation de l'indice des prix à la consommation. Les prix des produits agricoles en concurrence avec les importations, comme le riz, se sont également sensiblement améliorés par rapport à ceux d'autres produits agricoles non échangeables. Toutefois, en l'absence de données suffisantes sur les prix à la production, il est impossible de dire Si les termes de l'échange se sont améliorés pour l'ensemble du secteur agricole. En ce qui concerne le secteur industriel, il est certain que malgré la forte hausse en france malgaches des prix des biens manufacturés importés, l'industrie locale de substitution aux importations, qui manque d'efficacité, a souffert de la libéralisation des prix. Enfin, comme la plupart deu équipements sont importés, la libéralisation des prix et la dévaluation du franc malgache ont favorisé une réorientation marquée des activités de production & forte intensité de capital vers des activités à forte întgnsité de main-d'oeuvre, ce qui a compensé le chômage induit par les réformes des entreprises parapubliques. - 45 - E. LES FAITS MARQUANTS DE 1990 95. Comme nous l'avons déjà indiqué, les questions économiques et financières pour 1990 sont examinées séparément car cette année a présenté plusieurs anomalies, S'ils n'ont pas directement influencé le processus de croissance et de redressement, les événement@ de 1990 ont posé le problème de la viabilité financière et ont montré qu'il fallait suivre avec beaucoup d'attention l'évolution de la situation. Bien que pour la troisième année consécutive, la croissance non agricole se soit accélérée et la croissance globale soit restée positive, par tête d'habitant, une crise financière a éclaté qui a durement éprouvé le processus de redressement économique et le cadre des réformes. Cette crise, qui s'est manifestée par un épuisement rapide des réserves en devises et par une expansion incontrflée du crédit au secteur privé, a été provoquée par une gestion financière laxiste et l'éclatement des systèmes internes et externes de surveillance de l'une des banques principales. 96. Le ralentissement de la croissance réelle du PIB, qui est tombée à 3,5 %, s'explique entièrement par des conditions climatiques défavorables qui ont pour ainsi dire immobilisé la croissance du secteur agricole, alors que la croissance non agricole s'accélérait et atteignait 4,3 %. Il est particulièrement encourageant de noter que les nouvelles activités se sont développées rapidement, notamment celles du secteur manufacturier à vocation exportatrice. Mais le taux d'inflation a atteint 12 %, soit un taux beaucoup plus élevé que les 8,5 % prévus dans le cadre du programme. Bien que cette hausse soit due en partie à l'augmentation de 24 % des prix pétroliers qui a eu lieu en septembre, elle a surtout été associée à l'expansion du crédit prîvé décrite plus loin. Le déficit budgétaire global est tombé de 4,2 % du PIB en 1989 à 0,9 % en 1990, en raison d'une mauvaise exécution du PIP et de recettes fiscales élevées engendrées par un accroissement des importations. L'exécution du PIP devrait s'améliorer à partir de 1991 et l'on ne pense pas que les recettes fiscales augmentent au même rythme dans un avenir proche. Le déficit budgétaire de 1990 était donc anormalement bas et devrait revenir à des niveaux plus normaux (environ 3 % du PIB) qui pourront être financés sans difficulté particulière et devraient permettre au Gouvernement de continuer des remboursements nets aux banques nationales. De même l'inflation de 1990 était anormalement élevée et devrait bientôt tomber en- dessous de 10 %. Cette évolution sera nécessaire pour maintenir un taux de change réel stable en ne procédant qu'à des ajustements mineurs du taux nominal. 97. La situation des liquidités extérieures s'est détériorée considérablement en 1990. Les réserves brutes totales de Madagascar qui représentaient plus de 7 mois d'importations à la fin de 1989 étaient insuffisantes pour couvrir deux mois d'importations à la fin de 1990. Madagascar ne disposait plus, pour ainsi dire, de réserves facilement disponibles. Cette détérioration rapide de la situation est due à un ensemble de facteurs. Le compte commercial qui était on équilibre en 1989 a connu un déficit estimé à 155 millions de dollars en 1990. Ce déficit, exprimé en dollars nominaux, traduisait une augmentation de 45 % des importations et une baisse de 5 % des recettes d'exportation. La hausse des importations était due en grande partie à une augmentation de 80 % de la facture pétrolière et, si l'on excepte les importations de produits - 46 - alimentaires qui avaient baissé, & une augmentation de 30 % des autres importations. La baisse des recettes d'exportation a été provoquée par une baisse d'environ 24 % des exportations agricoles traditionnelles. D'autres exportations traditionnelles ont également baissé de 12 % alors que les nouvelles exportations de marchandises augmentaient d'environ 40 % et les exportations de services (y compris le tourisme) de 27 %. La principale cause de l'épuisement des réserves a été que des décaissements importants (presque 90 millions de dollars) n'ont pas été effectués en temps voulu dans le cadre de programmes d'aide, en raison de retards et de difficultés rencontrés dans l'application de certaines réformes. 98. L'impact négatif qu'a eu la, conjoncture mondiale sur l'économie malgache (baisse continue des prix mondiaux des principales exportations du pays et augmentation draconienne de la facture pétrolière) a été aggravé par une gestion financière laxiste. Du début de 1989 au mois d'août 1990, le taux de change effectif nominal du franc malgache est demeuré pratiquement inchangé. Etant donné l'écart de l'inflation entre Madagascar et ses principaux partenaires commerciaux, le taux de change effectif réel s'est apprécié de 9 % pendant cette période, appréciation qui a suscité des anticipations de dévaluation et a encore accru la demande d'importations. En septembre-novembre, la Banque centrale a procédé à un ajustement du taux de change de 3,4 % seulement. Cet ajustement s'est révélé insuffisant de sorte que la Banque centrale a été forcée de resserrer fortement le crédit à la fin de l'année. Ce n'est qu'en janvier 1991 que des mesures énergiques de redressement ont été prises avec une dévaluation de 13 %, ce qui a plus que compensé l'appréciation du taux de change qui prévalait depuis 1989 (lorsque la balance des paiements était en équilibre). 99. La crise financière de 1990 a éclaté non seulement du fait d'une politique laxiste en matière de taux de change et de contrôle des réserves, mais surtout en raison de l'explosion incontrôlée du crédit aux importations accordé au secteur privé par la BTM, dernière banque d'Etat. Le crédit prévu pour l'économie a enregistré un dépassement de 50 milliards de FMG, d'où une aggravation de l'inflation; comme cela a déjà été indiqué, le secteur public ayant absorbé un crédit inférieur aux prévisions, le crédit prévu pour le secteur privé a enregistré un dépassement de 80 milliards de FMG, d'où une hausse de 27 % par rapport à 1989, la BTM absorbant la plus grosse partie de l'augmentation du crédit privé programmé et non programmé. Ces résultats s'expliquent par la surveillance laxiste de la Banque centrale et par l'éclatement des systèmes internes d'information et de surveillance de la BTM. En deux mots : alors qu'il avait entièrement refait à neuf la coque de son "navire financier" en 1988 et 1989, le Gouvernement l'a laissé prendre l'eau en 1990, menaçant la viabilité du système tout entier et par voie de conséquence, la durabilité des mesures d'ajustement et de la croissance économique. 100. Les résultats des premiers mois de 1991 donnent à penser que la crise financière de 1990 a été passagère et qu'elle ne laissera pas nécessairement une empreinte négative durable sur le processus d'ajustement et de croissance. L'évolution de la situation considérée globalement pour les années 1990 et 1991 devrait être assez proche des prévisions. Mais il faudra tirer et appliquer les enseignements importants qui se sont dégagés des événements de 1990, faute de quoi, la prochaine crise pourrait avoir des répercussions économiques graves et durables. Il convient notamment de souligner que ces enseignements n'ont rien de nouveau à l'échelle des pays en développement et l'expérience malgache de 1990 n'a fait que les confirmer très clairement. 101. Premièrement, une libéralisation économique durable doit s'appuyer sur un stock de réserves suffisant. Si le Gouvernement n'avait pas disposé de réserves importantes à la fin de 1989, il aurait pu être obligé de rapporter des mesures clés visant les importations et les affectations de - 47 - devises, ce qui aurait sûrement effrité la confiance dont il jouissait et compromis les perspectives de croissance à long terme. Deuxièmement, il n'est pas possible d'"assainir" un système (banques, budget salarial de la fonction publique, etc. ) sans prendre, dans le même temps, les mesures institutionnelles et admInitatratives qui empêcheront le problème de se reproduire. Il a fallu peu da temps (10 mois) pour que le "trou financier" de la BTM compromette une grande partie de l'assainissement financier réalisé à grand peine au cours des trois années précédentes. Troisièmement, le secteur privé est parfaitement capable de lire les statistiques économiques et de tirer les bonnes concluiions. L'aggravation de l'inflation a provoqué une vague d'importations spéculatives, ce qui aurait pu être évité en ajustant le taux de change en temps opportun. Cet ajustement a eu lieu, mais tardivement, et il a alors fallu prendre des mesures beaucoup plus drastiques que si le Gouvernement avait anticipé l'évolution de la situation au lieu d'y réagir. Quatrièmement, même la politique économique la plus saine et la croissance la plus solide seront constamment compromises en l'absence d'une gestion financière courante vigilante et efficace. Enfin, de tous les instruments possibles pour freiner l'expansion d'un système, le plus efficace et celui qui entraîne les coûts économiques les plus faibles est l'application d'une politique monétaire prudente, notamment une bonne politique de crédit. - 48 - FQ LES PERSPECTIVES D'AVENIR 102. Comme nous l'avons noté dans la section A, bien que le PIB par habitant ait augmenté en 1988 et 1989, la détérioration des termes de l'échange indiquait que la consommation par habitant ne cessait de diminuer. L'année 1990 a marqué la première amélioration du niveau de vie moyen depuis vingt ans, mais le redressement économique ne s'est pas encore accompagné d'avantages pour la majorité de la population. Sur le plan positif, l'évolution favorable du milieu politique, y compris les élections libres de 1989 et l'instauration d'un nouveau climat d'ouverture et de liberté de la presse ont donné au secteur privé la confiance indispensable dans la stabilité du système politique et consolidé la base de soutien au programme d'ajustement. L'enjeu central pour le Gouvernement est d'élargir rapidement le nombre des personnes et la surface des régionz bénéficiant du redressement économique et d'en faire une tendance soutenue à la croissance dans l'équité. 103. Les politiques générales recommandées qui permettraient de faire face à cet enjeu se dégagent implicitement de l'évaluation de l'impact de l'ajustement qui a été faite dans les sections précédentes. Dans l'agriculture, il importe d'essayer de promouvoir le développement des marchés - en particulier en améliorant l'infrastructure et le flux d'information économique. Dans l'industrie, le désengagement de l'Etat doit s'accélérer de manière compatible avec la capacité institutionne.le et la mobilisation de l'épargne. Les règlements inutiles doivent être supprimés. Dans le secteur financier, il est temps de tirer parti des grandes réformes déjà exécutées. Il faudra tout d'abord arrêter l'hémorragie de la BTM et trouver une solution durable aux problèmes de cet établissement (manifestement avec l'aide du secteur privé). Une amélioration durable de la concurrence bancaire et de l'intermédiation financière doit être encouragée et il faut continuer à mettre en place, prudemment mais régulièrement, des instruments de politique monétaire plus efficaces. Il faudra dans le même temps, renforcer et améliorer la surveillance exercée par la Banque centrale. Dans les finances piubliques, le renforcement de la programmation et de la composition des dépenses publiques a été progressif mais ferme; toutefois, en l'absence d'un système efficace de suivi et d'exécution, les meilleurs programmes ne donneront pas grand-chose. Il est donc indispensable de réformer le système budgétaire et de mieux suivre les dépenses. La réorientation des dépenses en faveur des services sociaux de base et d'autres priorités de développement devrait se poursuivre et il faudrait formuler un plan d'action pour la réforme de la fonction publique. (Voir Chapitre 3.E.2.) Enfin, il faudrait lancer un examen intégré du régime fiscal, à commencer par une étude des distorsions et des questions de justice sociale, afin de mobiliser davantage de ressources pour financer l'expansion nécessaire des dépenses publiques. Dans le secteur _yt_rieur, des mesures complémentaires sont nécessaires pour tirer parti du succès des réformes concernant la politique commerciale et l'allocation automatique de devises aux importations. Premièrement, il est important de maintenir un taux de change compétitif en empêchant effectivement toute appréciation réelle. Deuxièmement, il faudra progressivement reconstruire les réserves à un niveau suffisant, Troisièmement, le fardeau de la dette extérieure, qui a été fortement allégé par les récentes annulations de dettes par la France et d'autres bailleurs de fonds, continuera d'être très lourd; d'autres allégements et annulations de la dette seront nécessaires pour améliorer de façon durable la structure de la balance des paiements. Enfin, la -49 - diversification des exportations qui est la clé d'une viabilité à long terme, exige notamment que les producteurs malgaches aient un accès plus facile et plus large aux devises et que les investisseurs privés étrangers apportent des capitaux avec tous les avantages qui en découlent en termes de contacts commerciaux et de transfert des connaissances. Sans une libéralisation des paiements de services liés aux affaires, un climat économique stable et prévisible, une rationalisation de la réglementation et un effort systématique pour attirer les investisseurs privés étrangers, les investissements extérieurs resteront limités et la diversification des exportations pourrait être bloquée. 104. L_çog]2§ration rféionale peut faciliter la diversification des exportations. A l'heure actuelle, elle s'effectue de manière bilatérale ou par le biais de la Commission de l'océan Indien (qui comprend l'le française de la Réunion). Bien que les contacts régionaux se soient intensifiés au cours des dernibres années, peu d'initiatives s'étaient matérialisées en 1990. Et pourtant le potentiel existe, notamment avec Maurice et les Comores, sans oublier les possibilités de coopération mutuellement avantageuses avec le continent africain. En ce qui concerne les échanges et les investissements, les premiers investissements effectuée directement par des Mauriciens & Madagascar ne sont que le début de ce qui pourrait être une collaboration extràmement prometteuse. Dans le domaine du tourisme, des idées financièrement rentables sont A explorer telles que des circuits "mer-soleil-plage" ou bien de petites croisières dans les îles au nord-ouest de Madagascar et aux Comores. (Ces formules ont été couronnées de succès dans les îles Yasawa aux Fidji). On pourrait également envisager des combinaisons "Safaris-plages" avec le Kenya ou la Tanzanie, bien que la côte kenyane semble avoir perdu un peu de son attrait pour diverses raisons, notamment des raisons de coût. Une coopération plus étroite entre les lignes internationales de transport aérien et les lignes maritimes régionales permettrait d'obtenir des avantages substantiels. Enfin, étant donné la qualité des services de maintenance des avions t Antananarivo, los installations de réparations navales très bien équipées d'Antsiranana (qui abrita autrefois une importante base française) et l'excellence de le miain- d'oeuvre malgache, Madagascar pourrait fournir des services compétitifs de maintenance et de réparation des avions et des bateaux, actuellement obtenus A plus grands frais en dehors de l'océan Indien - ce qui bénéficierait à tous les pays de la région y compris le Mozambique et l'Afrique de l'Est. 105. La mutation subie par la politique économique entre 1984 et 1990 était autant attribuable à de grandes réformes qu,à l'effet cumulatif de progrès réguliers, et presque sans rechute, réalisés dans divers domaines. En général, l'objectif clé est donc de conserver et si possible d'accélérer l'élan de la réforme sans changer de cap. Il existe maintenant un large soutien populaire en faveur du programme d'ajustement le. Toutefois, ce consensus peut ne pas survivre à moins que cinq conditions ne soient remplies. D'abord, il est évident que la croissance doit se poursuivre pour que le gâteau à partager soit plus gros. Ensuite, il est urgent de créer des conditions favorables à la partici,ation du secteur privé malgache aux opportunités offertes par la libéralisation et la croissance. Troisièmement, pour que les progrès soient durables, il faudra tenir compte de considérations d'équilibre régional. Quatrièmement, l'amélioration du glimat pplitique et des __mmunicationh doit se poursuivre et le dialogue entre les secteurs public et privé doit continuer à progresser. Enfin, il est indispensable que Madagascar établisse et applique des "riglg du ieu" uniformes et transparentes. Trouver le juste milieu entre transparence et efficacité constituera une épreuve pour laquelle il n'existe pas de manuel. C'est pourtant une épreuve que le pays devra réussir pour pouvoir passer au stade d'une croissance soutenue accompagnée d'une plus grande équité entre perconne et entre régions. Chapitre 3 Facteurs clés pour favoriser la croissance - 51 - A. REDEFINIR LE ROLE DE L'ETAT 106. Les fortes compressions budgétaires opérées dans les années 80 ont ramené les dépenses et les recettes de l'Etat à un niveau inférieur & la moyenne des pays d'Afrique subsaharienne et, d'une manière générale, des pays en développement à faible revenu. Il faut donc un Etat p effic, mais cela ne veut pas dire au'il faut moins d'Etat. Cela signifie qu'il faut réduire son rôle dans certains domaines tout en l'augmentant dans d'autres. La réussite du processus d'ajustement depuis 1987 a résulté de la réduction des distances économiques dans ce vaste pays - principalement gr&ce à l'élimination ou à la réduction des obstacles et des freins au commerce intérieur et extérieur. L'Etat devrait faire porter ses efforts non plus sur la suppression des "obstacles," mais sur l'établissement de "ponts." Par conséquent, bien que le retrait de l'Etat dans le cadre de la redéfinition de son rôle reste & achever, il est temps que Madagascar se concentre sur les activités que le secteur public doit entreprendre, et mener à bien, pour permettre une activité privée rentable et une croissance soutenue. Le moment est venu aussi de définir les rôles de l'administration centrale et de l'administration locale et de déterminer les ressources nécessaires à chaque niveau (voir Chapitre 4). 107. Il faut premièrement continuer à améliorer la structure des incitations données au secteur privé dans le secteur extérieur, le régime fiscal et le cadre réglementaire en veillant à renforcer les fonctions réglementaires légitimes (dans le système bancaire, par exemple). Deuxièmement, comme nous l'avons déjà dit ici, il incombe à l'Etat de continuer à réduire le coût du transfert de biens, de services et de facteurs de production à l'intérieur du pays. Les transports, les communications et l'information ont une influence générale et considérable sur l'efficacité des marchés, et sur leur existence même. Inversement, s'il n'existe pas de marché, si celui-ci fonctionne mal, les signaux donnés par les prix ne peuvent être transmis au secteur privé; l'activité orientée vera le marché ne se développe pas; rien n'incite à investir et il est impossible de susciter une croissance & grande échelle. Troisièmement, l'Etat a le devoir d'améliorer progressivement la mobilisation des ressources intérieures en mettant en place des mécanismes de recettes appropriés pour accroitre l'épargne publique et en encourageant le développement des marchés financiers pour stimuler l'épargne privée. Quatrièmement, les entreprises publiques dzivent assurer plus efficacement les services publics de base. La grande insuffisance de l'infrastructure et des services est due en grande partie à des faiblesses institutionnelles. 19 Autre question pratique, mais non moins importante: la carence des services administratifs de base qui se manifeste dans la protection inefficace de l'environnement, l'application laxiste - voire inexistante - des règlements (par exemple : les limites de change des poids-lourds - voir Section C.2.c), et la difficulté à obtenir des informations et documents essentiels. 108. C'est là un programme chargé et complexe, dont l'exécution suppose, entre autres, que l'Etat réoriente ses ressources et ses efforts en se retirant le plus rapidement possible de tous les secteurs où le secteur privé peut être plus performant - en particulier de ceux où la présence d'une entreprise publique est en fait un obstacle 1. La redéfinition du rôle de l'Etat a des conséquences particulièrement importantes pour la politique de déDenses publiques. Pour aboutir à des résultats positifs, elle doit s'appuyer sur un programme de dépenses publiques stable et prévisible, mais profondément restructuré. Comme nous l'avons dit précédemment, cette - 52 - restructuration des dépenses publiques doit se faire au profit d'activités qui favorisent l'initiative privée, au lieu de s'y substituer. Son objectif doit être de réaffecter les ressources liées aux fonctions obsolètes, comme le contr8le des prix, à des fonctions essentielles, comme la formulation et le suivi des projets; d'améliorer la qualité de l'ensemble des services publics en facilitant l'accès des groupes les plus vulnérables aux services sociaux essentiels; de redéployer, recycler et remotiver les fonctionnaires; et enfin, de s'attaquer aux problèmes et aux priorités à plus long terme. Améliorer l'affectation et l'utilisation des ressources publiques est une entreprise de longue haleine, qui vient à peine de débuter et qui doit se poursuivre tout au long des années 90. - 53 - B. AMELIORER LES INCITATIONS 109. Conme le montre le bilan de l'ajustement, le Gouvernement a supprimé les distorsions de prix les plus graves dans l'économie. Au cours des années 90, il devra non seulement maintenir un taux de change compétitif dans un environnement non inflationniste, mais aussi éliminer les distorsions et les désincitations fiscales tout en simplifiant le cadre réglementaire, judiciaire et administratif afin de rendre l'économie plus compétitive. 1. Taux de change et gestion macroéconomiqrue 110. L'une des priorités du Gouvernement malgache devrait être de maintenir un taux de change compétitif dans un environnement macroéconomique stable. Les dévaluations de 1987-88 ont permis à la fin des années 80 de donner une première impulsion aux exportations non traditionnelles et de réorienter la production destinée à concurrencer les importations. Il est essentiel de maintenir les incitations de prix pour les exportations et leur diversification. Dans le même temps, il faudra identifier et éliminer les obstacles à l'expansion des exportations. 111. Le Gouvernement devrait à l'avenir s'efforcer de stabiliser le taux de change rée., à moins que la position structurelle de la balance des paiements ne se détériore définitivement. Le mieux serait de préserver la compétitivité du taux de change en ramenant l'inflation intérieure au même niveau que chez les principaux partenaires commerciaux du pays, par des politiques financières et structurelles appropriées. Comme la reprise de l'économie est en cours, il faut contenir les pressions inflationnistes et il sera encore plus important que dans les années 80 de poursuivre une politique monétaire prudente. Le taux d'inflation étant retombé à 10 % environ, le but consistant à parvenir à un taux de change réel stable grâce à des prix intérieurs stables n'est pas loin d'être atteint. Mais tant qu'il ne le sera pas, le Gouvernement doit s'efforcer d'empêcher toute appréciation réelle du taux de change. 112. La mise en place d'un taux de change compétitif et stable et d'une politique macroéconomique prévisible aura des effets positifs sur la demande d'investissements, qui est contrariée par les distorsions et les incertitudes. La théorie et les faits récents montrent bien les effets dissuasifs de l'incertitude sur les décisions des investisseurs. (En effet, ceux-ci ont toujours la possibilité d'attendre que la situation s'améliore avant de réaliser un investissement non liquide.) Certes, l'accroissement de la demande d'investissements ne conduit pas forcément à l'accroissement des investissements, à moins que l'épargne intérieure ou extérieure ne réagisse favorablement. Cette considération amène à examiner les incitations fiscales, le cadre réglementaire et l'efficacité des intermédiaires financiers. 2. Distorsions et incitations fiscales 113. En décembre 1989, le Gouvernement a promulgué un nouveau code des investissements et une loi établissant une zone de libre échange, qui accordaient aux investisseurs et aux exportateurs de généreuses exonérations d'impôts. Bien qu'elles servent à encourager les investissements étrangers - 54 - privés et les exportations, ces mesures d'incitation fiscale exceptionnelles doivent s'accompagner d'une amélioration continue du cadre fiscal général, afin de réduire les distorsions de prix et d'éliminer les obstacles à la production, à l'épargne et à l'investissement. En particulier, il est extrêmement important d'appliquer sans retard la réforme prévue des droits de douane (voir Chapitre 2.B). 114. L'impoôt sur lea bénéfices des sociétés défavorise les activités commerciales, pour lesquelles le taux est de 45 %, alors que pour les autres activités économiques, il est de 35 %. Etant donné que cette discrimination n'a aucune justification économique et ne favorise pas la transparence des activités commerciales, il faudrait envisager sérieusement d'uniformiser cet imp8t, sur la base du taux le plus bas. La surtaxe de 50 % qui frappe les filiales de sociétés étrangères a elle aussi un caractère discriminatoire et elle va à l'encontre des mesures prises pour attirer les investissements étrangers. Bien que cette surtaxe ne soit pas perçue, elle devrait être supprimée. Cela vaut aussi pour la taxe de 15 % sur les transferts internationaux, qui freine les importations de services. L'impôt sur les revenus financiers, dont le taux varie de 25 à 45 %, établit une discrimination entre les instruments d'épargne. Ces taux devraient être uniformisés. Enfin, l'assiette de la taxe de consommation devrait être révisée pour exonérer les facteurs de production et imposer plus lourdement les produitz de luxe; cette taxe devrait être transformée de façon claire en un impôt indirect. 115. Le système d'imposition et de commercialisation du pétrole est à l'origine de distorsions et de rigidités. Si. la distribution de détail est assurée par le secteur privé, une entreprise publique, la SOLIMA, détient le monopole officiel de l'exploitation, du transport et de la distribution de gros des produits pétroliers. La structure des prix de ces produits ne correspond pas aux prix paritaires à l'importation. Le prix de vente de l'essence est deux fois plus élevé que son prix de revient, alors que les prix du pétrole lampant et du gazoil sont inférieurs, respectivement, de 22 % et de 3 % i leurs prix paritaires internationaux. Etant donné l'écart entre les prix de vente et de revient, la SOLIMA n'est pas en mesure de payer les taxes prélevées officiellement sans subir de lourdes pertes financières, si bien qu'elle négocie annuellement avec l'Etat ce qu'elle va effectivement payer. Par conséquent, dans la pratique, la taxation des produite pétroliers a un caractère circonstanciel qui empêche d'en faire un instrument efficace de la politique énergétique. Les changements qu'il pourrait être recommandé d'apporter au système de taxation de ces produite essentiels doivent être formulés avec beaucoup de prudence, en tenant compte non seulement des critères budgétaires, mais aussi des facteurs sociaux, environnementaux et géographiques. Il est cependant évident que le système de subventions croisées, le régime d'importation, la structure du marchâ, les méthodes de passation des marchés et les opérations de la raffinerie méritent un examen urgent et approfondi, en particulier à cause des répercussions de la crise du Golfe sur le marché mondial. 116. Il est important de revoir en détail le régime fiscal. A court terme, il ne serait pas justifié d'augmenter la pression fiscale car l'Etat devra amortir en partie sa dette intérieure, de sorte qu'il ne pourra pas contribuer à l'expansion monétaire - bien au contraire (voir Chapitre 2.0). Une augmentation des impôts reviendrait à réduire le pouvoir d'achat de certains particuliers et de certaines entreprises privées dans le seul but d'accroître les crédits bancaires disponibles pour d'autres segments du secteur privé. <ou bien, cela reviendrait à refuser des aides extérieures déjà engagées.) Vu l'importance des questions d'équité fiscale, il faudrait identifier et corriger le plus vite possible les distorsions existant actuellement. En revanche, à plus long terme, il y aurait deux bonnes raisons d'accroître la mobilisation des ressources publiques, notamment en - 55 - augmentant les impôts. La première est qu'il faudrait réduire la dépendance du pays vis-à-vis de l'aide extérieure. Et la seconde est que si la programmation et le contrôle des dépenses publiques continuent de s'améliorer et si la réorientation du rôle de l'Etat est achevée, il faudra accroître les recettes intérieures pour financer le développement de l'infrastructure et des services publics de base qui conditionnent l'investissement du secteur privé. 3. Le cadre réglementaire 117. L'efficacité du secteur productif dépend aussi du cadre réglementaire qui régit son fonctionnement. Bien que l'accès aux devises soit désormais automatique pour les importations de marchandises, des restrictions subsistent pour les autres opérations de change 21. Comme cela est indiqué dans le Chapitre 2, les exportateurs malgaches ont grand besoin de devises pour voyager, peur commercialiser leurs produits à l'étranger et pour importer des compétences et des services. Il leur faudra aussi importer des capitaux. Il faut donc envisager sérieusement le passage graduel, à long terme, à la convertibilité du franc malgache, par l'élimination progressive des restrictions de change, en commençant par les services aux entreprises et le rapatriement des capitaux, des dividendes et des bénéfices. Etant donné qu'à Madagascar comme ailleurs, le contrôle des changes n'a pas arrêté la fuite des capitaux, qui s'effectue notamment par la sous-facturation des exportations et la surfacturation des importations, son élimination progressive ne devrait pas déclencher d'importantes sorties de capitaux. La convertibilité du franc malgache devrait au contraire favoriser le rapatriement de l'épargne détenue à l'étranger par des ressortissants malgaches. 118. Le cadre législatif et réglementaire régissant l'activité économique intérieure comporte encore des restrictions incompatibles avec les objectifs économiques du Gouvernement. Plusieurs règlements restreignent la mobilité de la main-d'oeuvre et la liquidation des entreprises en faillite - ou, pour une entreprise particulière, la cessation des activités -, ce qui fait obstacle à l'ajustement permanent des entreprises et retarde la poursuite de la restructuration de l'économie. En outre, le régime foncier restreint l'accès des étrangers à la propriété, ce qui peut décourager les investisseurs étrangers. A l'exception des obstacles précités à la mobilité des facteurs, le principal problème juridique et réglementaire ne réside pas dans les lois ou les règlements, mais dans la façon dont ils sont mis en application. En ce qui concerne le systâme Judigiaire, dont le bon fonctionnement conditionne l'activité économique privée, il est paralysé par de graves retards et dysfonctionnements due principalement au manque de moyens financiers. Souvent, le recouvrement des créances et le règlement des différends commerciaux ordinaires tralnent pendant quatre à cinq ans dans les tribunaux . Ce manque de ressourceu, combiné à un cadre réglementaire restrictif et au manque de transparence évoqué plus loin, renforce la position de l'administration vis-à-vis des agents économiques privés (en particulier les petits) et augmente globalement les coûts d'exploitation. Le manque d'efficacité des services publics ajoute aux coûts invisibles du secteur productif. Il est illustré notamment par la longueur des délais de raccordement des entreprises aux réseaux de distribution d'eau et d'électricité et au réseau de télécommunications, et par la difficulté d'obtenir des informations essentielles sur les règlements en vigueur et sur l'économie, qui fait sérieusement obstacle à l'activité économique en dehors des grandes villes (voir section C -1). 119. Une étude du cadre juridique et du système juridique est en cours, mais le Ministère de la justice n'examine que l'aspect formel. Or, à Madagascar, une bonne partie du comportement des individus et le déroulement de la plupart des transactions sont régis par le système coutumier. Il serait donc très utile d'étudier ce dernier pour voir comment il s'applique au jugement, à l'arbitrage et à la résolution des conflits. - 56 - c. RE#DUIRE LES DISTANCES ECONOMIQUES 1. Dévelopement des marchés 120. A Madagascar, les marchés des produits de base, des services, des ressources, du crédit et de l'information sont peu développés, voire inexistants. De ce fait, les effets stimulants des politiques d'ajustement et de libéralisation ne se sunt pas fait pleinement sentir et ne se sont pas pleinement répercutés sur les producteurs privés, ce qui a empêché l'apparition des conditions nécessaires pour stimuler l'offre, en particulier dans les régions rurales. 121. A Madagascar comme ailleurs, la vérité des prix est une condition nécessaire, sinon suffisante, pour stimuler l'offre. Mais il faut aussi que les marchés intérieurs se développent. Sans une infrastructure et des services adéquats, les mesures de libéralisation ne peuvent avoir d'effet durable et sensible sur l'économie. La grande insuffisance de l'infrastructure et des services à Madagascar pose donc un double problème. A court terme, elle empêche le développement de marchés efficaces et limite sérieusement la réactivité du secteur privé à la réforme des prix. A long terme, l'inefficacité des marchés réduit la rentabilité des investissements privés, limitant ainsi l'élasticité de l'offre à long terme. Il existe donc, comme nous l'avons déjà dit dans le Chapitre 2, une étroite corrélation entre le développement de l'activité privée et une bonne politique d'investissement public. 122. Le délabrement de l'infrastructure, en particulier des routes e des moyens de communication, empêche l'évacuation des produits agricoles, ce qui accroît les pertes après la récolte, augmente le coût de l'approvisionnement en intrants et rend celui-ci irrégulier et hasardeux. En conséquence, le prix à la production des denrées commercialisables, ajusté en fonction des risques, est faible par rapport à celui des denrées non commercialisées. Dans ces conditions, les agriculteurs sont souvent contraints de se tourner vers l'agriculture de subsistance, en pratiquant des cultures à faible rendement et, partant, peu lucratives, ce qui freine l'investissement et le d6veloppament du marché intérieur et incite peu à la diversification de la production et au développement d'activités non agricoles. La situation est aggravée par des moyens de communication inadéquats et par le manque d'informations économiques intéressant les petits exploitants privés. (Ces problèmes, et nombre d'autres, notamment les problèmes du secteur agricole, sont examinés dans l'Annexe 1.) 123. Le développement des marchés extérieurs pose un autre problème. Le coût de l'accès aux marchés internationaux est considérable, mais les avantages qui en découlent sont plus considérables encore. La concurrence est acharnée et risque de s'intensifier. Bien entendu, il est indispensable d'avoir un taux de change réaliste; une main-d'oeuvre productive bon marché est aussi un gros atout, mais cela ne suffit pas. Il faut aussi disposer d'informations sur les marchés, maîtriser les technologies appropriées et établir des réseaux de distribution efficaces. Pour les entreprises malgaches, il est particulièrement difficile d'accéder aux marchés d'exportation, car elles ont toujours été protégées contre la concurrence internationale '. A ces obstacles "naturels", s'ajoutent d'autres handicaps - réglementations restrictives à l'étranger, services publics inefficaces, accès insuffisant aux capitaux, à l'information, au savoir- - 57 faire, &ux services consultatifs et commerci&ux et, tout simplement, manque de contacts commerciaux . Certains de ces obstacles pourraient être surmontés au moyen d'efforts énergiques pour attirer les investissements étrangers, notamment sous la forme de coentreprises avec le secteur privé malgache. En outre, on a trop longtemps négligé de fournir aux exportateurs malgaches l'assistance financière et technique dont ils ont grandement besoin dans ces domaines concrets. Il est vrai que les exportateurs privés devraient indiquer eux-mêmes le type d'assistance dont ils ont le plus besoin à un moment donné, dans leur situation particulière. 2. Transports 124. Le relief accidentfi et la forte pluviosité dans une grande partie du payo rendent les transports coûteux et difficiles. En outre, la population est inégalement répartie : elle est concentrée sur les hauts plateaux du Centre et sur la côte Est, qui a peu de ports naturels. Les besoins de rëhabilitation sont immenses, car les difficultés économiques des dix dernières années ont abouti à une sérieuse détérioration de l'infrastructure. a. Caractéristiques générales du secteur 125. En 1989, le secteur des transports à Madagascar représentait environ le sixième du PIB et des dépenses publiques totales. Le rail et la route sont les deux principaux modes de transport, tant pour les voyageurs que pour les marchandises. Le trafic routier est concentré à Antananarivo, tandis que le trafic ferroviaire est particulièrement intense à Toamasina. A la fin des années 80, le transport de marchandises par route a considérablement augmenté par rapport au transport par rail. 126. Madagascar compte 50.000 km de routes. En 1989, le pays disposait d'un parc de 51.000 véhicules, dont 40 % étaient des véhicules à usage commercial. Entre 1976 et 1985, le parc de véhicules a diminué de 50 %, ce qui a considérablement réduit la capacité des transports routiers. Si le trafic de marchandises a généralement régressé pendant la majeure partie des années 80, le trafic de voyageurs a augmenté de 4 % par an en moyenne, car il existait un parc de véhicules directement disponible. Le transport routier représente 52 % du tonnage total transporté. 127. Les chemins de fer, administrés par une entreprise semi-publique, la RNCFM, consistent en deux réseaux indépendants, l'un au Nord, l'autre au Sud. Le réseau du Nord comporte trois lignes : Antananarivo-Toamasina, Antananarivo-Antairabe et Moramanga-Lac Alaotra. Le réseau du Sud consiste en une seule ligne, reliant le centre régional de Fianarantsoa au port de Manakara. Le rail représente 13 % du trafic de voyageurs et 28 % du trafic total de marchandioes. En 1989, la ligne du Sud n'assurait que 2 % du trafic ferroviaire total, alors qu'elle représentait 23 % de la capacité des voies. Par rapport au réseau du Nord, elle a enregistré une nette détérioration du trafic au fil des ans. Du simple point de vue du rendement, cette ligne devrait être fermée, mais les pouvoirs publics doivent tenir compte du coût de sa réouverture éventuelle et étudier le rôle que le Sud pourrait jouer si une zone de libre-échange était établie ou si une réforme agricole était exécutée (voir Annexe 1). 128. Vu l'étendue du pays et son éloignement des marchés mondiaux, il est indispensable d'organiser des transports aériens et maritimes efficaces et rentables. Dans le secteur des transports maritimes, les prix sont élevés car il existe des accords de cartellisation extérieurs. Toutefois, depuis 1988, le tarif du fret maritime a diminué, grâce à l'intensification de la - 58 - concurrence. Néanmoins, il faudrait que les tarifs du cabotage soient fixés beaucoup plus librement. Le transport aérien intérieur et international est le monopole de la compagnie nationale Air Madagascar. Ce monopole commence à s'assouplir quelque peu, mais une ouverture beaucoup plus grande est indispensable. Les lignes intérieures sont subventionnées par les lignes internationales et, dans les deux cas, la capacité est bien inférieure à la demande. 129. L'insuffisance des transports aériens constitue un sérieux goulet d'étranglement pour l'économie, en particulier sur le plan intérieur. En effet, les insuffisances et l'irrégularité des lignes aériennes intérieures empêchent l'évacuation ponctuelle des produits, notamment des produits d'exportation. Cela a de lourdes conséquences pour la production et le commerce des denrées périssables de grande valeur, comme les crustacés. Les tarifs aériens intérieurs devraient être libérés, comme ceux des transports routiers au début des années 80 et le monopole d'Air Madagascar devrait être aboli. Pour ce qui est des transports aériens internationaux, il faut augmenter la fréquence des vols réguliers vers l'Afrique et l'Europe et assouplir les règles relatives aux vols non réguliers. Le nombre limité de destinations actuellement desservies en Europe et le petit nombre de places disponibles freinent manifestement le développement du tourisme. Bien que la situation soit compliquée par le système d'accords bilatéraux qui impose de nombreuses restrictions pratiques à la libéralisation, il faudrait encourager davantage la concurrence, soit directement, en attirant les compagnies aériennes étrangères, soit indirectement, en autorisant les ressortissants malgaches à acheter des devises pour payer à l'étranger leurs billets d'avion entre deux destinations étrangères. L'élimination de ce contrôle des changes permettrait en outre aux Malgaches de réduire leurs frais de transport aérien en prenant des correspondances danu des pays voisins (Kenya, Réunion, Maurice). b. Structure institutionnelle et structure du marché 130. Comme dans la plupart des pays, l'Etat est à la fois le principal fournisseur d'infrastructure et le propriétaire des principales entreprises du secteur des transports. Les trois plus grandes sont la SEPT (port de Toamasina), la RNCFM (chemin de fer) et Air Madagascar. L'Etat est aussi le principal actionnaire de la SMTM et de la CMN (transport maritime), de SECREN (chantier naval), de la SOLIMA (compagnie pétrolière exploitant des pétroliers caboteurs) et de plusieurs compagnies de commerce. Les administrations provinciales possèdent des compagnies d'autobus urbains. Le transport de voyageurs est surtout assuré par des entreprises privées ou mixtes, généralement groupées en coopératives et les nouveaux transporteurs peuvent accéder librement au marché. Le camionnage est aussi assez compétitif. Les tarifs des transports routiers sont libres, alors que ceux des autres modes eont toujours réglementés par l'Etat. 131. Parmi les trois plus grandes entreprises de transport, la SEPT a considérablement amélioré sa situation financière. La RNCFM a amélioré sa productivité sans compromettre la qualité du service, malgré des réductions de personnel, mais ce résultat a été obtenu au prix d'une détérioration de sa situation financière. Elle doit donc procéder à une restructuration financière, afin d'assurer sa viabilité financière à long terme. C'est Air Madagascar qui jouit de la situation financère la plus solide. Mais elle le doit A la limitation de sa capacité de transport de voyageurs et de marchandises au départ et à destination de Madagascar. En outre, ses appareils commencent à être v6tustes et certains devront bientôt être remplacés, ce qui coûtera fort cher. - 59 - c. Réhabilitation et expansion 132. La réhabilitation et l'extension de l'infrastructure de transport sont indispensables, d'une part, pour faciliter le développement des marchés (ce qui améliorera la sécurité alimentaire, en particulier dans les régions isolées) et, d'autre part, pour accroître la compétitivité des exportations et la diversification de l'économie. La libéralisation des transports routiers et la reprise économique ont contribué à l'accroissement du trafic routier. Le trafic ferroviaire quant à lui a retrouvé son niveau de 1980, mais le cabotage a régressée La diversification économique en cours et la nécessité d'assurer le développement régional ont engendré de nouveaux problèmes auxquels il faut maintenant s'attaquer. Malgré l'amélioration sensible des principaux axes routiers au cours de la dernière décennie, les routes de desserte rurales et le cabotage ne répondent pas aux besoins d'une agriculture plus diversifiée. L'infrastructure de transport aérien est un obstacle au développement des transports aériens intérieurs et internationaux. 133. A l'heure actuelle, ce sont les chemins de fer et le port principal de Toamasina qui sont les mieux équipés pour répondre aux besoins de transport accrus. Une fois que le programme d'aménagement des grands ports côtiers sera achevé, dans un an ou deux, l'un des principaux obstacles au cabotage disparaîtra. La flotte de commerce est très vétuste et l'industrie manque de capitaux pour assurer son renouvellement. Il est donc nécessaire de libéraliser les transports maritimes, mais cela ne donnera sans doute pas des résultats aussi rapides que la libéralisation des transports routiers. L'Etat continuera vraisemblablement à jouer un rôle clé dans ce secteur, non seulement en tant que fournisseur de l'infrastructure, mais aussi en tant que principal exploitant. Afin de limiter son rôle dans le cabotage, il faudra peut-être soutenir au départ les exploitants privés. 134. S'agissant du développement régional, il est indispensable d'améliorer les routes rurales et les liaisons avec la capitale et la côte. Toutefois, le faible volume du trafic limite non seulement les investissements possibles, mais aussi et surtout la capacité d'entretien de l'infrastructure supplémentaire. 135. En ce qui concerne les investissements, des changements interviendront entre 1990 et 1992. Les investissements pour la réhabilitation des ports et du canal de Pangalanes diminueront, tandis que ceux consacrés à l'infrastructure de transport aérien devraient croître. Dans le secteur routier, la part des investissements consacrés aux routes rurales augmentera, tandis que celle des investissements pour les grandes routes, tout en restant élevée, diminuera. A l'heure actuelle, l'entretien des routes est insuffisant. Pour l'améliorer, on pourrait accroître les ressources du fonds routier. Dans le secteur du transport aérien, il faudrait améliorer le recouvrement des coûts tout en réhabilitant l'infrastructure, comme cela s'est fait pour la SEPT et les principaux ports. il deviendra alors urgent de réviser et libérer les tarifs du transport aérien et du cabotage. Il faudra aussi réviser les prix des carburants, mesure politiquement difficile, mais indispensable pour que le niveau de recouvrement des coûts soit le même pour chaque mode de transport, et éviter ainsi les distorsions. 136. En vertu de la Charte routière de 1988, l'administration centrale est responsable de l'entretien et de la réhabilitation des routes nationales uniquement. Le rôle des communautée rurales dans l'entretien et la réhabilitation des routev non nationales pourrait être très important et mérite d'être examiné (voir également Chapitre 4.D). Par ailleurs, les poids lourds surchargés ont fortement endommagé le revêtement routier. Les règlements en vigueur concernant les charges limites paraissent adéquats, mais il faudra peut-être renforcer les sanctions et les règlements devront être appliqués de manière beaucoup plus rigoureuse. - 60 - 3. Télécommunications 137. L'existence d'un réseau de télécommunications intérieur et international compétitif conditionne la réussite d'une politique d'expansion du commerce. Le délabrement actuel du réseau à Madagascar est un obstacle majeur au développement du commerce intérieur et extérieur du pays. Pour remédier à cette situation, il faudra augmenter considérablement les investissements et les dépenses d'entretien et réorganiser les institutions du secteur, notamment le Ministère des postes et télécommunications (PTT). a. Le réseau 138. Le réseau de télécommunications de Madagascar est caractérisé par une capacité très limitée et par une forte concentration dans la capitale. Sa capacité, indiquée par le nombre de lignes de téléphone et de télex installées, a stagné entre 1980 et 1985, puis elle a légërement augmenté entre 1986 et 1989. Toutefois, à la fin de 1989, il n'y avait encore que 3 lignes téléphoniques et 0,04 ligne de télex pour 1.000 habitants. Ces taux sont parmi les plus faibles du monde. 139. La capitale, Antananarivo, comptait à elle seule 45 % des lignes téléphoniques en 1980 et 58 % en 1989 (respectivement 71 % et 74 % pour les lignes de télex). La province est donc mal desservie. Cette insuffisance majeure du réseau de télécommunications se traduit par d'énormes difficultés pratiques et par des coûts élevés pour les entreprises, en particulier en dehors de la capitale. 140. Le trafic international a augmenté très sensiblement au début des années 80, passant d'un indice 100 en 1980 à 274 en 1983. Il est ensuite tombé brutalement à 229 en 1984, après la suppression des communications automatiques avec l'étranger à partir de Madagascar, mesure prise pour résorber le déficit des télécommunications (en particulier avec la France). Depuis lors, le trafic international a modérément augmenté, de 4 % par an en moyenne. Toutefois, en 1989, il n'était pas encore revenu à son niveau de 1983. Sa croissance moyenne depuis 1985 résulte de la diminution du trafic entre Madagascar et le reste du monde et de la forte augmentation du trafic inverse (27 % en 1988). Cette évolution déséquilibrée est due à ce que le prix des communications vers Madagascar est beaucoup moins élevé que celui des communications avec l'étranger. Le tarif des communications internationales par téléphone et télex a beaucoup augmenté en 1988. Au début de 1990, une communication téléphonique entre Madagascar et l'Europe, l'Amérique ou l'Asie coûtait quatre fois plus cher qu'entre l'île Maurice voisine et ces mêmes destinations. 141. Faute de données, il est difficile d'évaluer la demande de télécommunications à Madagascar, mais à en juger d'après un certain nombre d'indicateurs, celle--ci semble Importante. Malgré les tarifs élevés, le nombre de téléphones branchés augmente sensiblement dès qu'il est possible de s'en procurer. Ainsi, rien qu'en 1988, le nombre de branchements a progressé de 40 % environ à Antananarivo, quand l'offre de téléphones sur le marché a augmenté. En 1989, l'offre a été limitée principalement par une grave pénurie de câbles. Un autre indicateur de la demande potentielle est le nombre croissant de demandes de branchement reçues par la Direction des télécommunications et qui ne peuvent être satisfaites, en particulier en province. - 61 - b. Nature du problème 142. Le délabrement du réseau de télécommunications à Madagascar est dû au manque de ressources pendant les années 80 et à l'insuffisance structurelle des institutions et de la gestion. La plupart des difficultés du réseau national sont dues au manque d'entretien, lui-même dû à des contraintes géographiques et climatiques, au manque de pièces détachées et de carburant, et à l'inefficacité des équipes opérationnelles et techniques. Le volume total des dépenses effectives des PTT a stagné, en valeur réelle, entre 1982 et 1987, puis il a augmenté en 1988 et en 1989, en grande partie en raison de la forte augmentation des dépenses d'équipement. En ce qui. concerne les recettes, les télécommunications ont représenté en 1987 74 % des recettes réelles totales des PTT, mais leur part est ensuite tombée à 70,5 % en 1988 et à 55,9 % en 1989. Pendant ces deux années, les arriérés de l'Etat ont augmenté, atteignant Il milliards de francs malgaches environ. Des ressources additionnelles résoudraient en partie, mais pas totalement, les problèmes du secteur. 143. Le manque de ressources a été aggravé par des problèmes d'organisation institutionnelle. A Madagascar, les télécommunications sont gérées par deux institutions, la Direction des télécommunications du Ministère des postes et télécommunications et la Société des télécommunications internationales de la République malgache (STIMAD), entreprise publique, contrôlée à hauteur de 25 % par une société française, France Câbles et Radio. La Direction des télécommunications est responsable des télécommunications nationales et la STIMAD, des télécommunications internationales. 144. En 1988, la STIMAD a réalisé un bénéfice de 2 milliards de francs malgaches, malgré les arriérés de l'Etat. Etant donné la situation de monopole dont elle jouit et le prix élevé des communications à partir de Madagascar, ce résultàt n'est pas une preuve d'efficacité. Quant à la Direction des télécommunications, ses déficiences sont dues en partie à l'organisation du Ministère des PTT, dont les principales faiblesses sont les suivantes : i) la confusion entre les fonctions opérationnelles et administratives, qui se traduit par l'hypertrophie des services centraux et l'inefficacité des services décentralisés; ii) la mauvaise conception ou l'inexistence de fonctions essentielles comme le contrôle de la qualité des services, des directives opérationnelles et des systèmes de comptabilité et de gestion; et iii) le double emploi d'un certain nombre de fonctions, comme l'approvisionnement et le personnel, entre le Secrétariat général qui s'occupe de toutes les activités du ministère et les deux unités opérationnelles (postes et têlécommunications). 145. Les PTT sont soumis aux règles de la comptabilité publique et sont tenues d'établir un budget annexé au budget de l'Etat. Ce budget annexe ne permet pas de gérer efficacement les activités économiques et commerciales du secteur des télécommunications. La gestion souffre aussi du manque d'information sur l'état du réseau et sur des postes comptables aussi importants que les stocks et le passif à court terme. Ce manque d'information empêche notamment de fixer les tarifs selon des critères économiques et rend difficile la planification et la réalisation des nvestissements en vue de l'extension de la capacité. c. L'avenir 146. Le Gouvernement malgache s'est fixé quatre objectifs dans le secteur des télécommunications i) relier les principales villes de province à Antananarivo, puis au réseau international; ii) desservir les régions peu peuplées, mais ayant une importance économique; iii) raccorder au réseau les futures régions touristiques; et à plus long terme, iv) raccorder les régions rurales. Pour atteindre ces objectifs, il a conçu, en liaison avec l'Union - 62 - internationale des télécommunications (UIT), un plan sur 20 ans visant à développer l'infrastructure de télécommunications dans tout le pays en faisant une place particulièrement importante aux équipements de transmission. Considérant qu'un réseau de télécommunications efficace était indispensable pour le développement du commerce et la croissance soutenue de l'économie, le Gouvernement a décidé, au début de 1990, de ramener à cinq ans la durée d'exécution du plan. 147. La réalisation de ce plan nécessitera des investissements massifs financés au moyen de ressources extérieures. Vu l'importance évidente du secteur, celles-ci devraient être faciles à obtenir. Toutefois, pour être productifs, ces investissements devront s'accompagner d'une amélioration des structures d'organisation et de gestion. Les insuffisances de la gestion et de la comptabilité et le monopole détenu par les PTT et la STIMAD risquent de compromettre l'exécution du programme d'investissement et le bon entretien du réseau. Si l'on n'y remédie pas, ces faiblesses institutionnelles pourraient faire obstacle à la tarification plus compétitive et plus économique des télécommunications à destination et en provenance de Madagascar. 4. Information 148. L'information, et en particulier, l'information économique joue un role important dans l'intégration de l'économie nationale et elle devrait être considérée comme une ressource importante au même titre que les ressources humaines, naturelles et financières. Comme beaucoup d'autres pays en développement, Madagascar souffre d'un handicap considérable dans ce domaine. Cela a nui à l'efficacité de la prise de décisions tant dans le secteur public que dans le secteur privé et a entravé la formulation des politiques générales. L'accès à l'information est essentiel pour les agents économiques, tant au stade de la production qu'à celui de la distribution. Sans une bonne information, les marchés sont paralysée et les facteurs de production et les marchandises ne peuvent pas circuler entre les régions, ce qui se traduit souvent par des excédents vivriers dans certaines régions et par des pénuries dans d'autres. (Voir dans le Chapitre 4.B.3 l'analyse du problème de la sé,urité alimentaire.) En outre, le manque d'information est un obstacle majeur dans le règlement des problèmes sociaux, notamment dans les domaines de la lutte contre la pauvreté, de la santé et du planning familial. a. L'information économique 149. A Madagascar, les pesanteurs administratives entravent la transmission efficace de l'information et accentuent considérablement les disparités internes, alors qu'il faudrait au contraire renforcer l'intégration de l'économie. L'accès A l'information est déterminé par les structures en place et par les moyens employés pour diffuser les données. 