Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA U S 0 OFICIAL Informe No. 5 1 9 1 BANCO MUNDIAL INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTO DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) Y PROYECTO DE RIEGO DEL R I O SINALOA (PRESTAMO 970-PIE) 29 de j u n i o de 1984 D e p a r t a m e n t o d e Evaluation d e Operaciones LA PRESENTE TRADUCCION NO ES OFIClAL El presente documento es de distribucion reservada y quienes lo reciban solo podran utilizarlo en el desempeiio de sus funciones oficiales. Excepto en tales circunstancias, su contenido no podra reverlarse sin la autorizacion del Banco Mundial. i GLOSARIO Y ABREVIATURAS Banrural - Banco Nacional de C r g d i t o Rural DAAC - Departamento de Asuntos A g r a r i o s y Colonizaci6n Ejidatario - B e n e f i c i a r i o de l a reforma a g r a r i a Ej i d o - Grupo de e j i d a t a r i o s TRE - Tasa de r e n t a b i l i d a d econ6mica 0 &M - Operaci6n y mantenimiento ITP - Informe de t e r m i n a c i 6 n d e l p r o y e c t o PLAMEPA - P l a n de Mejoramiento P a r c e l a r i o IEEP - Informe de e v a l u a c i 6 n ex p o s t SARH - S e c r e t a r i a de A g r i c u l t u r a y Recursos H i d r d u l i c o s ( e x SRH) SRH - S e c r e t a r i a de Recursos H i d r S u l i c o s PESOS Y MEDIDAS 1 hectgrea (ha) = 2,47 a c r e s 1 k i l 6 m e t r o (km) = 0,62millas 1 k i l 6 m e t r o cuadrado (km2) = 0,39 m i l l a s cuadradas 1 kilogram0 = 2,2 l i b r a s 1 tonelada = 2.205 l i b r a s 1 litro = 1,057 c u a r t o s de g a l 6 n U.S. 1 metro cGbico (m3) = 0,76 y a r d a s ciibicas INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTOS DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) Y DEL RIO SINALOA (PRESTAMO 970-ME) INDICE P5gina No. Prefacio ................................................... i Hoja de datos b5sicos (Proyecto del P5nuco) ................ iii Hoja de datos b5sicos (Proyecto del Rfo Sinaloa) ........... iv Aspectos principales ....................................... v MEMORANDO DE EVALUACION EX POST I. RESUMEN............................................ 11. ASPECTOS PRINCIPALES............................... Anexo: Comentarios de NAFINSA ............................ INFORMES DE TERMINACION PROYECTO DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) I. Antecedentes ....................................... 11. Formulaci6n del proyecto ........................... 111. Ejecuci6n del proyecto.............. ................ IV. Impacto financier0 y econ6mico...................... V. DesempeHo institucional......................,...... VI. DesempeHo del Banco M undial......................... VII. Conclusiones y recomendaciones...................... Cuadros: 1 - 9 PROYECTO DE RIEGO DEL RIO SINALOA (PRESTAMO 970-ME) I. Introducci6n........................................ 11. Formulaci6n del proyecto............................ 111. Ejecuci6n del proyecto ............................. IV. El impact0 en la agricultura ........................ V. Tasa econ6mica de r etorno. ......... ................. VI. DesempeRo institucional.........................,... VII. DesempeRo del B anco........... ...................... VIII. Conclusiones y lecciones del proyecto .............. Cuadros: 1 - 10 Mapas BIRF No. 10554 y 10307 - i - INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTOS D E RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) Y DEL R I O SINALOA (PRESTAMO 970-ME) PREFACIO E s t e e s un informe de e v a l u a c i 6 n e x p o s t de dos p r o y e c t o s de r i e g o e j e c u t a d o s en M6xic0, s i m i l a r e s en c a r d c t e r y a l c a n c e , e l P r o y e c t o d e l PQnuco y e l P r o y e c t o d e l Rfo S i n a l o a , p a r a 10s c u a l e s se aprobaron e l mismo d f a (19 de f e b r e r o d e 1974) 10s Prestamos 969-ME y 970-ME, por l a suma de US$77 m i l l o n e s y US$47 m i l l o n e s , r e s p e c t i v a m e n t e . En j u l i o de 1978 se aprob6 un prgstamo complementario de US$25 m i l l o n e s , para e l P r o y e c t o d e l Panuco, en t a n t o que s e r e d u j o c o n s i d e r a b l e m e n t e e l a l c a n c e d e l P r o y e c t o d e l r f o S i n a l o a . Los pr6stamos se c e r r a r o n , habiendo s i d o t o t a l m e n t e desembolsados, en j u n i o de 1982. E l informe de e v a l u a c i 6 n e x p o s t c o n s i s t e ,en un memorando de e v a l u a c i 6 n p r e p a r a d o por e l Departamento de Evaluaci6n de Operaciones (DEO) y 10s i n f o r m e s de t e r m i n a c i 6 n d e l p r o y e c t o (ITP) de f e c h a s mayo y s e p t i e m b r e de 1983. Los ITP f u e r o n p r e p a r a d o s por l a O f i c i n a de Amgrica L a t i n a y d e l C a r i b e y se basan en informes de t e r m i n a c i 6 n d e l p r o y e c t o p r e p a r a d o s por l a S e c r e t a r f a d e A g r i c u l t u r a y Recursos H i d r a u l i c o s (SARH). E l memorando de e v a l u a c i 6 n ex p o s t se basa e n un examen de 10s Informes de EvaluaciBn (Nos. 281-ME y 300-ME) de f e c h a s 3 de noviembre de 1973, y 4 de f e b r e r o de 1974, 10s Informes d e l P r e s i d e n t e , 10s Conve- n i o s de C r g d i t o y 10s ITP; se c o n s u l t 6 l a c o r r e s p o n d e n c i a mantenida con e l p r e s t a t a r i o y 10s memorandos i n t e r n o s d e l Banco s o b r e a s u n t o s r e l a - cionados con e l p r o y e c t o que se e n c u e n t r a n en 10s a r c h i v o s d e l Banco, y s e e n t r e v i s t a r o n 10s f u n c i o n a r i o s d e l Banco v i n c u l a d o s a 1 p r o y e c t o . Una m i s i 6 n d e l DEO v i s i t 6 Mgxico e n f e b r e r o de 1984. E s t a misi6n s e e n t r e v i s t 6 con f u n c i o n a r i o s de l a SARH y de l a Nacional F i n a n c i e r a (NAFINSA) . Se o r g a n i z 6 un v i a j e con e l f i n de conocer l a zo- na d e l p r o y e c t o y v i s i t a r a 10s a g r i c u l t o r e s p a r t i c i p a n t e s . Se u t i l i z d l a informaci6n o b t e n i d a d u r a n t e e s t a m i s i 6 n p a r a comprobar l a v a l i d e z de l a s c o n c l u s i o n e s de 10s ITP. La e v a l u a c i 6 n ex p o s t p e r m i t e c o n c l u i r que 10s ITP cubren e n forma adecuada 10s a s p e c t o s p r i n c i p a l e s de 10s p r o y e c t o s , y e l Memorando de Evaluaci6n Ex p o s t (KEEP) conviene, e n g e n e r a l , en l a s c o n c l u s i o n e s . Por o t r a p a r t e , con e l f i n de r e s u m i r 10s o b j e t i v o s y r e s u l t a d o s de 10s p r o y e c t o s , e l MEEP s e e x t i e n d e s o b r e a l g u n o s a s p e c t o s , a s a b e r , l a t a s a de i n c o r p o r a c i 6 n de t i e r r a s a 1 regimen de r i e g o , l a c o l o n i z a c i 6 n de t i e r r a s , l a s t a r i f a s y r e c u p e r a c i 6 n de c o s t o s y 10s s o b r e t i e m p o s y so- b r e c o s t o s , dada s u i m p o r t a n c i a p a r a e s t o s y o t r o s p r o y e c t o s de r i e g o en l a r e g i 6 n . El proyecto de informe fue enviado a1 prestatario el 13 de abril de 1984, so1icita;ldose sus comentarios. En el apgndice del MEEP se pre- sentan 10s comentario de NAFINSA. Las modificaciones sugeridas han sido incorporadas, o se han agregado notas de pie en caso de diferencias de punto de vista. Agradecemos la valiosa asistencia proporcionada por el Gobierno de Mgxico y por el personal vinculado a 10s proyectos durante la prepa- raci6n de este informe. INFORME DE ENALUACION EX WST ~IEXICO: PROYECTO DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) HOJA DE DATOS BASICOS DATOS CLAVE DEL PROYECTO C i f r a r e a l como EstimaciBn e n Prgstamo % d e l a estima- e l momento d e suplemen- Cifra real o ci6n de l a la e v a l u a c i d n tario estimada r e a l evaluaci6n Costo t o t a l d e l p r o y e c t o ( m i l l o n e s de US$) yont to a e l prestamo ( m i l l o n e s de US$) Fecha de a p r o b a c i 6 n por parte del Directorio Fecha d e e n t r a d a e n v i g o r Pecha d e t e m i n a c i 6 n de 10s componentes f f s i c o s 6/80 P r o p o r c i 6 n terminada (X) - Fecha d e c i e r r e 311 12/80 Tasa d e r e n t a b i l i d a d econ6mica (X) 19-22 N h e r o de beneficiaries d i r e c t o s 8.700 a g r i c u l t o r e s DESEMBOLSOS ACUMULATIVOS Ejercicios - 1974 -1976 - 1975 1977 - 1978 -1980 - 1979 1981 - 1982 E s t i m a c i d n e n e l momento de la e v a l u a c i 6 n ( m i l l o n e s de US$) 3,O 24,O 49,O 64,O 73,O 76,4 76,8 77,O - Estirnaciones r e v i s a d a s - - - - 66,4 72,9 83,9 9 5 , 9 102,O C i i r a s r e a l e s ( m i l l o n e s de US$) 0,l 4,O 26,3 52,l 62,6 71,4 90,9 97,8102,O C i f r a s r e a l e s como % d e las es t i m a c i o n e s Fecha d e l d e s e n b o l s o f i n a l : mayo de 1982 P r i n c i p a l rembolsado a1 30 d e s e p t i e m b r e de 1982, US$6,91 m i l l o n e s - iv - DATOS DE LA MISION Clasifica- Fecha No. Dfas- Especializaciones ci6n de 10s Tenden- Tipos de hisidn (mes/affo) personas hombre representadas c/ resultados cia el problema - f/ Identificacidn Preparacidn Prepacidn gl Evaluacidn Evaluacidn k/ Supervisi6n 1 Supervisi6n 2 Supervisi6n 3 Supervisi6n 4 Supervisidn 5 Supervisi6n 6 Supervisi6n 7 Supervisi6n 8 Supervisidn 9 Supervisidn 10 Supervisi6n 11 Supervisi6n 12 SupervisiGn 13 SupervisiBn Total (SPN) OTKOS DATOS DEL PKGYL(:TO Prestatario Nacional Financiera S.A. (NAFINSA) Organismo de ejecukiin Secretarla de Recursos Hidrlulicos (SRH) Ejercicio econ6mict~ 1 de enero a1 31 de diciembre Moneda (abreviaturaj Peso mexicano (Mex$) Tipo de cambio: Promedio en el :no de la evaluaci6n US$l,OO = 12,50 Promeaio en lo 's intermedios (1973-82) a US$1,00 = 28,24 Promedio en el de la terminaci6n (1982) US$1,00 = 70,OO Proyecto complements- : 1 ) Nolabre : Pujal Coy I1 Prgstamo No. : - Monto del prdstamo: - Fecha de aprobaci6n por parte del Directorio: - - a/ a = perito agrlcola; b = economista agrfcola; c a analista financiero; d = ingeniero de riego; e = economista; f = especialista en suelos; j = jefe de divisi6n. b/ 1 =.sin problemas o con problems de poca importancia; 2 = problemas de mediana importancia; - 3 = problemas graves. c/ 1 rnejorando; 2 = estacionario; 3 = en deterioro. - - dl f = financieros; m = administrativos; t = tdcnicos; p = polfticos; o = otros. el Combinado con la evaluaci6n del segundo proyecto de desarrollo rural. - - f / Combinado con SPN de PS-741002 y 1418-PA. / Prestamo suplementario. - h/ Con SPN de 10s Prdstamos 27, 970 y 1111-ME. il Con preevaluaci6n del Prdstamo 970-ME. / Con SPN de 10s Prdstamos 450, 527 y 970-ME. k/ Con SPN de 10s Prestamos 527 y 970-ME. - 1/ Con preparaci6n del prdstamo suplementario del Proyecto del rio Sinaloa (970-ME) y SPN del - Prgstamo 1111-hE y Terminacidn del Prestamo 527-ME. INFOREE DE EVALUACION EXPOST MEXICO: PROYECTO D E RIEGO DEL RIO SINALOA (PRESTAMO 970-ME) HOJA DE DATOS BASICOS DATOS U V B DEL PROYECTO Cif r a r e a l como X Es t imaci6n l a estimacidn e n e l momento Cifra real o e l momento de evaluaci6n estimada r e a l l a evaluacidn Costo t o t a l d e l proyecto Original 145,6 (05173) - - ( m i l l o n e s de US$) Redefinici6n 137,31 (09178) 249,7 181,9 47 , O 47,O 100,O Fecha de aprobacidn por Original - 02/19/74 parte d e l Directorio Redef i n i c i d n - 03/27/79 - Fecha a e e n t r a d a en v i g o r - 05/29/74 - Fecha de terminaci6n de 10s Original 06/30/80 componentes f f s i c o s Redef i n i c i 6 n 12/31/81 Proporci6n terminada ( X ) Fecha de c i e r r e Original 12/31/80 134,2 Redefinici6n 06/30/82 06/30/82 100,O Tasa de r e n t a b i l i d a d Original 17 econdmica (Z) Redef i n i c i 6 n 12 11,O (est.) 66,5 NGmero de benef i c i a r i o s Original 14 300 directos Redef i n i c i 6 n 6.500 DESEPDOLSOS A C I I i T I V O S Ej e r c i c i o s - - - - - - - 1974 1980 1975 1981 - 1976 1977 1 9 7 8 1979 1982 1983 L s t i a a c i d n en e l momento de l a e v a l u a c i 6 n ( m i l l o n e s de US$) (1,O) (7,O) (14,O) (26,O) (40,O) (46,O) (46,81) (47,O) - - hedefinici6n - 0,47 1,7 2,8 4,6 10,O 24,O 45,5 47,O - Ciiras r e a l e s ( m i l l o n e s de US$) 0,467 1 , 7 2,8 3,7 8,3 17,2 33,2 43,l 47,O Cif r a s r e a l e s como % de l a redefinici6n 100 100 100 80,4 83,O 71,7 73,O 91,7 100,O Fecha d e l desembolso f i n a l : 14 de septiembre de 1982 P r i n c i p a l rembolsado a 1 30 de s e p t i e m b r e de 1982; US$4,22 m i l l o n e s - vi - DATOS DL LA MISIUN C l a s i f i- Fecha No. Dfas- Especializaciones c i d n de 10s Tenden- Tipos de k~isidn (mes/aPlo) personas hombre r e p r e s e n t a d a s b/ r e s u l t a d o s c / c i a d/ problem e/ Comienzos Identificacidn Preparacidn Preevaluacidn Lvaluacidn Supervisidn 1 Supervisidn 2 Supervisidn 3 Supervisidn 4 Supervisidn 5 Supervisidn b Supervisidn 7 Supervisidn 8 Supervisidn 9 S u p e r v i s i d n 10 S u p e r v i s i d n 11 S u p e r v i s i d n 12 T o t a l (SPN) UTKGS DATUS DEL PROYECTO Prestatario Nacional Financiers S.A. (NAFINSA) Organismo de e jecucidn S e c r e t a r l a de Recursos H i d r d u l i c o s (SRH) - E j e r c i c i o econdmico 1 de e n e r o a 1 31 de diciembre Moneda ( a b r e v i a t u r a ) Peso mexicano (Mex$) Tipo de cambio: Promedio en e l aKo de la e v a l u a c i d n (1973) Promedio en e l aKo de r e d e f i n i c i 6 n (1978) Promedio de 10s affos i n t e r m e d i o s (1979) Promedio en e l aKo de l a t e r m i n a c i d n (1982) Proyecto complementario: Nombre : Rfo S i n a l o a II/RZo F u e r t e Prgstamo No. : 1706-ME Monto d e l prgstamo: US$92,0 m i l l o n e s Fecha de a p r o b a c i d n por p a r t e d e l Directorio: 24 de mayo de 1979 - a/ b/ - a - illgunas o b r a s c i v i l e s de menor i m p o r t a n c i a debfan t e r m i n a r s e en mayo de 1983. - e x p e r t o a g r f c o l a ; b = economista a g r f c o l a ; c economists; f - a n a l i s t a f i n a n c i e r o ; d = i n g e n i e r o de r i e g o ; e e s p e c i a l i s t a en s u e l o s ; j = j e f e de d i v i s i d n . - c/ 1 = s i n p r o b l e m s o con problemas de poca i m p o r t a n c i a ; 2 = problemas de mediana i m p o r t a n c i a ; 3 = - dl - el - p r o b l e m s braves. 1 mejorando; 2 = e s t a c i o n a r i o ; 3 = en d e t e r i o r o . i = financieros; n = administrativos; t = tgcnicos; p = polfticos; o = otros. - vii - INFORME DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTOS DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) Y DEL RIO SINALOA (PRESTAMO 970-ME) ASPECTOS PRINCIPALES E s t o s f u e r o n e l q u i n t o y s e x t o prestamo que h a c o n c e d i d o e l Grupo d e l Banco a M6xico p a r a e l d e s a r r o l l o d e l sistema de r i e g o . Los ' dos p r o y e c t o s , que se e j e c u t a r f a n d u r a n t e un p e r i o d o de c i n c o affos, t e - n f a n por o b j e t i v o e l d e s a r r o l l o i n t e n s i v o de l a a g r i c u l t u r a de r i e g o e n una s u p e r f i c i e d e m 5 s de 100.000 h e c t s r e a s e n c a d a c a s o , m e d i a n t e l a e j e c u c i d n de o b r a s c i v i l e s de e n v e r g a d u r a y e l a s e n t a m i e n t o de pequeffos a g r i c u l t o r e s e n l a s zonas d e l p r o y e c t o . E l P r o y e c t o d e l P5nuc0, e n l a c o s t a d e l Golfo d e Mexico, con- s i s t e en t r e s u n i d a d e s d e r i e g o , que c u b r e n nr\ t o t a l de 137.000 ha. Sus p r i n c i p a l e s componentes e r a n l a c o n s t r u c c i 6 n de una r e p r e s a y s u e s t a n - que d e almacenamiento, dos r e p r e s a s d e derivaci611, tres bombas y tres sistemas de riego, drenaje y c a r r e t e r a s . E l proyecto d e l Sinaloa debfa c u b r i r 105.000 ha e n l a c o s t a d e l P a c f f i c o e i n c l u f a l a c o n s t r u c c i 6 n d e l a r e p r e s a y e l e s t a n q u e d e B a c u r a t o , una r e p r e s a d e d e r i v a c i b n , 60 po- zos y un sistema de r i e g o , d r e n a j e y c a r r e t e r a s e n ambas m5rgenes d e l r i o S i n a l o a . Los d o s p r o y e c t o s i n c l u i a n tambien o b r a s de d e s p e j e y n i - v e l a c i h , e q u i p o s d e o p e r a c i 6 n y mantenimiento y s e r v i c i o s de e x t e n s i 6 n a g r f c o l a p a r a 10s pequeffos a g r i c u l t o r e s de l a zona de 10s p r o y e c t o s . La e j e c u c i 6 n de 10s p r o y e c t o s s u f r i 6 un c o n s i d e r a b l e r e t a r d o d e b i d o a1 a t r a s o e n e l diseffo d e l a s p r i n c i p a l e s o b r a s c i v i l e s , l a i n s u - f i c i e n c i a de las a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s y 10s a t r a s o s e n l a c o n s t r u c c i 6 n . En 1977 10s p r o y e c t o s t e n f a n un r e t a r d o de tres affos con r e s p e c t o a1 programa o r i g i n a l y e l s o b r e c o s t o e r a de un 135%, l o c u a l p l a n t e 6 l a n e c e s i d a d d e r e e v a l u a r y r e f o r m u l a r 10s p r o y e c t o s . Se aprobb un prestamo complementario de US$25 m i l l o n e s p a r a la t e r m i n a c i 6 n d e l P r o y e c t o d e l Pdnuco, en t a n t o que e l P r o y e c t o d e l Rio S i n a l o a se r e d u j o e n s u a l c a n c e y se program6 e n dos e t a p a s . A 1 m e j o r a r l a s i t u a c i 6 n f i - n a n c i e r a de Mgxico, las o b r a s c i v i l e s a v a n z a r o n r d p i d a m e n t e y se t e r m i - n a r o n p r d c t i c a m e n t e e n las f e c h a s de c i e r r e de 10s p r o y e c t o s . E l i m p a c t 0 d e c a d a uno de 10s p r o y e c t o s d i f i e r e c o n s i d e r a b l e - mente: e n e l c a s o d e l P r o y e c t o d e l Psnuco, l a t a s a de i n c o r p o r a c i 6 n de tierras a1 rggimen d e r i e g o h a s i d o d s b a j a que l a p r e v i s t a y e l r e n d i - miento s i g u e s i e n d o b a j o , e n t a n t o que e n e l c a s o d e l P r o y e c t o d e l Rio S i n a l o a , 12 i n t e n s i d a d d e c u l t i v o y e l r e n d i m i e n t o han s o b r e p a s a d o l a s metas f i j a d a e en e l momento de l a e v a l u a c i 6 n . Por o t r a p a r t e , e l pro- grama de reforma a g r a r i a ha s i d o d s i m p o r t a n t e e n e l P r o y e c t o d e l Panuco (que i n v o l u c r d e l a s e n t a m i e n t o d e unos 10.800 pequeaos p r o p i e t a r i o s ) que e n e l c a s o d e l p r o y e c t o d e l Etfo S i n a l o a (600 nuevos p r o p i e t a r i o s ) . Las p r i n c i p a l e s razones d e 10s r e s u l t a d o s i n s a t i s f a c t o - r i o s d e l P r o y e c t o d e l PBnuco, desde e l punto de v i s t a a g r f c o l a , son: i ) l a f a l t a de e x p e r i e n c i a de 10s a g r i c u l t o r e s en m a t e r i a de r i e g o , i i ) pequefla d i f e r e n c i a de r e n t a b i l i d a d e n t r e 10s c u l t i v o s de r i e g o y 10s c u l t i v o s de secano debido a l a abundancia de l l u v i a s en l a zona d e l pro- y e c t o , y i i i ) l a envergadura y l a s f a l l a s de l a s o p e r a c i o n e s de a s e n t a - miento. En cambio, en e l Proyecto d e l Etfo S i n a l o a , en e l c u a l s e p r e v i 6 un s i s t e m a de r i e g o t r a d i c i o n a l y en cuya zona predominan 10s a g r i c u l t o - r e s p r o g r e s i s t a s , e l cambio fundamental d e l rggimen de t e n e n c i a de l a t i e r r a no tuvo consecuencias a d v e r s a s . E s t o s p r o y e c t o s i l u s t r a n l a d i f i c u l t a d de c o n c i l i a r 10s o b j e t i - vos econ6micos y s o c i a l e s en p r o y e c t o s d e r i e g o de g r a n e s c a l a y c o s t o elevado. E l e f e c t o a d v e r s o d e l s o b r e c o s t o --126% e n e l P r o y e c t o d e l PBnuco y 180% en e l Proyecto d e l Etfo S i n a l o a , en v a l o r e s c o r r i e n t e s (11% y 46%, r e s p e c t i v a m e n t e , en v a l o r e s rea1es)-- ha s i d o p a r c i a l m e n t e compensado por e l hecho de que 10s p r e c i o s econ6micos de 10s productos han s i d o nbs e l e v a d o s que l a s e s t i m a c i o n e s i n i c i a l e s . La TRE de 10s p r o y e c t o s s e e s t i m a a c t u a l m e n t e en 11% e n ambos casos. S i n embargo, s i - gue s i e n d o i n c i e r t a l a v i a b i l i d a d econ6mica d e l P r o y e c t o d e l PQnuco, l o c u a l j u s t i f i c a r f a una e v a l u a c i 6 n d e l impact0 d e l p r o y e c t o de aquf a 1988. Las s i g u i e n t e s o b s e r v a c i o n e s p o d r i a n s e r de e s p e c i a l i n t e r & : - e n l a s zonas de l l u v i a s abundantes e s p a r t i c u l a r m e n t e e l e v a d o e l r i e s g o de s o b r e i n v e r s i 6 n e n 10s s i s t e m a s de r i e g o y , por l o t a n t o , d e b e r i a n compararse 10s c o s t o s y u t i l i d a d e s de l a a g r i c u l t u r a d e r i e g o y l a a g r i c u l t u r a de secano a n t e s de ado,tar una d e c i s i d n s o b r e e l t i p 0 de p r o y e c t o (MEEP, pBrrafos 26-28, e ITP PBnuco, pBrrafos 3.10 y 7.01); - l a g r a n f a l l a p r i n c i p a l de 10s p r o y e c t o s f u e l a d e f i c i e n c i a e n l a preparaci61-1, e v a l u a c i 6 n y s u p e r v i s i 6 n d e l componente a s e n t a m i e n t o s (MEEP, pBrrafos 29-37); - l a d i f i c u l t a d de d e t e r m i n a r una t a r i f a j u s t a cuando 10s a g r i c u l t o r e s cuentan con e s c a s o s i n c e n t i v o s p a r a emplear e l agua de r i e g o y 10s p r e c i o s a 1 p r o d u c t o r de 10s productos a g r i c o l a s r e s u l t a n d i s t o r s i o n a - dos por l a p o l i t i c a o f i c i a l de p r e c i o s (MEEP, pBrrafos 38-43); - l a p r e p a r a c i 6 n i n s u f i c i e n t e de 10s componentes d e r i e g o f u e e n p a r t e l a causa de grandes sobretiempos y s o b r e c o s t o s (XEEP, p B r r a f o s 44-46, e ITP Rfo S i n a l o a , p d r r a f o 7 . 0 2 ) . MEMORANDO DE EVALUACION EX POST MEXICO: PROYECTOS D E RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO 969-ME) Y DEL R I O SINALOA (PRESTAMO 970-ME) I. RESUMEN Antecedentes 1. A comienzos de 10s aAos s e t e n t a , l a c o n t r i b u c i 6 n d i r e c t a de l a a g r i c u l t u r a mexicana a 1 PIB d e l p a f s h a b f a disminuido d e l 25% e n 1950 a un 11%,s i b i e n l a a g r i c u l t u r a s e g u f a desempeflando una f u n c i 6 n primor- d i a l e n l a economfa n a c i o n a l . Aproximadamente e l 39% de l a p o b l a c i 6 n a c t i v a o b t e n f a s u i n g r e s o p r i n c i p a l de l a a g r i c u l t u r a y e s t e s e c t o r a p o r t a b a un 50% d e 10s i n g r e s o s de e x p o r t a c i 6 n . Dada l a t a s a de c r e c i - miento demografico d e l 3,3% a n u a l , s e podia p r e v e r que en 1990 l a pobla- c i 6 n de Mexico a s c e n d e r f a a 100 m i l l o n e s de h a b i t a n t e s . En consecuen- c i a , e l Gobierno a d a p t 6 s u p o l f t i c a a l a c r e c i e n t e demanda i n t e r n a de productos a g r f c o l a s , o r i e n t s n d o l a a 1 mismo tiempo a 1 foment0 de l a exportaci6n. 2. Dado que l a mayor p a r t e de l a p o b l a c i 6 n v i v f a e n l a s r e g i o n e s d e l n o r t e d e l p a f s , donde l a s l l u v i a s son e s c a s a s , s e h i z o h i n c a p i 6 en e l r i e g o como un medio de i n c r e m e n t a r l a p r o d u c L i 6 n . En 1972 l a s u p e r - f i c i e de r i e g o s e h a b f a t r i p l i c a d o con r e s p e c t o a 1950 y abarcaba 4 , 2 m i l l o n e s de h e c t a r e a s ; e s t a s u p e r f i c i e a p o r t a b a un 40% de l a produc- ci6n agrfcola. Se e s t i m 6 que 12 m i l l o n e s de h e c t g r e a s c o n s t i t u f a n t e - r r e n o s a p t o s p a r a r i e g o , y s e d i o p r i o r i d a d a l a c o n s t r u c c i d n de s i s t e m a s de r i e g o de pequeAa y g r a n e s c a l a . 3. O t r o o b j e t i v o d e l Gobierno e r a e l de r e d u c i r e l desempleo de 10s campesinos s i n t i e r r a s y c o r r e g i r l a mala d i s t r i b u c i t i n d e l i n g r e s o e n t r e l a p o b l a c i 6 n r u r a l y urbana. En 1915, en v i r t u d de l a Ley de Reforma A g r a r i a , ya s e h a b f a e s t a b l e c i d o o f i c i a l m e n t e e l s i s t e m a de e j i - dos, una forma de t e n e n c i a mediante l a c u a l s e a s i g n a n t i e r r a s a l a s co- munidades r u r a l e s en determinadas zonas. Conforme a l s i s t e m a de e j i d o s , 10s b e n e f i c i a r i o s ( e j i d a t a r i o s ) t i e n e n derechos v i t a l i c i o s y h e r e d i t a - r i o s de u s u f r u c t 0 de l a t i e r r a d e l e j i d o . Los e j i d a t a r i o s t r a b a j a n l a t i e r r a i n d i v i d u a l o colectivamente. 