150. La Banque de données d'Etat (BDE) est chargée de la collecte, du traitement et de la diffusion de toutes les informations économiques, dans l'ensemble du pays . En tant que pivot de l'activité statistique, la BDE est chargée de tenir les comptes de la nation et de calculer les prix à la consommation. Elle réalise en outre une enquête industrielle annuelle et une étude mensuelle de la production - en liaison avec le Ministère de l'industrie. La BDE est chargée aussi du recensement de la population et de l'enquête sur le budget des ménages. Malheureusement, elle ne peut pas s'acquitter pleinoment de ses fonctions, faute de matériel et de ressources financières. De qualité généralement médiocre, les données qu'elle recueille ne sont pas traitées en temps voulu. Ainsi, les statistiques de comptabilité nationale détaillées les plus récentes (1984) n'ont été établies définitivement qu'en 1991 - on constata alors que le PIB était supérieur de - 63 - 27 % environ aux estimations antérieures, avec un scénario de croissance différent pour la période 1984-89. (Les estimations précédentes étaient basées sur les dernières statistiques détaillées, établies en 1973.) L'indice des prix à la consommation est calculé sur la base de données datant de l'enquête sur le budget de 1968 et 1969, qui avait une couverture limitée, et encore il ne concerne qu'Antananarivo. 151. Non seulement la BDE est incapable de recueillir certaines données de baee, mais encore elle a du mal à obtenir des informations des autres institutions. La structure institutionnelle actuelle est un obstacle majeur à la collecte et à la diffusion des données. La Banque centrale et la plupart des ministères techniques recueillent et produisent leurs propres données, sans véritable coordination avec la BDE. Cette dernière n'a donc pas automatiquement accès aux informations dont elle a besoin pour tenir la comptabilité nationale. Les seules données économiques qu'elle peut traiter en temps voulu concernent les importations, les exportations et les prix. Les autres documents de la BDE sont publiés avec beaucoup de retard et, au cours des dernières années, les bulletins statistiques qu'elle est censée publier régulièrement n'ont pas paru. En conséquence, de nombreuses données économiques sont recueillies mais très peu circulent, même entre les utilisateurs les mieux informés. 152. En raison des retards dans le traitement et la publication des données économiques, en particulier des comptes de la nation, le Ministère de l'économie et du Plan a été obligé de faire ses propres calculs pour répondre aux besoins immédiate du Gouvernement. Or, ces calculs parfois simplifiés, manquent de rigueur et comportent des lacunes d'ordre méthodologique 2. Ce chevauchement des fonctions a compliqué le processus, nui à la crédibilité de la BDE et contribué au blocage institutionnel. 153. En dépit des déficiences de la principale source d'information, il existe des organismes qui recueillent de leur c8té des données économiques et les diffusent auprès de leurs membres. C'est actuellement le cas d'associations professionnelles et de certains organismes agricoles et industriels, ainsi que des chambres de commerce, qui ont formé une fédération pour représenter auprès de l'Etat les agents économiques privés et pour mettre en relation les chefs d'entreprise. Cette Fédération réalise des études de marché pour ses membres; elle participe aux études réalisées par le Gouvernement en vue de la modification des lois relatives aux activités du secteur privé; elle communique A toutes les chambres de commerce les offres venant de l'intérieur du pays et de l'étranger, et elle publie un bulletin bimensur. La Fédération envisage en outre d'informatiser l'ensemble du système L'établissement d'une banque de données devrait faciliter la collectL 'M la diffusion de l'information. b. Diffusion de l'information 6conomique 154. Les médias ne sont pas très développés & Madagascar. La radio est de loin le moyen d'information le plus répandu bien qu'il n'existe qu'une grande station de radio à Antananarivo et quelques stations régionales émettant dans un rayon de 50 km seulement. La diffusion de l'information par la radio est facilitée par l'unité de langue et de culture qui caractérise le pays. Des efforts sont faits actuellement pour couvrir une plus grande partie du pays, en particulier pour atteindre la population rurale. Des émissions spéciales sont prévues à son intention, sur des sujets l'intéressant directement comme la santé et Le planning familial. Dans certaines régions rurales, les autorités ont organisé des séances d'écoute collective à l'intention des habitants qui n'ont pas de poste de radio. Ces émîmaions spéciales ont prouvé que la radio joue un r8le clé dans l'éducation rurale. - 64 - 155. Comme dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, la télévision est très peu répandue à Madagascar. Environ 70 % du territoire sont desservis mais il y a moins de 200.000 téléviseurs dans tout le pays. Dans le Nord, les émissions sont diffusées par une station relais, avec tous les retards, toutes les pertes et tous les problèmes de transmission que cela implique. Il ne faut pas s'attendre à ce que la télévision devienne rapidement le puissant moyen d'information qu'elle pourrait être à Madagascar, car cela suppose de gros investissements. De plus, la majorité de la population n'a pas les moyens d'acheter un poste. Il faudrait donc recourir à des moyens d'information moins coûteux, tels que les halls d'information, dont le nombre pourrait être accru et l'utilisation améliorée. 156. La presse joue elle aussi un rôle limité dans la diffusion de l'information, principalement à cause des difficultés de distribution des journaux liées à la dégradation du réseau de transport et à la topographie du pays. Malgré l'augmentation considérable du tirage et l'amélioration quantitative et qualitative des informations publiées, la presse reste à Madagascar un phénomène essentiellement urbain. Elle est cependant en progression. Le nombre de journaux tirant à plus de 10.000 exemplaires est passé de un en 1985 à quatre en 1989. Plus important encore, la profondeur et l'objectivité des articles se sont sensiblement améliorées depuis 1988 et sont maintenant à un niveau comparable à celui de la grande presse dans les sociétés libérales. Toutefois, du point de vue de la rédaction et sur le plan technique, la presse malgache a encore baaucoup de progrès à faire et pourrait bénéficier de l'assistance de journalistes des pays développés et ~ contacts avec eux. c. Perspectives et possibilités 157. A Madagascar, bien qu'il y ait eu des améliorations récentes, les médias pourraient faire davantage pour informer les gens sur les événements extérieurs, les éduquer pour qu'ils participent plus activement au processus de développement et les distraire, tout en renforçant leur identité culturelle. Cela permettrait également d'accroître la responsabilisation à tous les niveaux. A court terme, l'information nécessaire au bon fonctionnement des marchés pourrait être diffusée par les chambres de commerce et les agences locales de la BTM (Banque agricole). Le recours à ces deux entités présente plusieurs avantages : elles sont indépendantes du Gouvernement; elles sont présentes dans tout le pays (la BTM en particulier) et elles connaissent les problèmes de la population rurale. La BTM ou les chambres de commerce pourraient organiser des réunions d'information à l'intention des représentants des villages, qui diffuseraient ensuite l'information auprès des autres villageois. Ce système pourrait être le point de départ de l'organisation d'un réseau de réception et de diffusion de l'information au niveau de chaque village. 158. En attendant la mise au point d'un système englobant la structure villageoise, les responsables provinciaux doivent s'efforcer de décentraliser l'information et de faire en sorte que les élus locaux participent à sa diffusion. L'organisation à terme d'un réseau d'information local va de pair avec le renforcement des instances administratives locales. Il est donc logique que les collectivités décentralisées (voir Chapitre 4), qui représentent la population des différentes provinces, soient les piliers de l'information. Toutefois, pour pouvoir jouer ce rôle, elles doivent disposer de ressources financières suffisantes et être financièrement autonomes. 159. A long terme, il serait possible d'établir pour chaque village, sur la base de la structure décrite précédemment, des réseaux de collecte et de diffusion de l'information, avec le concours des entité& décentralisées. Cette organisation nécessitera la formation des ruraux responsables de ces réseaux. Dans la plupart des villages, il existe déjà Jes associations de volontaires, telles que les associations de paysans créées dans le cadre du - 65 - projet de grenier communautaire. Ces associations devraient être invitées à contribuer à la circulation de l'information. Cette approche suppose la participation massive, à la base, des paysans directement concernés par l'information à diffuser. Comme ce sont eux qui prennent les décisions en matière de production, une meilleure information de leur part est essentielle pour que la libéralisation du commerce ne profite pas seulement aux marchands. - 66 - De MOBILISER L'EPARGNE INTERIEURE 160. Bien que la capacité soit actuellement sous-utilisée, il sera indispensable, pour assurer la croissance future de l'économie malgache, d'accroître le stock d'avoirs productifs, tout en continuant à améliorer l'efficacité des investissements. Entre 1978 et 1982, période d'investissement "tous azimuts, " l'investissement intérieur hrut a représenté en moyenne 17,5 % du PIB. Ensuite, il a à peine dépassé 12 % du PIB en moyenne. A Madagascar, le taux d'investissement est encore inférieur à la moyenne des pays à faible revenu (environ 17,5 % du PIB). Un environnement macroéconomique prévisible et un système d'incitations stable ainsi qu'une aide extérieure suffisante sont indispensables pour stimuler l'investissement et assurer une croissance soutenue. Mais avec le temps, l'accroissement des investissements dépendra de plus en plus de la mobilisation des ressources intérieures. Le taux d'épargne intérieure, qui a sensiblement augmenté à Madagascar au cours des dernières années, est maintenant comparable au taux moyen des pays d'Afrique subsaharienne (Chapitre 2.A). La marge d'augmentgtion des dépenseu d'investissement par rapport aux dépenses de consommation intérieures est très réduite si le revenu réel n'augmente pas davantage. Néanmoins, l'exemple d'autres pays prouve qu'il est possible d'accroître le taux d'épargne global des ménages, des entreprices et du secteur public par des mesures fiscales, monétaires et institutionnelles appropriées. I. Earane ubligue 161. L'épargne publique provient principalement de l'excédent dégagé dans les opérations courantes de l'Etat, qui représentait environ 2,2 % du PIB en 1989. La réforme des entreprises publiques -ontribue aussi A l'épargne publique, A la fois directement, mn réduisant les transferts de l'Etat et indirectement, en améliorant la performance économique du secteur tout entier. (Ces points sont examinés dans le Chapitre 2.6.). L'imposition de redevances favorise elle aussi l'épargne publique. 162. Dans l'avenir, l'accroissement des recettes dépendra de la réforme de la fiscalité. Comme nous l'avons dit précédemment (Chapitre 2.E), cette réforme devrait tendre dans un premier temps l rendre le système plus équitable et & corriger les distorsions. Même si elle n'a aucun effet sur les recettes, la réforme fiucale peut avoir des effets induits positifs aur l'épargne privee. Il semble possible d'augmenter considérablement le produit de l'impôt, en particulier par une meilleure administration des impôts indirects intérieurs. Madagascar est l'un des rares pays d'Afrique subsaharienne où des taxes intérieures de type TVA sont parçues sur les ventes de détail. Cette taxe, appelée taxe unique sur les transactions (TUT), se prête bien & une application automatique car, si elle est convenablement administrée, elle incite les contribuables à déclarer exactement les transactions à tous les stades de la production et de la distributic, 'our améliorer l'administration de cette taxe, il faudrait faire en sorte qut les contribuables la comprennent mieux et que la comptabilité soit plu. :igoureuse. Pour réduire le coût de la fiscalité indirecte, on pourrait rationaliser le rôle de la TUT et de la taxe de consommation qui est essontiellement un impôt indirect. A long terme, la perception d'un impôt sur la fortune pourrait étre grandement facilitée par le renforcement de la capacité des administrations locales et par l'amélioration de l'établissement et de la mise à jour du cadastre. La réforme de tel ou tel impôt ne devrait être recommandée de façon ferme qu'après une révision complète de tout le régime fiscal. - 67 - 2. EparqSUprâvée et intermédiation financi èrq 163. Comme chacun le sait, le taux d'épargne privée dépend de plusieurs facteurs examinés précédemment : le taux de rendement de l'épargne, le taux et le mode d'imposition, l'inflation, le taux de change réel, les fuites des capitaux et la croissance économique. Pour que l'épargne privée augmente de façon soutenue à Madagascar, il faudra non seulement créer un climat de confiance et stimuler la croissance économique, mais aussi renforcer l'intermédiation financière et favoriser le développement des marchés. 164. Le secteur public à Madagascar a joué jusqu'à une époque récente un rôle prépondérant dans la mobilisation des ressources intérieures et extérieures et dans leur affectation aux projets d'investissement. Etant donné L'importance croissante du secteur privé dans l'économie, le système financier est appelé à jouer un rôle croissant dans la mobilisation et l'affectation des ressources et dans l'efficacité des investissements. 165. Pour développer l'intermédiation financière à Madagascar au cours des années 90, il faudra poursuivre les trois buts suivants : i) améliorer l'efficacité et stimuler la concurrence dans le secteur bancaire; ii) engager un processus de réforme similaire au niveau des institutions financières non bancaires afin d'accroître leur efficacité; et iii) maintenir un cadre réglementaire et juridique visant à assurer une discipline financière afin de protéger les déposants, tout en veillant à ce que le coût des transactions reste minime et que de nouvelles institutions apparaissent en fonction des besoins du marché. 166. Après l'ouverture et le renforcement du système bancaire depuis 1988 (Chapitre 2.D), la principale tâche à accomplir au cours des années 90 consistera à rendre le système plus efficace afin de réduire le coût du crédit pour les emprunteurs. Malgré les progrès notables réalisés dans les années 80, les marges d'exploitation des banques restent très importantes par rapport aux normes internationales, représentant en moyenne 8 à 12 % de leurs avoirs. Cela a permis aux banques d'Etat de constituer de solides provisions pour créances irrécouvrables. Dès lors que ces provisions sont constituées, le maintien de telles marges aura pour seule conséquence d'accroître les bénéfices des banques, si rien n'est fait pour encourager une véritable concurrence. Mais comment y parvenir dans une économie aussi petite que celle de Madagascar? 167. Le crédit à moyen et à long terme représente une faible part du crédit total (20 % en moyenne au début des années 80). Dans les pays africains de la zone franc, sa part étai4t de 30 % en moyenne en 1981, avant la consolidation du crédit à court terme en crédit à moyën et à long terme. L'insuffisance du financement à moyen et à long terme à Madagascar peut être attribuie dans une large mosure, à la faiblesse de la demande de crédit de ce type, De nombreux agents privés n'ont pas encore suffisamment confiance pour financer des investissements de longue durée par des emprunte à moyen et à long terme. 168. Le secteur non bancaire comprend actuellement des institutions d'épargne contractuelle, notamment, deux compagnies d'assurances d'Etat et une caisse de sécurité sociale - ainsi que les chèques postaux et les caisses d'épargne de la Poste. En raison du caractère généralement stable et prévisible de leurs engagements, les institutions d'épargne contractuelle sont, dans de nombreux pays industriels et en développement, ui élément dynamique du système financier, mobilisant une bonne part des rebsources à long terme destinées à l'investissement. Il est important que le Gouvernement examine comment les deux compagnies d'assurances d'Etat et la caisse de sécurité sociale pourraient mobiliser plus efficacement l'épargne. - 68 - 169. Parallèlement au renforcement de l'efficacité des secteurs bancaire et non bancaire, le Gouvernement devra aussi veiller à la mise en place pendant les années 90 d'un cadre institutionnel, réglementaire et juridique approprié pour les opérations fînancières. La réforme financière menée au cours des années 80 a donné à la Banque centrale une fonction de contrôle de la discipline financière, qui mérite d'être renforcée. Une intermédiation prudente et efficace suppose aussi des informations sûres sur les emprunteurs, leapplication par les entreprises de bonnes méthodes de comptabilité financière, de vérification des comptes et de déclaration, et l'existence d'un système juridique capable de veiller & l'exécution des contrats financiers et au recouvrement des créances. Le plan comptable national, promulgué en 1989, devrait être appliqué dès que possible et un plan simplifié devrait être utilisé par les petites entreprises. Le coût de l'exécution des contrats financiers, en particulier pour les opérations auto- amortissables (effets de commerce) devrait être examiné pour faire en sorte que les instruments financiers existants et de nouveaux instruments puissent se développer en fonction des besoins. 170. Au cours des années 90, les institutions devront mobiliser la petite épargne. Des observations récentes font ressortir une monétisation accrue de l'économie rurale par suite de la libéralisation de l'économie. A la différence de la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, Madagascar n'a pas de système étendu d'épargne populaire, capable de capter le potentiel d'épargne considérable du secteur rural et du secteur informel. Le modèle des banques populaires au Rwanda mérite d'être pris en considération. Toute institution de ce type devrait être soumise à un contrôle et à une réglementation de discipline financière comme toute autre institution financière. 171. A plus court terme, il semble possible de développer considérablement les opérations de crédit-bail en complément du crédit bancaire. Dans un pays comme Madagascar, le crédit-bail est peut-être la seule forme acceptable de financement à moyen et à long terme des biens d'équipement. Le coût global de ce financement peut être inférieur à celui d'un prêt bancaire classique, même si les intérêts bruts sont plus élevés, car les banques exigent souvent trop de garanties et de pièces justificatives pour une petite ou moyenne entreprise. La mise en place à Madagascar d'un système de crédit-bail efficace est susceptible vraisemblablement d'avoir un effet catalyseur sur l'investissement global et sur le développement du système financier, car les banques et les autres intermédiaires seraient ainsi exposés à la concurrence. 172. Les années 90 seront aussi pour Madagascar l'occasion de jeter les bases du développement du marché des titres obligataires et des valeurs. La réorientation du contrôle monétaire vers des instruments ineirects sera fondée à terme sur l'échange de titres négociables, lesquels pourraient consister en effets publics et en obligations de sociétés de premier ordre, comme les entreprises de service public. Cet effort pourrait être facilité par une réforme énergique des entreprises publiques, prévoyant le redressement des grandes entreprises susceptibles de rester sous contrôle de l'Etat (comme les services publics) et la cession des autres. Plusieurs petits pays en développement, comme la Jamalque, ont déjà réussi à développer leurs marchés financiers en procédant à une réforme des entreprises publiques et en planifiant avec soin le désengagement de l'Etat d'un certain nombre d'entre elles qui ont fait l'objet d'offres publiques de vente. La corrélation positive entre la réforme des entreprises parapubliques et le développement du marché financier devrait être un nouvel aspect important de la prochaine phase de la réforme des entreprises publiques à Madagascar. - 69 - Ef) RENFORCEMENT DE LA CAPACITE INSTITUTIONNELLE 173. Bien que la structure et la dotation en effectifs des institutions malgaches soient comparables à celles de beaucoup d'autres pays africains, la capacité institutionnelle est un obstacle majeur à l'expansion économique et son renforcement est une condition importante du développement du pays. Les déficiences institutionnelles sont multiples et profondes, tant à l'échelon central qu'à l'échelon local. Elles affectent non seulement les secteurs en stagnation, mais aussi, ce qui est plus grave, les activités relativement dynamiques et les secteurs prioritaires de la réforme économique. Le problème est particulièrement aigu dans la phase actuelle de l'ajustement, dit "de seconde génération," qui est largement axée sur les procédés et exige de nombreuses compétences. Les problèmes institutionnels propres aux principaux secteurs sont examinés ailleurs dans ce rapport, dans le cadre de l'étude deti secteurs en question. Toutefois, deux problèmes majeurs concernent L'ensemble de l'économie. Il s'agit de l'utilisation appropriée de l'assistance technique et de l'efficacité de la fonction publique. 1. Assistance technique 174. Comme dans les autres pays, l'objectif de l'assistance technique devrait étro de renforcer et non de remplacer les institutions nationales et la capacité d'exécution du pays. A cette fin, le Gouvernement devrait mettre sur pied un programme cohérent visant au renforcement à long terme des institution. Mais, pour l'instant, ce programme n'existe pas. Par ailleurs, les donateurs, dont la Banque mondiale, ont parfois incorporé à leur projet dez activités d'assistance technique qui n'étaient pas toujours justifiées cu ils ont insisté pour qu'elles le soient car elles procuraient des gains d'efficacité à court terme, mais entraînaient à plus long terme l'affaiblisisement des capacités locales. Heureusement, le Gouvernement malgache est bien conscient des risques que comporte, à long terme, une trop grande dépendance à l'égard de l'assistance extérieure. Il a cependant admis que le concours d'expatriés était nécessaire dans certains cas particuliers, pour l'exécution de tâches spécialisées à condition qu'ils soient engagés aux conditions fixées par le Gouvernement lui-même, pour des missions bien définies, do durée limitée Il. 175. L'assistance technique semble avoir eu jusqu'à présent un effet net positif sur l'efficacité des institutions malgaches. Quand elle s'est avérée nécessaire, le Gouvernement et les donateurs ont fait appel de plus en plus, au cours des dernières années, aux compétences dont le pays dispose dans bien des domaines. Le processus s'est renforcé de lui-même, si bien que les services consultatifs privés et les compétences techniques du pays se sont considérablement développés pendant la période d'ajustement. En 1985, seule deux bureaux d'études assez importants pouvaient fournir un travail de qualité. En 1989, il y en avait six qui offraieit un éventail beaucoup plus large dre compétences et de services. Il faut continuer à encourager cette évolution, par la cr,éation de coentreprises avec des consultants expatriés, quand cela est possible. Ce genre de coopération a favorisé le transfert aux Malgaches de compétences et de connaissances de grande valeur et a contribué par surcroît à l'amélioration de la qualité du travail a, - 70 - 176. Les donateurs jouent un r8le important dans l'accroissement de la capacité d'exécution par le biais de la conception des projets, de l'affectation des fonds d'aide et de la passation des marchés. Ainsi, au milieu den années 80, un cabinet de consultants a été établi dans le cadre du projet de formation en techniques d'audit et de comptabilité, cabinet qui a pris de l'importance et a acquis une réputation d'efficacité. D'autres cabinets de consultants se sont également développés en obtenant des contrats dans le cadre de projets bénéficiant d'une aide; leurs résultats sont tout à fait comparables A ceux obtenus par des experts expatriés dont les services sont beaucoup plus onéreux. Les donateurs ont une responsabilité toute particulire dans ce domaine : ils doivent en effet veiller à ce que la fourniture d'une assistance technique inappropriée ou excessive ne crée pas une dépendance à long terme et ils doivent s'assurer que la capacité locale augmente de maniêre efficace. 177. Néanmoins, on observe depuis peu une tendance à la cartellisation et au partage du marché entre les cabinets de consultants locaux, tendance qu'il faudrait décourager fermement, notamment par des sanctions appropriées prises en vertu des lois en vigueur ou de nouvelles lois destinées à stimuler la concurrence dans ce domaine nouveau. Premièrement, pour que les donateurs, qui "tiennent le marché", se rendent compte qu'il vaut la peine d'encourager les compétences locales et continuent de le faire, le Gouvernement doit s'opposer aux pratiques non concurrentielles et à la création d'obstacles à l'accès au marché. Deuxièmement, après la phase actuelle de "substitution des importations," le pays disposera dans ce domaine d'un réel potentiel d'exportation. Moyennant des politiques appropriées, un développement compétitif et une aide extérieure, les cabinets de consultants malgaches pourraient assez rapidement concurrencer les cabinets internationaux dans certains crtneaux sur le marché des pays en développement. Des éducateurs étrangers ont comparé l'INSCAE, institut d'expertise comptable et de gestion aux bonnes écoles de gestion des pays développés. Avec une bonne politique et l'appui voulu, cet institut est devanu un centre d'excellence de dimension régionale. 2. La fonction publiguo a. Evolution au cours des années 80 178. EMp(t_ et rémunération. De 1975 jusqu'au début des années 80, le secteur public & été soumis à des preosions considérables, notamment par la création d'emplois à tous les niveaux dans une économie qui fonctionnait mal. Les nombreux diplômés de l'enseignement supérieur n'avaient guère de débouchés correspondant à leur qualification, d'autant que l'enseignement supérieur privilégiait des disciplines intéressant peu le secteur privé. Enfin, les pouvoirs publics ont favorisé l'expansion rapide des services sociaux & la charge de l'Etat pour répondre aux besoins d'une population de plus en plus nombreuse, ce qui a entraîné une forte croissance de l'emploi dans le secteur public. 179. Sous l'effet conjugué de ces différents facteurs, la croissance de l'emploi dans le secteur public a été beaucoup plus rapide que celle de l'économie ou que celle des recettes publiques. Entre 1976 et 1983, il a augmenté de près de 50 %, passant de 58.000 à 86.000 environ; pendant la même période, le taux d'accroissement de la population a été inférieur à 25 % et la PIB réel est resté inchangé. A partir de 1983, l'emploi dans le secteur public a pratiquement cessé de croitre. En 1989, ce secteur employait environ 92.000 personnes, ce qui représentait à peu près le même pourcentage de la population totale qu'en 1975, avant l'expansion des années 70. En 1989, la fonction publique employait environ 2 % de la population active et moins de 1 % de la population. -71- 180. L'augmentation des ef fectifs de la fonction publique a exercé une pression considérable sur la masse salarial@ des administrations publiques. Mais comme d'autres dépenses absorbaient une part croissante des ressources budgétaires, notamment le service de la dette et les transferts aux entreprises publiques, il a fallu réduire les dépenses d'exploitation et d'entretien. Les traitements des fonctionnaires représentaient une part trop importante du budget pour ne pas être touchés eux aussi et, comme il n'était pas possible de maintenir les salaires réels A leur niveau antérieur, les salaires dans la fonction publique ont diminué de 47 % pour la catégorie supérieure (Catégorie 5) dans les années 70, puis de 33 % dans les années 80 jusqu'en 1989 et ils ont diminué, respectivement, de 21 % et 50 % pour la catégorie inférieure (Catégorie 1). En 1989, la masse salariale représentait 48 % des dépenses ordinaires, 23 % des dépenses publiques et 4,4 % du PIB. 181. Il n'y a pas de relation directe entre le salaire, la motivation et la performance. La motivation est fonction d'autres facteurs comme la satisfaction professionnelle, les perspectives de carrière, le statut, le cadre de travail et les méthoden de supervision. La performance peut être influencée par le salaire dans la mesure où les fonctionnaires sont régulièrement notés et où cette notation influe manifestement sur l'avancement. Or, cela est loin d'être le cas à Madagascar où les principes de gestion de la fonction publique ne font pas encore une large place à la performance. Cependant, la baisse considérable des salaires a largement contribué à la détérioration de la qualité et du fonctionnement dn service public. 182. La productivité de la fonction publique ne dépend pas seulement de la gestion macroéconomique de l'emploi et des rémunérations. D'ailleurs, la pléthore des effectifs n'est sans doute pas la cause principale de la diminution des rémunérations dans la fonction publique et de la pénurie extrême de crédits de fonctionnement et d'entretien. Il existe en effet d'autres causes importantes d'inefficacité dans ce secteur. 183. L'une d'elles est le mauvais déploiement du personnel. Souvent, l'infrastructure rurale est largement sous-utilisée, tandis que dans les villes, les effectifs sont pléthoriques. Ainsi, de nombreuses écoles rurales sont fermées, faute d'enseignants, alors que ceux-ci ne manquent pas dans le pays. Dave l'agriculture, les agents de vulgarisation sont concentrés dans la provin,-e d'Antananarivo. Le redéploiement du personnel permettraît à de nombreux employés d'apporter à l'avenir une contribution positive, alors qu'aujourd'hui la présence de personnel sous-employé et en surnombre a un effet négatif sur le fonctionnement des services. 184. La mauvaise gestion de la fonction publique est un autre problème, qui concerne auioi la planification, la budgétisation et le contrôle des ressources humaines ainsi. que la formation ou l'aménagement des carrières : - l'information sur le personnel est partielle et fragmentée et le contrôle des états de paie manque de rigueur; - les proc4dures de budgétisation des ressources humaines visent à maximiser l'emploi et non à répartir efficacement les ressources humaines et autres; - le recrutement étant limité, les conditions de formation avant emploi sont réduites, et la formation en cours d'emploi est pratiquement inexistante; - l'aménagement des carrières pose de multiples problèmes. Les règles du recrutement dans la fonction publique sont contournées par l'établissement de catégories de personnel assimilé, soumis à des ceitères de recrutement peu rigoureux et dont l'accès au statut de - 72 fonctionnaire est garanti après une période d'emploi déterminée. L'évaluation du personnel est maintenant sommaire. L'avancement, qui était auparavant, subordonné à l'ancienneté, est devenu très aléatoire en raison des difficultés financières et de l'examen irrégulier des dossiers du personnel. Enfin, le service de l'administration du personnel de la fonction publique est l'un des plus démunis de ressources et de capacités. 185. Les méthodes et le style de gestion de la fonction publique ont très peu évolué au cours des 30 dernières années, de sorte que celle-ci conserve bon nombre des caractéristiques d'une administration beaucoup plus petite, fortement centralisée, monolithique et hiérarchisée, ayant pour vocation de faire régner l'ordre public. Toutefois, ses tâches se sont diversifiées et étendues. Le niveau d'instruction des fonctionnaires à tous les échelons s'est, sensiblement amélioré, ce qui leur permet de travailler de façon autonome, et la technologie des services a profondément évolué dans le monde entier. 186. Les manifestations de ces nombreux problèmes sont largement reconnues. Si de nombreux fonctionnaires travaillent de façon exemplaire dans des conditions difficiles, l'absentéisme, les abandons de poste, les vols et le travail au noir sont de plus en plus fréquents et le relâchement de la discipline, de l'assiduité et de l'attitude à l'égard du travail va en s'accentuant. 187. Toutefois, des signes annonciateurs d'un changement radical sont apparus dernièrement. Depuis 1988, la chute apparemment inexorable des salaires de la fonction publique a été stoppée pour la première fois depuis l'indépendance, dans le cadre du programme d'ajustement structurel. Un recensement complet des fonctionnaires a été effectué en 1990 afin de dégraisser les effectifs, de mettre de l'ordre dans les états de paie et de commencer à améliorer la gestion. Le Gouvernement s'est engagé à élaborer un programme intégré de réforma et de renforcement de la fonction publique, car cela conditionne la croissance soutenue de l'économie. Sans une administration plus efficace et motivée, il sera impossible d'améliorer l'infrastructure et les services publics indispensables au fonctionnement du secteur privé et de l'économie tout entière. b. Perspectives et politiques dans les année% 90 188. Avec la reprise de la croissance, bon nombre des problèmes d'emploi et des difficultés financières qui pèsent sur les décisions des pouvoirs publics s'atténueront peu à peu. Cela permettra de reconstruire les capacités de la fonction publique. Il est extrêmement important de saisir cette occasion et de la mettre à profit. 189. Il convient de souligner que ce qui a été dit pour la fonction publique s'applique également aux forces armées. Par conséquent, parallèlement à la réorganisation de la fonction publique, il serait bon de réexaminer le rôle des forces armées pour l'adapter à l'environnement moderne et confier aux militaires des fonctions essentielles au développement de la nation. Deux de ces fonctions pourraient être la protection de l'environnement et un appui aux autorités civiles dûment élues pour les aider, à leur demande, à maintenir la sécurité publique. Il serait toutefois injustifié - et irréaliste - de s'attendre que les militaires remplissent des fonctions relevant normalement de la fonction publique ou qu'ils pallient aux carences de celle-ci. Pour que le rôle des forces armées soit davantage axé sur le développement, sa redéfinition devra s'accompagner d'une réorganisation de la fonction publique et d'une amélioration de son efficacité. - 73 - 190. Cette amélioration demandue de l'imagination et de la persévérance de l'imagination pour inculquer aux fonctionnaires de nouvelles méthodes de travail et de la persévérance parce que nombre de problèmes nécessitent un effort soutenu. Par ailleurs, l'expérience d'autres pays indique que le succès d'une réforme aussi complexe et difficile dépend de l'intérêt manifesté par les plus hauts responsables de la nation et de leur participation à la réforme. 191. De nouvelles méthodes de travail. Les biens et les services peuvent être produits dans des conditions de monopole ou de concurrence, par le secteur public ou par le secteur privé, avec ou sans la participation directe ou indirecte, des bénéficiaires ou des organisations de base qui les représentent. Sur le marché des biens et des services, le secteur public peut intervenir de trois façons : en fournissant directement les produits ou les services; en les fournissant indirectement, dans le cadre d'un contrat avec un tiers qu'il se charge de superviser; ou en réglementant un marché desservi par des opérateurs privés. L'évolution des technologies, des politiques, des préférences des consommateurs ou de la conjoncture macroéconomique va dicter la formule qui sera retenue. 192. Gestion macroéconomique des salaires et de l'emploi dans le secteur public. Un modèle financier a été élaboré pour évaluer l'incidence budgétaire de différents scénarios de rémunération et d'emploi au cours des années 90. Deux variables sont retenues dans ce modèle : le volume du recrutement annuel et la croissance annuelle réelle de la rémunération de base, équivalant à l'augmentation réelle de la valeur de l'indice des salaires. Le modèle fait ensuite intervenir l'attrition naturelle, l'avancement normal et l'effet de "glissement" 9. 193. Trois hypothèses ont ainsi été envisagées (voir Tableau 3.1). Les deux premières sont utilisées dans des scénarios macroécoiomiques de forte croissance et de faible croissance (voir Chapitre 5). Elles supposent que l'emploi reste constant et que la masse salariale ne dépasse pas 40 % des dépenses ordinaires en l'an 2000. La troisième hypothèse correspond au scénario de croissance le plus pessimiste et suppose que l'emploi augmente au rythme moyen de 3,6 % par an enregistré pendant la période 1976-89; la masse salariale est maintenue aux mêmes niveaux que dans la deuxième hypothèse, avec les salaires correspondants. Comme on le voit dans les deux premiers cas, il peut y avoir une amélioration de la structure budgétaire et une augmentation réelle des salaires, augmentation substantielle plus élevée que la croissance du PIB par habitant. Cette augmentation serait d'ailleurs équitable, compte tenu des sacrifices démesurés imposés aux fonctionnaires. Dans la première hypothèse, les salaires réels de la fonction publique pourraient augmenter de façon légitime et supportable dans le scénario de forte croissance. Dans la deuxième hypothèse, la marge d'augmentation serait faible dans le scénario de faible croissance et, dans la troisième hypothèse, cette marge disparaîtrait rapidement en l'absence de restriction de l'emploi. Ce dernier cas illustre en fait les conséquences pour les salaires d'un retour à la forte croissance de l'emploi enregistrée dans les années 70. Tableau 3.1 : Trois variantes de la politique des salaires et de l'emploi dans la fonction publique 1er cas 2e cas 3e cas Croissance de l'emploi (en % annuel) 0 0 3,6 Masse salariale/PIB en l'an 2000 (%) 2,4 2,5 2,5 Masse salariale/Recettes totales en l'an 2000 (%) 40,0 40,0 40,0 Accroissement cumulatif des salaires réels en 1990-2000 (%) 43,0 35,0 - 5,0 - 74 - 194. Amàlioration_d laro Iité d ans la fonction pu g. Une gestion rigoureuse de l'emploi et des rémunérations est une condition préalable A Ilam6lioration des résultats du secteur public. Mais en même temps, il faudra faire dee efforts pour améliorer la gestion du secteur et faire en sorte que la performance devienne un critère plus important. 195. Les mesures à prendre pour améliorer la gestion devraient comprendre s - l'amélioration des systèmes de planification, de budgétisation et de contr8le des ressources humaines, afin de pouvoir obtenir en temps utile des informations sur le déploiement et les qualifications du personnel, assurer une bonne répartition des effectifs et établir une capacité de planification à long terme; - la modification des bases de la politique d'emploi et de rémunération pour permettre une plus grande souplesse dans le déploiement et l'ajustement des effectifs; - la création d'une capacité institutionnelle pour l'élaboration de la politique de gestion du personnel, afin de guider les décisions en matière d'emploi, de rémunération et d'aménagement des carrières; - le développement de la formation en cours d'emploi; et - le renforcement de l'administration du personnel qui devra être dotée d'un personnel mieux qualifié, travaillant dans de meilleures conditions, et la réforme des procédures de gestion du personnel. 196. Pour que la performance devienne un objectif prioritaire dans la fonction publique, il faudra - que les -igeants politiques et les responsables de la fonction publicr assent comprendre de façon systématique, que l'amél. )n de la performance est très importante; - généralises. l'évaluation des résultats, notamment en élaborant des critères de performance appropriés afin de responsabiliser les fonctionnaires; - établir une procédure de notation individuelle, adaptée aux valeurs culturelles; - établir un lien entre l'évaluation de la performance institutionnelle et individuelle et les décisions prises notamment en matière d'augmentation de salaire et de promotion; et - modifier le cadre de travail et le style de gestion, après expérimentation locale afin d'accroître la motivation et la productivité du personnel. 197. Cette liste est longue et la décennie suffira à peine pour que ces mesures produisent leur effet, même si elles sont appliquées énergiquement. Cela dépendra notamment de la stratégie de réforme adoptée. La réforme n'a aucune chance d'aboutir si elle se heurte & l'opposition systématique des fonctionnaires. Aussi faut-il faire un effort systématique pour expliquer et faire accepter les changements et les objectifs de la réforme et inciter les fonctionnaires à participer activement & son exécution. Le prix du changement sera peut-ttre élevé pour nombre d'entre eux, mais les avantages qui en découleront finalement sont appréciables : une meilleure rémunération, une plus grande satisfaction professionnelle et une plus grande crédibilité aux yeux de la population, qui verra que l'argent du contribuable est utilisé de fagon plus profitable. - 75 - F. LA NECESSITE D'UNE APPROCHE A LONG TERIME 198. Depuis 1988, le Gouvernement malgache a adopté des mesures d'ajustement dites de "seconde génération" (réforme budgétaire et privatisation des entreprises publiques). Ces mesures sont largement axées sur les procédés et ont un important contenu institutionnel ainsi qu'un délai d'exécution plus long. Pour aboutir, ellow exigent beaucoup d'endurance, une idée claire de l'objectif vis6 et une approche & plus long terme. Celle-ci est n6cemsaire surtout pour reconnaître et réaliser la X£t†ritâ des différents objectifs sur le long terme. Le Chapitre 1 résume les causes d'antagonisme entre les différents objectifs nationaux qui me répètent tout au long de l'histoire malgache. Etant donné les ressources disponiblez et les progrés déjà accomplis sur la plan de la politique générale, Madagascar a maintenant une occasion unique d'utiliser les liens existant entre ces objectifs au bfnâficg du développement. (Comme l'a dit Benjamin Higgins, l'essence du cercle vicieux du sous-développement réside non pas dans son sens négatif, mais dans sa _Ir_glrJt). Comme le montre l'examen précédent des efforts d'ajustement et de leurs résultats au cours des années 80, certains effets complémentaires sont déjà apparus - en particulier à travers la corrélation de l'investissement public et l'activité privée. Toutefois, les arbitrages à court terme ne seront remplacés par une interaction positive que si le pays a une vision claire de son avenir, concrétisé par un programme d'action cohérent et stable. 199. Malheureusement, après des années de crise, de besoins pressants et de nécessités immédiates, les perspectives du pays se sont considérablement rétrécies. Dans le secteur public comme dans le secteur privé, et mâme parmi les intellectuels, nul n'entrevoit l'avenir économique du pays au-delà d'une année ou deux. Ce manque de perspective, d'ailleurs compréhensible, était peut-étre économiquement et politiquement justifié à une époque caractérisée par l'urgence des besoins économiques et les faiblesses assez évidentes de la politique générale. Mais à l'avenir, l'action du Gouvernement et le soutien des donateurs doivent s'inscrire dans une perspective plus large. La plupart des thèmes de l'étude des perspectives à long terme de l'Afrique subsaharienne concernent également Madagascar, dans une certaine mesure. Toutefois, les particularités géographiques, historiques et sociales du pays et son bilan depuis l'indépendance amènent à isoler certains problèmes à long terme, qui sont examinés en détail dans le chapitre suivant. 200. La densité moyenne de la ipopulation est assez faible à Madagascar. Mais en raison du mode d'habitat, la pression démographique est forte dans certaines zones. comme la mobilité de la population est fortement limitée par des facteurs géographiques, ethniques et sociaux, l'accroissement démographique doit être l'un des principaux sujets de préoccupation à long terme. Heureusement, la société est généralement réceptive au planning familial. Les pouvoirs publics doivent aussi donner la priorité à la valorisation des ressources humaines. De ce point de vue, le pays est relativement bien loti en ce sens qu'il dispose d'une réserve assez importante de personnes qualifiées. Par contre, les conditions sociales sont très dures et les besoins immenses. Si l'on ne remédie pas à l'extrême pénurie de produits de base et si l'on ne renforce pas les institutions centrales et locales - tout en assurant, bien entendu, une croissance soutenue - il sera vain d'entreprendre des réformes sociales. Des mesures prudentes et bien ciblées doivent certainement être envisagées pour améliorer le sort des catégories les plus vulrérables. Là aussi, si l'objectif à long - 76 - terme n'est pasi clair, des interventions bien intentionnées, mais mal conçues, peuvent être lourdes de conséquences. 201. La population et la valorisation des ressources humaines sont des problèmes communs à la plupart des pays en développement. Deux autres problèmes à long terme concernent tout particulièrement Madagascar. Premièrement, ce pays est l'un des plus riches de la planète du point de vue écologique, mais la dégradation de son environnement menace non seulement son patrimoine biologique unique, mais aussi sa croissance économique. Le brûlis, la mise en culture de versants non protégés et la pratique de l'écobuage, en grande partie à cause de la pression démographique, ont favorisé l'érosion des sols, le déboisement et la baisse de la productivité agricole. Deuxièmement, en raison de l'étendue du pays et de son relief accidenté, la décentralisation doit être l'objectif prioritaire à long terme. En l'absence d'un réseau efficace d'institutions locales, les services publics ne peuvent pas fonctionner convenablement et le pouvoir central ne peut pas appliquer à la périphérie une politique orientée vers l'économie de marché. En fait, le règlement des autres problèmes à long terme - population, environnement et valorisation des ressources humaines - semble subordonné à une meilleure répartiticn des tâches entre le centre et la périphérie, et entre les institutions publiques et les associations et groupements volontaires locaux. 202. Pour s'attaquer efficacement à ces problèmes à long terme, tout en affrontant les problèmes quotidiens de gestion, il faudra notamment une administration publique efficace, responsable et ouverte. Les responsables du Gouvernement au plus haut niveau se sont ouvertement engagés sur cette voie, engagement qu'ils ont réaffirmé en décembre 1990 par la promulgation de dix "règles de conduite" importants applicables à tous les niveaux de l'administration (voir Annexe IV). 口 78 - Ae POPULATION 1. Caract6riatictueo dëmograobiaues 203. Let population de Madagascar est passée de 2 millions d'habitante environ au début du siècle A 7,6 millions en 1975j ann&e du premigr reconaüment. D'après les estimationa, la taux de croissance démographique au cours des :L5 dernières années est panai de 208 % à 3t2 % par an. Cette augmentation a 'explique enrentiellement par 1 1 accroinsement naturel résultant de la balance de la forte natalité et de la forte mortalité (environ 4,6 % et lf6 %, respectivement). L'immigration r l'àmigjr^tion sont très limît6es. L'indice aynth6tique de fécondité est entimb à 6jSe ce qui est 6levâý et l'on pense qu'il ont resté constant ou a très l6gêrement a ugmentà au cours des deux derniêron décennies. Cela signifie que chaque femme met au monde environ 3,3 filles nées vivantes, dont 2p4 en moyenne survivent jusqu'à l'Aga de la procr6ation. En conséquence, la répartition par &go de la population est caractérisée par une forte proportion de jeunes, les enfants de moins de 15 ans repr6aentant 46 % du total. Le rapport de masculinité est normal : 98,5 hommes pour 100 femmeo. L'Ige moyen au mariage est de 19,6 ans pour les femme.riý, et de 22,,9 ans pour les hommes, ce qui n'est pas particulièrement précoce par rapport aux autres paye africaine et à l'Anie. Le pourcentagq de femmes maridies n'ayant pas d'enfant est relativement 61evê dans les régions rurales, ce qui pourrait être dû à la et6rilit6. 204. Avec une denoit6 moyenne de 18 habitanto seulement au km2, Madagascar est peu peuplé. La densité varie de 37 habitant% au km2 dans la province de Antananarivo A moins de 6 habitante au km2 dans celle de Mahajanga. La population ruraler qui représente plus de 80 % du total, a un habitat dispersé, les villages comptant en moyenne moins de 500 habitants. Ce mode d'habitat que l'on retrouve dans presque tout le pays, reflête la nature infertile des F%ols montagneux - notamment dans les régions où les chutes de pluies sont rares - et la concentration de la population au fond des vallées où existent des systèmes d'irrigation traditionnels, à petite échelle. Il se traduit par une forte pression démographique sur les terres arables, en particulier dans les vallées du haut plateau. D 1 après les données sur l'occupation des sole, les toutes petites exploitations (de moins de 1 hectare) se sont multipliées au f il des ans. Ce mode d*habitat, le relief accidenté du pays et la f ragilité du terrain augmentent considêrablement le coût de l'infrastructure économique et sociale de base. 205. lïýý 1 une des principales conséquences de ','6t% démographie galopante et de la mauvaise gestion économique des années 70 et du début des années 80 a été la baisse du revenu réel par habitant pendant la majeure partie des deux dernières décennies. L'application énergique d'un programme d'ajustement structurel a permis une timide remontée du revenu réel depuis 1988. Mais, en raison de !,accroissement rapide de la population, l'essentiel des gains de production sert uniquement à maintenir le niveau de v.-ý'.e actuel. 2. Proiections dêmographiquez 206. Le Tableau 4.1 con-tient des estimations de la structure de la population malgache en 1985 et en 1990, années où l'on comptait au total 10,0 millions et 11,6 millions d'habitants, ainsi que des projections pour 1995,, 2000 et 2025,, qui supposent une baisse modeste de la fécondité réduisant de moitié le taux actuel de fécondité d'ici à 2025. Ce résultat - 79 - est envisageable grâce aux méthodes modernes de contraception si le pourcentage des femmes en âge de procréer qui utilicent des contraceptifs, passe de 2 % à l'heure actuelle à 8 % en l'an 2000 et à 30 % en 2025 . Si la fécondité ne diminue pas et si les conditions sanitaires et le taux de survie des enfants s'améliorent modérément et progressivement, le pays devrait compter environ 16 millions d'habitants d'ici à l'an 2000 et 36 millions en l'an 2025. Le taux d'accroissement de la population urbaine serait sensiblement plus élevé. Une croissance démographique aussi rapide, atteignant 3,4 % au cours de la première décennie du siècle prochain, aurait de très graves répercussions sur le développement du pays. Elle risquerait d'anéantir toute perspective de progrès économique et de perpétuer un faible niveau de vie. Elle aurait aussi des conséquences désastreuses pour l'approvisionnement en produits agricoles et en énergie et pour le financement de l'infrastructure de base et de l'infrastructure sociale. En outre, le nombre de ménages vivant en deçà du seuil de pauvreté augmenterait considérablement. Tableau 4.1 : Population, par groupe d'âge 1985, 2025 (Scénario de base, baisse modérée de La fécondité) 1985 1990 1995 2000 2025 Population totale (en millier) 9.985 11.620 13.528 15.759 28.833 En pourcentage du total Moins de 5 ans 19,0 18,5 18,3 17,9 11,2 Entre 5 et 15 anu 27,2 28,1 28,1 27,2 23,6 Entre 15 et 25 ans 18,8 19,1 19,L 20,1 21,0 Entre 25 et 55 ans 27,3 27,1 27,4 28,1 36,1 Entre 55 et 65 ans 4,4 4,0 3,7 3,3 4,6 Plus de 65 ans 3,2 3,1 3,0 2,8 3,2 Pour mémoire 1985/90 1990/95 1995/2000 2020/25 (moyenne sur un an) Taux de natalité 46,3 45,4 43,8 25,7 Taux de mortalité 16,0 14,8 13,5 7,4 Taux d'accroissement 3,0 3,1 3,0 1,3 Fécondité cumulée 6,5 6,5 6,2 3,0 Mortalité infantile 120,0 112,0 102,4 58,3 Source : Estimations et projections de La Banque, septembre 1990. 207. Si le taux de fécondité diminuait rapidement pour s'établir à 3,2 % en l'an 2010, soit la moitié du taux actuel, le pays compterait environ 22 millions d'habitants en 2025. Mais pour que la fécondité diminue autant, il faudrait que le comportement procréateur change radicalement. Il faudrait notamment que le pourcentage des femmes en âge de procréer, utilisant de méthodes contraceptives modernes, passe à 20 % en l'an 2000 et à 50 % en l'an 2015. Cela entraînerait une diminution sensible du nombre d'enfants et de mères faisant appel aux services de santé, du nombre d'enfants à éduquer, du nombre de jeunes arrivant sur le marché du travail, du nombre d'équipements urbains supplémentaires à aménager et des besoins additionnels en combustible, en énergie et en produits alimentaires 3. 