4. Con e l f i n de mejorar l a s i t u a c i 6 n de 10s a g r i c u l t o r e s m 5s po- b r e s y s i n t i e r r a s y complementar l a Ley de R e f o r m A g r a r i a , e l Gobierno promulg6 dos i m p o r t a n t e s l e y e s a comienzos d e l a50 s e t e n t a : La Nueva Ley F e d e r a l de Reforma A g r a r i a (1971) y l a Ley F e d e r a l de Aguas (1972). En v i r t u d de e s t a s l e y e s , e l Gobierno pudo e s t a b l e c e r nuevos d i s t r i t o s de r i e g o y e x p r o p i a r , con compensaci6n, t o d a s l a s t i e r r a s e i n s t a l a c i o - nes de r i e g o en l a r e g i 6 n . La nueva l e g i s l a c i 6 n d i o f a c u l t a d e s a 1 Gobierno p a r a r e d i s t r i b u i r t i e r r a s a pequeflos p r o p i e t a r i o s p r i v a d o s y e j i d o s y para e s t a b l e c e r e l tamafio m5ximo y mfnimo de l a s propiedades que s e a s i g n a r f a n a 10s beneficiaries. Las l e y e s e s t i p u l a r o n tambien e l procedimiento p a r a f i j a r l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o , t e n i e n d o en c u e n t a l a s i t u a c i 6 n socioecon6mica p a r t i c u l a r de 10s a g r i c u l t o r e s en ca- da zona. 5. La S e c r e t a r f a de Recursos H i d r 5 u l i c o s (SRH), c r e a d a e n 1947, t e n f a a s u cargo e l c o n t r o l de 10s r e c u r s o s h i d r s u l i c o s y l a expansidn de las zonas de r i e g o . En 1972 l a SRH h a b f a e s t a b l e c i d o s i s t e m a s de r i e g o e n 3 m i l l o n e s de h e c t s r e a s ( l a s u p e r f i c i e r e s t a n t e , de 1 , 2 m i l l o - nes de h e c t s r e a s contaba con s i s t e m a s d e r i e g o p r i v a d o s ) y h a b f a l l e g a d o a s e r l a p r i n c i p a l i n s t i t u c i 6 n agrfcola d e l pafs. Se preparaban p l a n e s p a r a la c r e a c i 6 n de nuevos d i s t r i t o s d e r i e g o , que c u b r i r f a n una s u p e r - f i c i e aproximada de 800.000 ha, y l a r e h a b i l i t a c i d n de d i s t r i t o s e x i s - t e n t e s , de una s u p e r f i c i e de 450.000 ha; s e p r e v e f a t e r m i n a r e s t a s o b r a s en 1976. La SRH c u e n t a , en s u sede, con c u a t r o s u b s e c r e t a r f a s p r i n c i p a - l e s , que t i e n e n a s u c a r g o l a b o r e s de p l a n i f i c a c i 6 n , c o n s t r u c c i b n , ope- raciBn y administraci6n. A n i v e l regional, l a s a c t i v i d a d e s estaban a cargo de 10s D i s t r i t o s de Riego, a d m i n i s t r a d o s por l a SRH. Los p r o y e c t o s 6. Los P r o y e c t o s d e l PBnuco y d e l Rfo S i n a l o a son e l q u i n t o y sex- t o prestamo que ha concedido e l Banco a Mexico p a r a e l d e s a r r o l l o de s i s t e m a s de r i e g o y p a r t e d e 10s p l a n e s o f i c i a l e s de expansidh de l a a g r i c u l t u r a d e r i e g o e n e l perfodo 1972-76. Ambos p r o y e c t o s f u e r o n pre- parados por l a SRH en 1971172 y evaluados por e l Banco en mayo de 1973. Los dos prestamos f u e r o n aprobados por e l D i r e c t o r i o e l mismo d f a (19 de f e b r e r o de 1974) y e n t r a r o n e n v i g o r en mayo de 1974. E l p r e s t a t a r i o f u e l a Financiers Nacional (NAFINSA), que c o n s t i t u y e e l p r i n c i p a l c a n a l a u t o r i z a d o p a r a 10s prEstamos e x t e r n o s con g a r a n t f a d e l Estado. Los dos p r o y e c t o s debfan e j e c u t a r s e e n un perfodo de c i n c o afios y t e n f a n por ob- j e t o e l d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de r i e g o i n t e n s i v a e n una s u p e r f i - c i e de 4 s de 100.000 ha en cada c a s o , mediante obras c i v i l e s d e envergadura ( p r i n c i p a l m e n t e r e p r e s a s y s i s t e m a s de c a n a l i z a c i d n y d e r i - v a c i d n de agua de r i e g o ) . En e l c a s o d e ambos p r o y e c t o s , l a nueva Ley F e d e r a l de Aguas p e r m i t i r i a l a e x p r o p i a c i 6 n de t e r r e n o s p r i v a d o s p a r a s u r e d i s t r i b u c i 6 n a pequefios p r o p i e t a r i o s y e j i d a t a r i o s . Durante l a nego- c i a c i 6 n de 10s dos p r o y e c t o s e l Gobierno s e comprometi6 a p r o p o r c i o n a r un s e r v i c i o de e x t e n s i 6 n a g r f c o l a i n t e n s i v a ( f i n a n c i a d o e n p a r t e por e l Banco) d u r a n t e y despugs d e l p e r i o d 0 d e c o n s t r u c c i 6 n y a f i j a r t a r i f a s a 1 s e r v i c i o de agua de r i e g o que c u b r i e r a n 10s c o s t o s d e o p e r a c i 6 n y mantenimiento ( O d M ) y cuanto f u e r a p o s i b l e de 10s c o s t o s de i n v e r s i 6 n . E s t a s t a r i f a s debfan d e t e r m i n a r s e s o b r e l a base de e s t u d i o s socioecon6- micos p e r i d d i c o s , e l primero de 10s c u a l e s d e b f a t e r m i n a r s e en j u n i o de 1979. Aunque son de c a r s c t e r y a l c a n c e s i m i l a r e s , 10s dos p r o y e c t o s d i - f i e r e n en algunos aspectos. 7. E l P r o y e c t o d e l P6nuco f u e concebido como l a primera e t a p a de un p l a n de d e s a r r o l l o a g r a n e s c a l a d e l a cuenca d e l r i o PBnuco, en l a c o s t a d e l Golfo de Mgxico, r e g i 6 n t r o p i c a l escasamente poblada con una p r e c i p i t a c i d n f l u v i a l a n u a l media de unos 850 m. E l p r o y e c t o a b a r c a b a 137.000 ha y c o n s i s t i a e n t r e s unidades de r i e g o con 10s s i g u i e n t e s com- ponentes c l a v e : - unidad de l a s Animas: una r e p r e s a de d e r i v a c i 6 n que a l i m e n t a r i a un e s t a n q u e de almacenamiento de 600 ~ m 3 y un s i s t e m a d e r i e g o , d r e n a j e y c a r r e t e r a s que c u b r i r i a 48.000 ha; - unidad de P u j a l Coy: una r e p r e s a de d e r i v a c i 6 n que a b a s t e c e r i a una i n s t a l a c i 6 n de bombeo ( E l P o r v e n i r ) y dos i n s t a l a c i o n e s d s pequeflas, y un s i s t e m a de r i e g o , d r e n a j e y c a r r e t e r a s que c u b r i - r i a 72.000 h a ; - unidad Chicaydn: un e s t a n q u e de almacenamiento de 570 ~ m 3 y un s i s t e m a de r i e g o , d r e n a j e y c a r r e t e r a s que c u b r i r i a 17.000 ha; - d e s p e j e y n i v e l a c i 6 n de t o d a s l a s unidades; - e q u i p o de o p e r a c i 6 n y mantenimiento; - s e r v i c i o s de extensi6n a g r i c o l a . E l p r o y e c t o i n c l u i a l a e x p r o p i a c i 6 n d e grandes p r o p i e d a d e s , u t i l i z a d a s p r i n c i p a l m e n t e p a r a l a c r i a de ganado e n g r a n e s c a l a , y e l a s e n t a m i e n t o de pequeflos p r o p i e t a r i o s y e j i d a t a r i o s . La t e n e n c i a d x i m a de t i e r r a s de un a g r i c u l t o r p r i v a d o s e r i a de 20 ha y l a p a r c e l a minima de un e j i d a t a r i o s e r i a de 10 ha. Se p r e v e i a l a i n s t a l a c i 6 n de unos 5.300 nuevos e j i d a t a - r i o s , en t a n t o que l a s 3.500 f a m i l i a s que v i v i a n e n l a zona d e l p r o y e c t o r e c i b i r i a n p a r c e l a s de 20 ha d o t a d a s de r i e g o . E l c o s t o t o t a l d e l proyec- t o s e e s t i m 6 e n US$197,4 m i l l o n e s . E l organism0 e j e c u t o r d e l s i s t e m a de r i e g o s e r i a l a O f i c i n a Regional de l a SRH (remplazada e n 1977 por l a SARHl/) en Tampico. E l Departamento de Asuntos A g r a r i o s de l a S e c r e t a r i a de ~ F f o r m aA g r a r i a t u v o a s u c a r g o l a e x p r o p i a c i d n y r e d i s t r i b u c i 6 n de t i e r r a s y l a o r g a n i z a c i 6 n de e j i d o s e n l a zona d e l proyecto. La TRE glo- b a l d e l p r o y e c t o s e e s t i m 6 e n 20% v a r i a n d o e n t r e un 19% en las Animas y un 22% en Chicaydn. 8. E l P r o y e c t o d e l Rfo S i n a l o a a b a r c a r i a 105.000 ha e n l a s p l a n i c i e s de l a c o s t a d e l P a c f f i c o , e n e l c e n t r o d e l e s t a d o de S i n a l o a , en ambas d r g e n e s d e l r l o S i n a l o a . E l c l i m a d e l a r e g i 6 n e s t r o p i c a l y semi6rido y l a p r e c i p i t a c i 6 n p l u v i a l a n u a l media e s de 347 m. Antes de l a e j e c u c i 6 n d e l p r o y e c t c , unas 50.000 ha de l a zona d e l p r o y e c t o habfan s i d o d e s p e j a d a s y contaban con algGn t i p o d e r i e g o , ya s e a mediante d e r i v a c i o n e s de agua en 11 La SARH r e s u l t 6 d e l a f u s i d n de l a S e c r e t a r l a de Recursos - H i d r d u l i c o s y l a S e c r e t a r l a de A g r i c u l t u r a y Ganaderia. l a s u p e r f i c i e , e x t r a c c i 6 n de agua s u b t e r r s n e a o una combinaci6n de ambos sistemas. E l r e s t o d e l a zona d e l p r o y e c t o c o n s t i t u f a p r i n c i p a l m e n t e ma- t o r r a l e s y s e d e s t i n a b a a l a c r f a de ganado. La densidad demogrsfica e r a e l e v a d a (45 h a b i t a n t e s por km2) y l a p o b l a c i 6 n a g r f c o l a c o n s i s t f a e n unas 12.000 f a m i l i a s . Los p r i n c i p a l e s conponentes d e l p r o y e c t o son 10s si- guientes : - l a r e p r e s a de Bacurato y un e s t a n q u e de almacenamiento con una capacidad de 2.900 bfm3; - l a r e p r e s a de d e r i v a c i 6 n de S i n a l o a de Leyva, unos 46 km r f o a b a j o con r e s p e c t o a l a r e p r e s a d e Bacurato, que p e r m i t i r f a d e r i v a r agua h a c i a c a n a l e s p r i n c i p a l e s en ambas ndrgenes d e l r f o Sinaloa; - c o n s t r u c c i 6 n de 60 pozos que complementarfan e l a b a s t e c i m i e n t o de agua de l a s u p e r f i c i e ; - s i s t e m a de r i e g o , d r e n a j e y c a r r e t e r a s que c u b r i r f a 55.000 ha en l a margen i z q u i e r d a d e l r f o y 50.000 ha en l a margen derecha ; - despeje y nivelaci6n de t i e r r a s ; - e q u i p o de o p e r a c i 6 n y mantenimiento; - s e r v i c i o s de e x t e n s i 6 n a g r f c o l a p a r a 10s a g r i c u l t o r e s . Conforme a l a Ley F e d e r a l de Aguas, todos 10s t e r r e n o s p r i v a d o s que no contaban con derechos d e r i e g o debfan s e r expropiados y r e d i s t r i b u i - dos a pequeflos p r o p i e t a r i o s y e j i d a t a r i o s . S i n embargo, a d i f e r e n c i a d e l P r o y e c t o d e l Psnuco, 10s p r o p i e t a r i o s d e t e r r e n o s con d e r e c h o s de r i e g o e s t a b l e c i d o s p o d r f a n mantener s u s propiedades h a s t a un m5ximo d e 100 ha. E l c o s t o t o t a l d e l p r o y e c t o s e e s t i m 6 e n US$145,6 m i l l o n e s . El r e p r e s e n t a n t e de l a SRH en Los Mochis y e l D i s t r i t o d e Riego d e Guasave t e n d r f a n a s u c a r g o l a e j e c u c i 6 n d e l proyecto. La TRE d e l p r o y e c t o s e estim6 e n 17%. 9. A 1 p r e s e n t a r s e 10s p r o y e c t o s a n t e e l D i r e c t o r i o , s e examinaron 10s s i g u i e n t e s a s p e c t o s p r i n c i p a l e s : i) l a s v e n t a j a s de combinar o b j e t i v o s econ6micos y s o c i a l e s e n 10s dos p r o y e c t o s ; ii) l a n e c e s i d a d de un p l a n b i e n e s t a b l e c i d o de c o l o n i z a c i 6 n y desa- r r o l l o a g r f c o l a que c o m p l e m ~ n t a r ay j u s t i f i c a r a una i n f r a e s t r u c - t u r a d e r i e g o de t a l envergadura y c o s t o . E j e c u c i 6 n de 10s p r o y e c t o s 10. En e l momento de l a e v a l u a c i 6 n s 6 l o s e habfan terminado 10s d i - seRos d e t a l l a d o s d e a l g u n a s de l a s p r i n c i p a l e s o b r a s c i v i l e s de l a zona d e l P%nuco. En consecuencia, l a s e s t i m a c i o n e s de c o s t o s e habfan basado en diseRos p r e l i m i n a r e s d e l Proyecto d e l Rlo S i n a l o a y p a r t e d e l Proyecto d e l Pgnuco. A 1 t e r m i n a r s e 10s diseRos d e t a l l a d o s y comenzar l a c o n s t r u c - c i 6 n de 10s dos p r o y e c t o s , f u e n e c e s a r i o m o d i f i c a r e l tamaRo y l a s i t u a - c i 6 n de p a r t e d e l a i n f r a e s t r u c t u r a p r i n c i p a l , debido s o b r e todo a l a f a l t a de p r e c i s i 6 n d e l m a t e r i a l t o p o g r s f i c o y f a l l a s e n 10s diseRos p r e l i - minares. E l e f e c t o n e t 0 de e s t a s modificaciones f u e un r e t r a s o en l a e j e - cuci6n y una c o n s i d e r a b l e r e v i s i 6 n a 1 a l z a de l a s e s t i m a c i o n e s de c o s t o . En e l caso d e l Proyecto d e l Rio S i n a l o a , e s t o s p r o b l e m s s e v i e r o n agrava- dos por l a q u i e b r a d e l c o n t r a t i s t a y l a n e c e s i d a d d e l l a m a r nuevamente a l i c i t a c i h , l o c u a l caus6 r e t r a s o s a d i c i o n a l e s . 11. La e j e c u c i 6 n d e l proyecto s e v i o r e t r a s a d a , a d e d s , por l a insu- f i c i e n c i a de l a s a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s o r i g i n a d a por l a c r e c i e n t e i n f l a c i h , l a d e v a l u a c i 6 n d e l peso e n 1976 y e l p r o g r a m o f i c i a l de e s - t a b i l i z a c i 6 n econSmica. A mediados de 1976 10s p r o y e c t o s s e v e f a n con- f r o n t a d o s a c o n s i d e r a b l e s r e t r a s o s e n l a c o n s t r u c c i 6 n , y 10s s o b r e c o s t o s s e estimaban e n un 70%. En 1977 l a s i t u a c i 6 n s e h a b f a d e t e r i o r a d o h a s t a t a l punto que l a e j e c u c i 6 n de 10s p r o y e c t o s e s t a b a a t r a s a d a e n t r e s aRos; e l s o b r e c o s t o e r a de un 135% y l a v i a b i l i d a d econ6mica de 10s pro- y e c t o s e s t a b a e n t e l a de j u i c i o . 12. E l Banco contaba con c u a t r o p o s i b i l i d a d e s d e acci6n: i ) mante- n e r e l p o r c e n t a j e d e desembolso h a s t a a g o t a r 10s fondos d e l prestamo, l o c u a l o c u r r i r f a dos aRos a n t e s d e l tgrmino d e l proyecto; i i ) r e d u c i r 10s desembolsos; i i i ) p r o p o r c i o n a r f i n a n c i a m i e n t o a d i c i o n a l , o i v ) r e d u c i r e l a l c a n c e d e l proyecto. Se adoptaron d e c i s i o n e s d i f e r e n t e s p a r a cada proyecto. 13. E l p r o y e c t o d e l Psnuco f u e reevaluado e n 1977/78. E l componente de d e s a r r o l l o a g r a r i o d e l p r o y e c t o habfa s i d o modificado por e l Gobierno e n 1976. En primer l u g a r , e l s i s t e m a de c u l t i v o p r e v i s t o i n i c i a l m e n t e habfa s i d o modificado como p a r t e de una p o l f t i c a b f i c i a l de a u t o s u f i - c i e n c i a en m a t e r i a de c e r e a l e s bZisicos, y s e habfa d e c i d i d o d e d i c a r una proporci6n mayor d e l a s t i e r r a s a 1 c u l t i v o de c e r e a l e s (mafz, sorgo, f r i j o l e s ) e n l u g a r de c u l t i v o s d e a l t o v a l o r ( f r u t a s y legumbres para l a e x p o r t a c i 6 n ) . En segundo l u g a r , muchos p r o p i e t a r i o s habfan optado por l a compensaci6n e n e f e c t i v o y no e s t a b a n i n t e r e s a d o s e n una p a r c e l a de r i e g o de 20 ha e n l a zona d e l proyecto, como consecuencia de l o c u a l habfa nbs t e r r e n o s p a r a d i s t r i b u i r e n t r e 10s e j i d o s . Finalmente, e l Gobierno d e c i d i 6 c r e a r un t i p 0 c o l e c t i v o de e j i d o , que c o n s i s t f a en u n i a a d e s a g r f - c o l a s de 500 ha de 50 e j i d a t a r i o s cada una, e n l u b a r de l a s unidades de 10 ha adminis t r a d a s individualmente. S i n embargo, l a misi6n de r e e v a l u a c i 6 n concluy6 que e l p r o y e c t o e r a adn econ6micamente v i a b l e (TRE d e l 12,4%) porque i ) l a zona de c u l t i v o s podia a m p l i a r s e e n 7.000 ha mediante modifi- c a c i o n e s d e diseRo e n l a unidad de l a s Animas y 4 ' ' 10s p r e c i o s econ6micos de 10s productos eran d s elevados que las estimaciones originales. Dado que el 65% de las obras civiles ya se habfa ejecutado, la misi6n recornend6 que se terminara el proyecto y el Banco concedi6 un prestamo complementa- rio de US$25 millones para cubrir el 45% del costo adicional en divisas. La propuesta de la misi6n fue aprobada por el Directorio en julio de 1978. 14. Como resultado de una mejora de la situacidn financiera de Mexico, originada por el increment0 de 10s ingresos del petr6le0, las obras civiles avanzaron rapidamente y se habfa terminado un 90% de ellas a1 final de 1980, a1 completarse el desembolso del prestamo del Banco. Sin embargo, no se prev6 terminar antes de fines de 1984 el 10% restante, incluidas las instalaciones de bombeo de la unidad Pujal Coy, la nivelaci6n de terrenos y el desarrollo de 7.000 ha en la unidad las Animas, aGn no se habfan terminado en 1983. El programa de reforma agraria se llev6 a cab0 como se habfa previsto, y 10s asentamientos sobrepasaron las metas del proyecto en un 25%, lo cual tuvo por resultado la instalaci6n de 8.519 ejidata- rios, agrupados en 130 ejidos y 2.329 pe queKos terratenientes. El costo total del proyecto, una vez terminadas las obras pendientes, se estima actualmente en US$446,7 millones, lo cual significa un sobrecosto del 126% a1 tip0 de cambio actual y del 10,9% en terminos reales, sobre la base de ddlares constantes de 1973. 15. En el caso del Proyecto del Rfo Sinaloa, se decidid limitar el alcance del proyecto a las obras que se encontraban en elecuci6n en 1978, es decir ia represa de ~acu;ato, la represa de derivaci6n de Sinaloa de Leyva, unos 110 km de canales principales, la construcci6n de sistemas de riego y drenaje en unas 29.000 ha en la margen izquierda del rfo Sinaloa y el despeje y nivelaci6n de tierras. Las obras restantes previstas en el proyecto original, principalmente el sistema de riego de la margen derecha y la construcci6n de pozos, debfan ejecutarse en el marco de un proyecto de segunda etapa, que fue aprobado por el Directorio en mayo de 1979 (Proyecto del Rfo Sinaloa II/R~OFuerte, Prestamo 1706-ME). Con el termino de la represa de Bacurato y la reduc- ci6n de las zonas de riego hasta el termino del segundo proyecto, se producirfa un exceso de agua de riego que se utilizarfa durante algunos aKos en el Distrito de Riego de Fuerte, principalmente para operaciones de lixiviaci6n en zonas afectadas por la salinidad. El costo revisado del proyecto reducido se estim6 en US$137,3 millones. La TRE se rees- tim6 en el 12%. 16. Como resultado de la mejor situaci6n financiera del pafs, la construci6n se aceler6 notablemente y el proyecto, tal como se redefini6 en 1978, estaba prdcticamente terminado en 1982. Dado que la mayorfa de 10s agricultores tenfan derechos de uso de agua de riego establecidos en la margen izquierda, el conponente de reforma agraria del proyecto se limitaba a1 asentamiento de unas 600 familias de ejidatarios desplazadas de la zona del estanque de Bacurato. Una vez reformulado el proyecto aGn se produjeron sobrecostos considerables (un 180%, 6 46% en tgrminos reales). El costo revisado de la Etapa I del proyecto se estima actual- mente en unos US$250 millones, en tanto que el costo total del proyecto inicialmente previsto (Etapas I y 11) puede estimarse en unos US$440 m i - llones. 17. Inicialmente, 10s dos proyectos eran de cardcter similar, y te- nfan como objetivos desarrollar la agricultura de riego intensiva, ele- var la intensidad de cultivo a un 120% y asentar un niimero de agriculto- res en pequeHas propiedades que proporcionaran niveles de ingreso acep- tables. A1 terminarse el proyecto, se pudo observar que la repercusidn de 6ste fue desigual: decepcionante en el caso del Proyecto del Psnuco y satisfactoria en el caso del Proyecto del Rlo Sinaloa. 18. En el Proyecto del Psnuco, poco despui5s de entrar en funciona- miento el sistema de riego, se pudo observar que la incorporaci6n de tierras a1 sistema de riego era extremadamente lenta. A fines de 1979 ~610 se utilizaba agua de riego en un 40% de las 55.000 ha que se culti- vaban en ese momento. En 1983, si bien se cultivaba un 90% de las tie- rras, s6lo 50.000 ha (35% de las tierras cultivables) contaba con un sistema de riego; el resto de las tierras cultivadas sdlo contaba con agua de lluvia. El rendimiento tambii5n ha sido muy inferior a1 previs- to, y la proporcidn de cultivos de. alto valor sigue siendo tambien infe- rior a la prevista. Si bien en el ITP se explica que estos resultados insatisfactorios se debieron principalmente a la falta de experiencia de 10s pequefios agricultores y ejidatarios en materia de agricultura de riego, la misidn de evaluacidn ex post estim6 que esta falla puede atri- buirse tambii5n a otros factores, entre ellos la nivelaciBn insuficiente y la poca eficiencia de 10s ejidos (psrrafos 24-31). 19. El estudio socioecon6mico para determinar las tarifas del agua de riego se ha llevado a cab0 como se habfa previsto, per0 las recomen- daciones formuladas en 61 adn no se aplican o no pueden aplicarse debido a la baja tasa de incorporaci6n de tierras a1 regimen de riego. Dado que s6lo una pequeila proporcidn de 10s agricultores utiliza agua de rie- go, la recuperaci6n de 10s cargos de ObM de 10s beneficiaries se mantie- ne a un bajo nivel (4% en 1982 y 16% en 1983) y, por lo tanto, el distrito es incapaz de mantener adecuadamente el sistema de riego (psrrafos 38-42). 20. Las estimaciones de la TRE que figuran en el ITP se basan en supuestos relativos a1 costo de las inversiones adn necesarias para ter- minar el proyecto, la tasa de incorporaci6n de tierras a1 regimen de riego y la distribuci6n de cultivos en una situacidn de pleno desarro- 110. Bas6ndose en las proyecciones del Banco de 10s precios internacionales de 10s productos bdsicos y suponiendo que todas las tierras que se cultivan durante la 6poca de lluvias se hayan incorporado en 1988/89 y que las tierras que se cultivan en condiciones de secano se hayan incorporado en 1985186, la TRE del proyecto serfa del 15,8%. Si el pleno desarrollo del proyecto se atrasara en cuatro aHos, la TRE del proyecto bajarfa a1 11,4% (1,1% por aHo). SegGn la evaluaci6n ex post, el primer supuesto no es en absoluto r e a l i s t a , y s u b s i s t e una g r a n i n c e r t i d u m b r e con r e s p e c t o a l a v i a b i l i d a d d e l proyecto. Cabe h a c e r n o t a r , s i n embargo, que e l p r o y e c t o tuvo r e p e r c u s i o n e s i n d i r e c t a s , aiin no c u a n t i f i c a b l e s , e n e l c o n t r o l de l a s c r e c i d a s y e n l a s a c t i v i d a d e s de t u r i s m o y r e c r e a c i 6 n . 21. En 1980 e l Gobierno mexicano s o l i c i t 6 l a a s i s t e n c i a d e l Banco para e l f i n a n c i a m i e n t o de un p r o y e c t o de s e g u n ~ ae t a p a (220.000 h a ) , que s e denomin6 P u j a l Coy 11; e l c o s t o de e s t e p r o y e c t o , a d y a c e n t e a 1 P r o y e c t o d e l Psnuco, s e r f a de US$2.300 m i l l o n e s . S i n embargo, e l Banco rehus6 c o n s i d e r a r e l Proyecto de Riego P u j a l Coy a n t e s de que s e hubie- r a l o g r a d o mejorar e l d e s a r r o l l o a g r f c o l a d e l Proyecto d e l P5nuco. Siguiendo l a recomendaci6n d e l Banco, e l Gobierno d e c i d i 6 r e a l i z a r P u j a l Coy I1 en c o n d i c i o n e s de secano y p o s t e r g a r e l s i s t e m a de r i e g o h a s t a una e t a p a p o s t e r i o r . 22. E l P r o y e c t o d e l Rfo S i n a l o a ha t e n i d o una r e p e r c u s i 6 n conside- r a b l e en l a producci6n a g r f c o l a en l a margen i z q u i e r d a ; en e f e c t o , e l r e n d i m i e n t o y l a i n t e n s i d a d de c u l t i v o ya han sobrepasado l a s metas f i - jadas en e l momento de l a e v a l u a c i 6 n p a r a l a s 29.000 ha equipadas con e l nuevo s i s t e m a de r i e g o . A d e d s , unas 16.000 ha de t i e r r a s d o t a d a s de r i e g o e n l a margen i z q u i e r d a s e v i e r o n b e n e f i c i a d a s por un increment0 de l a d i s p o n i b i l i d a d de agua. E s t e r e s u l t a d o f a v o r a b l e s e d e b i 6 , segiin e l ITP a l a s buenas c o n d i c i o n e s c l i m i i t i c a s , e l e s p i r i t u d e t r a b a j o de 10s a g r i c u l t o r e s y e l f i r m e r e s p a l d o d e l Gobierno y e l p e r s o n a l d e l D i s t r i t o de Riego. S i b i e n e l b e n e f i c i o g l o b a l que a p o r t a r 5 l a i n v e r s i 6 n -prin- c i p a l m e n t e l a r e p r e s a de Bacurato-- s 6 l o podr5 o b t e n e r s e una vez termi- nado e l p r o y e c t o de segunda e t a p a , l a TRE estimada d e e s t e p r o y e c t o de primera e t a p a e s d e l 11%. Sobre l a base de c 5 l c u l o s p r e l i m i n a r e s de l a SARH, l a TFE c o n j u n t a de 10s Proyectos d e l Rfo S i n a l o a I y I1 probable- mente e x c e d e r 5 d e 15%. O t r o s b e n e f i c i o s , no c o n s i d e r a d o s e n l a TFE, son e l c o n t r o l de l a s c r e c i d a s y l a a c t i v i d a d t u r f s t i c a en t o r n o a 1 e s t a n q u e . 23. En l o que r e s p e c t a a 1 P r o y e c t o d e l Pgnuco, s e ha terminado e l e s t u d i o socioeconBmico de l a capacidad de 10s a g r i c u l t o r e s p a r a pagar 10s c o s t o s de i n v e r s i 6 n . S i n embargo, l a s c o n c l u s i o n e s d e l e s t u d i o aiin no s e han a p l i c a d o a l a zona d e l proyecto. Las t a r i f a s d e l agua de r i e - go s e han e l e v a d o v a r i a s veces pero, aunque son mds a l t a s que en e l c a s o de o t r o s p r o y e c t o s de r i e g o e j e c u t a d o s en Mgxico, aiin son i n s u f i c i e n t e s p a r a c u b r i r 10s g a s t o s de O&M ( p s r r a f o 43). 11. ASPECTOS PRINCIPALES A. Aspectos g e n e r a l e s 24. Las grandes i ~ ~ d e r s i o n e s r e g a d f o (US$447 m i l l o n e s en e l en Proyecto d e l Panuco y US$250 m i l l o n e s en e l Proyecto d e l Rfo S i n a l o a ) s 6 l o pueden j u s t i f i c a r s e econ6micamente s i s e l o g r a l a mejor u t i l i z a c i d n p o s i b l e de l a s t i e r r a s y agua d i s p o n i b l e s y un r d p i d o d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a i n t e n s i v a e n tgrminos de i n t e n s i d a d de c u l t i v o y r e n d i m i e n t o e l e v a d o s . A e s t e r e s p e c t o , y a p e s a r de que l a s zonas de ambos proyec- t o s e s t 5 n d o t a d a s de buenos s u e l o s y abundantes r e c u r s o s h i d r g u l i c o s , 10s r e s u l t a d o s de 10s dos p r o y e c t o s d i f i e r e n considerablemente por dos razones p r i n c i p a l e s : a ) d i f e r e n t e t a s a de i n c o r p o r a c i d n d e t i e r r a s a 1 rggimen de r i e g o y b) d i f e r e n t e s i t u a c i d n de t e n e n c i a de l a t i e r r a . Hay dos a s p e c t o s i m p o r t a n t e s de e s t o s p r o y e c t o s que p o d r i a n c o n s t i t u i r i n t e - resantes lecciones: l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o y l a recuperaciBn d e l c o s t o de i n v e r s i h , y 10s s o b r e c o s t o s y sobretiempos. B. Tasa de i n c o r p o r a c i 6 n de t i e r r a s a 1 rggimen de r i e g o 25. Como s e i n d i c 6 c o r r e c t a m e n t e e n e l ITP, e l l e n t o avance e n l a u t i l i z a c i d n d e l agua de r i e g o e n e l Proyecto d e l P5nuco s e ha debido en p a r t e a l a f a l t a de e x p e r i e n c i a e n a g r i c u l t u r a de r i e g o , e n t a n t o que e n e l Proyecto d e l Rfo S i n a l o a 10s a g r i c u l t o r e s ya contaban con una a n t i g u a t r a d i c i d n y un buen conocimiento de l a s t e c n i c a s de r i e g o . En e l ITP s e observa que 10s puntos d 6 b i l e s d s e v i d e n t e s d e l Proyecto d e l P5nuco f u e r o n l a i n s u f i c i e n c i a de 10s s e r v i c i o s de e x t e n s i d n a g r i c o l a h a s t a 1980 y l a f a l t a de v f n c u l o s y c o n t a c t o s r e g u l a r e s e n t r e e l p e r s o n a l de e s t u d i o y e l p e r s o n a l de e x t e n s i 6 n a g r i c o l a . Por o t r a p a r t e , e n e l Proyecto d e l Rio S i n a l o a 10s s e r v i c i o s d e e x t e n s i d n a g r i c o l a e s t u v i e r o n b i e n o r g a n i z a d o s y p e r m i t i e r o n t r a n s f e r i r t e c n o l o g f a adecuadamente de 10s grupos de e s t u d i o a 10s a g r i c u l t o r e s . Finalmente, l a n i v e l a c i B n de t i e r r a s i n s u f i c i e n t e e n e l P r o y e c t o d e l P5nuco y algunos problemas de d r e n a j e en unas 7.000 ha d e l P r o y e c t o d e l Rfo S i n a l o a c o n s t i t u y e r o n f a c - t o r e s temporales de l i m i t a c i d n e n e l u s o Bptimo d e l s u e l o y r e c u r s o s h i - d r 5 u l i c o s e n ambos p r o y e c t o s . 26. Cabe h a c e r n o t a r que l a s d i f e r e n t e s c o n d i c i o n e s c l i d t i c a s tam- bi6n i n f l u y e r o n c l a r a m e n t e e n l a t a s a de i n c o r p o r a c i 6 n d e t i e r r a s a 1 r6- gimen de r i e g o e n ambos p r o y e c t o s . En l a r e g i 6 n d e l Psnuco, que c u e n t a con l l u v i a s abundantes en uno de 10s c i c l o s d e c u l t i v o , e l agua de r i e g o s610 c o n s t i t u y e un insumo a g r i c o l a e n t r e o t r o s y no e s e s e n c i a l p a r a e l l o g r o d e un buen rendimiento e n l a 6poca de l l u v i a s . Por o t r a p a r t e , algunos c u l t i v o s , como e l cgrtamo y e l s o r g o , pueden d e s a r r o l l a r s e e n c o n d i c i o n e s d e secano d u r a n t e l a 6poca s e c a . Es un hecho tambi6n que, en l a s r e g i o n e s de mayor abundancia de l l u v i a s , 10s a g r i c u l t o r e s c o r r e n e l r i e s g o de p e r d e r d s por e l exceso d e agua ( y l a c o n s i g u i e n t e s a t u r a c i 6 n ) que por l a f a l t a de g s t a , p a r t i c u l a r m e n t e cuando no e s t 5 n h a b i t u a d o s a un s i s t e m a e f i c i e n t e de r i e g o . E s t o e x p l i c a l a r e n u e n c i a de 10s a g r i c u l t o r e s a u t i l i z a r agua de r i e g o h a s t a que s e han f a m i l i a r i - zado t o t a l m e n t e con l a s t e c n i c a s de r i e g o . En cambio, e l agua de r i e g o e s v i t a l e n l a r e g i 6 n s e c a de S i n a l o a y , s i n duda, e l f a c t o r d s impor- t a n t e de una buena cosecha; e n consecuencia, l a t;sa de i n c o r p o r a c i 6 n de t i e r r a s a 1 rggimen de r i e g o ha s i d o --lcho 6 s e l e v a d a que e n e l Proyecto d e l P%nuco. 27. Tambign se han observado diferencias de este tipo en las tasas de incorporaci6n de tierras a1 rggimen de riego en otros pafses, parti- cularmente en el norte de Africa, donde la precipitaci6n fluvial anual disminuye notablemente de las regiones del norte, donde se cultiva tra- dicionalmente en condiciones de secano, a las regiones del sur, donde el riego es esencial. En estos pafses la tasa de incorporaci6n de tierras a1 regimen de riego ha sido d s baja en el norte y d s elevada en el sur2/. La raz6n principal de la escasa utilizaci6n de agua de riego en zonas hiimedas es la escasa diferencia de rentabilidad neta entre 10s cultivos de riego y 10s cultivos de secano. 28. La experiencia obtenida en Mexico y el norte de Africa indica claramente que el riesgo de una baja tasa de incorporaci6n de tierras a1 rggimen de riego es mayor en las zonas lluviosas que en las regiones aridas y, en consecuencia, el riesgo de sobreinversi6n en 10s sistemas de riego es particularmente elevado en las zonas hiimedas. La principal leccidn que puede obtenerse del proyecto del Panuco, como se observ6 en el ITP, es que deben evaluarse exhaustivamente 10s costos y beneficios de la agricultura de riego y de la agricultura de secano antes de adoptar una decisidn sobre el tip0 de desarrollo. Si se decide desarrollar un sistema de riego, 10s componentes de extensi6n agrfcola e investigaci6n deben planificarse cuidadosamente. En las zonas m y lluviosas y cuando 10s agricultores no tienen mucha experiencia en las tecnicas de riego, la ensefianza de las tgcnicas de riego y mantenimiento del sistema de distribuci6n de agua a 10s agricultores, a1 nivel de las granjas, cons- tituye un proceso diffcil y lento. Es necesario establecer un sistema de extensi6n agrfcola bien organizado y eficiente en la zona del proyec- to antes de que entre en funcionamiento el sistema de riego. Tambign es indispensable establecer un vfnculo adecuado con la investigaci6n agrf- cola y 10s mecanismos que proporcionen a 10s investigadores informaci6n relativa a la experiencia de 10s agricultores. Finalmente, como observa el prestatario, 10s dos proyectos ponen de manifiesto la necesidad de coordinaci6n entre la ejecuci6n y la operaci6n, a partir de las primeras etapas de estudio y programaci6n. C. Tenencia de la tierra 29 Los dos proyectos constituyeron la primera aplicaci6n de la Ley Federal de Aguas, incluygndose una operaci6n completa de expropiaci6n de tierras y redistribucidn de estas a pequefios propietarios y ejidatarios de 10s distritos de riego. En consecuencia, 10s proyectos pueden clasi- ficarse como proyectos de riego y asentamiento, una empresa diffcil31. Sin embargo, la descripcidn del proyecto se limit6 a1 componente derie- go, incluidas las estimaciones de costo, el plan de financiamiento y la 2/ Vease el informe de evaluacidn ex post de 10s Proyectos de Riego en ~Erruecos,Rharb Sebou, Doukkala I, y Souss (Informes del DEO Nos. 3942, 4236 y 5116). 31 Son ejemplos de esto 10s proyectos PerG-San Lorenzo, ~olozbia-~tlantico, Sud6n-Rahad (Informes del DEO Nos. 3933, 3959 y 5130). organizaci6n; no se incluyeron en el proyecto 10s componentes de expro- piaci6n de tierras y asentamiento puesto que 6stos serian financiados enteramente con fondos nacionales. En retrospectiva, la principal falla de 10s proyectos fue la falta de preparaci6n, evaluaci6n y supervisi6n adecuadas de 10s aspectos relativos a 1 asentamiento, si bien este compo- nente era esencial para 10s proyectos y, de tener exito, podria aplicar- se en el resto del pais. 30. De hecho, la reforma agraria result6 mucho d s importante en el Proyecto del PBnuco que en el Proyecto del Rio Sinaloa, en el cual 10s derechos de agua existentes hicieron innecesaria una redistribuci6n de tierras en gran escala (psrrafo 16). Si bien se asentaron d s de 8.500 ejidatarios --agrupados en 130 ejidos-- en la zona del proyecto del PBnuco, s6lo unos 600 ejidatarios desplazados de la zona del estanque de Bacurato fueron asentados en la zona del Proyecto del Rio Sinaloa. Los nuevos ejidatarios constituyen ahora un 80% de 10s beneficiarios del proyecto en el caso del PQnuco per0 ~ 6 1 0un 10% en el caso del Proyecto del Rfo Sinaloa. Por otra parte, el tip0 y caracterfsticas de 10s ejidos difiere notablemente entre un proyecto y otro. 31. En el Proyecto del PQnuco, salvo unas pocas excepciones, el sistema de ejidos se ve obstaculizado por una serie de fallas: a) La mala seleccidn de 10s miembros de 10s ejidos dio origen a una gran proporci6n de ejidatarios sin experiencia en agricul- tura. b) A menudo, el sistema de ejidos adoptado, en el cual se agrupan 50 ejidatarios en una granja colectiva de 500 ha, no result6 viable. En general, 10s presidentes de 10s ejidos no podian administrar adecuadamente una granja de 500 ha dotadas de riego ni mantener la cohesi6n de 10s ejidos. Como consecuencia de esto, 10s ejidos se vieron afectados adversamente por disputas entre 10s miembros, la renuncia y el consiguiente remplazo de ejidatarios y, en mu- chos casos, una divisi6n de facto en grupos d s pequeHos o en granjas individuales. Los ejidatarios tienden a dividir la tie- rra comunal en parcelas individuales, sobre todo debido a su per- cepci6n de que este Gltimo tip0 de tenencia de la tierra permite el uso de mano de obra familiar, lo cual no es posible en el sistema de granjas colectivas. Sin embargo, la estructura de ejidos sigue siendo, en su opini6n, un instrumento valioso para la obtenci6n de credit0 agrfcola y para la adquisici6n de insumos y maquinaria. c) Dado que, por definici611, 10s ejidatarios pertenecen a 10s grupos d s pobr.es de la poblaci6n, 10s ejidos no cuentan con el capital de trabajo y dependen enteramente del credit0 agricola para sus inversiones y gastos en 10s cultivos. La mayor parte de 10s ejidos han obtenido credit0 a mediano plazo para la compra de equipo agrfcola per0 el monto del crgdito a corto plazo asigna- - a 10s ejidos no cubre adecuadamente 10s gas- do por Banrural41 tos de cultivo. Por otra parte, 10s procedimientos para la obtenci6n de crgdito a corto plazo son complejos y lentos. Como consecuencia de la escasez de credit0 y la inexperiencia de 10s ejidatarios, parte de las tierras del ejido se dejan en barbecho, el uso de insumos agrfcolas y agua de riego sigue siendo escaso, 10s rendimientos y la producci6n son considera- blemente menores que lo previsto y muchos ejidos sufren perdi- das. d) Cabe mencionar otros dos factores que afectan adversamente a 10s ejidos: i) 10s ejidatarios han sido instalados a menudo en pueblos alejados de sus tierras, y ii) gstos no cuentan con instalaciones de almacenamiento para equipos e insumos y pro- ductos agrfcolas. 32. En el caso del Proyecto del Rfo Sinaloa 10s resultados del sis- tema de ejidos son muy diferentes. Las 600 familias reinstaladas en la zona del proyecto provenfan de 10s mismos pueblos, lo cual dio lugar a una mucho mayor cohesi6n entre 10s miembros de 10s ejidos. Todos 10s ejidatarios eran agricultores y disponfan de cierto capital de traba- jo antes de su reinstalaci6n; en consecuencia, no dependen enteramente del crgdito como en el caso del Proyecto del Psnuco. El sistema de eji- dos colectivos no fue obligatorio en el Proyecto del Rfo Sinaloa y la mayorfa de 10s ejidatarios cultiva sus tierras en forma individual o en pequefios grupos. Adeds, 10s ejidatarios fueron instalados en una re- gi6n en que la agricultura es una de las d s avanzadas del pafs, la co- mercializaci6n estQ bien organizada y las asociaciones de agricultores son poderosas. Como resultado de esto, 10s ejidatarios del Proyecto del Rfo Sinaloa, en general, han tenido 6xito. 33. Como se indic6 antes, hay algunas excepciones en 10s dos pro- yectos. Algunos ejidos del Proyecto del PQnuco han tenido exito, prin- cipalmente debido a la fuerte personalidad y experiencia de algunos de sus miembros. Estos ejidos han podido incrementar significativamente su intensidad de cultivo y rendimientos, constituir un capital de trabajo que les permita liberarse de las limitaciones del crgdito agrfcola y am- pliar su zona de cultivo alquilando tierras de otros ejidos. Por otra parte, en el Proyecto del Rfo Sinaloa una serie de ejidos establecidos antes del proyecto han firmado acuerdos de participacidn o han alquilado sus tierras a propietarios privados. 34. En ambos proyectos, 10s agricultores privados, en general, tu- vieron Ids exit0 que 13s ejidatarios, a1 adaptarse rspidamente a la agricultv~ade riego, sobre todo en el proyecto de rfo Sinaloa donde el riego es tradicional y predominan 10s agricultores progresistas. En el 4/ - Banrural: Banco de Credit0 Agricola. P r o y e c t o d e l Pbnuco, una s e r i e d e a g r i c u l t o r e s p r i v a d o s han l o g r a d o i n - crementar c o n s i d e r a b l e m e n t e l a i n t e n s i d a d de c u l t i v o y 10s r e n d i m i e n t o s , y tambi6n han podido c u l t i v a r legumbres de a l t o v a l o r . No o b s t a n t e , cabe h a c e r n o t a r que a l g u n o s de e s t o s a g r i c u l t o r e s d e b i e r o n s u p e r a r l a d i f i c u l t a d de a d a p t a r s e a l a a g r i c u l t u r a de r i e g o s o l i c i t a n d o l a a s i s t e n c i a de p e r s o n a s p r o v e n i e n t e s de l a c o s t a d e l P a c f f i c o . Los bue- nos r e s u l t a d o s o b t e n i d o s por 10s a g r i c u l t o r e s p r i v a d o s y a l g u n o s e j i d o s en e l P r o y e c t o d e l Pbnuco i n d i c a n que Este t i e n e un g r a n p o t e n c i a l que p o d r f a d e s a r r o l l a r s e plenamente s i 10s e j i d o s d i e r a n mejores r e s u l t a d o s . 35. Los p r o y e c t o s muestran l a d i f i c u l t a d de c o n c i l i a r 10s o b j e t i v o s econ6micos y s o c i a l e s e n p r o y e c t o s de e s t a f n d o l e cuando son de g r a n es- c a l a y a l t o costo. S i b i e n e l P r o y e c t o d e l Pbnuco tuvo un e f e c t o s o c i a l p o s i t i v o a 1 l l e v a r s e a cab0 e l programa de r e d i s t r i b u c i 6 n de l a t i e r r a , s u v i a b i l i d a d econ6mica s i g u e s i e n d o i n c i e r t a y depende de l a e v o l u c i 6 n de 10s e j i d o s e n 10s pr6ximos afios. Por o t r a p a r t e , e l P r o y e c t o d e l Rfo S i n a l o a es econBmicamente prometedor aunque s u r e p e r c u s i 6 n s o c i a l haya s i d o mfnima51. - 36. En r e t r o s p e c t i v a , e l p o s i b l e c o n f l i c t 0 e n t r e 10s o b j e t i v o s eco- n6micos y s o c i a l e s de 10s p r o y e c t o s no f u e adecuadamente ponderado e n l a e v a l u a c i 6 n g . En e s e momento hub0 d e l i b e r a c i o n e s d e n t r o d e l Banco y e n t r e e l Banco y e l Gobierno en t o r n o a l a c u e s t i 6 n de s i l a zona d e l Pbnuco d e b f a d e s a r r o l l a r s e e s t a b l e c i e n d o una a g r i c u l t u r a de r i e g o o de secano. Se d e c i d i 6 mantener l a i d e a de e s t a b l e c e r una a g r i c u l t u r a de r i e g o que e r a e n t o n c e s una c o n d i c i 6 n p r e v i a p a r a l a e x p r o p i a c i 6 n y re- d i s t r i b u c i 6 n a g r a n e s c a l a de t i e r r a s y una n e c e s i d a d p a r a l a i n t e n s i f i - c a c i 6 n de l a producci6n a g r f c o l a e n l a zona71. - Con l a s v e n t a j a s de una - 51 Como o b s e r v a e l p r e s t a t a r i o , 10s b e n e f i c i o s s o c i a l e s d e l p r o y e c t o d e l r f o S i n a l o a aumentarbn c o n s i d e r a b l e m e n t e a medida que se i n c o r p o r e n &is t i e r r a s a 1 sistema d e r i e g o y que se e s t a b l e z c a n m 5s e j i d o s en l a segunda e t a p a . - 6 1 Un ejemplo de l a forma e n que se a n a l i z a r o n d e n t r o d e l Banco 10s a s p e c t o s d e l p r o y e c t o r e l a c i o n a d o s con e l a s e n t a m i e n t o es e l s i - g u i e n t e fragment0 d e l documento d e e x p o s i c i 6 n de problemas de f e c h a junio de 1973. "Aunque l a e x p e r i e n c i a en m a t e r i a de r i e g o es l i m i - t a d a e n e s t a zona d e l a cuenca d e l Pbnuco, no hay por que suponer que 10s e j i d a t a r i o s y a g r i c u l t o r e s p r i v a d o s tengan menos 6 x i t o e n e s t a zona que en o t r a s zonas de r i e g o de MExico." S i b i e n e l Banco l l e v 6 a cab0 e x t e n s a s d e l i b e r a c i o n e s en l a e t a p a de e v a l u a c i 6 n s o b r e l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o y l a r e c u p e r a c i 6 n de c o s t o s , no se examinaron e n d e t a l l e 10s a s p e c t o s r e l a c i o n a d o s con e l a s e n t a m i e n t o . E l Gnico comentario s o b r e e s t o s a s p e c t o s f u e formulado e n l a e t a p a de l a c u b i e r t a a m a r i l l a por un f u n c i o n a r i o d e l SCP que p l a n t e a b a l a p r e g u n t a de s i 10s nuevos e j i d a t a r i o s p o t e n c i a l e s t e n f a n e x p e r i e n c i a p r e v i a e n a g r i c u l t v r a y c u 6 l s e r f a e l c r i t e r i o de s e l e c c i 6 n de 10s e j i d a t a r i o s . La i n t e r r o g a n t e qued6 s i n r e s p u e s t a . - 7 1 En 1981 e l Gobierno promulg6 una nueva l e y (Ley de D e s a r r o l l o A g r f c o l a ) que prev6 l a e x p r o p i a c i 6 n de g r a n j a s g a n a d e r a s en zonas a p t a s para e l de secano. En e l P r o y e c t o P u j a l Coy I1 s e e s t d n r e a l i z a n d o o p e r a c i o n e s de e x p r o p i a c i 6 n y r e d i s t r i b u c i h de t i e - r r a s a p e s a r de que l a zona se d e s a r r o l l a e n c o n d i c i o n e s de secano. visi6n retrospectiva, se puede observar ahora que el tipo, dimensi6n y costo del proyecto debian haberse determinado en funci6n de 10s posibles riesgos que podia acarrear la gran redistribuci6n de tierras que debfa llevarse a cab0 en el marco del proyecto. La alternativa era ejecutar el Proyecto del PQnuco en tres etapas sucesivas aprovechando en cada una la experiencia de la anterior, en lugar de desarrollar tres unidades de proyecto dependientes de un solo gran proyecto costoso. 37. Los proyectos tambien ofrecen algunas lecciones interesantes sobre las condiciones bQsicas para el 6xito del sistema de ejidos en grandes proyectos de riego: a) la selecci6n cuidadosa de 10s ejidatarios (basQndose en la ex- periencia agricola) es esencial para el 6xito de 10s ejidos; b) la capacitaci6n intensiva de 10s ejidatarios en materia de tee- nica y administraci6n agricola es importantfsima y deberia ini- ciarse antes del asentamiento de 10s ejidatarios; c) 10s grandes ejidos colectivos estan condenados a1 fracas0 a me- nos que Sean administrados por peritos agricolas competentes. A este respecto, el perfodo inicial es crucial, pues 10s nuevos ejidatarios no podrQn, probablemente, administrar adecuadamente grandes granjas dotadas de riego a menos que tengan la forma- ci6n necesaria. En la mayorfa de 10s casos, el servicio tradi- cional de extensi6n agricola no es probablemente el mejor instrumento para el inicio rQpido y eficiente de 10s ejidos. Los agentes de extensi6n son esencialmente asesores; no tienen autoridad sobre 10s ejidatarios ni las facultades para resolver disputas entre miembros de 10s ejidos. El nombramiento de peritos agricolas de la SARH, capaces de administrar 10s ejidos y capacitar ejidatarios durante el period0 inicial, ayudaria a resolver 10s problemas que deben confrontar 10s ejidos en un - comienzo81; - 81 En contraste con el Proyecto del Psnuco, 10s proyectos exitosos de colonizaci6n de tierras en 10s sectores de producci6n de aceite de palma y caucho en Malasia constituyen un ejemplo de supervisi6n estrecha y continua de 10s nuevos colonos por parte de FELDA (la au- toridad del proyecto). FELDA, uno de 10s organismos de colonizaci6n &is importantes y eficientes del mundo, estima que s61o un firme respaldo financiero, tecnico y administrative a 10s colonos sin ex- periencia permite lograr niveles dptimos de rendimiento y produccidn y, por ende, justificar la costosa inversidn. Cabe hacer notar que la inversi6n por familia es de unos US$23.000 en 10s sectores de producci6n del aceite de palma y caucho en Ffalasia, en tanto que di- cha inversi6n asciende a US$41.000 en el Proyecto del Psnuco. d) l a e x p e r i e n c i a l o g r a d a en e l marco de 10s p r o y e c t o s i n d i c a que 10s e j i d a t a r i o s debfan haber t e n i d o l a oportunidad de s e l e c c i o - nar s u p r o p i o s i s t e m a de a g r i c u l t u r a , c o l e c t i v o o i n d i v i d u a l ; e) 10s tgrminos y c o n d i c i o n e s d e l c r g d i t o a g r f c o l a d e b e r f a n c u b r i r l a s n e c e s i d a d e s de 10s e j i d o s d e c r g d i t o a mediano y c o r t o p l a - zo, y e l procedimiento d e c r g d i t o d e b e r f a s i m p l i f i c a r s e , y f) d e b e r f a n i n c l u i r s e e n t r e 10s componentes d e l proyecto l a s capa- c i d a d e s de almacenamiento de 10s insumos y productos de 10s ejidos. Cabe h a c e r n o t a r que e x i s t e un c l a r o reconocimiento, a 1 n i v e l d e l D i s - t r i t o de Riego d e l PBnuco de que l a c a p a c i t a c i d n de 10s e j i d a t a r i o s ha s i d o descuidada e n e l p r o y e c t o , y s e han adoptado medidas p a r a c a p a c i t a r mejor a 10s e j i d a t a r i o s que s e r 5 n i n s t a l a d o s e n e l marco d e l p r o y e c t o Pujay Coy XI. D. T a r i f a s d e l agua de r i e g o y r e c u p e r a c i d n d e l c o s t o de l a i p v e r s i d n . 38. En e l momento de l a e v a l u a c i d n d e l p r o y e c t o , en 1973, l a nueva Ley F e d e r a l de Aguas e x i g f a que l a SRH l l e v a r a a cab0 e s t u d i o s socioeco- ndmicos p a r a d e t e r m i n a r l a s t a r i f a s adecuadas que s e a p l i c a r f a n a 10s s e r v i c i o s de cada d i s t r i t o de r i e g o . Las t a r i f a s debfan reexaminarse periddicamente y s e p r e v e f a que c u b r i r f a n 10s c o s t o s de o p e r a c i d n y man- t e n i m i e n t o (O&M) y t a n t o de l a i n v e r s i d n de c a p i t a l como p a r e c i e r a razo- n a b l e s o b r e l a base d e 10s e s t u d i o s socioecondmicos. La SRH t e n f a l a i n t e n c i d n de e s t a b l e c e r una t a r i f a doble: un componente s e r f a un cargo por hectBrea que c u b r i r f a 10s g a s t o s o r d i n a r i o s de O&M, y e l segundo cargo s e b a s a r f a e n e l volumen de agua u t i l i z a d a y e l t i p 0 de c u l t i v o , y s e t r a t a r f a de r e c u p e r a r p a r t e d e l c o s t o de i n v e r s i d n . 39. Teniendo e n c u e n t a 10s r e q u i s i t o s e s t a b l e c i d o s por l a Ley F e d e r a l de Aguas, e n e l convenio de prgstamo s e e s p e c i f i c a que e l Gobierno i ) e v a l u a r f a y c o b r a r f a l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o a f i n de c u b r i r 10s c o s t o s de O&M de 10s p r o y e c t o s y t a n t o como s e a p o s i b l e de l a i n v e r s i d n , i i ) r e a l i z a r f a e l e s t u d i o socioecon6mico i n i c i a l a n t e s d e l 30 d e junio de 1979, a f i n de d e t e r m i n a r l a capacidad d e pago de 10s usua- r i o s , y i i i ) reexaminarfa periddicamente dicho e s t u d i o y r e v i s a r f a l a s t a r i f a s , de s e r n e c e s a r i o . 40. En 1984 l a s i t u a c i d n de l a s t a r i f a s d e l agua d e r i e g o y l a re- c u p e r a c i 6 n de c o s t o s e s l a s i g u i e n t e , p a r a e l p a f s en g e n e r a l y p a r a 10s dos p r o y e c t o s en p a r t i c u l a r : e l Gobierno tuvo d i f i c u l t a d e s en v e l a r por e l cumplimiento de l a Ley F e d e r a l de Aguas en 10s d i s t r i t o s de r i e g o . De 1971 a 1982 e l Gobierno no l 0 g r 6 e l e v a r l a s t a r i f a s a f i n de c u b r i r e l c o s t o e f e c t i v o d e l agua, y no l o g r 6 c u b r i r n i s i q u i e r a una p a r t e de 10s c o s t o s de i n v e r s i d n . E l p r o b l e m d e l a s t a r i f a s e s a c t u a l m e n t e un pro- blema comiin a todos 10s d i s t r i t o s de r i e g o de Mgxico. En 1982 10s cos- t o s o r d i n a r i o s y l a i n v e r s i d n de c a p i t a l de 10s d i s t r i t o s segufan s i e n d o subvencionados en un 73% y un loo%, r e s p e c t i v a m e n t e . S i n embargo, a 1 f i n a l de 1982 l a Ley F e d e r a l de Derechos e s t i p u l 6 que l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o d e b e r i a n e l e v a r s e e n 10s d i s t r i t o s de r i e g o de mod0 que c u b r i e r a n e l 80% de 10s c o s t o s de O bM e n 1983 y e l 100% d e e s t o s c o s t o s e n 1984 ( e s t a medida s e ha p o s t e r g a d o h a s t a 1985). Se e s p e r a i n i c i a r l a r e c u p e r a c i 6 n de l a i n v e r s i 6 n de aquf a 1985/86. Cabe h a c e r n o t a r que, a d i f e r e n c i a de muchos p a i s e s , en M6xico 10s i n g r e s o s p r o v e n i e n t e s de l a s t a r i f a s d e l agua de r i e g o permanecen a n i v e l de 10s d i s t r i t o s y s e u t i l i z a n p a r a c u b r i r 10s g a s t o s de ObM. 41. Se han r e a l i z a d o e s t u d i o s socioecon6micos e n e l c a s o de 10s p r o y e c t o s , p e r 0 s u s recomendaciones, evidentemente, no pueden a p l i c a r s e por e l momento h a s t a que l a r e c u p e r a c i 6 n de 10s c o s t o s de i n v e r s i 6 n co- mience a a p l i c a r s e en todo e l p a i s . 