3. Politique démographique 208. Depuis l'accession du pays à l'indépendance en 1960 jusqu'à 1985 environ, le Gouvernement malgache a suivi une politique résolument nataliste, justifiée par la faible densité de la population et par le souci de stimuler la croissance économique par le développement rapide de la main-d'oeuvre productive. Les autorités ne craignaient donc pas que l'accroissement rapide - 80 - de la population compromette la réalisation des objectifs de développement. Toutefois, au cours des cinq dernières années, les responsables gouvernementaux et les hommes politiques ont accordé une attention croissante aux questions de population et de développement. Un Groupe parlementaire national pour la population et le développement, créé en 1984, est devenu une force importante sur la scène politique. En 1986, un Service de la population et du développement a été créé à la Direction générale du Plan avec une assistance financière et technique extérieure, pour examiner les aspects démographiques des plans de développement et élaborer une politique démographique nationale. En 1987, un modèle de simulation démographique (RAPID) a été établi et une Première conférence nationale sur la population et le développement a été organisée. Après cela, des spécialistes nationaux ont été chargés de préparer une série de documents de travail sur les conséquences des tendances démographiques pour différents secteurs sociaux et économiques. En 1988, un Comité technique interministériel, comprenant des représentants du secteur privé, a été créé pour faire des recommandations en vue d'une déclaration de politique démographique nationale. Et en 1990, le Parlement a approuvé une Loi relative à la Politique nationale de population pour le développement économique et social Il. 209. Cette loi aborde le problème démographique en termes très généraux, en mettant l'accent sur l'amélioration des conditions de vie, l'accès aux services de base et la contribution humaine au processus de développement. Elle fixe une série d'objectifs, tels que la réduction des taux de mortalité infantile et maternelle, l'augmentation des taux de scolarisation, l'amélioration de la qualité de l'enseignement, un meilleur accès à l'eau potable, l'amélioration du logement et la création d'emplois productifs. Ce document contient deux initiatives particulièrement importantes pour la croissance démographique. Premièrement, il énonce le principe d'une forte réduction du taux de fécondité (combinée à l'amélioration de l'état de santé et du taux de survie des enfants) dans le but de faciliter la réalisation des objectifs de développement. L'indice de fécondité doit être ramené à 4,4 en l'an 2000 et à 3,2 en 2010). Deuxièmement, il reconnait à tous les couples le droit de recevoir des informations sur les méthodes contraceptives modernes et de recourir à ces méthodes comme moyen de planification de la famille et d'échelonnement des naissances. Il demande en outre au Ministère de la santé et aux autres prestataires de services sociaux de faciliter l'exercice de ce droit. La ratification de ce texte par l'Assemblée nationale rend donc caduque une loi coloniale de 1920, qui existe encore sur le papier, mais n'est pas appliquée, et qui interdit la publicité et la vente de contraceptifs. Elle entraînera vraisemblablement une profonde modification de la législation sur l'enfant et la famille. Le planning familial est considéré en tout état de cause comme un choix totalement volontaire et personnel. L'avortement reste illégal, sauf lorsqu'il est nécessaire pour sauver la vie de la mère. 4. Problèmeis et recommandations 210. Les principaux problèmes de population auxquels est confronté Madagascar sont résumés ci-après. L'accent est mis sur les aspects démographiques, les problèmes de développement social étant abordés ailleurs dans ce chapitre. a. Ratification de la politique démographique 211. Les dernières étapes de l'examen officiel de la Politique démographique nationale devraient être menées à terme rapidement pour créer un environnement propre à la réalisation de ses objectifs. La ratification du document à peu près sous sa forme actuelle indiquerait clairement aux dirigeants nationaux, aux personnalités influentes, aux agents économiques et - 81 - sociaux et à la communauté du développement que les questions relatives à la dynamique de la population, au partage des fruits du développement et à la viabilité à long terme der politiques et des tendances du développement devront être considérées comme une priorité nationale et être abordées de façon explicite et résolue. Une telle ratification confirmerait le droit de la population malgache à des informations complètes et à des services de santé efficaces dans le domaine de la reproduction, en tant que choix volontaire. L'approbation, la diffusion à grande échelle et l'application efficace de la politique démographique devraient être une priorité. b. Traduction de la politique démographique an un plan d'action 212. La mise en oeuvre de la politique démographique nécessitera un vaste efort pour définir les priorités et pour identifier, concevoir, coordonner, appliquer et évaluer les multiples activités à inclure dans un programme global permettant d'atteindre ses objectifs de façon efficace et efficiente. Etant donné le champ étendu de la Politique démographique, son application nécessitera la mobilisation et la coordination des contributions de divers segments des secteurs public et privé et d'organismes extérieurs. La Banque mondiale est prête A apporter au Gouvernement une assistance financière et technique pour la préparation et l'exécution de son plan d'action, ce qui nécessitera aussi le soutien coordonné d'autres bailleurs de fonds et d'autres organismes. Pour que cette entreprise soit couronnée de succès, il faut dis maintenant donner la priorité A la mise en place d'un cadre institutionnel approprié, examiné ci-après. c. Questions institutionnelles 213. Le cadre institutionnel. Etant donné la diversité des intérêts mis en jeu par la politique démographique et l'incidence politique, sociale et culturelle des problèmes qu'elle aborde, il faut créer un cadre national pour diriger et contrôler son application et pour recommander des aménagements ultérieurs. Il est donc recommandé de confier cette fonction à une instance supérieure de coordination composée de personnalités nationales éminentes des secteurs privé et public (et de chefs religieux), capables d'être les porte- parole de la nation dans le domaine de la population. Cette instance devra s'appuyer sur un secrétariat ou un bureau doté des ressources techniques, financières et humaines néceesaires pour a) aider les autres organismes et opérateurs à élaborer des programmes et des projets aussi conformes que possible aux objectifs nationaux, et b) exécuter un programme de recherche et d'évaluation des résultats. En ce qui concerne les dépenses publiques, le Bureau de la population devra collaborer étroitement avec le Ministère de l'économie et du Plan. Il est également recommandé que le Gouvernement examine de près a) le mandat du Ministère de la population, des afZaires sociales, de la jeunesse et des sports en matière de population, b) les avantages relatifs du maintien de ce ministère et de la création d'un Ministère de la population et des affaires sociales distinct, et c) les moyens de mobiliser, orienter et surveiller l'action des organisations non gouvernementales et des autres organismes privés, nationaux et étrangers, opérant dans le secteur social. 214. Services de Plannina familial et d'hygiène de la reproduction. La meilleure façon de freiner la croissance démographique tout en respectant les préférences des ménages quant au nombre total d'enfants désiré est de réduire le taux de natalité brut en encourageant l'espacement des grossesses, en retardant l'&ge des premiers accouchements et en réduisant le risque de stérilité secondaire. Le Gouvernement doit donc commencer par faciliter l'accès à des méthodes de planning familial efficaces et aux informations à ce sujet pour permettre aux couples de choisir en toute connaissance de cause celle qui laur convient. Etant donné les liens étroits existant entre les - 82 - questions démographiques et les questions de santé, il faudrait n'efforcer de développer les services de planning familial dans le cadre des soins de santé primaires. Etant donné le déploiement actuel des installatione et du personnel de santé, la mobilisation du réseau du Ministère de la sant6, proposée dans la stratégie de la sant6, est le meilleur moyen d'élargir rapidement l'accès aux services de planning familial (voir par. 232 ci-après). En même temps, le Gouvernement doit encourager la fourniture volontaire de ces services par d'autres organismes gouvernementaux, de@ ONG, et des établissements privés offrant des services sanitaires et sociaux. Le Gouvernement devrait appuyer la création d'une Association des agences de planning familial. Cette association pourrait aussi servir de centre d'information pour les organismes étrangers désireux de fournir une assistance technique et financière en ce domaine. 215. Recherche applicuée et formation. Beaucoup d'autres facteurs influent indirectement sur la fécondité et peuvent compléter et renforcer l'effet modérateur de la contraception. Un vaste programme d'études socio-culturelles et de recherche appliquée devra étre entrepris pour les connaître et d4terminer comment les utiliser pour faire baisser le taux de natalité. Le Plan d'action pour la population devrait prévoir les études et les compétences nécessaires, en particulier dans les domaines de la démographie, de la sociologie et de l'anthropologie sociale. Il devrait prévoir aussi la relance des programmes universitaires dans ces domaines ainsi que l'élaboration de programmes de formation et de recherche en santé publique. Pour que le Plan d'action soit élaboré et exécuté à temps, il faudra aussi organiser un vaste programme de recyclage dans les domaines de la population et du développement, notamment pour l'élaboration et la gestion des programmes et des projets, à l'intention des fonctionnaires, du personnel du Bureau de la population et de leurs homologues directs dans les principaux organismes d'exécution. Des études devraient être entreprises rapidement sur les sujets suivants : impact des maladies sexuellement transmissibles sur la stérilité secondaire et risque de transmission du virus du SIDA; applications possibles des méthodes de médecine et de santé traditionnelles, notamment la prévalence et les formes d'interruption de grossesse ainsi que le r8le et les fonctions de la contraception. Une enquête détaillée devrait être effectuée dès que possible dans le domaine du planning familial. 216. Rôle des ONG et du secteur prv. Le fait que les ONG et le secteur privé manquent de moyens pour fournir durablement à Madagascar dec services de planning familial ayant une couverture adéquate est un problème important. Le Directeur exécutif de la FISA - principale ONG active dans le domaine du planning familial - reconnaît que son organisation travaille déjà & la limite de ses capacités. Quelques entreprises gèrent des dispensairas destinés essentiellement à leurs employés et à leur famille. Il est peu probable que la FISA ou ces entreprises se substituent au Ministère de la santé pour fournir des services de planning familial et organiser des programmes d'information et d'éducation. Il est donc nécessaire d'accélérer le développement des capacités tant dans le secteur public que dans le secteur non gouvernemental. 217. Données démographiques et socio-économiaues. La base de données démographiques et socio-économiques est insuffisantet à Madagascar pour permettre de suivre efficacement l'application de la Politique démographique. Pour améliorer la programmation dans les :cteure sociaux, il est indispensable de disposer de séries chronologiques récentes et fiables. Mais le plus grave, c'est que les données démographiques sont périmées, le dernier et seul recensement exhaustif de la population remontant à 1975. Les résultats démographiques d'une enquête par sondage réalisée en 1984 peuvent donner lieu à diverses interprétations. Il est urgent d'effectuer sans autre retard le deuxième recensement (initialement prévu pour 1987 et reporté au milieu de 1991) et de publier les données préliminaires sur la population. Sans attendre le recensement de 1991, les pouvoirs publics devraient réaliser - 83 - une enquête nationale sur les conditions démographiques et sanitaires, portant notamment sur la fécondité, la mortalité par cause et la nutrition. Un financement extérieur est disponible pour cette enquête. Il faut aussi, en priorité rendre "opérationnelle" l'enquête nationale sur les ménages et réaliser d'autres enquêtes socio-économiques essentielles, pour lesquelles des fonde sont prévus dans le cadre du projet EMSAP. d. Principaux indicateurs pour l'avenir 218. Au cours de la prochaine décennie, les autorités malgaches devront créer les conditions d'un passage rapide à des taux de fécondité et à des comportements procréateurs actuels à ceux qui prévalent actuellement dans les sociétés développées et dans les pays asiatiques plus avancés. Les chiffres suivants indiqueront si Madagascar s'est effectivement engagé dans cette voie. Les principaux objectifs sont de ramener les taux de mortalité infantile et juvénile à moins de 8 % et 3 %, respectivement, en l'an 2000 et de parvenir à un taux de prévalence des contraceptifs modernes de 15 % en 1995 et de 30 % en l'an 2000, ce qui conduirait à une réduction de moitié du taux de fécondité d'ici à 2015, c'est-à-dire en une seule génération. Les principales mesures à prendre sont les suivantes : - création d'un Conseil pour la population (1991); - préparation d'un Plan d'action détaillé pour la population et présentation de ce plan à une conférence des bailleurs de fonds (1992); - mise en place de services de planning familial dans au moins 500 dispensaires du Ministère de la santé d'ici à 1995 et dans au moins 1.000 dispensaires d'ici à l'an 2000; - renforcement de la collaboration entre le Ministère de la santé et les associations de planning familial, puis création d'une association nationale des organismes de planning familial ayant des fonctions de réglementation et de formation (1991); mobilisation des organismes de planning familial étrangers et locaux; - recensement de la population et enquête sanitaire et démographique, dont au moins les premiers résultats seront publiés en 1992; - "opérationnalisation" de l'enquête permanente sur les ménages (1991); - réouverture de la faculté de sociologie; organisation de cours et de programmes spécialisés dans le domaine de la santé publique et familiale; développement, instituts nationaux de recherche et de conseil dans les secteurs sociaux. - 84 - B. VALORISATION DES RESSOURCES HUMAINES 1. Santé a. Situation en 1985 219. Situation san'itaire 3. Les données de 1985 traduisent une situation sanitaire médiocre. -L'espérance de vie à la naissance était estimée à 50 ans, au lieu de 47 ans environ en 1960. Les différences entre les sexes et entre les villes et les campagnes étaient faibles et elles étaient comprises dans la marge d'erreur des données. Le taux brut de natalité (46 pour 1000 environ) avait légèrement augmenté depuis l'indépendance et l'indice synthétique de fécondité était estimé à 6,6 enfants par femme. Le taux brut de mortalité, qui était d'environ 14 pour 1000, était à peu près le même que pendant les deux décennies précédentes. 220. La situation était caractérisée principalement par i) la forte proportion d'enfants de moins de 5 ans; ii) la prévalence de maladies endémiques et transmissibles pouvant être traitées à un coût modique ou évitées par la vaccination dans le cadre des soins de santé primaires et iii) le mauvais état nutritionnel de la population. 221. D'après les estimations, le taux de mortalité infantile était de 125 pour mille naissances vivantes et le taux de mortalité cumulatif parmi les enfants Agés de 1 à 5 ans était de l'ordre de 65 pour mille. Cela signifie que près d'un enfant sur cinq mourait avant l'âge de cinq ans et que pour n'importe quelle année, la mortalité infantile représentait 38 % environ de la mortalité totale et celle des enfants de 1 à 5 ans, 18 % autres. 222. D'après les registres des décès des hôpitaux, les maladies endémiques étaient la principale cause de mortalité : le paludisme, les maladies diarrhéiques et les affections respiratoires, notamment la tuberculose représentaient plus de 18 % du total des décès en milieu hospitalier, suivis par les complications de l'accouchement et les problèmes de santé survenant au cours des deux premières semaines de la vie, (8 % des décès) et par la malnutrition aiguë (5 %). Les maladies cardio-vasculaires constituaient l'affectation dégénérative la plus fréquemment signalée, avec environ 7 % de la mortalité totale. 223. D'après les données sur la morbidité, les maladies endémiques étaient les cinq principales causes d'hospitalisation et les trois premières causes de consultation externe, représentant respectivement 25 % et 38 % du nombre total de malades. Chez les nourrissons et les enfants de 1 à 5 ans, elles étaient à l'origine de plus de 60 % des visites dans les dispensaires du Ministère de la santé. On pense que l'incidence des maladies sexuellement transmissibles était élevée, mais les cas étaient rarement déclarés. Le virus du SIDA n'était pas encore apparu à Madagascar. 224. Le taux de mortalité maternelle était élevé, de l'ordre de 350 à 500 pour 100.000 naissances vivantes. Cela s'explique en grande partie par l'espacement insuffisant des naissances, dû à l'absence de contraceptifs modernes. Puisque l'avortement était (et demeure) illégal , il n'existe pas de données officielles sur cette pratique. Toutefois, des enquêtes par sondage révèlent que l'interruption de grossesse, en particulier par des - 85 - moyens "traditionnels", était ouvertement considérée comme une méthode contraceptive ou une solution de remplacement et était probablement pratiquée à grande échelle e. Les méthodes d'avortement traditionnelles entraînaient souvent la mort de la mère, la stérilité ou d'autres co,mplications qui n'étaient généralement pas signalées ou qui l'étaient de façon inexa-te. 225. Le mauvais état nutritionnel, en particulier la carence calorique, est l'un des principaux facteurs contribuant à la gravité des maladies et, éventuellement, & la mort des malades. Ce problème se répercute principalement sur l'état de santé des nourrissons et des jeunes enfanta. Environ 15 % des nouveau-nés présentaient une insuffisance pondérale (moins de 2,5 kg) et environ 8 % des enfants de 1 à 5 ans, souffraient de malnutrition aigu§ et 25 % présentaient des signes de malnutrition modérée. Ce problème est particulièrement grave entre 6 et 18 mois, pendant le sevrage. En outre, de nombreux enfants avaient, un retard de croissance staturale, modéré ou une taille insuffisante pour leur Age, ce qui dénote une malnutrition chronique. 226. Accès aux soins de santé. Le Ministère de la santé est le principal prestataire de services de santé, avec environ 2.200 centres, dont 1.100 centres de soins de santé primaires implantés dans les régions rurales mal desservies. La quasi-totalité de la population urbaine et plus de 50 % de la population rurale habitant à une heure de marche d'un centre de santé public ont accès à des services de santé de base. Dans la pratique, ce réseau était incapable de fournir les services attendus faute de crédits ou de fonctionnement suffisants. Alors qu'il était en pleine expansion, les ressources publiques affectées à son fonctionnement ont diminué de près de 4 % par an. L'un des principaux obstacles à la prestation de services était une pénurie chronique de médicaments et de fournitures : la part du budget du Ministère de la santé qui leur était consacrée n'avait pas changé, en valeur nominale, depuis 1978, restant à environ 1,6 milliard de francs malgaches, soit 160 francs malgaches par personne, ce qui équivaut à 0,30 dollar de 1985. (Comme cela est indiqué dans la section C.I du Chapitre 2, la part de la santé dans les dépenses totales est cependant restée légèrement supérieure à la moyenne pour l'Afrique subsaharienne.) Sur le plan des soins curatifs, le nombre de consultations eet demeuré de 12 millions par an environ. Cela équivaut à peu près à une consultation par habitant, ce qui n'est qu'une petite fraction de la demande potentielle de services de santé. Les programmes de lutte contre les maladies, en particulier contre le paludisme, avaient été considérablement amputés, alors que les principaux programmes de soins de santé primaires, notamment le programma national de vaccination des enfants, n'avaient pas encore démarré. La couverture du programme élargi de vaccination (PEV) était très limitée, avec moins de 15 % des enfants complètement vaccinés (sauf contre la rougeole). 227. Les autres prestataires de services de santé sont : les hôpitaux militaires, situés dans les grandes villes et, en fait, accessibles à tous; les ONG qui gèrent quelque 200 dispensaires et léproseries, ainsi que quelques hôpitaux; les grandes entreprises qui offrent à leurs employés des services sanitaires et sociaux; et les praticiens privés, dont certains sont des employés du Ministère de la santé exerçant en dehors de leurs heures de travail. Ces services sont fortement concentrés dans les zones urbaines et sont souvent habituellement payants, au moins en partie. 228. En 1985, l'accès aux médicaments était un problème majeur, faisant obstacle au traitement, dans tout le pays, mais surtout dans les régions rurales où les rares médicaments disponibles coûtaient très cher. Les traitements étaient hors de la portée de la plupart des habitants des zones rurales. Les distributeurs et les pharmaciens privés étaient les principaux fournisseurs de médicaments, avec 75 % environ du total des médicaments importés. Toutefois, ces importations étaient rigoureusement réglementées - 86 - par le Ministère de la santé, officiellement pour encourager l'utilisation rationnelle des faibles réserves de devises. 229. Formation du Dersonnel de anté. Depuis le milieu des années 70, les programmes de formation médicale et paramédicale s'étaient considérablement développés; les premiers diplômés arrivaient sur le marché du travail à un moment où le recrutement dans le secteur public était sévèrement limité. b. Situation en 1990 230. La situation sanitaire (st globalement la même qu'en 1985 et les indicateurs de santé ne semblent guère s'être améliorée. 231. Une épidémie de paludisme a éclaté en 1988 et 1989 sur les hauts plateaux. Elle a pu être maîtris4e et )e traitement du paludisme au niveau du village a été introduit à l'échelon national. En conséquence, les taux de mortalité et de morbidité liés au paludiame sont maintenant revenus à leurs niveaux antérieurs. Le nombre de nouveaux cas de tuberculose est en augmentation et leur gravité va en s'accentuant. En 1990, on a enregistré un plus grand nombre de cas de p=.e bubonique, en particulier dans la capitale. Ce schéma de morbidité global pourrait être le résultat de la dégradation des conditions de vie et du surpeuplement croissant dans les zones urbaines. Deux cas de SIDA ont été diagnostiqués (et l'un des malades est décédé depuis) et il y a plusieurs cas avérés de séropositivité. Il est donc nécessaire de prendre des mesures de santé publique, et notamment d'informer le public, afin de circonscrire la maladie qui, en l'absence de telles mesures, pourrait toucher jusqu'à 10 % de la population. Etant donné que la pr6valence des maladies sexuellement transmissibles (MST) est élevée (d'après les normes africaines) et qu'elles sont peu traitées, la présence confirmée du virus HIV-au sein de la population malgache représente un risque très sérieux; les pouvoirs publics doivent saisir cette dernière occasion d'empêcher que le SIDA ne devienne un fléau économique, social et sanitaire majeur, comme cela a malheureuw-ment été le cas dans plusieurs pays d'Afrique subsaharienne au cours des cinq dernières années. Il faudra suivre attentivement la progression de cette maladie et la maitriser en prenant des mesures vigoureuses pour réduire les risques de transmission; il sera également nécessaire d'entreprendre une campagne d'information vigoureuse à l'intention du public et des travailleurs de santé. Le Gouvernement devrait notamment : i) mettre er, oeuvre le plan de lutte A moyen terme contre le SIDA et la programme de dépistage des MST ciblés sur les groupes à haut risque élevé; ii) sensibiliser l'opinion publique à cette maladie, ses modes de transmission, ses conséquences et promouvoir un comportement qui réduise les risques de transmission; iii) suivre les degrés d'infection due au SIDA et aux MST; iv) élaborer et exécuter un programme intégré de prévention et de traitement du SIDA/des MST à l'intention de tous les groupes de la population et v) évaluer l'impact socioéconomique du SIDA. 232. Les taux et les schémas de mortalité et de morbidité infantiles et juvéniles n'ont guère changé depuis 1985. La couverture du programme élargi' de vaccination est maintenant comprise entre 45 et 50 % de la population cible, ce qui n'est pas assez pour freiner la transmission des maladie. Les autres programmes de santé maternelle et infantile visant à réduire les taux élevés de mortalité infantile, juvénile et maternelle en sont encore au stade de l'élaboration. Dans l'optique de la Politique démographique nationale, le Ministère de la santé a décidé de fournir au cours des cinq prochaines années des services d'espacement des naissances et de planning familial pour raisons de santé à 40 % des femmes en &ge de procréer. Sur le plan nutritionnel, la situation n'a guère changé, bien que des méthodes prometteuses de rétablissement nutritionnel soient à l'étude dans le cadre de programmes pilotes de sécurité alimentaire. - 87 - 233. Les contraintes budgétaires qui pèsent sur le système de santé n'ont fait que s'aggraver jusqu'en 1989, bien quu l'aide extérieure, notamment le soutien opérationnel, ait permis de compenser le manque de ressources publiques. En 1990, la loi de finance complémentaire a augmenté le budget ordinaire du Ministère de la santé consacré aux médicaments, aux fournitures, aux voyages et allocations d'internat, et au recrutement temporaire de jeunes médecine sans emploi pour épauler le programme de vaccination 4argi. Des efforts ont été entrepris dans le cadre de la programmation des dépenses publiques pour mieux évaluer les besoins en crédits de fonctionnement des établissements du Ministère de la santé. 234. En 1990, l'activité du secteur privé a repris avec la création de cabinets médicaux et l'ouverture de nouvelles pharmacies. Les médecins se sont montrés davantage intéressés à exercer dans le secteur privé. Des dispositions sont à l'étude avec les bailleurs de fonds pour aider les médecins et les dentistes à ouvrir un cabinet. En même temps, la collaboration entre le Ministère de la santé et les ONG s'est poursuivie, en particulier dans les domaines suivants : vaccination des enfants, planning familial, lutte contre la tuberculose et la lèpre, rééducation, rétablissement nutritionnel et surveillance épidémiologique. 235. Les restrictions à l'importation des médicaments ont été levées et la taxe sur les produits manufacturés importés a été réduite au minimum, ce qui se traduit par de meilleures conditions d'approvisionnement dans les villes. Le prix des médicaments reste élevé, en raison des conditions de l'offre internationale, des habitudes d'achat des importateurs privés et du désir des pharmaciens d'éviter la concurrence en appliquant officieusement les marges de gros et de détail qui étaient réglementées auparavant. La situation a été encore aggravée par la grande insuffisance des moyens publics de réglementation et d'inspection, par des habitudes de prescription inadéquates ou inefficaces et par la réticence à recourir à des médicaments génériques. Le Ministère de la santé a entrepris, avec le concours technique de l'OMS, l'élaboration d'une politique pharmaceutique nationale. c. Grands problèmes fondamentaux et questions institutionnelles 236. Efficacité des dépenses publiques. Les principaux défis que doit relever le Ministère de la santé consistent à établir des normes d'efficacité acceptables dans le secteur de la santé publique et à redonner confiance dans l'aptitude du système à satisfaire les besoins sanitaires essentiels de la population. Pour qu'il y parvienne, il faudra : i) choisir de façon rigoureuse les activités prioritaires en fonction de leur incidence sur la réduction des cas évitables de décès, d'invalidité et de maladie grave, ii) financer intégralement les charges de fonctionnement afférentes à ces activités, iii) entreprendre un programme de réforme des institutions, afin d'améliorer les prestations du Ministère de la santé, et iv) établir un système de contrôle des résultats. Dans les prochaines années, il faudra se concentrer sur l'essentiel et réorganiser le système de santé pour lui permettre de fournir efficacement les prestations essentielles prévues par le programme de santé publique. Cela supposera une meilleure utilisation de l'infrastructure existante et du personnel de santé qui devra être redéployé et recyclé. Il faudra donc limiter au strict minimum les investissements nouveaux, bien qu'un effort considérable de rééquipement et certains travaux de réfection des locaux soient nécessaires pour compenser l'entretien différé. 237. La stratégie officielle de développement du secteur de la santé assigne au Ministère de la santé les principales tâches suivantes : programmes nationaux de lutte contre les maladies transmissibles telles que le paludisme, la tuberculose et la lèpre, et mise en place de systèmes de surveillance des maladies; programmes de vaccination des enfants, de lutte - 88 - contre les maladies diarrhéiques et de planning familial/espacement des naissances; fourniture de médicaments essentiels en quantit4 suffisante à tous les centres de santé; et amélioration de l'encadrement et de la formation en cours d'emploi. Etant donné l'état actuel du système de santé et le déploiement du personnel de santé à Madagascar, cette stratégie est appropriée et s'attaque aux problèmes prioritaires. Les pouvoirs publics ont préparé séparément un plan de lutte & moyen terme contre le SIDA, qui a été appro-avé par l'OMS. En vue de l'application de la stratégie sectorielle, le Ministère a élaboré, avec le concours des bailleurs de fonds, un programme triennal détaillé de dépenses publiques, sur la base des activités prévues et des résultats visés. Dans l'immédiat, il reste indispensable d'élaborer un système simple de suivi. Cela supposera la mise au point et l'application d'un système d'information sanitaire permettant d'obtenir à temps des données précises sur les activités et de suivre les résultats au moyen d'indicateurs. Il faudra aussi renforcer considérablement leu capacités d'analyse pour la conception des programmes au sein des départements et des services centraux du Ministère de la santé. 238. A moyen terme, la sélectivité obligera à modifier la gamme des activités et des services du Ministère de la santé devant être financés par l'Etat. Les pouvoirs publics devraient encourager en particulier la prestation de soins curatifs de base par des organismes non gouvernementaux, en laissant de plus en plus à l'Etat le soin d'assurer une couverture sociale aux 3egments de la population qui n'ont pas les moyens d'obtenir ces services ailleurs. Il faudra examiner sur le fond le rôle du Ministère de la santé dans la fixation de règles déontologiques et la promotion d'une véritable concurrence dans le domaine des services de santé de base. 239. Coordination avec le secteur non gouvernemental. L'Etat ne peut à lui seul fournir tous les services nécessaires aux besoins de santé de la population malgache. Dernièrement, le Ministère de la santé a demandé aux ONG de participer de façon ponctuelle à l'exécution de ses programmes. Avec l'adoption d'une politique et d'une stratégie globales pour le secteur de la santé ", le moment est venu pour le Ministère de définir un cadre général pour mobiliser et coordonner les ressources publiques et privées. Il doit en particulier établir, avec les médecins et les pharmaciens, des procédurea communes pour définir des règles nationales de traitement et de service et pour veiller à leur application. Les initiatives prises récemment pour renforcer les programmes de lutte contre les maladies transmissibles constituent un précédent concret. Il existe aussi de nombreuses possibilités de collaboration avec les ONG, les collectivités locales et les groupes communautaires pour la fourniture- de services extra-institutionnels et sociaux aux familles qui en ont le plus besoin. L'éducation sanitaire et nutritionnelle, l'hygiène, la surveillance et la récupération nutritionnelles, la gestion de l'eau et l'assainissement, sont autant de domaines qui peuvent contribuer largement à l'amélioration des conditions de santé. 240. La recherche et le développement, en particulier sur les aspects socio-culturels de la prise en charge de la santé et de la maladie et des stratégies familiales de lutte contre la maladie, méritent une étude particulière, surtout si l'on veut que les groupes visés puissent bénéficier d'une protection sociale minimum. L'absence de bons programmes de sciences sociales et de santé publique dans les universités malgaches est une lacune importante qu'il faudra combler dans les prochaines années. Comment faire pour que Madagascar puisse résoudre ses problèmes sociaux est ure question qui revêt une dimension multisectorielle et à laquelle l'ensemble du Gouvernement doit répondre. 241. La médiocrité des prescriptions médicales et le manque d'efficacité des systèmes locaux de production, d'achat et de distribution des médicaments (en dehors du secteur public) sont des problèmes que le Gouvernement et les - 89 associations professionnelles doivent aborder si l'on veut mettre la médecine privée à la portée de tous. Bien qu'il ne soit pas facile de concilier les intérête divergents des producteurs, des fournisseurs et des consommateurs, le secteur public doit prendre l'initiative en veillant à ce que les aspects techniques, économiques et financiers de ces problèmes soient abordés dans des instances appropriées et que des recommandations, sous forme d'une Politique pharmaceutique nationule, soit soumise au Gouvernement. Celui-ci doit notamment déterminer comment réglementer les produits pharmaceutiques et leur production pour protéger au mieux l'intérêt du public tout en encourageant l'utilisation efficace des maigres ressources du pays. 242. Financement des soins de santé/tarification des services. Le Gouvernement et le Ministère de la santé sont pleinement conscients du fait qua les ressources publiques, même complétées par des concours extérieurs, ne permettent pas de répondre aux besoins de santé fondamentaux de la population. Le principe d'un recouvrement des coûts associant les bénéficiaires au financement du système de santé publique est désormais admis, mais il suppose que le Ministère de la santé soit capable de fournir des services crédibles. Il faut donc réaliser au plus vite des études sur le coût des soins de santé à Madagascar, sur les dépenses de santé d'un échantillon représentatif des ménages et sur la couverture du système d'assurance maladie. Il faudra ensuite créer un groupe de travail multisectoriel qui sera chargé de faire des recommandations au Gouvernement sur différentes formules de tarification des services , . les centres de santé publique et de remboursement des soins dispensés pae le secteur privé. Le Gouvernement devra prendre des décisions à ce sujet dans la perspective plus large de sa politique en matière de sécurité sociale et en tenant compte de la décision de réformer les systèmes de gestion financière et de responsabilisation du personnel dans chacune dec grandes subdivisions du système de santé. .ii répartition des charges financières entre le Ministère de la santé, les collectivitée locales et les groupes communautaires devra être examinée de prês. 243. Formation du personnel de santé. A la fin des années 70 et au cours des années 80, le nombre d'étudiants inscrits à la Faculté de médecine a augmenté de façon spectaculaire. Il en est résulté une baisse de l'efficacité interne des programmes et un nombre de diplômés bien supérieur aux besoins de la fonction publique. Après plusieurs années de chômage, certain@ d'bt.tre eux ne tournent maintenant vers le secteur privé. Le Gouvernement doit promouvoir l'emploi des médecins et du personnel paramédical dans le secteur privé en prenant soin de définir les conditions techniques qu'ils doivent remplir pour avoir le droit d'exercer et en encourageant leur installation en dehors des chefs-lieux de province. Il devrait aussi veiller à ce que la capacité de formation totale soit mieux adaptée aux besoins prévus de l'économie. Les études médicales doivent faire une plus large place à la santé publique, communautaire et familiale, tout en encourageant la recherche appliquée dans ces domaines. 244. Salaires. Les fonctionnaires estiment que le faible niveau des salaires est un obstacle majeur au bon fonctionnement des services de soins de santé primaires, car ils sont souvent obligés d'avoir une autre activité rémunérée pour subvenir aux besoins de leurs familles. d. Principaux indicateurs pour l'avenir 245. Politicue sanitaire. Les questions qui viennent d'être évoquées demandent que l'on prépare une déclaration de politique sectorielle accompagnée d'un plan d'action définissant le rôle de l'Etat, des participants du secteur privé, des communautés et des bénéficiaires dans la gestion et la promotion efficaces des soins de santé. Il serait souhaitable que ce document intègre la Politique pharmaceutique nationale. - 90 - 246. Situation sanitaire. La réhabilitation du système de santé prendra probablement cinq & dix ans. Si ce processus se déroule convenablement, on devrait constater d'ici à 1995 i) une réduction de 20 % du taux de mortalité infantile (le ramenant à 1 %); ii) la couverture par programme national de vaccination élargi d'au moins 75 % des enfants de moins de 1 an; iii) une réduction du nombre relatif et absolu de décès en hôpital dus au paludisme, aux maladies diarrhéiques et aux affections respiratoires; iv) l'organisation de services de planning familial dans au moins un centre du Ministère de la santé par Fivondranana; et v) une réduction de 15 % du taux de mortalité maternelle, qui sera évalué au moyen d'enquêtes par sondage en 1991 et 1994. Les eutres indicateurs importants seront l'efficacité des programmes antipaludiques du Ministère de la santé, la possibilité pour tous les tuberculeux de recevoir un traitement, le bon fonctionnement du programme de lutte contre le SIDA et les maladies sexuellement transmissibles, et l'existence d'un système opérationnel d'information sanitaire et épidémiologique. 247. Organisation des services de santé. Dans le secteur public, tous les centres devraient être en mesure d'offrir en permanence des services de santé de base. En particulier, il ne devrait plus avoir de pénurie de médicaments. Dans le secteur non gouvernemental, les prestations de services de santé déclarées devraient doubler; les programmes sanitaires qui lui sont confiés devraient être considérablement élargis (en particulier au niveau de la communauté) et il devrait employer les deux tiers au moins des nouveaux diplômés de la Faculté de médecine. Les médicaments courants devraient être disponibles sous une forme générique et à un prix compétitif dans les pharmacies privées. En outre, le Ministère de la santé aura commencé à exécuter un programme visant à uniformiser la charge de travail et la dotation en personnel de ses centres de base et de premiers recours, et élaboré un programme pour renforcer ses services provinciaux et centraux. 248. Financement de la santé. ,os médicaments, les analyses de laboratoires, les hospitalisationz et, Jventuellement, les soins curatifs seront devenus payante, sauf pour les plus défavorisés. 249. Formation du personnel de santé. Il est recommandé de créer à la Faculté de médecine une formation spécialisée en santé publique, d'incorporer aux programmes d'études des cours obligatoires de santé publique, familiale et communautaire et de gestion des centres de santé et de remanier le cycle de pharmacologie. 2. Education a. Politiques et problèmes jusqu'en 1989 250. Du début des années 70 au début des années 80, la politique d'éducation, fondée sur les principes de démocratisation, de décentralisation et de malgachisation, a conduit à l'extension rapide du système d'enseignement public à tous les niveaux. Le nombre d'élèves de l'enseignement primaire public (niveau I) est passé de 870.000 en 1975 à 1.410.000 en 1985. L'enseignement secondaire s'est lui aussi développé rapidement, les ONG et les écoles privées continuant de jouer un rôle important. En 1977, l'Université de Madagascar, qui n'existait jusque-là qu'à Antananarivo, a créé des centres régionaux dans les cinq capitales proviaciales. Le nombre total d'étudiants a quadruplé, passant de 9.000 en 1975 à 38.000 en 1985, et les centres régionaux sont devenus des universités indépendantes en 1989. Le nombre d'étudiants malgaches à l'étranger (principalement en France) est passé de 1.500 au milieu des années 70 à plus de 4.000, la plupart bénéficiant de bourses privées. - 91 - 251. Par rapport à la plupart des pays de la région, les taux de scolarisation dans l'enseignement public et privé sont élevée à tous les niveaux. Le taux brut de scolarisation primaire dépasse de loin 100 % du groupe d'âge, le taux net étant de 70 % environ m. Le taux d'inscription dans les universités, qui est de 360 pour 100.000 habitants, est presque le double du taux moyen régional. Toutefois, malgré l'accroissement continu et rapide de la population, estimé à plus de 3,0 % par an, les taux de scolarisation semblent avoir stagné : l'effectif de l'enseignement primaire public était de 1.300.000 17 en 1988-89. 252. Au moment même où le système éducatif se développait rapidement, recrutant de nombreux enseignants moins qualifiés, il a été décidé de remplacer le français par le malgache dans le primaire et le premier cycle du secondaire. Cette décision, souhaitable en soi sur le plan éducatif, a été prise sans la moindre préparation, alors qu'il n'y avait pas suffisamment de ressources pour fournir les matériels nécessaires ou fnrmer les enseignants. La qualité de l'enseignement en a beaucoup souffert. Dans l'enseignement supérieur, l'accroissement du nombre d'étudiants a entraîné le surpeuplement des établissements et le recrutement dcenseignants non qualifiés. En outre, il n'y avait pas assez de ressources pour fournir les matériels nécessaires. A tous les niveaux, la qualité médiocre de l'enseignement est attestée par le faible taux de réussite aux examens et par des taux de redoublement élevés qui aggravent encore le surpeuplement et la pénurie de ressources et contribuent à la faible efficacité interne du système. Son efficacité externe n'est également faible : les employeurs considèrent que les jeunes sortant de l'école ou de l'université sont peu qualifiés. Le taux de rentabilité sociale de l'enseignement public à Madagascar est estimé à 20 % dans le primaire (Niveau 1), 15 % dans le premier cycle du secondaire (Niveau II), 5 % dans le deuxième cycle du secondaire (Niveau III) et il serait légèrement négatif dans l'enseignement supérieur. 253. Coût et financement. Les dépenses d'éducation à Madagascar représentent moins de 5 % du PIB, ce qui correspond à peu près à la moyenne régionale. Mais, comme les dépenses publiques totales sont inférieures à la moyenne régionale, la part du total des dépenses publiques (20 %) et du budget ordinaire (25 %) consacrée à l'éducation est relativement importante. Environ 72 % du budget de l'éducation va à l'enseignement primaire et secondaire (y compris le petit sous-secteur de l'enseignement technique) et 28 % à l'enseignement supérieur. A ce niveau toutefois, les dépenses sociales (bourses d'études, repas, logements) absorbent 60 % environ des dépenses totales. 254. Les salaires des enseignants absorbent environ 95 % du budget du Ministère de l'enseignement secondaire et de l'enseignement de base (MINESEB) bien que leur niveau soit faible par rapport aux autres pays de la région. En raison du taux élevé de scolarisation primaire, du faible niveau des salaires des enseignants et de la part insignifiante des dépenses autres que les dépenses de personnel (livres scolaires, coûts de fonctionnement et d'entretien des écoles, formation des maîtres et services auxiliaires), les coûts par élève sont faibles à tous points de vue : 34 dollars au Niveau 1, 53 au Niveau II, 165 au Niveau III et 588 au Niveau IV. Le matériel pédagogique est à la charge des familles qui supportent une part des dépenses de fonctionnement par l'intermédiaire des coopératives scolaires. D'après les estimations, la contribution des parents est relativement élevée (17 % des dépenses totales de personnel et des autres dépenses de fonctionnement dans l'enseignement primaire). 255. Enseignement privé. Les établissements privés (écoles religieuses, ONG et écoles commerciales) jouent un rôle important à tous les niveaux de l'enseignement primaire et de l'enseignement secondaire. Ils accueillent respectivement 15 %, 30 % et 44 % environ des élèves aux niveaux I, II et III. Le nombre d'inscriptions dans ces établissements a continué de - 92 - croître dans lee années 80, alors que la scolarisation dans le secteur public régressait. Les établissements privés dispensent un enseignement de qualité variable : certaines écoles sont excellentes, tandis que d'autres ont un niveau très faible, accueillant les élèves qui ne peuvent entrer dans l'enseignement secondaire public. Certains établissements privés reçoivent une petite subvention de l'Etat. La plupart bénéficient aussi de subventions déguisées, en ce sens qu'ils emploient des enseignants de la fonction publique, disposés à accepter de faibles sal.ires en plus de leur traitement, soit parce qu'ils ne sont pas employés à plein temps dans les écoles publiques, soit parce qu'ils veulent travailler pendant leurs heures de loisir. b. Programme de réhabilitation du secteur 256. Face à la médiocrité de l'enseignement et au manque de ressources, le Gouvernement a décidé à la fin des années 80 d'adopter une nouvelle politique de l'éducation. Sa stratégie déclarée est désormais de donner la priorité aux dépenses daotinées à améliorer la qualité et à la généralisation de l'enseignement primaire. Les ressources nécessaires pour subvenir aux dépenses supplémentaires doivent provenir initialement de sources extérieures et, dans une proportion croissante, de sources internes. Pour cela, il faudra d'abord mieux utiliser les ressources du secteur, puis, en fonction de l'augmentation du budget de l'Etat, accroître les dépenses publiques consacrées à l'éducation. Cette stratégie est réalisable à condition que les dépenses publiques augmentent à moyen terme à peu près au même rythme que la population, que le PNB par habitant augmente lui aussi et que la part de l'éducation dans les dépenaes publiques totales reste à peu près la même qu'aujourd'hui. Dans ce cas, en contrôlant la croissance des effectifs pour qu'ils progressent plus vite dans le primaire qu'aux niveaux supérieurs, cette stratégie pourra être financée de manière adéquate. Cela suppose une plus grande efficacité, notamment par la réduction des taux de redoublement pour permettre l'augmentation de la scolarisation sans pour autant augmenter les coûts. Cela suppose aussi l'utilisation plus rationnelle du personnel enseignant (qui est actuellement très inégalement réparti, avec un excédent dans certaines régions et des écoles fermées dans d'autres, faute de maîtres). L'augmentation des dépenses visant à améliorer la qualité de l'enseignement, en particulier les dépenses consacrées aux livres et à la formation des maîtres en cours d'emploi, se soldera par une économie globale, car elle contribue à l'amélioration des taux de passage d'une classe à l'autre, réduisant ainsi le nombre d'années d'études nécessaires par diplômé à tout niveau. 257. Proiet de renforcement du secteur de l'éducation (CRESED). Cette nouvelle stratégie éducative est soutenue par le Projet de renforcement du secteur de l'éducation (CRESED), cofinancé par l'IDA, le Fonds de l'OPEP, la République fédérale d'Allemagne et le PNUD, avec le concours de la France et d'autres bailleurs de fonds. Ce projet apporte une aide à la formation des maîtres et aux services auxiliaires, à la fourniture de livres et de matériels pédagogiques, à l'administration et la planification du système éducatif, et à une réforme universitaire. Un service a été créé au MINESEB pour améliorer la qualité de l'enseignement. Il s'agit du Service d'études et de recherche pédagogiques qui, malgré son nom, jouera un rôle actif et de premier plan dans l'organisation de la formation des maîtres, l'élaboration des programmes et la préparation des manuels scolaires. 258. Améliorations institutionnelles au niveau du primaire et du secondaire. Le Gouvernement reconnaît aussi qu'il faut s'attaquer à toute une série de problèmes institutionnels liés en particulier à la trop grande centralisation du processus de décision, aux faiblesses de l'administration du personnel et à l'absence de planification de l'éducation. Une étude de l'administration du système scolaire (axée sur la décentralisation, la gestion du personnel, la définition des responsabilités administratives et - 93 - les besoins de formation) est en cours. La gestion et la planification du personnel doivent être renforcées. 259. La décentralisation était une idée force dans les années 70. Les installations scolaires et le personnel administratif se sont étoffés à l'échelon régional, mais il n'y a pas eu de décentralisation des fonctions administratives. En conséquence, l'administration régionale et celle des districts, dotées d'un personnel trop nombreux pour le rôle qu'elles jouent, ont des responsabilités floues alors que l'administration centrale est surchargée. 260. L'administration du Personnel, en particulier, souffre d'une trop grande centralisation, de la répartition inefficace des tâches entre les Ministères de l'éducation, des finances et de la fonction publique, et de la pesanteur des procédures. Ainsi, les enseignants des écoles éloignées doivent perdre des jours entiers pour aller toucher leur paie dans les centres de district. Dans les grandes villes, il y a beaucoup d'enseignants en surnombre et sous-employés, touchant la totalité de leur traitement, alors que de nombreuses écoles rurales sont fermées, faute d'instituteurs, ce qui tient en partie au manque d'incitations et aux règlements du personnel. 261. A l'échelon central comme à l'échelon régional, les services de planification de l'éducation manquent de personnel de sorte que la planification est minime. Pourtant, il est indispensable d'analyser les questions de politique générale et de prévoir les besoins en installations scolaires du point de vue de la taille, de l'emplacement et du niveau. Il faut développer en particulier la capacité régionale d'établissement de la carte scolaire pour faire en sorte que les ressources soient utilisées de façon à la fois équitable et rationnelle. 262. Améliorations institutionnelles dans l'enseignement supérieur. En 1988, le Gouvernement a créé six universités à partir des centres régionaux. Cette réforme et celles qui ont suivi ont donné aux universités une plus grande autonomie budgétaire. Le budget et la gestion des dépenses sociales (bourses d'études, repas, hébergement, transport, etc.) ont été dissociés de ceux des activités à proprement parler universitaires. L'enseignement supérieur reste cependant handicapé par la présence d'un personnel non enseignant trop nombreux par rapport au nombre d'étudiants. c. Objectifs futurs 263. Madagascar devra continuer de développer son système éducatif pour faire en sorte que le plus grand nombre possible de personnec reçoivent une éducation générale de base de qualité, pour préparer la population aux exigences de l'environnement et du travail et pour répondre aux besoins du pays en personnel qualifié, tout en tenant compte des ressources disponibles. Dans la limite des ressources disponibles, l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur doit rester équitable (démocratique) et être fonction de l'aptitude. L'extension de l'enseignement primaire doit rester prioritaire, de même que l'amélioration de la qualité à tous les niveaux. 264. Dans un avenir prévisible, Madagascar n'aura vraisemblablement pas les moyens d'atteindre ce qui devrait être son deuxième objectif prioritaire en matière d'éducation : accroître la scolarisation dans le premier cycle du secondaire pour parvenir à un taux voisin de 100 % (enseignement privé et public confondus). Toutefois, à moyen terme, les planificateurs devront s'efforcer de déterminer dans quelle mesure les ressources disponibles permettent l'extension du Niveau II. L'accès au deuxième cycle de l'enseignement secondaire public ne devrait progresser que lentement, voire pas du tout. Cela permettra de dégager des ressources pour améliorer la qualité et de limiter les inscriptions dans l'enseignement supérieur, qui - 94 - sans cela augmenteront fortement à mesure que l'amélioration de la qualité de l'enseignement amènera une progression du taux de réussite au baccalauréat. 265. Nutrition. La capacité d'apprentissage des enfants dépend largement de leur nutrition. (Les problèmes de la santé et de la nutrition des enfants d'âge scolaire sont abordées ailleurs dans ce rapport. Il faut donc examiner de près le programme pilote d'alimentation scolaire, soutenu actuellement par le Programme alimentaire mondial, en pesant les avantages et les inconvénients de son extension. 266. Capacité d'accueil. Si l'utilisation plus efficace des ressources permet d'augmenter quelque peu le taux de scolarisation sans nécessiter des investissements importants dans de nouvelles installations, il est urgent de réhabiliter les installations scolaires à touc les niveaux et, à moyen terme, de nouvelles salles de classes devront être aménagées, en particulier au Niveau I et, dans une moindre mesure, au Niveau II. Les écoles sont souvent surpeuplées, en particulier en ville, mime avec des classes à double ou triple vacations. Le MINESEB reconnaît qu'il importe d'améliorer la carte scolaire et d'autres fonctions de planification de manière à ce qu'il puisse évaluer l'étendue des besoins. Aux niveaux supérieurs, il faut trouver des moyens de répondre à la demande sociale d'éducation secondaire et supérieure, d'une part, en limitant l'accès d'une façon jugée équitable et, d'autre part, en instituant un système de recouvrement des coûts. Le Gouvernement admet en principe le rôle important des ONG et des autres organismes privés dans l'enseignement et la formation : ce rôle doit être développé afin que ces organismes puissent répondre à la demande que le secteur public ne peut satisfaire avec les ressources dont il dispose. 267. Recouvrement des coûts. Au niveau du primaire, il n'est guère possible d'accrol tre le recouvrement des coûts, étant donné les frais déjà élevés supportés par les familles (en particulier pour les fournitures). Toutefois, le Gouvernement devra envisager d'imposer des droits d'inscription assez élevés au Niveau III, et surtout pour l'entrés à l'université. Il y a une grosse différence entre les avantages que retirent d'une scolarisation de niveaux III et IV l'individu et la collectivité et il est difficile à l'Etat de satisfaire la demande sociale d'accès à ces niveaux. Le succès de l'enseignement secondaire privé de deuxième cycle (A ce niveau, plus de 40 % des élèves fréquentent des établissements privés) prouve que les familles sont disposées à payer. De telles mesures nécessitent l'institution d'un fonds de bourses bien géré pour les étudiants pauvres ayant les capacités voulues. Certes, ces réforres fondamentales ne pourront être appliquées du jour au lendemain et il sera difficile de les faire accepter, mais on voit mal comment les problèmes du secteur pourraient être surmontés sans un recouvrement des coûts aux Niveaux III et IV pour limiter les inscriptions et subvenir aux dépenses. 268. Amélioration de la qualité. Les tAches prioritaires au niveau du primaire et du secondaire sont celles que le Gouvernement a inscrites dans son programme de réhabilitation du secteur, et qui portent sur la production de manuels, la formation et le soutien des enseignants, et la révision des programmes d'éducation de base aux Niveaux I et II. Mais ces activités ne sont que le point de départ de la modernisation du système éducatif. La création du Service pédagogique devrait aider les responsables de l'éducation à élargir le champ de leur réflexion, ce qui est indispensable pour agir plus profondément sur la qualité de l'éducation. Au cours des cinq prochaines années, de nouvelles méthodes d'enseignement et d'apprentissage seront élaborées à l'aide de programmes pilotes, de recherches et de données d'expérience recueillies dans d'autres pays. Il faut en particulier moderniser l'enseignement des sciences pour qu'il réponde mieux aux besoins. Il faut aussi songer à modifier la nature de l'enseignement, pour encourager une attitude de recherche plutôt que la passivité consécutive à l'apprentissage mécanique. Aux Niveaux I et II en particulier, les - 95 - programmes devraient être adaptés aux besoins de la majorité des élèves (qui ne vont pas poursuivre leurs études), alors qu'ils privilègient actuellement le passage dans le cycle suivant. Il faut envisager différemment la finalité de l'éducation : elle doit aider l'enfant à tirer le meilleur parti de ses ressources, et non donner une formation théorique permettant à une minorité d'accéder à l'université. Les questions d'environnement, de population et de nutrition doivent être pleinement intégrées aux programmes, sans toutefois empiéter sur les autres matières de base. La structure et le contenu des examens devraient refléter les nouvelles stratégies proposées. 269. Ces nouvelles stratégies impliquent aussi des investissements pour renouveler les méthodes, les équipements et les matériels pédagogiques, et l'utilisation de techniques éducatives appropriées. Il faudra que le secteur privé fournisse des matériels pédagogiques afin de répondre aux besoins croissants du secteur. 270. Les autorités universitaires sont résolues à élaborer des plans de réformes de l'enseignement supérieur. Dans le cadre de ce processus, le Gouvernement devra définir des priorités, car il y aura nécessairement moins de ressources disponiblea pour ce sous-secteur que pour la réhabilitation et le développement. Il est certes trop tôt pour quantifier les investissements nécessaires, mais il y a tout lieu de penser que s'ils sont bien conçus, les programmes dans ce domaine bénéficieront de financements extérieurs. 271. L'enseignement supérieur est un domaine où il est particulièrement difficile d'évaluer les besoins et de fixer des priorités. La demande sociale dépasse déjà largement la capacité, bien que le taux de réussite au baccalauréat, examen d'entrée dans l'enseignement supérieur, soit extrêmement faible (moins de 20 %). Toute l'amélioration de la qualité de l'enseignement secondaire se traduirait probablement par une augmentation du nombre de candidats reçus et par conséquent, en l'état actuel des choses, du nombre d'élèves désireux d'entrer à l'université et en droit de le faire. La question de savoir comment les universités et les pouvoirs publics peuvent répondre à cette demande conditionne clairement les ressources disponibles pour améliorer la qualité de l'enseignement et, partant, pour répondre aux besoins en personnel qualifié et expérimenté. Le rôle du recouvrement des coûts dans le financement des dépenses et dans la limitation de l'accès à certains types d'études supérieures, pour que ceux qui les entreprennent en tirent réellement profit, doit occuper une place importante dans l'analyse stratégique dont le Gouvernement reconnaît la nécessité. Il faut moderniser les programmes universitaires et les rendre plus souples en instaurant un système d'évaluation périodique, il faut veiller à ce que le surcroît de dépenses aille à des programmes de qualité et cibler les aides sociales de manière à réduire le total des dépenses sociales. 272. Il faut mieux adapter la formation professionnelle et l'enseignement technicrue et acricole aux besoins du marché du travail, en assurant un financement souple aux établissements qui sont les plus aptes à assurer la formation nécessaire, en tenant compte des ressources disponibles et en demandant, le cas échéant, aux employeurs et aux étudiants d'apporter leur contribution. Le Projet de formation professionnelle, en cours de préparation, appuiera la création d'un Conseil national de la formation professionnelle et de l'enseignement technique, chargé de définir une stratégie pour ce sous-secteur et de donner des conseils pour l'utilisation des fonds. Il devra aussi élaborer des mécanismes permettant de mieux connaître les besoins de formation grâce à des contacts permanents avec les employeurs et à l'analyse des plans de développement. 273. La gestion des ressources destinées à l'éducation doit être considérablement améliorée. Des études en cours devraient déboucher sur des propositions concernant le renforcement de la gestion du personnel, de la budgétisation et de la gestion financière, l'amélioration de l'entretien des - 96 - bâtiments et du matériel, la décentralisation de l'administration, et une tâche primordiale, le contrôle de la progression des élèves dans le système éducatif grâce à l'amélioration de la carte scolaire et de la planification de l'éducation. Les ministères doivent renforcer leur capacité de coordination afin d'utiliser au mieux l'aide extérieure, par exemple en utilisant plus efficacement le personnel expatrié mis à leur disposition dans le cadre d'accords bilatéraux et en veillant à ce que les projets relatifs à l'élaboration de matériels pédagogiques, financés par l'aide extérieure, soient complémentaires et adaptés aux programmes. d. Coûts et besoins de financement dans lenazeignement primaire et secondaire 274. L'évaluation des charges de fonctionnement futures est tout à fait approximative. D'une part, 95 % des dépenses publiques de fonctionnement consacrées à l'enseignement primaire et secondaire consistent en dépenses de personnel et cette part exorbitante ne pourra changer que lentement. Néanmoins, les prévisions d'augmentation des coûte varient fortement selon les hypothèses émises sur l'aptitude du Gouvernement à utiliser plus efficacement le personnel. Les dépenses pour améliorer la qualité de l'enseignement seront limitées par les contraintes budgétaires et la capacité d'absorption, alors que les besoins dépassent largement les possibilités. Ces dépenses pourraient viser, par exemple, à réduire l'effectif moyen des classes, à augmenter le nombre d'heures de cours, à fournir davantage de livres scolaires et de matériels pédagogiques, et à assurer la formation en cours d'emploi des enseignants. Les projections précédentes concernant la croissance des effectifs impliquent le recrutement d'un plus grand nombre d'enseignants et des investissements dans l'aménagement de classes supplémentaires ou la réhabilitation des locaux existants. 275. Les projections de coûts (basées sur un modèle de dépenses du secteur public et sur les hypothèses du CRESED concFrnant la croissance des effectifs, la réduction du taux de redoublement, l'utilisation plus efficace des enseignants et l'accroissement des dépenses de matériel pédagogique) tablent sur une augmentation annuelle réelle des dépenses publiques de fonctionnement pour l'enseignement primaire et secondaire de 2,5 % par an jusqu'en l'an 2000 (les dépenses du CRESED sont considérées comme des investissements) et sur une augmentation de 5,1 % par an des dépenses autres que les dépenses de personnel. Les manuels scolaires sont une condition sine qua non de l'amélioration de la qualité de l'enseignement. Or, fournir deux livres scolaires de plus à chaque élève du primaire suppose une augmentation annuelle des dépenses de 2,6 % au total et de 7,1 % pour les dépenses de fonctionnement en cas de financement par l'Etat (ce qui sera probablement le cas). Ces projections, qui supposent une croissance réelle inférieure à 3 % par an, sont réalistes si les réformes nécessaires sont appliquées. 276. La question du salaire des enseignants est délicate et elle a une incidence considérable sur les coûts. D'une part, si, à niveau égal, les enseignants sont un peu mieux payés que les autres fonctionnaires, les salaires sont moins élevés, en proportion du PNB par habitant (qui est lui- même faible), que dans les autres pays de la région. Les enseignants ont du mal à joindre les deux bouts, ce qui les oblige à trouver d'autres sources de revenu, souvent au détriment de leur enseignement. Il est difficile en outre de les attirer dans les régions rurales, car ils ne touchent aucune prime pour cela. D'autre part, il y a sans doute trop d'enseignants de Niveau III, du moins dans les disciplines non scientifiques, et leurs salaires plus élevés grèvent inutilement la masse salariale totale de l'éducation. Il y a aussi trop d'enseignants dans les grandes villes et pas assez dans les régions où les conditions de vie sont difficiles. Ces différents problèmes devraient être examinés dans le cadre de l'étude e l'administration etL de l'analyse plus générale de la politique de la fonc *n publique. - 97 - 277. Les besoin. d'investissement dépendent de l'augmentation des inscriptions, de l'évolution de la politique de redoublement, ainsi que des possibilités de réouverture des écoles fermées et de l'utilisation plus intensive des locaux existant. (après réhabilitation). Les besoins de construction et de réhabilitation varieront considérablement d'une région à l'autre et entre les zones urbaines et rurales 278. Avec 45 élèves par classe, il faudra probablement plus de 1.100 sa"les de classe supplémentaires par an au niveau du primaire. A ce niveau, la participation de la communauté devrait être importante, du moins dans les régions rurales. En revanche, la conatruction d'établissements secondaires sert. vraisemblablement financée esmentiellement par l'Etat. Les besoins d'investissement pour l'extension de la capacité pourraient être de 6 à 10 milliards de francs malgaches par an (de 4 à 7 millions de dollars). Il est encore plus difficile d'évaluer les besoin, de réhabilitation. Les besoins de réfection, de reconstruction, d'ameublement ou d'équipement des écoles n'ont fait l'objet d'aucune évaluation. Les coûts moyens de réhabilitation pourraient s'échelonner entre 1.500 et 2.500 dollars par salle de classe dans le primaire et entre 3.000 et 7.000 dollars dans le secondaire. Le total des besoins de réhabilitation serait donc de l'ordre de 50 & 80 millions de dollars dans le premier cas et de 18 à 40 millions dans le second. Ces projections - entre 65 et 120 millions de dollars pour la réhabilitation et entre 20 et 35 millions sur cinq ans pour l'extension de la capacité - sont bien supérieures au budget d'équipement du MINESEB qui s'élevait à 1,4 million de dollars en 1990. Une aide extérieure de cet ordre de grandeur pourrait cependant àtre envisagée, à condition que les capacités centrales et locales d'entretien des locaux et l'exécution de travaux de génie civil du MINISEB puissent étre renforcées. e. Coûts et besoins de financement dans l'enseignement supérieur 279. Les pouvoirs publics commencent seulement à ébaucher une stratégie pour l'enseignement supérieur. On ne sait pas encore très bien comment seront organisées les universités dans les prochaines années. Il est donc impossible d'évaluer leurs coûts et leurs besoins de financement. Le facteur déterminant à moyen terme sera non pas l'efficacité de fonctionnement, mais le nombre d'étudiants et les avantages dont ils bénéficient. Le Gouvernement est confronté à des choix politiquerent difficiles. Doit-il limiter l'accès à l'enseignement supérieur en augmentant les droits d'inscription et en exigeant une moyenne plus élevée au baccalauréat pour entrer dans de nombreuses facultés? Doit-il attribuer les bourses d'études de façon plus sélective? Doit-il créer un système élitiste de centres d'excellence, d'accès difficile et de haut niveau? 280. Pour l'instant, les dépenses publiques consacrées à l'enseignement supérieur doivent rester gelées et les ressources doivent être réorientées des dépenses sociales et administrativec vers les dépenses visant à améliorer la qualité de l'enseignement. Si une stratégie appropriée est adoptée, des dépenses d'équipement importantes seront nécessaires pour rénover les locaux, former des enseignants, améliorer les mécanismes administratifs, et fournir des livres, du matériel et des fournitures. Toutefois, si le Gouvernement entreprend des réformes avec succès, la part des dépenses publiques actuellement consacrées aux universités devraient suffire pour assurer leur bon fonctionnement, avec l'aide extérieure qu'elles devraient pouvoir obtenir. - 98 - f. Résumé des actiong recommandées 281. Les principales mesures A prendre dans le secteur de l'éducation sont les suivantes s - Renforcer les institutions dans l'enseignement primaire et secondairel - Augmenter le budget de l'enseignement à peu près au mème rythme que les dépenses publiques globales; continuer A donner la priorité à l'enseignement primaire et accroltre les dépenses visant A améliorer la qualité à tous les niveaux; - Continuer à contr8ler la progression des élèves dans le système pour augmenter la scolarisation primaire, limiter l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur, tout en réduisant le taux de redoublement; - organiser des opérations pilotes pour améliorer l'enseignement des sciences, adopter des méthodes pédagogiques modernes et modifier les programmes afin d'adapter l'enseignement aux besoins locaux; - Geler les dépenses publiques consacrées à l'enseignement supérieur, tout en réduisant les aides sociales aux étudiants et en les ciblant mieux; poursuivre les réformes en cours et instituer des programmes d'action visant à l'amélioration de la qualité, et & l'élaboration de meilleures politiques en ce qui concerne l'administration, les coûts et le financement; - Améliorer la santé et la nutrition des enfants d'àge scolaire; - Augmenter les crédits alloués à la réhabilitation des bAtiments scolaires, tout en améliorant les procédures administratives d'entretien des locaux et d'exécution des travaux, ces crédits devant être complétés par un financement extérieur; - Créer un conseil chargé de coordonner et de réformer l'enseignement technique et la formation professionnelle (pour qu'ils soient mieux adaptés aux besoins du marché du travail) et instituer un système d'information pour connattre l'opinion des employeurs sur les besoins de formation. 3. Sécurité alimentaire et nutrition a. Nature du problème 282. La production vivrière par habitant à Madagascar est supérieure de 20 % environ aux normes de la FAO qui sont de 2.100 calories par habitant et par jour. Certes, le pays souffre d'une pénurie de riz (qui est en train d'être résorbée rapidement) mais il ne semble pas y avoir de pénurie alimentaire globale. Il semble mâme qu'il y a un excédent vivrier important, si l'on tient compte des autres denrées de base, comme le manioc N. Pourtant, le taux de malnutrition reste élevé : d'après les estimations, il est compris entre 35 % environ et plus de 50 %. Les variations saisonnières de la malnutrition saisonnières sont importantes, mime dans les régions généralement considérées comme excédentaires. Les taux de malnutrition ont fortement augmenté depuis 1984 et, malgré un léger recul de la malnutrition globale depuis 1987, ils restent beaucoup plus élevés qu'en 1984. - 99 - 283. La contradiction entre une forte malnutrition et des disponibilités alimentaires plus que suffisantes peut s'expliquer en partie par l'utilisation inefficace des vivres disponibles, mais la principale cause réside dans les problèmes de répartition. Une étude détaillée montrant comment le modèle de ré artition peut être appliqué à Madagascar est présenté dans un autre rapport Si l'on applique ce modèle, on voit que 35,3 % des ménages malgaches vivent dans l'insécurité alimentaire 41, dont 41,6 % des ménages urbains et environ 33,9 % des ménages ruraux. En milieu rural, la proportion varie considérablement d'un Faritany à l'autre, allant de 54 % et 46 % à Toliara et Antananarivo à un niveau négligeable à Antsiranana. 284. On a constaté que l'insécurité alimentaire était plus grande en ville qu'à la campagne. Si l'on abaisse de 10 % le seuil d'insécurité alimentaire, l'insécurité alimentaire tombe à 6 % en milieu rural alors que même avec un seuil plus bas, elle reste de l'ordre de 32 % en milieu urbain. Tableau 4.2 Insécurité alimentaire (1989 et 2000) (en milliers et en pourcentage) 1989 2000 Scénario de base Variante Milieu rural Population 9.675 13.393 13.393 Nombre de personnes vivant dans L'insé- curité alimentaire 3.27e 807 4.323 % 34% 6% 32% Milieu urbain Population 2.144 3.130 3.130 Nombre de personnes vivant dans l'insé- curité alimentaire 893 718 1.021 % 42 % 23 % 33 % Total Population 11.819 16.524 16.524 Nombre de personnes vivant dans l'insé- curité alimentaire 4.171 1.525 5.344 % 35 % 9 % 32 % Incidence de l'insécurité alimentaire en milieu rural par province Antananarivo 46,3 % 7,7 % 46,3 % Fianarantsoa 37,7 % 3,5 % 37,7 % Toamasina 22,2 % 0,1 % 11,6 % Mahajanga 9,0 % 5,0 % 9,0 % Totiara 54,3 % 17,3 % 54,3 % Antsiranana 0,0 % 0,4 % 0,4 % Notes L'accroissement de la population rurale est estimé à 3 % et celui de la population urbaine à 3,5 %. La croissance du revenu urbain par habitant est estimée à 1,5 % par an dans le scénario de base et à 0,5 % par an dans L'autre scénario (voir Chapitre 5). Le scénario de base prévoit que la production agricole augmentera de 3,5 % par an à Antananarivo et Fianarantsoa, de 4 % à Toamasina et Antsiranana et de 6 % à Mahajanga et Toliara. La croissance totale de la production agricole serait donc de l'ordre de 4 % par an. Dans t'autre scénario, on suppose qu'elle augmentera de 3 % par an dans tous les feritany. On suppose que l'emploi non agricole dans les régions rurales augmentera de 4 % dans tous les faritany. - 100 - 285. Ces estimations de l'insécurité alimentaire sont basées sur des moyennes par groupe de revenu ou par groupe d'exploitants, les caractéristiques des ménages pouvant être très différentes de la moyenne du groupe. Ces estimations ne tiennent pas compte des problèmes de répartition à l',intérieur des ménages, lesquels seront examinée par la suite ainsi que les caractéristiques sociologiques des groupes exposés à l'insécurité alimentaire. 286. Le modèle de répartition des vivres peut être utilisé pour simuler l'incidence de la croissance économique sur l'insécurité alimentaire. Pour déterminer l'effet potentiel des changements macroéconomiques sur l'insécurité alimentaire, des simulations ont été réalisées pour l'an 2000. Les résultats de ces simulations sont résumés dans le Tableau 4.2 qui indique aussi la situation pour 1989. Les simulations font intervenir deux scénarios de croissance. Le plus optimiste est considéré comme le plus probable, d'après l'évaluation actuelle des perspectives économiques de Madagascar faites par la Banque mondiale. Toutefois, le taux de croissance retenu dans l'autre scénario n'est inférieur que de 1 % et il pourrait se réaliser dans certaines circonstances 41. Une croissance globale de la production agricole de 4 % en moyenne pourrait ramener l'insécurité alimentaire en milieu rural à un niveau acceptable d'ici à l'an 2000. Des interventions seraient toujours nécessaires, mais seulement pour une petite fraction de la population rurale. Avec une croissance légèrement inférieure, de 3 % par an en moyenne, l'insécurité alimentaire en milieu rural resterait élevée, de l'ordre de 33 %, dans l'ensemble du pays. Pour qu'elle diminue, une stratégie agricole doit être élaborée pour maintenir la croissance de la production agricole à au moins 4 % par an. 287. Même si le revenu urbain par habitant augmente de 1,5 % par an pendant 11 ans, ce qui n'aurait aucun effet sur la répartition e, le taux d'insécurité alimentaire en milieu urbain tomberait de 42 % à 23 % en l'an 2000. Si la croissance du revenu par habitant est de 0,5 % par an, le taux d'insécurité alimentaire tombe à 33 % et le nombre absolu de personnes vivant dans l'insécurité alimentaire en milieu urbain augmente. Sans programmes ciblés visant à accroître la distribution de vivres aux pauvres, la situation ne semble guère devoir s'améliorer, même si le revenu par habitant augmente sensiblement. 288. Il s'agit là d'estimations globales basées sur des moyennes par groupe de revenu et par groupe d'exploitants. Elles ne tiennent pas compte des contraintes sociologiques des ménages. Par exemple, si les possibilités de revenu augmentent, une mère de famille seule risque de ne pas pouvoir en profiter sans sacrifier ses enfants. La nature et l'ampleur de ces contraintes sociologiques sont examinées dans la section suivante. b. Profil sociologique des groupes exposés à l'insécurité alimentaire 289. Les estimations globales de l'insécurité alimentaire présentées dans les sections précédentes montrent les dimensions du problème au niveau macroéconomique. L'effet simulé de la croissance économique sur ce phénomène est aussi un concept macroéconomique. Mais pour aborder à la fois les problèmes à court terme et à long terme, il faut examiner la sociologie de l'insécurité alimentaire. 290. Les estimations globales dissimulent les caractéristiques individuelles des ménages exposés à l'insécurité alimentaire. Par exemple, même si la croissance économique peut réduire rapidement l'insécurité alimentaire dans les régions rurales, certains facteurs socio-culturels peuvent avoir des retombées indésirables. En particulier, quand la mère est le seul soutien de famille, elle doit choisir entre gagner de l'argent et s'occuper de ses enfants. Dans ces conditions, le ménage risque de ne pas - 101 - pouvoir profiter des possibilités de revenu offertes par la croisar.nce économique. 291. Une grande partie de la littérature sociologique sur Madagascar est souvent ancienne et peut ne pas refléter la dynamique de la société malgache contemporaine 4. Rares sont les études systématiques portant sur la sociologie et la dynamique des groupes exposé@ à l'insecurité alimentaire. En fait, l'information provient en grande partie des observations faites par les personnes n'occupant d'interventions alimentaires. Une petite enquête systématique auprès de cent ménages ayant des enfante souffrant de malnutrition modérée ou grave participant au programme d'AIV a été réalisée dans le cadre de l'évaluation de ce programme . Elle constitue une source de données sur les caractéristiques des ménages d'où sont issus les enfants mal nourris. Sans confondre insécurité alimentaire et malnutrition, il existe indéniablement une étroite corrélation entre les deux. La malnutrition peut être considérée comme l'une des principales conséquences de l'insécurité alimentaire, de sorte que l'étude des ménages ayant des enfants mal nourris donne des renseignements sur le profil social de ceux qui vivent dans l'insécurité alimentaire. Les résultats de l'enquête effectuée dans le cadre de l'évaluation du programme d'AIV ont été analysés dans le but de définir les paramètres sociologiques de l'insecurité alimentaire. 292. L'enquite met en évidence les principales contraintes pesant sur les ménages ayant des enfants mal nourris. Les cas les plus graves sont habituellement observés dans les ménages où la mère est le seul soutien de famille et ne peut de ce fait profiter des possibilités de revenu découlant de la croissance économique que si certain. services sociaux sont disponibles. Par conséquent, même si une croissance économique soutenue ramène à 6 % environ le taux global d'insecurité alimentaire en milieu rural, comme le montre la simulation de la section précédente, près de 30 % des ménages ruraux ayant des enfants mal nourris risquent de ne pas pouvoir profiter pleinement des possibilités qui en découlent sans sacrifier les soins aux enfants. D'après des estimations plus prudentes, environ 40 % des enfants ruraux souffrent de malnutrition et si 30 % d'entre eux sont issus de ménages à la charge d'une femme, 12 % au moins de ces enfants risquent de ne pas pouvoir profiter des retombées de la croissance économique sans en pâtir par ailleurs. 293. Le tableau est plus sombre dans les zones urbaines où près de 63 % des ménages ayant des enfants mal nourris sont à la charge d'une femme. L'insécurité alimentaire est plus grande en milieu urbain et bien moins susceptible de diminuer sensiblement sous l'effet de la croissance économique. Si l'on tient compte des contraintes sociologiques, on voit que les taux de malnutrition n'ont guère de chance de diminuer dans les zones urbaines, même en cas de croissance économique soutenue. Des interventions directes seront donc nécessaires pour : i) faire en sorte que la croissance profite aux plus défavorisés; ii) fournir une aide directe aux personnes les plus touchées. 294. Les ménages urbains ayant des enfants mal nourris sont plus pauvres que leurs équivalents ruraux, leurs dépenses alimentaires ne dépassant jamais 30.000 francs malgaches par mois ". Dans les zones urbaines, la malnutrition touche en général les ménages où la mère doit travailler (83 % des cas), tandis qu'en milieu rural, la proportion de mères obligées de travailler est de 52 %. Cela indique qu'au problème fondamental de la malnutrition, peuvent s'ajouter d'autres problèmes dans l'entretien des enfants. 295. Très peu d'enfants mal nourris sont issus de ménages où la principale activité de la mère est l'agriculture. Les mères qui sont le principal soutien de famille fournissent surtout des services domestiques (52 % de blanchisseuses et de domestigues), 20 % environ étant occupées à d'autres catégories de travail salarié. Rares sont les mères qui travaillent dans le - 102 - commerce ou l'agriculture. Le profil d'emploi des femmes est plus diversifié dans les ménages où le père est le soutien de famille, la mère ayant alors moins besoin de travailler. Il faut souligner que les activités de service exercées par la majorité des femmes chefs de famille sont difficiles à concilier avec les soins à donner aux enfants. Dans les zones urbaines, les nourrissons wont parfois laissés avec leurs aînés à peine plus âgés qu'eux, tandis que dans les régions rurales, la famille, notamment les grands- parents, peuvent s'en occuper. 296. La sécurité alimentaire ne signifie pas que tous les membres de la famille sont convenablement nourris. Il se peut que la répartition des vivres au sein du ménage se fassa au détriment des femmes et des enfants. Il faut donc connaître le mode de répartition. L'un des objectifs de la politique de sécurité alimentaire devrait être de veiller à ce que chaque ménage dispose d'une quantité de vivres suffisante pour que ceux qui sont servia en dernier aient une alimentation adéquate du point de vue nutritionnel. D'après la plupart des études, cette quantité doit être légèrement supérieure à celle qui répondrait aux besoins du ménage s'il n'y avait pas de problème de répartition interne. Il n'existe aucune étude en bonne et due forme sur la question à Madagascar, mais certaines anecdotes confirment les observations faites ailleurs. 297. La forte fécondité est aussi à l'origine de problèmes nutritionnels à court terme. Ses effets à long terme sur la croissance démographique, la productivité agricole et l'environnement ont été abondamment étudiés, mais on a accordé beaucoup moins d'attention à son incidence sur l'état nutritionnel. Une forte fécondité limite le temps dont disposent les parents pour s'occuper de chaque enfant. Ainsi, même si le ménage dispose d'une quantité de vivres suffisante par tête, il se peut que les enfants ne puissent pas être nourris plusieurs fois par jour. Les nutritionnistes recommandent une alimentation plus fréquente même si la quantité totale de nourriture absorbée n'augmente pas. En outre, toutes choses étant égales par ailleurs, avec une moindre fécondité, la quantité de vivres disponibles par tête va augmenter. 298. Il importe de prendre en compte les facteurs sociologiques mentionnés dans cette section lors de l'élaboration de tout programme de lutte contre l'insécurité alimentaire ét la malnutrition. Il faut également analyser les causes de la malnutrition dans la population n'ayant pas accès au programme d'AIV. Cette "étude de vulnérabilité" permettra de déterminer les groupes cibles. c. Pour une politique de sécurité alimentaire et de nutrition 299. L'insécurité alimentaire à Madagascar s'explique surtout par les facteurs suivants : i) La persistance de la malnutrition à Madagascar ne peut être attribuée à l'insuffisance globale des disponibilités alimentaires par habitant. Elle est due plutôt à l'insécurité alimentaire (insuffisance de la production locale et/ou du pouvoir d'achat). Le taux global de malnutrition chronique semble correspondre au taux d'insécurité alimentaire. ii) L'insécurité alimentaire dans les zones urbaines est beaucoup plus grande que dans les régions rurales, bien qu'il y ait presque quatre fois plus de personnes vivant dans l'insécurité alimentaire & la campagne qu'en ville. - 103 - iii) Un taux de croissance économique supérieur de 1 % au taux d'accroissement de la population dans les régions rurales pourrait ramener à 6 % le taux global d'insécurité alimentaire d'ici à l'an 2000, bien que les contraintes sociologiques donnent à penser qu'une forte proportion des ménages ne profiteraient pas de cette évolution. En revanche, si la croissance fléchit légèrement à cause des intempéries ou pour d'autres raisons, les perspectivea seraient beaucoup moins favorables. iv) Une croissance économique sans effet distributif, même si elle est sup6rieure de 1,5 % au taux de croissance démographique, ne permettrait vraisemblablement pas de réduire suffisamment le taux d'insécurité alimentaire en milieu urbain, où ce scénario de croissance optimiste ne permettrait même pas d'obtenir un taux inférieur à 23 % d'ici l'an 2000. La croissance doit être centrée sur les segments les plus pauvres de la population pour leur permettre de sortir de l'ornière de l'insécurité alimentaire. V) Parmi la population vivant dans l'insécurité alimentaire, la prédominance des ménages où la femme est le soutien de famille signifie qu'une forte proportion de ces ménages risque de ne pas pouvoir profiter des possibilités créées par la croissance économique sans sacrifier d'autres aspects de l'entretien des enfants. vi) La baisse du taux de fécondité peut améliorer l'état nutritionnel des enfants en augmentant la quantité de vivres disponibles pour chacun d'eux et en laissant aux parents davantage de temps pour s'en occuper. A long terme, elle a aussi un effet positif sur la croissance démographique. 300. Ces observations fournissent des indications importantes pour la conception d'une politique et d'interventions axées sur la sécurité alimentaire. (Leurs rapports avec les interventions possibles sont résumés dans l'Annexe 1.) Ces interventions peuvent être classées dans les sept catégories suivantes i) Augmentation de la production agricole Elle est indispensable pour accroître les disponibilités alimentaires, et parce que la production agricole est une importante source de revenu et d'emploi pour la population rurale pauvre ". Les interventions à prévoir pour atteindre cet objectif consistent à la fois en mesures macroéconomiques et sectorielles et en programmes de services agricoles. ii) Augmentation de l'efficacité de la commercialisation des denrées alimentaires : Il s'agit de programmes et de mesures de politique générale visant à améliorer le fonctionnement des marchés. Ces interventions comprennent aussi des investissements pour réduire les frais de transport (amélioration des routes rurales et du cabotage, déréglementation des transports). iii) Augmentation des revenus des pauvres : L'un des principaux objectifs du programme de réformes macroéconomiques et des programmes sectoriels du Gouvernement et des donateurs est d'augmenter les revenus et l'emploi. Les réformes économiques limitent les possibilités de rente et profitent aux catégories démunies. Les différents crédits de l'IDA dans des secteurs comme l'agriculture, l'industrie, l'éducation ont tous le même objectif. On pourrait aussi prévoir des interventions dans des activités directement génératrices de revenu en faveur des segments les plus - 104 - pauvres de la population. Ces activités étant généralement difficiles à gérer, le rôle de -.'Etat pourrait être de fournir des incitations, un appui institutionnel, et des crédits pour soutenir les activités des collectivités locales et des ONG. iv) Transferts au profit des pauvres : Il s'agit de transferts permanents ou provisoires d'argent ou de vivres au profit de ceux dont le pouvoir d'achat est insuffisant comme les programmes d'alimentation financés par le projet EMSAP et les programmes d'autres donateurs, comme le PAM, l'UNICEF ou des ONG, notamment les Services de secourn catholiques (SSC). v) Education nutritionnelle et sanitaire : C'est là une composante essentielle de la sécurité alimentaire. La m-auvaise utilisation des ressources et les maladies comme les maladies diarrhéiques peuvent aggraver la malnutrition. Les programmes d'éducation sanitaire et nutritionnelle jouent donc un rôle très important. L'éducation nutritionnelle a été incorporée aux programmes scolaires dans le cadre du Crédit pour le secteur de l'éducation et des programmes à l'intention des mères devraient être inclus dans le Premier projet de santé. vi) Fourniture d'oligo-éléments et d'aliments de sevrage : La forte prévalence du goitre dans la région du haut plateau ainsi que de l'anémie et de l'hypocalcémie chez les femmes montre qu'il est nécessaire d'accroître la teneur de l'alimentation en oligo- éléments. Les aliments complémentaires sont peu coûteux et peuvent contribuer largement à la solution de problèmes sanitaires critiques. Les aliments de sevrage consistent essentiellement en bouillie de riz qui n'apporte peut-être pas la quantité de calories et d'éléments nutritifs nécessaire au bon développement de l'enfant. La forte augmentation du taux de malnutrition infantile immédiatement après le sevrage prouve qu'il faut améliorer les aliments de sevrage. vii) Réduction du taux de fécondité : Les interventions visant à réduire le taux de fécondité auront des effets à long et à court terme sur l'insécurité alimentaire et la malnutrition. La baisse du taux de fécondité contribuera, avec un décalage important 4, au ralentissement de la croissance démographique, ce qui aura à long terme des effets positifs sur l'insécurité alimentaire. La diminution de la fécondité peut aussi avoir un effet immédiat sur l'état nutritionnel des enfants, en augmentant la quantité de ressources et le temps disponible pour chacun d'eux. d. Aide alimentaire et élaboration d'une stratégie de sécurité alimentaire 301. En 1989, l'aide alimentaire a occupé une place importante dans l'aide extérieure à Madagascar. Des donateurs ont fourni, à titre de don, 70.000 tonnes de riz et 27.000 autres tonnes ont été achetées avec un financement de la Banque mondiale. Les achats de riz sur le marché se sont élevés à 15.000 tonnes. En outre, plus de 30.000 tonnes de blé ont été fournies à titre de don et 27.500 tonnes ont été achetées. Le Programme alimentaire mondial et plusieurs ONG ont fourni d'autres denrées telles que conserves de sardines et huile végétale. Une partie du riz a servi à reconstituer le stock Tampon. Une bonne part des produits de l'aide alimentaire sont vendus sur le marché procurant ainsi à l'Etat des recettes importantes. Les recettes les plus importantes proviennent de la vente des produite fournis par la CEE. Les autres grandes sources d'aide alimentaire sont les Etats-Unis, le PAM et certains pays socialistes. L'USAID envisage - 105 - de mettre un terme en 1990 à son programme d'aide alimentaire à Madagascar * tout en continuant à aoutenir le programme des Services de secours catholique et en fournissant une aide alimentaire par l'intermédiaire du PAM. 302. Deux questions relatives à l'aide alimentaire sont actuellement examinées. La première a trait à la coordination de l'aide alimentaire et la seconde à son incorporation au programme d'ensemble. L'aide alimentaire a d'importantes conséquences macroéconomiques, notamment parce que les produits vendus sont une source importante de revenus pour l'Etat. Mais l'aide alimentaire peut aussi avoir une incidence sur la production agricole. Une planification et une coordination appropriées peuvent permettre d'éviter ses effets les plus pervers. A cette fin, des mécanismes de cofinancement sont envisagés avec le Programme alimentaire mondial et d'autres donateurs. I - 106 - c. L'ENVIRONNEMENT 303. Dans les prochaines années et pendant une bonne partie du XXXe siècle, les problèmes d'environnement domineront les politiques agricoles et les politiques de gestion des ressources naturelles dans le monde entier. A Madagascar, ces problèmes se posent avec une acuité particulière. Le pays est l'un des plus riches de la planète du point de vue écologique, mais la diversité de son patrimoine biologique est menacée. Madagascar est aussi l'un des pays les plus pauvras du monde et les besoins immédiats de sa population obligent à exploiter ses ressources naturelles. Ce paradoxe a abouti à un compromis apparent entre _cagr_atior et dgveloppement. D'ailleurs, l'un ne va pas sans l'autre. Bien qu'il y ait, à court terme, un certain antagonisme entre ces deux objectifs, leur complémentarité à long terme, est bien établie, de même le lien entre la dégradation de l'environnement et la croissance démographique. L'intégration de ces deux objectifs et de l'incidence sur l'environnement de la forte croissance démographique est le principe qui doit guider la recherche de solutions aux problèmes écologiques. Le Plan d'action pour l'environnement à Mada ascar jette les bases du règlement de ces problèmes à long et à moyen terme 1. Les problèmes a. La dégradation de l'environnement et son incidence économique 304. A Madagascar, la dégradation de l'environnement fait de plus en plus obstacle à la croissance durable de l'économie et menace ce qui reste du patrimoine écologique unique du pays. Les causes de cette dégradation sont multiples mais les principales sont la pauvreté et la pression démographique. Les besoins économiques immédiats des paysans pauvres ne sont pas toujours compatibles avec les perspectives à long terme de la protection de l'environnement et de la croissance économique, et il n'existe pas de mécanisme économique permettant de les concilier. Les autres grandes causes de la dégradation de l'environnement sont la précarité du régime foncier qui décourage l'investissement dans des mesures de protection, le fait que la flore et la faune, pour uniques qu'elles soient, n'ont aucune valeur marchande mais des effets externes importants, ce qui n'encourage évidemment pas & les protéger, et le manque d'informations, parmi les paysans malgaches, sur les moyens de conservation des sols et, dans l'ensemble de la population, sur l'importance du patrimoine biologique de l'île. 305. Comme dans la plupart des pays africains, les problèmes d'environnement ne peuvent être isolés des problèmes posés par la pression démographique. Si la dégradation continue de l'environnement est due en grande partis à des facteurs économiques, sa cause profonde réside dans l'accroissement rapide de la population et dans les pressions que les paysans pauvres exercent sur le milieu, car leur survie dépend de l'exploitation des ressources naturelles, de l'agriculture de subsistance et de l'élevage. Bien que le pays soit vaste et ne compte actuellement que 12 millions d'habitants environ, certaines régions, en particulier les hauts plateaux du centre, sont déjA surpeuplées par rapport à la superficie des terres exploitables et arables. Or, Le taux de croissance démographique - environ 3 % - est l'un des plus élevés d'Afrique. Si l'on ne parvient pas à freiner cette - 107 - croissance, à stimuler l'économie et à réduire la pauvreté, le cercle vicieux subsistera. 306. La dégradation de l'environnement a des effets très négatifs sur l'économie malgache. La pratique du brûlis et de l'écobuage et la mise en culture de versants non protégés sont courantes. Chaque année, le ruissellement entraîne une bonne part de la couche arable. Les sols s'appauvrissent et la productivité agricole diminue. A mesure que la demande de bois de chauffage domestique augmente, le déboisement progresse et l'érosion du sol s'aggrave, ce qui entraîne l'envasement des réseaux d'irrigation et l'encrassement des centrales hydroélectriques. L'érosion et la sédimentation qui en résulte menacent également les ports malgaches. Ainsi, la sédimentation a fortement réduit la capacité de manutention à Mahajanga, deuxième port du pays 307. La baisse de la productivité agricole due à l'érosion des sole, le délabrement de l'infrastructure et la nécessité de construire une nouvelle infrastructure de meilleure qualité ont un coût économique très élevé, de l'ordre de 3 à 4 % du PIB par an 5. Ce coût résulte pour 75 % environ du déboisement, pour 15 % du déclin de la productivité des terres agricoles et des pâturages du fait de l'érosion, et pour 10 % de l'augmentation des coûts d'exploitation et de la durée de vie réduite de l'infrastructure. Ces données peu encourageantes montrent bien qu'il est nécessaire de stopper, ou au moins de freiner, la dégradation de l'environnement. b. Menaces sur la diversité biologique 308. Il y a 160 millions d'années environ, la dérive des continents a séparé Madagascar du continent africain. L'isolement de l'île a favorisé l'évolution de formes biotiques uniques, qui sont peut-être plus nombreuses ici qu'en aucun autre endroit du globe. Les 200.000 espèces animales et végétales de l'île présentent presque toutes un niveau d'endémisme inégalé. On estime qu'au total Madagascar compte 150.000 espèces d'organismes vivants uniques au monde. 309. Comme dans les autres régions, c'est dans les forêts tropicales que la diversité biologique est la plus grande. Il existe à Madagascar trois grands écosystèmes forestiers : la forêt sèche à feuillage caduque à l'Ouest, la forêt humide des zones escarpées de l'Est et la forêt d'euphorbiacées et de didieracées caractéristique du désert épineux du Sud. Ces trois types de forêts ainsi que la faune et la flore qu'elles abritent sont exposés à diverses menaces résultant de la pratique de l'écobuage, du défrichement des forêts pour l'agriculture, de la pâture incontrôlée du bétail, de l'exploitation forestière, de la fabrication du charbon de bois, de la chasse et de la cueillette de plantes d'ornement. Si rien n'est fait, la forêt naturelle originelle disparaîtra dans 30 ans. Pour éviter cela, il faut intégrer le développement rural et la conservation de la diversité biologique en mettant l'accent sur des programmes permettant à la population de répondre durablement à ses besoins de développement par l'exploitation rationnelle des ressources naturelles. A cette fin, le pays a besoin, entre autres, de se doter d'une capacité institutionnelle adéquate. c. Questions institutionnelles 310. En effet, il n'existe pas à Madagascar de cadre institutionnel approprié, spécialisé dans les questions d'environnement. La Commission nationale de la conservation pour le développement, qui se réunit une fois par an, et son Comité technique permanent sont des organismes purement consultatifs. Il n'existe aucune instance de coordination ni aucune approche cohérente pour tirer parti de l'intérêt suscité dans la communauté - 108 - internationale par la richesse de l'environnement malgache. En somme, Madagascar n'a pas d'outils pour protéger et aérer son environnement. Il n'existe pas de procédure d'évaluation de l'environnement pour sélectionner les projets d'investissement. Les cartes du pays sont trop anciennes et il n'existe pas de données fiables sur la forêt, l'hydrologie et les autres aspects de l'environnement. (Le service de cartographie malgache, le FTM, qui était jadis l'un des meilleurs d'Afrique, a considérablement réduit ses activités, faute de ressources.) 311. La précarité du régime foncier n'incite guère les agriculteurs et leu propriétaires à investir dans leurs terres, en particulier pour conserver le sol. En outre, les zones protégées et les forêts classées ne sont pas délimitées, ce qui rend possible le défrichement illicite. Seuls 15 % environ des terres cultivées ont un titre de propriété et l'attribution de titres progresse très lentement. 312. A Madagascar, l'environnement est généralement négligé et la population est mal informée. L'accès à l'information sur les problèmes particuliers et les solutions possibles est difficile à tous les niveaux, des paysans aux universitaires et aux décideurs. Peu d'écoles cherchent à sensibiliser les jeunes et l'écologie n'est pas enseignée dans les universités. Seul, un programme pilote du Fonds mondial pour la nature a commencé à sensibiliser le public aux problèmes d'environnement. 2. Politiques et perspectives a. Le Plan d'action pour l'environnement 313. Conscient de la sévère dégradation des ressources naturelles du pays, le Gouvernement a préparé en 1988 un Plan d'action pour l'environnement pour s'attaquer vigoureusement aux problèmes susmentionnés. Ce plan définit la politique gouvernementale en matière d'environnement et les principaux programmes prévus pour la mettre en oeuvre. Il est conçu comme un processus fondé sur la volonté politique et l'engagement des pouvoirs publics et sur un dosage judicieux d'études et d'actions. Ce plan, qui bénéficie d'un fort soutien international, suppose un maximum de participation et de communication. b. objectifs et stratégies à moyen terme 314. Le Gouvernement s'est fixé comme objectif général pour les années 90 de protéger et améliorer l'environnement, tout en oeuvrant en faveur d'un développement durable. Ses objectifs particuliers sont les suivants : préserver et gérer la diversité du patrimoine biologique; promouvoir un développement durable par une meilleure gestion des ressources naturelles; améliorer les conditions de vie en milieu rural et urbain; valoriser les ressources humaines et renforcer les capacités institutionnelles. 315. Pour atteindre ces objectifs, le Gouvernement devra mettre l'accent sur a) une approche intégrée, b) une perspective à long terme; la coordination et la continuité de l'aide internationale; c) le dialogue, plutôt que la transmission hiérarchisée de l'information; d) les avantages des programmes pour les communautés locales, plutôt que leurs coûts; e) la participation de la population locale aux projets communautaires concernant l'environnement et f) la participation des ONG et d'organismes privés. 316. Les premières mesures qui s'imposent ont été prises et d'autres suivront. Ensuite, il faudra développer les capacités institutionnelles d'analyse de la politique générale. L'examen détaillé du régime foncier a - 109 - permis, entre autres, de proposer des modifications du régime foncier, du cadastre, des baux et de l'impôt foncier. Des progrès ont été faits aussi en matière de législation sur l'environnement : établissement d'une procédure d'évaluation et de sélection des projets d'investissement, révision des textes de loi relatifs à l'environnement et élaboration d'un code pour l'environnement accessible au public. Enfin, ce processus a permis de jeter les bases de l'élaboration d'une politique nationale de protection de la diversité biologique, parallèlement au développement du "tourisme écologique". c. Perspectives et obstacles à long terme 317. Le Plan d'action pour l'environnement comporte six programmes à long terme, qui seront exécutés au cours des quinze prochaines années. Le programme Dour l'environnement, première tranche quinquennale du plan, élargira la portée des six programmes prioritaires en organisant des opérations urgentes et en jetant les bases d'une gestion de l'environnement. Le programme pour l'environnement comprendra sept volets interdépendants. Leur exécution dans un ordre logique nécessitera un effort spécial de coordination. 318. Les grandes orientations du programme sont les suivantes : mise en place d'un cadre juridique, financier et institutionnel et des compétences et instruments nécessaires pour gérer efficacement l'environnement; incitations à la protection de l'environnement pour les agriculteurs dans des régions prioritaires; prise de conscience par les responsables et le public des grands problèmes d'environnement et des mesures à prendre pour les résoudre. L'exécution de ce programme ouvre des perspectives de développement économique qui sont compatibles avec la protection de l'environnement, et même qui en dépendent. Il sera possible d'augmenter la production agricole et de développer le tourisme écologique. 319. En particulier, la sécurité du régime foncier encouragera les investissements agricoles et l'accroissement de la production et des investissements dans les cultures pérennes. Le développement des zones périphériques contribuera à la diversification et à l'accroissement de la production. Les moyens de conservation du sol et de l'humidité utilisant la végétation pourraient être prometteurs et l'aménagement de haies de vétiver s'est révélé moins coûteux et plus efficace que les systèmes traditionnels de bourrelets de terre ou de terrasses sur les petites exploitations I. Les mini-projets envisagés dans le Plan d'action pour l'environnement et le projet de haies de vétiver permettrait dans un premier temps de freiner la diminution de la production, puis elle contribuerait à sa diversification et à son accroissement. Evidemment, la production n'est qu'un stade du processus, et les liens cruciaux entre le transport, la transformation et la commercialisation, ne sauraient être sous-estimée. 320. Le tourisme spécialisé représente une part croissante du chiffre d'affaires du tourisme et le tourisme "écologique" est l'activité qui connaît l'essor le plus rapide. D'après les estimations, le nombre de visiteurs venant spécialement à Madagascar pour admirer la nature est passé en deux ans de 4.000 à 8.000, malgré le coût très élevé du voyage et la mauvaise infrastructure. Cette forme de tourisme pourrait procurer des avantages considérables dans trois à cinq ans. 321. La croissance démographique, la pauvreté, l'urbanisation, le développement agricole et la dégradation de l'environnement sont si étroitement liés & Madagascar que les problèmes écologiques ne peuvent être considérés isolément. Pour stopper la dégradation de l'environnement, il est indispensable de freiner la croissance démographique. (Voir Section 4.A.) Les coûts et les avantages de l'agriculture intensive, par rapport à - 110 - l'agriculture extensive, doivent aussi étre étudiés avec soin. (Voir Annexe 1.) Il faut encourager l'utilisation plus rationnelle de l'énergie, notamment en encourageant davantage l'utilisation de poêles à charbon et à bois ayant un meilleur rendement énergétique, et des méthodes de carbonisation plus efficaces. Le remplacement des combustibles ligneux par des sources d'énergie économiques et accessibles comme le pétrole lampant et le gaz de pétrole liquéfié devrait aussi ètre encouragé en priorité. La spirale de la pauvreté et de la dégradation de l'environnement peut être brisée, mais seulement si l'on reconnaît leur imbrication et si l'on intervient pour y remédier. - 111 - D. DECENTRALISATION ET DIMENSION REGIONALE 1. Décentralisation : théorie et réalité 322. La décentralisation à Madagascar pose un double problème : i) comment décentraliser les services publics dans un pays aussi vaste et complexe; et ii) comment améliorer l'exécution des réformes décidées par le pouvoir central sur l'ensemble du territoire. En termes concrets, la question est donc de savoir non pas s'il faut centraliser ou décentraliser, mais ce qui doit être fait aux différents échelons de l'administration et par eux et comment les mesures prises doivent être financées, compte tenu des objectifs du développement économique national. L'opposition entre centralisation et décentrmlisation ne devrait plus exister à Madagascar. a. Le système administratif 323. Une loi de 1976 a établi une structure administrative pyramidale comprenant quatre échelons d'administration locale appelés collectivités décentralisées. Chaque échelon comporte un organe délibératif et un organe exécutif. A la base de la pyramide se trouve la plus petite collectivité décentralisée, le Fokontany (village, ou commune au nombre de plus de 12.000); à cet échelon, l'organ= délibératif est l'assemblée générale des habitants; un Comité exécutif est élu au suffrage direct et un Président est choisi, également au suffrage direct, parmi les membres du comité exécutif. L'échelom supérieur est le Firaisam (petite ville, ou district, au nombre de 1.200), qui se compose de plusieurs Fokontany. Les Comités exécutifs des Fokontany élisent le Conseil populaire du Firaisam, qui choisit ensuite son propre Comité exécutif et son Président. Aux échelons suivants se trouvent les Fivondronam (110) et les Faritany (provinces, au nombre de 6)1; leurs Conseils populaires, leurs Comités exécutifs et leurs Présidents respectifs sont élus de la même manière par les organes constituants de l'échelon inférieur. Tout citoyen a le droit de voter dès l'âge de 18 ans, indépendamment de toute affiliation à un parti politique. 324. Le conflit entre la volonté de la décentralisation et le maintien d'un pouvoir central fort est une grande constante de l'histoire malgache. Le système des collectivités décentralisées témoigne de ce tiraillement. Ces institutions sont fondées sur un principe national authentique, l'encouragement de l'initiative locale et l'autonomie. En théorie, chaque institution locale exerce sur son territoire un pouvoir administratif, législatif, économique, politique et social ainsi qu'un pouvoir en matière de défense et de sécurité. Dans la pratique, l'exercice de ce vaste mandat a été généralement entravé par le manque de ressources et souvent aussi par la tutelle étroite de l'administration centrale. Etant censées s'occuper de tout, les collectivités locales sont généralement incapables de faire quoi que ce soit. En outre, les fonctions administratives de l'administration locale sont exercées par un Comité administratif, dirigé par un fonctionnaire du Ministère de l'intérieur (duquel relèvent les collectivités décentralisées). En fonction des conditions locales et des personnalités, le rôle de ce Comité va du soutien des initiatives locales à la stricte application des directives centrales. 325. Le système administratif décentralisé peut être revitalisé à condition que les collectivités assument la responsabilité des diverses tAches et disposent des ressources et de l'autonomie nécessaires. Cette réorganisation serait tout à fait conforme à la tradition sociale du pays et à la notion intuitive de l'avantage comparatif exiitant chez les Malgaches. Une décentralisation plus efficace nécessiterait, entre autres, un examen approfondi du système de finances locales et du régime foncier. - 112 - b. Place à l'initiative informelle 326. Revitalisées ou non, les collectivités décentralisées restent un système administratif. En tout état de cause, l'administration centrale aura besoin de transmettre ses décisions à la périphérie, notamment en matière de libéralisation; elle aura besoin aussi d'une information en retour fiable sur leur application et de mécanismes efficaces pour assurer les services publics essentiels. Outre la revitalisation des circuits administratifs, la décentralisation se traduira à long terme par un renforcement de la coopération entre l'administration et les groupements volontaires locaux. Ces groupements sont des associations libres fondées sur la communauté d'intérêts et la confiance mutuelle : groupements d'agriculteurs, groupements d'aménagement des cours d'eau, associations de producteurs de charbon de bois, etc. En général, ils sont efficaces m. Cette coopération serait particulièrement utile à l'échelon du Fokontany, qui, étant à la base de la pyramide, est plus proche de la tradition malgache d'indépendance communautaire. 327. Cette coopération serait particulièrement féconde, tant du point de vue économique que du point de vue social, pour mobiliser le crédit rural et améliorer la sécurité publique dans les régions rurales. S'agissant de la sécurité publique, outre le problème d'infrastructure mentionné au Chapitre 3, la précarité des conditions de vie et l'insécurité foncière font obstacle à l'intégration intérieure et à l'expansion économique, engendrant en bien des endroits la méfiance, le refus de produire davantage, l'abandon des champs, la désorganisation des marchés, une autoconsommation accrue et des retards dans les projets d'équipements publics. Pour surmonter ce problème, il ne suffira pas, loin de là, d'augmenter les dépenses de l'administration centrale : seule la coopération active et systématique avec les groupements locaux peut donner de bons résultats. 328. Par conséquent, les collectivités locales et les associations volontaire3 locales sont appelées à jouer un rôle complémentaire. L'exécution efficace des décisions et des initiatives de l'administration centrale dépend de leur coopération active. Inversement, les intérêts locaux ne peuvent être mieux servis que par l'existence de voies et d'influence entre la base et le sommet. Pour réaliser l'intégration nationale, il faut donc non seulement réduire les distances économiques à l'intérieur du pays, mais aussi réduire les distances politiques et institutionnelles. La consolidation du processus démocratique nécessitera aussi le renforcement des institutions locales par la coopération et, éventuellement, la symbiose des collectivités locales et des associations volontaires. c. La gestion des centres urbains 329. Au cours des années 80, les autorités malgaches se sont efforcées de contenir l'expansion des centres urbains mais l'accroissement de la population urbaine a été plus rapide que l'accroissement des investissements dans les infrastructures et les services. Les municipalités avaient des responsabilités très étendues, mais disposaient de maigres ressources. Dans la mesure où les villes sont des centres très importants de production et de distribution, une meilleure gestion urbaine favoriserait la croissance régionale et nationale. 330. Pour y parvenir, les administrations centrale et locale devront être renforcées. Au niveau local, il faudra tout d'abord procéder à une redistribution des responsabilités pour que les municipalités soient investies de pouvoirs correspondant à l'importance économique de leur ville. Tous les centres urbains appartenant à une catégorie donnée, auront les mêmes responsabilités et les mêmes ressources, qu'ils relèvent d'un Fivondroanana ou d'un Firaisana. Un centre unique de décisions devra être établi lorsque la ville recouvre deux juridictions ou davantage. C'est à Antananarivo que - 113 - la nécessité d'avoir une seule administraticn est la plus évidente. Pour mettre en place celle qui sera le plus efficace, il faudra tout d'abord acquérir une certaine expérience auprès d'organismes locaux chargés de questions bien précises (crues, transports urbaine), puis tirer les enseignements de cette expérience et en tenir compte lors de la rédaction des nouveaux statuts de la ville. 331. La gestion des centres urbains est surtout une question financière. Les ressources locales doivent être renforcées, qu'elles proviennent des transferts du Gouvernement central, des impôts locaux ou d'autres sources de revenu. Il doit y avoir une transparence totale lors des transferts des sommes autorisées par le Ministère des finances au profit des municipalités. L'assiette des impôts locaux doit être élargie pour atteindre ceux qui, actuellement, échappent à l'impôt, et la perception des impôts doit être plus efficace. Les pouvoirs locaux devraient améliorer la programmation et le contrôle des dépenses, en établissant des prévisions plus réalistes, en finançant les dépenses courantes sur le budget local et par la suite, en finançant les investissements sur fonds locaux et au moyen d'emprunts. 2. Avantage comparatif r6gional 332. Les avantages de l'application du concept malgache traditionnel de "diversité dans l'unité" sont mis en évidence par la géographie économique du pays. Les caractéristiques économiques des principales régions sont présentées dans le Tableau 4.3 (voir aussi la carte du pays) Il. Leur diversité est remarquable et elle pourrait procurer d'énormes avantages ui elle était mieux mise à profit - par la réduction du coût du transfert des marchandises, des facteurs de production, de l'information économique et de messages institutionnels. Les contraintes et les options à prendre en compte ont été examinées dans le Chapitre 3. 333. Il s'agit ici de favoriser un processus, non de donner des directives. La diversité régionale de la dotation en facteurs de production doit être exploitée par les particuliers et les organisations locales en foncbtion de leurs connaissances et de leurs intérêts., Elle ne doit pas servir de prétexte à l'administration centrale pour décider de l'implantation des installations de production. D'ailleurs, ce type de régionalisation irait à l'encontre des objectifs du programme d'ajustement et compromettrait les progrès accomplis récemment dans l'établissement et l'exécution du programme d'investissement public. L'application de ce programme suppose cependant la participation aussi active que possible des entités et des agents économiques locaux. Il est indispensable d'établir une certaine équité entre les régions, en particulier entre les hauts plateaux relativement développés et les régions côtières plus pauvres. A cette fin, il serait judicieux, du point de vue économique, que les pouvoirs publics mettent un pou plue l'accent sur le développement de l'infrastructure et des services publics de base dans certaines régions. - 114 - Tableau 4.3 : Caractéristiques économiques des principales réqions. 