42. En e l P r o y e c t o d e l Pdnuco s e a p l i c a una t a r i f a doble que con- s i s t e en un cargo f i j o por h e c t d r e a y un cargo v a r i a b l e basado e n e l ti- po de c u l t i v o . Dado que e l uso de agua s i g u e s i e n d o poco i n t e n s o , a c t u a l m e n t e e l cargo por h e c t d r e a va a manos de l a SARH a t r a v 6 s d e l r e - tire d i r e c t ~de d i c h o cargo de l a s c u e n t a s b a n c a r i a s d e 10s a g r i c u l t o r e s por p a r t e de B a n r u r a l . S i n embargo, e l cargo f i j o h a s i d o muy b a j o e n e l pasado y s610 cubre una p a r t e i n s i g n i f i c a n t e de 10s c o s t o s de ObM, l o c u a l o r i g i n a g r a v e s problemas p a r a e l mantenimiento adecuado d e l s i s t e m a de r i e g o . Por o t r a p a r t e , e l e s c a s o uso de agua s i g n i f i c a agua e s t a c i o - n a r i a e n 10s c a n a l e s y c r e c i m i e n t o a c e l e r a d o de maleza, l o c u a l o r i g i n a problemas mayores de mantenimiento. De c o n t i n u a r l a s i t u a c i 6 n a c t u a l d u r a n t e a l g u n o s affos, e x i s t e e l g r a v e r i e s g o de que e l s i s t e m a de r i e g o s e d e t e r i o r e gravemente y n e c e s i t e una c o s t o s a r e h a b i l i t a c i 6 n . El Dis- t r i t o de Riego de Tampico i n t e n t a a c t u a l m e n t e i n c r e m e n t a r e n e l 400% e l cargo por h e c t s r e a ; s i n embargo, e l problema de mantener un incentive p a r a que 10s a g r i c u l t o r e s u t i l i c e n en l a mejor forma p o s i b l e l a s t i e r r a s d e l p r o y e c t o y e l agua de r i e g o t i e n e i m p o r t a n c i a c a p i t a l e n e s t e pro- yecto. 43. En e l P r o y e c t o d e l Rlo S i n a l o a 10s c a r g o s por uso de agua cu- b r i e r o n todos 10s c o s t o s de O bM h a s t a 1978. A p a r t i r de 1979 10s c o s t o s c r e c i e n t e s de O bM no f u e r o n compensados adecuadamente por un increment0 de 10s c a r g o s por uso de agua, s i b i e n s e l o g r d un p r o g r e s o c o n s i d e r a b l e en 1983 y 1984. A 1 i g u a l que e n o t r o s d i s t r i t o s , un comit6 de d i r e c - c i 6 n , compuesto de r e p r e s e n t a n t e s d e l Gobierno y de 10s a g r i c u l t o r e s , determina anualmente l a s t a r i f a s n e c e s a r i a s p a r a c u b r i r 10s g a s t o s de 0&M y propone 10s impuestos por uso de agua. Las t a r i f a s d e l agua de r i e g o s e determinan por h e c t d r e a y v a r f a n segiin e l t i p o de c u l t i v o . En 1983 l a s t a r i f a s c u b r i e r o n un 70% de 10s c o s t o s de O&M. Durante l a m i - s i 6 n de t v a l u a c i 6 n e x p o s t s e l l e v a b a n a cab0 d e l i b e r a c i o n e s con miras a e l e v a r l a s t a r i f a s a f i n de que c u b r i e r a n por l o menos e l 80% de 10s c o s t o s de OCM en 1984. S i n embargo, s i b i e n 10s c o s t o s de OhX (unos US$25/ha) no son e x c e s i v o s p a r a e s t e t i p o de p r o y e c t o y l a s t a r i f a s no exceden a c t u a l m e n t e de un 5% d e l c o s t o de producci6n, 10s a g r i c u l t o r e s son extremadamente r e n u e n t e s a aumentar s u contribuci611, arguyendo que 10s actuales precios garantizados para sus productos son muy inferiores y representan de hecho un impuesto implfcito del 20% 6 50%. El proyecto demuestra la dificultad, observada en una serie de proyectos de riego, de determinar una tarifa justa cuando el precio a1 productor de 10s pro- ductos agrfcolas resulta distorsionado por la polftica de precios del Gobierno. Sobretiempos y sobrecostos 44. Ambos proyectos se vieron gravemente afectados por 10s sobre- tiempos y sobrecostos, debido en parte a 10s retrasos en el financia- mlento estatal, la inflaci6n y problemas relacionados con 10s contratistas. Otro factor de sobretiempos y sobrecostos fue la prepara- ci6n insuficiente del proyecto en el momento de la evaluaci6n, lo cual tuvo por resultado una serie de cambios en el disefio y un increment0 del costo durante la ejecuci6n del proyecto. En 1976 un 65% de 10s sobre- costos de 10s proyectos habfan sido originados por cambios en el disefio. Adeds de la necesidad de reformular 10s dos proyectos, un efecto secun- dario de 10s sobretiempos y sobrecostos fue que una serie de componentes de 10s proyectos estaban incompletos en la fecha de cierre de 10s pro- yectos (y no se han completado hasta ahora), lo cual redujo la viabili- dad de 10s proyectos. En otros proyectos de riego en Mexico se han planteado problemas similares de cambios en el diseflo y consiguientes sobretiempos y sobrecostos. 45. Si bien 10s sobretiempos y sobrecostos de estos dos proyectos fueron particularmente elevados, el problem no se limita a Mexico pues tambign ha afectado a otros proyectos de riego respaldados por el Banco en otros pafses. El DEO ha observado que 10s sobretiempos y sobrecostos han sido constantemente d s elevados en 10s proyectos de riego que en otros tipos de proyecto. Los 37 proyectos de riego evaluados por el DEO entre 1979 y 1983 han experimentado, en promedio, sobretiempos del 57%, frente a 46% en 10s proyectos de ganaderfa, 20% en 10s proyectos de de- sarrollo regional y 19% en 10s proyectos de arboricultura. En cuanto a 10s sobrecostos, 6stos alcanzan un promedio de 56% en 10s proyectos de riego, frente a 37% en 10s proyectos de arboricultura, 14% en 10s proyectos de ganaderfa y un 5% en 10s proyectos de desarrollo regional. 46. Desde 1975 el Banco ha exigido que se hayan terminado 10s dise- fios definitivos de las obras civiles del primer afio de ejecucidn antes de que se evalGen 10s proyectos que incluyen obras civiles de envergadu- ra. Sin embargo, el efecto de este cambio de polftica en 10s sobretiem- pos y sobrecostos aGn no se ha observado plenamente en 10s proyectos terminados, 10s cuales, en la mayorfa de 10s casos, fueron evaluados an- tes de que entrara en vigor el nuevo requisito. La experiencia obtenida en 10s prnyectos de riego indica tambien que 10s imprevistos ffsicos, asl coma las variaciones imprevistas de precios han sido factores que el Banco ha subestimado persistentemente. ANEXO 1 Pbg. 1 REF - BEA- 520 nafrnsa Gerencia General de Operaciones Junio 18, 1984. Internacional es. Sr. Shiv S. Kapur Director del Departamento de Evaluaci6n de Operaciones, Banco Internaci onal de Recons t r u c c i 6n y Fomento, 1818 H. S t r e e t N.W. Washington, D.C. 20433 U.S.A. Estimado sefior Kapur: Me r e f i e r o a su a t e n t o o f i c i o de fecha 13 de a b r i l de 1984, me- diante el cual sol i c i t a nuestros comentarios en relaci6n al Informe de - ' Auditoria de 10s proyectos Rio PSnuco (959-ME) y Rio Sinaloa (970-ME), - que l a dependencia a su digno cargo elabor6 en base a 10s Informes de - Terminaci6n del Proyecto ( P C R ) y en l a misi6n que v i s i t 6 Mexico en el - mes de febrero del presente afio. Es de gran i n t e r g s para el Gobierno de Mexico contar con 10s - resul tados de evaluaciones de proyectos de inversi6n, en v i r t u d de que - coadyuvan a promover y f o r t a l e c e r acciones tendientes a e v i t a r en f u t u - ros proyectos 10s problemas identificados en el caso de Rio PSnuco y Rio Sinaloa y de e s t a manera e s t a r en posibilidad de cumplir con l a s metas - que cada uno de e l l o s s e proponga. El prop6sito de 10s comentarios e s - el de e s c l a r e c e r algunos aspectos importantes del informe de audi t o r i a - que permitan enriquecer el informe f i n a l que serS presentado a1 Directo- r i o Ejecutivo del Banco. Estos fueron elaborados de manera conjunta por l a Secretaria de Agricul t u r a y Recursos HidrSul i c o s , en su cal idad de 0 1 ganismo e j e c u t o r , l a S e c r e t a r i a de Hacienda y CrGdi t o PGbl i c o , en su ca- lidad de garante y Nacional Financiera como agente financiero. Para su - presentaci6n s e han c l a s i f i c a d o en dos t i p o s : generales, que son de a p l l caci6n comiln a ambos proyectos y; especif I cos, re1 a t i v o s a cada proyecto ANEXO 1 PSg. 2 Gerenci a General de Operaci ones I n t e r n a c i onal es. en p a r t i c u l a r . Asimismo, en esta c l a s i f i c a c i 6 n se i n c l u y e r o n l a s c o n c l u s i o nes miis relevantes. Coment a r i o s General es 1.- E l informe i n t e g r a 10s resultados de dos proyectos con carac- t e r i s t i c a s muy d i s t i n t a s que s i b i e n permi t e n comparar e l d e s a r r o l l o de am - bos, convendria separar l a s evaluaciones en dos informes e s p e c f f i c o s y s6- l o como resumen o conclusi6n f i n a l , unir r e s u l tados para destacar 1as d i s - ti ntas respuestas a 1as condi c i ones e s p e c i f icas de cada proyecto. 2.- De 10s resultados obtenidos se i n f i e r e que una mejor prepara- c i 6 n de 10s proyectos debe abarcar l a s etapas completas del proceso de ge- neraci6n y ejecuci6n de Gstos, es d e c i r , desde 10s estudios biisicos, hasta su operaci6n y conservaci6n permanente. 3.- Ambos proyectos son ejemplos de l a necesidad de v i n c u l a r , en f o m a coordinada, a l a s dreas ejecutoras y operativas desde l a s etapas i n- i c i a l e s de e s t u d i o y programaci6n. Un ejemplo de Gsto se hace evidente en - e l caso del Pdnuco, en donde e l componente de capacitaci6n h i d r o a g r f c o l a - r e s u l t a b a bdsico para alcanzar 10s n i v e l e s de rendimiento y r e n t a b i l i d a d - estimados. 4.- Se observa que en e l informe se mencionan alternativamente - c i f r a s de costos en t6rminos r e a l e s y c o r r i e n t e s . A e s t e respecto cabe - a c l a r a r que cuando se haga menci6n a dichas c i f r a s , s e r i a necesario que - 10s valores se expresen en terminos reales, a6n cuando l a unidad de medida Sean d6l ares. 5.- Los sobrecostos que r e g i s t r a e l informe son de magnitud acep- ..- 3 . ANEXO 1 PBg. 3 Gerencia General de Operaciones I n t e r n a c i o n a l es. t a b l e s i se considera que 10s b e n e f i c i o s programados se o b t u v i e r o n o esthn por obtenerse. El 10.9% en e l proyecto Pdnuco es razonable por e l t i p 0 de i n f r a e s t r u c t u r a e i n s t a l a c i o n e s y p o r l a escala d e l mismo. El 49% d e l pro- y e c t o S i nal oa es s i g n i fic a t i v o ; s i n embrgo, debe consi derarse e l hecho de que i n c l u y e l a c o n s t r u c c i d n de i n f r a e s t r u c t u r a de cabeza diseAada para do- minar m5s del doble de l a s u p e r f i c i e que h a b i l i t 6 l a primera etapa. 6.- En general, l a s evaluaciones d e j a n de c o n s i d e r a r b e n e f i c i o s - econ6micos i n d i r e c t o s o secundarios que s i n embargo son r e a l e s y que se - p r e c i s a n a1 t r a t a r cada proyecto en p a r t i c u l a r . La i n c l u s i 6 n de e s t o s beng f i c i o s s i n duda aumenta 10s i n d i c e s de r e n t a b i l i d a d obtenidos y 10s p r e v i s t o s a1 c o n c l u i r l a segunda etapa de S i n a l o a y a l c a n z a r l a maduraci6n Pdnu- co; por e l l o l a TRE parece e s t a r subestimada sobretodo en e l caso de Sina- l o a (11%). Ademhs, e l informe de evaluaci6n no i n d i c a s i se u t i l i z a r o n p r- e c i o s i n t e r n o s o in t e r n a c i o n a l es en 1os productos a g r i c o l as, 1o que r e s u l t a conveniente conocer dado que l a f a l t a de producci6n i n t e r n a para abastecer l a demanda, p r i n c i palmente de bhsicos, pudiera s i g n i f i c a r importaciones a p r e c i o s i n t e r n a c i o n a l es con e l c o n s e c ~ ~ e n tpago e con d i v i s a s . 7.- La m e j o r i a de l a s i t u a c i 6 n f i n a n c i e r a d e l p a i s se r e f l e j 6 en 10s presupuestos d i s p o n i b l e s para l a e j e c u c i 6 n de proyectos, l o que permi- t i 6 que 6stos avanzaran rhpidamente, se concluyeran en 10s tiempos p r e v i s - t o s ( y a r e v i sados) y se desembol Sara 1a t o t a l i d a d de 1os c r g d i t o s c o n t r a t g dos. 8.- El reacomodo de 600 b e n e f i c i a r i o s en S i n a l o a en comparaci6n con 10s cerca de 8,000 en Phnuco, no es un i n d i c a d o r adecuado para a t r i - b u i r a1 primer0 una repercusi6n s o c i a l minima. En e s t e sentido, cabe des- t a c a r que en l a medida en que avance l a maduraci6n del proyecto y se i n - corpore una mayor s u p e r f i c i e de t i e r r a s a1 r i e g o , e l proyecto R i o Sinaloa incrementarh considerabl emente 1os b e n e f i c i o s s o c i a l es. ...4. ANEXO 1 PSg. 4 Gerenci a General de Operaciones I n t e r n a c i o n a l es. 9.- E l i n f o r m e de e v a l u a c i 6 n c e n t r a su a n d l i s i s p r i n c i p a l m e n t e - en 10s aspectos econ6micos y f i n a n c i e r o s de1 d e s a r r o l l o de 10s p r o y e c t o s , subestimando 1 a c o n s i d e r a c i d n de 1 os b e n e f i c i o s s o c i a l e s d e r i v a d o s de 10s mismos. Por t a n t o , es i m p o r t a n t e subrayar que 10s aspectos de d e s a r r o l l o - social y regional , asicomo a q u e l l os r e 1 a t i v o s a1 p o t e n c i a l de 1os r e c u r - sos n a t u r a l e s d i s p o n i b l e s deben t e n e r una mayor ponderaci6n en l a e v a l u a - c i 6 n . En su l u g a r , e l informe en r e i t e r a d a s ocasiones menciona e l p r o b l e - ma de l a s t a r i f a s de agua e l c u a l t r a s c i e n d e e l Smbito de 10s p r o y e c t o s - mismos. En r e l a c i 6 n a e s t o , cabe d e s t a c a r que se e s t d n implementando ac - - c i o n e s t e n d i e n t e s a o b s e r v a r l a s metas y l i n e a m i e n t o s que marc6 l a Ley Fe d e r a l de Derechos. 10. - Se c o n s i d e r a n e c e s a r i o que como e x p e r i e n c i a provechosa t a n - t o p a r a e l Banco como para 10s e j e c u t o r e s , e l Departamento de E v a l u a c i 6 n de Operaciones s e i i a l e en 10s informes 10s problemas e s p e c i f i c o s que e n f r e ~ t a r o n l a s d i v e r s a s m i s i o n e s para no d e t e c t a r c i e r t o s e r r o r e s en l a prepa- r a c i 6 n de 10s p r o y e c t o s y sus cooponentes o p e r a t i v o s . Comentarios a1 Proyecto PSnuco. 11.- E l avance en l a e j e c u c i d n d e l p r o y e c t o p o r a b a j o de l o p r o - gramado se d e b i 6 en p a r t e a l a f a l t a de programas i n t e n s i v o s de a s i s t e n - c i a t 6 c n i c a p a r a c a p a c i t a r a 10s p r o d u c t o r e s dotados de t i e r r a ; a l a so - b r e i n v e r s i 6 n en 10s sistemas de r i e g o ; a l a f a l t a de uso d e l agua de r i e - go; y, a l a f a l t a de o r g a n i z a c i d n y escasez de r e c u r s o s de i n v e r s i b n . 12.- Dado que l a s causas p r i n c i p a l e s a que se a t r i b u y e n 10s r e - s u l t a d o s no s a t i s f a c t o r i o s d e l p r o y e c t o Pa'nuco se r e l a c i o n a n con l a capa- c i t a c i 6 n y asentamiento de 10s b e n e f i c i a r i o s ( p r i n c i palmente e j i d a t a r i o s ) , actualmente se ha m o d i f i c a d o e l p r o c e d i m i e n t o de s e l e c c i 6 n de e s t o s , a s i . ..5. ANEXO 1 Plg. 5 Gerenci a General de Operaci ones I . n t e r n a c i onal es corno e l de d o t a c i 6 n de t i e r r a s . Asimismo, se e s t d l l e v a n d o a cab0 una capa - c i t a c i d n i n t e n s i v a en aspectos t k n i c o s , a d m i n i s t r a t i v o s y o r g a n i z a t i v o s , antes de o t o r g a r 1os derechos en r e l a c i 6 n con 10s asentamientos. Como l o - c i t a e l informe, hay e v i d e n c i a s de e x i s t i r un gran p o t e n c i a l de m e j o r a r l a o r g a n i zaci6n de 1os e j idos para h a c e r l os unidades de producci 6n e f i c i e n t e s , p o r l o que a1 a f i r m a r que 10s grandes e j i d o s c o l e c t i v o s e s t d n condenados - a1 f r a c a s 0 niega l a p o s i b i l i d a d de que 6 s t o s alcancen n i v e l e s de e f i c i e n - cia. 13.- Uno de 10s problemas que e n f r e n t 6 e l p r o y e c t o fue e l progra- ma de n i v e l a c i 6 n de t i e r r a s , e l c u a l qued6 i n c o n c l uso debido a l a f a 1 t a de presupuesto para maquinaria y pago de 10s t r a b a j o s . Cabe ~nencionarque l a SARH u t i l i z 6 t r a c t o r e s con 10s implementos necesarios para apoyar e l p r o - grarna en n i v e l a c i o n e s l i g e r a s hasta de p r i m e r grado (movimientos mdximos - de 1000 m3/ha), a f i n de d e j a r preparadas l a s t i e r r a s para u t i l i z a r l a s en cuanto 1a i n f r a e s t r u c t u r a dominara e l Srea o 1os productores in i c i a r a n 1as 1abores. 14.- En n u e s t r a o p i n i d n , e l i n f o r m e debe c o n s i d e r a r 10s b e n e f i - c i o s i n d i r e c t o s derivados de l a s i n v e r s i o n e s p r o p i a s d e l proyecto, 10s cu3 l e s no f u e r o n contemplados. Como ejemplo, se puede mencionar que l a unidad Las Animas ampli6 su c o b e r t u r a i n i c i a l en 7000 has. actualmente dominadas con i n f r a e s t r u c t u r a , ademds de que l a presa s i r v e para p r o p 6 s i t o s m c l t i p l e s conlo son: c o n t r o l y r e g u l a c i h , t u r i s m o y recreacien, cazay pesca. Por o t r a p a r t e , l a presa en Chicaydn a p o r t a 10s b e n e f i c i o s d e l c o n t r o l de avenidas. 15.- Con e l tiempo ha madurado 1a concepci6n d e l p r o y e c t o pasando de c o n s i d e r a r l o corno de r i e g o a uno de d e s a r r o l l o r u r a l i n t e g r a l , aprove- chando,entre o t r o s , 10s avances y metodologias de P r o d e r i t h . El i n f o r m e - a n a l i z a c a s i exclusivamente 10s aspectos de i n f r a e s t r u c t u r a , t e n e n c i a de - ANEXO 1 PSg. 7 Gerenci a General de Operaciones I n t e r n a c i o n a l es. m i nante. 19.- Otros b e n e f i c i o s a d i c i o n a l e s a1 a n t e r i o r que tampoco han s i - do tornados en cuenta, son: e l c o n t r o l de avenidas, e l t u r i s m o que l l e g a a1 vaso de almacenamiento y l a pesca. Tambign a n i v e l del drea de i n f l u e n c i a d e l proyecto, l a s i n v e r s i o n e s y e l mismo d e s a r r o l l o agropecuario han fomen - t a d 0 l a i n s t a l a c i 6 n y c r e c i m i e n t o de a g r o i n d u s t r i a s como l a a c e i t e r a , pro- cesadora de tomate, empaques y de maquinaria e implementos a g r i c o l a s . Dado que se t i e n e una capacidad de r i e g o mayor a l a s u p e r f i c i e p r e v i s t a para l a primera etapa, se e s t d aprovechando p a r t e d e l agua d i s p o n i b l e para r i e g o y lavado de t i e r r a s fuera d e l proyecto, 1ocal izadas en e l d i s t r i t o del R i o - Fuerte. 20. - Actualmente, 1as r e s t r i c c i o n e s presupuestal es han dado 1ugar a que se t r a t e de aprovechar a1 mdximo l a i n f r a e s t r u c t u r a c o n s t r u i d a para que se i n c o r p o r e n a1 r i e g o cuanto antes 1as dreas que se vayan dominando, a1 i g u a l que se aproveche e l avance i n t e g r a l de sus componentes como son: caminos, canales y e s t r u c t u r a s de n i v e l a c i 6 n y drenes. En 1as p a r t e s f a 1 - t a n t e s o compl ementarias d e l S i n a l oa I,as? como d e l S i n a l oa F u e r t e I I,esa p r d c t i c a se r e a l i z a , de manera que e l tramo c o n s t r u i d o i n i c i a e l r i e g o d e l drea domi nada. 21.- Se considera que e l c r i t e r i o empleado en e l Informe,de cla - s i f i c a r a 10s e j i d o s que en e s t e p r o y e c t o han t e n i d o que r e n t a r sus t i e - r r a s como fracasados, es product0 de i n f o r m a c i d n i n s u f i c i e n t e para genera- l i z a r e l d i a g n 6 s t i c o y l l e g a r a esa conclusi6n. Ln e f e c t o , algunos e j i d o s c e l e b r a r o n convenios de p a r t i c i p a c i o n con p a r t i c u l a r e s por 3 o 4 aiios a - f i n de acceder a 10s recursos de c a p i t a l para i n v e r t i r en desmontes, n i v e - l a c i 6 n de t i e r r a s y o t r a s adecuaciones p a r c e l a r i a s , as7 como en equipos de bombeo. Esto o c u r r i 6 desde antes de que e l proyecto i n i c i a r a su operaci6n como una a1 t e r n a t i v a econ6micamente a t r a c t i v a para su organizaciGn, s i n - ANEXO 1 PSg. 8 Gerencia General de Operaciones I n t e r n a c i onal es. que para e l l o h u b i e r a mediado f r a c a s 0 a n t e r i o r con c a r t e r a s vencidas y o t r o s p a s i v o s que s i g n i f i c a r a n q u i e b r a . Quedo a sus 6rdenes para c u a l q u i e r a c l a r a c i 6 n o a m p l i a c i 6 n sobre - el particular, Atentarnente, C.C. - p. Sr. L i c . M a r i o L6pez Espinosa. Gerente de Organi smos I n t e r n a c i o n a l e s . - Presente. c. c. p. Sr. I n g . A1 f o n s o 01 ays .- D i r e c t o r de Programaci6n. - Corni s i 6 n Nacional - d e l P l a n H i d r d u l i c o . - SARH.- Presente. c.c.p. Sr. L i c . Eduardo 1baiiez.- S u b d i r e c t o r de E s t u d i o s y Evaluaciones de O r - gani smos I n t e r n a c i onal es. - SHCP. - Presente. c.c.p. O f i c i n a de Representaci6n en Washington.- Presente. c.c.p. C.P. Rosa Ma. Z a l c e Novaro.- Gerente de A d r n i n i s t r a c i 6 n y C o n t r o l de Pa- s i v o s . - Presente. C.C. p. Sr. L i c . Jos6 G a r c i a T o r r e s . - Subgerente de Promoci6n y E v a l u a c i 6 n de - Proyectos.- Presente. ANEXO 1 Piig. 9 Anexo a 10s Comentarios. Algunos e r r o r e s d e t e c t a d o s en e l Informe de E v a l u a c i 6 n : Pig. 11. La m i s i 6 n d e l Departamento de E v a l u a c i 6 n de Operaciones (DEO) - v i s i t 6 M6xico en f e b r e r o de 1984. Pgg. V I I . Los sobrecostos deben e x p r e s a r s e en t 6 r m i n o s r e a l e s aGn cuando l a u n i d a d de medida Sean d 6 l a r e s . Pig. 2 Los r e c u r s o s h i d r d u l i c o s no s e expanden, s i n o 1 as 5reas domi na- das con l a i n f r a e s t r u c t u r a h i d r i u l i c a . Pig. 3 N a f i n s a no es e l Cinico agente f i n a n c i e r 0 d e l Gobierno Mexicano. Pig. 5 Q u e d a r i a m e j o r ubicada l a r e g i 6 n d e l p r o y e c t o S i n a l o a en l a s - p l a n i c i e s c o s t e r a s d e l C e n t r o d e l Estado y no d e l G o l f o de Ca - lifornia. Pdg. 18 Los derechos de aqua e x i s t e n t e s no i m p i d i e r o n una r e d i s t r i b u - c i 6 n de t i e r r a s , s i n 0 que no f u e n e c e s a r i o tomar esa medida. P i g . 19 En l a a c t u a l i d a d e x i s t e n e j i d o s comunales ( e n S i n a l o a ) en que - i es p o s i b l e e l uso de mano de obra f a m i l i a r . Ponderan l a p a r t i c- p a c i 6 n de mano de obra, t i e r r a y c a p i t a l en l a producci6n. - Es Ley Federal de Derechos, no d e c r e t o . - No hay impuestos p o r e l uso de aqua; e x i s t e n 10s derechos corno f i g u r a fiscal. BANCO MUNDIAL Exclusivamente P a r a Uso O f i c i a l MEXICO PROYECTO DE RIEGO DEL PANUCO (PRESTAMO969-ME) INFORME DE TEBMINACION DEL PROYECTO Preparado por: L. Moscoso R. Le B r e t o n Agricultura 4 Departamento d e P r o y e c t o s d e Am6rica L a t i n a y e l C a r i b e La p r e s e n t e traducci'on no e s o f i c i a l . E l p r e s e n t e documento e s de d i s t r i b u c i ' o n r e s e r v a d a y q u i e n e s l o r e c i b a n s o l o pod& u t i l i z a r l o en e l desempe50 de s u s f u n c i o n e s o f i c i a l e s . Excepto e n tales c i r c u m s t a n c i a s , s u c o n t e n i d o no podr6 . e l a r s e s i n l a a u t o r i z a c i ' o n d e l Banco Mundial. MEXICO PRIMERA ETAPA DEL PROYECTO DEL PANUCO ( ~ r 6 s t a m o969-ME) Informe de Teminaci'on d e l Proyecto ANTECEDENTES 1 .01 El proyecto d e l Phnuco s e p l a n i f i c 6 como l a primera e t a p a d e l aprovechamiento en gran e s c a l a de l a cuenca d e l Rio Phnuco sobre l a c o s t a d e l Golfo de Mgxico en 10s estados de Tamaulipas, Veracruz y San L u i s P o t o s i . E s t a e s una zona t r o p i c a l c o n s t i t u i d a sobre todo por a r c i l l a a l u v i a l y margas a r c i l l o s a s naturalmente f 6 r t i l e s , pero que exigen s e r administradas con cnidado cuando s e someten a r i e g o . La p r e c i p i t a c i ' o n p l u v i a l media anual .es de unos 850 mm, pero e s un t a n t o e r r h t i c a ya que f l u c t i i a d e 700 a 1,100 mm anualmente. En l a p r i n c i p a l estaci'on hcmeda ( l a d e l verano) hay r i e s g o t a n t o de inundaciones como de temporadas de sequia. 1.02 Las t i e r r a s de l a cuenca d e l Pgnuco eran escasas y dispersamente po- b l a d a s , y l o siguen siendo. Cuando s e h i z o l a evaluaci'on habitaban en l a zona d e l proyecto, de 17'7,000 ha, s'oio 3,500 f a m i l i a s campesinas, de l a s que 1,900 e r a n e j i d a t a r i o s cuyas p a r c e l a s t e n i a n una s u p e r f i c i e media de a l r e d e d o r de 17 ha y 10s 1,600 r e s t a n t e s e r a n en s u mayoria grandes t e r r a t e n i e n t e s privados que u t i l i z a b a n s u s t i e r r a s principalmente para p a s t o r e o extensivo d e l ganado. En conjunto s'olo s e c u l t i v a b a n a l r e d e d o r de 40,000 h a , mantenigndose e l r e s t o como p a s t i z a l e s o t e r r e n o s de m a t o r r a l . . De l a s 40,000 ha, 5,000 h a s e regaban mediante pozos entubados y pequezas d e r i v a c i o n e s f l u v i a l e s que c o n t r i b u i a n a l a producci'on de c a b de azucar, f r u t a s y h o r t a l i z a s , y 35,000 h a s e dedicaban a c u l t i v o s anuales en condiciones de secano. Los p r i n c i p a l e s c u l t i v o s a n u a l e s e r a n algod'on, maiz, sorgo y soya, e x p l o t b d o s e e l cgrtamo como segunda cosecha a base de l a humedad r e s i d u a l de 10s s u e l o s . 