1989 Régions Hauts plateaux Nord Est §.y Qya du Centre Climt 1.300 m 2.000 m 350 m 800 M 1.200 m cyclones cyclones sécheresse feux de occasionnels fréquents fréquente brousse tropical subtropical trilcal tropical tempéré Agriculture Canne à sucre Café Coton Elevage Riz Girofles Vanille Sisal Maïs Coton Fruits Légumes Autres activités Réparation Raffineries Tourisme Pêche Proçetion vivrière navale de pétroLe Produits Travail Fabrications Pèche Métaux du sisal du bois diverses Tourisme Agro-industries Artisanat Principaux croupes ethnicues Tsimihety Betsimisa- Antandroy Sakalava Merina Sakalava raka Mahafaly Immigrants Betsileo Comoriens Chinois Indiens divers Principales agglomérations Antsiranana Tamatave Tulear Mandidy Antananarivo Antalaha Mananjary Fort Mandoto Fianarantsoa Mahajanga Manakara Dauphin Morondava Antsirabe Population totale des principales agglomérations 300.000 250.000 200.000 50.000 1.600.000 Chapitre 5 Grandes orientations de la politique économique pour les années 90 - 116 - A. PERSPECTIVE A L'HORIZON 2000 334. D'après le bilan des années 80, et compte tenu des difficultés qui entravent à moyen terme la croissance de l'économie malgache et des problèmes qui pèsent à plus long terme sur son avenir, il est possible de concevoir pour les années 90 plusieurs scénarios économiques et financiers dont chacun repose sur des hypothèses différentes quant aux grandes orientations de la politique du pays. Ces scénarios comprennent une stratégie de développement qui, sans compromettre les équilibres macroéconomiques et financiers internes et externes, vise les objectifs suivants : une croissance économique qui puisse être soutenue à un rythme supérieur à celui de l'accroissement démographique, une certaine amélioration du niveau de vie, et l'accélération de la mise en valeur des ressources propres du pays, et la réduction de la dépendance à l'égard de l'aide extérieure. 1. Les oersectives 335. Pour élaborer les scénarios macroéconomiques, on a commencé par définir certains objectifs, puis on s'est attaché à déterminer à quel prix, et moyennant quelles réformes, ils pourraient être atteints, Ces objectifs ont ensuite subi plusieurs retouches successives, en fonction des perspectives externes, des projections financières et du rythme probable des réformes. Parmi la multitude de scénarios possibles, deux ont été entièrement développés pour les besoins du présent rapport; ils diffèrent essentiellement par les hypothèses retenues quant à l'ampleur, au rythme et aux chances de succès des réformes entreprises par le Gouvernement. Le scénario principal - le plus exigeant - prévoit, pour ce qui est de la poursuite des réformes et du renforcement des institutions, des objectifs qui, pour ambitieux qu'ils soient, n'en sont pas moins politiquement et socialement réalistes. Le second scénario, plus modeste, repose sur l'hypothèse que les incitations conserveront leur structure actuelle pendant la période considérée et que les institutions ne fonctionneront ni mieux ni plus mal qu'actuellement. Ces scénarios sont l'un et l'autre conformes, & quelques détails près, aux orientations définies dans le document-cadre de politique économique pour la période 1990-92, et ils ne divergent qu'à partir de 1993. La suite du présent chapitre traite essentiellement du scénario principal, et l'on s'est borné à indiquer les résultats auxquels aboutirait le second scénario pour permettre des comparaisons (pour un exposé détaillé du scénario principal, voir l'Appendice statistique, Supplément 2). Le scénario "optimiste" esquisse pour l'économie malgache des perspectives relativement favorables, mais néanmoins réalistes en ce qu'elles tiennent compte des limites de l'action des pouvoirs publics et des astreintes financières et économétriques qui tiennent à l'histoire, aux traditions sociales et à la géographie de Madagascar (voir le Chapitre 1). Comme nous l'avons montré dans le présent rapport, Madagascar soutient favorablement la comparaison avec la plupart des autres pays d'Afrique, qu'il s'agisse de sa compétitivité, de sa politique économique, des ressources naturelles disponibles, de la qualité de la main d'oeuvre, et de la stabilité globale. Ses perspectives économiques sont donc quelque peu plus favorables que celles décrites dans la Rapport sur l'Afrique subsaharienne pour l'ensemble de la région. - 117 - 336. Le scénario principal s'en tient, pour le moyen terme, à l'objectif de croissance annuelle du PIB de 4,6 % prévu dans le Document-cadre de politique économique pour la période 1991-93. Pour la période 1994-2000, il prévoit une croissance annuelle moyenne du PIB de l'ordre de 6 % (le second scénario prévoit pour la même période 4 % par an). Ce rythme de croissance autoriserait une augmentation progressive de la consommation par habitant et stimulerait l'épargne intérieure, sans compromettre la stabilité des finances publiques ni celle du système financier dans son ensemble, et il permettrait au pays de devenir de moins en moins tributaire de l'aide extérieure (Tableau 5.1). La réalisation de ce scénario suppose qu'un certain nombre de prévisions et d'hypothèses concernant les principaux domaines d'activité se vérifient. Ces prévisions et hypothèses sont exposées ci-après. a. Le contexte économique international 337. Si l'économie malgache s'ouvre de plus en plus sur l'extérieur, elle deviendra du même coup plus sensible et plus directement exposée aux facteurs externes. Pour s'adapter à cette évolution, le scénario prévoit que Madagascar maintiendra le taux de change effectif réel de sa monnaie à un niveau compétitif. Comme nous l'avons expliqué au Chapitre 3, le principal moyen d'assurer la stabilité du taux de change réel consiste à contenir l'inflation en suivant une saine politique monétaire. Si des ajustements mineurs du taux de change nominal s'avèrent néanmoins nécessaires, ils seront opérés en fonction de l'écart éventuel entre le taux d'inflation de l'économie malgache et le taux d'inflation mondial. Le scénario suppose aussi que le Gouvernement continuera de s'attacher à obtenir dans toute la mesure du possible des prêts à des conditions de faveur. Dans cette hypothèse, les modifications éventuelles de la structure et des conditions à l'échelle mondiale des crédits de source commerciale ne devraient pas avoir d'incidence notable sur nos projections. En particulier, une hausse du LIBOR n'aurait que des répercussions négligeables, puisqu'elle ne toucherait que le service des emprunts à taux variable, qui ne constituent qu'environ 10 % de l'encours de la dette de Madagascar. TabLeau 5.1 Projections de L'évoLution de queLques indicateurs économiques (Pourcentages) 1991-93 1994-2000 1994-2000 Scénario principal Second scénario Taux annueLs de croissance PIB (au coût des facteurs) 4,0 5,9 4,0 Primaire 2,2 4,4 3,0 Secondaire 6,5 8,3 5,0 Tertiaire 4,5 5,9 4,3 Exportations 6,8 8,5 3,7 importations 2,2 7,0 4,0 QueLques agrégats exprimés en pourcentage du PIB Consommation totaLe 89,0 79,9 88,3 privée 81,1 73,1 80,4 pubLique 7,9 6,8 7,9 Epargne intérieure 11,0 18,0 11,7 Investissement brut 17,0 24,9 17,6 Secteur pubLic 9,3 8,9 10,4 Secteur privé 7,7 16,0 7,2 SoLde de ressources -7,4 -6,9 -5,9 Pour mémoire Augmentation du défLateur du PIB 10,0 5,9 5,9 Croissance du PIB par habitant 1,0 3,1 1,0 Croissance de La consommation privée par habitant -0,9 1,5 0,8 Source : Projections de La Banque; voir Appendice statistique, SuppLément 2. - 118 - b. Perspectives macroéconomiques 338. Comme le montre le Tableau 5.1, le scénario prévoit un taux annuel moyen de croissance du PIB de 4,0 % pour la période 1990-93 et de 5,9 % pour la période 1993-2000. Sauf en 1991 du fait du niveau probablement médiocre de la production agricole le taux annuel moyen de croissance du secteur primaire devrait être de 3,5 % jusqu'à 1995, puis de 4,6 % pendant la deuxième moitié de la decennie où les mesures visant à accroître la productivité et à diversifier la production commenceronr à porter leurs fruits. Le secteur secondaire, de taille beaucoup plus modeste au départ, se développerait nettement plus vite. A la fin de la décennie, sa contribution à la valeur ajoutée, estimée à 14 % pour 1990, devrait ainsi atteindre 18 % en l'an 2000, tandis que celle du secteur primaire diminuerait, passant de 33 % en 1990 à 29 % en l'an 2000. La contribution du secteur tertiaire à la valeur ajoutée resterait donc tout au long de la période légèrement supérieure à 50 %, l'expansion de ce secteur suivant à peu près le rythme de l'expansion économique générale. Les services fournis par le secteur privé, notamment dans le domaine du tourisme et des activités connexes, devraient y prendre une place un peu plus importante. En dépit d'un léger recul de la part du PIB correspondant aux services publics, la croissance vigoureuse de l'économie autoriserait une croissance réelle des services publics prioritaires. 339. La croissance projetée suppose non seulement la consolidation et l'extension des réformes de l'économie malgache, mais aussi de gros investissements. Il faudrait que la part du PIB consacrée à l'investissement, qui, selon les projections actuelles, devrait être de l'ordre de 17 % pour la période 1990-93, augmente par la suite, de même que la capacité d'absorption, pour atteindre 25 % durant la seconde moitié de la décennie. Il se trouve que ce pourcentage coïncide avec l'objectif énoncé pour l'ensemble de la région dans le Rapport sur l'Afrique subsaharienne. Cependant, le scénario prévoit pour Madagascar un taux de rendement marginal de l'investissement légèrement supérieur à celui que suppose ce Rapport, les principales raisons étant l'amélioration des modalités de sélection des projets et la progression escomptée des investissements privés. 340. Le scénario prévoit qu'en dépit de la progression du taux global d'investissement, l'investissement public se stabilisera au voisinage de 9 % du PIB. Encore faudra-t-il, pour que cette projection se vérifie, que la programmation des investissements publics continue de s'améliorer et que les moyens de mise en oeuvre du programme d'investissements publics soient considérablement renforcés. Un climat économique plus favorable et le nouveau Code des investissements devraient contribuer à stimuler l'investissement privé. Le coefficient marginal de capital restera extrêmement faible pendant la phase de résorption de la capacité excédentaire actuelle, mais le rendement des investissements nouveaux devrait atteindre près de 25 % à la fin du siècle, taux qui correspondrait à un coefficient marginal de capital de 4,0. Pour que le pays puisse atteindre le niveau d'investissements requis par ce scénario tout en devenant de moins en moins tributaire de l'aide extérieure, il devra recourir à des moyens plus efficaces de mobilisation des ressources intérieures. Une meilleure gestion des finances publiques et un recours plus large à l'intermédiation financière devraient permettre une nette progression de l'épargne intérieure globale qui, de 11 % du PIB pendant la période 1990-93, devrait passer à environ 18 % du PIB pour la période 1993-2000. - 119 - c. Balance des paiements et besoins de financement extérieur 341. Selon le scénario principal, le commerce extérieur devrait conserver dans les années qui viennent la place importante qu'il occupe dans l'économie malgache (38 % du PIB). Cependant, on prévoit de profondes modifications de la structure des échanges. En dépit de la réduction récente des taxes sur les exportations de café et de clous de girofle, les exportations traditionnelles devraient tenir une place de moins en moins importante dans le total des ventes à l'étranger, du fait du vieillissement des plantationc et de la baisse des prix. Des mesures favorisant la diversification et des mesures d'incitation devraient stimuler la croissance des exportations non traditionnelles, à commencer par celles de vêtements et de crustacés (pour plus de détails sur la composition des exportations, voir l'Appendice statistique). 342. Comme il ressort du Tableau 5.2, le scénario prévoit une forte augmentation des importations, à la mesure de l'accroissement de l'investinsement qui est indispensable à la réalisation des objectifs de croissance. Cependant, il faudra attendre 1996 pour que les importations rattrapent, en valeur nominale, leur niveau de 1980. A la fin de la décennie, les importations, en valeur réelle, seront encore inférieures de 101 % à ce qu'elles étaient en 1980 et la valeur des importations par habitant restera nettement inférieure à la moyenne actuelle pour les pays à faible revenu et aux objectifii énoncés dans le Rapport sur l'Afrique subsaharienne. En revanche, on prévoit une forte progression de la part des biens d'équipement dans le total des importations (pour des projections détaillées de la composition des importations, voir l'Appendice statistique). Quant au déficit de la balance commerciale, le scénario prévoit qu'il fera plus que doubler en valeur nominale pendant la seconde moitié de la décennie, mais qu'il rie représentera en l'an 2000 que 5,3 % du PIB - proportion inférieure à la moyenne projetée pour les pays en développement & faible revenu. En dépit de l'augmentation du déficit de la balance commerciale, le déficit de la balance des paiements courants diminuera relativement au PIB, passant de 10,2 % en 1991-93 à 7,8 % en 1994-2000. Cette amélioration résultera essentiellement de l'augmentation des recettes provenant des services autres que les services-facteurs (en particulier sous l'effet du développement du tourisme). 343. La crise du Golfe, qui s'est déclenchée en août 1990, a eu sur la balance des paiements de 1990 des effets certes temporaires, mais graves, en particulier du fait des achats de pétrole éffectués à un mauvais moment, le prix du pétrole correspondant alors au maximum enregistré pendant toute la durée de la crise. Elle aura cependant eu l'effet salutaire de rappeler les incertitudes qui pèsent sur toutes les projections économiques établies pour les pays en développement à faible revenu importateurs de pétrole. Par exemple, un prix du pétrole de 30 dollars le baril aurait infligé à Madagascar des pertes directes estimées à environ 120 millions de dollars pour les trois années 1991-93. 344. D'après les projections de la balance des paiements courants, de l'amortissement de la dette, des investissements étrangers directs et du mouvement des réserves retenues pour le scénario, il apparaît que Madagascar aura besoin annuellement d'apports financiers bruts totalisant environ 550 millions de dollars pendant la période 1991-93 et 600 millions de dollars pendant la période 1994-2000. Près de 40 % des apports nécessaires pour la période 1991-93 proviendront du d6caissement de pràts déjà accordés et de transferts publics "ordinaires" (transferts autres que les dons destinés à combler le déficit de la balance des paiements). Pour le reste, Madagascar devra compter sur des rééchelonnements d'échéances, le décaissement de prêts consentis pour des projets nouveaux, des préts et dons au titre de l'aide à l'ajustement structurel, et des remises de dette. Durant la période 1993-2000, les remises de dette devront tenir une place plus importante, les possibilitéà de rééchelonnement étant moindres que pendant la période précédente. La légère augmentation prévue du montant nominal des apportn - 120 - financiers extérieurs correspond à une réduction moyenne de 10 % en termes réels, de sorte que le scénario prévoit pour le restant de la décennie une forte réduction du taux de dépendance vis-à-vis de l'assistance extérieure, qui devrait passer de 16,3 % du PIB pour 1991-93 à une moyenne de 10,5 % du PIB pour le restant de la décennie. Entre 1989 et l'an 2000, le taux de dépendance devrait passer de 20,4 % du PIB à 5,3 % seulement, soit une réduction de plus des deux tiers (voir le Tableau 5.3). Tableau 5.2 : Projections de la balance des paiements et des besoins de financement extérieur (Mi tlions de dollars, moyenne annuelle) 1991-93 1994-2000 1994-2000 Scnario principal Second scénario Valeur des exportations (f.o.b.) 405 684 554 VaLeur des importations (f.o.b.) -499 -962 662 Solde de la baLance commerciale -94 -278 -108 Recettes autres que les revenus des facteurs 207 531 259 Paiements autres que la rémunération des facteurs -364 -623 -520 Services-facteurs (solde des transactions) -172 -150 -64 Transferts privés (nets) 80 100 86 Solde de la baLance des paiements courants -343 -430 -347 Investissements étrangers directs 33 71 16 Amortisiiement de La dette a/ -243 -187 -175 Mouvement des réserves -24 -50 -21 SoLde -553 -596 -527 Besoint de financement extérieurs nécessaires 553 596 -527 Décaissements de prêts déjà accordés I 126 20 20 Transferts publics "ordinaires" b/ 97 108 139 Autrea apports financiers c/ -330 468 368 Pour mémoire : Besoins de financement/PIB 16,3% 10,5% 8,7% g/ Montants caiculés sur la base des engagements au 31 décembre 1989. h/ Non compris l'aide à la balance des paiements. £/ Prêts et dons affectés ou non à des projets, rééchelonnements d'échéances et remises de dette. d. Finances publiques 345. La rationalisation de la structure des tarifs douaniers et les améliorations apportées récemment à la programmation des dépenses publiques devraient être suivies d'autres mesures visant à accroître le rendement de la fiscalité et l'efficacité des dépenses publiques. Sur le plan des recettes Publicues, il s'agira d'améliorer la structure de la fiscalité et le recouvrement de l'impôt. Les recettes internes, qui sont depuis quelques années en baisse relativement au PIB, devraient accuser une légère remontée pour atteindre en moyenne 10,4 % du PIB pour la période 1991-93 et environ 11 % du PIB pour le restant de la décennie (voir le Tableau 5.4). Du fait de la croissance projetée du PIB, cette modeste progression relative recouvre une augmentation substantielle des recettes en chiffres absolus (une augmentation plus forte serait incompatible avec les objectifs de croissance des investissements privés et du PIB prévun par le scénario). Les recettes publiques proviendront pour moitié environ, des droits à l'exportation et à l'importation, pour environ 25 % des taxes sur les biens et services, et pour quelque 14 % des impôts sur le revenu et les bénéfice,. Si le scénario prévoit une légère augmentation, en pourcentage du PIB, du produit des taxes à l'importation et à l'exportation, c'est simplement parce qu'il prévoit aussi une forte progression des importations, indispensable à la réalisation des objectifs de croissance. Loin de prévoir un relèvement des droits de douane, le scénario table au contraire sur le strict respect de la structure tarifaire que le Gouvernement s'est engagé à mettre en place d'ici à 1992 (voir le Chapitre 2). A long terme, la part des recettes publiques provenant des droite à l'importation et à l'exportation devrait donc diminuer. - 121 - Tableau 5.3 : Ajustement et dépendance vis-à-vis de L'assistance étrangère, scénario principal, 1985, 1989, 2000 1985 1989 2000 Montants en dollars par habitant aux prix de 1989 PIB 211 229 314 Consonmation privée 198 196 217 Exportations de biens et de services autres que Les services-facteurs 27 41 79 Café, clous de girofle et vanille 16 13 10 Autres biens et services il 28 69 Importations de biens et de services autres que les services-facteurs 55 51 94 Biens de consommaation et services autres que Les services-facteurs 14 14 15 Biens de production et services autres que Les services-facteurs 31 37 79 Apports financiers extérieurs nécessaires 54 45 25 En pourcentage du PIB Exportations de biens et de services autres que Les services-facteurs 11,6 18,3 24,9 Café, clous de girofle et vanille 6,4 5,9 3,0 Autres biens et services 5,2 12,4 21,9 Importations de biens et de services autres que Les services-facteurs 17,4 22,7 29,5 Biens de consommation 4,4 6,2 4,2 Biens de production 13,0 16,5 25,3 Apports financiers extérieurs nécessaires 14,2 20,4 5,3 af aI 6,5 selon Le second scénario. Tableau 5.4 : Opérations de L'administration centrale, 1990-9k, 1993-2000 (Montants exprimés en pourcentage du PIB) 1991-93 1994-2000 1994-2000 Scénario pri]nipa Second scénario Recettes courantes et subventions 13,1 13,4 11,5 dont : recettes (10,4) (11,1) (10,3) dont : produit des droits sur les exportations (5,6) (6,4) (5,0) et Les importations Dépenses courantes 9,0 8,0 8,0 Solde des opérations courantes 4,1 5,4 3,5 Subventions d'équipement 2,6 2,3 2,9 Dépenses d'équipement 9,3 8,9 10,4 Solde global -2,6 -1,2 -4,0 Source : Projections de La Banque. Voir Appendice statistique, SuppLément 2. 346. Une fois que la capacité sous-utilisée aura été exploitée, et que de nouvelles capacités auront été mises en place, les dépenses publiques d'équipement, qui iront pour l'essentiel au développement de l'infrastructure, se stabiliseront aux alentours de 9 % du PIB. Le secteur privé devrait bénéficier des investissements d'infrastructure antérieurs et se montrer de plus en plus sensible aux mesures d'incitation. L'Etat, quant à lui, devrait opérer un retrait des activités de production. Les - 122 - projections prévoient qu'une part plus importante des dépenses publiques courantes ira à l'achat de biens et à la prestation de services, en particulier dans les secteurs sociaux et pour la mise en valeur des ressources humaines; elles ne prévoient en revanche aucune augmentation réelle du montant nominal des transferts et des subventions (qui devraient donc représenter une proportion de plus en plus faible du PIB). 347. Les projections prévoient également une progression de l'excédent du buujet courant qui, de 4,1 % du PIB en moyenne pour la période 1991-93, devrait passer à 5,4 % du PIB pour la période 1994-2000. En dépit de la légère réduction prévue du montant det subventions d'équipement (exprimé en pourcentage du PIB), le déficit du budget de l'Etat, exprimé lui aussi en pourcentage du PIB, devrait diminuer, passant de 2,6 % pour la période 1991-93 à 1,2 % pour la période 1994-2000. Parallèlement à la progression de l'épargne privée qui devrait résulter de l'amélioration du système d'intermédiation financière (voir le Chapitre 3), l'augmentation de l'épargne publique devrait être un élément important de la mobilisation des ressources intérieures nécessaires à la réalisation des objectifs de croissance prévus par le scénario. En outre, le produit des emprunts contractés à l'étranger à des conditions concessionnelles (même s'il diminue en proportion du PIB) devrait permettre à l'Etat de réduire son endettement vis-à-vis du système bancaire intérieur. La dette intérieure publique, dont l'encours devrait avoir été ramené, d'ici à la fin de 1992, à environ les deux tiers de son niveau de la fin 1987, serait ainsi pratiquement épongée d'ici à l'an 2000. 348. Comme cela a été indiqué, le scénario prévoit une augmentation progressive mais régulière des dépenses relatives à la valorisation des ressources humaines, alors que l'enveloppe des dépenses publiques restera relativement conatante par rapport au PIB. Après les réaffectations budgétaires de 1989 et 1990, la part des secteurs de l'éducation et de la santé devrait passer de 30 à 38 % du total des dépenses publiques courantes d'ici à l'an 2000 - soit une augmentation moyenne de 7 % par an en termes réels. Il serait difficile de justifier une augmentation plus importante face à la nécessité de financer d'autres dépenses prioritaires telles que la maintenance de l'infrastructure, les coûte récurrents des investissements, le maintien de l'ordre et de la sécurité, ainsi que le minimum de biens et fournitures indispensable à la prestation des services publics de base. En tout état de cause, pareille augmentation devra s'accompagner, notamment, du renforcement des institutions décrit au Chapitre 4. Etant donné que, par définition, l'investissement dans le capital humain est une affaire de longue haleine, la réaffectation des ressources publiques recommandée dans le présent rapport n'aura qu'une incidence marginale sur la croissance économique globale projetée dans le scénario pour les années 90. Mais cette réaffectation est nécessaire pour asseoir les bases du processus de développement de Madagascar à long terme. 2. Au-delà de l'an 2000 349. Pour l'ensemble du continent africain, le Rapport sur l'Afrique subsaharienne préconise le doublement des dépenses de santé et d'éducation qui devraient représenter 8 à 10 % du PIB du continent d'ici à l'an 2000. L'objectif de 3,5 % du PIB en 1990 fixé pour Madagascar dans le présent rapport est plus modeste : la part des dépenses publiques consacrées à la santé et à l'éducation passerait à 5,3 % environ d'ici à l'an 2000. Cet objectif peut paraître timoré vu l'ampleur des besoinu qu'il faut satisfaire aux plans social et économique et l'amélioration globale de la situation des finances publiques prévue pour les années 90. Dans le même temps, il est évident qu'une croissance plus rapide ne serait pas possible dans le cadre du scénario principal qui prévoit de maintenir l'enveloppe de l'ensemble des dépenses publiques à 18 % du PIB - pourcentage bien inférieur à celui des pays en développement comparables à Madagascar. On pourrait donc souhaiter accroître quelque peu la part des dépenses publiques relativement au PIB. Entre autres choses, une amélioration plus rapide des traitements fortement - 123 - érodés des fonctionnaires (conjugée à une réforme de ce secteur) contribuerait d'une manière importante à accélérer le rétablissement des services publics et à encourager la productivité à long terme. Par contre, si Madagascar veut progressivement devenir moins tributaire de l'aide, l'augmentation des dépenses de l'Etat supposerait un effort accru de mobilisation des recettes internes, dépassant les 10 % du PIB prévus dans le scénario. 350. Cependant, les projections du présent rapport quant aux dépenses publiques ont été formulées en partie en tenant compte de la faiblesse actuelle des institutions, de la capacité administrative limitée, et en faisant des hypothèses prudentes quant aux possibilités d'amélioration. Par ailleurs, ces projections renferment déjà un élément concernant le recouvrement des coûts et la tarification des usagers et il ne serait pas réaliste de prévoir un recouvrement des coûts plus rapide. Une augmentation des ressources intérieures exigerait donc sûrement des impôts supplémentaires, ce qui ne pourrait se justifier que si la productivité marginale des dépenses additionnelles devait dépasser la perte de pouvoir d'achat et la baisse de l'épargne du secteur privé. Il n'est pas du tout souhaitable d'augmenter les impôts (sauf, naturellement, pour corriger des distorsions ou des inégalités importantes) tant que la programmation, le suivi et l'exécution des dépenses ne seront pas effectivement contrôlés. Si l'on procédait autrement, c'est-à-dire si l'on commençait par augmenter les impôts, on risquerait de ne pas tirer le meilleur parti des ressources ainsi mobilisées, faire brusquement passer les dépenses publiques à un niveau plus élevé, et de compromettre le développement et la stabilité budgétaire à long terme - comme cela s'est produit dans de nombreux pays. La viabilité et la stabilité du développement économique et social sont donc subordonnées à l'efficacité de l'allocation et de l'utilisation des ressources publiques. Il n'est pas indispensable de maintenir les dépenses publiques en-dessous de 20 % du PIB, et leur augmentation pourra être sensiblement plus rapide que le prévoit ce scénario - mais uniquement si les progrès réalisés dans la programmation, le suivi et l'exécution de ces dépenses sont eux aussi plus rapides que nous ne le prévoyons. 351. En supposant que le scénario principal se réalise, Madagascar sera toujours un pays très pauvre dans dix ans, avec de graves problèmes sociaux et environnementaux et des ressources humaines non valorisées. Mais, comme cela a été indiqué, si l'efficacité du secteur public continue de s'améliorer, une mobilisation accrue des ressources intérieures serait justifiée et il serait alors possible d'accroître le niveau des dépenses publiques, au profit en particulier d'investissements dans le capital humain et l'infrastructure. Dans ce cas - avec des exportations non traditionnelles en hausse constante, la perspective de la convertibilité de sa monnaie, un secteur public efficace qui encouragerait les efforts du secteur privé et s'emploierait à construire l'avenir, un ralentissement de la croissance démographique et de la dégradation de l'environnement, et une gestion des affaires publiques transparente et responsable - Madagascar aborderait le 21e siècle prête à sortir rapidement et définitivement du club de la pauvreté. - 124 - B. LES OPTIONS DE POLITIQUE ECONOMIQUE 1. Récapitulation 352. Le scénario principal - le plus ambitieux - table, entre autres choses, sur la consolidation et l'extension des réformes de l'économie malgache, en particulier des réformes qui peuvent avoir une incidence directe sur l'efficacité de la répartition et de l'utilisation des ressources publiques et privées, et sur le degré d'ouverture de l'économie (on ne souviendra que le second scénario, plus modeste, table à cet égard sur le statu cuo). C'est notamment parce que cette consolidation et cette extension des réformes entrent manifestement dans le champ de ce qui est politiquement et socialement faisable que les perspectives définies par le scénario de base doivent être considérées comme réalistes. Des recommandations sur l'évolution future de la politique économique de Madagascar figurent ailleurs dans le présent rapport; elles portent sur les mesures à prendre pour achever le programme de réformes à court terme (Chapitre 2.E.), les moyens de surmonter les principaux obstacles qui risquent d'entraver la croissance à moyen terme (Chapitre 3) et la manière de résoudre les problèmes majeurs qui se posent à long terme (Chapitre 4). Pour permettre au lecteur d'en avoir une vue d'ensemble, les principales de ces recommandations sont récapitulées dans la matrice qui figure à la fin du présent Chapitre (comme il est indiqué au Chapitre 1, le rapport n'entre pas dans le détail des réformes sectorielles, encore que celles-ci soient un complément essentiel des réformes macroéconomiques et institutionnelles proposées ici). 353. Les recommandations de politique économique, dans le corps du texte comme dans la matrice, ont été regroupées selon un schéma assez classique. Cependant, comme le rapport s'inscrit dans une perspective à long terme, quatre thèmes essentiels sous-tendent l'ensemble des réformes proposées et reviennent dans pratiquement chacune des recommandations : la création d'un climat qui contribue à mobiliser la population pour l'effort de développement; la mise en valeur des ressources humaines; le développement des capacités autochtones; enfin, la nécessité de créer les conditions d'une croissance durable. Sur ce dernier point, il faut souligner que Madagascar compte parmi les rares pays où un gros effort d'ajustement a emporté l'adhésion massive de la population. Ce soutien est une condition politique de la durée des réformes, et il importe donc de maintenir et de renforcer cette adhésion populaire, qui seule peut véritablement garantir que l'ajustement structurel aura dea effets bénéfiques durables. Cette constatation nous a inspiré certaines réflexions, que nous livrons au lecteur dans la section qui suit, en guise de conclusion. 2. En quise de conclusion 354. C'est un truisme que de dire que les mesures de politique économique visant à favoriser le développement sont toutes interdépendantes. Cependant, dans le cas de Madagascar, les caractéristiques du pays et la manière dont il s'est engagé dans la voie de l'ajustement pendant les années 80 donnent à penser que, parmi la multitude des corrélations possibles, certaines complémentarités revàtent une importance toute particulière. Comme le montre l'histoire économique et sociale du pays, ces corrélations donnent souvent lieu à des conflits temporaires (parfois aigus) entre différents objectifs, mais elles peuvent aussi faire jouer des complémentarités avantageuses à long terme. Les économistes diraient que des objectifs qui semblent actuellement s'exclure mutuellement sont potentiellement complémentaires. En ce qui - 125 - concerne Madagascar, l'expérience a permis de faire les constatations suivantes : - Les investissements publics et les investissements privés sont complémentaires, à condition que les premiers portent sur des domaines d'activité ou des projets judicieusement choisis (par exemple, la remise en état du port de Tamatave a contribué à une minirenaissance du secteur privé dans la région). - L'expansion du commerce intérieur et l'expansion des exportations sont complémentaires, à condition que les obstacles commerciaux et autres rencontrés sur les marchés etrangers ne soient ni dissuasifs ni imprévisibles (c'est ainsi, par exemple, que le développement des marchés ruraux de la région d'Ambalavao est une condition essentielle de l'expansion de la production de fruits et légumes pour lesquels il existe une forte demande sur les marchés d'exportation). L'économie urbaine et l'économie rurale sont de même complémentaires et solidaires. - Une plus grande ouverture sur l'économie mondiale est complémentaire avec le développement de l'esprit d'entreprise des Malgaches et l'atténuation des tensions ethniques, à condition qu'il existe une concurrence véritable entre investisseurs étrangers et entre importateurs (par exemple, grâce à l'expérience qu'ils ont acquise et aux contacts qu'ils ont établis en travaillant pour la BMOI, banque qui est aux mains d'intérêts étrangers, de nombreux cadres malgaches seront bientôt à même de mieux soutenir la concurrence avec les cadres appartenant à des minorités ethniques ou étrangères). - La privatisation et la déréglementation sont complémentaires avec la réduction des problèmes sociaux et le recul de la pauvreté, à condition que la concurrence s'exerce véritablement sur les marchés intérieurs et que la mobilité de la main-d'oeuvre augmente progressivement (c'est ainsi que l'abolition des monopoles publics d'exportation des produits agricoles, en réduisant la marge de commercialisation, a entraîné à la fois une augmentation des revenus des agriculteurs et une baisse des prix réels à la consommation). - La transparence et l'ouverture politique sont complémentaires avec un regain de vitalité économique (par exemple, la suppression de la censure de la presse au début de 1989 a grandement contribué à redonner confiance au secteur privé et à relancer la croissance économique). 355. Ces complémentarités à long terme sont bien réelles, mais il ne faut pas en conclure hâtivement qu'elles justifient une action qui serait menée simultanément sur de multiples fronts. Les programmes intégrés d'action massive ont eu des résultats désastreux à Madagascar (comme ailleurs). La stratégie de développement économique à outrance fait maintenant place à une politique qui, si elle est tout aussi vigoureuse, est moins précipitée et moins risquée : cette politique consiste à prendre, chacune en son temps, des mesures qui consolident les progrès déjà acquis et les étendent progressivement à de nouveaux domaines. Les premiers résultats de cette nouvelle approche sont déjà manifestes à Madagascar; ses avantages économiques devraient apparaître d'ici peu dans toute leur ampleur. 356. L'économie malgache, naguère vouée au marasme et caractérisée par une extrême pauvreté, n'a amorcé que récemment son "décollage." Les ingrédients de la croissance sont là - des ressources naturelles suffisamment diversifiées, une main-d'oeuvre de haute qualité et une culture nationale à laquelle est attachée toute la population donnent à penser que ce démarrage ne sera pas sans lendemain. Cependant, la route sera longue, escarpée et semée d'embûches. Pour poursuivre son essor, l'économie malgache devra être convenablement orientée. Il importe que la politique axée sur la libéralisation, la compétitivité et le libre jeu des mécanismes du marché - 126 - soit pourzivie. Pour entretenir l'expansion économique, il faudra des ressources - en particulier une aide extérieure suffisante et convenablement structurée et échelonnée. Il faudra aussi que les mécanismes économiques soient convenablement huilés - la reprise sera sans lendemain si l'infrastructure n'est pas améliorée et si les services publics ne deviennent pas plus efficaces. Il faudra aussi des mécanismes régulateurs efficaces - la rigueur financière et monétaire n'est pas seulement essentielle en temps de crise; elle est aussi indispensable pour que la croissance dure. Il faudra encore des bases solides - il importe de renforcer les institutions et de développer la capacité locale. Enfin, il faudra l'adhésion de la majorité des "partieu prenantes" : la persistance de profondes inégalités entre les individus ou entre les régions ferait retomber l'économie dans le marasme. 357. Pour lez premiers explorateurs, Madagascar était la "grande Ile du bout du monde". Si le pays sait relever le défi du développement et parvient à surmonter les rudes difficultés qui l'attendent, rien ne semble s'opposer à ce qu'il parvienne à concilier une plus grande équité avec un rythme de croissance encore plus rapide que celui de ces dernières années; Madagascar restera une grande île, mais elle ne sera plus "au bout du monde". - 127 - Tableau 5.5 :PrincipaLes recomnandations de poLitiaue économique 1990-92 1992-2000 A plus Lono terme POPULATION Intécrer La dimension démoorachique à La Politique de développement Promulguer La Politique nationale pour Entreprendre un programme Fournir des informations sur Les La population dont La mise en oeuvre formation/recherche en matière de méthodes modernes de PF et Les rendre sera confiée à un Conseil chargé de La population; renforcer La coopération disponibles à tous afin de réduire La population. Préparer un Plan d'action avec Les ONG et Les coLLectivités taille des familles et d'accroitre Le et Le présenter aux baiLLeurs de Locales en vue d'étendre Les services taux de survie maternelle et fonds. Entreprendre Le recensement de dans tous Les dispensaires du MS; infantile. La population et une enquite sur La accorder une plus grande attention aux population et La santé. variables démographiques dans La formulation des poLitiques. RESSOURCES HIUMAINES Formuler et mettre en oeuvre une Relever Le niveau de vie en appliquant Continuer à réaffecter Les ressources stratégie de sécurité alimentaire; La stratégie de sécurité alimentaire publiques en faveur des secteurs de La RéhabiLiter Le système du MS pour pour Les groupes vulnérables; Mettre santé et de L'éducation; Réhabiliter fournir des soins de santé primaires en oeuvre des politiques nationales de Le système hospitalier et Le système complets; Mettre en oeuvre une santé et de pharmacologie, définissant d'aiguillage dans Le cadre des soins poLitique de médicaments essentiels Le rôle des secteurs public et privé, de santé primaires; Créer un dans Le secteur public; Assurer La des ONG et des activités département de santé publique à disponibilité à tout moment de 10 communautaires; Renforcer et étendre L'EcoLe de médecine. médicaments essentiels dans tous Les Le système d'enseignement primaire centres de santé; Améliorer La qualité avec La participation des et L'efficacité de L'en&eignement à collectivités Locales. tous Les niveaux. ENVIRONNEMENT Mettre en oeuvre La première phase du Achever La première phase du Plan Veiller à ce que Les objectifs et Les Plan d'action environnementaLe; d'action environnementaLe et mettre en impératifs écologiques soient Adopter une stratégie nationale de oeuvre La seconde; Encourager une pleinement et systématiquement préservation de L'environnement et utilisation plus efficace de intégrés à tous Les aspects de La mettre à jour La réglementation L'énergie; Poursuivre La campagne de politique économique. relative à La protection de reboisement; Explorer Les possibilités L'environnement; Intensifier La d'orienter L'agriculture vers une campagne de reboisement; Mettre en croissance plus intensive. oeuvre un programme d'éducation à L'intention des collectivités ruraLes. CADRE REGLENENTAIRE ET INSTITUTIONNEL Analyser Les modalités de fixation des Améliorer La structure et L'efficacité Renforcer Les capacités et assurer un prix et de commercialisation des de La commerciaLisation des produits climat propice à L'activité économique produits pétroLiers; Réviser Les pétroliers; Améliorer L'ensemble de en faisant en sorte que L'information dispositions de La réglementation du La réglementation du travail en vue soit diffusée Librement et travail qui entravent La mobiLité de d'accrottre La mobiLité de La main- efficacement, en établissant des La main-d'oeuvre; Déterminer Les d'oeuvre; Renforcer L'appareil "règles du jeu" simples et ressources dont L'appareil judiciaire judiciaire afin de Le rendre moins transparentes, en donnant aux a besoin; Revoir La réglementation Lent et de développer L'infrastructure particuliers La possibilité de des assurances; Amorcer une judiciaire régionale; Libéraliser Le participer au maximum aux décisions Libéralisation des transports aériens; secteur des assurances; Achever La Les concernant, en distribuant plus Réviser La structure institutionnelle Libéralisation des transports aériens; clairement et plus rationneLLement Les des téléconnunications; Analyser La Rationaliser les institutions chargées responsabilités et Les rôles Législation relative aux pratiques des téLécSmunications; Réviser La respectifs du "centre" et de La monopolistiques; Etudier La situation réglementation relative aux pratiques périphérie, et en encourageant La financière, Les &ttributions et Le monopolistiques; Renforcer Les coopération entre Le secteur public et mode de fonctionnement des organes organes décentralisés et encourager La Le secteur privé. Locaux décentralisés. coopération avec Les groupements volontaires locaux. - 128 - SECTEUR EXTERIEUR Maintenir un taux de chnna. et.un régime dis chances réalistes et aérer rationnettement les réserves Etablir une structure tarifaire basse. uniforme et transparente Simplifier La structure des tarifs Ercourager la création de zones Diversifier Les exportations; douaniers, avec une fourchette franches; Encourager le déveLoppement Diversifier Les partenaires comprise entre 10 et 50 %; Supprimer du tourisme et de L'industrie du commerciaux du pays; Rendre La monnaie tous Les offices publics de vêtement; Procéder à une réforme du pLeinement convertibLe et faire en conmmerciaLisation, sauf pour la système de commerciaLisation de La sorte qu'eLLe le reste. vanille; Procéder à une anaLyse vaniLLe destinée aux marchés critique du système de d'exportation; Achever la coum.ercialisation de La vaniLle; Libéralisation des paiements des garantir la possibiLité de rapatrier services; Libéraliser progressivement les dividendes et bénéfices; Amorcer Les transactions financières avec la libéralisation des services, en L'étranger. commnençant par Les services destinés aux entreprises. FISCALITE Déaauer des recettes fiscales suffisantes mour assainir durablement les finances ubLiaues et rendre Le Davs moins tributaire des a&Dorts financiers extérteu Unifier le régime d'imposition des Rendre l'ensemble du régime fiscal Faire en sorte que la structure de te revenus; Simplifier le régime de plus équitable en appliquant Le plan fiscalité reste simple, que la part l'impôt sur Les Llnéfices des d'action pour L'amélioration du des impôts intérieurs dans les sociétés; Rationaliser le régime de La recouvrement des impôts; Appliquer recettes fiscales augmente et que taxe à La valeur ajoutée et celui des progressivement les recommandations L'administration fiscale soit gérée autres impôts indirects; Améliorer figurant dans L'analyse critique de La efficacement. L'administration des douanes; Elaborer fiscalité; Etendre et rationaliser la un plan d'action pour L'améioration tarification des usagers et le du recouvrement des impôts; Procéder à recouvrement des coûts; Améliorer la une analyse critique de L'enseuble de tenue du cadastre. la fiscalité. DEPENSES PUBLIQUES Améliorer constemment l'efficacité des dipensel courantes et des dipenses d'Uipement. en renforcent La proaremution. en exercent des contrôles u r modit d'exécution du h et de L'Etat et le système de cassation del Marchés "ubço Elaborer un nouveau système Mettre en place le nouveau système Faire en sorte que le montant et la budgétaire; Achever le recensement budgétaire; Appliquer Le plan de structure des dépenses publiques complet de la fonction publique; réforme de la fonction publique; répondent aux exigences du bon Elaborer un plan d'action pour le Accroltre la capacité des réseaux fonctionnement des adninistrations renforcement et La réforme de la d'infrastructure, en particulier celle publiques tout en permettant de fonction publique; Achever la remise des transports terrestres et des soutenir les efforts du secteur privé, en état des équipements télécommunications. de promouvoir la concurrence, d'infrastructure. d'accroître la capacité et de mettre en valeur les ressources humaines. - 129 - ENTREPRISES PIBLIQUES Mettre fin aux interventions de L'Etat dans Les activités directement productives et renforcer les activités d'intérêt Achever La désétatisation de 24 Achever La désétatisation des AméLiorer et suivre L'efficacité des entreprises; Amorcer La désétatisation activités directement productives, en entreprises publiques en veiLLant non d'une quarantaine d'autres; Liquidant ou en privatisant environ 70 seulement à ce qu'eLLes jouent Le rôLe Restructurer six entreprises; Créer un autres entreprises; Assainir Les qui Leur est assigné dans Le secteur service unique chargé de tous les entreprises destinées à rester dans Le pubLic, mais aussi à ce qu'eLLes aspects de La réforme des entreprises secteur public, et définir Leur contribuent à créer un cLimat parapubliques. mission. favorable à l'essor du secteur privé. SECTELM FINANCIER Achever la restructuration et la Réduire Les marges du crédit en Encourager et contrôler La mise en privatisation de la BNI; Encourager décourageant Les pratiques n'obéissant pLace d'un système bancaire compétitif des sociétés privées à prendre des pas aux règles de La concurrence et en et efficace, essentiellement privé, et participations dans La BFV et La BTM; achevant la mise! en place pratiquant des taux déterminés par Les concevoir et mettre progressivement en d'instruments indirects de politique Lois du marché; DéveLopper Le système application des instruments indirects monétaire; Développer Le rôLe des financier en créant un marché de politique monétaire; Continuer de intermédiaires financiers non financier, et étendre à tout Le pays renforcer Les moyens dont dispose la bancaires, notamment les compagnies les possibiLités de petite épargne. Banque centrale pour gérer Les d'assurances; Favoriser Le réserves et renforcer Le contrôle des déveLoppement des services financiers, activités bancaires. Encourager La en particuLier Les possibilités de pratique du crédit-baiL. petite épargne, et jeter Les bases de marchés financiers. - 130 - NOTES 1. Voir L'Afrique subsaharienne : De la crise à une croissance durable - Etude de prospective à long terme, Banque mondiale, novembre 1989. Ce rapport ne vise toutefois pas à supplanter l'énorme effort d'analyne entrepris par le Ministère de l'économie et du Plan pour définir les perspectives économiques à long terme de Madagascar. 2. Il existe de nombreux ouvrages à ce sujet, parmi lesquels on peut choisir une étude contemporaine approfondie de George Serre, L'Avènement de la Deuxième Républicue à Madaciascar. Ecole des Hautes Etudes en sciences sociales, Paris 1981. 3. Au sujet de l'origine des communautés asiatiques, voir George Donque, " Les minorités chinoise et indienne à Madagascar", Revue française d'études politiques africaines, No 26, 1968. On trouvera une clarification de la signification des ethnies à Madagascar dans l'article de Jean-Paul Domenichini intitulé "Tribu, ethnie, nation à Madagascar : peut-on corriger les dénominations?" paru dans Les ethnies ont une histoire, Jean-Paul Chrétien et Georges Prunier, ed. Karthala, Paris 1989. Une étude récente de la géographie de Madagascar a récemment été publiée sous le titre "Géographie économique selon les réalités actuelles" de Joselyne Ramamonjisoa et Vololoniaina Rasoamampianina, OSIPD, septembre 1989. 4. Cette section s'inspire en grande partie de l'excellente étude de Louis Paul Randriamarolaza et de Danielle Andrianjafy "Structure sociale, valeurs culturelles et possibilités de développement économique" OSIPD, janvier 1990. 5. Quatre crédits de l'IDA ont soutenu les programmes d'ajustement de 1985, 1986, 1987 et 1988; il s'agit, respectivement, du Crédit d'ajustement au secteur industriel (60 millions de dollars), du Crédit d'ajustement au secteur agricole (60 millions de dollars), du Crédit d'ajustement au secteur des politiques industrielles et commerciales (100 millions de dollars) et du Crédit d'ajustement au secteur public (128 millions de dollars). Des concours substantiels de cofinancement et de financement coordonné ont aussi été mis à la disposition de Madagascar (principalement par le Fonds africain de développement, l'Allemagne, les Etats-Unis, la France, le Japon et la Suisse) et surtout dans le contexte du premier Programme spécial d'aide à l'Afrique, 1988-90. Y compris les ressources de lIDA consacrées au programme d'ajustement du secteur public, un montant total de 280 millions de dollars a été mobilisé à titre de soutien à la balance des paiements en 1988-90. Ces concours financiers étaient essentiels pour étayer la libéralisation du régime d'échanges et de change et les autres réformes structurelles. 6. Si la "suspension" de 1989 était transformée en une suppression définitive des lois sur la censure, cela pourrait faire le plus grand bien à l'image de Madagascar à l'étranger, laquelle est malheureusement décalée par rapport aux réalités économiques du pays. on pourrait aussi obtenir un effet positif en supprimant d'autres restrictions et règlements qui ne sont plus nécessaires, comme l'exigence d'un visa de sortie. - 131 - 7. On a estimé l'élasticité des volumes d'exportation de marchandises par rapport au taux de change effectif réel (tcer) par les régressions : log X s a + (b * tcer) + (c * fois). Pendant la période 1980-89, le volume des exportations totales et des exportations traditionnelles a été in6lastique par rapport au tcer. Par contre, l'élasticité au tcer des exportations non traditionnelles était de -0,5. 8. Pour de plus amples détails, voir Madacascar - Evolution de la dette extérieure, des entrées de capitaux et du fardeau du service de la deate, document de référence du Rapport économique. 9. La fourchette est très large, l'Ethiopie et le Tchad ayant la dette par habitant la plus faible (65 dollars) et la Mauritanie la plus élevée (1.089 dollars). 10. Le problème chronique de l'accumulation d'arriérés intérieurs est en grande partie attribuable à l'insuffisance des crédits affectés aux biens et services. Ces crédits étant maintenant plus raisonnables, le Gouvernement peut mettre en place des mécanismes permettant d'éviter une nouvelle accumulation d'arriérés. 11. Le processus de réforme est surveillé, du point de vue budgétaire, par la Commission de la réforme interne du Ministère des finances et du budget, at, du point de vue des investissements publics, par une nouvelle cellule de suivi établie du Ministère du Plan et de l'économie, créé en 1989. 12. Les plus connues de ces entreprises sont peut-être la fabrique d'engrais ZEREN et le complexe de traitement d'huile comestible MAMISOA. Les deux sociétés représentaient des investissements extrêmement coûteux et capitalistiques, avec une valeur ajoutée fortement négative mesurée aux prix mondiaux. Ces deux sociétés et d'autres entreprises ont été dissoutes. Dans le programme gouvernemental, on appelle dissolution la décision officielle des actionnaires de dissoudre l'entreprise et de nommer un syndic, décision qui est officiellement publiée et enregistrée. A partir de ce moment, l'entreprise ne peut plus recevoir de crédits ni de transferts budgitaires. La dissolution amorce le processus de liquidation ou de vente des avoirs, par lots ou en bloc. Au milieu de 1990, tous les biens des entreprises dissoutes avaient été vendus. La liquidation des avoirs des autres entreprises avance à des rythmes divers. 13. Il n'y a pas de données fiables et pleinement comparables sur la valeur ajoutée, ni sur le capital investi, ni sur l'emploi dans le secteur parapublic de Madagascar. Toutefois, le "poids" économique du groupe d'entreprises qui ont fait l'objet de réformes est en grosi proportionnel à leur nombre. Ainsi les 50 EP soumises à des réformes au milieu de 1990 représentaient environ le tiers du poids économique du secteur parapublic comprenant 155 EP (A l'exclusion des fermes d'Etat, qui n'appartiennent pas à une catégorie comparable). Cela tient à ce que le Gouvernement a pris la décision délibérée d'inclure dans chaque phase de la réforme un "échantillon" d'entreprises raisonnablement représentatif de par la taille comme de par la diversité des secteurs. Evidemment, les entreprises Industrielles occupent une place disproportionnée dans ce programme du fait que leur rôle sur le plan de l'intérêt public est minime, si tant est qu'elles en aient un. - 132 - 14. La politique fiscale et monétaire serait plus transparente si on appliquait des taux d'intérêt calculée d'après les conditions du marché aux dépôts et aux emprunts effectués par l'Etat auprès de la Banque centrale. 15. L'IPC est calculé sur un panier de consommation de 1972 comprenant des articles ménagers traditionnels, à raison de 75 % et des articles modernes à raison de 25 %. L'ICP porte sur les prix à Antananarivo. Il n'existe pas d'indice des prix à la production. 16. Pour la période 1981 à 1989, une équation de régression de l'IPC trimestiel sur la masse monétaire (Ml) du trimestre précédent donnait le résultat suivant : log(IPC) = 0,07 + 1,05 log (Ml), avec un R au carré de 0,90 et une fonction des observations t de 16,1. 17. Pour la période 1981 à 1989, l'équation de régression de l'ICP trimestriel sur le taux de change effectif nominal (TCEN) du trimestre précédent donne le résultat suivant : log(IPC) = 2,3 + 0,58 log (TCEN); avec un R au carré de 0,93 et une fonction des observations t de 20,9. 18. La meilleure preuve de l'existence de ce consensus est fournie par les élections présidettielles de mars 1989. Sur les trois candidats d'opposition, deux estimaient que le programme gouvernemental de libéralisation et de déréglementation devrait être encore accéléré et le troisième, qui était opposé au programme, a obtenu moins de 4 % du total des voix. 19. Toutefois, le fait que certains services sociaux et certains équipements sont nécessaires n'implique pas qu'ils doivent être fournis par l'Etat. Le rôle de l'Etat peut être, selon les circonstances, d'encourager l'initiative privée et la concurrence. 20. La production de vaccins vétérinaires et de lait et les services vétérinaires sont quelques-unes des nombreuses activités qui devraient être laissées au secteur privé. La Direction de l'approvisionnement du Ministère de l'agriculture est l'exemple type d'une institution obsolète qui empêche le développement d'un système de distribution des intrants. La Direction du contrôle des prix du Ministère du commerce est un autre exemple d'institution (et de gaspillage) n'ayant plus aucune raison d'être. 21. C'est notamment pour cela qu'il subsiste à Madagascar un petit marché des changes parallèle. Il se peut qu'en donnant un peu plus de souplesse au régime de change officiel, ce marché parallèle favorise en fait l'activité économique à Madagascar. Mais c'est aussi une source de profits illicites. 22. Le problème est particulièrement grave dans les régions périphériques. Etant donné l'étendue du pays, une solution pratique qui mériterait d'être étudiée consisterait à mettre en place des juges de district qui feraient la tournée de leur circonscription et seraient habilités à rëgler les différends commerciaux selon une procédure allégée et simplifiée. Ce système pourrait être combiné au renforcement des institutions et des organes locaux, recommandé au Chapitre 4. Cela amènerait à promulguer de nouvelles lois. - 133 - 23. En cette phase initiale de la libéralisation du commerce, les exportateurs malgaches font parfois preuve d'un manque de professionnalisme, de discipline et d'intérêt à long terme, ce qui limite leurs perspectives internationales. Par exemple, les exportations de litchis ont considérablement augmenté depuis la libéralisation, mais en raison du manque de professionnalisme de certains exportateurs, les prix se sont effondrés et la fiabilité des exportations malgaches est de plus en plus mise en doute à l'étranger. D'autres exportations se heurtent à des difficultés analogues. Le contrôle du marché par les organismes publics s'est soldé par un échec. Avec le temps, bon nombre de ces difficultés s'estomperont, à mesure que les exportateurs élargiront leur expérience. Il pourrait être très profitable d'encourager les associations professionnelles d'exportateurs, à condition qu'elles soient totalement volontaires et qu'elles fournissent à leurs membres des renseignements utiles. 24. Le pays perd non seulement des débouchés potentiels, mais aussi ses débouchés actuels au profit de concurrents plus agressifs, mieux informée et plus souples. Madagascar a le quasi monopole du marché de la vanille, mais elle est en train de perdre rapidement sa part de marché, à cause d'une stratégie de commercialisation médiocre et mal avisée, au profit de concurrente plus efficaces, comme l'Indonésie et les autres pays du Pacifique. 25. La BDE, créée par un décret présidentiel de mars 1986, relève directement de la présidence. Elle a remplacé l'Institut national de la statistique et de la recherche économique. 26. Certains de ces problèmes méthodologiques sont examinés dans "Quantitative Aspect of Adiustment," rapport servant de base au mémorandum économique sur le pays. 27. L'assistance technique à la Banque centrale, financée par le FMI au début des années 80, a permis à de nombreux employés de la banque d'acquérir des compétences tout à fait comparables à celles de leurs homologues étrangers. L'assistance technique au Ministère des finances, financée par la Banque mondiale a pour but de renforcer les capacités internes de contrôle de l'exécution du budget. 28. Le recensement des fonctionnaires est un exemple récent. La méthode de recensement a été élaborée par un cabinet de consultants malgaches avec les conseils d'expatriés. La méthode ainsi définie ayant été jugée adéquate, le recensement a été confié au même cabinet, qui a obtenu le concours d'experts étrangers. C'est ainsi que les premiers résultats du recensement ont été connus dès le milieu de 1990, avant la date prévue; de précieuses compétences ont été transférées de façon permanente au cabinet local (et partant à l'économie malgache) et, ce qui n'est pas sans importance, pour une fration du knontant des honoraires qu'il aurait fallu verser, sang cela, à des expatriés. 29. Le "glissement" est l'effet sur le budget du départ à la retraite d'employés en fin de carrière s'accompagnant du recrutement de débutants au bas de l'échelle. 30. Le taux de croissance estimatif de 3 % est cité dans le rapport de la Banque mondiale, intitulé Population and Health Sector Review (Rapport 6446-MAG, 1987). On y trouvera une étude détaillée des problèmes de population et de santé. Toutefois, ce chapitre - 134 - contient davantage de renseignements plus récents sur les tendances générales et les problèmes fondamentaux. 31. L'ampleur de ces besoins a déjà été évoquée dans le rapport intitulé Population and Nealth Sector Review, ainsi que dans des publications du Ministère de l'économie et du Plan. 32. En mai 1990, la femme du Président, Mme Céline Ratsiraka, a présidé un atelier de planning familial et a prononcé un discours favorable à l'extension du programme de planning familial à MadagascRr. La plupart des observateurs considèrent que c'est là un tournant important. 33. Les principales sources de donnéeà sont les statistiques démographiques et sanitaires du Ministère de la santé. Ces statistiques rendent compte des événements démographiques et des besoins sanitaires signalés par la population. Elles ne donnent donc pas forcément une image fidèle des schémas de morbidité et des événements, car les naissances, les décès et les maladies ne sont pas systématiquement déclarés, la capacité de diagnostic est insuffisante et la couverture des statistiques est irrégulière et n'est pas convenablement vérifiée. Les données émanant d'autres sources sont rarement prises en compte, ce qui limite la portée des statistiques. Il est donc urgent de mettre en place un système d'information sanitaire ayant un bon rapport coût-efficacité et capable de produire en temps utile des séries de donnée fiables, de portée nationale. 34. Une enquête sur l'attitude des femmes en âge de procréer dans l'agglomération d'Antananarivo a révélé qu'un tiers des femmes interrogées qui n'étaient pas enceintes au moment de l'enquête auraient recours à l'avortemert si elles l'étaient. Une enquête similaire est en cours dans les régions rurales. 35. La Banque a soutenu cet effort. 36. Le taux brut de scolarisation est le rapport entre le nombre total d'élèves dans le primaire et la population en âge d'aller à l'école primaire (7-11 ans). Le taux net de scolarisation est le rapport entre le nombre d'enfants scolarisés de ce groupe d'âge et la population totale. Dans les pays pauvres, il y a souvent beaucoup d'enfants trop âgés à l'école primaire, en particulier quand le taux de redoublement est élevé. 37. Ce chiffre a été calculé différemment à partir dea statistiques précédentes, qui surestimaient peut-être le taux de scolarisation. Il n'est pas rigoureusement comparable aux chiffres cités précédemment. 38. L'établissement d'une carte scolaire, nécessaire pour mieux évaluer les besoins, n'a pas eu lieu et il n'existe pas encore de capacité de planification régionale pour fournir les informations requises. Selon les hypothèses retenues, les projections peuvent varier considérablement. Dans le scénario macroéconomique présenté au Chapitre 5, on suppose que le taux de croissance démographique sera d'environ 3,2 %, que les besoins d'équipements publics augmenteront, & moyen terme, de 3,5 % par an au niveau I, de 2 % au niveau Il et de 1 % au niveau III (le Gouvernement s'est fixé comme objectif d'augmenter le nombre d'élèves inscrits en première année de chaque cycle, sauf au niveau I, où la, durée de la scolarité devrait - 135 - diminver par suite de la réduction du taux de redoublement). L'enseignement primaire privé se développera à peu près au même rythme que l'enseignement primaire public, tandis que l'enseignement secondaire privé progressera plus rapidement pour compléter l'enseignement public. 39. La manioc apporte près de 30 % des calories fournies par les produite locaux consommés à Madagascar. Il apporte aussi 16 % des protéines végétales. 40. Sécurité alimentaire et malnutrition à Madagascar, Département géographique III, Bureau régional Afrique, Banque mondiale, Washington, janvier 1990. Le modèle de répartition des vivres est basé sur : A. K. Sen, Poverty and Famines: An Essav on Entitlement on Starvation, Oxford 1981. 41. L'insécurité alimentaire dans les régions rurales est définie comme l'insuffisance de la production ou du pouvoir d'achat des ménages qui ne permet pas une consommation moyenne de 1.680 calories par personne. L'insécurité alimentaire en milieu urbain correspond à la situation des ménages dont les dépenses alimentaires sont inférieures de 30 % à la moyenne urbaine. Cela équivaut à peu près à la même ration calorique qu'en milieu rural. 42. Comme la sécheresse, les pluies arrivant au mauvais moment, les cyclones ou d'autres calamités naturelles. 43. Cela est jugé possible, sauf changements imprévus. 44. Il faut noter, par exemple, qu'au cours des 10 années qui se sont écoulées entre le recensement rural de 1986 et le recensement précédent, le nombre de ménages dont le chef est une femme a presque doublé, passant à 12 % environ dans les campagnes. 45. Il s'agit d'un programme d'alimentation des enfants financé dans le cadre du projet EMSAP de la Banque mondiale. 46. Le salaire urbain minimum est d'environ 38.000 francs malgaches par mois. 47. L'augmentation de la production vivrière pourrait aussi aider les pauvres en contribuant à la baisse des prix. 48. L'importance de ce décalage dépend de la structure par âge de la population. Il peut être de 40 ans ou plus. En règle générale, plus la proportion de femmes jeunes et de jeunes filles dans la population est grande - c'est-à-dire plus il y a de mères potentielles -, plus le décalage est important. 49. Les programmes d'aide alimentaire prévoient généralement la livraison à un Gouvernement de vivres destinés à la vente. Le produit de ces ventes est placé dans des fonde de contrepartie qui peuvent servir à financer des activités diverses, convenues par le donateur et le Gouvernement, dans la limite d'un plafond de dépense global. A Madagascar, les ventes d'aide alimentaire sont une importante source de recettes pour l'Etat. - 136 - 50. Pour une analyse détaillée du problème, voir Madagascar Plan d'action environnemental, 1989, rapport au Gouvernement préparé conjointement par la Banque mondiale, l'UNESCO, le PNUD, l'USAID, la Coopération suisse et le Fonds mondial pour la nature; voir aussi le Proaramme pour l'environnement, rapport d'évaluation N° 8348-MAG, 19 mars 1990. 51. Le visiteur s'en rend compte en survolant Mahajanga : le sol entraîné dans le delta du fleuve forme comme une immense plaie ouverte. 52. Banque mondiale, Programme pour l'environnement, rapport d'évaluation (N° 8348-MAG, 19 mars 1990). Ce rapport estime le coût de la dégradation à plus de 100 millions de dollars en 1989. Le lien entre l'environnement et l'agriculture est examiné en détail dans l'Annexe 1 du présent rapport. 53. Depuis 1987, cette technique a été expérimentée sur le terrain dans de nombreux pays, dont l'Inde, la Chine, les Philippines, l'Indonésie, le Nigéria, Madagascar, le Brésil et l'Australie. Les résultats obtenus dans ces pays aux sols et aux climats très différents ont donné confiance aux nouveaux utilisateurs. (Pour plus de détails, voir Banque mondiale, Vetiver Grass: The Hedge Against Erosion, Washington, 3e édition, février 1990.) 54. Par exemple, dans la région d'Antsirabe, le stockage communal du riz a aidé à atténuer les fluctuations saisonnières des prix et à élargir le choix des agriculteurs, tandis qu'à Moramanga, les groupements spontanés de femmes ont réussi à organiser la cueillette des champignons qui est une nouvelle source de revenu monétaire. 55. Le Tableau 12 résume les informations contenues dans Ramamonjisoa et Rasoamampianina, op.cit.; la carte est extraite du même document. Annexe 1 Le secteur rural - 138 - 1. Introduction 1. L'économie malgache est surtout basée sur l'agriculture. En effet, le secteur agricole contribue au tiers du PIB et il fournit la plus grosse partie des facteurs de production du secteur industriel (produits vivriers, cuir, papier, textiles). Ce secteur emploie plus de 80 % de la main-d'oeuvre, fournit la plupart des denrées alimentaires consommées par la population et les ressources provenant des exportations agricoles représentent au moins 80 % du total des recettes en devises (90 % si l'on ajoute les produits agricoles transformés). C'est pourquoi la performance globale de l'économie malgache dépend dans une large mesure des résultats obtenus par le secteur agricole, eux-mêmes fortement influencés par le train de mesures macroéconomiques et la stratégie globale de développement mis en place par le Gouvernement. 2. La présente annexe examine les résultats enregistrés dans le passé par le secteur agricole et identifie les sources de croissance de ce secteur ainsi que les conditions qui devront être remplies pour que cette croissance se réalise. Au cours des vingt dernières années, ces résultats n'ont pas été encourageants. Le secteur agricole malgache a été en proie à des difficultés vastes et complexes qui ne sont pas, toutefois, insurmontables. Il convient de rappeler qu'il existe à Madagascar de réelles possibilités de développement de l'agriculture en raison des facteurs suivants : ressources en terres importantes, diversité agroécologique, conditions climatiques favorables dans l'ensemble, population industrieuse, maîtrise des techniques d'irrigation et important potentiel d'irrigation - le deuxième en Afrique subsaharienne. Mais le fait que les pouvoirs publics se soient désintéressés pendant longtemps du secteur agricole alors que l'activité économique reculait, s'est traduit par un niveau d'équilibre très bas caractérisé par des revenus agricoles faibles et décroissants, une technologie agricole rudimentaire, une agriculture qui est devenue de plus en plus une agriculture de subsistance, une absence d'intégration et de spécialisation régionales, d'énormes difficultés liées à une insécurité alimentaire chronique et des problèmes de dégradation croissante de l'environnement. 3. Les politiques de stabilisation et d'ajustement mises en, oeuvre au cours des cinq dernières années ont réussi à lever une série d'obstacles importants à la croissance économique. Pour que cette croissance reprenne de manière notable et soutenue, il faudra que le Gouvernement continue sur la voie de la libéralisation et qu'il s'attaque aux problèmes structurels à long terme qui ont été négligés pendant longtemps. Pour en venir à bout, il faudra appliquer une stratégie agricole bien définie et coordonner étroitement les interventions de soutien du secteur public et l'action du secteur privé libérée par les mesures d'ajustement. 4. Una étude détaillée du secteur agricole est en préparation. L'analyse présentée ici, basée sur des informations incomplètes, est une analyse globale, qui résume brièvement les conclusions et recommandations de l'étude principale. 2. Résultats enregistrés dans le Rass6 par le secteur acricol. 5. Après avoir connu une croisaance rapide au cours des années 60, le secteur agricole a enregistré des résultats très médiocres tout au long des années 70, avec un taux de croissance annuel de 0,6 % en moyenne de 1970 à 1980, soit un taux bien inférieur au taux de croissance démographique estimé à 2,8 %. Ces résultats ne peuvent pas s'expliquer uniquement par une désincitation à la production par les prix puisque, pour l'ensemble du secteur, les prix sont dans l'ensemble restés constants en termes réels. L'indice global des prix réels 1 pour les principaux produits agricoles (appelés également termes de l'échange agricoles) est passé de 100 en 1973 - 139 - à 112 en 1980 et à 101 en 1981. Il faut donc chercher ailleurs les causes du repli de ce secteur. Dans des études réalisées en 1983 et 1984, la Banque mondiale avait identifié certaines causes structurelles ayant joué un rôle important dans ce recul, notamment : i) l'ingérence de plus en plus marquée de l'Etat dans la gestion et le contrôle du secteur agricole (fourniture des intrants, commercialisation des récoltes sur les marchés intérieur et extérieur, services de vulgarisation, recherche, transports, infrastructure rurale, infrastructure de l'irrigation, crédit rural), et ii) la part décroissante du montant absolu des ressources publiques consacrées à ce secteur (investissements et dépenses ordinaires). 6. Au début des années 80, après une période d' "investissements tous azimuts", Madagascar est entrée dans une période de crise économique avec un fléchissement des activités du secteur agricole qui sont tombées à - 1 % par an en moyenne entre 1980 et 1983. La crise économique a été justement perçue comme étant à la fois la cause et le résultat du recul du secteur agricole. La baisse de la production agricole a alors été expliquée de plus en plus par la chute des prix en termes réels (l'indice global des prix est tombé de 101 en 1981 à 65 en 1983, voir le Tableau 2.1), les allocations strictes de devises provoquant une pénurie de biens de consommation et un manque d'intrants dans les régions agricoles. Face à cette situation de crise, les exploitants agricoles ont réagi en réduisant la production des cultures d'exportation et les stocks de denrées alimentaires, ce qui a déclenché une réaction en chaîne : les recettes en devises ont diminué et les importations de denrées alimentaires ont augmenté (les importations nettes de riz sont passées successivement de 50 à 180 et à 350 milliers de tonnes en 1970, 1980 et 1982, respectivement), ce qui a aggravé la pénurie des biens de consommation et les intrants à la production dans les régions rurales, et a restreint les importations de matières premières et d'énergie pour l'industrie locale (entre 1981 et 1983, les biens de consommation autres que les produite alimentaires ne représentaient plus que 10 % des importations totales, contre 13 % en 1979 et 20 % en 1975 et 1976; l'indice de la production industrielle a baissé de 27 % entre 1980 et 1983) 2, 3. Réforme et évolution de la conioncture : résultats agricoles récents 7. En 1984, le Gouvernement malgache a adopté un nouveau train de mesures d'ajustement visant à supprimer les principales distorsions économiques. Il s'agissait principalement d'encourager la production de biens échangeables au lieu de biens non échangeables, d'augmenter l'efficacité économique et de recréer une demande essentiellement par le biais des exportations. Pour cela, les pouvoirs publics ont eu recours à des mesures de libéralisation interne et externe des échanges et à des dévaluations importantes en termes réels, décrites en détail au Chapitre 2. (voir, dans ce chapitre, la section B pour les mesures de libéralisation des échanges, dont celles touchant les cultures d'exportation, et la section D pour les réformes du système fiscal concernant les exportations). 8. S'agissant du secteur agricole, les pouvoirs publics ont commencé en 1983, à libéraliser les échanges intérieurs pour le riz, qui est la principale denrée de base, sauf dans les régions où cette culture enregistre des excédents importants (Lac Alaotra et région de Marovoay) et qui ont été déréglementés en 1986 seulement. Les prix intérieurs pour le paddy et le riz ont été progressivement déréglementés, leur niveau étant déterminé par les forces du marché. Les pouvoirs publics ont alors importé le riz par le canal du Stock tampon (créé dans le cadre du Crédit à l'ajustement du secteur agricole en 1986) qui avait pour fonction de limiter les fluctuations de prix pendant la saison de soudure ou lorsque les conditions climatiques étaient particulièrement défavorables, et d'approvisionner certaines couches de la population pauvre ou vivant dans des régions isolées. - 140 - 9. En résumé, le repli du secteur agricole dans les années 80 s'explique surtout par les contraintes structurelles qui ont neutralisé les effets positifs que pouvaient avoir les incitations par les prix. Malgré l'amélioration des termes de l'échange des produits agricoles au cours de la période 1983-88, la production vivrière par habitant a diminué de 6 %. Les contraintes structurelles qui expliquent ce recul sont les suivantes i) détérioration globale de l'infrastructure rurale et des services publics agricoles dans les années 70 et 80; ii) baisse du pouvoir d'achat des ménages ruraux provoquant une contraction des biens échangés (surtout de 1980 à 1985). 10. Depuis 1984, le secteur agricole enregistre une croissance annuelle de 2,8 % en moyenne. Si, en termes de croissance globale absolue, ces résultats sont modestes sur cinq ans, ils apparaissent bien plus encourageants comparés au scénario d'une situation fictive où le secteur agricole serait en régression continue. 11. Mais ce pourcentage cache les grandes disparités qui existent entre les différents sous-secteurs. Ainsi, ce progrès est dû en grande partie à la pêche (et dans une moindre mesure à l'élevage), dont la croissance a été de 4,9 % par an en moyenne de 1984 à 1989 et qui représente 40 % de la valeur ajoutée agricole en 1989. Le développement du sous-secteur de la pêche s'explique en grande partie par son orientation vers l'exportation, son ouverture aux experts et investisseurs étrangers, le faible niveau d'imposition auquel il est soumis et les avantages comparatifs réels dont il bénéficie (vaste milieu naturel sous-exploité et main-d'oeuvre bon marché). L'expansion notable des exportations non traditionnelles (voir Tableau 4, Chapitre 2) reflète en quelque sorte le développement remarquablement rapide du sous-secteur de la pêche, qui n'en est pas moins un sous-secteur "enclavé", assez isolé du reste du secteur agricole. 12. Avec une croissance moyenne de 1,5 % par an au cours des cinq dernières années, pourcentage encore bien inférieur au taux d'accroissement de la population, les résultats du sous-secteur des cultures peuvent être qualifiés de modestes, bien qu'ils soient en progression. Ce n'est qu'à partir de 1989 que ce sous-secteur a enregistré un taux de croissance positif par habitant de 6,3 %. 13. Les politiques d'ajustement ont eu des effets inégaux au sein du sous- secteur des cultures. L'expansion récente peut être attribuée en grande partie au sous-secteur du riz dont la production a augmenté de 10,7 % contre 1,8 % pour le café et une croissance nulle pour la vanille et le poivre (chiffres des exportations), qui sont les principales sources de recettes en devises. Comme expliqué ci-après, ces résultats différents montrent bien le rôle crucial de l'infrastructure dans la réaction de l'offre du secteur agricole. 14. La réaction de cette offre aux mesures d'ajustement, caractérisée par une certaine lenteur et une spécificité régionale, peut s'expliquer de plusieurs manières. La lenteur est due principalement à l'interaction du rationnement qui existait dans le passé dans les régions rurales et au moment choisi pour la mise en oeuvre des mesures d'ajustement, plutôt qu'à des fluctuations des prix réels. En effet, le rationnement a poussé la majorité des exploitants à pratiquer une agriculture de subsistance, d'où l'absence de réaction notable de l'offre face aux nouvelles mesures incitatives par les prix (après l'ajustement). Le sous-secteur des cultures n'a pas réagi à l'augmentation des prix réels entre 1983 et 1986, augmentation due à la flambée des prix du riz provoquée par des contingentements sévères des importations et à une augmentation de 50 % des cours du café en 1986 (voir Figure 11). Ce n'est qu'à la fin du processus d'ajustement que des r5formes - 141 - cruciales (libéralisation du commerce intérieur et extérieur, dévaluation) ont assoupli les restrictions imposées par le rationnement et ont fini par créer les conditions nécessaires à une relance du secteur agricole. Le sous-secteur des cultures a alors réagi (en 1989) malgré une détérioration marquée des termes de l'échange agricole entre 1986 et 1989, détérioration causée en partie par la meilleure politique de gestion des importations de riz, qui a ramené les prix de cette denrée à des niveaux paritaires, et en partie par la détérioration des termes de l'échange internationaux. 15. La spécificité régionale de l'offre s'explique surtout par les fluctuations des prix mondiaux des produits agricoles et par les différences d'infrastructure et des services dans ce secteur. L'infrastructure rurale (routes et moyens de communications par exemple) est dans un tel état de délabrement que les indications fournies par les prix parviennent difficilement au producteur, les exploitants se cantonnent dans une production de subsistance, le potentiel de production de régions tout entières est étouffé à la base, et le flux des biens de consommation et des facteurs de production ne parvient pas dans ces régions. Ainsi, la courbe de l'ensemble du secteur est tout & fait inélastique, c'est-à-dire qu'elle réagit peu aux indications fournies par les prix. 16. Pour des raisons socio-politiques (voir Chapitre 1) et de sécurité alimentaire (voir Chapitre 4) les pouvoirs publics et la communauté des bailleurs de fonds ont toujours consacré une grande partie de leurs efforts & la production du riz. De manière concrète, cela veut dire que 60 % du budget d'investissement du Ministère de l'agriculture sont consacrés surtout aux zones irriguées (dont 95 % pour la riziculture) et aux services de recherche et de vulgarisation portant sur la culture du riz et les Hauts plateaux du Centre. La conception de l'infrastr.ature routière a surtout tenu compte de la production de riz et de ma livraison aux principaux centres urbains et aux zones rurales déficitaires fortement peuplées dans les Hauts plateaux du Centre. 17. Ainsi, par rapport aux autres cultures, le riz bénéficie du meilleur appui en termes d'infrastructure et de services et son marché est le moins inefficace. Il n'est donc pas du tout surprenant que ce soit la production de riz qui ait le mieux réagi à des mesures d'encouragement (prix réels et disponibilité des intrants et des biens de consommation). En agriculture, il est difficile de séparer les résultats dus aux facteurs climatiques de ceux dus à la politique agricole; il convient donc d'interpréter avec la plus grande prudence la réaction du sous-secteur du riz. 18. Par le passé, d'autres régions ayant un potentiel de prod4uction élevé, notamment celles orientées vers les cultures d'exportation (l'Est et le Nord), étaient non seulement lourdement taxées mais elles étaient pratiquement oubliées par les pouvoirs publics. A l'heure actuelle, elles n'ont pour ainsi dire pas d'infrastructure rurale ou de services agricoles efficaces. Comme nous l'avons vu, les réformes commerciales et tarifaires concernant les cultures d'exportation ont eu un impact négligeable sur les exploitants tout simplement parce qu'il n'existe pas d'infrastructure rurale permettant aux marchés de fonctionner et de transmettre les indications relatives aux prix et aux échanges de manière efficace. Par ailleurs, dans la mesure où les zones d'exportation ne sont pas bien reliées aux régions productrices de produits vivriers, il est très risqué pour les petits exploitante de se lancer dans les cultures de rente. Toutefois, sans la libéralisation des prix et des échanges, l'effondrement des cours du café aurait eu des conséquences plus graves sur les exploitants. 19. Le prix international du riz est resté stable (bien qu'il ait été à un niveau bas avec une tendance à la baisse), mais de récents événements sur les marchés mondiaux ont multiplié les difficultés pour les cultures d'exportation malgaches. Celles-ci sont au nombre de trois : le café, la - 142 - vanille et le 'ýirofle; elles représentent environ 50 % des recettes totales en devises et elles ont subi toutes trois des revers importants. Après qu'il a été mis fin à l'Accord international sur le café en 1989, les cours mondiaux de cette denrée ont brutalement chuté; lorsque l'Indonésie, principal acheteur de girofle, a réussi à substituer sa production lovcale aux importations, le marché du girofle @'est effondré; enfin, l'Indonésie et d'autres îles du Pacifique sont en train de faire une concurrence agressive à Madagascar pour le marché de la vanille dont elle avait jusqu'à présent le monopole, de sorte que des stocks importants de vanille ont été invendus et sa part du marché a été sérieusement érodée. Figure 11: PRODUCTION ET PRIX AGRICOLES, 1973-89 200] 175- 1\ 1501 ProductionP pa haitn .. 125 49 / *&bagge a@** Poudu,#m/ Production par habitant egea1 bu ega 75* 75- 0- 1973 1974 1975 1976 1977 1918 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1905 1986 1987 1988 1,9.9 - 144 - 20. Ces derniers développements sur le marché international ajoutés à l'infrastructure défectueuse pour les produits d'exportation ont fait qu'il n'a pas été possible de réaliser l'un des objectifs principaux de la réforme, à savoir la revitalisation de la demande intérieure grâce à l'accroissement der recettes d'exportation. Si l'on excepte la pêche, la croissance récente de l'économie est due en grande partie à la production du riz. On peut douter toutefois qu'une croissance économique soutenue à l'échelon national puisse s'appuyer surtout sur une stratégie de substitution aux importations basée sur le riz. 21. La politique d'ajustement a atteint deux principaux objectifs : elle a arrêté la détérioration des termes de l'échange agricole et a levé l'obstacle que représentait le rationnement. 4. Eléments d'une nouvelle stratégie agricole pour l'avenir 22. Pour que la croissance agricole soit soutenue, il faudra lever simultanément, et de manière décisive, les obstacles qui freinent encore l'offre et la demande. La demande est faible parce que les niveaux des revenus sont bas, d'où des marchés intérieurs peu développés et l'impossibilité de susciter une offre importante. L'offre, quant à elle, est restreinte car le secteur agricole est incapable de répondre aux signaux du marché (prix plus élevés, disponibilité des denrées, nouveaux marchés). En règle générale, la stratégie qui permet d'augmenter le taux de croissance agricole veut que les exploitants s'appuient davantage sur les tendances du marché et qu'il y ait notamment un meilleur équilibre entre les marchés intérieur et extérieur. Par ailleurs, une stratégie orientée vers le marché favorisera le développement du marché intérieur, accroîtra la sécurité alimentaire et soulagera la pauvreté. Ces questions ainsi que les futures politiques et mesures qu'il conviendrait d'adopter sont analysées ci-après. a. Contraintes affectant la demande 23. Le potentiel de croissance de la demande à partir de la demande intérieure est sérieusement limité par la taille du marché intérieur, en raison du niveau de revenu très bas : depuis le début des années 70, le niveau de consommation privée par habitant a chuté d'environ 40 % en termes réels (voir Figure 1, Chapitre 2). La seule possibilité d'augmenter la production intérieure, sans accroître le revenu, sera d'encourager la production de produits de substitution aux importations, ce qui est faisable pour quelques denrées agricoles, telles que le riz, le blé et les produits laitiers. Naturellement, cette opération ne sera efficace que si la production intérieure est compétitive et si les produits importés sont vendus sur les marchés intérieurs à leur coût d'opportunité. Prenons par exemple le cas du blé. A l'heure actuelle, son prix est supérieur au prix paritaire à l'importation de sorte que sa production peut très bien se solder par une perte da bien-être nette pour le pays. Par contre, l'aide alimentaire concernant les produits laitiers ou le riz, pourrait fort bien empêcher le développement d'un marché concurrentiel 1. Dans la mesure où Madagascar importe encore 7 % environ de ses besoins de consommation de riz, la production nationale pourrait se substituer au riz importé. Une telle substitution réalisée de manière efficace serait une source importante de croissance pour le secteur agricole et elle doit être étudiée avec soin. Pour qu'une telle croissance se concrétise, il faudra également supprimer les contraintes affectant l'offre, comme cela est indiqué plus loin dans cette annexe. 24. L'expansion du marché intérieur exige que l'on s'appuie davantage sur la demande extérieure. Si le revenu par habitant n'augmente pas, la demande intérieure croîtra au mieux au même rythme que la population. Etant donné que plus de 80 % des habitants de Madagascar vivent en milieu rural, ce - 145 - seront les revenus ruraux les plus élevés qui permettront un accroissement notable du marché intérieur. Si l'on s'appuie davantage sur la demande extérieure, celle-ci viendra compléter, ou remplacer, une demande intérieure insuffisante, ou inexistante, elle engendrera une augmentation des revenus dans les zones rurales et elle aura des effets secondaires positifs sur l'économie agricole et non agricole. (Voir l'Annexe 2 pour l'analyse des liens entre l'économie agricole et non agricole). Par ailleurs, cette demande extérieure aura non seulement un effet positIf sur la balance des paiements du fait de l'augmentation des exportations agricoles, mais elle encouragera la diversification des cultures, ce qui diminuera les fluctuations des recettes d'exportation dont elle améliorera la tendance à long terme. Ces effets économiques positifs r6sultent des relations associées à l'accroissement du revenu du fait d'une production accrue pour le marché extérieur. Trois groupes de relations peuvent être identifiées consommation, production et investissement. 25. Il résulte d'études empiriques réalisées en Afrique et en Asie que les relations de production sont généralement dominées par les relations de consommation. Il y a tout lieu de croire que c'est également le cas à Madagascar. L'élasticité-revenu de la demande de riz est très forte (élasticité globale de 0,5 et de 0,7 pour les déshérités en milieu urbain). Compte tenu de la place importante que tient le riz dans l'alimentation malgache, une augmentation du revenu engendrera une augmentation substantielle de la demande. L'offre de riz par habitant a baissé de 20 % depuis 1983. La demande de riz peut donc être fortement accrue pourvu qu'elle puisse être effective ou monétisée. L'augmentation des revenus provenant de l'augmentation des exportations peut traduire cette demande théorique en demande effective. Pour profiter pleinement de ces relations de consommation et éviter les déperditions dues aux importations, il faudra effectivement alléger les contraintes pesant sur l'offre qui empêchent la production intérieure de riz de concurrencer les importations. La diversité écologique de Madagascar permet de cultiver le riz de manière plus rentable dans des régions autres que celles les mieux adaptées aux cultures d'exportation, notamment là où l'on cultive actuellement les produits d'exportation traditionnels. La demande croissante pour le riz devrait donc conduire à des échanges interrégionaux accrus - pourvu que les marchés fonctionnent et que l'infrastructure soit adéquate. 26. Des revenus plus élevés vont non seulement accroître la demande de denrées alimentaires et le commerce interrégional, mais ils vont également stimuler la demande de produits non agricoles exportables et non exportables. Comme indiqué aux Annexes 2 et 3, les activités urbaines des secteurs structuré et non structuré ont un rôle important à jouer pour fournir les services nécessaires au développement de l'agriculture et satisfaire la demande accrue émanant des zones rurales. En retour, un secteur urbain en plein développement suppose une demande intérieure plus étendue pour les produits agricoles et davantage d'emplois. 27. Les relations de production sont également importantes à Madagascar. Des observations faites dans d'autres parties du monde montrent que les relations typiques en amont (fourniture d'intrants et d'équipement agricoles) et en aval (transformation, transport des produits agricoles et services connexes) sont particulièrement fortes dans le cas de l'agriculture irriguée. Contrairement au reste de l'Afrique, Madagascar est dotée d'une forte proportion de terres irriguées, dont 95 % sont actuellement consacrées à la riziculture. Par conséquent, le développement de l'agriculture renforcera les relations de production de Madagascar vis-à-vis de sa voisins africains pourvu que ces relations puissent être utilisées. Pour cela, nous ne pouvons que répéter que, dans une large mesure, il faut que les intrants et les produite agricoles puissent être commercialisés dans un marché efficace sans contraintes, lesquelles seront identifiées plus loin dans cette section. - 146 - 28. Enfin, les relations d'investissement auront une incidence très importante sur l'expansion du secteur rural. Des recherches pratiques effectuées à Madagascar ont montré que les exploitants ont besoin de revenus monétaires pour investir et intensifier leur production agricole. En effet, avec des revenus monétaires accrus, ils pourront mieux se couvrir contre les risques inhérents aux nouvelles technologies et à l'intensification des cultures, ils augmenteront leurs chances d'accéder aux voies officielles de crédit et pourront s'extirper du mode d'agriculture de subsistance pour épargner et investir. Selon une enquête récente, les propriétaires de petites industries laitières dans les Hauts plateaux du centre de l'île investissent environ 40 % de leurs revenus journaliers dans des activités agricoles autres que celles de l'industrie laitière. 29. Ces relations d'investissement sont particulièrement importantes car la croissance agricole à long terme dépend surtout de la capacité à investir. Ainsi, la propension à épargner et à investir dont font preuve les petits exploitants malgaches est particulièrement encourageante pour le développement agricole à long terme, pourvu que ces exploitants puissent tirer des revenus monétaires additionnels de leur exploitation. Cela sera possible si les pouvoirs publics mettent en place des politiques de soutien appropriées pour que les exploitants s'appuient davantage sur les marchés intérieur et extérieur. Les riziculteurs pour le marché intérieur verront leurs revenus s'accroître si les producteurs de cultures d'exportation accroissent leur demande pour cette denrée. En effet, si ces derniers produisent à la fois du riz et des cultures d'exportation, les revenus plus élevée provenant des exportations leur permettront d'intensifier la culture du riz. Par ailleurs, si les producteurs de cultures d'exportation peuvent acheter le rtz meilleur marché (sans rupture d'approvisionnement) sur le marché intérieur, la demande de riz augmentera et les riziculteurs locaux auront des revenus plus élevés pourvu que le riz produit sur place puisse être livré au lieu de consommation à moindres frais et de manière plus fiable que le riz importé. Dans ce cas également, il est essentiel que les contraintes affectant l'offre soient supprimées si l'économie nationale doit profiter pleinement des relations d'investissement. 30. En résumé, certaines relations fondamentales de consommation, production et investissement, font que l'allégement des contraintes pesant sur la demande (obtenu en s'appuyant davantage sur la demande intérieure et extérieure) accélère le développement de l'agriculture au lieu de le freiner, améliore la sécurité alimentaire nationale au lieu de la détériorer, accélère une nouvelle monétisation de l'économie, favorise l'allocation efficace des ressources par le biais d'échanges interrégionaux et de la spécialisation régionale, et contribue de manière notable à la formation de capital d'investissement dans l'économie et à l'amélioration de la balance commerciale et des servicés. b. Contraintes affectant l'offre 31. Pour que les contraintes affectant la demande puissent être atténuées, il faudra dans le même temps supprimer les contraintes pesant sur l'offre, ce qui servira plusieurs objectifs. S'agissant des contraintes relatives aux prix, les réactions du secteur agricole sont commandées par deux variables importantes : le niveau du taux de change et le régime des changes ainsi que les politiques tarifaires et commerciales, ce qui influence les substitutions aux importations et le développement des cultures d'exportation. Pour que les cultures d'exportation soient concurrentielles, que les produits agricoles d'exportation soient diversifiés et qu'un système efficace de substitutions aux importations soit mis en place, il faudra nécessairement instituer une politique et un taux de change efficace., donc réalistes. - 147 - 32. Comme cela a été noté au Chapitre 2, les taxes à l'exportation ont été sensiblement réduites afin d'améliorer les incitations aux exportations. Les recettes fiscales à l'exportation continueront probablement de baisser étant donné les perspectives défavorables des exportations traditionnelles (café, girofle et vanille) qui sont les seules à être taxées. Les pouvoirs publics devront nécessairement juguler l'inflation en appliquant des politiques monétaires et budgétaires strictes et, dans le même temps, ils devront investir massivement dans des secteurs essentiels tels que l'infrastructure, les communications, la santé et l'éducation, pour n'en citer que quelques uns. I2L faudra donc fournir des efforts importants pour améliorer le système fiscal actuel (taxes à l'importation et de consommation) et améliorer encore les programmes de dépenses et d'investissements publics. (Voir Chapitres 2 et 3). 33. L'IEtat continue de jouer un rôle important et contre-productif en intervenant directement dans la formation des prix dans plusieurs marchés. Si nous prenons le cas de la vanille, qui reste la seule culture contrôlée, Madagascar est en train de perdre rapidement sa part du marché et de compromettre sa deuxième source d'entrées de devises. Sa part du marché américain est passée de 74 % en 1984 à 38 % seulement en 1989, alors qu'il s'agit du marché le plus important (60 % de la consommation mondiale). La gestion officielle des importations de riz, de blé et du stock tampon de riz influencent certainement les équilibres du marché. Ainsi, pour ce qui est de l'approvisionnement en intrants agricoles, tels que les engrais, la gestion par Minagri des importations financées par les bailleurs de fonds a un impact négatif sur l'efficacité du système de distribution des engrais et le niveau des prix. 34. Pour ce qui est des contraintes physiques autres que les prix, les goulets d'étranglement au niveau des transports et des communications ont des conséquences profondes qui se répercutent dans tout le secteur agricole et sur ses possibilités de réagir aux réformeo récentes. Faute d'un réseau de routes rurales bien reliées à un réseau routier national, les exploitants ne sont pas tenus au courant des nouveaux prix et des possibilités d'échanges, ce qui les enferme dans un mode de culture de subsistance et empêche une spécialisation régionale plus efficace. Sans des routes et une infrastructure de bonne qualité, la production intérieure ne peut espérer faire concurrence aux produits importés (ce qui se vérifie pour le riz et les produits laitiers, malgré un véritable avantage comparatif dans la production); les cultures d'exportation (traditionnelles et non traditionnelles) ne sont pas compétitives; la spécialisation accrue des exploitants devient par trop risquée et les relations dont il a été quéstion ne pourront pas être mises à profit par l'économie nationale. (Voir la section sur les transports, les communications et l'information au Chapitre 3, Section C). 35. Les contraintes affectant l'infrastructure sont plutôt institutionnelles que physiques. Les contraintes institutionnelles concernent le bon choix de routes, l'absence de planification et de suivi par l'Etat, les normes souvent trop élevées imposées pour la construction des routes, l'absence quasi totale de maintenance et, parallèlement, l'absence de recouvrement des coûts et de voies de financement claires pour la réhabilitation et la maintenance au niveau local, les inefficacités inhérentes aux travaux en régie et les technologies à forte intensité de capital. Comme nous l'avons vu au Chapitre 3, Section C, il est indispensable que Madagascar améliore de manière significative la programmation, le suivi et l'exécution des investissements publics. Cela se vérifie notamment pour l'agriculture. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la maintenance des routes rurales est une tâche de la plus haute importance et que cela implique forcément la participation des communautés locales et le recouvrement des coûts. - 148 - 36. Le crédit rural est une autre contrainte affectant l'investissement privé dans l'agriculture. En effet, il est pratiquement impossible d'obtenir un crédit rural par l'intermédiaire d'institutions offici&s, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, dans la mesure où l'ag'.q.cîlture malgache est avant tout une agriculture de subsistance, elle produt peu de recettes de sorte que l'octroi de prête par des institutions financières n'est pas une opération financièrement viable. Deuxièmement, il n'existe pas de mécanismes et de mesures d'incitations institutionnels tels que le crédit rural ou les groupes et associations d'épargne, ou bien des mécanismes de crédit liés à la commercialisation des produite agricoles pour diminuer les risques et coûts élevés associés aux prêts aux petits exploitants. Troisièmement, on n'attend pas de la BTM (seule institution de crédit spécialisée) et qui dépend beaucoup trop de financements extérieurs ou transitant par le Gouvernement, qu'elle joue un rôle de véritable intermédiaire commercial financier. La BTM n'est donc pas motivée pour recouvrer ses créances et améliorer sa viabilité financière, de sorte que son taux de recouvrement des prêts a baissé. Les mesures qui seront appliquées devront donc renforcer la viabilité économique de l'agriculture (en améliorant l'infrastructure et les possibilités d'échanges pour les exploitants), mettre en place des réformes institutionnelles en vue d'améliorer la compétitivité des marchés de crédit rural et réduire les coûts et les risques associés aux prêts accordés aux petits exploitants, en encourageant le développement des systèmes de crédit alimentés par les bénéficiaires. 37. Or le programme actuel de dépenses publiques pour l'agriculture n'est pas vraiment compatible avec la stratégie agricole qui vient d'être exposée. En effet, il est prévu que 5,8 % seulement des investissements seront consacrés aux cultures d'exportation en 1990-92 alors que le secteur de 1' rrigation se taille la part du lion avec 70,8 % (non compris les investissements institutionnels). Par ailleurs, un examen de la répartition géographique de ces investissements agricoles donne une idée des déséquilibres entre régions : 41,5 % des investissements sont concentrés dans la région d'Antananarivo (dont 75 % pour le riz), 38,1 % ont été prévus pour la côte Ouest (presque uniquement pour le riz) et 5,3 % seulement sont consacrés pour ainsi dire à un seul projet sur la côte Est (où se trouvent les principales cultures d'exportation). La part des dépenses ordinaires est faible et continue de baisser, d'où des projets inefficaces et non viables (puisqu'il n'y a pas, pour ainsi dire, de recouvrement des coûts). Il est difficile d'évaluer l'efficacité des investissements actuels en l'absence de suivi et d'évaluation des projets. Mais il existe un indicateur assez surprenant et révélateur : malgré les dépenses énormes d'investissement agricoles consacrées systématiquement à l'irrigation et à la riziculture au cours des vingt dernières années, la production de riz par habitant a baissé de 13 % depuis 1973. 38. Il ressort d'une analyse du programme d'investissement dans l'irrigation qu'il serait possible de réaliser des économies considérables sur les dépenses publiques tout en améliorant sensiblement l'efficacité du sous- secteur de l'irrigation et en lui permettant de mieux réagir aux signaux positifs du marché. Ces économies auraient une double origine : i) la prise en charge des investissements et des dépenses ordinaires par le secteur privé au lieu du secteur public (abandon des projets à grande échelle en faveur de projets à petite échelle, transfert aux syndicats d'irrigants des activités prises en charge par les pouvoir publics - recouvrement dea coûts, fonctionnement et maintenance); et ii) la plus grande efficacité des investissements du secteur public dans le sous-secteur de l'irrigation (réhabilitation, travaux sous contrat, gestion au niveau des communautés locales, planification et assistance technique en faveur des syndicats d'irrigants). - 149 - 39. Il faut considérablement améliorer l'efficacité des autres services agricoles fournis par les pouvoirs publics, notamment les services de recherche et de vulgarisation, la production et la distribution des semences, la distribution des intrants agricoles (y compris pour le secteur de l'élevage). Il est possible de réaliser des économies considérables dans ces sous-secteurs en accroissant l'efficacité de ces programmes, en les transférant au secteur privé ou en y mettant fin purement et simplement. c. Contraintes affectant les marchés 40. La dernière série de contraintes tient à l'organisation interne des marchés et aux obstacles administratifs à l'exportation. Il faudra élaborer des stratégies pour améliorer l'efficacité, la discipline, le dynamisme et la compétitivité des marchés d'exportation par le biais d'associations de producteurs et d'associations professionnelles. Il faudra également examiner les différentes options de gestion des risques et le rôle respectif des secteurs public et privé dans la mise en oeuvre des stratégies de gestion et de réduction des risques pour les produits de base. Enfin, il conviendra de se pencher sur la possibilité d'établir un Fonds de développement des exportations pour diversifier les exportations, accroitre leur compétitivité, et promouvoir et faciliter le développement des marchés d'exportation, qu'il s'agisse d'exportations nouvelles ou traditionnelles. 口 1. Ce qui s'est passé dans les années 80 a pu faire croire aux autoritàes malgaches qu'elles avaient définitivement perdu la bataille qu'elles menaient pour mettre de l'ordre dans l'urbanisation. Les investissements d'infrastructure et ceux destinés au développement des services ont péniblement suivi le rythme d'accroissement de la population urbaine, pourtant modeste par rapport à ce qu'il est dans d'autres pays ou à ce qu'il avait été, à Madagascar même, dans les années 60 et au début des années 70. Dans les villes grandes et petites, les habitants les plus aisés ont été pratiquement les seuls à pouvoir acquérir des terrains à bâtir, à obtenir du crédit à la construction et à bénéficier de l'amélioration de l'infrastructure des transports. Les collectivités locales se sont vu confier de multiples attributions, mais elles ne disposaient guère des moyens nécessaires pour s'en acquitter. Les équipements de villes se sont ainsi peu à peu détériorés sans que rien ne soit fait pour les remettre en état ou les remplacer. 2. Deux phénomènes qui se sont produits simultanément à la fin des années 80 ont amorcé un renversement de tendance. Le premier a été la prise de conscience que la croissance économique ne dépendait pas seulement du commerce extérieur, et que l'essor du marché intérieur pouvait y contribuer notablement. Les activités économiques menées dans les villes contribuent à raison de. 45 % au PIB, et davantage encore à la croissance, du fait de l'intensification des échanges entre villes et campagnes. Cette évolution exige que les autorités locales, le Gouvernement et le secteur privé s'emploient ensemble à rationaliser la gestion des agglomérations urbaines. 3. Le second phénomène est que Madagascar a commencé de pouvoir tirer des leçons pratiques de l'application de politiques dont ses dirigeants n'avaient auparavant qu'une connaissance théorique. Le cas de Toamasina a montré qu'il était techniquement possible de restructurer rationnellement des zones d'habitat spontané passablement anarchiques, que les problèmes liés au régime foncier, si complexes soient-ils, peuvent être réglés, qu'il est possible de récupérer les coûts dans une large mesure et que des opérations de ce genre sont socialement et politiquement valables. 4. La présente annexe s'ouvre sur un tableau des conditions économiques qui ont conduit à réévaluer la contribution des villes, grandes et petites, au développement ..,-.conomique. Vient ensuite l'exposé d'une stratégie de croissance à moyen terme qui tient compte de cette réévaluation et met davantage l'accent sur les échanges entre villes et campagnes et sur la création dans les villes de conditions propres à stimuler l'initiative privée. Cette stratégie prévoit que villes et campagnes réagiront plus rapidement aux signaux du marché intérieur et des marchés étrangers. Suivent des recommandations sur les mesures à prendre pour accroitre les recettes et améliorer la gestion financière des collectivités locales, rationaliser la gestion du patrimoine foncier urbain, améliorer les modalités de financement du logement et améliorer les transports urbains de sorte que les ressources dont disposent les villes puissent être utilisées plus efficacement. Des mesures de renforcement des institutions sectorielles sont également préconisées, afin que les améliorations obtenues soient durables. Comme la nécessité de décentraliser, qui est l'une des conclusions générales tirées de l'analyse de l'expérience acquise par Madagascar, est traitée dans le corps du rapport (Chapitee 4. Section D), la présente annexe est consacrée essentiellement à des recommandations sectorielles et techniques 1. L16conomie de l'urbanisation 5. Dans tous les pays en développement, croissance économique à long terme et urbanisation vont de pair. Une croissance soutenue favorise l'urbanisation et la division du travail entre villes et campagnes. En revanche, une récession prolongée freine la migration interne et, si elle dure trop, peut entrainer une contraction des marchés intérieurs et un repli sur l'économie de subsistance. - 152 - 6. L'évolution de l'économie malgache depuis la fin des années 70 a été caractérisée par une récession prolongée, des taux de chômage élevés et la réduction des revenus des ménages, déjà maigres au départ. Cette tendance a amené le Gouvernement malgache à envisager de se donner comme principal objectif de relancer durablement la croissance sans qu'il en résulte des déséquilibres excessifs de la balance des paiements et sans que la stabilité des prix soit par trop compromise. Nous allons procéder à une analyse des schémas de croissance de l'économie rurale et de l'économie urbaine; nous nous intéressons ici à ce que nous appelons l'économie "réelle", c'est-à-dire l'ensemble des activités et des transactions, monétaires ou non, déclarées ou non, qu'elles relèvent du secteur dit "moderne" ou du secteur non structuré. 7. Le tableau de l'économie rurale malgache en 1988 qui se dégage de cette analyse montre que l'agriculteur moyen, une fois couverts ses propres besoins alimentaires, tire l'essentiel de ses revenus monétaires de la vente de ses produite sur le marché intérieur. La croissance des agglomérations urbaines, qui constituent l'essentiel du marché intérieur, est une condition nécessaire (mais non suffisante) de l'augmentation de la productivité de l'agriculture et des revenus de la population rurale. L'économie urbaine fonctionne de telle façon que la construction, notamment celle de logements, et les autres activités s'exercent pour moitié environ dans le secteur non structuré. Ce secteur joue un rôle précieux en comblant les lacunes laissées par le secteur moderne et en exploitant les possibilités que celui-ci néglige. Cependant, pour que le secteur non structuré puisse jouer ce rôle, il faut que le secteur moderne se développe de son côté, car c'est de lui que dépendent l'expansion de l'infrastructure et des marchés et la mise en place des autres éléments d'un cadre propice à l'essor du secteur non structuré. Le volume des échanges de biens et services entre villes et campagnes est du même ordre que celui des exportations de marchandises, preuve supplémentaire de l'importance du marché intérieur. 8. Sous l'effet de la récession, la croissance d'Antananarivo, qui avait été en moyenne de 6,7 % par an dans les années 60 et au début des années 70, était tombée en 1988 à 4 % environ. L'expansion des capitales et des petites villes de Faritany a été un peu plus rapide. Le ralentissement de l'accroissement de la population d'Antananarivo s'est accompagné d'un ralentissement encore plus prononcé de l'expansion de la superficie urbanisée, d'où l'augmentation des densités et le surpeuplement. Aussi des quartiers d'habitat spontané se sont-ils développés aussi bien à Antananarivo que dans les capitales de Faritany, les habitants n'ayant guère d'autre choix pour échapper au surpeuplement. 9. Les autorités locales, les entreprises publiques et les autorités centrales ont toutes cherché, sans grand succès d'ailleurs, pendant les années 80 à orienter l'urbanisation et à y mettre de l'ordre. Les dépenses consacrées au développement urbain par les pouvzirs publics, à tous les niveaux, sont extrêmement faibles depuis 1980, si l'on fait abstraction des fonds consacrés au Premier projet de développement urbain lancé en 1985 avec un financement de l'IDA. Les autorités locales et le Fonds national de développement économique (FNDE) n'ont consacré que de maigres ressources à l'urbanisme. Dans ces conditions, le surcroît de population des villes a été absorbé essentiellement au prix d'un accroissement de la densité de population dans les quartiers existants, et accessoirement grâce à la construction privée de logements sur des terrains agricoles de la périphérie, suffisamment proches des routes et des réseaux des services publics. - 153 - Tableau 1 Accroissement de la population urbair (milliers d'habitants) Taux annuel d'accroissement 1960 1975 1984 1960-75 1975-84 Antananarivo 247 451 854 4.1 7.4 Antsirabé 18 78 93 10.3 2.0 Fianarantsoa 40 68 105 3.6 4.9 Toamasina 39 77 119 4.6 5.0 Mahajanga 34 65 110 4.4 6.0 Totiary 33 45 75 2.1 5.8 Antseranana 28 40 74 2.4 7.1 Total 439 824 1,430 4.3 6.3 Autres centres urbains 223 406 493 4.1 2.2 TOTAL 662 1,230 1,923 7.1 5.1 ao Population urbaine 10. Tout bien considéré, les années 80 n'ont pas constitué une phase totalement négative de l'évolution de la politique urbaine. De l'expérience acquise au cours de ces années, il a été possible de tirer des enseignements utiles non seulement sur le plan pratique, mais aussi pour la définition d'une nouvelle politique urbaine. Malgré des conditions économiques défavorables et quelques faux départs, la période a été marquée par diverses initiatives qui comptent parmi les éléments essentiels d'une politique urbaine cohérente. Dans les années 90, il reste - et cette tache est loin d'être aisée - à développer ces divers éléments et à les combiner de telle sorte qu'une collaboration fructueuse s'instaure entre le Gouvernement, les autorités locales et le secteur privé. b. Mesures d'application de la politique urbaine 11. Le succès des programmes d'investissements urbains exige des stratégies cohérentes et le renforcement des institutions dans les principaux domaines dont dépend le développement urbain. On trouvera plus loin des recommandations sur la démarche & adopter et les moyent A mettre en oeuvre pour améliorer comme il convient la gestion des finances locales, l'am6nagement du patrimoine foncier urbain, le financement du logement et les transports urbains, ainsi que pour renforcer les institutions urbaines. Un certain nombre de recommandations sont reprises dans un programme d'action immédiate prévoyant les mesures A prendre A brève échéance pour leur donner effet. - 154 - c. Renforcement des institutions urbaines 12. Afin de créer un climat propice à l'essor des villes, il importe de renforcer les institutions centrales comme les institutions locales. Pour ce qui est des premières, la création en 1988 du Comité technique national pour le développement urbain (CTNDU) a contribué à compléter le cadre institutionnel du développement urbain. Le CTNDU devrait pouvoir étendre son rôle consultatif sans pour autant empiéter sur les attributions des différente ministères qui y sont représentés. Le Ministère des travaux publics (MTP), chargé de la supervision du développement urbain, est responsable des décisions d'urbanisme prises par les autorités centrales et locales. Cependant, l'organisation interne et le mode de fonctionnement du MTP ne lui permettent pas encore d'accorder aux questions urbaines l'importance qu'elles méritent. La Direction de l'architecture, de l'urbanisme et de l'habitation (DAUH) ne devrait pas se borner à délivrer les permis, approuver les plans d'aménagement, etc.; elle devrait aussi aider directement les collectivités locales. Pour encourager une gestion plus rigoureuse et une meilleure coordination des différentes opérations d'aménagement urbain, il faudrait créer une délégation à l'aménagement urbain, rattachée au Cabinet du Ministre des travaux publics. Le Ministère de l'intérieur, déjà convenablement organisé, devrait aussi être doté de moyens supplémentaires afin qu'il puisse faire en sorte que les autorités locales soient à même de contribuer véritablement au développement urbain. 