11. FORXULACION DEL PROYECTO Preparaci'on y Evaluaci'on 2.01 E l proyecto fue preparado por l a S e c r e t a r i a de Recursos Hidrgulicos (SRH) y s u organizaci'on s u b s i d i a r i a , l a Comisi'on de Estudios de l a Cuenca d e l Rio Pgnuco, como p a r t e de un amplio plan de d e s a r r o l l o r e g i o n a l . E l proyecto f u e evaluado por e l Banco en mayo de 1973 y e l pr6stamo fue aprobado por e l D i r e c t o r i o en f e b r e r o de 1974 y entr'o e n v i g o r en mayo de ese mismo aZo. f i e e l quinto prgstamo d e l Banco a Mgxico para d e s a r r o l l o de sistemas de r i e g o . No hub0 condiciones que no f u e r a n las o r d i n a r i a s para l a e n t r a d a en v i g e n c i a d e l pr'estamo. Se obtuvieron seguridades acerca de que: a ) 10s procedimientos de l i c i t a c i ' o n y a d j u d i c a c i 6 n s e r i a n s a t i s f a c t o r i o s para e l Banco; b) s e proporcio- n a r i a un s e r v i c i o i n t e n s i vo de extensi'or , y c ) s e impondrian t a r i f a s de agua s u f i c i e n t e s para s u f r a g a r 10s c o s t o s de operaci'on y mantenimiento y t a n t o como f u e r a f a c t i b l e de 10s c o s t o s de i n v e r s i 6 n . Objetivos y Descripci6n 2.02 E l proyecto t e n i a por meta d e s a r r o l l a r la a g r i c u l t u r a i n t e n s i v a de re- gadio e n 1 3 , 0 0 0 ha. La producci6n g l o b a l s e i n c r e m e n t a r i a mediante e l sumi- n i s t r o 6 s c o n f i a b l e de agua, la a p l i c a c i b n de t e c n o l o g i a mejorada, e l mejor s u m i n i s t r o de insumos a g r i c o l a s y e l e s t a b l e c i m i e n t o de m ejores instalaciones de comercializaci'on. Se o b t e n d r i a la d i s t r i b u c i ' o n ~ 6 s e q u i t a t i v a d e l ingreso mediante l a expropiaci'on de propiedades grandes de t i e r r a s y e l asentamiento de un mayor n6mero de a g r i c u l t o r e s en p r e d i o s pequeiios con 2apacidad p a r a propor- c i o n a r n i v e l e s a c e p t a b l e s de i n g r e s o de acuerdo con l a 1 y de R e f o r m Agraria. S i n embargo, l a descripci'on d e l p r o y e c t o , i n c l u i d a s las e itimaciones de c o s t o s , p l a n de f i n a n c i a m i e n t o , o r g a n i z a c i 6 n y administraci'on, s e r e d a c t 6 s'olo para c u b r i r e l componente de r i e g o . La e x p r o p r i a c i b n de t i e r r a s y e l asentamiento de 10s a g r i c u l t o r e s no s e i n c l u y e r o n ya que de e s t o s a s p e c t o s s e encargaba por e n t e r o e l f i n a n c i a m i e n t o l o c a l . Los componentes c l a v e d e l proyecto fueron: a ) p a r a la k i d a d de Las Animas: una p r e s a de derivaci'on en e l r i o Guayale ' 0 , a f i n de d e s v i a r e l agua a una 3 r e p r e s a de 600 Mm , y un s i s t e m a de r i e g o , d r e n a j e y caminos p a r a p r e s t a r s e r v i c i o a 48,000 ha; b) para l a unidad P u j a l Coy: una p r e s a de d e r i v a c i 6 n e n e l f i o Tampa'on p a r a d e s v i a r e l agua con e l o b j e t o de a b a s t e c e r una p l a n t a de bombeo, E l P o r v e n i r , que des- c a r g a r i a a dos n i v e l e s d i f e r e n t e s en c a n a l e s p r i n c i p a - l e s ; una segunda p l a n t a de bombeo e n Chapacao y o t r a rnhs en Jopoy para e l e v a r e l agua de 10s c a n a l e s p r i n c i - p a l e s s i t u h n d o l a en una e l e v a c i 6 n mayor, y un s i s t e m a ' de r i e g o , d r e n a j e y caminos p a r a p r e s t a r s e r v i c i o a 72,000 ha; c ) p a r a la unidad Chicayhn: una r e p r e s a con 570 ~ m d 3e capacidad en e l ria Chicayhn, y un s i s t e m a de r i e g o , d r e n a j e y caminos para p r e s t a r s e r v i c i o a 17,000 ha; d) desbroce y n i v e l a d o de todas l a s t i e r r a s d e l p r o y e c t o ; e ) equipo para o p e r a c i 6 n y mantenimiento, y f ) s e r v i c i o s de e x t e n s i 6 n a g r i c o l a . 2.03 La a u t o r i d a d de ejecuci'on d e l p l a n de r i e g o i b a a s e r la SRH (que mhs t a r d e s e denomin'o S e c r e t a r i a de . h g r i c u l t u r a y Recursos H i d r h u l i c o s (SARH) y s u o f i c i n a r e g i o n a l d e Tampico t e n d r i a l a r e s p o n s a b i l i d a d d i r e c t a de 10s t r a b a j o s de c o n s t r u c c i 6 n . En e l Departamento de Asuntos A g r a r i o s y Colonizaci'on (DAAC) de l a S e c r e t a r i a de l a Reforma A g r a r i a (sRA) r e c a e r i a la r e s p o n s a b i l i d a d de l a expropiaci'on de t i e r r a s de propiedad p r i v a d a , d e l r e p l a n t e o de 10s nuevos p r e d i o s a g r i c o l a s , de l a organizaci'on de 10s e j i d o s- l / , y de la compensaci6n a - 1/ De conformidad con la l e y mexicana de t e n e n c i a de la t i e r r a , un " e j i d a t a r i o " e s un miembro de un " e j i d o " , o s e a una f i n c a de propiedad comunal. Los " e j i d a t a r i o s " no t i e n e n derecho a la propiedad de la t i e r r a , pero pueden c u l t i v a r p a r c e l a s i n d i v i d u a l e s o cornparti- ' 3 operaci6n comunal de l a f i n c a , de acuerdo con c u a l q u i e r a de 10s s i s t e m a s que s e proporcione e n e l " e j i d o " . 10s a g r i c u l t o r e s privados. La operacibn y mantenimiento habrian de s e r respon- s a b i l i d a d d e l reci'en creado d i s t r i t o de r i e g o con base en Tampico. Los s e m i - c i o s de extensi'on a g r i c o l a tambibn son ahora responsabilidad d e l d i s t r i t o de r i e g o , en t a n t o que la i n v e s t i g a c i b n a g r i c o l a e s t a b a a cargo, y l o s i g u e estando, d e l Institute Nacional de I n v e s t i g a c i o n e s Agricolas (INIA), e n t i d a d pGblica aut'onoma. Costo y Financiamiento d e l Proyecto 2.04 El c o s t o t o t a l estimado d e l proyecto f u e de US$197.4 m i l l o n e s (v'ease e l p a r r a f o 2.02). El pr'estano d e l Banco de US$77.0 millones habr'la de finan- c i a r todos 10s c o s t o s en d i v i s a s , s a l v o US$4.0 millones para a r t i c u l o s que s e comprarlan localmente. Tambi6n i n c l d a US$11.0 millones por concept0 de i n t e - r e s e s sobre e l pr'estamo d e l Banco durante l a construcci'on, mhs l a mitad d e l costo d e l programa de extensi'on (US$I. 8 m i l l o n e s ) . E l prgstamo s e . h i z o a l a Nacional Financiers. S.A. (NAFINSA), e l organism0 gubernamental encargado de c a n a l i z a r 10s prbstamos y c r z d i t o s externos. 111. EJECUCION DEL PROYECTO 3.01 Para l a 'epoca de l a evaluaci'on ya s e habian terminado 10s diseiios de- t a l l a d o s de Las Anirnas y P u j a l Coy y s e habian i n i c i a d o algunos t r a b a j o s de construcci'on como caminos de acceso y campamentos para 10s obreros de esos t r a - bajos como p a r t e de c o n t r a t o s negociados que no estaban f i n a n c i a d o s por e l pro- yecto. . Con r e s p e c t o a Chicay& 3610 s e habian terminado 10s diseiios prelimi- n a r e s y s e esperaba poner en marcha 10s t r a b a jos de construcci'on en 1974. E l diseiio o r i g i n a l d e P u j a l coy f u e modificado un t a n t o , cambibndose e l emplaza- miento de la p r e s a de derivaci'on a unos dos kil'ometros r i o abajo. E l canal alimentador de l a p l a n t a de bombeo ~61.0 t i e n e 2.5 k m de longitud en l u g s r de 4 km a 1 emplazamiento r i o a r r i b a , y s e eliminaron l a s pequezas r e p r e s a s regulado- ras. Estos cambios t u v i e r o n l u g a r s'olo unos pocos d i a s a n t e s de la firma d e l prbstamo (1/3/79) y fueron n o t i f i c a d o s por l a primera misi'on de supervisi'on e l 15 de marzo de 1974. La misi'on s e most& plenamente de acuerdo con l a SRH e n que 10s cambios s e r i a n convenientes ya que representaban un plan m e j o r que e l expuesto en l a evaluacibn, con e l acortamiento d e l c a n a l alimentador. Se re- cord6 a l a SRH, s i n embargo, que d e b e r i a ponerse en conocimiento d e l Banco cuando s e i n t r o d u j e r a n cambios de t a l envergadura en 10s planes. E s i n t e r e - s a n t e s e i k l a r que 10s d i s e z o s d e t a l l a d o s que s e hacen en M'exico s e r e v i s a n y cambian con f r e c u e n c i a . La i n s u f i c i e n t e e x a c t i t u d d e l m a t e r i a l topogrhfico d i s p o n i b l e en la evaluaci'on tambi'en tuvo e f e c t o s negativos d u r a n t e l a ejecuci'on d e l proyecto y provoc'o l a necesidad de a s i g n a r fondos a d i c i o n a l e s mhs t a r d e ( p h r r a f o 3.12). Un cambio de c o n t r a t i s t a s para l a presa de embalse de Las Animas d i o l u g a r a que s e produjera alguna demora. 3.02 Para f i n e s de 1974 ya e r a p a t e n t e que 10s c o s t o s d e l proyecto excede- r i a n de la estimacibn hecha en l a evaluaci'on. En p a r t i c u l a r 10s co..:toa d e l equipo que s e n e c e s i t a b a para l a construcci'on de l a presa de d e r i v a c i b n de L e s Animas fueron mucho &s elevados que 10s estimados y fue rnenester a s i g n a r US$469,000 de l a c a t e g o r i a de g a s t o s no asignados a l a C a t e g o r i a I1 ( ~ ~ u i ~ o ) d e l prbstamo (vbase e l Cuadro 2). La h a b i l i t a c i b n de 10,000 h a pare r i e g o ya s e h a b i a comenzado y e l avance e n e s e a s p e c t 0 y en reasentamiento e r a bueno: s e h a b i a v a l o r a d o a l r e d e d o r d e l 40% de la t i e r r a que s e i b a e x p r o p r i a r y una proporci'on de p r o p i e t a r i o s p r i v a d o s mucho mayor de la esperada h a b i a d e c i d i d o a c e p t a r un a j u s t e en e f e c t i v o e n l u g a r de t i e r r a s nuevas. Por c o n s i g u i e n t e s e 11ev'o a un n h e r o mayor de nuevos colonos en c a l i d a d de e j i d a t a r i o s d e l que s e h a b i a p r e v i s t o o r i g i n a l m e n t e (1 0,700 c o n t r a 8 , 7 0 0 ) , 10s que f u e r o n e l e g i d o s e n t r e campesinos s i n tierras ( a menudo t r a b a j a d o r e s a g r i c o l a s ) y que no ten5an e x p e r i e n c i a alguna en l a administraci'on de p r e d i o s a g r i c o l a s . Ademds, a 10s e j i d a t a r i o s s e l e s d i e r o n p a r c e l a s un poco mayores, de 15 a 20 h a de t i e r r a s de regadio. 3-03 P a r a p r i n c i p i o s d e 1976 e l proyecto e s t a b a e n f r e n t d n d o s e a s o b r e c o s t o s c o n s i d e r a b l e s , estimados e n a l r e d e d o r d e l 70%, y e l proyecto s e c l a s i f i c a b a como proyecto p r o b l e m . Los desembolsos e r a n i n f e r i o r e s a 1 50% estimado en l a e v a l u a c i 6 n . Dado que e s t a e r a una bpoca de i n f l a c i ' o n c r e c i e n t e y de a c e n t u a d a s l i m i t a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s , hub0 demoras en la a p o r t a c i 6 n de 'fondos de con- t r a p a r t e que d e s a c e l e r a r o n e l ritmo de construcci'on. La i n f l a c i ' o n exacerb'o 10s incrementos en 10s c o s t o s ocasionados por 10s r e t r a s o s e n la construcci'on. P a r a e s t a fecha e l t r a b a j o e n las t r e s unidades e s t a b a r e a l i z g n d o s e con un r e t r a e o de s e i s meses en relaci'on con e l c a l e n d a r i o . Mientras t a n t o s e h i c i e - r o n cambios en e l d i s e i h que c o n t r i b u y e r o n a 1 aurnento de 10s c o s t o s , s o b r e todo e n C h i c a y h , y una subestimaci'on hecha en l a s c a n t i d a d e s de obra tambizn ayud6 a que s e produ j e r a n 10s s o b r e c o s t o s . Tambi'en o c u r r i e r o n cambios s u b s t a n t i v o s e n l a p l a n i f i c a c i ' o n d e l aprovechamiento de l a s t i e r r a s . Como ya s e h a mencionado, muchos t e r r a t e n i e n t e s p r i v a d o s no q u i s i e r o n a c e p t a r t i e r r a de acuerdo con e l proyecto ( p h r r a f o 3.02), de mod0 que s e a s i g n 6 mgs t i e r r a a 10s nuevos e j i d o s . E l t i p 0 de e j i d o que e s t a b a cre'andose en la zona tambi6n e r a nuevo, ya que s e basada en una f i n c a c o l e c t i v a a d m i n i s t r a d a como una s o l a unidad, e n l u g a r de como una f i n c a c o o p e r a t i v a de v a r i a s unidades a d m i n i s t r a d a s de'manera i n d i v i d u a l , como o c u r r i a -- y s i g u e haci'endose -- con la mayoria de e j i d o s mexicanos. Ademgs, l a s e c u e n c i a de c u l t i v o p l a n i f i c a d a para e l proyecto s e cambi6 dedic'andose una mayor proporci'on de la t i e r r a a1 c u l t i v o de a l i m e n t o s b h s i c o s (maiz, f r i j o l y s o r g o ) , e n l u g a r de l a s cosechas de a l t o v a l o r como f r u t a s y h o r t a l i z a s que, s e h a b i a s u p u e s t o , r e p r e s e n t a r i a n c a s i e l 50% de 10s benef i c i o s . De todos modos, l a p a r t e de c o l o n i z a c i 6 n d e l proyecto (exFropia- c i 6 n , desbroce de t i e r r a s , caminos de acceso y asentamiento de l a gente) s e llev'o a la p r h c t i c a con r a p i d e z y con un mlnimo de f r i c c i o n e s y demoras. 3-04 I n i c i a l m e n t e s e esperaba que las p r i n c i p a l e s obras c i v i l e s de Las Animas y P u j a l Coy e s t u v i e r a n terminadas p a r a f i n e s d e 1975, y las de Chicayhn p a r a e l f i n a l de 1976. P a r a o c t u b r e de 1976 l a mayor p a r t e de l a s obras c i v i l e s d e Las Animas e s t a b a n terminadas, e x c e p c i s n hecha d e l c a n a l d e l margen i z q u i e r d o en e l que 10s t r a b a j o s h a b i a n quedado d e t e n i d o s desde h a c i a v a r i o s meses. En P u j a l Coy, la p r i n c i p a l p l a n t a de bombeo, E l P o r v e n i r , e s t a b a terminada e n e l 95%, pero h a b r i a n de t r a n s c u r r i r o t r o s dos aiios a n t e s de que e s a p l a n t a e n t r a r a en operaci'on. Las segunda y t e r c e r a p l a n t a s de bombeo, Chapacao y Jopoy, no e s t a b a n acabadas. En Chicayhn la r e p r e s a de almacenamiento e s t a b a terminada, pero s b l o a l r e d e d o r d e l 10% de la red de d i s t r i b u c i ' o n , i n c l u i d o s 10s c a n a l e s p r i n c i p a l e s , s e h a b i a concluido. Dado que para entonces e l t o t a l de 10s c o s t o s d e l proyecto s e estimaba en m i l l o n e s , o s e a c a s i e l doble de la estimaci'on de US177.4 m i l l o n e s hecha en la evaluaci'on, l a v i a b i l i d a d econ'omica d e l proyecto ya s e h a b i a hecho dudosa. Pr6stamo suplementario 3-05 Teniendo en cuenta e s t a situaci'on e l Banco h i z o una nueva evaluaci'on d e l proyecto en 1977/78. La misibn de reevaluaci'on l l e g 6 bgsicamente a l a con- clusi'on de que e l proyecto d e b e r i a c o n c l u i r s e y proporcionarse f inanciamiento suplementario, ya que: a ) l a s obras de t o m ya estaban terminadas y, en con- junto, e l 65% de l a s obras c i v i l e s e s t a b a n e j e c u t a d o s , y b) que aun con e l mayor c o s t o (estimado de nuevo e n US354.6 millones, algo menos de l o que s e h a b i a penaado previamente ~ E I que l a devaluaci'on d e l peso en 1976 redujo e l costo en d'olares) y una pr'orroga de t r e s aiios d e l period0 de construcci'on, desde f i n e s de 1977 a f i n e s de 1980, l a t a s a g l o b a l de r e t o r n o todavia s e r i a d e l 12.4%. Se esperaba e s t a t a s a f a v o r a b l e porque, aunque 10s n i v e l e s estimados de rendimiento fueron sustancialmente reducidos y la producci'on de c u l t i v o s de a l t o v a l o r s e esperaba que f u e s e mucho m6s b a j a , l a s u p e r f i c i e c u l t i v a d a aumentaria e n 7 , 0 0 0 ha ( e n s u mayor p a r t e debido a 10s cambios de diseiio i n t r o d u c i d o s en l a unidad de Las ~ n i m a s )y 10s p r e c i o s econ6micos de 10s productos e r a n &s a l t o s que 10s pensados originalmente. Como r e s u l t a d o , e l v a l o r neto incremental de l a produccibn s e estim'o que l l e g a r i a a US$67 millones anuales comparados con 10s U S 5 3 millones calculados en l a evaluaci'on. 3.06 Por c o n s i g u i e n t e s e propuso un pr$stamo suplementario de U S 2 5 millones para c u b r i r e l 45% d e l c o s t o incremental en d i v i s a s d e l proyecto, que s e a p l i c a r ' l a a l a s obras c i v i l e s . E s t a propuesta fue aprobada por e l D i r e c t o r i o en j u l i o de 1978. 3 *a' La aprobaci'on d e l prgstamo suplementario coincidi'o con la e s t a b i l i z a - c i 6 n de la t a s a de inflaci'on y e l mejoramiento de 10s recursos p r e s u p u e s t a r i o s de M6xico debido a 1 increment0 de 10s i n g r e s o s obtenidos d e l petr'oleo. Como consecuencia, s e l l e v 6 a d e l a n t e con rapidez l a construcci'on de l a s obras c i v i - l e s y para f i n e s de 1980 s e habian terminado en mgs d e l 90%. E l 10% r e s t a n t e , s i n embargo, i n c l u i d a sobre todo l a conclusi6n de l a s i n s t a l a c i o n e s e l 6 c t r i c a s en l a s p l a n t a s de bombeo y l a ubicaci'on de tomas y o t r a s e s t r u c t u r a s en l a red de d i s t r i b u c i ' o n , demoradas por cambios f r e c u e n t e s de diseiio, avanzaron ~ 6 1 0 con l e n t i t u d y s e l l e v a r o n mhs de dos aiios para terminarse. En algunos casos 10s dise"ns fueron d e f i c i e n t e s desde s u o r i g e n , y en o t r o s la e s c a l a o l a e x a c t i t u d d e l m a t e r i a l topogrgf i c o no fueron apropiados. 3 (33 Sin embargo, a 1 e n t r a r en operaci'on mgs p a r t e s d e l sistema de r i e g o a f i n e s de 1978 y 1979, s e observ'o que 10s a g r i c u l t o r e s no estaban u t i l i z a n d o en r e a l i d a d e l agua de r i e g o que t e n i a n d i s p o n i b l e , e s d e c i r , la t a s a de incorporaci'on de t i e r r a s a 1 rSgimen de riego e r a de una l e n t i t u d extrema. Para f i n e s de 1979 e l agua de r i e g o de 10s canales s e u t i l i z a b a nada m6s en e l 40% de las 54,700 ha h a b i l i t a d a s h a s t a entonces, y e s t a definici'on i n c l u i a l a u t i l i z a c i ' o n de agua para r i e g o suplementario durante l a temporada hiimeda. Las misiones de supervisi'on, a 1 examinar e s t e problema con las a u t o r i d a d e s mexicanas, l l e g a r o n a la conclusi'on de que l a f a l t a de e x p e r i e n c i a e n a g r i c u l t u r a de regadio por p a r t e de 10s a g r i c u l t o r e s e r a l a razdn p r i n c i p a l d e l l e n t o ritmo de incorporaci'on y recomend'o que s e r o b u s t e c i e r a e l p r o g r a m de extensi'on e i n v e s t i g a c i 6 n a g r i c o l a s . De todos modos no s e 1ogr8 much0 progreso en e s t a c u e s t i d n para cuando e l Gobierno someti'o,. a mediados de 1980, propuestas d e t a l l a d a s para l l e v a r a cab0 una segunda etapa d e l proyecto ea l a cuenca d e l P'anuco, a l a que s e l l a m ' o P u j a l Coy 11. 3 09 E l proyecto P u j a l Coy I1 e r a mucho d s amplio que e l Pdnuco I. Aunque s i m i l a r en concepto, es d e c i r , de asentamiento y riego, i n c l u i a : a) l a construcci'on de dos presas grandes y la habilitaci'on de 220,000 h a , y b) l a protecci'on p a r c i a l contra inundaciones de zonas de 60abajo, en p a r t i c u l a r en torno a l a ciudad de Tampico. A 1 proyecto s e l e calcul'o un costo de US$2,300 millones y, de acuerdo con 10s p l a n i f i c a d o r e s , l l e v a r i a once aZos e j e c u t a r l o . Su t a s a de retorno s e estimb e n t r e e l 12%y e l 13%. 3.10 Durante l a misi'on de evaluaci'on d e l Banco que v i s i t 6 l a zona en septiembre de 1980, as; como en misiones subsiguientes, se puso de manifiesto que habia d i f e r e n c i a s de opini'on e n t r e e l Gobierno y e l Banco en cuanto a cu'al e r a e l mejor enfoque conceptual para e l d e s a r r o l l o de l a zona. E l Gobierno mantenia que e l d e s a r r o l l o d e l riego e r a una exigencia para i n t e n s i f i c a r con rapidez l a producci'on a g r i c o l a y legalmente e r a una condici6n previa a f i n de poder expropiar l a s grandes tenencias de t i e r r a s . E l Banco s o s t e n i a que la v i a b i l i d a d econ'omica del riego t a l vez pudiera demostrarse sobre e l papel, pero que la experiencia que s e habia tenido h a s t a entonces con e l proyecto P'anuco I habia mostrado que e l s a l t o de l a colonizaci'on de t i e r r a s de matorrales a l a producci6n i n t e n s i v a a g r i c o l a y ganadera con a l t a s intensidades de c u l t i v o bajo regimen de regadio e r a demasiado esperar en un period0 relativamente breve, y que l i m i t a r e l d e s a r r o l l o en una primera etapa a1 asentamiento y a l a agricul- t u r a de secano se ajustaba m6s a la realidad. En apoyo de e s t a posici'on e l Banco obsem6 que: a ) l a t a s a de construcci'on y de d e s a r r o l l o a g r i c o l a que se habia supuesto en e l estudio de v i a b i l i d a d d e l proyecto P u j a l Coy I1 e r a dema- siado optimista en v i s t a de la experiencia habida con e l proyecto PQnuco I ; b) l a prestaci'on de s e r v i c i o s de extensi'on tanto en niimero como en calidad e r a i n s u f i c i e n t e para l l e g a r a sus metas; e l desgloce de 10s costos y beneficios de un proyecto de asentamiento y d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de secano y de o t r o de riego y control de inundaciones mostraba que 10s rendimientos de e s t e Gltimo podian f'acilmente l l e g a r a s e r submarginales en tanto que con respecto a1 pri- mero eran bas t a n t e aceptables (pgrraf o 4.04), y d) l a s inversiones s u s t a n c i a l e s en i n f r a e s t r u c t u r a de riego propuesta para 10s primeros aiios de ejecuci'on d e l proyecto no se t r a d u c i r i a n en un increment0 oportuno de l a producci'on como para hacer que e l proyecto fuese econ6micarnente viable. 3.11 Por consiguiente, e l Banco n o t i f i c 6 a 1 Gobierno en a b r i l de 1981 s u decisi'on de a p l a z a r l a consideraci'on d e l proyecto P u j a l Coy 11, t a l como se habia propuesto, hasta una fecha u l t e r i o r . En lugar de e l l o ofreci'o dos opciones: a) p a r t i c i p a r en e l financiamiento de un proyecto de d e s a r r o l l o de a g r i c u l t u r a de secano, s i e l Gobierno convenia en d i f e r i r hasta una etapa p o s t e r i o r la construcci'on de la i n f r a e s t r u c t u r a de riego, o b), en caso de que e l Gobierno rehusara e s t a propuesta, aplazar l a p a r t i c i p a c i 6 n a d i c i o n a l d e l Banco h a s t a que s e hubiera demostrado que la incorporaci'on de t i e r r a s a1 r'egimen de riego en e l P'anuco I estaba llevhndose a cab0 con rapidez. 3.12 E l Gobierno s e decidi'o por l a iiltima opci6n y se establecieron o b j e t i - vos para la t a s a de incorporaci'on en 6 0 s subsiguientes. Adem'as, s e f o r t a l e - cieron en gran medida 10s s e r v i c i o s de extensi'on con e l objeto de promover l a a g r i c u l t u r a de ~ e g a d i oy s e suministraron fondos para l a ejecuci'on d e l programa ac-lerado (v'ease e l Cuadro 6 ) . Con todo, pese a 'esos esfuerzos e l avance fue i e n t o y la SARH no ha podido alcanzar 10s objetivos f i j a d o s con respecto a 1980, 1981 y 1982. Desde entonces l a c r i s i s econ'omica y l a s severas limita- ciones presupuestarias han motivado a 1 Gobierno a no seguir adelante con e l c o s t o s o p l a n de r i e g o y h a d e c i d i d o , en l u g a r de ' e l , l l e v a r a cab0 e l desar- r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de secano, pero h a s t a l a fecha no ha buscado la asis- t e n c i a d e l Banco para acometer e s a empresa. T a r i f a s y Mantenimiento de l a I n f r a e s t r u c t u r a de Riego 3- 1 3 En e l Convenio de G a r a n t i a s e p r e s c r i b i r i a e l e s t a b l e c i m i e n t o de t a r i - fas de agua a una t a s a que c u b r i e r a e l c o s t o de operaci'on y mantenimiento y r e c u p e r a r a p a r t e d e l c o s t o de inversi'on. En v i r t u d de ese Convenio (y de la Ley F e d e r a l de Aguas d e 1972) tambi'en s e e x i g i a la p r e p a r a c i b n de un e s t u d i o socioecon'omico de la capacidad p o t e n c i a l de 10s a g r i c u l t o r e s p a r a pagar las mencionadaa t a r i f a s . Toda vez que s'olo una minoria de 10s a g r i c u l t o r e s u t i l i - zaba e l agua de r i e g o , no e s s o r p r e n d e n t e que no s e hayan l l e g a d o a c u b r i r 10s c o s t o s de operaci'on y mantenimiento, c o b e r t u r a que en l a a c t u a l i d a d e s i n f e r i o r a1 4%. Aunque e l e s t u d i o p r e s c r i t o s e i n i c i b e n 1981, h a s t a la f e c h a no s e h a terminado y presentado a1 Banco p a r a que haga s u s o b s e m a c i o n e s debido a 10s prolongados tr'amites que s e p r e c i s a n p a r a l a aprobaci'on f i n a l de s u s conclu- s i o n e s (v6ase tambi'en e l p 6 r r a f o 3.18). 3.14 Dada l a b a j a c o b e r t u r a de 10s c o s t o s de operaci'on y mantenimiento a t r a v i s de las t a r i f a s de agua y d e l poco uso que hacen 10s a g r i c u l t o r e s d e l agua para r i e g o , no e s e x t r a 6 0 e n c o n t r a r que e l mantenimiento ya muestra i n d i - c i o s de . d e t e r i o r o . E s t o s e a d v i e r t e e n p a r t i c u l a r en l a l i m p i e z a de malas h i e r b a s de 10s c a n a l e s , l a s que en e s t a zona t r o p i c a l c r e c e n a un ritmo mucho m & s a c e l e r a d o que en l a zonas t r a d i c i o n a l e s de r i e g o de MGxico. S i s e de ja que continiie e s e c r e c i m i e n t o s i n c o n t r o l hay e l p e l i g r o de que, pese a s u r e c i e n t e , c o n s t r u c c i b n , l a red de d i s t r i b u c i b n l l e g u e a quedar i n s e r v i b l e para su opera- ci'on. La misi'on c o n s i d e r a que e l monto propuesto para operaci'on y manteni- miento a1 t e r m i n a r 10s t r a b a j o s ( ~ ~ $ 6 9 0 , 8 0de 0 1982) s e r i a s u f i c i e n t e . Ahora b i e n , en l a s a c t u a l e s c o n d i c i o n e s econ'omicas no hay seguridad de a s i g n a c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s f u t u r a s en monto s u f i c i e n t e , aunque es probable que e l n6mero de 10s b e n e f i c i a r i o s s e incremente d e n t r o de poco tiempo (v6ase e l p d r r a f o 3.19). Costo y Financiamiento d e l Proyecto 3 - 15 A e n e r o de 1933 e l c o s t o t o t a l d e l proyecto, despu6s de l a terminacibn de l a s o b r a s r e s t a n t e s , s e e s t i m a que ascender5 a $Mex 11,000 m i l l o n e s para 1985 ( ~ ~ $ 4 4 6 . m 7 i l l o n e s , u t i l i z h n d o s e e l v a l o r medio anual d e l peso c o n t r a e l d'olar) . Esto r e p r e s e n t a un s o b r e c o s t o d e 126% con r e s p e c t o a l a e s t i m a c i 6 n hecha e n la e v a l u a c i b n de US8197.4 m i l l o n e s e n tgrminos c o r r i e n t e s . En t 6 m i - nos r e a l e s , s i n embargo, u t i l i z g n d o s e d'olares c o n s t a n t e s d e 1973, supone un s o b r e c o s t o de ~ 6 1 0 e l 10.95%. El c o s t o e n d'olares por h e c t z r e a e n 1973 r e s u l t a ser de 1,404 en Las Animas, 1,348 en P u j a l Coy, y 2,69 1 en Chicayhn, comparado con la estimaci'on de l a evaluaci'on de 1,459, 1,196 y 1,553, r e s p e c t i v a m e n t e ( v i a s e e l Cuadro 6 ) . 