13. Comme on a pu le voir au Chapitre 4, Section D, les diverses institutions locales (collectivités décentralisées) ont des pouvoirs étendus, mais sont handicapées par le fait que, dans une circonscription donnée, la répartition des pouvoirs et des attributions entre les autorités se situant aux différents niveaux de la hiérarchie n'est pas clairement définie. Une redéfinition des attributions s'impose donc, en particulier pour que l'étendue des pouvoirs des administrations municipales soit mieux à la mesure de l'importance fonctionnelle des villes. Les municipalités de toutes les villes d'une même importý,nce, quelle que soit la place qu'elles occupent dans la hiérarchie des collectivités décentralisées (Fivondronana ou Firaisana), devraient avoir la même mission et disposer des mêmes moyens. D'autre part, de nombreuses villes sont partagées entre plusieurs circenscriptions territoriales; il importe que chacune de ces villes soit administrée par une autorité unique. 14. Le cas d'Antananarivo illustre de façon particulièrement éloquente la nécessité de faire relever chaque ville d'une administration unique. Pour mettre en place le cadre juridique et administratif qui conviendrait le mieux à la capitale, il faudrait, selon nous, procéder en deux temps. Dans le premier temps, il faudrait s'attacher avant tout à améliorer les méthodes d'administration municipale et à créer des instances métropolitaines chargées de faire face à des problèmes précis tels que la lutte contre les inondations et les transports urbains. Les autorités municipales pourraient ainsi se familiariser avec les nouvelles méthodes d'administration appliquées à l'échelle de la région métropolitaine. La seconde phase serait consacrée à l'étude d'un cadre législatif et, une fois celui-ci arrêté, à sa mise en place. d. Ressources financières et gestion financière des collectivités locales 15. Les difficultés auxquelles se heurtent les municipalités sont avant tout d'ordre financier, leurs recettes étant si dérisoires qu'elles ne leur permettent pas de parer à l'essentiel. Leurs ressources financières comprennent les crédits qui leur sont alloués par les autorités centrales, les impôts locaux et des ressources diverses. Les allocations de crédits consenties par les autorités centrales devraient avant tout répondre au principe de la transparence. Le Ministère des finances devrait s'engager à débloquer les sommes auxquelles les collectivités décentralisées ont droit, et devrait publier un calendrier des allocations de crédits qu'il serait tenu de respecter; il devrait aussi envisager de moduler les allocations de - 155 - crédits en fonction des résultats financiers obtenus par les collectivités décentralisées et de leurs besoins d'infrastructure. Pour accroître le rendement de la fiscalité locale, il faudrait en élargir l'assiette afin d'assujettir à l'impôt certaines des personnes qui y échappent actuellement, et il faudrait aussi accroître l'efficacité du recouvrement. Les collectivités décentralisées ont d'autres sources potentiellement importantes de recettes directes, notamment le produit de la vente de biens et de services et diverses recettes parafiscales, mais elles ne les ont guère exploitées jusqu'à présent. 16. Il ne servira à rien de mobiliser davantage de ressources pour les collectivités locales si celles-ci n'améliorent pas considérablement leur gestion financière. Le Gouvernement devrait regrouper les dispositions législatives et les directives applicables aux collectivités décentralisées dans un Code d'administration locale et un Guide de gestion financière établis à leur intention. Entre autres mesures relativement simples qui contribueraient à rationaliser la préparation et l'exécution des budgets des collectivités décentralisées, il faudrait publier une note annuelle définissant des orientations et des objectifs. Une programmation et un contrôle plus rigoureux dez dépenses locales supposent que les collectivités décentralisées commencent par établir des prévisions de dépenses plus réalistes et veillent à ce que toutes leurs dépenses de fonctionnement soient couvertes, puis qu'elles consacrent des ressources suffisantes aux investissements, en puisant dans le Fonds pour l'infrastructure et l'habitation urbaines (FIHU) ou en s'adressant à des banques ou à d'autres sources de financement extérieur. e. Gestion du patrimoine foncier urbain 17. Bien que le taux d'accroissement de leur population soit modéré, les villes ne parviennent pas à répondre à la demande de terrains viabilisés. L'une des principales raisons en est que la proportion des parcelles dont le statut d'occupation est légal est extrêmement faible. Dans la plupart des villes, les gens ont pris l'habitude depuis 40 ans de bâtir des logements sur des terrains dont personne ne sait au juste à qui ils appartiennent ou sur des parcelles appartenant à quelqu'un d'autre. Les règles de lotissement ne sont guère observées et l'on se passe le plus souvent d'un permis de construire. Qui plus est, les familles ont tendance à croire qu'elles peuvent s'installer à peu près n'importe où sans autorisation, en particulier sur des terrains domaniaux, où s'établissent très volontiers les squatteurs. 18. Les mesures de gestion du patrimoine foncier urbain devraient à l'avenir tendre vers trois objectifs. Premièrement, réduire la centralisation et encourager les collectivités locales à participer davantage à l'administration et à la gestion du patrimoine foncier privé et du patrimoine domanial. Deuxièmement, adopter des dispositions transitoires en vue de la légalisation des pratiques foncières traditionnelles. Troisièmement, introduire des incitations qui encouragent les occupants des terrains comme les administrations locales à se prévaloir de ces dispositions transitoires. Il faudrait procéder à une réforme en trois phases d'une durée de quatre à cinq années chacune. Dans un premier temps, il faudrait procéder à une révision générale des textes existants, en vue principalement d'en éliminer les incohérences et les chevauchements. Pendant cette première phase, il faudrait aussi élaborer à l'intention des instances compétentes des projets de dispositions transitoires, notamment un projet de permis d'implantation, un plan type d'urbanisme et d'autres textes concernant l'occupation des sols. Durant la deuxième phase, le nouveau régime serait mis en place dans les villes désireuses de l'appliquer. Il faudrait faire un gros effort pour déterminer à qui appartiennent au juste les parcelles et qui sont les occupants légitimes des terrains sur lesquels se sont installés des squatteurs (en particulier les terrains domaniaux). Dans le cas d'Antananarivo, la municipalité se verrait confier l'administration du cadastre et le soin de délivrer les permis d'implantation et d'établir les plans d'urbanisme. La troisième phase consisterait à poursuivre la - 156 - décentralisation des fonctions de planification de l'occupation des sols et d'urbanisme au profit des principaux centres urbains des Fivondronana et des Firaisana qui s'en acquitteraient en suivant les directives de la Direction du patrimoine et d'autres branches des administrations centrales. f. Situation et financement du logement 19. Dans le cadre de l'action menée pour revitaliser le marché intérieur, il serait tout indiqué d'encourager les investissements consacrés au logement, ce qui contribuerait à la croissance globale et amortirait les effets sociaux du programme de libéralisation. Or, la construction de logoments urbains piétine actuellement, et sa relance exigera des programmes de financement prévoyant une mobilisation plus efficace de l'épargne privée. Plusieurs programmes de ce genre ont été élaborés au cours des dix dernières années, mais il n'ont jamais été mis en oeuvre. Il ne serait pas réaliste d'envisager un système de financement unique, et il faut donc en prévoir plusieurs. Les programmes de financement de la construction de logements devraient avoir pour objectif à court terme non pas l'augmentation du nombre des logements financés, mais l'amélioration de la qualité des services et une expansion régulière allant de pair avec le maintien de l'équilibre financier. 20. Le principal élément de la stratégie de financement de la construction de logements devrait consister à accroître l'offre de parcelles viabiliséas, car il y a tout lieu de penser que c'est là un moyen efficace de stimuler l'épargne et d'accroître le nombre des mises en chantier. Pour encourager la construction de logements locatifs, il faudrait d'abord libérer les loyers et, ensuite, accorder des avantages fiscaux temporaires aux propriétaires de logements locatifs neufs. Une politique visant à encourager l'accession à la propriété devrait comporter deux éléments principaux. Elle devrait tout d'abord faciliter la création et le fonctionnement de coopératives ou de sociétés mutuelles d'épargne et de crédit. Elle devrait, en second lieu, prévoir la mise en place de programmes d'épargne contractuelle qui feraient jouer la concurrence entre les différentes institutions de financement. Pour que les banques et les autres institutions financières soient à même de lancer des programmes efficaces de financement de la construction de logements, la Banque centrale devrait se borner à leur donner des directives générales et ne pas leur imposer une réglementation détaillée. g. Transports urbains 21. Les transport. urbains ont régressé considérablement, en particulier à Antananarivo, du fait de l'insuffisance des tarifs, du mauvais état des chaussées, de l'encombrement des rues et de la mauvaise qualité du service. Il est prévu un programme de réforme des transports en commun en six volets, qui comprend des mesures intéressant l'organisation et la gestion, les tarifs, les exploitants et les usagers. Il importe, en premier lieu, de procéder sans tarder à un audit de gestion des deux entreprises de transports en commun (FIBATA et FIMA). Cet audit consistera à rassembler et vérifier des données sur l'actif, le passif et les comptes d'exploitation des deux entreprises, travail qui devrait déboucher sur des recommandations précises dans le sens d'une liquidation pure et simple ou d'une restructuration. Deuxièmement, l'idée d'établir des plans de transport est bonne, mais il faut l'appliquer avec souplesse. Une fois que les autorités se seront dotées des moyens requis pour établir de tels plans, elles devraient concentrer les précieuses ressources disponibles pour les transports à l'élaboration de projets d'investissement et à l'évaluation de ces projets dans le cadre de l'examen annuel du Programme de dépenses publiques. Ensuite, un relèvement des tarifs s'impose, mais les autorités devront se garder de porter trop brutalement les tarifs à un niveau permettant de couvrir les dépenses d'exploitation, et devront prendre des mesures propres à atténuer les effets sociaux de la hausse. En quatrième lieu, il fauCrait examiner, dans le cadre du Programme de dépenses publiques, les dépenses à engager pour entreprendre les travaux les plus urgents de réfection du réseau de rues et de routes - 157 - d'Antananarivo, travaux qui ont déjà été recensés. En cinquième lieu, il faudrait entreprendre davantage d'études et prévoir de plus nombreux projets intéressant l'ensemble de la région métropolitaine d'Antananarivo; le Bureau de circulation et de transports serait probablement appelé à jouer un rôle de premier plan à cet égard. Enfin, afin d'encourager plus énergiquement l'initiative privée, il faudrait mettre en application dans les meilleurs délais la législation sur la révision du cadre institutionnel des transports, adoptée en 1988-89, et qui prévoit que la desserte d'un itinéraire donné peut être confiée aussi bien à un exploitant indépendant qu'à une coopérative ou à une compagnie de transports. 2. Programme d'action 22. Les mesures que l'on vient de passer brièvement en revue s'intègrent dans un programme à moyen terme visant à revitaliser les villes malgaches et à leur permettre de contribuer comme il convient au développement économique. Il serait logique de prendre en priorité certaines de ces mesures, par exemple, parce qu'elles sont de nature à faciliter les réformes dans des domaines connexes. Ces mesures prioritaires ont été regroupées en un Programme d'action immédiate; elles sont récapitulées ci-après selon le niveau auquel elles devront être décidées. Mesures intéressant l'ensemble du pays : - Nouvelle répartition des attributions des collectivités décentralisées et reclassement des villes en fonction de leur importance économique; - Clarification et renforcement, par le Ministère des finances, des dispositions régissant les allocations de crédits consenties par le Gouvernement aux collectivités décentralisées et de clarification du rôle des experts-comptables; diffusion d'un Code d'administration locale, d'un Guide de gestion financière et d'une note sur les méthodes budgétairer. Mise en oeuvre d'un vaste programme de renforcement des finances locales, avec le concours d'un certain nombre de collectivités décentralisées; - Application de la première phase du programme de gestion du patrimoine foncier urbain; - Amorce des préparatifs nécessaires à l'établissement d'un tableau prospectif à long terme de l'économie malgache et d'un plan de développement national; ces préparatifs devraient comporter la définition des éléments d'un programme de dépenses publiques consacrées aux agglomérations urbaines; - Règlement de la question de l'indemnisation de la municipalité d'Antananarivo pour la reprise des biens des compagnies municipales, et paiement des factures d'eau et d'électricité; - Création de sociétés mutuelles ou de coopératives d'épargne et lancement de programmes d'épargne contractuelle, après établissement par la Banque centrale de la réglementation nécessaire; - Réalisation d'un audit de gestion de la FIBATA et de la FIMA; réorganisation du Ministère des travaux publics en vue de renforcer l'assistance accordée par la Direction de l'architecture, de l'urbanisme et de l'habitation aux collectivités décentralisées, et créer une délégation à L'aménagement urbain, rattachée au Cabinet du Ministre et chargée de coordonner et de suivre l'exécution des projets; transformation de la SEIMAD en société d'économie mixte; évaluation des besoins de formation des collectivités décentralisées, des ministères et des organismes spécialisés. - 158 - Mesures intéressant Antananarivo - Réalisation de la première phase d'une réforme qui devrait faire de la capitale une nouvelle entité juridique et administrative; les mesures à prendre lors de cette première phase viseront à améliorer les méthodes de gestion (notamment celles de la Fivondronana d'Antananarivo-Renivohitra) et à créer, à l'échelle de la région métropolitaine, des organismes chargés de la lutte contre les inondations, des transports, etc.; - Création d'un service des études techniques et de la coordination pour la région métropolitaine d'Antananarivo; - Une fois qu'un accord sera intervenu avec la JIRAMA sur le montant des factures et autres questions en souffrance, mise en place d'un système de recouvrement intégral des coûts pour les services publics de distribution d'eau et d'électricité; - Adoption de mesures visant à accroître les recettes provenant de la vente de biens et services et des redevances sur les emplacements de marché; effort de rationalisation pour accroître les recettes parafiscales. Mesures intéressant les capitales et les petites villes de Faritany - Multiplication des opérations d'aménagement du type de celles de Toamasina, qui comprendront les éléments suivants : amélioration de l'environnement physique, aménagement de terrains viabilisés, réformes visant à assainir les finances locales et à rationaliser la gestion financière des institutions locales, et mise en place de mesures transitoires concernant le régime d'occupation des terrains et l'urbanisme; - Passation avec les administrations centrales de contrats de programme prévoyant des objectifs annuels et les moyens de les atteindre; - Accroissement des recettes provenant de la vente de biens et de services et des redevances perçues sur les emplacements de marché; effort de rationalisation visant à accroître les recettes parafiscales; - Une fois qu'un accord sera intervenu avec la JIRAMA sur le montant des factures et autres questions en souffrance, mise en place d'un système de recouvrement intégral des coûts pour les services publics de distribution d'eau et d'électricité. Annexe 3 Le secteur non structuré - 160 - 1. Consid6rations générales 1. Il n'existe pas de définition universelle du "secteur non structuré" d'une économie. A Madagascar, l'économie clandestine, si l'on entend par la les activités productives illicites ou illégales, est beaucoup moins développée que dans de nombreux autres pays africains, se limitant essentiellement au trafic des pierres précieuses et semi-précieuses. En revanche, l'activité économique marginale, menée en dehors du cadre réglementaire officiel, tient une place très importante; elle comprend l'artisanat et les activités des petites entreprises, dont certaines sont plus ou moins réglementées S. A Madagascar, les activités relevant du secteur non structuré présentent les caractéristiques générales suivantes : elles sont menées à petite échelle, emploient des techniques simples, ne nécessitent que des investissements modestes, sont aisément accessibles aux nouveaux entrepreneurs et sont profondément enracinées dans les traditions locales. Dans les années 80, ces activités se sont considérablement développées, en particulier dans les principales agglomérations urbaines. Comme dans les autres pays en développement, les petites unités économiques qui fonctionnent hors du cadre réglomentaire officiel ont apporté à la p.,oduction intérieure et à la création d'emplois une contribution qui est loin d'être négligeable. Dynamique, efficace et prompt & répondre aux signaux du marché, le secteur non structuré de l'économie malgache a, au coure des dernières années, amorti les effets sur la production du marasme économique gén6ral, de la baisse d'activité dans les industries manufacturières et de la contraction des importations. Sa contribution à la création d'emplois, plus importante encore, a été particulièrement précieuse pour les couches les plus défavorisées de la population. 2. Madagascar est parmi les rares pays africains dont le Gouvernement a reconnu depuis longtemps l'importance de la contribution que le secteur non structuré apporte & la production, à l'emploi, à la formation et à l'optimisation de la distribution des revenus; le Gouvernement malgache a fait diverses tentatives pour intégrer ce secteur à l'économie nationale 6, On peut citer à cet égard l'exemple du Centre national de l'artisanat malgache (CNAM), créé en 1979 avec l'assistance de l'OIT; ce centre s'est révélé fort utile, conférant une structure institutionnelle et donnant "pignon sur rue" à diverses branches de l'artisanat. Le Gouvernement a aussi encouragé la réalisation de diverses études sur le secteur non structuré. Il dispose ainsi d'une masse de données d'expérience sur le secteur non structuré de l'économie malgache 7. 2. Impact sur l'emploi et contribution à la formation 3. D'une manière générale, les activités relevant du secteur non structuré de l'économie malgache procurent des emplois stables, répondant aux besoins de la collectivité et souvent exercés par les membres d'une même famille. Les deux tiers des emplois du secteur non structuré sont permanents, et la moiti& de ces emplois permanents sont exercés par les membres d'une même famille 8. Comme on peut s'en douter, la main-d'oeuvre exerçant ces emplois est essentiellement locale, originaire d'une même Faritany (province), et relativement homogène. A Mahajanga, par exemple, 75 % des personnes employées dans le secteur non structuré sont natives de la ville; à Antananarivo, la main-d'oeuvre du secteur non structuré comprend environ 90 % de personnes originaires de la province où est située la capitale (93 % en 1985). Les travailleurs venus d'autres régions sont pour la plupart jeunes (appartenant au groupe d'Ages 20-29 ans). La plupart des travailleurs du secteur non structuré sont par ailleurs fortement attachées la terre, puisqu'environ 70 % d'entre eux possèdent des parcelles de terres agricoles, généralement héritées, qu'ils cultivent eux-mêmes. Ces caractéristiques corremipondent tout à fait à celles de la société malgache en général. C'est ainsi .u'à Madagascar, le secteur non structuré offre des possibilités de changement d'emploi dans une société où des facteurs d'ordre religieux et - 161 - sociologique réduisent la mobilité géographique de la main-d'oeuvre (voir le Chapitre 1). 4. Dans les agglomérations urbaines, la croissance a attiré une main-d'oeuvre plus nombreuse que les emplois offerts dans le secteur moderne de l'économie. Le secteur non structuré a joué un rôle précieux en offrant du travail à de nombreux demandeurs d'emploi, qui étaient soit incapables de trouver un emploi permanent dans le secteur moderne, soit en quête d'un second emploi, cas assez fréquent étant donné le bas niveau des salaires réels. Pendant la crise économique du début des années 80, puis pendant la période de stagnation qui a duré jusqu'en 1988, de nombreuses familles malgaches, voyant décliner le pouvoir d'achat des revenus qu'elles tiraient d'activités menées dans le secteur moderne, ont été amenées, pour survivre, à développer leurs activités dans le secteur non structuré. Bien qu'il n'existe pas de statistiques du nombre annuel des créations d'emplois, les études établies jusqu'à présent indiquent que le nombre des emplois relevant du secteur non structuré a fortement augmenté pendant la période 1985-89. Il ressort des études consacrées au secteur non structuré d'Antananarivo et d'Antsirabe que l'apparition d'entreprises nouvelles et l'expansion des unités existantes ont entraîné de nombreuses créations d'emplois. En 1985, la population d'âge actif (à partir de 12 ans) des agglomérations urbaines se répartissait presque également entre le secteur non structuré et le secteur moderne (41 % contre 43 %), la fraction restante étant employée dans le secteur agricole à l'intérieur même de l'agglomération (voir Tableau 1). Si l'on fait abstraction des emplois de fonctionnaire (qui relèvent forcément du secteur moderne), on constate que, dans les agglomérations urbaines, le secteur non structuré offre davantage d'emplois que le secteur moderne. Tableau 1 : Composition de la Dopulation active dans les agglomérations urbaines, par secteur et par type d'activité, 1985 (en pourcentage) Secteur Secteur non Agriculture moderne structuré traditionnelle Total Fonction publique et entreprises publiques 7,2 - 7,2 Entreprises privées dont : 35,5 41,3 16,0 92,8 Entreprises productrices de biens 22,7 4,8 16,0 43,5 Entreprises prestataires de services 12,8 36,5 - 49,3 Total 42,7 41,3 16,0 100,0 Source : Office statistique et informatique pour la programmation du développement, Programme d'ajustement structurel sur l'emploi et la pauvreté à Madagascar, 1989. 5. Les données disponibles pour 1988 indiquent une répartition similaire de la main-d'oeuvre (encore qu'une comparaison rigoureuse rie soit pas possible, la définition des activités relevant du secteur non structuré ayant été modifiée dans l'intervalle) 1. En 1988, le secteur non structuré (agriculture non comprise) employait environ 42 % de la population urbaine active. La croissance de l'emploi dans ce secteur était alors plus rapide que l'accroissement de la population urbaine (lui-même beaucoup plus rapide que celui de la population rurale). Le secteur non structuré peut être considéré comme le secteur le plus dynamique de l'économie des agglomérations urbaines; on prévoit que le nombre des emplois relevant de ce secteur augmentera en moyenne de 5,2 % par an jusqu'en l'an 2000 . - 162 - 6. Dans les campagnes, en revanche, les activités non agricoles relevant du secteur non structuré n'emploient que 4 % de la population active, tandis que l'agriculture (y compris l'agriculture de subsistance) en absorbe 58 %, et le commerce et les activités mixtes 36 %. Le secteur non structuré de l'économie rurale, y compris l'agriculture de subsistance, ne contribue pas autant à la création d'emplois que le secteur non structuré de l'économie urbaine. Avec la poursuite de l'urbanisation, il faut donc s'attendre pour les prochaines années à ce que le secteur non structuré, dans l'ensemble de l'économie, prenne une place encore plus importante que celle qui était la sienne dans les années 80. 7. Le secteur non structuré apporte aussi une contribution très importante à la formation et à l'éducation. La plupart des personnes employées dans ce secteur ont acquis leurs qualifications sur le tar, tirant les leçons de leurs erreurs et s'emploirant à transmettre à d'autres ce qu'elles avaient appris. L'apprentissage auprès de quelqu'un qui possède parfaitement son métier est le mode de formation le plus courant. Cette formule est avantageuse pour l'apprenti comme pour le patron et se révèle efficace : les apprentis constituent une main-d'oeuvre bon marché et ils reçoivent une formation portant exclusivement sur des qualifications pour lesquelles il existe une demande réelle; l'apprentissage exerce ainsi des effets induits extrêmement positifs. La formation de la main-d'oeuvre du secteur non structuré est prise en charge à raison de plus de 80 % soit par les organisations communautaires, soit par la famille. A Mada -scar, les personnes travaillant dans le secteur non structuré ont un assez 'on niveau d'éducation, ce qui n'est pas le cas dans certains autres pays en développement; le taux d'alphabétisation dans la main-d'oeuvre du secteur est actuellement de 95 % (contre 90 % en 1979); on y compte 33 % de personnes ayant au moins commencé des études secondaires, et même quelques-unes ayant fait des études supérieures (2 %). Les chefs d'entreprise ont en général un niveau d'instruction supérieur à celui de leurs salariés. Il est intéressant de noter que 3 % seulement des salariés du secteur non structuré âgés de moins de 25 ans sont illettrés ". 3. Production et productivité 8. L'expansion du secteur non structuré tient en grande partie à ce qu'il réagit rapidement aux signaux du marché et utilise efficacement les ressources. La forte poussée des investissements observée pendant la période 1978-80 a été suivie d'une crise économique. Les capitaux ont cessé d'affluer, les réserves de devises se sont épuisées et producteurs et consommateurs se sont trouvés dans une situation désespérée du fait de la réduction massive des importations. Le secteur non structuré a pris alors la relève en développant ses activités et en les étendant à de nouveaux domaines. Il a joué un rôle très important pendant la crise et pendant la période de stagnation qui a suivi. En 1986 et 1987, par exemple, alors que la production des industries manufacturières modernes était stagnante ou en baisse, le secteur non structuré s'est développé de sorte que la croissance de la production du secteur secondaire dans son ensemble s'est accrue de 4 et 5 %, respectivement, pour ces deux années. 9. A Madagascar, les domaines où le secteur non structuré joue le rôle le plus important sont la menuiserie et la charpente, la chaudronnerie et les petites industries mécaniques, la fabrication de matériaux de construction, l'entretien des véhicules automobiles et divers autres services de réparation ou d'entretien. Parmi les métiers les plus courants du secteur non structuré, on peut citer ceux de petit détaillant et de marchand des rues, de conducteur de véhicule non motorisé (pousse-pousse, voiture à bras, etc.), de marchand de fruits et légumes, de marchand de charbon de bois ou de briques, etc. Dans le domaine de la fabrication de matériaux de construction et dans celui du bâtiment, le secteur non structuré tient une place importante, et sans cesse croissante. Les petites entreprises et les artisans indépendants dominent de plus en plus le secteur du bâtiment. - 163 - 10. Le secteur non structuré n'a pas seulement pour clientèle les groupes & faible revenu; les biens et services peu coûteux qu'il produit intéressent l'ensemble des consommateurs, et même le secteur moderne, où des entreprises les achètent pour les revendre ou les utilisent comme intrants à la place de produite intermédiaires importés. Les produite de l'artisanat sont généralement destinés aux touristes. On estime que la valeur ajoutée par le secteur non structuré de l'économie malgache représente globalement 20 à 25 % du PIB; sa contribution par secteur est très variable, allant de 3 % pour les industries extractives à 75 % environ pour le commerce de gros et de détail. 11. D'après les statistiques de l'emploi et de la production, la taille du secteur non structuré de l'économie malgache est comparable à celle du secteur non otructuré de l'économie des autres pays africains. Cependant, la proportion de la main-d'oeuvre employée dans ce secteur est nettement plus faible A Madagascar que dans les autres pays, tandis que sa contribution à la production totale est un peu supérieure. Selon des estimations récentes de 1'OIT, le secteur non structuré emploie en moyenne 59 % de la main-d'oeuvre des pays d'Afrique subsaharienne; à l'issue d'une étude portant sur 17 pays africains, l'OIT a calculé que la contribution du secteur non structuré au PIB y était en moyenne d'environ 20 %. Les différences observées par rapport aux autres pays africains semblent dénoter, dans le cas du secteur non structuré de l'économie malgache, une productivité plus élevée qui pourrait s'expliquer par le fait que la main-d'oeuvre employée dans ce secteur a un niveau d'inatruction supàrieur à ce qu'il est dans les autres pays de la région. 4. Impact du secteur non structuré sur les revenus et la consommation 12. Bien que les emplois qu'il offre soient faiblenant rémunérés, le secteur non structuré constitue une source importante de revenus et contribue donc dans une mesure non négligeable à la demande effective globale. Comme l'indiaue le Tableau 2, le montant total des dépenses de consommation des citadino employés dans le secteur non structuré représentait en 1988 le quart environ du total des dépenses de consommation des ménages urbains. Par tête, les dépenses des citadins tirant leurs revenus du secteur non structuré représentaient seulement 55 % de la moyenne annuelle calculée pour l'ensemble des méneges urbains (332 dollars). Il faut noter cependant que le montant par tête des d4penses de consommation des ménages qui vivent de l'agriculture, que ce soit dans les agglomératione urbaines ou dans les campagnes, est encore plus faible. Il convient aussi de noter qu'il faudrait déduire du montant brut des dépenses des ménages qui tirent leurs revenus d'activités relevant du secteur non structuré la part correspondant à la charge fiscale, ce qui est pour le moment impossible faute d'informations fiables. Le secteur non structuré supporte en effet, indirectement, une certaine charge fiscale : les intrante sont généralement achetés localement à des détaillants, à un prix sur lequel sont répercutés les taxes de consommation, les taxes sur les combustibles et les droits d'importation. En outre, eaute d'avoir accès à des instruments d'épargne, le secteur non structuré ne peut aucunement échapper à la taxe d'inflation. - 164 - Tableau 2 Dépenses des ménages, 1985 (en millions de dollars) Ménages urbains Ménages ruraux Par tête TotaL Par tête TotaL Agriculture 126 25 117 570 Activités mixtes 174 78 134 402 Fonction publique 430 142 304 43 Restant du secteur moderne 443 284 351 21 Elite 3.848 204 1.376 6 Secteur non structuré 183 220 135 40 TotaL 332 954 129 1.082 Source : MADAGASCAR: Urban Sector Review, juin 1990. 5. Les investissements et leur financement dans le secteur non structuré 13. Le secteur non structuré, faute d'avoir accès aux moyens de crédit du secteur moderne, et aussi parce que la création d'une entreprise n'y exige qu'une faible mise de fonds, obtient généralement les capitaux dont il a besoin par des moyens informels 12. Dans 75 à 80 % des cas, la mise de fonds nécessaire au lancement d'une nouvelle entreprise provient de l'épargne personnelle du propriétaire ou de celle de sa famille; elle provient dans 10 à 15 % des cas d'un héritage; les nouveaux entrepreneurs ont donc rarement recours (dans moins de 10 % des cas) à des emprunts contractés hors du cercle familial, par exemple auprès d'un usurier, d'un prêteur sur gage ou d'un négociant. Le rôle prédominant joué par la famille et la communauté dans le financement dea nouvelles entreprises tient à la tradition et détermine aussi des attitudes qui se manifestent par une certaine prévention à l'égard de groupes ethniques différents des autres soit par leur culture, soit par leur niveau de revenu. La productivité du travail paraît moindre dans le secteur non structuré que dans le secteur moderne. Or, les études de l'OIT ont montré qu'à Madagascar, la productivité marginale du capital était plus élevée dans le secteur non structuré. Il faut en conclure que les Malgaches investissent dans le secteur non structuré non seulement dans le but de créer des emplois et des sources de revenu, mais aussi parce que ceux d'entre eux qui n'ont pas accès aux instruments d'épargne et aux autres types de placement y voient une possibilité de faire fructifier leur argent. 6. Comment créer des conditions favorables à l'essor du secteur non structuré 14. Que l'on considère le secteur non structuré comme un élément permanent de l'économie qui apporte une importante contribution au développement, comme un secteur de transit où les ruraux fraîchement installés dans les agglomérations urbaines et les jeunes travaillent en attendant de trouver un emploi dans le secteur moderne, ou simplement comme un secteur tampon qui amortit les effets des crises économiques cycliques, le fait est que, dans le cas de Madagascar, la contribution de ce secteur à l'activité économique grd.rle est indéniable. Le secteur non structuré joue un rôle essentiel dans 1x maPure où il constitue une source importante de revenus et qu'il absorbe une ,rrtie de la main-d'oeuvre excédentaire. Il est facile d'y lancer une entreprise parce que la mise de fonds initiale est modeste et la période d'amorçge brève. Les pauvres, les groupes minoritaires et surtout les femmes, qui jouent un rôle important dans le secteur non structuré de l'économie malgache, ont ainsi la possibilité de mettre à profit leurs qualifications et de gagner de l'argent, tout en produisant des biens et des services pour lesquels il existe une réelle demande. Les activités relevant du secteur non structuré apparaissent encore plus importantes si l'on tient - 165 - compte de la forte intégration, en amont et en aval, des activités s'exerçant dans les agglomérations urbaines et dans les campagnes. 15. A Madagascar, le secteur non structuré donne constamment des exemples de l'esprit d'entreprise et de l'ingéniosité indispensables à l'utilisation optimale des ressources disponibles. Ce secteur peut être compétitif, bien qu'il ne bénéficie pas de la protection dont jouit le secteur moderne, n'ait pas accès aux facilités offertes à celui-ci et doive généralement mieux rémunérer les capitaux qu'il se procure. Il est particulièrement intéressant de noter que le secteur non structuré de l'économie malgache comporte, dans le domaine de la métallurgie de transformation et dans celui du recyclage des déchets de métal,, des entreprises qui non seulement utilisent au mieux les reeeources, mais aussi contribuent à atténuer les problèmes écologiques (voir Chapitre 4, Section C). Par exemple, les entreprises de chaudronnerie du secteur non structuré font preuve d'une efficacité et d'une ingéniosité dont il serait possible de tirer parti, grâce à des incitations laissant jouer comme il convient les mécanismes du marché, pour la mise au point de fourneaux à haut rendement énergétique, ce qui aurait une incidence écologique très positive. Enfin, parce que son sort est si étroitement lié à celui d'une très importante fraction de la population, notamment des groupes les plus vulnérables, le secteur non structuré peut apporter sa contribution à la solution des problèmes sociaux soulevés par le développement et peut amortir le contre-coup des mesures d'ajustement. 16. Dans de nombreux pays en développement, les pouvoirs publics ont recours à diverses tracasseries, voire à des mesures qui tiennent de la persécution, pour décourager l'essor du secteur non structuré (tel n'est heureusement pas le cas à Madagascar, où le Gouvernement est conscient du potentiel de ce secteur). Par définition, le secteur non structuré, fonctionne en dehors du cadre réglementaire officiel. On pourrait donc être tenté de dire que la meilleure politique que les pouvoirs publics puissent avoir à son égard consiste à le laisser tranquille. Le laisser-faire vaut effectivement mieux qu'une politique de réglementation tracassière. A Madagascar, cependant, des possibilités d'intervention constructive s'offrent aussi bien au Gouvernement qu'aux donateurs; il ne s'agit pas d'intégrer le secteur non structuré à l'économie moderne mais simplement de tirer le meilleur parti des atouts de ce secteur et de créer des conditions plus propices à son essor. 17. Compte tenu des informations disponibles sur le secteur non structuré et de l'expérience acquise dans d'autres pays, il apparaît que les mesures visant à créer des conditions propices à l'essor de ce secteur devraient porter avant tout sur la formation technique et l'enseignement des méthodes de gestion, et sur le crédit. Le système d'apprentissage qui existe dans la plupart des domaines d'activité D'est révélé efficace, et il convient d'en encourager le développement par certaines mesures d'incitation. Une formule de partage des frais permettrait de placer de plus nombreux apprentis dans les entreprises du secteur non structuré, en particulier celles qui travaillent dans les branches d'activité ayant le plus d'avenir - menuiserie et charpente, métallurgie de transformation, bâtiment, réparations de machines et de matériel électrique. La formation dispensée sur le tas pourrait être rendue plus efficace encore si elle était complétée par de brèves périodes de formation de type classique. Les donateurs pourraient soutenir l'action entreprise en ce sens par le Gouvernement ou des ONG, et accorder une assistance technique pour le perfectionnement du personnel du secteur non structuré, tant dans le domaine technique que dans celui de la gestion. (La Direction de l'artisanat du MIEM, qui a déjà pris un certain nombre d'initiatives à cet égard, dont certaines se sont révélées utiles, pourrait coordonner ces efforts.) 18. Nombre de ceux qui souhaitent s'établir dans le secteur non structuré doivent souvent y renoncer faute de disposer personnellement de la modeste somme correspondant à la mise de fonde nécessaire ou de pouvoir emprunter cette somme à des membres de leur famille. On devrait mettre en place un système de crédit qui tienne compte des particularités sociales et - 166 - culturelles de Madagascar. Comme les entreprises du secteur non structuré ont essentiellement recours à de la main-d'oeuvre locale et sont fortement attachées à certaines traditions, le meilleur système de crédit pourrait être un système lui-même informel. L'expérience acquise dans d'autres pays montre que les groupements locaux sont mieux placés que quiconque pour étudier les demandes de prêt et qut. leur connaissance de première main des conditions locales leur permet de faire des recommandations judicieuses. Des formules faisant appel à ces groupes ont donné de bons résultats au Bangladesh et dans plusieurs autres pays avec des pourcentages extrêmement faibles de créances irrécouvrables. Un système de crédit décentralisé serait bien adapté aux réalités sociales et géographiques de Madagascar. Les pouvoirs publics pourraient aussi aider le secteur non structuré en faisant preuve à bon escient d'une certaine souplesse dans l'application des règles régissant les marchés publics, afin d'encourager les organismes publics à acheter davantage de produits (matériaux de construction en particulier) provenant de ce secteur, produits qui, du reste, sont généralement moins chers que les produits importés ou ceux du secteur moderne. Enfin, comme il est dit plus haut, il ne faut pas sous-estimer la contribution potentielle du secteur non structuré à la solution de certains problèmes à long terme, que ces problèmes touchent la croissance économique, la mise en valeur des ressources humaines, le développement de la capacité de production ou la préservation de l'environnement. 日 168 - "Les dix commandements" de l'Administration malgache Ce qui suit est le texte de la lettre du Président Didier Ratsiraka enjoignant tous les services gouvernementaux à suivre les directives administratives contenues dans la proposition du Premier Ministre, le Col. Victor Ramahatra. Ce texte (No 486-PRDM/DDC), publié dans le Journal officiel du 18 décembre 1990, énonce les règles de conduite auxquelles les fonctionnaires et les agents de l'Etat doivent se conformer, en particulier dans leurs relations avec le public. L'objectif est d'instaurer une certaine déontologie au sein de l'Administration et de renforcer la confiance entre le public et l'Administration. 01. L'Administration ne doit pas se permettre de. bloquer arbitrairement les correspondances qui lui sont adressées. Les correspondances adressées à l'Administration portent sur divers objets, mais celles principalement visées ici concernent les demandes tendant à obtenir une faveur, à jouir d'un droit reconnu par les lois et règlements ou à exprimer des doléances. il arrive que de telles demandes ne peuvent pas être adressées directement à l'autorité détentrice du pouvoir de décision, irais doivent passer par divers échelons à subordination hiérarchique ou sans subordination aucune. Or. certaines autorités se permettent de ne pas transmettre ces demandes à qui de droit et ne daignent même pas aviser les auteurs du -gort de leurs demandes. La principe devrait être que l'autorité saisie doit acheminer la demande à l'autorité de décision. Elle est libre d'émettre une opinion favorable ou défavorable, mais elle est tenue de la transmettre. Si elle estime que le dossier est incomplet ou non en état, elle doit en aviser le demandeur et l'inviter à mettre son dossier en état,, en particulier dans le cadre de notre incitation aux investisseurs. Cette règle doit être enseignée dans les organismes de formation. 2. Z'Administ.ratioti doit: aider le public. il se peut que le public, mal informé, ne frappe pas à la bonne porte et adresse sa demande à une autorité incompétente. Dans ce cas, l'autorité indûment saisie dolt - ou renseigner le demandeur sur l'autorité qu'il doit saisir; - ou transmettre directement la demande à l'autorité compétente et en aviser le demandeur. 3. L'Administration doit faciliter les démarches de l'administré. Les prétentions du public sont parfois fondées sur des textes de lois ou règlements qui en définissent toutes les conditions. XI est donc souhaitable que l'Administration mette à la disposition du public des imprimés : - donnant la liste des conditions à remplir ou des pièces à fournir; - tenant lieu de formulaires de demandes. - 169 - Bref, chaque administration doit mettre à la disposition du public toutes les informations nécessaires concernant son secteur d'activité. L'utilisation du journal Vaovao est, une nouvelle fois, recommandée. La création d'une entité de relations publiques chargée de donner toutes les informations nécessaires sur l'activité de l'Administration concernée et sur les démarches à effectuer auprès de cette dernière doit être généralisée au sein de chaque administration. Chaque service public doit aussi pouvoir mettre à la disposition du public et aux frais de ce dernier la photocopie des textes (lois ou règlements) d'usage public concernant son activité. 4. L'Administration doit s'astreindre un délai de traitement des dossiers. Rares sont les textes prévoyant un délai de réponse pour l'Administration. Il s'ensuit que le public est livré aux caprices des agents de l'Administration et n'est jamais sûr de la date où il aura une réponse. Quelques services ont fait un effort pour pallier à cet inconvénient en s'astreignant un délai. Il en est ainsi, par exemple, de la délivrance des actes d'état-civil dans certains Firaisampokontany. Cette pratique devrait être étendue à toutes les administrations, lesquelles sont instamment invitées à afficher le délai de traitement de dossiers qu'elles jugent convenables et qu'elles peuvent respecter. Bien entendu, les délais légaux ou réglementaires, s'il y en a, doivent être affichés. La réponse de l'Administration, positive ou négative, doit être donnée dans ces délais considérés comme délais maximaux à ne pas dépasser. En tout cas, l'Administration doit dorénavant s'appliquer à fixer des délais dans les textes qu'elle est amenée à élaborer et prévoir dans tous les cas un mécanisme de recours hiérarchique et juridictionnel. 5. L'Adainistration doit avoir le courage de remettre en cause certains principes. a. Le principe du silence valant -refus. Très rares sont les textes qui,' -comme l'ordonnance No 62-017 du 14 août 1962 (J.O. du 1er septembre 1962, p. 1711) précise que le silence de l'autorité administrative vaut acceptation. Le principe généralement admis est que le silence de l'Administration vaut refus. Peut-étre est-il temps, dans les textes à venir, de rompre avec cette tradition et de préciser que le silence de l'autorité administrative, passé un certain délai, vaut acceptation, lequel délai étant censé courir à partir de la date à laquelle l'autorité de décision a reçu la demande. Toujours est-il que l'idéal est qu'à une demande écrite, il soit donné une réponse écrite. b. Le principe légal du rejet implicite. A défaut de délais fixés par des textes légaux ou réglementaires, le principe du droit positif actuel est que l'Administration ne peut être considérée comme avoir implicitement rejeté une demande qu'après quatre mois de silence et ce n'est qu'à l'expiration de ce délai que le requérant peut Intenter un recours. - 170 - L'ordonnance No 60-048 du 22 juin 1960 qui, en son article 4, paragraphe 4, a posé ce principe, ajoute que "fa l'autorité administrative est un corps délibérant, le délai de quatre mois précité est prorogé, le cas échéant, jusqu'à la fin de la première session légale qui suivra le dépôt de dcèmande" . La Primature estime que l'Administration moderne et l'environnement socio-économique national ou international actuel ne peuvent pas s'accommoder de tels délai# et qu'il faudrait envisager la refonte de cette ordonnance en vue de réduire ces délais. Il est grand temps que l'Administration comprenne que le temps, c'est de l'argent. 6. L'Admnistration doit opter systématiquement pour l'automaticité de décision. La marge du pouvoir discrétionnaire de 1'Administration doit être réduite au strict minimum par la publication de règles de jeux claires et précises qu'elle doit respecter. Les textes devant trouver application auprès du public doivent tendre vers cet objectif. Ceci a d'ailleurs été posé comme principe dans la correspondance citée en référence portant cadre conceptuel d'élaboration des textes. 7. L'Administration doit briser l'anonymat. Le mythe du fonctionnaire anonyme n'est plus de mise dans l'Administration moderne. Les noms et qualités des agents en relation avec le public doivent être affichés devant leurs portes ou apparaître sur un écriteau placé sur leur bureau pour qu'on sache avec qui l'on a affaire. L'utilisation de badges pourrait s'avérer d'une pratique élégante. A défaut de salles communes ou vitrées, les portes des bureaux doivent rester ouvertes dans la mesure du possible et les attributions des occupants visiblement affichées au dehors. Les programmes des ministères en matière de marchés publics doivent aussi être affichés. La correction et la courtoisie doivent être de règle pour les agents en contact avec le public. a. L'Administration doit muter périodiquement les agents en contact avec le public. La sécurisation d'un agent à un poste appelé à avoir des contacts avec le publie-doit être bannie. Une mutation périodique, ne serait-ce qu'au sein de l'organisation, est vivement recommandée. En clair, un fonctionnaire ou un magistrat ne doit pas rester longtemps au même poste. Je dois rappeler ici que, dans le cadre de la moralisation de l'Administration et l'amélioration du rucouvrement des impôts et de la sécurité publique, le Chef de l'Etat a donné des directives lors du Conseil conjoint du 7 septembre 1990 pour que les agents répressifs (ZP, PN, Magistrats, Douanes, Impfts) ne restent pas plus de trois ans au même poste, une rotation tous les deux ans étant souhaitable. - 171 - Cette mesure qui a fait l'objet de la note No 851/90-PM/SGG/C du 12 septembre 1990 devrait être étendue aux autres agents en relation avec le public. Pour les corps qui ont déjà une pratique de rotation (IGE, CF, Armée, etc.), il y a lieu d'en réactiver l'usage en vue de la rédynamisation des entités concernées. Enfin, il ne serait peut-être pas mauvais d'envisager la réutilisation d'une pratique qui avait eu lieu dans certains corps, l'Armée notamment, consistant à exiger de leurs cadres de se faire délivrer au terme de leur affectation un certificat de bonnes vie et moeurs par l'autorité locale (autrefois, le maire), lequel document devant servir pour leur notation, avancement ou promotion. 9. L'Administration doit savoir punir et récompenser. Il existe de bons fonctionnaires. Ceux-ci doivent être encouragés et récompensés. Tout au moins leurs droits minimaux (avancement, salaires, distinctions honorifiques, etc.) doivent être suivis de près et satisfaits. Par contre, les mauvais fonctionnaires doivent être sanctionnés. Les notes de complaisance en matière d'avancement doivent être prohibées. La meilleure manière do juger un agent en relation avec le public est d'écouter ce que le public pense de lui. Un registre côté et paraphé pourra être mis à la disposition du public pour lui permettre d'exprimer ses doléances ou de témoigner sa satisfaction. L'utilisation d'une boîte à idées à l'usage du public est aussi vivement conseillée. 10. L'Administration doit ày'auto-évaluer et s'ouvrir à l'audit externe. L'auto-évaluation est effectuée par une entité de contrôle interne que chaque organisme doit obligatoirement mettre en place pour en suivre le fonctionnement, vérifier la. manière et la rapidité de traitement des dossiers, étudier les réclamations des usagers. Les responsables doivent aussi avoir le courage de recourir à l'audit externe, par exemple à !'IGE ou aux ISP, pour avoir une idée de fonctionnement de l'organisme dont ils ont la charge." -172- 1. Un indice des prix de Laspeyres a été établi sur la base des 10 principales cultures (cultures vivrières, d'exportation et industrielles) et déflaté en appliquant l'IPC des ménages traditionnels pour les cultures non vivrières P = (PiQo)/(PoQo). (NF-IPC), où Pi = Prix au producteur d'un produit agricole l'année i Po = Prix au producteur d'un produit agricole l'année de base o Qi = Production d'un produit agricole l'année i Qo = Production d'un produit agricole l'année o NF-IPC = IPC pour les cultures non vivrières en se fondant sur l'IPC des ménages traditionnels. 2. Berthelemy J. C. Offre de biens manufacturés et développement agricole. Madagascar. OCDE 1988. 3. Dans le cas des produits laitiers, même les importations commerciales font une concurrence déloyale à la production intérieure car la plupart d'entre elles sont exemptes de toute taxe à l'importation. 4. Cette annexe s'inspire du Rapport No 8835-MAG de la Banque mondiale, intitulé Madagascar: Urban Sector Review, juin 1990, 5. On a pu dire que le secteur non structuré était comme un élephant, facile à reconnaître mais difficile à définir et à décrire. L'Organisation internationale du travail (OIT) a dénombré au moins 50 définitions des "petites" entreprises à l'issue d'une étude portant sur 75 pays. 15. Direction générale du Plan, Les options fondamentales pour la pl ýication socialiste, décembre 1977. 7. L. nde étude lancée en 1978 (Direction générale du Plan, Enqtuête »M,. àecteur informel dans le grand Antananarivo, mars 1980) a permis de mieux comprendre différents aspects du fonctionnement du secteur non structuré et a incité les autorités à prendre diverses mesures, dont la création en 1979 du CNAM. Deux enquêtes ont été réalisées par la Banque de données de l'Etat (BDE), l'une en 1978, et l'autre en 1984, mais elles n'ont porté que sur Antananarivo et n'ont donc pas permis d'obtenir suffisammept d'informations sur la structure des activités étudiées. Aussi l'OIT a-t-elle décidé d'établir, dans le cadre de son Programme des emplois et des compétences techniques pour l'Afrique (PECTA), une série d'études sur le secteur non structuré de l'économie des quatre principales villes de Madagascar (Antananarivo, Toamasina, Antairabe et Mahajanga); les résultats de l'étude portant sur la capitale ont été publiés en 1985 sous le titre Le secteur non structuré urbain d'Antananarivo : nouvelles priorités eectorielles. Ces études ont permis d'évaluer la contribution du secteur non structuré à la création d'emplois et à la production, ont facilité la définition des priorités sectorielles et ont permis de rassembler des informations précieuses pour l'établissement de comptes nationaux détaillés pour 1984. L'OIT a récemment consacré une étude au champ plus restreint, consacrée à la situation et au potentiel de l'artisanat (Direction de l'artisanat, MIEM, Politique de dévelopement de l'artisanat, décembre 1988). 8. OIT, Le secteur non structuré d'Antsirabe : rapport d'une enquête, 1985; OIT, Le secteur non structuré de Mahaianqa : rapport d'une auête, 1985; Le secteur non structuré de Toamasina : rapport d'une enquete, 1985. 9. Banque mondiale, Madacascar: Urban Sector Review, couverture jaune, juin 1990. - 173 - 10. D'après les projections figurant dans Urban Sector Review. Ces projections ont été prises en considération pour l'établissement du scénario macroéconomique principal présenté au Chapitre 5. 11. Ministère des travaux publics, Le dévelop2ement du secteur informel & Antananarivo et ses cons6cuences urbanistiqueM. février 1985. 12. Il y a quelques exceptions. Par exemple, en 1988, le Gouvernement a lancé, à l'intention des petits artisans, un programme de crédit pour lequel il a débloqué 2 milliards de francs malgaches; cependant, la proportion d'artisans qui ont pu effectivement en bénéficier est très faible. APPENDICE STATISTIQUE (EN ANGLAIS) MADAGASCAR STATISTICAL APPENDIX Table of Contents Population by Age Group, 1985, 1990, 1995, 2000, 2025 02 . . . . A1 GDP by Industrial Origin at current Factor Cost . o st . . . . . .o A2 GDP by Industrial Origin at Constant 1984 Factor Cost . . . . o o . .A3 GDP by Expenditure Categories at Current Prices . . . . . . . . . A4 GDP by Expenditure Categories at Constant 1984 Prices . . . i c. .. .A5 Nongovernment Wage Employment by Sector, 1984-1989 . . . . 19 . 9.. A6 Production of Food and Industrial Crops, 1984-90 . . . . . . . A7 Production of Export Crops, 1984-90 . - .. . . . . . . . . . . . . . A8 Production and Consumption of Electricity, 1984-90 98 . . . . . . . A9 Merchandise Exports, 1980-90 . . . . . . t . .o . . . . . . . . . . A10 Merchandise Imports, 1980-90 . . . . . . . . . . a . . . . . . . . A12 Balance of payments, 1980-90 . . . . .o . . . . . . . . . . . . . A13 Outstanding External Debt by type of CredLtors,1975, 1980, 1985-1990 A14 Government Financial Operations, 1984-90 .t. . . to . . . . . . Al5 Budgetary Revenue, 1984-90 . . . . . .P . . . . . . . . A17 Government Current Budgetary Expenditure, 1984-90 . . 9 8 4 9 0 . . A18 Government Capital Expenditure, 1984-90 . . . 1 . . . . . . . . . Al9 Consumer Price Development, 1980, 1985-90 - A A o o .o . . . . . . A20 General Price Indices, Traditional Households, 1984-90 . 8 .9 . . A21 Producer Prices for Major Crops, 1984-90 9 8 4 . . . . . . . . . . A22 Minimum Monthly Wage by Category, 1984-90 . . . . . . . . . . . . . A23 Money Supply and Credit Development, 1980, 1985-90 . . 9 8 . .. A24 SUPPLEMENT 1: Thirty Years of Macroeconomic Aggregates - A Historical Series, 1960-1989 Standard Table 1: National Account Summary at Current Prices, 1960-1989 . 60 .9 .2 A25 Standard Table 2: National Account Summary at Constant Prices, 1960-89 60 . .A . .8 . . . . . .. A28 SUPPLEMENT 2: Macroeconomic Projections, 1990-2000 - Main Scenario Table 1 - National Account Summary, 1990-2000 9 0 . 