3.16 Durante las f a s e s i n i c a l e s d e l proyecto, e n 1974 y 1975, l a s demoras e n la aportaci'on de fondos d e l Gobierno ocasionaron algunos r e t r a s o s en 10s t r a b a j o s de c o n s t r u c c i o n . En e l c u r s o de l a e jecuci'on d e l proyecto hub0 v a r i a s r e a s i g n a c i o n e s de fondos e n t r e las c a t e g o r i a s de desembolsos, las que s e d e t a l l a n en e l Cuadro 2. La f e c h a de c i e r r e d e l prgstamo i n i c i a l f u e e l 31 de diciembre de 1980, y l a d e l pr6stamo s u p l e m e n t a r i o e l 31 diciembre de 1981 , las que s e p r o r r o g a r o n a1 31 d e diciembre de 1981 y e l 30 d e junio de 1982, r e s p e c t i v a m e n t e (v6ase 10s Cuadros 3 y 4 ) . No hub0 s a l d o s s i n desembolsar e n ninguno de 10s dos pr'estamos. I n f ormes y A u d i t o r i a s 3.17 En e l c u r s o de todo e l period0 d e l proyecto nunca s e cumplieron a c a b a l i d a d 10s r e q u i s i t o s relatives a la c o n t a b i l i d a d y v e r i f i c a c i 6 n de c u e n t a s d e l proyecto, n i l o 8 d e l Convenio de G a r a n t i a . Los informes t r i m e s t r a l e s a c e r c a de la marcha de 10s t r a b a j o s s e sometieron de manera r e g u l a r , pero s 6 l o c o n t e n i a n informaci6n a c e r c a de las obras c i v i l e s . Pese a v a r i a s p e t i c i o n e s hechas por e l Banco, en 10s informes no s e i n c l u y 6 l a evaluaci'on d e l d e s a r r o l l o a g r i c o l a . E l Gnico o t r o informe s o l i c i t a d o por e l Banco f u e e l r e l a c i o n a d o con las tarifas de agua, e l que s e i n i c i d pero no s e ha terminado t o d a v i a ( p h r r a f o 3.12). Cumplimiento d e 10s Compromisos d e l Prsstamo 3.18 En g e n e r a l no hub0 problemas mayores en cuanto a1 cumplimiento de l a s e s t i p u l a c i o n e s que a f e c t a r a s e r i a m e n t e a 1 r e s u l t a d o d e l proyecto. La cuesti'on d e l e s t a b l e c i m i e n t o de t a r i f a s ~ u f i c i e n t e s de agua e s un problema com'un en todas las zonas de r i e g o de M'exico o r i g i n a d o en la vacilaci'on d e l Gobierno, p o r razones p o l i t i c a s , e n l a aplicaci'on de l a Ley de Aguas de 1972 que p r e s c r i b e l a c o b e r t u r a completa de 10s c o s t o s de operaci'on y mantenimiento. En un e s t u d i o r e c i e n t e a c e r c a d e l s u b s e c t o r de r i e g o s e t r a t a ampliamente de e s t a c u e s t i 6 n y e l Gobierno adopt6 en diciembre d e 1982 l a decisi'on de a p l i c a r plenamente l a l e y e n e s e a s p e c t 0 e n un periodo de dos a k s . E l o t r o campo en e l .que G x i c o d e j d de cumplir constantemente 10s r e q u i s i t o s d e l Convenio d e G a r a n t i a f u e e n e l de mantener c u e n t a s s e p a r a d a s de 10s p r o y e c t o s y e n cuanto a someter con c a r ' a c t e r r e g u l a r e s t a d o s de c u e n t a s v e r i f i c a d o s . E s t o , tambi'en, f u e un pro- blema 6 s g e n e r a l r e s u l t a n t e de que M'exico, h a s t a hace poco tiempo, no t e n i a una C o n t r a l o r i a de l a Naci6n p a r a l a comprobaci'on de c u e n t a s , s i n o que mgs b i e n dependia de un proceso l e n t o y complicado de a u d i t o r i a i n t e r n a e n raz'on d e l c u a l nunca s e preparon informes de v e r i f i c a c i ' o n de c u e n t a s e s p e c i f i c a s d e l proyecto. E s t e problema, de nuevo en e s t e caso, e r a c o m h a todos 10s pro- y e c t o s e j e c u t a d o s en M'exico d i r e c t a m e n t e por a g e n c i a s gubernamentales y e n f e c h a r e c i e n t e ha s i d o o b j e t o de un amplio examen por e l Banco y e l Gobierno como r e s u l t a d o d e l c u a l s e ha convenido en l a aplicaci'on de nuevos procedi- mientos que s a t i s f a g a n l a s necesidades de ambas p a r t e s . 3-19 Aparte de l o consignado e n l a Secci'on 3.11 ( b ) ( t a r i f a s de agua), no hub0 e s t i p u l a c i o n e s fechadas y t o d a s las e s t i p u l a c i o n e s f u e r o n observadas. Supuestos 4.01 A 1 e s t i m a r e l impact0 econ'omico d e l proyecto hub0 que f o n n u l a r supues- t o s en relacicon con: a ) las i n v e r s i o n e s que s e n e c e s i t a b a n t o d a v i a para com- p l e t a r e l proyecto; b) l a t a s a de incorporaci'on de t i e r r a s a1 r6gimen de r i e g o , y c ) e l patr'on de c u l t i v o s e n l a f a s e de pleno d e s a r r o l l o d e l proyecto. Ademis, con e l o b j e t o de mantener la comparabilidad, s e decidi'o u t i l i z a r la s i t u a c i b n " s i n proyecto" s e g h s e ese: ' a1 h a c e r s e la evaluaci'on ( p h r r a f o 4-04] r i e g o con s u p u e s t o s 16s a j u s t a d o s a la r e a l i d a d a c e r c a de las c o r r i e n t e s de b e n e f i c i o s p o d r i a f'acilmente r e s u l t a r s e r submarginal: d e l 8%a 1 11%. 5.01 Dado que las i n s t i t u c i o n e s que s e ocupan d e l d e s a r r o l l o d e l r i e g o e n Miixico y a e s t a b a n t o d a s b i e n e s t a b l e c i d a s y contaban con e x p e r i e n c i a , en 10s o b j e t i v o s d e l proyecto no s e incluy'o e l d e s a r r o l l o institutional. Durante la v i d a d e l p r o y e c t o hubo unos pocos cambios org'anicos, s o b r e toda la fusi'on de l a a n t i g u a S e c r e t a r i a de Recursoa Hidr'aulicos y l a S e c r e t a r 5 a de A g r i c u l t u r a y Ganaderia. La Ley F e d e r a l de Aguas de 1972 cre'o d i s t r i t o s de r i e g o que, por l o t a n t o , e r a n i n s t i t u c i o n e s jdvenes cuando s e puso en marcha e l p r o y e c t o , pero p a r a l a f e c h a en que e l d i s t r i t o de r i e g o c o r r e s p o n d i e n t e a l a zona d e l p r o y e c t o asumi'o l a r e s p o n s a b i l i d a d de 'este, 10s p r i n c i p i o s de' organizaci'on y administraci'on ga s e h a b i a n d e f i n i d o b i e n y no hub0 d i f i c u l t a d e s p a r t i c u l a r e s con r e s p e c t o a 1 proyecto. E l hecho de que 6 s t e e s t a b a e j e c u t h d o s e e n t r e s e s t a d o s d i f e r e n t e s p u d i e r a h a b e r causado a l g u n a s d i f i c u l t a d e s de coordinaci'on, aunque en r e a l i d a d ocurri'o l o c o n t r a r i o : e l gobierno c e n t r a l e s t a b a sometido a l a presi'on de t r e s gobernadores d i f e r e n t e s p a r a que s e e j e c u t a r a e l proyecto y , p o r c o n s i g u i e n t e , tendi'o a conceder a 'este a l g u n a s p r e f e r e n c i a s . A s i , en 1975 y 1976, 6pocas de e s t r e c h e z f i n a n c i e r a en MGxico, e l proyecto d e l Phnuco pudo o b t e n e r asignaci'on p r e f e r e n c i a l de fondos l o c a l e s cuando en o t r o s proyectos e s t a b a n h a c i s n d o s e reducciones. 5 -02 La d e b i l i d a d mhs n o t a b l e s e r e g i s t r 6 en e l s e r v i c i o de e x t e n s i 6 n , que sigui'o encontrando d i f i c u l t a d e s p a r a t r a n s f e r i r nuevos conocimientos tecnol'ogi- cos a 10s a g r i c u l t o r e s . Hasta 1980 p a r e c i a que e l p r o b l e m r a d i c a b a en l a i m u f i c i e n c i a de p e r s o n a l de extensi'on, pero 6 s t e s e reforz'o e n 1980 y 1981, de modo que ahora hay 18 a u x i l i a r e s t 6 c n i c o s y 9 jefes' de h r e a para menos de 11,000 f a m i l i a s a g r i c o l a s , l o que c o n s t i t u y e una densidad de p e r s o n a l de exten- si'on muy a c e p t a b l e . La d e b i l i d a d de l a s v i n c u l a c i o n e s con la i n v e s t i g a c i d n a g r i c o l a tambi6n supone una d e s v e n t a j a p a r a e l s e r v i c i o de extensi'on y e x p l i c a en p a r t e e l que no haya recomendaciones adecuadas. S i bien e l I n s t i t u t o Nacional de I n v e s t i g a c i o n e s Agrzcolas (INIA) t i e n e un programa b a s t a n t e vigo- roso en l a zona de Tampico, no hay s u f i c i e n t e c o n t a c t 0 r e g u l a r e n t r e e l perso- n a l d e l INIA y e l de e x t e n s i 6 n d e l d i s t r i t o de r i e g o y p r g c t i c a m e n t e no hay un mecanismo que proporcione a 10s i n v e s t i g a d o r e s informaci'on de 10s a g r i c u l t o r e s sobre sus experiencias. ~ d e m ' a s , s e p i e n s a que e l e s t a b l e c i m i e n t o de e j i d o s " c o l e c t i v o s " de 500 ha cada uno e n l a zona d e l p r o y e c t o ( p s r r a f o 3.03) puede en Gltima i n s t a n c i a h a b e r s i d o p e r j u d i c i a l p a r a la innovaci'on r'apida, adquisici'on de conocimientos en i n t e n s i f i c a c i d n de las a c t i v i d a d e s en la f i n c a m i s m a . 5-03 Dado que c a s i n i n g m o de 10s a g r i c u l t o r e s habia t e n i d o e x p e r i e n c i a a n t e r i o r e n a g r i c u l t u r a de r e g a d i o , pocos de e l l o s habian t r a b a j a d o en c u l t i v o s a g r i c o l a s ( e l 70% de la t i e r r a s e u t i l i z a b a para p a s t o r e o ) y algunos de e l l o s no h a b i a n t e n i d o e x p e r i e n c i a alguna en a b s o l u t o en l a a g r i c u l t u r a , llama l a atenci'on que l a SARH no haya proporcionado desde e l p r i n c i p i o un p r o g r a m m6s v i g o r o s o de e x t e m i e n , o no haya apoyado a n t e s e l t r a b a j o de extensi'on con un p r o g r a m de a d i e s t r a m i e n t o p a r a 10s a g r i c u l t o r e s . E s t o e s l o que v i e n e haci6n- dose a h o r a en e l d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de secano en la zona d e l proyecto P u j a l Coy 11. Un i n s t i t u t o de capacitaci'on s i t u a d o en Ciudad V a l l e d i r i g i d o p o r e l I n s t i t u t o Nacional de Capacitaci'on d e l S e c t o r Agropecuario est'a i m p a r t i e n d o e n la a c t u a l i d a d c u r s o s de un mes e n a g r i c u l t u r a G s i c a para nuevos colonos y s e g h se informa e s muy e f i c a z e n cuanto a ayudar a 10s a g r i c u l t o r e s a a d a p t a r s e a l a s nuevas t e c n o l o g i a s . Enfoque Conceptual 6.01 P o d r i a h a b e r s e p r e v i s t o desde e l p r i n c i p i o que e l apoyo a un p r o y e c t o de asentamiento con d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de secano como primera e t a p a h u b i e r a s i d o p r e f e r i b l e a1 r i e g o inmediato? La cuesti'on s e plante'o y debati'o d u r a n t e la evaluaci'on, pero v a r i o s f a c t o r e s d e s v i a r o n l a decisi'on por o t r o camino . En primer l u g a r , 10s f u n c i o n a r i o s mexicanos mantuvieron con f irmeza-- l a misi'on d e l Banco termin'o p o r convenir en e l l o - - que l a p r e c i p i t a c i ' o n p l u v i a l de l a e s t a c i ' o n hiimeda e r a demasiado b a j a o demasida e r r g t i c a , o ambas c o s a s , p a r a apoyar l a a g r i c u l t u r a de secano. En segundo l u g a r , d i c h o s f u n c i o n a r i o s a f i r m a r o n que s i n r i e g o ( e s d e c i r , hablando desde un punto de v i s t a j u r i d i c o , s i n la creaci'on de un nuevo d i s t r i t o de r i e g o ) , c a r e c i a n de base l e g a l p a r a la expropriaci'on de grandes t e n e n c i a s de t i e r r a l o c u a l , s e convino por unanimidad, e r a i n d i s p e n s a b l e p a r a i n t e n s i f i c a r la producci'on a g r i c o l a de la zona., 6.02 Ahora b i e n , 10s e s t u d i o s d e l volumen y v a r i a b i l i d a d de la p r e c i p i t a - ci'on p l u v i a l muestran que l a cuesti'on no e s t a n inequivoca. Los r e g i s t r o s de l a p r e c i p i t a c i ' o n p l u v i a l d u r a n t e 40 aEos (1943 a 1982) r e v e l a n que s'olo e n 13 aiios l a p r e c i p i t a c i ' o n p l u v i a l t o t a l fue menor de 8 0 0 mm, y s'olo e n 9 aiios f u e i n f e r i o r a 100 mm en 10s meses c r u c i a l e s de j u n i o , j u l i o y a g o s t o . E l elevado p o r c e n t a j e de s u e l o s de a r c i l l a y marga a r c i l l o s a en l a zona, con b a j a permea- b i l i d a d en g e n e r a l , conduce por o t r a p a r t e a que haya un r i e s g o r e l a t i v a m e n t e a l t o de inundaci'on e n l a s zonas b a j a s en l a temporada h6meda y, por l o t a n t o , e l d r e n a j e s e r i a en c u a l q u i e r caso un componente n e c e s a r i o de inversi'on i n c l u s o e n un proyecto de d e ' s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de secano. S i n embargo, la elevada capacidad de retenci'on de agua de e s o s s u e l o s permite en g e n e r a l e l c u l t i v o de una segunda cosecha ( e n l a p r s c t i c a c6rtamo s o b r e todo) s o b r e l a base de l a humedad r e s i d u a l . Otra indicaci'on e s que, aunque a n t e s de l a ejecuci'on d e l proyecto la poblaci'on de la zona e r a e s c a s a y d i s p e r s a , desde hace a l g u n o s aEos s e ha venido produciendo c i e r t o asentamiento espont'lneo e n c o n d i c i o n e s de secano e n e s a zona y e n las c i r c u n d a n t e s . 6.03 La cuesti'on j u r i d i c a tampoco e s t a b a t a n claramente d e f i n i d a como s e expuso a1 p r i n c i p i o . La Ley de Reforma A g r a r i a de 1971 y l a Ley F e d e r a l d e A g u a s de 1972 p e r m i t i a n la expropiaci'on de t i e r r a s designadas por e l Gobierno como d i s t r i t o s de r i e g o y d i s t r i t o s de d r e n a j e . Es c i e r t o que cuando s e h i z o l a evaluaci'on (1973) no s e h a b i a n designado zonas como d i s t r i t o s de d r e n a j e ( l a primera de e s a s d e s i g n a c i o n e s s e h i z o r e c i e n t e e n 1980) y, aunque en la Consti- tuci'on mexicana s e p r e v e i a la p o s i b i l i d a d g e n e r a l de expropiaci'on, no e x i s t e o t r o marco j u r i d i c o para e l l a que e l de l a s l e y e s a r r i b a mencionadas. Ahora b i e n , s i e l Gobierno mexicano h u b i e r a t e n i d o l a disposici'on a i n v e s t i g a r s e r i a - mente l a opci'on de la a g r i c u l t u r a de secano, y l a h u b i e r a aceptado, parece que p o r l o menos p o d r i a h a b e r s e d e c l a r a d o d i s t r i t o de d r e n a j e a l a zona. MCS t a r d e , en e n e r o d e 1981, e l Gobierno promulgb l a Ley de D e s a r r o l l o Agricola en l a que s e dispone e s p e c i f i c a m e n t e l a expropiaci'on de t i e r r a s en h a c i e n d a s gana- d e r a s s i t u a d a s en zonas adecuadas p a r a l a producci'on a g r i c o l a e n c o n d i c i o n e s de secano. 6.04 La s u p e m i s i 6 n s e llev'o a cab0 de manera continuada y peribdica: el proyecto fue supervisado dos veces a 1 aiio, s a l v o en 1978 (cuando. tuvo l u g a r una reevaluaci'on intermedia) y en 1980/81 (cuando s e hizo la evaluaci'on d e l proyecto P u j a l Coy 11). Sin embargo, apenas en febrero de 1976 (20 meses despu'es de l a entrada en v i g o r d e l proyecto) f u e cuando por primera vez s e pus0 de m a n i f i e s t o que 10s problemas de 10s sobrecostos no s e podian s o l u c i o n a r mediante financiamiento a d i c i o n a l d e l Gobierno. El proyecto fue c a l i f i c a d o entonces (por h i c a vez) como proyecto p r o b l e m y fue evaluado de nuevo en fecha u l t e r i o r . No fue s i n o h a s t a f i n e s de 1979 cuando e l Banco planteb por primera vez l a s cuestiones m6s graves a l a s que s e enfrentaba e l proyecto: l a renuencia de 10s a g r i c u l t o r e s a i n c o r p o r a r s u s f i n c a s a 1 r'egimen de r i e g o , e l l e n t o ritmo d e l d e s a r r o l l o agrzcola y l a s demoras en obtener b e n e f i c i o s , l o que reducia a s i l a v i a b i l i d a d d e l proyecto. 6.05 De todos modos, desde entonces la supemisi'on d e l Banco influy'o en v a r i a s d e c i s i o n e s importantes que han contribuido a l a s mejoras ahora alcanzadas como p a r t e . d e l proyecto. Entre a q u e l l a s figuraron: a ) l a preparaci'on de un plan para a c e l e r a r la incorpora- ci'on de t i e r r a q a 1 rbgimen de r i e g o , e l f o r t a l e c i - miento de la a s i s t e n c i a tbcnica y l a s a c t i v i d a d e s de investigaci'on y d e s a r r o l l o en f i n c a s p i l o t o ; b) l a posici'on adoptada por e l Banco de a p l a z a r s u decisi'on de f i n a n c i a r e l proyecto P u j a l Coy I1 como proyecto de riego. La posi.ci6n d e l Banco contribuy'o a d i s u a d i r a . Gobierno mexicano que i n v i r t i e r a un monto . enorme de dinero en un proyecto mug arriesgado en una coyuntura en que l a s r e s t r i c c i o n e s de l a a c t u a l c r i s i s econ'omica no eran todavia e v i d e n t e s ; c) e l Gobierno acept'o eventualmente l a recornendaci'on d e l Banco, rechazada con a n t e r i o r i d a d , de comenzar la segunda f a s e ( ~ u j a l Coy 11) d e l d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a en condiciones de secano, y de. a p l a z a r $1 d e s a r r o l l o d e l riego en esa zona h a s t a que se hubiera llevado a cab0 e l d e s a r r o l l o a g r i c o l a de secano, y d) f o r t a l e c e r e l s e m i c i o de extensibn y e l a b o r a r la tecnologia n e c e s a r i a para c a p a c i t a r a a g r i c u l t o r e s e s t a b l e c i d o s en fecha r e c i e n t e y relativamente s i n experiencia en l a u t i l i z a c i ' o n apropiada d e l agua de r i e g o para l a explotaci'on a g r i c o l a 6 s i n t e n s i v a . 6.06 De todos modos hub0 v a r i o s casos en que 10s esfuerzos d e l Banco en e l curso de l a supervisi'on por e f e c t u a r cambios en e l proyecto r e s u l t a r o n i n f r u c - tuosos. Entre 'estos figur'o l a iniciaci'on de estudios a f i n de determinar cugles eran l a s tecnologias a g r i c o l a s s a t i s f a c t o r i a s . VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 7 -01 Las l e c c i o n e s aprendidas d e l proyecto d e l Phnuco t i e n e n repercusiones importantes, no s d l o en raz6n de 10s planes a l a r g o plazo d e l Gobierno de M'exico para e l aprovechamiento de la cuenca d e l P h u c o , s i n o tambi'en porque e s t h considerkndose p o s i b i l i d a d e s semejantes en o t r a s zonas d e l e s t e y s u d e s t e d e M'exico donde prevalecen condiciones s i m i l a r e s . 7.02 La primera l e c c i d n e s que cuando e x i s t e l a p o s i b i l i d a d de d e s a r r o l l a r a g r i c u l t u r a de secano as5 como de proporcionar s e r v i c i o s de r i e g o , en l a evaluacidn d e l proyecto deben compararse 10s c o s t o s y b e n e f i c i o s de ambas opciones. Segunda, e l l o g r o de 10s b e n e f i c i o s p l a s m a 6 en r e a l i d a d s d l o a ritmo l e n t o e n una zona donde la a g r i c u l t u r a i n t e n s i v a , ya s e a e n condiciones de r i e g o o de secano, e s una p r g c t i c a nueva para 10s a g r i c u l t o r e s de esa zona aun e n e l caso de que est'e apoyada por un vigoroso s e r v i c i o de extensi6n a g r i c o l a . I n c l u s o ahora no e s t 6 demostrado que e l s e r v i c i o de extensibn, t a l como funciona en l a a c t u a l i d a d sea capaz de a l c a n z a r pronto 10s r e s u l t a d o s deseados, y s i l a p a r t i c i p a c i 6 n d e l Banco en e l d e s a r r o l l o de l a a g r i c u l t u r a de . secano d e l proyecto P u j a l Coy I1 l l e g a a c o n v e r t i r s e alguna vez en r e a l i d a d , e s t e a s p e c t 0 deber s e r examinado de manera concienzuda. Por filtimo, 10s r e s u l t a d o s conseguidos h a s t a ahora en e l proyecto d e l Pdnuco I l l e v a n a c o n c l u i r que en l a s a c t u a l e s condiciones i n s t i t u c i o n a l e s , j u r i d i c a s , s o c i a l e s y c l i m g t i c a s no s e r h conveniente e l d e s a r r o l l a r proyectos de riego en la zona h a s t a que no haya pruebas c o n c r e t a s de que 10s b e n e f i c i o s en e l e s t u d i o de v i a b i l i d a d pueden j u s t i f i c a r s e en l a e s c a l a d e l proyecto. S i de todos modos e s t o s e hace, como e s e l caso ahora con e l proyecto d e l Pgnuco I , s e c o r r e e l r i e s t o no s61o de que l l e v e mucho tiempo e l obtener 10s b e n e f i c i o s estimados, s i n o que e x i s t e 'tambi'en e l p e l i g r o muy r e a l de que s e descuide e l mantenimiento de 10s s i s t e m a s como r e s u l t a d o de l o c u a l , e n m a zona t r o p i c a l de crecimiento a c e l e r a d o de malas h i e r b a s , l a s r e d e s de d i s t r i b u c i d n tienden a quedar rgpidamente i n s e r v i b l e s para l a operacibn. - 43 - Documento d e l BANCO MUNDIAL EXCLUSIVAMENTE PARA US0 OFICIAL MEXICO PROYECTO DE RIEGO DEL R I O SINALOA (Pr6stamo 970-ME). INFORME DE TERMINACION D EL PROYECTO Septiembre de 1983 Preparado por: A. Kogan; M. Wilson Division de A g r i c u l t u r a C Departamento de Proyectos Oficina Regional de Amkrica Latina y e l Caribe LA PRESENTE TRADUCCION NO ES OFICIAL E l p r e s e n t e documento e s de d i s t r i b u c i b n reservada y quienes l o reciban s 6 l o p o d r k u t i l i z a r l o en e l desempeno de s u s funciones o f i c i a l e s . Excepto en t a l e s c i r c u n s t a n c i a s , su cont--lido no podr6 r e v e l a r s e s i n l a a u t o r i z a c i 6 n d e l Banco Mundial. MEXICO PROYECTO DE RIEGO DEL R I O SINALOA (Pr6starno 970-ME) INFORME DE TERMINACION DEL PROYECTO INTRODUCCION 1.01 En 1980, e l s e c t o r a g r i c o l a de M6xico contribuy6 un poco mas de 7% a 1 PIB t o t a l , per0 empleb a c e r c a d e l 40% de l a fuerza l a b o r a l . En e l decenio de 1970, l a produccibn a g r i c o l a aument6 con l e n t i t u d , a una t a s a anual de mas o menos 2,2% en comparaci6n con aumentos de l a poblaci6n de 3,3% a 1 aiio. La a g r i c u l t u r a r e p r e s e n t 6 aproximadamente e l 17%.de 10s ingresos t o t a l e s de exportaci6n en e s t e periodo, per0 l a s importaciones de alimentos aumentaron pronunciadamente, causando una inversi6n en l a balanza comercial n e t a , previamente favorable. Como consecuencia de e l l o , e l Gobierno s e percat6 de la d e c i s i v a importancia que t e n i a e l aumento d e l rendimiento a g r i c o l a y d i o p r i o r i d a d en e s p e c i a l a 1 mejoramiento de l a producci6n y l a productividad en e l subsector de r i e g o . 1.02 La zona d e l p r o y e c t o ' e s t a s i t u a d a en l a p a r t e n o r t e d e l estado de S i n a l o a , s o b r e l a c o s t a d e l P a c i f i c o ; l a s t i e r r a s a g r i c o l a s s e h a l l a n en ambas m6rgenes d e l r i o Sinaloa, en l a s inmediaciones de l a ciudad de J a i n a . La zona s e encuentra b a j o l a j u r i s d i c c i 6 n d e l D i s t r i t o de Riego 63 (Guasave) y abarca 105.000 ha ( s u p e r f i c i e n e t a de riego) L/ Las t i e r r a s . son relativamente l l a n a s , altamente adecuadas para r i e g o , con c a r a c t e r i s - t i c a s d e d r e n a j e n a t u r a l generalhente s a t i s f a c t o r i a s . Los problemas de s a l i n i d a d son minimos (800 ha) y e l clima e s t r o p i c a l , semi6rid0, con una p r e c i p i t a c i o n media anual de 347 mm. Las temperaturas medias mensuales v a r i a n e n t r e 18 C en enero y 31 C en j u l i o , y aproximadamente 80% de l a precipitaci6n ocurre e n t r e j u l i o y octubre. 1.03 En l a evaluaci6n i n i c i a l , a mediados de 1973, l a poblaci6n a g r i - c o l a alcanzaba a un t o t a l de unas 12.000 f a m i l i a s (mas o menos 68.000 per- s o n a s ) , d e l a s cuales aproximadarnente 10.900 eran e j i d a t a r i o s y e l r e s t o a g r i c u l t o r e s p a r t i c u l a r e s . En esa epoca, 61.300 ha de l a zona d e l pro- y e c t o estaban en manos de 74 e j i d o s (con un promedio de 5 , 6 ha por fami- l i a ) y unos 39.600 ha en manos de a g r i c u l t o r e s p a r t i c u l a r e s (con un pro- medio de 33,8 ha por 'predio) . La produccidn a g r i c o l a depende totalmente d e l r i e g o . Antes d e l proyecto, l a zona s e regaba ~ 6 1 0 parcialmente u t i l i - ziindose f l u j o s no regulados d e l r i o Sinaloa y aguas s u b t e r r a n e a s . La comercializaci6n de 10s productos a g r i c o l a s e s t 6 bien organizada y l a zona t i e n e buenas conexiones de t r a n s p o r t e a 10s mercados. - 1/ Otras 5.000 ha s e encuentran regadas aguas a r r i b a desde e l punto de derivacihn d e l r i o (p6rrafo 2 . 0 8 ) . 1.04 E s t e Informe de terminaci6n d e l proyecto s e basa en un e s t u d i o preparado por l a S u b s e c r e t a r i a de Planeacibn de l a S e c r e t a r i a d e Agricul- t u r a y Recursos Hidrdulicos (SARH) , t i t u l a d o "Evaluaci6n de Resultados d e l Proyecto Rio S i n a l o a , S i n . , Segundo Reporte", de fecha j u l i o de 1982. E l e s t u d i o proporciona una 6 t i l informaci6n sobre 10s r e s u l t a d o s d e l pro- yecto. No s e h i z o una v i s i t a a 1 t e r r e n o , pero s e han obtenido a c l a r a c i o - nes a d i c i o n a l e s d e funcionarios mexicanos y s e u t i l i z a r o n documentos de 10s a r c h i v o s como antecedentes. 11. FORMULACION DEL PROYECTO Evaluacibn i n i c i a l 2.01 La evaluaci6n i n i c i a l d e l proyecto integrado s e l l e v 6 a cab0 en mayo-julio de 1973 y l a s obras d e l proyecto recomendadas i n c l u i a n l o s i g u i e n t e : a ) un embalse (2.900.000.000 m3) y s u p r e s a d e r e b a l s e en Bacurato sobre e l r i o S i n a l o a ; b ) una p r e s a de d e r i v a c i b n , a unos 46 km r i o a b a j o , en S i n a l o a d e Leyva; c ) sistemas de t r a n s p o r t e y d i s t r i b u c i 6 n d e l r i e g o , r e v e s t i d o s con concreto, p a r a 55.000 ha en l a margen i z q u i e r d a y 50.000 ha en l a margen derecha; d ) 60 nuevos pozos para complementar e l abastecimiento de agua de s u p e r f i c i e ; e ) un sistema d e d r e n a j e (primario y s e c u n d a r i o ) ; f ) desbroce y n i v e l a c i 6 n de t i e r r a s ; g) un programa d e exten- s i 6 n a g r i c o l a , y h) elementos a u x i l i a r e s como caminos, equipo de funciona- miento y mantenimiento, casas p a r a 10s canaleros y red de comunicaci6n. Los c o s t o s . d e 1 proyecto, en p r e c i o s d e 1973, s e estimaron en US$145,6 . . m i l l o n e s , con un componente de moneda e x t r a n j e r a de US$46,3 millones. La t a s a econbmica de r e t o r n o s e estimb en 17%. E l period0 de construcci6n s e estimb en cinco aiios y s e f i j b como fecha d e terminacibn e l 30 d e junio de 1980. 2.02 La responsabilidad nominal p a r a l a ejecucibn d e l proyecto s e entreg6 a l a SRH; s i n embargo, l a administraci6n e f e c t i v a s e asignb a l a Comisi6n d e l Rio F u e r t e (CRF), e n t i d a d semiaut6noma que d e b i a s u m i n i s t r a r 10s diseiios y s u p e r v i s a r l a construcci6n d e l proyecto, a d m i n i s t r a r l a ope- ration y e l mantenimiento y e l d e s a r r o l l o a g r i c o l a b a j o e l proyecto, i n c l u i d a l a a s i s t e n c i a t h c n i c a a 10s a g r i c u l t o r e s . A f i n e s de 1977, s e form6 l a nueva SARH, con s u s organismos d e n i v e l e s t a t a l y , como conse- cuencia, l a s responsabilidades a d m i n i s t r a t i v a s s e delegaron en e l Repre- s e n t a n t e p a r a e l e s t a d o de S i n a l o a , quien a su vez l a s deleg6 en s u r e p r e - s e n t a n t e en Los Mochis (Coordinador para Sinaloa Norte). Las i n s t r u c c i o - nes t b c n i c a s y l a coordinaci6n d e l a construcci6n y administraci6n y d e l a s a c t i v i d a d e s d e l D i s t r i t o d e Riego quedaban a cargo d e l a s d i r e c c i o n e s e s p e c i a l i z a d a s a n i v e l c e n t r a l en Ciudad d e Mhxico. S i n embargo, l a ope- raci6n y e l mantenimiento, e l d e s a r r o l l o a g r i c o l a y l a administracibn que- daban a cargo d e l D i s t r i t o de Riego. Negociaciones 2.03 Las negociaciones s e c e n t r a r o n en cinco temas p r i n c i p a l e s : a ) s u m i n i s t r o de fondos de c o n t r a p a r t e ; b ) l i c i t a c i o n e s basadas en e l agrupamiento de c o n t r a t o s ; c ) evaluacibn de l a s o f e r t a s p a r a l a presa de Bacurato a p r e s e n t a r s e a 1 Banco a n t e s de l a adjudicaci6n d e l c o n t r a t o ; d ) cuotas por uso de agua de r i e g o , y e ) procedimientos para l a adjudica- c i 6 n de 10s c o n t r a t o s p a r a l a s obras de desbroce y n i v e l a c i 6 n de t i e r r a s . Como r e s u l t a d o de e s t a s d e l i b e r a c i o n e s s e h i c i e r o n v a r i a s modificaciones en e l Convenio de P r b t a m o : a ) l a fecha de c i e r r e s e prorrogo a 1 31 d e diciembre de 1980; b) s e a u t o r i z 6 r e a l i z a r l a c o n t r a t a c i o n de obras c i v i - l e s de menor magnitud usando procedimientos d e l Gobierno de l i c i t a c i 6 n p 6 b l i c a convocada localmente o c o n t r a t a c i 6 n negociada, con un l i m i t e e s t a - b l e c i d o en Mex$l mill6n por c o n t r a t o i n d i v i d u a l y una cantidad g l o b a l de Mex$20 millones; c ) s e h i z o un compromiso para proporcionar con p r o n t i t u d c r b d i t o a g r i c o l a a 10s a g r i c u l t o r e s , y d ) s e suprimi6 d e l convenio de g a r a n t i a un compromiso para e s t a b l e c e r c r i t e r i o s respecto a patrones de c u l t i v o s m i s convenientes y d e l uso r a c i o n a l d e l agua subterr6nea y s e l o incluyb en cambio en una c a r t a complementaria. 2.04 E l pristamo d e l Banco de US$47 millones f u e aprobado por e l D i r e c t o r i o Ejecutivo e l 1 9 d e febrero. de 1974. E l p r e s t a t a r i o f u e NAFINSA, organism0 f i n a n c i e r o e s t a t a l que e s e l iinico canal autorizado p a r a prdstamos e x t r a n j e r o s garantizados por e l Gobierno. Los convenios d e pristamo y g a r a n t i a s e firmaron e l 1 de marzo de 1974 y e l prestamo e n t r 6 en vigor e l 29 de mayo de 1974. Fue e l quinto proyecto de r e h a b i l i t a c i b n de r i e g o financiado por e l Banco; 10s proyectos a n t e r i o r e s alcanzaron a una suma t o t a l de US$71,5 millones. EJECUCION DEL PROYECTO Entrada en vigor y puesta en marcha 3.01 E l pristamo e n t r 6 en vigor e l 29 de mayo de 1974, e s d e c i r , unos t r e s meses despugs de s u firma. En e l momento de l a f irma d e l pristamo, c a s i un 50% de l a e s t r u c t u r a de derivaci6n en Sinaloa de Leyva ya s e habia terminado, a s i como aproximadamente un 30% de l a primera seccibn d e l c a n a l p r i n c i p a l de Banoa. S i n embargo, d e l financiamiento r e t r o a c t i v o , h a s t a US$1 mill611 proporcionado para e s t e f i n , solamente US$520.000 s e habian u t i l i z a d o e f e c t ivamente. 3.02 De a h i en a d e l a n t e l a ejecuci6n f u e l e n t a y no s e emprendieron nuevas obras importantes h a s t a mediados de 1975. E l proceso de l i c i t a - c i 6 n , adjudicaci6n d e 10s c o n t r a t o s e i n i c i a c i 6 n e f e c t i v a de l a construc- cibn en e l t e r r e n o tom6 mas tiempo que l o p r e v i s t o , en p a r t e debido a l a tardanza en l a preparacibn d e 10s diseiios t6cnicos d e t a l l a d o s y 10s docu- mentos de l i c i t a c i b n . N o o b s t a n t e , l a s demoras de l a construcci6n fueron tambidn e l r e s u l t a d o d e una i n s u f i c i e n t e asignaci6n d e fondos debido a 1 empeoramiento de l a s i t u a c i b n p r e s u p u e s t a r i a , l a que s e torn6 c r i t i c a durante 1976/77 cuando Mixico, enfrentado a una r6pida i n f l a c i 6 n y un grave d e s e q u i l i b r i o f i n a n c i e r o , i n i c i o un e s t r i c t o programa d e estabilizacibn. Necesidad de rnodificar e l alcance d e l proyecto 3.03 En l a evaluaci6n i n i c i a l , l a s estirnaciones de costos s e habian basado en diseiios p r e l i m i n a r e s , que r e s u l t a r o n s e r inadecuados o incompa- t i b l e s con l a s c a r a c t e r i s t i c a s r e a l e s d e l t e r r e n o una vez que p o s t e r i o r - mente s e elaboraron 10s diseiios tkcnicos d e t a l l a d o s . Ademgs, hub0 que i n t r o d u c i r cambios en 10s disefios t e c n i c o s d e t a l l a d o s , a menudo en l a s e t a p a s i n i c i a l e s de l a ejecuci6n d e l proyecto, por razones corno mejoras y aiiadidos a l a s o b r a s , c a r a c t e r i s t i c a s inesperadamente d i f i c i l e s de 10s cimientos en e l s i t i o de l a p r e s a y aumentos en 10s v o l h e n e s de v a r i o s elementos de construcci6n. Estos iiltimos cambios fueron m6s n o t o r i o s en l a determinacibn d e l tamaiio d e l canal p r i n c i p a l (rnargen derecha) y l a p r e s a de Bacurato. Aparte de e s t o s cambios, l a ubicaci6n y longitud de 10s canales y drenes a menudo n e c e s i t a r o n modificaciones. Los.problemas en l a p r e s a de Bacurato s e complicaron por l a quiebra d e l c o n t r a t i s t a y l a c o n s i g u i e n t e nueva l i c i t a c i 6 n de l a obra caus6 demoras a d i c i o n a l e s . Estos cambios t u v i e r o n corno e f e c t o net0 nuevas demoras en l a ejecuci6n y f r e - cuentes y considerables a l z a s en l a s estimaciones de 10s c o s t o s d e l pro- y e c t o en thrminos r e a l e s . 3.04 Contribuy6 a cornplicar 10s problemas rnencionados e l hecho de que debido a l a devaluaci6n d e l peso en 1976 (de 12,5 a 22 pesos por d o l a r ) y a s u c o i n c i d e n c i a con e l programa de e s t a b i l i z a c i 6 n i n i c i a d o por e l G o b i e r n o , . l a s asignacion-es p r e s u p u e s t a r i a s dernostraron s e r i n s u f i c i e n t e s , todo l o c u a l demor6 aiin m & s l a ejecuci6n d e l proyecto. A mediados de 1977, l a s i t u a c i 6 n habia empeorado h a s t a e l punto de que a ) e l proyecto s e h a l l a b a muy r e t r a s a d o con respecto a l o que s e habia planeado y, aun s i e l financiamiento no fuese una l i m i t a c i 6 n , su ejecuci6n t a r d a r i a t r e s aiios m6s de l o que s e habia planeado inicialmente (es d e c i r , h a s t a f i n e s de 1983), y b ) l a s estimaciones de costos para e l proyecto o r i g i n a l habian aumentado a US$341 millones, v a l e d e c i r , aproximadamente 230% de l a s e s t i - maciones en l a evaluaci6n i n i c i a l , i n c l u i d o s 10s imprevistos, aun despuCs de tomar en cuenta 10s t i p o s de cambio modificados. Luego de examinar d i v e r s a s opciones, e n t r e e l l a s l a reducci6n de 10s porcentajes de desem- b o l s o , e l Gobierno y e l Banco acordaron r e d u c i r e l alcance d e l proyecto y e j e c u t a r l a s obras r e s t a n t e s en una segunda f a s e . La nueva formulaci6n d e l proyecto s e l l e v 6 a cab0 en 1978 y e l D i r e c t o r i o Ejecutivo aprob6 e l 1 7 de marzo de 1979 un memorando d e l Presidente que contenia e s t a pro- p u e s t a (R79-51). El proyecto modificado 3.05 En resumen, e l proyecto modificado incluy6 solamente l a s obras ya b a j o construcci6n en 1978 y a q u e l l a s escrechamente relacionadas con e l l a s , en t a n t o que l a s obras r e s t a n t e s a r e a l i z a r s e en v i r t u d d e l pro- y e c t o o r i g i n a l s e reprogramarian e i n c l u i r i a n en un proyecto complementa- r i o (PrCstamo 1706-ME). Los cambios p r i n c i p a l e s que r e s u l t a r o n de l a nueva formulaci6n fueron 10s s i g u i e n t e s : a ) l a construcci6n de l a s obras de r i e g o y de d r e n a j e s e redujeron de una s u p e r f i c i e i n i c i a l de 105.000 ha a 46.000 ha en l a margen izquierda solamente, de l a s cuales unas 16.000 ha s e b e n e f i c i a r i a n s o l o parcialmente d e l r i e g o ; b ) s e pospuso l a construc- c i 6 n de v a r i o s caminos; c ) s e eliminaron 10s pozos profundos como recurso a d i c i o n a l de agua, y d) e l programa de desbroce y n i v e l a c i 6 n de t i e r r a s s e r e d u j o a 20.000 ha. S i n embargo s e conservaron en e l proyecto e l programa de a s i s t e n c i a t k c n i c a y 10s elementos a u x i l i a r e s , como e l equipo para ope- r a c i d n y mantenimiento y l a s casas p a r a 10s c a n a l e r o s . 3.06 La nueva formulacidn d e l proyecto provoc6 adem6s cambios en 10s b e n e f i c i o s d e l mismo. Puesto que l a p r e s a de Bacurato y 10s p r i n c i p a l e s c a n a l e s de r i e g o debian c o n s t r u i r s e de conformidad con su capacidad de diseiio f i n a l , d s t a s o b r e p a s a r i a con c r e c e s l a s necesidades miximas de agua de l a s u p e r f i c i e menor que s e someteria a r i e g o en S i n a l o a en e s t a e t a p a . Habria por l o t a n t o un excedente de agua en e l embalse y en l a capacidad d e conducci6n d e l sistema p r i n c i p a l h a s t a l a terminacidn de l a segunda f a s e d e l proyecto y l a etapa de pleno d e s a r r o l l o de todas l a s t i e r r a s r e g a b l e s en Sinaloa. S i n embargo, en e l periodo intermedio, e s t o s exce- d e n t e s podrian u t i l i z a r s e ventajosamente para su t r a s l a d o a 1 D i s t r i t o de Riego d e l Rio F u e r t e adyacente, donde habia urgente necesidad d e agua- para: a ) superar una aguda escasez d e agua e incrementar a s i l a s i n t e n s i - dades d e c u l t i v o y 10s rendimientos en l a s t i e r r a s regadas e x i s t e n t e s , y b) a c e l e r a r 10s t r a b a j o s de lavado de s u e l o en 10s t e r r e n o s afectados por l a s a l i n i d a d . E s t e t r a s p a s o de agua podria hacerse adelantando l a cons- t r u c c i 6 n d e l canal p r i n c i p a l sobre l a margen derecha y de l a interconexibn con 10s canales y drenes d e l sistema d e l t i o F u e r t e . 3.07 E l c o s t o t o t a l modificado p a r a e l proyecto reducido, i n c l u i d o s 10s g a s t o s hechos a n t e s d e l a nueva formulaci6n, s e estim6 en p r e c i o s de 1978 en US$137,3 millones; en v i r t u d de e s t e nuevo plan e l proyecto debia t e r m i n a r s e a f i n e s de 1982. E l s i g u i e n t e e s ,un desglose de 10s c o s t o s estimados : Estimaci6n modificada de 10s costos (en millones de US$) Componente Elemento Local de d i v i s a s Total Obras c i v i l e s M a t e r i a l e s y equipo Ingenieria y supervisidn Asistencia tkcnica Costos i n i c i a l e s t o t a l e s 79,3 33,6 Imprevistos f i s i c o s Imprevistos por escalamiento de p r e c i o s I n t e r e s e s durante l a construcci6n Costo t o t a l -4 12 7$ 4 2 ,9 3,9 6,o 3.08 Los b e n e f i c i o s en v i r t u d d e l proyecto modificado c o n s i s t i r i a n principalmente en l o s i g u i e n t e : a ) producci6n a d i c i o n a l en 29.250 ha de t i e r r a s reci6n r e h a b i l i t a d a s , para a l c a n z a r una intensidad de c u l t i v o s de 140% en pleno d e s a r r o l l o ; b) producci6n incremental en o t r a s 16.000 ha, per0 obteni6ndose solamente un 60% de 10s b e n e f i c i o s p r e v i s t o s en l a s 29.250 ha, debido a l a s a6n d e f i c i e n t e s i n s t a l a c i o n e s para la d i s t r i b u c i 6 n y e l d r e n a j e d e l agua, y c ) t r a s l a d o de agua de 10s excedentes en e l embalse de Bacurato a 1 D i s t r i t o de Riego d e l Rio Fuerte, con e l f i n de p e r m i t i r un aumento de l a s intensidades de c u l t i v o s , de 110% h a s t a 120% en una s u p e r f i c i e de 70.000 ha. La t a s a economics de r e t o r n o s e estim6 en 12%. Ejecuci6n d e l proyecto modificado 3.09 Como s e seiiala en e l Cuadro 1, a l a fecha de c i e r r e ( f i n e s de 1982) s e cumplieron c a s i todas l a s metas f i s i c a s d e l proyecto, t a l como s e aprob6 luego de l a nueva formulaci6n que s e h i z o en 1978, y s e termin6 l a construcci6n de l a p r e s a ademis de l a s obras complementarias (drenes, caminos, c a n a l e s ) . E l programa de extensi6n e i n v e s t i g a c i b n , luego de un l e n t o comienzo debido a un presupuesto i n s u f i c i e n t e y a un d e f i c i e n t e apoyo d e l personal de ingenieros de l a SRH, tuvo posteriormente una evolu- cibn que l o c o n v i r t i 6 en un programa e f i c a z , en e l que e l n6mero de t 6 c n i - cos y personal de extensi6n aument6 de 7 en 1976-78 a un t o t a l de 72 en 1981. E l apoyo en materia de i n v e s t i g a c i 6 n p r e s t a d o por e l Centro de Investigacibn Agricola d e l P a c i f i c o Norte (CIAPAN) produjo muy buenos r e s u l t a d o s y l a coordinaci6n e n t r e 10s s e r v i c i o s de h s i s t e n c i a t k c n i c a y de i n v e s t i g a c i d n s e consider6 buena. La s u p e r f i c i e t o t a l abarcada por 10s l o t e s de demostraci6n a g r i c o l a tuvo un promedio de unas 175 ha (aproxima- damente 45 l o t e s ) a 1 afio e n t r e 1979 y 1981; de e s t a c i f r a , aproximadamente e l 80% fue en e j i d o s y 20% en explotaciones a g r i c o l a s p a r t i c u l a r e s . La intensidad de c u l t i v o s ha aumentado de 78% en l a evaluaci6n i n i c i a l a mas de 160% (Cuadro 2) sobrepasando a s i l a s metas de l a evaluaci6n i n i c i a l p a r a e l periodo de pleno d e s a r r o l l o . Hay informes de v a r i a s misiones de supervisi6n sobre intensidades de c u l t i v o s relativamente a l t a s y tambi6n en o t r o s proyectos semejantes. Adernas, s e ha nivelado un t o t a l de aproxi- madamente 20.000 ha en v i r t u d d e l proyecto, seg6n s e plane6; e s t o s t r a b a - jos s e han r e a l i z a d o principalmente con 10s propios recursos de 10s agricultores. Costos e f e c t i v o s d e l proyecto 3.10 Las c i f r a s e f e c t i v a s de costos presentadas en e l Informe de Eva- luaci6n de l a SARH s e resumen en 10s Cuadros 3 , 4 y 5 , y l a s d i f e r e n c i a s e n t r e l a s c i f r a s e f e c t i v a s y a q u e l l a s estimadas en l a etapa de l a reformu- l a c i 6 n en precios constantes de 1981 s e presentan en e l Cuadro 1. Como s e seiiala en e l cuadro, todavia hub0 sobrecostos d e l orden d e l 46% despuis de l a nueva formulaci611, per0 a medida que mejor6 l a s i t u a c i 6 n econ6mica y 10s ingresos d e l presupuesto aumentaron rapidarnente, s e cont6 oportuna- mente con fondos de c o n t r a p a r t e y e l proyecto modificado s e termino de acuerdo con l o planeado. E l sobrecosto mas importante o c u r r i 6 en l a cons- t r u c c i o n de l a presa de Bacurato. E l monto o r i g i n a l d e l c o n t r a t o de MexS539.853 millones (mediados de 1977) s e aument6 en octubre d e 1979 en Mex$590.959 millones, e s d e c i r , c : - 19,5%; de e s t a c i f r a , 42% s e debi6 a cambios en 10s volurnenes de obras y 67,5% a l a i n f l a c i 6 n . Ademks, hub0 tambien aumentos en 10s c o n t r a t o s para e s t r u c t u r a s a u x i l i a r e s , equipo electromecknico y en l a excavaci6n d e l tune1 de s a l i d a . En menor medida, o c u r r i e r o n sobrecostos en l a construccibn d e l canal p r i n c i p a l y 10s s i s t e - . mas de d i s t r i b u c i 6 n de l a margen derecha. Todos 10s sobrecostos fueron financiados por e l Gobierno. Desernbolsos 3.11 Los desembolsos de l a cuenta d e l pr6stamo comparados con l a s metas de l a evaluaci6n i n i c i a l aparecen en 10s Cuadros 6 y 7 . La mayor p a r t e de l a s demoras en 10s desernbolsos son a t r i b u i b l e s a 10s r e t r a s o s en l a e j e c u c i b n , como s e seiial6 anteriormente. Ademis, 10s procedimientos i n t e r n o s de l a S AR H y de 10s organismos l o c a l e s en cuanto a l a s a d q u i s i - ciones y pagos relacionados con l a t r a m i t a c i 6 n y aprobacibn de l a s cuentas de 10s c o n t r a t i s t a s y proveedores aiiadieron considerablemente a 1 tiempo de t r a m i t a c i 6 n y a1 proceso, prolongado como consecuencia de e l l o , de presen- t a r l a s s o l i c i t u d e s para 10s reembolsos en v i r t u d d e l pr6stamo. Compromisos l e g a l e s d e l pristamo 3.12 En e l Cuadro 8 s e p r e s e n t a una l i s t a d e algunos compromisos l e g a l e s i n c l u i d o s en 10s Convenios de Pristarno y Garantia y observaciones sobre s u cumplimiento. E l Gobierno cumpli6 con c a s i todos 10s compromi- s o s , s a l v o a q u e l l a sobre cuotas por uso d e agua de r i e g o --Seccibn 3.11 a ) d e l Convenio de Garantia-- que aGn e s t 6 pendiente (pbrrafos 6.06 y 6.07). IV. EL IMPACT0 EN LA AGRICULTURA Producci6n y productividad incrementales 4.01 Aunque e l e f e c t o pleno de l a s inversiones en e l proyecto ocu- r r i r 6 solamente despubs de l a terminaci6n de l a segunda e t a p a (Proyecto S i n a l o a I I / F u e r t e ) , e l impact0 general d e l proyecto sobre l a producci6n a g r i c o l a en l a zona de l a rnargen izquierda d e l r i o Sinaloa ya ha s i d o rnuy c o n s i d e r a b l e desde e l punto d e v i s t a de 10s rendimientos y de l a s i n t e n s i - dades d e c u l t i v o s . Se han r e h a b i l i t a d o unas 30.000 ha para f i n e s de riego; s e han nivelado unas 20.200 ha para r i e g o y un t o t a l d e aproximada- mente 47.200 ha en l a margen i z q u i e r d a han beneficiado d i r e c t a o i n d i r e c - tamente de l a s inversiones en e l proyecto o de l a a s i s t e n c i a t g c n i c a . Se estirna que 10s rendimientos medios de 10s p r i n c i p a l e s c u l t i v o s han aumen- tad0 d e l a s i g u i e n t e manera: Meta de l a evaluaci6n Antes d e l i n i c i a l para l a etapa Efectivo proyecto d e pleno d e s a r r o l l o 1981/82 ....................... ' (t/ha)----------------------- Algod6n Arroz CHrtamo Frijoles Sorgo Soja Tr igo Tomate 4.02 En cuanto a1 tema de 10s cambios en e l patr6n d e c u l t i v o s y en l a s i n t e n s i d a d e s de c u l t i v o s originados por l a s acciones d e l proyecto, e s d i f i c i l hacer una comparaci6n de 10s cambios s b l o en e l s e c t o r de l a mar- gen i z q u i e r d a ya que no s e l o separb en l a evaluaci6n i n i c i a l d e l de l a margen derecha. Sin embargo, en e l Informe de evaluacibn d e l a SARH s e ha i n t e n t a d o s e p a r a r 10s dos s e c t o r e s , como s e seiiala en e l Cuadro 2, y s e han u t i l i z a d o l a s intensidades de c u l t i v o s para determinar 10s e f e c t o s d e l proyecto en l a productividad a g r i c o l a . De acuerdo con e l l a s , s e abandona- ron, comprensiblernente, 10s c u l t i v o s con necesidades b a j a s de agua y s e adoptaron aquellos con a l t a s necesidades d e e s t e elemento; c a s i s e han duplicado l a s c i f r a s globales de l a s intensidades de c u l t i v o s , de l a s i t u a c i b n que p r e v a l e c i a a n t e s d e l proyecto de m6s o menos 78% a mas de 140% en 1982. E l volumen t o t a l de l a producci6n a g r i c o l a ha aumentado en una c i f r a estimada en aproximadamente 480.000 t (720.000 t con . e l proyecto en comparacibn con 240.000 t s i n e l mismo) en l a e t a p a de pleno d e s a r r o - 110. E l v a l o r n e t 0 t o t a l de l a produccibn en pleno d e s a r r o l l o s e estima en US$34,6 millones (precios de 1981), seg6n 10s datos de l a SARH. Tenencia d e l a t i e r r a 4.03. E l proyecto no ha t e n i d o e f e c t o s sobre l a d i s t r i b u c i b n o r i g i n a l de l a t i e r r a n i tampoco e r a e l l o s u o b j e t i v o . S i n embargo, e s i n t e r e s a n t e observar que una gran proporci6n de 10s e j i d o s actualmente arriendan s u s t i e r r a s a 10s a g r i c u l t o r e s p a r t i c u l a r e s . Desde un punto de v i s t a e s t r i c - tamente econ6mic0, Q s t a puede s e r una forma e f i c a z de asegurar e l estimulo d e l s e c t o r p r i v a d o p a r a l o g r a r mayores rendimientos y productividad. As i s t e n c i a t 6 c n i c a 4.04 E l programa de a s i s t e n c i a t 6 c n i c a ha t e n i d o una buena evoluci6n; e s t 6 bien organizado en e l s e n t i d o de que 10s agentes de extensi6n e s t h n adecuadamente capacitados, t i e n e n buenos contactos con l a s e s t a c i o n e s de i n v e s t i g a c i 6 n y una buena r e l a c i 6 n con 10s a g r i c u l t o r e s . Como r e s u l t a d o de e l l o , ha aumentado e l uso por 10s a g r i c u l t o r e s d e l apoyo d e 10s exten- s i o n i s t a s y 10s resultados de l a s i n v e s t i g a c i o n e s d e l CIAPAN l l e g a n mis eficazmente a1 n i v e l de l a explotaci6n a g r i c o l a . La a s i s t e n c i a t 6 c n i c a e f e c t i v a ha contribuido considerablemente a 1 aumento de 10s rendimientos y d e l a s i n t e n s i d a d e s de c u l t i v o s durante 10s 6ltimos c u a t r o aiios. Ganancias de 10s productores 4.05 Se ha hecho un i n t e n t o de estimar 10s ingresos de l a s f a m i l i a s en d i f e r e n t e s p r e d i o s . Se examinaron s e i s sistemas d i f e r e n t e s de explota- cibn a g r i c o l a en cinco predios de d i f e r e n t e s tamaiios, que variaban de 3,2 ha por f a m i l i a a 46 ha por f a m i l i a . Estos 30 modelos d e explotaci6n a g r i c o l a s e consideran r e p r e s e n t a t i v o s d e 10s e j i d o s y de 10s productores privados en l a zona. as an dose en e s t e a n i l i s i s , s e prev6 que- e l promedio ponderado de ingresos f a m i l i a r e s , en d o l a r e s de 1981, aumentari de aproxi- madamente US$5.400 por f a m i l i a a n t e s d e l proyecto a aproximadamente US$j.900 en pleno d e s a r r o l l o , en 1 9 8 7 . 