0 . o o . . . . A31 Table 2 - Export Projections, 1991-2000 2 . o . .o . . o o o o . . A32 Table 3 - Import Projections, 1991-2000 . . . . . . . . . A33 Table 4 - Balance of Payment Summary, 1991-2000 9 1 -2 . . . . . . A34 Table 5 - Government Financial Operations, 1991-2000 9 1- . . . . A35 Table 6 - Budgetary Revenue, 1991-2000 . . . . . . . . . . A37 Al Table 1 MADAGASCAR: Population by Age Group, 1985, 1990, 1995, 2000, 2025 1/ (thosands) 1985 1990 1995 2000 2025 Total Population 9,985 11,620 13,343 15,248 26,481 mmuxMxMMmuuuzuum Zn=x. Samoa Momen amo zMWmmu Mate 4983 5812 6681 7640 13273 -- -.... .... .... .... . . Younger than 5 years 964 1087 1155 1267 1521 Between 5 years and 15 years 1366 1654 1936 2131 2995 Between 15 years and 25 years 961 1127 1320 1598 2725 Between 25 years and 35 years 653 773 911 1067 j 2182 Between 35 years and 45 years 361 473 606 717 1713 Between 45 years and 55 years 294 290 321 421 1085 Between 55 years and 65 years 218 225 237 234 j 650 Older than 65 years 166 183 195 205 402 Feae 5002 5808 6662 7608 | 13208 Younger than 5 years 937 1057 1122 1230 I 1476 Between 5 years and 15 years 1353 1620 1886 2073 2918 Between 15 years and 25 years 917 1098 1303 1566 j 2662 Between 25 years and 35 years 682 761 865 1041 2146 Sztween 35 years and 45 years 414 515 633 709 1695 Between 45 years and 55 years 321 331 374 470 j 1111 Between 55 years and 65 years 220 244 270 281 j 673 Older than 65 years 158 182 209 238 j 527 WWWWWWWWWWWagagraannmzunzumagaggaggagagaWWW8RWWWWWWWWWWWWWWWWWWWWWWWWaWazzzsaWWWWasaWassaWassuaga 1/ lose Scenario: Moderate Fertility Dectine. Sourcei World Bank staff estimates and projections, September 1990. A2 Table 2 MADAGASCAR: GDP by Industrial Origin at current Factor Cost (Millions of FMG) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Primary Sector 531.0 592.7 729.5 865.9 1,020.6 1,200.4 1,353.1 Agriculture 277.7 316.8 373.2 461.3 576.4 634.1 .. Livestock, fisheries, and hunting 200.7 209.4 244.6 268.3 344.3 394.5 .. Forestry 52.5 66.5 111.7 136.3 99.9 171.7 .. Secondary Sector 195.0 224.6 255.2 328.1 401.2 456.4 536.6 Agro-industries 14.8 16.2 25.5 29.8 49.0 72.1 .. Mining 2.8 4.5 5.3 8.1 14.6 16.3 Energy 19.2 26.3 26.9 33.4 46.9 43.4 . Food 41.4 47.3 55.7 68.8 86.0 94.6 Beverage 10.9 14.1 16.9 35.8 61.3 72.6 Tobacco 12.9 15.4 16.5 18.3 23.1 27.3 .. Edible oils and fats 8.1 7.2 8.2 22.0 21.2 25.1 .. Chemicals and pharmaceutical 8.4 9.5 7.4 17.7 21.8 22.9 .. Textiles 25.8 24.3 33.3 42.3 43.3 65.7 Leather 5.5 6.1 9.2 6.3 4.9 8.2 .. Wood industries 3.8 3.9 4.6 4.6 5.7 7.5 .. Construction materials 4.8 3.8 11.9 13.1 12.3 10.5 .. Metal industries 5.2 4.3 5.6 9.1 14.7 15.6 .. Transport materials 4.3 5.0 2.9 5.5 5.7 6.7 .. Electronic induatries 12.0 13.0 19.0 20.5 21.5 22.2 .. Paper and printing Industry 10.6 13.1 13.8 12.5 17.3 21.4 .. Other industries 4.6 10.6 (7.7) (19.9) (48.4) (75.7) .. Tertiary Sector 808.1 899.1 1,030.8 1,243.7 1,676.1 1,955.1 2,273.4 Construction 1/ 14.4 17.7 27.2 29.0 44.5 49.5 .. Transport (merchandise) 151.3 192.1 229.1 257.8 340.0 410.4 .. Transport (passengers) 35.5 40.2 48.1 65.0 93.4 113.0 .. Transport-related services 43.3 62.8 74.9 90.7 119.6 143.2 Telecomu ications 7.3 9.6 10.8 13.2 18.1 26.8 Commerce 194.0 199.7 233.4 237.0 303.8 357.2- . Banking 28.9 29.3 31.8 43.2 49.1 56.5 Insurance 0.7 1.0 1.1 0.9 1.1 1.2 Business services 53.4 61.0 71.3 90.5 116.1 130.0 .. Commiunity services 21.2 24.2 28.3 32.4 39.4 44.1 .. Other services 150.4 144.0 149.3 231.9 372.2 429.1 .. Public administration 107.8 117.6 125.5 152.1 178.9 193.9 .. Imputed bank service charges (tess) (29.5) (29.9) (32.4) (44.0) (50.1) (57.7) (55.8) GOP at Factor Cost 1,504.6 1,686.5 1,983.1 2,393.7 3,047.8 3,554.2 4,107.3 Net Indirect taxes 190.4 206.7 220.7 349.5 389.0 409.9 519.7 GOP at Market Prices 1,695.0 1,893.2 2,203.8 2,743.2 3,436.8 3,964.1 4,627.0 1/ In UN System of National Accounts, construction is included in secondary sector, but to facilitate our dialogue with the Government, their classification was maintained. Sources: Data provided by Malagasy authorities and World Bank staff estimates. A3 Table 3 MADAGASCAR: GDP by Industrial Origin at Constant 1984 Factor Cost (Millions of FMG) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Primary Sector 531.0 536.9 554.3 568.2 580.6 610.9 620.4 Agriculture 277.7 273.7 277.5 282.8 282.0 300.0 Livestock, fisheries, and hunting 200.7 211.0 223.3 232.0 244.5 257.1 Forestry 52.5 52.2 53.5 53.4 54.2 53.8 Secondary Sector 195.0 197.6 205.0 214.8 218.6 221.3 235.0 Agro-industries 14.8 15.0 14.8 16.3 18.4 19.3 Mining 2.8 3.8 3.5 3.3 4.4 4.3 Energy 19.2 24.7 25.2 26.4 28.8 26.4 Food 41.4 40.9 41.4 42.2 42.1 44.8 Beverage 10.9 12.0 12.2 17.4 22.4 22.4 Tobacco 12.9 12.7 13.6 13.2 13.1 12.9 Edible oils and fats 8.1 7.2 8.2 14.4 12.5 12.6 Chemicals and pharmaceutical 8.4 9.1 6.6 10.8 11.2 10.5 Textiles 25.8 24.2 25.2 24.0 22.3 22.7 Leather 5.5 5.9 8.0 4.6 2.7 4.4 Wood industries 3.8 3.3 4.1 3.3 4.1 4.8 Construction materials 4.8 3.7 6.7 5.8 4.3 3.4 Metal industries 5.2 3.8 3.9 4.3 3.9 4.0 Transport materials 4.3 4.3 2.4 4.0 4.1 4.3 Electronic industries 12.0 11.0 12.9 11.1 10.2 9.5 Paper and printing industry 10.6 11.3 11.5 8.7 9.5 10.8 Other industries 4.6 4.7 4.8 4.9 4.6 4.4 Tertiary Sector 808.1 815.1 820.7 819.3 855.6 890.7 927.6 Construction 1/ 14.4 15.9 19.6 17.4 19.2 20.1 Transport (merchandise) 151.3 152.5 157.3 159.2 169.3 177.7 Transport (passengers) 35.5 33.8 32.7 35.0 39.0 42.7 Transport-related services 43.3 45.4 46.9 47.4 50.4 52.9 Telecommunications 7.3 8.3 8.7 9.4 10.0 10.7 Commerce 194.0 193.5 192.6 195.7 201.6 216.4 Banking 28.v 27.1 27.7 31.4 30.6 32.5 Insurance 0.7 0.9 0.9 0.6 0.6 0.7 Business services 53.4 55.4 56.3 57.2 59.0 61.4 Community services 21.2 21.2 21.2 21.4 21.6 21.6 Other services 150.4 152.5 147.5 135.1 144.7 144.3 Public administration 107.8 108.7 109.4 109.5 109.6 109.6 Imputed bank service charges (Less) (29.5) (27.7) (28.2) (32.0) (31.3) (33.2) (33.8) GOP at Factor Cost 1,504.6 1,521.9 1,551.8 1,570.3 1,623.5 1,689.7 1,749.2 Net indirect taxes 190.4 192.7 196.3 198.6 205.4 213.8 221.3 GDP at Market Prices 1,695.0 1,714.6 1,748.1 1,768.9 1,828.9 1,903.5 1,970.5 1/ In UN System of National Accounts, construction is included in secondary sector, but to facilitate our dialogue with the Goverrnent, their classification was maintained. Sources: Data provided by Malagasy authorities and World Bank staff estimates. A4 TabLe 4 MADAGASCAR: GDP by Expenditure Categories at Current Prices (Mitlions of FMG) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Private Consumption 1,470 1,703 1,912 2,364 2,930 3,254 3,850 Government Consumption 162 185 195 251 280 351 398 Gross Domestic Investment 146 162 199 277 457 536 781 Exports of Goods & NFS 223 220 263 433 560 721 708 Imports of Goods & NFS 306 377 366 581 790 898 1,110 Gross Domestic Product 1,695 1,893 2,204 2,743 3,437 3,964 4,627 Net Factor Income (84) (85) (105) (186) (240) (303) (239) Gross NationaL Product 1,611 1,808 2,099 2,557 3,197 3,662 4,388 Sources: Data provided by MaLagasy authorities and WorLd Bank staff estimates. A5 Table 5 MADAGASCAR: GOP by Expenditure Categories at Constant 1984 Prices (MiLLions of FMG) zuauuz:u W zuWWW zzWWWuWaWW WzWW WatWzuuuuuugassassaWWWWRaWszaz: aazzsamaWWaazazazzaz 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Private Consumption 1,470 1,533 1,550 1,443 1,458 1,435 1,495 Government Consumption 162 171 170 182 174 190 190.8 Gross Domestic Investment 146 148 156 182 243 255 320.7 Exports of Goods & NFS 223 216 212 274 260 333 335.2 Imports of Goods & NFS 306 353 340 312 307 310 371.5 GOP 1,695 1,715 1,748 1,769 1,829 1,904 1,971 Net Factor Income (84) (79) (86) (120) (122) (145) -101.8 GNP 1,611 1,636 1,662 1,649 1,707 1,758 1,869 SureaaaDateWprRvidedby MalagasyauhortiesWWWorldWaks tass maestimaess Sources: Data provided by Natagasy authorities and World lank staff estimates. 目 A7 Table 7 MADAGASCAR: Production of Food and Industrial Crops, 1984-90 (Thousand tons) 1984 1985 1986 1987 19M 1989 1990 prov. ---------------------------------------------------------------------------------------------- Food crops ---------- Paddy 2,131.0 2,060.0 2,116.0 2,178.0 2,149.0 2,380.0 2420.0 Maize 141.0 140.0 152.9 158.1 156.4 160.0 155.0 Maniac 2,047.1 2,142.0 2,190.0 2,178.4 2,186.3 2,277.0 2292.0 Sweet potatoes 462.5 450.0 467.0 466.0 466.9 4W.2 486.0 Potatoes 263.5 263.6 263.9 266.6 270.1 241.0 272.0 Industrial crops Cotton 32.5 42.9 41.0 27.0 31.4 41.5 33.0 Sugarcane 1,660.0 1,744.0 1,950.0 1,990.0 1,985.0 1,990.0 2000.0 o/w marketed 1,069.7 1,138.2 1,380.0 1,400.0 1,400.0 1,400.0 1450.0 Groundnuts 31.5 31.5 32.0 32.5 30.0 32.3 30.4 o/w marketed 18.6 18.6 18.5 19.0 17.4 17.4 17.0 Source: Malagasy authorities, May 1991. A8 Table 8 MADAGASCAR: Production of Export Crops, 1984-90 (Thousand tons) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 prov. Coffee 81.4 78.5 78.5 80.5 83.5 88.2 85.0 o/w narketed 65.2 46.6 51.3 55.0 54.6 68.0 54.9 VaniLLa 6.9 7.0 3.3 7.8 6.8 7.8 8.5 o/w marketed 1.5 1.6 0.7 1.7 1.7 0.9 1.7 Cloves 18.0 13.5 7.1 7.1 10.1 7.1 9.5 o1w marketed 16.0 8.0 5.0 5.0 6.3 5.0 6.0 Pepper 2.6 2.6 2.8 2.8 3.5 3.7 3.6 o/w marketed 2.2 2.1 2.3 2.4 2.8 2.9 2.7 Cocoa 3.0 2.3 2.4 2.6 3.6 3.7 3.6 o/w marketed 2.9 2.2 2.3 2.5 3.5 3.5 3.5 Butter beans 7.1 5.8 6.0 6.6 7.0 7.2 7.0 o/u marketed 6.0 5.0 5.0 5.8 6.2 6.2 6.1 Source: Malagasy authorities, May 1991. A9 TabLe 9 MADAGASCAR: Production and Consumption of Electricity, 1934-90 (In mit(ions of kiLowatt hours) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Production 1/ 365 390 382 406 430 441 480 Hydroeectric 255 258 262 289 304 312 341 ThermeL 110 132 120 117 126 129 139 Consuptfon 316 329 333 234 313 .. .. Public Lightfng 5 5 5 4 4 . HousehoLd 94 95 101 84 80 .. Other 217 229 227 146 229 ... 1/ ELectric power generated by JIRAMA, excLuding eLectricity generöted by industries for their own consumption. jource: Atagazy authoritles, May 1991. A10 Table 10 MADAGASCAR: Merchandise Exports, 1980-90 (million of S, volume in metric tons, unit prices in S/kg) 2:z22222222ZXZ 22Z 25233322222232222222:222322222222222 Ux=ZZ=Z====zza .. g z==== 2 22 2=MZ 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Coffee 213.4 111.5 92.4 113.4 141.2 103.0 139.3 98.0 76.0 75.8 42.3 Volume 69.5 56.9 52.9 50.5 53.8 44.7 47.1 47.5 43.1 61.4 49.4 Price 3.1 2.0 1.7 2.2 2.6 2.3 3.0 2.1 1.8 1.2 0.9 Vanitta 18.7 27.8 47.0 62.5 52.8 43.8 48.0 80.2 44.6 41.9 57.0 Volume 0.4 0.6 0.9 1.1 0.8 0.6 0.7 1.3 0.6 0.6 0,8 Price 45.5 43.4 52.8 56.8 63.6 69.5 69.6 63.7 70.8 70.7 72.2 Ckoves 31.2 65.2 67.1 16.5 36.6 35.2 27.6 10.0 15.5 32.1 20.0 Voli 4.4 7.7 9.4 2.0 6.3 11.5 10.2 3.0 5.4 16.5 10.2 Priee 7.1 8.5 7.1 8.4 5.8 3.1 2.7 3.3 2.9 2.0 2.0 Pepper 5.3 3.4 2.8 3.3 4.C 5.2 5.2 6.4 74 3.1 2.1 Vol;me 3.1 2.0 2.2 3.2 2.8 2.6 1.8 1.9 2.5 1.4 1.2 Price 1.7 1.7 1.3 1.0 1.4 2.0 2.9 3.5 2.9 2.2 1.7 Sugar 11.6 8.9 3.4 12.1 9.5 9.5 6.5 8.4 8.7 24.1 20.2 Volume 24.0 12.2 10.7 32.3 28.1 32.8 10.5 18.6 19.0 72.1 46.9 Price 0.5 0.7 0.3 0.4 0.3 0.3 0.6 0.5 0.5 0.3 0.4 Cocoa 3.2 2.5 2.3 3.3 4.5 2.9 3.6 4.4 5.4 2.2 2.4 Volume 1.5 1.8 1.4 2.3 2.5 1.6 2.1 3.0 3.2 2.3 2.6 Price 2.1 1.4 1.7 1.4 1.8 1.6 1.7 1.5 1.7 0.9 0.9 Sisal 8.1 6.3 6.5 4.0 4.4 2.8 2.8 2.0 2.3 2.6 4.7 Volume 13.5 13.4 15.4 10.6 12.1 7.4 8.8 7.2 8.5 7.3 12.2 Price 0.6 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 Meat 17.8 46 2.6 1.7 4.3 1.6 0.0 0.3 0.3 0.2 0.2 Volune 6.5 2.2 1.1 0.8 3.5 1.3 0.0 0.3 0.2 0.1 0.1 Price 2.7 2.1 2.4 2.2 1.2 1.3 1.7 0.9 1.5 1.5 2.0 Shrimps 18.5 16.8 21.1 23.8 21.9 22.1 24.7 34.1 30.5 30.4 33.5 Volume 3.4 3.3 4.0 3.6 3.8 4.3 4.3 5.1 5.1 5.3 5.1 Price 5.4 5.2 5.3 6.6 5.8 5.2 5.8 6.6 6.0 5.7 6.6 Cloves oil 3.1 2.8 2.7 2.9 6.0 3.7 3.2 4.6 2.6 2.2 1.7 VoLume 0.7 0.7 0.7 0.8 1.8 1.1 1.0 1.3 1.1 0.8 0.6 Price 4.3 4.1 4.0 3.6 3.4 3.3 3.1 3.5 2.4 2.7 2.8 Cotton cloth 5.9 15.6 16.8 10.8 11.3 12.4 7.7 12.0 13.0 13.3 8.6 Volume 2.1 7.5 8.0 4.5 4.5 4.7 2.8 4.6 4.9 4.6 2.4 Price 2.8 2.1 2.1 2.4 2.5 2.6 2.7 2.6 2.7 2.9 3.6 Petroleum prod. 6.3 15.0 10.8 9.8 0.0 4.7 5.8 4.8 4.8 5.3 8.0 Volume 40.5 143.1 65.4 57.1 0.0 33.0 32.9 41.1 73.9 61.1 92.6 Price 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 Chromfte 8.8 5.7 4.2 2.8 4.2 4.8 6.5 4.3 8.0 19.4 10.4 Volume 134.5 80.8 63.7 59.4 92.4 103.2 130.2 83.8 148.5 152.6 124.0 Price 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 All Table 10 (continued) MADAGASCAR: Merchandise Exports, 1980-90 (million of S, Aume in metric tons, unit prices in S/kg) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Graphite 6.7 9.1 7.9 5.9 6.2 7.3 8.4 7.9 9.5 9.6 11.2 Volume 11.5 16.3 14.9 11.7 14.7 16.1 13.7 11.1 13.8 15.3 13.0 Price 0.6 0.6 0.5 0.5 0.4 0.5 0.6 0.7 0.7 0.6 0.9 Other exports 41.3 20.3 22.0 21.2 24.6 19.6 30.8 32.4 51.6 56.9 79.3 of which: ..... ..... ----- ----- ----- ----- ----- .... Butter beans 2.6 0.2 1.5 3.2 3.4 3.3 2.2 5.4 3.2 2.0 Volume 3.7 0.4 1.9 5.7 5.2 4.9 2.3 2.6 4.3 3.3 Price 0.7 0.5 0.8 0.6 0.7 0.7 1.0 2.1 0.8 0.6 Leather 2.4 1.8 1.6 1.7 2.2 1.6 0.8 2.5 1.8 1.6 Volune 0.7 0.7 0.6 0.6 0.9 0.5 0,3 0.6 0.5 0.3 Price 3.6 2.5 2.6 2.7 2.5 2.9 3.1 4.1 3.7 4.9 Medicinal plants 3.9 1.5 1.2 0.9 1.1 1.0 1.2 1.3 0.8 0.7 Volume 1.0 0.9 1.0 0.9 1.2 0.8 0.8 0.9 0.5 0.5 Price 4.1 1.6 1.3 1.1 0.9 1.1 1.4 1.4 1.7 1.4 Corn 0.0 0.0 0.2 0.0 1.6 0.2 0.0 1.5 2.8 3.2 Volume 0.2 0.0 0.9 0.0 7.7 1.1 0.0 7.4 20.0 20.8 Price 0.1 0.0 0.2 0.0 0.2 0.2 0.0 0.2 0.2 0.2 Quartz 0.2 0.1 0.1 0.3 0.4 0.3 0.2 0.6 0.1 0.2 Volune 0.1 0.2 0.1 0.3 0.5 0.4 0.1 0.5 0.1 0.1 Price 1.2 0.7 1.0 0.9 0.9 0.8 1.4 1.2 2.2 1.5 Canned meat 1.5 0.7 0.6 0.6 0.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Volume 0.5 0.3 0.2 0.2 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Price 2.7 2.7 3.2 2.9 2.4 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Mica 1.5 1.1 0.9 0.5 0.4 0.5 1.1 0.6 0.8 0.5 Volune 1.8 1.0 1.4 0.9 0.9 0.8 1.9 0.7 1.0 0.6 Price 0.9 1.1 0.6 0.5 0.4 0.7 0.6 0.9 0.8 0.8 Lobsters 0.2 0.1 0.2 0.2 0.3 0.2 0.7 0.6 2.4 2.3 Volume 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 Price 8.4 6.2 8.1 9.6 10.6 9.6 12.4 15.4 16.9 14.5 Raffia 2.3 1.5 1.2 0.8 0.9 0.6 1.0 2.7 1.7 1.0 Volume 2.6 2.0 1.8 1.5 1.7 1.1 1.1 2.1 1.3 1.0 Price 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.6 0.9 1.3 1.3 1.0 Salt 0.1 0.2 0.1 0.1 0.3 0.4 0.5 0.5 0.4 C.8 Volume 1.3 2.2 0.8 2.2 7.8 1.2 9.1 8.3 7.5 11.8 Price 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1 Others (baLance) 26.8 13.0 14.4 12.9 13.1 11.5 23.0 30.1 36.7 40.0 Reexports 75.4 16.5 17.0 16.0 5.7 12.6 9.2 0.0 2.9 1.5 Total 435.2 332.0 326.5 309.8 337.1 291.3 329.3 309.8 279.8 319.1 302.0 Saouem:asass aass asassaSan=Sagassasa Susai =aas ZaZU1 Source: Haiagasy authoritfes, May 1991. A12 Table 11 MADAGASCAR: Merchandise Imports, 1980-90 (US$ million) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Food 88.5 99.0 127.5 72.6 50.3 46.0 51.8 49.1 17.2 39.0 40.0 o/w Rice 55.4 67.9 105.0 54.0 29.4 30.4 36.2 30.6 11.3 26.0 17.6 Energy 159.2 126.9 133.9 98.2 99.3 85.2 58.5 55.3 65.5 51.5 90.7 Capital Goods 332.6 190.6 116.8 90.0 96.6 99.9 109.1 105.4 138.9 134.2 194.7 Intermediate Goods 206.4 111.2 108.0 109.6 110b3 108.9 119.1 113.7 97.6 91.1 131.7 Consumer Goods 104.2 58.8 50.8 43.4 49.2 52.4 55.5 58.5 59.6 65.3 97.7 Other 48.1 21.6 15.3 23.7 .. .. .. .. TOTAL (c.i.f) 939.1 608.1 552.3 437.5 405.7 392.4 394.1 382.0 378.8 381.1 3 .8 Composition of imports (%) Food 9.4 16.3 23.1 16.6 12.4 11.7 13.1 12.8 4.5 10.2 7.2 o/w Rice 5.9 11.2 19.0 12.3 7.3 7.7 9.2 8.0 3.0 6.8 3.2 Energy 17.0 20.9 24.2 22.5 24.5 21.7 14.8 14.5 17.3 13.5 16.3 Capital Goods 35.4 31.3 21.1 20.6 23.8 25.5 27.7 27.6 36.7 35.2 35.1 Intermediate Goods 22.0 16.3 19.5 25.0 27.2 27.8 30.2 29.8 25.8 23.9 23.7 Consumer Goods 11.1 9.7 9.2 9.9 12.1 13.4 14.1 15.3 15.7 17.1 17.6 Other 5.1 3.5 2.8 5.4 .. .. .. .. .. TOTAL (c.i.f) 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Source: Malagasy authorities, May 1991. A13 Table 12 MADAGASCAR: Balance of payments, 1980-90 (in USS millions) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Exports, f.o.b 436.4 331.9 327.2 309.9 337.1 291.3 329.3 309.8 279.7 319.0 302.0 Imports, f.o.b -763.8 -510.8 -451.5 -378.2 -351.9 -335.8 -331.1 -315.1 -312.0 -314.2 -458.0 Trade Balance -327.4 -178.9 -124.3 -68.3 -14.8 -44.5 -1.8 -5.3 -32.3 4.8 -156.0 Service mecelpts 51.9 65.6 54.9 48.1 58.3 63.0 80.4 105.3 131.1 150.6 183.9 Service Payments -362.3 -315.4 -301.1 -293.2 -314.7 -300.5 -365.7 -410.4 -430.5 -451.8 -457.9 Freight and insurance -147.? -78.1 -75.2 -53.0 -49.3 -46.8 -55.0 -58.3 -59.1 -49.0 -73.4 Transport and travel -81.1 -69.9 -61.5 -58.4 -63.3 -70.0 -85.2 -87.0 -93.7 -78.7 -87.3 Investment income 1/ -46.3 -92.3 -100.9 -120.7 -150.5 -133.2 -159.9 -183.7 -180.1 -206.3 -174.2 Other -87.1 -75.1 -63.5 -61.1 -51.6 -50.6 -65.6 -81.3 -97.6 -117.8 -123.0 Net Private Transfers 3.8 4.0 -1.4 5.6 9.5 24.0 33.1 55.0 69.0 80.6 68.0 Current Account Balance -634.0 -424.7 -371.9 -307.9 -261.6 -258.1 -254.0 -255.5 -262.7 -215.8 -362.1 Net Public Transfers 77.0 62.6 72.3 60.8 67.8 74.0 109.8 101.9 135.9 129.0 169.5 Current Account Balance (Including -557.0 -362.1 -299.6 -247.0 -193.8 -184.1 -144.2 -153.6 -126.8 -86.8 -192.6 official transfers) Net Direct Investment 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6.4 22.0 Nonmonetary Capital (net) 374.8 280.3 121.3 179.4 212.8 166.0 212.5 248.7 189.8 197.9 107.0 Drawings 417.4 326.9 209.9 193.6 138.7 145.6 192.3 224.5 198.2 191.8 139.8 Amortization 2/ -42.6 -109.9 -181.3 -189.1 -185.5 -149.3 -155.9 -203.5 -201.1 -217.8 -209.1 Debt Relief 0.0 63.3 9217 174.9 236.6 154.0 187.1 221.6 211.7 238.7 176.3 Rescheduled Principal 0.0 0.0 0.0 147.7 155.5 93.5 122.5 159.2 130.1 0.0 0.0 Rescheduled Interests 0.0 0.0 0.0 27.2 81.1 60.5 64.6 62.5 61.1 0.0 0.0 Debt cancellation 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 20.4 0.0 0.0 Petroleu Financing 0.0 0.0 0.0 0.0 23.1 15.6 -11.0 6.1 -19.1 -14.7 0.0 National Banks, net 6.6 -21.3 -26.3 -0.1 -12.4 1.0 6.9 -9.2 -1.1 -18.6 0.0 Other 3/ -54.1 6.2 85.7 1.0 9.5 22.4 -8.1 -0.9 34.3 -8.1 -25.2 Overall Balance -229.3 -96.9 -118.9 -66. 16.1 -7.9 76.4 82.2 86.4 60.1 103.8 Financing 229.3 96.9 118.9 66.8 -16.1 7.9 -76.4 -82.2 -86.4 -60.1 103.8 IMF, net 49.1 37.3 57.1 6.9 18.3 -3.5 4.0 8.8 -29.2 -16.3 -29.5 Purchases 53.9 46.0 57.9 10.9 42.4 29.4 51.9 25.9 10.5 0.0 0.0 Repurchases -4.8 -8.7 -0.8 -4.0 -24.1 -32.9 -47.9 -34.3 -39.6 -49.1 -46.8 SAF & ESAF loans, net 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 17.2 0.0 32.8 17.3 Net cash change in arrears 285.3 69.6 70.4 74.4 -9.2 -8.4 -10.2 -13.4 -17.1 -26.9 -32.7 Net central bank reserves (increase=-)-105.0 -9.9 -8.6 -14.5 -25.2 19.8 -70.2 -77.6 -40.2 -16.9 166.0 1/ Including moratorium interest on rescheduled debt. 2/ Before current year's debt rescheduling. 3/ Includes valuation adjustment, short term capital other than petroleum financing, errors and omissions, and SDR 3.5 mitlion in SDR allocation in 1981. A14 Table 13 Outstanding External Debt by type of Creditors, 1975, 1980, 1985-19^0 1/ (millions of dollars, and of period) 33E333Wa33333333233 WWas: 33 3333sMME===WWEEWWWasn:WR33: z:z.u-smmmz U : 33 3WWES3E3usa 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Multilateral Institutions 80.1 187.3 476.8 634.0 842.8 920.9 1,023.0 1266.7 African Development Bank 0.0 0.0 11.3 25.7 41.1 48.4 55.7 71.9 African Development Fund 0.0 6.8 31.1 53.4 92.9 116.6 147.0 216.9 European Investment Bank 2.2 4.2 21.5 27.0 51.9 50.9 53.9 66.3 IBRD/IDA 77.8 151.7 343.0 453.5 585.6 637.0 697.2 841.8 Other 0.1 24.6 69.9 74.4 71.3 68.0 69.2 69.8 Bilateral creditors 77.9 393.9 1,341.4 1,657.9 2,111.3 2,045.7 2,021.0 1969.0 France 34.6 52.8 365.5 487.4 692.2 697.1 761.0 869.3 Japan 6.5 54.8 127.4 163.3 201.5 194.4 192.0 200.0 Soviet Union 0.0 60.6 156.8 233.5 293.1 302.7 278.0 177.1 Other 36.8 225.7 691.7 773.7 924.5 851.5 790.0 722.6 Private creditors 9.3 344.8 338.4 357.0 377.4 318.0 301.0 255.1 Financial Institutions 7.0 142.2 224.8 219.2 227.8 176.3 149.7 108.4 o/w United Kingdom 0.0 25.8 114.4 98.0 119.3 75.0 64.1 47.9 Suppliers creditors 2.3 179.5 97.7 110.3 97.5 86.3 89.4 81.3 Export credits 0.0 23.1 15.9 27.5 52.1 55.4 61.9 65.4 Total 167.3 926.0 2,156.6 2,648.9 3,331.5 3,284.6 3,345.0 3,490.8 1/ Disbursed only. 2/ Does not reflect the full impact of debt cancellations; the Government aggregate figure stands at $3.2 billion at the end-1990. However, comparable breakdown is not available. Source: Debt Reporting System, June 1991. A15 Table 14 MADAGASCAR: Goverrment Financial Operations, 1984-90 (billions of Malagasy francs) 323ZZZ32322Z:zxzs5zz2s332322-==ZZ==X=====XzzzZZ==Z=ZZZXZ========== 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Revenue and Current Grants 1/ 243.4 251.8 280.4 420.6 473.6 625.0 749.3 Budgetary Revenue 168.2 195.0 210.9 308.5 369.1 373.7 465.7 Tax Revenue 160.3 190.2 205.3 300.7 360.5 354.1 434.3 Nontax Revenue 7.9 4.8 5.6 7.8 8.6 19.6 31.4 Extrabudgetary 62.9 49.6 54.5 93.6 79.9 78.3 75.2 On export 61.8 49.3 54.5 84.7 68.3 53.1 39.0 Other 1.1 0.3 0.0 8.9 11.6 25.2 36.2 Current grants 12.3 7.2 15.0 18.5 24.6 55.9 66.8 Capital receipts .. .. .. .. .. 117.1 141.6 Capital grants .. .. .. .. .. 108.2 135.4 SeLf-financing .. .. .. .. .. 8.9 3.4 Other .. .. .. .. .. 0 2.8 Total Expenditure 298.6 325.5 57.3 513.1 588.2 788 784.1 Current Expenditure 189.7 212.6 237.6 321.5 350.9 399.8 418.9 Budgetary 172.7 196.3 215.8 281.3 325.5 369.6 404.8 Personnel 98.6 109.0 116.5 141.3 165.9 179.5 193.9 Other Goods and Services 28.4 39.8 35.7 46.0 47.9 66.3 78.7 Interest 25.4 27.5 34.5 56.5 71.9 65.1 69.5 Foreign 21.8 22.1 26.5 46.8 60.9 44.9 47.5 Domestic 3.6 5.4 8.0 9.7 11.0 20.2 22.0 Transfers and Subsidies 20.3 20.0 29.1 37.5 39.8 58.7 62.7 Extrabudgetary 17.0 16.3 16.5 18.1 20.4 30.2 14.1 Other 0.0 0.0 5.3 22.1 5.0 0.0 0.0 Current balance 53.7 39.2 42.8 99.1 122.7 108.1 188.8 Capital Expenditure 1/ 108.9 112.9 119.7 191.6 237.3 388.2 365.2 Budgetary 56.1 64.7 67.6 118.3 141.1 166.0 146.6 Foreign Financed 27.2 25.8 32.0 69.2 81.6 97.3 59.0 Domestic Financed 28.9 38.9 35.6 49.1 59.5 68.7 87.6 Extrabudgetary 18.2 17.2 16.6 21.8 27.5 33.2 30.2 Capital grants 108.2 135.4 Self-financing 8.9 3.4 On-LendIng 34.6 31.0 35.5 51.5 68.7 71.9 46.8 Other 3.8 0.0 2.8 Deficit on a coitment basis -55.2 -73.7 -76.9 -92.5 -114.6 -163.0 -34.8 A16 Table 14 (Continued) MADAGASCAR: Government Financial Operations, 1984-90 (biLLions of Malagasy francs) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Comitted w/o payent orders 0.0 0.0 2.7 3.5 0.0 1.6 0.4 Deficit on payment order basis -55.2 -73.7 -74.2 -89.0 -114.6 -161.4 -34.4 Payment delays -2.0 1.6 1.3 0.0 -0.4 -5.9 -8.7 Settlement .. 0.0 0.0 0.0 13.7 16.2 22.0 Accumulation .. 0.0 0.0 0.0 -14.1 -22.0 -30.7 Arrears (accum. - ) 8.7 0.0 0.0 7.8 6.3 10.6 17.5 Interest canceLation 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0 0 Deficit on a cash basis -65.9 -72.1 -72.9 -96.8 -120.5 -166.1 -43.2 as X of GDP -3.9 -3.8 -3.3 -3.5 -3.5 -4.2 -0.9 Financing 65.9 72.1 72.9 96.8 120.5 166.1 43.2 Foreign 36.6 48.0 51.6 100.0 134.6 186.1 97.2 Disbursements 76.2 92.8 101.6 180.5 245.3 262.3 186.9 Direct 27.2 25.8 32.0 69.2 81.6 97.3 59.0 On-Lending 34.6 31.0 35.5 51.5 68.7 71.9 46.8 Program loans 14.4 36.0 34.1 59.8 95.0 93.1 81.1 Amortization 39.6 44.8 50.0 80.5 110.7 76.2 89.7 Domestic 29.3 24.1 21.3 -3.2 -14.1 -20.0 -54.0 Banking System 31.9 20.9 17.8 -10.7 -21.7 -29.8 -55.0 Treasury biLts 0.0 0.0 0.0 2.1 2.2 9.8 0.0 Other non-bank -2.6 3.2 3.5 5.4 5.4 0.0 1.0 Memo i tems: GDP at current prices (b. FMG) 1,695 1,893 2,204 2,743 3,437 3,964 4,627 Exchange rate FMG/USS 577 663 676 1,069 1,407 1,603 1,494 zzzzW zz3W WWWWWzzWz2WOWE ZZWW zasaWzazszzaga zus a sZaggamasaZgagagazagZZ:Zgazz gagzgazgzgagga 1/ From 1989 aLL PIP-reLated grants are included both in revenues and expenditures. Source: Malagasy authorities, May 1991. Al7 Table 15 MADAGASCAR: Budgetary Revenue, 1984-90 (biLlions of Malagasy francs) aggagaggasaz222S:2s:Masa:2:s2ama2 agga2ma2a2aamas2a22ss 2sa2anass2 sss:2assassaz 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Tax Revenue 160.3 190.2 205.3 300.7 360.5 354.1 434.3 On net income & Profits 37.2 33.1 39.1 44.8 51.4 46.4 69.7 Companies 17.0 15.0 18.1 19.8 22.7 Individuals 16.0 14.9 17.9 20.7 22.2 Other 4.2 3.2 3.1 4.3 6.5 On goods & services 54.6 55.4 68.0 72.4 96.8 98.3 102.5 On foreign trada 65.4 98.0 93.6 155.6 200.5 201.7 254.6 On imports 50.0 70.0 64.0 102.3 156.7 154.5 217.7 Custom duty 5.2 7.8 7.8 14.4 18.3 20.8 33.7 Fiscal duty 18.7 28.8 25.6 42.4 73.1 67.3 92.2 Value-added tax 16.2 23.6 21.2 33.9 54.1 55.2 80.6 Petroleum products 8.8 8.5 8.4 10.2 9.0 7.1 5.1 other 1.1 1.3 1.0 1.4 2.2 4.1 6.1 On axports 15.4 28.0 29.6 53.3 43.8 47.2 36.9 Export duty 6.2 6.2 7.1 13.3 9.2 Export surcharge 9.2 12.7 12.1 21.5 18.5 Levy on FNUP receipts 9.1 10.4 18.5 16.1 Taxes on property 1.8 2.1 3.1 3.0 5.1 5.1 5.6 Other taxes 1.3 1.6 1.5 24.9 6.7 2.6 1.9 Nontax revenue 7.9 4.8 5.6 7.8 8.6 19.6 31.4 ----.---.----- ---- ---- ---- ---- ---- ---- .--- Property income 2.9 2.2 2.4 1.7 1.5 2.5 2.9 Other 5.0 2.6 3.2 6.1 7.1 17.1 28.5 Total Budgetary revenue 166.2 195.0 210.9 308.5 369.1 373.7 465.7 Source: Malagasy authorities, May 1991. A18 Table 16 MADAGASCAR: Governent Current Budgetary EApenditure, 1984-90 1/ (In billions of FMG) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 General public services 2/ 64.3 74.8 75.7 87.8 112.1 126.2 Education 45.3 49.2 56.3 67.3 75.9 78.3 Health 11.8 14.9 16.4 22.7 21.8 22.8 Social and community services 1.9 2.2 2.3 3.0 3.2 3.5 Economic services 11.5 13.4 13.9 18.5 20.0 of which: Agriculture 3/ 6.0 6.8 7.3 9.5 10.6 Public works 2.7 2.9 3.0 3.9 3.9 Other (not allocable) 4/ 37.9 41.8 51.2 82.0 92.5 of which: interest 25.4 27.5 34.5 56.5 71.9 65.1 69.5 Total current expenditure 172.7 196.3 215.8 281.3 325.5 369.6 404.8 Composition of current expenditure (%) General public services 2/ 37.2 38.1 35.1 31.2 34.4 34.1 Education 26.2 25.1 26.1 23.9 23.3 21.2 Health 6.8 7.6 7.6 8.1 6.7 6.2 Social and community services 1.1 1.1 1.1 1.1 1.0 0.9 Economic services 6.7 6.8 6.4 6.6 6.1 of which: Agriculture 3/ 3.5 3.5 3.4 3.4 3.3 Public woi,ks 1.6 1.5 1.4 1.4 1.2 Other (not allocable) 4/ 21.9 21.3 23.7 29.2 28.4 of which: interest 14.7 14.0 16.0 20.1 22.1 17.6 17.2 Total current expenditure 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 1/ On a payment-order basis, except for 1986 and 1987 which are on a commitment basis. 2/ Includes national defense and security expenditures. 3/ Includes Livestock, fishing, water, and forestry. 4/ Includes revenue sharing with Local governent and payments to international organizations. Source: Malagasy Authorities; and Bank staff estimates. A19 Tabte 17 MADAGASCAR: Government Capital Expenditure, 1984-90 1/ (In billions of FMG) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 General public services 11.6 26.6 22.0 28.4 36.7 Education 2.6 1.8 1.4 1.9 1.8 Health 2.4 1.8 1.6 3.8 3.6 Social and comunity services 1.4 2.9 3.2 10.0 14.0 Economic services 90.6 77.3 91.3 147.5 181.2 Agriculture 2/ 40.5 32.0 36.7 50.6 70.7 Industry, energy, and mining 16.5 12.6 11.2 21.8 27.8 Transportation 2.0 0.6 1.4 1.1 5.1 Communication services 4.5 0.7 0.4 7.3 1.2 Public works 24.9 30.3 39.6 64.5 70.3 Trade 2.0 0.6 1.4 1.2 5.1 Scientific research 0.2 0.5 0.6 1.0 1.0 Total 108.9 112.9 119.7 191.6 237.3 271.1 226.4 .--.. ------ ------ ------ ------ .----- ------ ------ Composition of capital expenditure (%) General public services 10.7 23.6 18.4 14.8 15.5 Educ&tion 2.4 1.6 1.2 1.0 0.8 Health 2.2 1.6 1.3 2.0 1.5 Spcial and community services 1.3 2.6 2.7 5.2 5.9 Economic services 83.2 68.5 76.3 77.0 76.4 Agriculture 2/ 37.2 28.3 30.7 26.4 29.8 Industry, energy, and mining 15.2 11.2 9.4 11.4 11.7 Transportation 1.8 0.5 1.2 0.6 2.1 Coumunication services 4.1 0.6 0.3 3.8 0.5 Public works 22.9 26.8 33.1 33.7 29.6 Trade 1.8 0.5 1.2 0.6 2.1 Scientific research 0.2 0.4 0.5 0.5 0.4 Total 99.7 97.8 99.8 100.0 100.0 100.0 100.0 WWWWW-W-W-WWWWWW.asaW.WWW..WWWWWWWW.WWWW.W.asasasa.a....sassassa.. ag.aamassasassagas 1/ On a payent-order basis, except for 1986 and 1987 which are on a comitment basis. 2/ Includes livestock, fishing, water, and forestry. Source: Malagasy Authorities; and Bank staff estimates. A20 TabLe 18 MADAGASCAR: Consumer Price DeveLopment, 1980, 1985-90 (Aug.1971-JuL. 1972 = 100, traditionaL) Category (weight) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Food (60.35) 238.8 592 709.3 766.9 919.5 1003.4 1144.2 FueL and electricity (6.14) 213.1 483.2 499.8 689.5 895.2 985.7 1068.2 Domestic services (1.82) 133.3 210.2 223 262.9 306.1 338.7 368.3 Maintenance, clothing & medicine (14.85' 185.1 452.6 504.1 687 960.6 1094.7 1168.4 Miscelareous (13.84) 199.2 533.5 567.6 694.8 981.2 1007.3 1110.9 GeneraL index (100.00) 221.1 546.3 631.2 728.8 920.6 1003.8 1122.1 Annual changes (%) Food 11.0 19.8 8.1 19.9 9.1 14.0 Fuel and electricity 8.9 3.4 38.0 29.8 10.1 8.4 Domestic services 6.9 6.1 17.9 16.4 10.7 8.7 Maintenance, clothing & medicine 7.6 11.4 36.3 39.8 14.0 6.7 Miscelaneous 5.1 6.4 22.4 41.2 2.7 10.3 General index 9.6 15.5 15.5 26.3 9.0 11.8 Source: MaLagasy authorities, May 1991. A21 Table 19 MADAGASCAR: General Price Indices, Traditional Households, 1984-90 (Aug. 1971-Jul. 1972 = 100 ) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Yearly Average 498.7 551.3 631.2 728.8 920.8 1003.8 1122.1 January 479.3 531.4 618.6 668.3 900.6 968.4 1092.2 February 486.6 543.2 633.0 667.1 897.0 960.1 1095.8 March 495.7 543.2 626.6 667.6 908.5 986.1 1115.9 ApriL 482.5 541.4 609.4 668.2 913.3 966.2 1113.5 May 481.4 532.9 600.7 671.1 912.8 970.1 1095.5 June 490.4 535.9 609.3 677.5 916.3 976.0 1101.4 July 492.1 538.7 622.0 690.5 913.4 998.4 1107.0 August 500.6 551.7 644.4 711.0 914.4 1009.6 1124. September 507.0 560.0 647.2 759.2 928.9 1031.9 1136.4 October 515.0 566.1 651.8 828.9 935.1 1051.3 1158.9 November 520.1 576.6 653.5 849.7 937.7 1052.8 1157.8 December 532.6 594.6 658.3 886.2 971.1 1074.1 1166.1 ---------. Annual change (%) --------------- Yearly average 9.9 10.6 14.5 15.5 26.3 9.0 11.8 ......... .... .... ---- .... .... ... January 10.2 10.9 16.4 8.0 34.8 7.5 12.8 February 10.8 11.6 16.5 5.4 34.5 7.0 14.1 March 11.0 9.6 15.4 6.5 36.1 8.5 13.2 April 7.1 12.2 12.6 9.6 36,7 5.8 15.2 May 5.4 10.7 12.7 11.7 36.0 6.3 12.9 June 8.0 9.3 13.7 11.2 35.2 6.5 12.8 July 8.3 9.3 15.5 11.0 32.3 9.3 10.9 August 10.0 10.2 16.8 10.3 28.6 10.4 11.4 September 10.5 10.5 15.6 17.3 22.4 11.1 10.1 October 12.1 9.9 15.1 27.2 12.8 12.4 10.2 November 12.9 10.9 13.3 30.0 10.4 12.3 10.0 December 11.7 11.6 10.7 34.6 9.6 10.6 8.6 Source: Malagasy authorities, May 1991. A22 Table 20 MADAGASCAR: Producer Prices for Major Crops, 1984-90 1/ (In FMG per kilogram) 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Paddy 75 83 100 120 180 250 283 Coffee 330 395 600 800 950 950 950 Cloves 435 435 525 600 600 600 600 Vanilla 1000 1000 1100 1200 1700 2000 2000 Sugar cane 12 12 14 16.1 20 20.5 20.8 Pepper 2/ 255 300 .. 1190 1190 2500 2500 Wheat 160 185 185 250 325 350 470 Soybeans 160 190 .. .. 190 190 250 1/ Through September 1987, the prices f or paddy, coffee, wheat, and soybeans were floor prices; the rest were fixed prices. Since 1987, aLL prices are indicative, except for vaniita which has been fixed. 2/ The fixed producer price was Lifted in 1986, an official indicative price was introduced in 1987. Source: Malagasy authorities, May 1991 A23 Table 21 MADAGASCAR: Miniom Monthly Wage by Category, 1984 - 90 (In Malagasy francs) 2xc2z2U322Z22222===Z==Z3E3222xz2xz=zZZZ ZZUZZZZXZZZ=zxZZUUX Agricultural Non-agricuLtureal Lowest Highest Lowest Highest January 1984-JuLy 1984 18,000 72,000 17,675 70,718 August 1984-June 1985 18,900 74,100 18,563 72,701 July 1985-Septemer 1986 20,460 77,700 20,331 76,317 October 1986-February 1987 22,200 80,400 21,804 78,969 March 1987-June 1987 24,300 86,100 23,867 84,568 Juty 1987-January 1988 26,080 92,400 25,618 90,772 February 1988-February 1989 29,300 100,780 28,772 99,006 March 1989 32,840 111,740 32,274 109,770 zWWSSEassWWWWWzzWasa3 sW=2:WW=assaWatWWEEWEESamassas:SES535aWWEREW3:::M Mazaa3zzz2 Source: Malagasy authorities, May 1991. A24 Table 22 MADAGASCAR: Money Supply and Credit Development, 1980, 1985-90 (biltion FMG, and of period) 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Total assets 247 675 798 1029 1186 1302 1218 Net foreign assets -93 -74 -28 138 297 382 191 Total domestic credit 340 750 826 891 889 920 1027 net credit to Goverrnment 181 357 377 365 343 313 255 net credit to the economy 159 392 449 526 546 607 772 Total liabilities 247 675 798 1029 1186 1302 1218 Broad money 206 362 448 527 634 823 825 Money supply (M1) 165 253 304 387 470 613 593 Currency 70 96 113 140 171 217 216 Demand deposits 95 157 191 246 298 396 377 Quasi money 41 109 144 141 164 210 232 Long-term liabilities 32 571 797 1617 1983 2160 2196 Other items (net) 9 -258 -447 -1115 -1431 -1681 -1803 Source: Malagasy authorities, May 1991. SUPPLEMENT 1 Thirty years of macroeconomic aggregates: A historical series, 1960-1990 MADAGASCAR STANDARD TABLE 1: National Accounts Sumary at Current Prices (In bittions of FMG) 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 GDP at market prices 166.1 172.6 182.5 187.4 198.1 205.8 222.2 236.1 254.7 274.4 308.8 GDP at factor cost 153.0 159.0 167.7 171.0 180.1 186.1 201.4 214.5 229.4 245.5 276.3 Agriculture .. .. .. .. .. 50.4 54.0 55.7 58.7 67.5 Industry .. .. .. .. .. .. 28.5 30.8 33.8 37.4 45.0 Mining and quarrying .. .. .. .. .. .. .. .. Manufacturing .. .. .. .. .. .. .. .. .. Services, etc. .. .. .. .. .. .. 122.5 129.7 139.9 149.3 163.7 Imports of GNFS 27.6 33.7 33.6 37.4 39.5 41.2 51.6 50.8 58.0 63.4 66.7 Exports of GNFS 16.7 25.2 25.1 24.0 26.4 27.2 38.4 41.4 45.2 49.7 59.2 Resource balance -11.0 -8.5 -8.5 -13.4 -13.1 -14.0 -13.1 -9.4 -12.8 -13.7 -7.5 Total Expenditures 177.1 181.0 190.9 200.8 211.2 219.7 235.4 245.5 2617.5 288.1 316.3 Total consumption, etc 165.5 171.0 181.7 188.2 197.2 206.4 216.4 223.6 241.2 258.5 285.7 General goverment 23.7 26.6 31.4 31.0 32.0 32.9 34.4 36.3 40.1 42.4 40.5 Private, etc 141.8 144.4 150.3 157.2 165.3 173.4 182.0 187.4 201.1 216.1 245.2 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domestic investment 11.6 10.1 9.2 12.7 14.0 13.4 19.0 21.9 26.3 29.6 30.6 GDFI ............... 28.1 Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. .. .. General Government .. .. .. .. .. .. .. .. Central Govt. .. .. .. .. .. .. .. .. State and Local Govt. .. .. .. .. .. .. .. .. Nonfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. .. .. .. .. Private Sector .. .. .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2.5 Gross domestic saving 0.6 1.6 0.8 -0.7 0.9 -0.6 5.8 12.5 13.4 15.9 23.1 Net factor income -5.5 -5.7 -6.1 -6.2 -6.5 -6.8 -7.4 -7.6 -6.6 -6.3 -10.3 Net current transfers .. .. .. .. .. .. .. .. Gross national saving -. .. .. .. .. -7.4 -1.6 4.9 6.8 3.9 5.9 Net Indirect Taxes 13.1 13.6 14.8 16.4 18.0 19.7 20.8 21.6 25.3 28.9 32.5 Indirect Taxes .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. Subsidies .. .. .. .. .. .. .. .. Gross national product 160.6 166.9 176.4 181.2 191.6 199.0 214.8 228.5 i48.1 268.1 298.5 IFS conversion factor 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 259.7 277.7 IEC conversion factor 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 246.9 259.7 277.1 GDP at up (curr. mill. USS) 673.0 699.0 739.0 759.0 802.0 834.0 900.0 956.0 1032.0 1056.0 1112.0 IEC 06/10/91 MADAGASCAR STANDARD TABLE 1: National Accounts Sumary at Current Prices (In billions of FMG) 1971 1972 1973 1974, 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1961 GDP at market prices 332.4 338.1 368.4 461.5 489.3 521.3 579.5 602.4 736.8 854.0 976.8 GDP at factor cost 294.2 301.5 328.5 411.5 436.3 464.4 517.8 532.3 652.9 758.1 867.1 Agriculture 71.5 75.4 88.0 140.8 148.5 154.7 169.8 171.6 194.3 227.8 286.8 Industry 48.5 51.2 59.0 65.3 69.1 74.6 88.0 91.7 112.1 121.7 122.7 Mining and quarrying .. .. .. .. .. .. .. .. Manufacturing .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . Services, etc. 174.2 174.9 181.6 205.4 218.6 235.1 260.0 269.1 346.4 408.6 457.6 Imports of GNFS 69.9 62.0 69.6 93.3 102.2 91.4 116.2 144.9 223.9 254.0 222.9 Exports of GNFS 48.0 48.2 52.5 71.7 77.6 79.1 95.3 103.3 107.4 114.0 112.4 Resource balance -21.9 -13.7 -17.1 -21.6 -24.6 -12.3 -20.9 -41.6 -116.5 -140.0 -110.5 Total Expenditures 354.3 351.8 385.5 483.2 513.9 533.7 600.4 644.0 853.3 994.0 1087.3 Total consuWtion, etc 317.0 322.0 352.0 443.2 474.1 491.2 553.6 586.3 734.7 866.2 975.2 General government 49.2 46.2 45.1 51.7 53.0 58.5 63.9 71.6 90.4 103.4 113.3 Private, etc 267.8 275.9 306.9 391.5 421.1 432.8 489.7 514.7 644.3 762.8 861.9 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domestic investment 37.3 29.8 33.5 40.0 39.8 42.4 46.8 57.8 118.6 127.8 112.1 GDFI 32.6 27.9 31.0 33.2 37.6 40.6 46.8 55.6 112.6 123.0 117.9 Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . General Government .. .. .. .. .. .. .. .. Central Govt. .. .. .. .. .. .. .. .. State and Local Govt. .. .. .. .. .. .. .. . Nonfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. .. .. .. .. Private Sector .. .. .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks 4.7 1.9 2.5 6.8 2.2 1.8 0.0 2.2 6.0 4.8 -5.8 Gross domestic saving 15.4 16.1 16.5 18.4 15.2 30.1 25.9 16.2 2.1 -12.2 1.6 Net factor income -10.8 -8.1 -6.5 -5.1 -5.9 -5.5 -7.4 -2.0 -2.6 -9.7 -24.9 Net current transfers .. .. .. .. .. .. .. .. .. 0.0 0.0 Gross national saving -2.1 0.3 4.9 11.1 4.1 20.4 14.0 10.7 -4.1 -26.3 -27.5 Net Indirect Taxes 38.2 36.6 39.9 50.0 53.0 56.9 61.7 70.1 83.9 95.9 109.7 Indirect Taxes .. .. .. .. .. .. .. .. Subsidies .. .. .. .. .. .. .. . Gross national product 321.6 330.0 361.9 456.4 483.4 515.8 572.1 600.4 734.2 844.3 951.9 IFS conversion factor 277.1 252.5 222.9 240.7 214.3 239.0 245.7 225.7 212.7 211.3 271.7 IEC cowersion factor 277.1 252.2 222.7 240.5 214.3 239.0 245.7 225.6 212.7 211.3 271.7 GDP at up (curr. mill. USs) 1199.0 1341.0 1654.0 1919.0 2283.0 2182.0 2359.0 2670.0 3464.0 4042.0 3595.q IEC 06/10/91 NADAGASCM STANDAM TABLE 1: National Accounts Sumary at Current Prices (In billions of FNG) 1962 1963 1984 195 196 1967 1988 1969 1990 GDP at market prices 1233.2 1511.5 1605.0 1693.0 2204.0 2743.0 3437.0 3964.0 4627.0 GDP at factor cost 1094.7 1341.7 1504.6 166.3 1985.3 2393.5 3048.0 3554.1 4107.0 Agriculture 374.7 480.1 531.0 595.0 730.0 866.0 1021.0 1200.0 1353.0 Industry 146.8 181.2 195.0 225.0 255.0 328.0 401.0 456.0 537.0 Mining and qaprrying .. .. 2.8 5.0 5.0 8.0 15.0 16.0 Nanufacturing .. .. 175.1 .. .. .. Services, etc. 573.2 680.5 718.6 868.3 996.3 1199.5 1626.0 1896.1 2217.0 Iaports of GNFS 254.9 265.0 306.3 376.6 366.0 581.4 789.5 896.0 1110.0 Exports of GMFS 138.4 159.8 223.1 220.0 263.4 433.0 559.8 721.0 708.0 Resource balance -116.4 -105.3 -85.2 -156.6 -102.7 -148.4 -229.7 -177.0 -402.0 Total Expenditures 1349.6 1616.8 1778.2 2049.6 2306.2 2891.8 3666.5 4141.3 5029.0 Total consuption, etc 1245.0 1490.3 1632.1 1887.8 2107.0 2614.5 3209.6 3605.0 4248.0 General goverment 131.2 145.1 162.4 181.8 195.0 250.5 279.6 351.0 396.0 Private, etc 1113.8 1345.3 1469.7 17053.0 1912.0 2364.0 2930.0 3254.0 3850.0 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 -1.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domestic investment 104.7 126.4 146.1 161.8 199.2 277.2 457.0 536.3 781.0 GDFI 97.7 .. .. .. .. .. Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. General Goverment .. .. .. .. .. .. . Central Govt. .. .. .. .. .. .. State and Local Govt. .. .. .. . .. .. Nonfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. .. .. Private Sector .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks 7.0 .. .. .. .. .. Gross domestic saving -11.8 21.2 62.9 5.2 97.0 128.5 227.4 359.0 379.0 Met factor incoue -34.6 -48.4 -84.0 -85.0 -105.0 -186.0 -240.0 -303.0 -239.0 Met current transfers 0.0 0.0 0.0 16.0 13.9 58.5 97.5 129.4 101.0 Gross national saving -52.3 -31.0 -21.5 -63.8 5.9 1.0 84.9 185.4 241.0 net Indirect Taxes 138.5 169.8 190.4 206.7 220.7 349.5 389.0 409.9 520.0 Indirect Taxes .. .. .. .. .. .. Subsidies .. .. .. .. .. .. Gross nationat product 1196.6 1463.1 1611.0 1808.0 2099.0 2557.0 3197.0 3661.0 4388.0 IFS cowersion factor 349.7 430.4 576.6 662.5 676.3 1069.2 1407.1 1603.4 1494.1 IEC conversion factor 349.7 430.5 576.6 662.5 676.3 1069.2 1407.1 1603.4 1494.1 GDP at op (curr. mill. USS) 3526.1 3511.5 2939.4 287.5 3258.7 2565.4 2442.6 2472.2 3096.8 IEC 06/10/91 MADAGASCAR STANDARD TABLE 2: National Accounts Summary at Constant 1984 Prices (In billions of FMG) 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 GDP at market prices 1255.2 1280.9 1310.0 1297.8 1349.2 1343.1 1370.9 1446.7 1545.5 1603.0 1687.6 Net Indirect Taxes 99.0 100.9 106.2 113.6 122.6 12876 128.3 132.4 153.5 168.9 177.6 GDP at factor cost 1156.2 1180.0 1203.8 1184.3 1226.6 1214.6 1242.6 1314.3 1391.9 1434.1 1509.9 Agriculture .* -- ** -- -- -- -- .. .. .. 475.3 Industry . . .. * * .- -- -- .. .. .. 247.2 Mining and quarrying .. .. .. .. .. .. .. Manufacturing . . . . . . . Services, etc. .* -- * -- -- -- .. .. .. .. 787.5 Imports of GNFS 358.2 440.0 438.0 490.9 506.8 519.8 532.8 498.9 589.6 618.6 594.6 Exports of GNFS 162.9 284.0 279.5 257.3 278.9 310.6 320.7 332.8 369.5 382.8 360.0 Resource balance -195.3 -156.0 -158.5 -233.5 -228.0 -209.2 -212.1 -166.1 -220.1 -235.8 -234.6 Total Expenditures 1450.5 1436.9 1468.5 1531.4 1577.2 1552.4 1583.0 1612.8 1765.6 1838.7 1922.2 Total consumption, etc 1307.9 1313.3 1361.9 1389.2 1423.1 1412.8 1439.3 1451.7 1568.4 1627.1 1727.5 General government 90.3 105.3 121.8 119.7 114.7 113.6 115.0 120.3 131.5 133.8 135.6 Private, etc 1217.6 1208.0 1240.1 1269.5 1308.4 1299.2 1324.3 1331.3 1437.0 1493.2 1591.9 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domestic investment 142.6 123.6 106.6 142.1 154.1 139.6 143.6 161.1 197.2 211.7 194.7 GDFI . .. .. .. Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. .. General Government .. .. .. .. .. .. .. Central Govt. .. .. .. .. .. .. .. State ar- Local Govt. .. .. .. .. .. .. .. Nonfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. .. .. .. Private Sector .. .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks . .. .. .. .. .. Net factor income -45.0 -45.2 -46.9 -47.3 -48.5 -48.0 -49.8 -49.9 -43.6 -40.2 -62.6 Net current transfers Gross national product 1210.1 1235.7 1263.1 1250.5 1300.7 1295.1 1321.1 1396.8 1501.9 1562.8 1625.0 Gross domestic saving 0.5 13.1 -3.7 -33.9 -14.4 -36.8 8.0 68.6 66.8 77.8 127.9 Gross national saving .. .. .. .. .. -84.9 -41.7 18.6 23.2 1.1 23.0 Capacity to import 216.1 329.5 327.7 314.8 338.3 343.4 397.2 406.3 459.3 484.7 527.8 Terms of trade adjustment 53.2 45.5 48.2 57.5 59.5 32.8 76.5 73.5 89.7 101.9 167.8 Gross domestic income 1308.4 1326.4 1358.2 1355.3 1408.7 1376.0 1447.4 1520.2 1635.2 1704.8 1855.4 > Gross national income 1263.4 1281.2 1311.3 1308.0 1360.2 1327.9 1397.6 1470.3 1591.6 1664.6 1792.8 IEC C6/10/91 MADAGASCAR STANDARD TABLE 2: National Accoints Sumary at Constant 1984 Prices (In billions of FMG) 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 GDP at market prices 1753.9 1731.5 1686.2 1720.0 1741.7 1688,2 1728.2 1682.1 1847.9 1862.8 1682.1 Net Indirect Taxes 201.6 187.4 182.6 186.3 188.7 184.3 184.0 195.7 210.4 209.2 188.9 GDP at factor cost 1552.3 1544.1 1503.6 1533.7 1553.0 1504.0 1544.2 1486.4 1637.5 1653.6 1493.2 Agriculture 465.8 475.5 480.7 524.5 522.0 476.8 492.3 460.0 492.9 505.2 482.6 Industry 225.4 227.7 223.1 237.9 237.9 216.1 222.6 231.9 261.5 254.5 197.2 Mining and quarrying .. .. .. .. .. .. .. .. Manufacturing .. .. .. .. . .. .. .. Services, etc. 861.1 840.9 799.9 771.3 793.2 811.1 829.3 794.5 883.1 893.9 813.5 Imports of GNFS 598.6 519.8 529.8 470.9 502.8 364.2 398.1 451.0 622.6 616.6 401.1 Exports of GNFS 288.4 284.6 297.3 315.0 370.2 284.0 299.2 330.9 358.7 353.0 260.5 Resource balance -310.2 -235.2 -232.5 -155.9 -132.7 -80.2 -98.9 -120.1 -263.8 -263.6 -140.6 Total Expenditures 2064.1 1966.8 1918.7 1876.0 1874.4 1768.5 1827.1 1802.3 2111.8 2126.4 1822.7 Total consumption, etc 1834.4 1789.6 1734.1 1679.8 1686.2 1610.8 1679.0 1653.1 1853.1 1880.2 1651.1 General government 159.4 145.3 134.1 128.6 131.2 137.7 138.6 146.5 167.4 175.3 175.0 Private, etc 1675.0 1644.3 1599.9 1551.3 1555.0 1473.2 1540.4 1506.7 1685.7 1704.9 1476.1 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domestic investment 229.7 177.1 184.6 196.2 188.1 157.6 148.1 149.1 258.7 246.2 171.6 GDFI 202.3 166.5 172.2 169.8 180.1 151.7 .. .. Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. .. .. General Goverrment .. .. .. .. .. .. .. .. Central Govt. .. .. .. .. .. .. .. .. State and Local Govt. .. .. .. .. .. .. .. .. Nonfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. .. .. .. Private Sector .. .. .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks 27.4 10.6 12.4 26.4 8.0 6.0 .. .. Met factor income -62.9 -45.3 -32.4 -19.8 -21.5 -18.2 -22.5 -5.6 -6.4 -20.8 -41.7 Net current transfers .. .. .. .. .. .. .. .. .. 0.0 0.0 Gross national product 1691.0 1686.3 1653.9 1700.2 1720.2 1670.0 1705.6 1676.6 1841.5 1842.1 1640.4 Gross domestic saving 42.3 62.0 54.7 87.1 67.1 108.6 76.6 19.7 -65.3 -93.8 -27.2 Gross national saving -59.5 -26.2 -2.8 59.0 26.4 76.3 40.1 4.5 -80.6 -123.7 -76.0 Capacity to import 411.3 404.6 399.8 361.8 381.8 315.1 326.5 321.5 298.6 276.7 202.3 Terms of trade adjustment 122.9 120.0 102.6 46.8 11.6 31.2 27.4 -9.4 -60.1 -76.4 -58.3 Gross domestic income 1876.7 1851.6 1788.8 1766.9 1753.3 1719.4 1755.5 1672.8 1787.8 1786.4 1623.9 Gross national income 1813.8 1806.3 1756.4 1747.1 1731.8 1701.2 1733.0 1667.2 1781.4 1765.7 1582.2 IEC 06/10/91 SM TABLE 2: Natient Accounts Sumary at Constant 1964 Prices (In bittions of FM) 1962 1963 1984 1985 1986 198 198 1969 1990 CP at market prices 1651.7 1466.6 1695.0 1714.0 1748.0 1769.0 1829.0 1904.0 1971.0 Met Indirect Taxes 185.5 187.2 190.4 192.7 196.3 196.7 205.0 214.0 221.0 GP at factor cost 1466.2 1479.4 1504.6 1521.3 1551.7 1570.3 1624.0 1690.0 1750.0 Agriculture 502.0 514.9 531.0 537.5 554.3 567.0 580.7 611.0 620.0 Irdustry 168.9 171.2 195.0 197.5 205.0 215.0 219.0 221.0 235.0 Mining and quarrying .. .. 2.8 3.8 3.5 3.3 4.4 4.3 ManWfacturing .. .. 175.1 174.2 178.5 190.8 190.7 192.9 Services, etc. 795.3 793.3 778.6 786.4 792.% 788.3 824.3 858.0 895.0 Imports of GUFS 385.1 328.2 306.3 353.0 339.6 311.7 306.8 309.6 371.5 Exports of OFS 241.5 211.7 223.1 215.7 211.7 273.6 260.1 333.0 335.2 Resource balance -143.6 -116.6 -83.2 -137.2 - .1 -38.2 -46.7 23.4 -36.3 Total Expenditures 1795.3 1783.1 1778.2 1851.2 1876.1 1807.2 1875.7 1880.6 2007.3 Total canamption, etc 1654.7 1644.0 1632.1 1703.7 1720.2 1625.4 1632.3 1625.6 1686.6 General goverment 169.7 170.3 162.4 170.9 169.9 182.0 174.3 190.0 190.8 Private, etc 1485.0 1473.7 1469.7 1532.7 1550.3 1443.4 1458.0 1435.6 1495.8 Statistical discrepancy 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Gross domtic investment 140.6 139.1 146.1 147.6 155.9 181.8 243.4 255.0 320.7 GDFI . .. .. .. .. Nonfinancial Pub. Sector .. .. .. .. .. .. Central Govt. .. .. .. .. .. .. State and Local Govt. .. .. .. .. .. .. Monfinancial Pub. Enterp. .. .. .. .. . .. Private Sector .. .. .. .. .. .. Changes in Stocks .. .. .. .. .. .. Met factor income -46.0 -53.4 -84.0 -78.8 -85.9 -119.5 -122.1 -145.3 -101.8 Met current transfers -7.9 -4.1 -0.4 14.3 22.7 37.6 52.0 62 43 Gross national product 1605.7 1613.2 1611.0 1635.2 1662.1 1649.5 1706.9 1758.7 1869.2 Gross dmestic saving -35.3 8.7 62.9 41.4 62.9 102.2 154.1 194.0 186.1 Gross nationat saving -89.2 -48.7 -21.5 -23.1 -0.3 20.3 84.0 110.7 127.3 Capacity to import 209.2 197.9 223.1 2MS.8 215.7 232.2 217.5 248.6 236.9 Term of trade adjustment -32.3 -13.8 0.0 31.1 35.0 -41.4 -42.6 -84.4 -98.3 Gross domestic income 1619.4 1652.8 1695.0 1745.1 1783.0 1727.6 1786.4 1819.6 1872.7 Gross nastionet income 1573.4 1599.4 1611.0 1666.3 1697.1 1608.1 1664.3 1674.3 1770.9 IEC 06/10/91 0 SUPPLEMENT 2 Macroeconomic projections 1991-2000 - Main scenario MADAGASCAR: National Account Sumamry, 1991-2000 (billions of FMG at 1987 prices) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Primary sector 1/ 951 982 1,012 1,047 1,089 1,138 1,201 1,256 1,314 1,373 Secorndary sector 382 407 433 464 498 538 584 636 694 756 Services 1,413 1,481 1,553 1,628 1,708 1,817 1,953 2,079 2,212 2,355 Indirect taxes 401 419 438 458 481 510 546 580 616 655 GDP at knrket prices 3,147 3,288 3,436 3,597 3,777 4,004 4,284 4,552 4,836 5,138 Term of trade adjustment (126) (132) (146) (153) (164) (160) (173) (187) (187) (201) Gross domestic income 3,021 3,156 3,290 3,444 3,613 3,844 4,111 4,364 4,649 4,938 Resource gap (208) (204) (207) (230) (247) (282) (251) (235) (221) (187) AvaiLable resources 3,229 3,359 3,497 3,675 3,860 4,126 4,362 4,599 4,870 5,125 Consumption 2,720 2,820 2,861 2,902 2,916 3,002 3,291 3,461 3,661 3,840 Private consumption 2,458 2,558 2,599 2,640 2,655 2,728 3,001 3,156 3,339 3,500 Goverrment consmption 262 262 262 262 262 274 290 305 322 340 Gross investment 510 539 636 773 944 1,123 1,071 1,138 1,209 1,285 Domestic savings 302 336 428 543 697 842 820 903 988 1,098 Memo i tems: GDP deflator 170 187 202 216 230 243 258 274 287 302 1/ Includes agriculture, livestock, fisheries, and forestry. MADAGASCAR: Export Projections, 1991-2000 (mitLions of US dollars) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Coffee 52.1 54.5 58.3 62.3 66.6 74.6 82.8 91.8 101.7 112.8 Vanitta 57.8 58.2 58.7 59.1 59.5 63.2 66.4 69.8 73.3 77.0 Shelttfish 41.8 42.2 44.4 54.2 60.7 66.6 72.3 77.8 83.7 90.0 Cotton cloth 14.7 17.2 18.9 20.4 22.1 24.2 26.3 28.6 31.1 33.7 Cloves 20.7 20.8 25.2 21.2 21.3 15.5 20.0 24.7 19.9 23.8 Mining 23.5 24.4 26.2 28.3 30.4 33.7 37.0 40.2 43.7 47.5 Others 156.0 186.1 212.2 241.3 285.6 324.1 365.5 414.0 468.9 531.1 Exports of Goods 366.6 403.5 443.9 486.8 546.2 602.1 670.3 746.8 822.2 915.9 o/u traditional 130.6 133.5 142.2 142.6 147.4 153.4 169.2 186.2 194.9 213.6 Exports of NFS 182.8 200.0 238.9 283.7 341.3 412.5 496.0 598.0 717.2 869.7 Exports of G&WFS 549.4 603.5 682.8 710.5 887.6 1014.6 1166.3 1344.8 1539.4 1785.6 - ----- -- - - --- -- - - - - -- - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - MADAGASCAR: Import Projections, 1991-2000 (miltions of US dollars) 1991 1992 1993 1994 1995 19 1997 99 1999 2000 Food 52.7 40.7 42.3 45.5 48.5 52.9 60.8 66.9 74.2 81.5 other cornumer goods 85.9 90.8 96.8 103.0 108.4 116.9 133.5 145.7 160.0 174.1 Petroteum 85.6 98.0 109.5 127.4 140.8 163.4 189.4 217.9 250.8 288.6 Intermediate goods 133.9 144.7 165.0 184.9 211.0 238.8 268.5 303.5 342.9 384.6 Capital goods 198.2 221.6 255.2 315.1 395.3 492.2 492.6 536.5 584.3 631.5 Total goods (c.i.f.) 556.2 595.9 668.8 775.8 904.1 1064.3 1144.9 1270.5 1412.2 1560.3 Kon-Factor Services 330.4 362.6 399.3 443.9 495.3 559.9 614.0 676.9 746.6 823.0 Freight and insurance 97.3 107.6 119.7 137.3 158.2 184.9 197.5 217.6 240.0 264.4 Other NFS 233. 255.0 27.7 6 37.1 375.8 6 459.3 506.6 558.7 Total goods (f.o.b.) 458.9 488.3 549.1 638.6 746.0 879.3 947.3 10952.9 12.2 120& Total goods and NFS 789.3 850.9 948.4 1082.5 1241.2 1439.2 1561.3 1729.8 1918.8 2119 0 - - - - - - - - --- - - - - - -- -I- - - - -- - - - - - -- - - - - - -- - - - - - MADAGASCAR: Balance of Payments Sumary, 1991-2000 (millions of dollars) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Trade balance -92.3 -84.8 -105.2 -151.7 -199.7 -277.3 -277.0 -306.1 -350.0 -380.1 Exports (fob) 366.6 403.5 443.9 486.8 546.2 602.1 670.3 746.8 822.2 915.9 Imports (fob) 458.9 488.3 549.1 638.6 746.0 879.3 947.3 1052.9 1172.2 1296.0 Nan-factor services -147.6 -162.6 -160.5 -160.2 -154.0 -147.3 -118.0 -78.9 -29.4 46.7 Receipts 182.8 200.0 238.9 283.7 341.3 412.5 496.0 598.0 717.2 869.7 Payments 330.4 362.6 399.3 443.9 495.3 559.9 614.0 676.9 746.6 823.0 Factor sercices -176.6 -172.5 -167.3 -159.5 -149.2 -138.7 -129.4 -127.4 -125.6 -124.2 Receipts 8.3 6.2 7.4 9.3 11.9 15.0 18.6 21.1 24.4 28.1 Payments 184.9 178.7 174.8 168.8 161.2 153.7 148.0 148.5 150.0 152.3 Net private transfers 75.9 79.5 83.4 87.4 91.5 96.0 99.6 103.4 107.4 111.4 Current account balance -340.6 -340.3 -349.5 -384.1 -411.4 -467.3 -424.8 -409.0 -397.6 -346.2 Long-Term capital inflow 234.0 136.8 95.1 126.7 146.3 24.2 84.0 121.6 127.3 157.1 Direct investment 28.5 33.1 38.4 44.4 51.4 59.8 68.7 79.1 90.9 104.6 official grants 172.5 143.7 149.4 155.4 161.6 168.1 174.8 181.8 189.1 196.7 Net Lt loans 33.0 -39.9 -92.7 -73.1 -66.7 -203.7 -159.6 -139.2 -152.7 -144.1 Disbursements 243.0 200.9 186.0 176.7 169.1 16.7 8.0 2.5 0.2 0.0 Repayments 210.1 240.8 278.7 249.8 235.8 220.4 167.6 141.8 152.9 144.1 Met short term capital 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 other -17.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Overall balance -124.1 -203.5 -254.4 -257.4 -265.1 -443.1 -340.8 -287.3 -270.2 -189.1 Financing 124.1 203.5 254.4 257.4 265.1 443.1 340.8 287.3 270.2 189.1 INF (net) 0.9 1.9 -18.6 -18.1 -27.6 -38.3 -42.8 0.0 0.0 0.0 Debt Relief already obtained 48.1 13.8 12.9 13.0 13.1 12.8 0.0 0.0 0.0 0.0 Net cash change in arrears 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Net change in reserves -23.8 -21.4 -27.6 -39.2 -46.6 -56.8 -37.6 -51.9 -58.1 -61.6 Financing gap 99.0 209.3 287.7 301.7 326.2 525.4 421.2 339.2 328.4 250.7 Hemo i tem: Reserve level (end of year) 102.6 124.7 153.5 193.8 241.7 301.1 338.6 390.5 448.6 510.2 FMG/USS (average) 1713 1805 1886 1941 1991 2025 2068 2112 2136 2161 Current account/GDP (%) -10.9 -10.0 -9.5 -9.6 -9.4 -9.7 -7.9 -6.9 -6.1 -4.8 Resource balance/GDP (%) -7.7 -7.3 -7.2 -7.8 -8.1 -8.8 -7.4 -6.5 -5.8 -4.6 - KADAGASCAR: Government Financial Operations, 1991-2000 (billions of Malagasy francs) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total Revenue and Grants 874.0 961.9 1072.0 1207.4 1370.4 1562.0 1737.0 1952.2 2168.2 2411.2 Budgetary Revenue 547.3 638.6 721.1 825.6 954.4 1103.0 1225.9 1387.8 1547.2 1727.6 Tax Revenue 513.6 609.8 688.6 789.2 913.8 1057.3 1174.1 1329.4 1482.1 1654.9 on income and profit 80.0 84.1 98.2 110.8 124.1 138.8 156.0 176.9 199.2 222.3 on goods and services 126.6 175.4 183.5 205.6 229.9 258.3 293.0 330.0 368.1 410.7 on imports 248.7 284.8 332.6 397.1 477.7 572.8 623.6 703.5 787.4 875.0 on exports 49.8 54.3 61.7 61.6 66.2 69.6 81.3 96.3 102.0 118.6 other 8.5 11.2 12.6 14.2 15.8 17.8 20.2 22.7 25.4 28.3 Nontax Revenue 33.7 28.8 32.5 36.4 40.7 45.7 51.8 58.4 65.1 72.7 Extrabudgetary 96.8 89.2 94.7 100.7 107.2 117.4 129.8 141.6 153.6 166.9 On export 53.1 58.0 61.0 63.0 65.0 70.0 76.0 81.0 86.0 91.5 Other 43.7 31.2 33.7 37.7 42.2 47.4 53.8 60.6 67.6 75.4 Grants 1/ 212.3 215.5 236.0 258.5 283.6 313.3 349.2 386.7 427.1 471.8 Grant 1 70.5 51.2 57.8 64.7 72.4 81.3 92.3 103.9 115.9 129.3 Grant II 141.8 164.3 178.3 193.8 211.2 231.9 257.0 282.8 311.2 342.5 Autofinance 17.6 18.6 20.1 22.5 25.2 28.3 32.1 36.1 40.3 45.0 Total Expenditure 1019.9 1094.1 1234.6 1362.8 1503.0 1663.9 1863.0 2075.2 2295.5 2540.9 Current Expenditure 516.2 533.8 589.6 649.8 715.8 791.6 882.7 980.9 1082.6 1196.5 Budgetary 498.2 515.8 570.2 629.0 693.6 766.1 857.8 954.6 1054.9 1167.4 Persorel 231.1 258.4 283.0 308.7 336.2 368.1 407.0 447.2 486.9 530.4 wages and salaries 217.1 242.7 266.1 289.7 314.9 344.2 380.0 416.7 452.9 492.4 Travel 14.0 15.7 17.0 19.0 21.2 23.9 27.1 30.5 34.0 37.9 Other Goods and Services 90.0 100.6 119.5 143.0 170.0 202.0 241.4 285.6 334.0 389.7 Interest 106.7 78.1 82.6 86.4 90.6 95.3 100.5 106.4 112.9 120.1 Foreign *56.5 56.9 59.4 62.2 65.3 68.7 72.5 76.8 81.5 86.7 Domestic 50.2 21.2 23.2 24.2 25.3 26.6 28.0 29.6 31.4 33.4 Transfers and Subsidies 70.4 78.7 85.0 90.9 96.9 102.7 108.8 115.4 121.1 127.2 KADAGASCAR: Government Financial Operations, 1991-2000 (continued) (biltions of Nalagasy francs) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Extrabudgetary 18.0 18.0 19.4 20.8 22.2 23.5 24.9 26.4 27.7 29.1 FNMP 15.0 15.0 16.2 17.3 18.5 19.6 20.7 22.0 23.1 24.2 Other 3.0 3.0 3.2 3.5 3.7 3.9 4.1 4.4 4.6 4.8 9.4% 9.1% 9.3% 9.2% 9.1% 8.92 8.92 8.8% 8.7% 8.7% Capital Expenditure 1/ 503.7 560.3 644.9 712.9 787.2 872.3 960.4 1094.2 1212.8 1344.4 Mu~etary 205.4 224.6 276.1 307.9 342.2 380.4 431.5 486.0 542.2 604.8 Foreign Financed 110.8 105.3 141.5 157.1 173.6 190.9 216.5 243.9 272.1 303.5 Dostic Finaced 94.6 119.3 134.6 150.8 168.7 189.5 215.0 242.1 270.1 301.3 Extrabudgetary 47.9 52.8 59.6 66.8 74.7 83.9 95.1 107.1 119.5 133.4 FNeP Other (fcp) 47.9 52.8 59.6 66.8 74.7 83.9 95.1 107.1 119.5 133.4 Grant II 141.8 164.3 178.3 193.8 211.2 231.9 257.0 282.8 311.2 342.5 Auto finance 17.6 18.6 20.1 22.5 25.2 28.3 32.1 36.1 40.3 45.0 On-Lending 91.0 100.0 110.9 122.0 134.0 147.8 164.7 182.2 199.7 218.7 Other 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Deficit on a commitment basis -145.9 -132.2 -162.6 -155.4 -132.6 -101.9 -126.1 -123.0 -127.3 -129.7 Comitted w/o payment orders Deficit on payment order basis -145.9 -132.2 -162.6 -155.4 -132.6 -101.9 -126.1 -123.0 -127.3 -129.7 Paymnt delays -21.6 -17.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Settlement 30.7 52.3 0.0 Accumulation -52.3 -69.3 Reduction in arrears (accum. - ) Other adjustments 9.0 0.0 Deficit on a cash basis -133.3 -115.2 -162.6 -155.4 -132.6 -101.9 -126.1 -123.0 -127.3 -129.7 as % of GDP -2.5% -1.9% -2.3% -2.02 -1.5% -1.0% -1.1% -1.0% -0.9% -0.8% - NADAGASCM: bgetary Revenue, 1991-2000 (bittions of Nagmeqsy francs) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1996 1999 2000 Tax Revenue 513.6 609.8 668.6 789.2 913.8 1057.3 1174.1 1329.4 1482.1 1654.9 On net income & Profits 80.0 84.1 98.2 110.8 124.1 138.8 156.0 176.9 199.2 222.3 on goods & services 126.6 175.4 163.5 205.6 229.9 258.3 293.0 330.0 368.1 410.7 On foreign trade 298.5 339.1 394.3 458.7 543.9 642.4 704.9 799.8 889.4 993.6 On imports 248.7 214.8 332.6 397.1 477.7 572.8 623.6 703.5 787.4 875.0 Custume duty 37.4 42.2 49.6 59.2 71.4 85.7 92.9 104.5 116.6 129.2 Fiscal duty 102.8 116.8 137.1 163.6 197.6 237.1 256.8 289.0 322.5 357.2 Value-added tax 89.8 100.5 117.9 140.7 169.9 204.0 220.9 248.5 277.4 307.3 Petroteum products 11.7 17.7 18.6 22.3 25.2 29.8 35.2 41.4 48.2 56.1 Other 7.0 7.5 9.5 11.3 13.5 16.2 17.8 20.1 22.6 25.3 On exports 49.8 54.3 61.7 61.6 66.2 69.6 81.3 96.3 102.0 118.6 Other taxes 8.5 11.2 12.6 14.2 15.8 17.8 20.2 22.7 25.4 28.3 Nontax revenue 33.7 28.8 32.5 36.4 40.7 45.7 51.8 58.4 65.1 72.7 Property income 3.4 3.9 4.4 4.9 5.5 6.2 7.0 7.9 8.8 9.8 Other 30.3 24.9 28.1 31.5 35.2 39.6 44.9 50.5 56.4 62.9 Total Budgetary revenue 547.3 638.6 721.1 825.6 954.4 1103.0 1225.9 1387.8 1547.2 1727.6 BIBLIOGRAPIIE (EN ANGLAIS) Annuaire de Madagascar. 1984 Editions Madprint Annual published in more than one volume. 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