4.06 Aunque e l promedio ponderado de p r e d i o por. e j i d a t a r i o s e estima en aproximadamente 8,3 ha y por a g r i c u l t o r privado en 25,8 ha, para 10s f i n e s de l a comparaci6n con l a evaluacibn i n i c i a l s e han comparado l a s unidades de 10 ha y 20 ha para determinar 10s v a l o r e s ponderados d e 10s ingresos r e s u l t a n t e s de l a s acciones d e l proyecto, suponiendo una explota- ci6n a g r i c o l a t i p i c a : Ingresos d e l a explotaci6n a g r i c o l a por f a m i l i a Antes d e l proyecto Pleno d e s a r r o l l o Evaluaci6n Evaluaci6n Est imaci6n inicial Actual inicial - actual --------------- (en US$ constantes de 1981)-------------- Ej i d a t a r i o (10 h a ) Agricultor particular (20 ha) V. TASA ECONOMICA DE RETORNO 5.01 ES d i f i c i l 'estimar una t a s a de r e t o r n o exacta sobre e s t a primera f a s e - d e inversiones ya que 10s b e n e f i c i o s t o t a l e s o c u r r i r h solamente des- pugs de l a terminaci6n d e l proyecto Sinaloa I I / F u e r t e . S i n embargo, s e ha i n t e n t a d o c a l c u l a r una t a s a de r e t o r n o p r o v i s i o n a l , analizando 10s e f e c t o s d e l proyecto s i n l a ejecuci6n d e una segunda etapa. Bajo e s t e supuesto, 10s beneficios s e han estimado de l a s i g u i e n t e manera: a ) producci6n a d i - c i o n a l e n 29.500 ha de t e r r e n o s regables en l a margen i z q u i e r d a , r e c i e n t e - mente r e h a b i l i t a d o s , con una i n t e n s i d a d de c u l t i v o s en pleno funciona- miento d e aproximadamente 160%; b) producci6n incremental en o t r a s 17.800 ha de t e r r e n o s en l a margen i z q u i e r d a , que producirian s610 e l 60% de 10s b e n e f i c i o s supuestos en v i r t u d de a ) , a causa de i n s t a l a c i o n e s de d i s t r i - buci6n d e agua y d r e n a j e menos e f i c a c e s , y c ) t r a s l a d o de agua a 1 D i s t r i t o d e l r i o F u e r t e , avaluada en Mex$2,3 por m 3 , que en 1981 l l e g 6 a un t o t a l de MexS132 millones y que s e estima que de 1982 en a d e l a n t e ha t e n i d o un promedio de aproximadamente Mex$45l millones. (En l a nueva formulaci6n de 1978 s e i n t e n t 6 evaluar 10s e f e c t o s de l a s entregas de agua sobre l a s 70.000 ha d e l D i s t r i t o d e l r i o Fuerte mediante un increment0 de l a i n t e n - s i d a d d e 10s c u l t i v o s , d e 110% a 120%. S i n embargo, no s e dispone de 10s d e t a l l e s r e l a t i v o s a e s t o s e f e c t o s y s e d e c i d i 6 avaluar e l volumen de agua trasladada. ) 5.02 La t a s a economica de r e t o r n o estimada de l a primera f a s e d e l proyecto, basada en 10s supuestos anteriormente mencionados, e s de l l Z , en comparaci6n con l a c i f r a de 12% de l a nueva formulaci6n hecha por e l Banco en 1978. E s t a l i g e r a disminucibn s e debe en g r a n p a r t e a 10s sobrecostos, especialmente en l a p r e s a de Bacurato ( p 6 r r a f o 3 . 1 0 ) , que han r e s u l t a d o c a s i totalmente contrapesados por un aumento en e l v a l o r de l a p r o d u c c i 6 n a g r i c o l a incremental y l a i n t e n s i d a d de 10s c u l t i v o s . E s importante l l a - mar l a atenci6n a 1 hecho de que l a s inversiones complementarias en l a segunda f a s e d e l proyecto (75.000 ha) son relativamente mhs pequeiias en comparaci6n con l a s u p e r f i c i e que se b e n e f i c i 6 en l a primera f a s e . En consecuencia, basados en c 6 l c u l o s preliminares de l a SARH, l a t a s a econb- mica de r e t o r n o combinada de ambas inversiones probablemente sobrepasar6 e l 15%. 5.03 Se han producido tambi6n benef i c i o s secundarios como r e s u l t a d o d e l proyecto, pero no s e han i n c l u i d o en e l f l u j o de b e n e f i c i o s para e l a n i l i s i s econ6mico; e l l o s son e l establecimiento y promoci6n de organiza- ciones de a g r i c u l t o r e s y e l d e s a r r o l l o de a g r o i n d u s t r i a s d e apoyo. Se han e s t a b l e c i d o grupos de s e r v i c i o s para s e m i l l a s , f e r t i l i z a n t e s y fumigacion a6rea a t r a v 6 s de l a propia i n i c i a t i v a de 10s a g r i c u l t o r e s , a s i s t i d o s por e l J e f e d e l D i s t r i t o de Riego. A f i n e s d e 1'981 un t o t a l de 5 . 3 9 2 a g r i c u l - t o r e s , v a l e d e c i r 82% d e l t o t a l , e r a n miembros de 10 organizaciones de a g r i c u l t o r e s d i f e r e n t e s , c u a t r o d e 10s c u a l e s eran exclusivamente para e j i d a t a r i o s , con 4.440 miembros, y o t r o s s e i s exclusivamente para a g r i c u l - t o r e s p a r t i c u l a r e s , con 952 miembros. Ademds, ha habido una f u e r t e inver- s i b n privada (por ejemplo, en e l procesamiento de tomates) para aprovechar l a producci6n d e l a zona. E s t a s 6 l t i m a s empresas ademis han proporcionado a s i s t e n c i a t 6 c n i c a en apoyo a 10s productores. VI . DESEMPERO. INSTITUCIONAL E s t r u c t u r a y crecimiento i n s t i t u c i o n a l 6.01 En l a evaluaci6n i n i c i a l s e previo que e l proyecto s e r i a admi- n i s t r a d o por l a Comisi6n d e l Rio F u e r t e (CRF), creada en forma e s p e c i a l para que s e h i c i e s e cargo de todas l a s a c t i v i d a d e s de l a SRH en l a zona. La CW actu6 eficazmente en e s t a funci6n h a s t a l a creaci6n de l a SARH, l o que en l a p r a c t i c a s i g n i f i c 6 una cesaci6n de sus a c t i v i d a d e s . E l j e f e r e g i o n a l d e l Programa Hidra6lico y e l D i s t r i t o de Riego 63 (Guasave), designados por l a SARH, s e h i c i e r o n cargo de e s t a s funciones; 10s presu- puestos d e l caso llegaban a t r a v 6 s de s u Representante e s t a t a l . En e s t a funcihn, l a o f i c i n a d e l Representante e s t a t a l y 10s j e f e s de 10s D i s t r i t o s de Riego se han desempeiiado bien, especialmente despuis de l a nueva formu- l a c i 6 n d e l proyecto, cuando se redujeron l a s limitaciones presupuesta- r i a s . Ademis, l a Direcci6n General de Grande I r r i g a c i o n de l a S A RH ha administrado s a t i s f a c t o r i a m e n t e l a s obras c i v i l e s correspondientes a 1 proyecto. S e r v i c i o s de apoyo 6.02 La a s i s t e n c i a t6cnic.a para l a extension a g r i c o l a y l a i n v e s t i g a - cion en 10s aiios i n i c i a l e s d e l a ejecuci6n d e l proyecto f u e muy l i m i t a d a , debido principalmente a l a s i n s u f i c i e n t e s asignaciones p r e s u p u e s t a r i a s combinadas con e l hecho de que l a responsabilidad d e l proyecto e s t a b a en manos de ingenieros de l a CRF o l a S RH que t e n i a n poca e x p e r i e n c i a o i n t e - r6.5 en l a s a c t i v i d a d e s a g r i c o l a s . Con p o s t e r i o r i d a d a l a nueva formula- ci6n d e proyecto l l e v a d a a cab0 en 1978 y a l a c r e a c i 6 n de l a SARH, e l n i v e l de apoyo f i s i c o y f i n a n c i e r 0 a l a s a c t i v i d a d e s de extensi6n e inves- t i g a c i 6 n mejor6 considerablemente, h a s t a e l punto de que l a coordinaci6n e n t r e e l . p e r s o n a 1 de extensi6n, d e l I N I A y d e l CIAPAN s e considera a c t u a l - mente muy buena. Ademis, ha habido mucha conciencia de l a necesidad de c o n t a r con s 6 l i d a a s i s t e n c i a t h c n i c a y d e l impact0 d e l sistema de exten- s i 6 n a g r i c o l a . Sin embargo, a6n s e pueden i d e n t i f i c a r algunas mejoras n e c e s a r i a s , especialmente en cuanto a comunicar a 10s a g r i c u l t o r e s 10s r e s u l t a d o s de l a s i n v e s t i g a c i o n e s sobre l a u t i l i z a c i 6 n d e l agua. E l s e r - v i c i o de a s i s t e n c i a t e c n i c a n e c e s i t a tambi6n f o r t a l e c e r s u sistema de v i s i t a s i n d i v i d u a l e s a l a s explotaciones a g r i c o l a s , con . a c t i v i d a d e s com- plementarias programadas p a r a observar l a aceptaci6n de l a s recomendacio- nes. No o b s t a n t e , en t6rminos g e n e r a l e s , l a s a c t i v i d a d e s de extensi6n e i n v e s t i g a c i 6 n han mejorado notablemente en 10s 6ltimos aiios y e l de S i n a l o a s e considera uno de 10s programas de extensi6n m6s e f i c a c e s de M6xico. 6.03 La i n v e s t i g a c i 6 n d e 10s sistemas de explotaci6n a g r i c o l a r e a l i - zada por e l I N I A en v i r t u d d e l proyecto ha s i d o muy e f e c t i v a . Ha i n c l u i d o v a r i o s e s t u d i o s sobre administracibn y consumo d e l agua en e l D i s t r i t o de Guasave, que han hecho r e s a l t a r l a ' p r e v a l e n c i a d e l r i e g o excesivo de 10s c u l t i v o s b i s i c o s y l a p o s i b i l i d a d de obtener economias d e l agua de m6s de 30% s i n disminuir 10s rendimientos de c u l t i v o s e s p e c i f i c o s . E s t a s conclu- s i o n e s a f e c t a n a todas l a s zonas d e r i e g o de Mexico que t i e n e n escasez de agua . Cr6dito a g r i c o l a 6.04 Se informa que aproximadamente e l 90% de 10s a g r i c u l t o r e s de l a zona usan e l c r 6 d i t o de l a s i n s t i t u c i o n e s ; e l 70% l o hace a t r a v 6 s de 10s bancos publicos y e l 202 a t r a v h s d e l s e c t o r bancario privado de 10s a g r i c u l t o r e s (noviembre de 1981, Anexo 4 d e l Informe de Supervisi6n, p6gina 5 ) . A pesar de e s e a l t o p o r c e n t a j e de a g r i c u l t o r e s que u t i l i z a e l c r C d i t o , podria a6n mejorarse m i s l a coordinaci6n e n t r e e l s e r v i c i o de a s i s t e n c i a t e c n i c a y l a s i n s t i t u c i o n e s b a n c a r i a s , especialmente en l o que s e r e f i e r e a l a preparaci6n de 10s planes de i n v e r s i o n en l a s e x p l o t a c i o - nes a g r i c o l a s. 6.05 Una organizacibn d e l e s t a d o de S i n a l o a , s i t u a d a en C u l i a c i n (CAADES - Confederaci6n de Asociaciones Agricolas d e l Estado d e Sinaloa) proporciona un excelente apoyo a 10s productores de l a zona d e l proyecto y d e l e s t a d o en materia de comercializacion. Se surninistran a 10s b e n e f i - c i a r i o s de l a zona d e l proyecto datos computadorizados r e l a t i v o s a 10s mercados de f r u t a s y h o r t a l i z a s en 10s Estados Unidos y en todo M6xic0, que c o n s t i t u y e n una informaci6n a c t u a l i z a d a y e f i c a z . Hay i n s t a l a c i o n e s p 6 b l i c a s (Comisi6n Nacional de Comercializaci6n) y privadas de almacena- miento que s a t i s f a c e n adecuadarnente l a s necesidades en e s t a materia en l a zona d e l - : ;ecto . Recuperaci6n de costos 6.06 E l Gobierno e s t h obligado por l e y a asegurar que 10s a g r i c u l t o - r e s sufraguen todos 10s c o s t o s de operaci6n y mantenimiento y, de acuerdo con s u capacidad de pago, t a n t o como s e a p o s i b l e de 10s c o s t o s de i n v e r - s i 6 n . E l D i s t r i t o de Riego c a l c u l a y recauda l a s cuotas por uso de agua de r i e g o , por hecthrea. Sin embargo, h a s t a l a fecha e s t o s ingresos han c o n t r i b u i d o solamente a 10s c o s t o s de operaci6n y mantenimiento. Hasta 1978, e s t o s c o s t o s s e sufragaban con l a s cuotas por uso de agua; no obs- t a n t e , desde 1979 e s t o s ingresos no han logrado compensar 10s c r e c i e n t e s costos d e operacibn y mantenimiento y 10s s u b s i d i o s gubernamentales d i r e c - t o s a 1 D i s t r i t o p a r a e s t e f i n ascendieron a un t o t a l de MexS13 rnillones en 1981. Aunque e l D i s t r i t o ha elevado e l n i v e l de l a s cuotas por uso de agua v a r i a s veces para hacer f r e n t e a s u s necesidades p r e s u p u e s t a r i a s (en 1975, 1976, 1977, 1979 y 1980), e l l o s son en l a a c t u a l i d a d a6n i n s u f i c i e n - t e s para abarcar todas l a s necesidades, s i bien son mas elevados que en o t r a s p a r t e s de M6xico. Una informaci6n d e t a l l a d a sobre 10s costos de operacibn y mantenimiento, recaudacibn de l a s cuotas por uso de agua y s u b s i d i o s gubernamentales aparece en e l Cuadro 9. 6.07 El Gobierno no ha adoptado a6n una d e c i s i 6 n s o b r e l a recupera- ci6r1.de 10s costos de inversi6n. Aunque 10s a g r i c u l t o r e s de Sinaloa t i e - nen un mayor e s p i r i t u cooperativo que 10s a g r i c u l t o r e s de muchas o t r a s p a r t e s de Mexico, tomaria tiempo poner en vigor l a imposici6n de dicho componente de recuperaci6n de c o s t o s a l a s cuotas por uso de agua. Se ha terminado, como p a r t e d e l proyecto, un e s t u d i o socioecon6mico para e s t a - b l e c e r l a capacidad do 10s agricu-ltores de' hacer f r e n t e a dichos cobros a d i c i o n a l e s . En e l e s t u d i o s e han calculado 10s costos de production, 10s ingresos de 10s a g r i c u l t o r e s , seg6n l a s d i v e r s a s c a t e g o r i a s , y las cuotas por uso de agua, per0 no s e ha llegado todavia a ninguna conclusi6n r e s - pecto d e l n i v e l de pagos por uso de agua que deberian hacer 10s a g r i c u l t o - r e s . . S i n embargo, l a S A R H no ha tomado ninguna medida aiin como r e s u l t a d o de e s t e e s t u d i o . Adem6s, desde que s e l l e v 6 a cab0 e l e s t u d i o socioecon6- mico b a s i c o en 1981, l a s i t u a c i 6 n econ6mica ha afectado adversamente a 10s ingresos de 10s a g r i c u l t o r e s y 10s costos de s u m i n i s t r a r agua de r i e g o han aumentado considerablemente. En consecuencia, e l Gobierno puede v e r s e en l a necesidad de t e n e r que modificar y a c t u a l i z a r 10s datos y conclusiones d e l e s t u d i o t a n pronto como s e e s t a b i l i c e n 10s precios de l a producci6n y 10s insumos a g r i c o l a s . Capacitac i6n 6.08 E l c e n t r o de capacitaci6n de E l Carrizo que l a S A RH mantiene en Benito Juarez ha proporcionado apoyo a 1 proyecto y, ademgs, e l CIAPAN ha o f r e c i d o programas de c a p a c i t a c i 6 n sumamente e f i c a c e s en e l propio Dis- t r i t o , incluidos algunos para a g r i c u l t o r e s y personal de extensi6n. Este apoyo en forma de c a p a c i t a c i 6 n s e ha u t i l i z a d o ampliamente y ha producido muy buenos r e s u l t a d o s . Sin embargo, 10s programas de capacitaci6n podrian haberse ampliado adn mas aplicarldo un enfoque p r a c t i c o a problemas especi- f i c o s , por ejemplo, l a u t i l i z a c i i n d e l agua ( p 6 r r a f o 6 . 0 3 ) . Presentaci6n de informes, contabilidad y auditorias 6.09 La SARH ha presentado regularmente, en un formato convenido, informes trimestrales sobre la marcha de 10s trabajos, y las misiones de supervisi6n del Banco estiman que las cuentas se han mantenido adecuada- mente y reflejan las operaciones financieras, 10s recursos y 10s gastos del proyecto. Hasta 1976 esto lo llevaba a cab0 la Oficina Central de Contabilidad de la Federaci6n y desde 1977 lo ha hecho la Direcci6n Gene- ral de Contabilidad de la SARH. Estas cuentas estin sujetas a una serie de procedimientos de control internos y a un examen independiente en la Secretaria de Programacibn y Presupuesto (SPP). 6.10 La auditoria de las cuentas es realizada por la Direcci6n Gene- ral de Auditoria Interna de la SARH. El Banco examin6 10s procedimientos de esta dependencia en octubre de 1979 y, aunque se 10s estim6 t6cnica- mente razonables, no pudieron todavia considerarse como una auditoria independiente. En esa Gpoca, la misi6n del Banco recomend6 que la verifi- caci6n adicional e independiente llevada a cab0 normalmente por la SPP se estimase como una auditoria independiente, satisfactoria para el Banco. En 1981 el Banco recornend6 nuevas mejoras a estos procedimientos en lo que ataiie a la verificaci6n de 10s estados financieros. Esto se aplica actualmente a todos 10s proyectos. VII. DESEMPERO DEL BANCO 7.01 Se puede concluir que el Proyecto de'Riego de Sinaloa ha logrado buenos resultados, a pesar de 10s sucesos que ocurrieron durante la pri- mera mitad de la ejecuci6n del proyecto. Aunque este se subdividi6 poste- riormente en dos etapas como resultado de las circunstancias que se pre- sentaron durante 1975-77, esta subdivision estuvo bien estructurada, En la evaluaci6n inicial, se estim6 que la mayor parte de las obras del pro- yecto se terminarian en un periodo de cinco aiios. Los resultados indican que esto era demasiado ambicioso, especialmente si se toman en cuenta 10s disefios inadecuados en la evaluaci6n inicial y la falta de suficientes conjuntos de licitaci6n a1 iniciarse el proyecto. Sin embargo, es dificil determinar si una reducci6n del alcance del proyecto, ya en la evaluaci6n inicial, podria haber evitado 10s problemas que surgieron posteriormente. 7.02 La falta de disefios detallados en la evaluaci6n inicial, a1 menos para 10s elementos principales o mas complejos de la construccibn, result6 ser una deficiencia grave. Junto a ello hub0 tambi6n una subesti- maci6n de 10s volumenes de trabajo y se utilizaron precios unitarios no ajustados a la realidad, todo lo cual dio lugar a una estimaci6n equivo- cada de 10s costos del proyecto. Ademas, las asignaciones para imprevis- tos fisicos y para escalamiento de precios fueron demasiado bajas. Como resultado de casos similares en otros proyectos, el Banco exige ahora que 10s disefios detallados finales y las estimaciones cuantitativas adecuadas esten completos en el momento de la evaluaci6n iniclal para las obras importantes de infraestructura que deban iniciarse durante 10s primeros 12 meses de construcci6n, y preferiblemente se realice adem6s la evaluacibn de las licitaciones. 7.03 La continuidad de l a s u p e r v i s i 6 n fue razonable d u r a n t e 10s p r i - meros dos a t r e s aiios d e ejecucibn y buena en 10s ultimos axios. En gene- r a l , hubo una buena combinaci6n de l a s e s p e c i a l i d a d e s p r o f e s i o n a l e s r e p r e - sentadas en l a s misiones de s u p e r v i s i 6 n ; e l personal d e l Banco go26 d e l a plena cooperaci6n d e l personal d e c o n t r a p a r t e mexicano y logr6 e s t a b l e c e r un d i a l o g o c o n s t r u c t i v o con l a SARH. En conjunto, 10s informes de super- v i s i 6 n r e f l e j a n b a s t a n t e bien e l avance d e l a ejecuci6n. Las misiones d e l Banco constantemente mantuvieron informada a l a SRH, desde de 1975 en a d e l a n t e , acerca de 10s problemas i n i c i a l e s de ejecuci6n y 10s p o s i b l e s sobrecostos. E l proceso de r e a l i z a r una nueva formulaci6n d e l proyecto s e i n i c i 6 a comienzos de 1977 y s e termin6 en o c t u b r e de 1978. Dadas l a s c i r c u n s t a n c i a s p r e v a l e c i e n t e s en Mdxico (elecciones de 1976 y .las d i f i c u l - t a d e s econ6micas p o s t e r i o r e s ) , no parece probable que e s t e proceso pudiese haberse acelerado. Con todo, l a reacci6n d e l Banco hacia 10s problemas que s u r g i e r o n a s i como s u s medidas p o s t e r i o r e s r e s u l t a r o n a l a l a r g a s e r pos it i v a s . 7.04 Los problemas relacionados con l a a c t u a l i z a c i 6 n de l a s cuotas por uso de agua fueron t r a t a d o s regularmente por l a s misiones de s u p e r v i - s i 6 n d e l Banco y l a SRH (y despu6s con l a SARH). E l Banco sostuvo que e s t a s cuotas debian aumentarse a f i n de s u f r a g a r por l o menos todos 10s c o s t o s de operaci6n y mantenimiento h a s t a l a f i n a l i z a c i 6 n d e l e s t u d i o socioecon6mico sobre l a capacidad de 10s a g r i c u l t o r e s de recuperar 10s c o s t o s de i n v e r s i 6 n . A pesar de l a susceptibil'idad p o l i t i c a que entraiiaba aumentar l a s cuotas por uso d e agua y 10s engorrosos procedimientos que d e b i a s e g u i r l a SARH, s e a p l i c a r o n a l z a s v a r i a s veces durante l a ejecuci6n d e l proyecto. N o o b s t a n t e , l a s cuotas a c t u a l e s por uso de agua son aim i n s u f i c i e n t e s (Cuadro 9 ) y l a S A R H debera s e g u i r aumentandolas en 10s pr6ximos aiios con e l f i n de por l o menos r e s t a b l e c e r e l 100% de cobertura de 10s costos de operaci6n y mantenimiento. E s t a materia s e a n a l i z a actualmente como p a r t e d e l diglogo g l o b a l d e l Banco con e l Gobierno sobre c u e s t i o n e s de p o l i t i c a s a g r i c o l a s . VIII. CONCLUSIONES Y LECCIONES DEL PROYECTO 8.01 E l proyecto, en g e n e r a l , ha logrado 10s o b j e t i v o s e s t a b l e c i d o s en l a nueva formulaci6n d e l mismo llevada a cab0 en 1978, a pesar de todas l a s d i f i c u l t a d e s t 6 c n i c a s durante l a construcci6n, de 10s sobrecostos, de l a a l t a t a s a de i n f l a c i 6 n y d e l period0 mis largo de ejecuci6n. La mayor i n t e n s i d a d de c u l t i v o s , combinada con un aumento de 10s rendimientos de 10s mismos, r e f l e j a claramente e l importante impact0 que e l proyecto ha t e n i d o sobre l a producci6n a g r i c o l a . Sin embargo, no s e deduce de e s t o que l a productividad haya alcanzado sus p o s i b i l i d a d e s m6ximas; es p o s i b l e alin r e a l i z a r nuevas mejoras mediante: a ) un. continuo f o r t a l e c i m i e n t o de l a s a c t i v i d a d e s de a s i s t e n c i a t d c n i c a e investigacibn a g r i c o l a ; b) un mejor manejo de 10s s u e l o s y e l agua, y c ) mis s e r v i c i o s de apoyo a 10s a g r i c u l t o r e s en materia de economia a g r i c o l a y administracibn de l a explq- taci6n agricola. 8.02 La e x p e r i e n c i a d e l proyecto modificado y s u ejecuci6n con r e s u l - t a d o s r e l a t i v a m e n t e buenos seiiala' que l a nueva formulaci6n d e l proyecto propuesto en 1978 por e l Banco y e l Gobierno, combinada con l a s mejoras en l a s asignaciones p r e s u p u e s t a r i a s d e l Gobierno, h a s t a l a terminaci6n d e l proyecto a f i n e s de 1981, produjeron e l r e s u l t a d o deseado. 8.03 La l e c c i 6 n m6s importante que ha dejado l a e x p e r i e n c i a d e e s t e proyecto ya ha s i d o tomada en cuenta en l a s p o l i t i c a s d e l Banco. Como s e seiial6 en e l p i r r a f o 3.03, e l proyecto o r i g i n a l , s e g n s e evalu6 en 1973, s e basaba en diseiios preliminares y cantidades d e t r a b a j o r e s p e c t o de 10s c u a l e s hub0 una considerable subestimaci6n. Se exige actualmente, como r e q u i s i t o para l a evaluaci6n i n i c i a l d e 10s proyectos con i m p o r t m t e s com- ponentes d e obras c i v i l e s , un e s t a d o d e preparaci6n m6s avanzado de 10s diseiios. N o o b s t a n t e , e l Banco debe hacer e s t a exigencia m6s e x p l i c i t a , a f i n de que s e l a c o n s i d e r e siempre como una condici6n para l a evaluaci6n i n i c i a l y l a s negociaciones. Las estimaciones d e c o s t o s de todos 10s o t r o s elementos d e i n v e r s i 6 n deben b a s a r s e ya s e a en aquellos documentos o en c o n t r a t o s mas r e c i e n t e s adjudicados p a r a obras semejantes. Adembs, e l Banco debe i n s i s t i r en que e l nlimero de " c o n t r a t o s pequeiios" s e mantenga e n u n minimo a b s o l u t o , dando p r e f e r e n c i a a 10s c o n t r a t o s agrupados en grandes conjuntos. De acuerdo con l a s a c t u a l e s p r 6 c t i c a s en M6xic0, hay un nfimero relativamente grande de e s t e t i p 0 de c o n t r a t o s en pequeiia e s c a l a , l o que hace d i f i c i l e l seguimiento y entraiia una gran c a n t i d a d de engorrosas t r a m i t a c i o n e s . ' 8.04 La ejecucibn de un proyecto de e s t e t i p 0 en fbses es un asunto . que debe c o n s i d e r a r s e cuidadosamente en l a evaluaci6n i n i c i a l y l a dura- c i 6 n d e l period0 d e ejecuci6n debe l i m i t a r s e a no mis de cinco aiios. U n f a c t o r predominante en l a determinacion d e l alcance de un proyecto debe s e r l a optimizacibn d e l a s inversiones en cada una de l a s f a s e s de ejecu- c i b n , que supondria l a a p l i c a c i b n de financiamiento por e t a p a s . 8.05 La designaci6n apropiada y oportuna de personal de extensi6n e s un r e q u i s i t o para l o g r a r buenos progresos en l a productividad a g r i c o l a . Deben f o r t a l e c e r s e tambihn 10s s e r v i c i o s de apoyo a 10s a g r i c u l t o r e s en a s p e c t o s agroecon6micos y de administraci6n de l a s explotaciones a g r i c o - l a s . E l mejoramiento d e l manejo d e l s u e l o y especialmente d e l a u t i l i z a - c i b n d e l agua es o t r a t a r e a importante que debe e n f a t i z a r s e d e n t r o de l a s responsabilidades d e l D i s t r i t o de Riego. 8.06 Los p r i n c i p i o s basicos u t i l i z a d o s p a r a e l a b o r a r e l proyecto ya s e han r e p e t i d o parcialmente en 10s e s t a d o s de Sonora y Nayarit y en o t r a s p a r t e s de S i n a l o a . U n aspect0 i n t e r e s a n t e d e l proyecto ha s i d o l a concen- t r a c i 6 n cada vez m6s i n t e n s a de l a SARH en a c t i v i d a d e s a g r i c o l a s . Como norma, en e l pasado e s t o s proyectos han e s t a d o dominados por e l personal de i n g e n i e r i a de l a S R H o l a SARH, cuyos o b j e t i v o s p r i n c i p a l e s han s i d o l a construcci6n d e obras c i v i l e s y s u operaci6n y mantenimiento. S i n embargo, a medida que han evolucionado l a s f a s e s uno y dos d e l proyecto d e S i n a l o a , e l personal d e l D i s t r i t o de Riego ha tomado mayor conciencia de 10s aspectos a g r i c o l a s de l a elaboraci6n d e l proyecto, l o que ha s i d o un cambio importante y p o s i t ivo. RIO SINALOA IRRIGATION PROJECT (Loan 970-ME) Project Completion Report List of Tables Project Cost Estimates, at Reformulation and Final Cropping Patterns and Irtensities Actual Costs by Categories of Expenditures and Sources of Financing Project Expenditures by Years Actual Project Costs Schedule I: !*?ithdrawalof the Proceeds of the Loan Expenditures Incurred and Disbursements from Loan Account List of Compliance with Covenants O&M Costs and Their Recovery by Farners Yrojcwt Cmplation k ~ r t Project Cost btimccs, a t -~cfornulathad Final (In Cr*~stan(r19U1 IJriws) 11 41 Wntttiee Costs . i n u i l . Hex. P Equiv. Costa i n m i l . US$- -- - rbfonml- wit lctian ~ctual ~ e f o d ' AC~U~~L?/ ~ f o m ~ctu;rl hcul-ato Lun and Ancillary Structures 1 1 1,256.91 3,073.25 51.282 125.388 Sinalm tlr-? Tcyva Diveraim Onm ' PC* 1 1 103.92 103.92 4.240 4.240 I r C t Uimnk - Mbin Canal ku. 65.9 64.6 403.52 272.01 16.463 11.038 - Irrip~LinrrZtne ?/ 343.90 510.56 14.031 20.831 Iiiqlil: I L I I ~ - EL~iliCuhd Ira. 47.0 48.0 572.05 909.00 23.339 37.120 D. itrict OKI;L=S 28.56 10.77 1.165 0.439 h j?su ILr3ds km. 45.0 45.0 152.74 165.74 6.232 6.762 Constrict ~ O I IC a p 54.45 54.45 2.222 2.232 Sub-'Ma1 - C i v i l Wnrka 2,916.05 5,100.50 118.974 208.100 l i d clcwri~q & lcvclling ha 20,000 20,164 145.03 329.47 5.917 13.442 Ih~ibi[#l~\~bL 6 ~~utcrials - :~LIIJ)I i d ly . W U l 224.41 535.45 9.156 21.845 - - ~~u-cln Iy: ~SARll OhM nluir~inntfor t.he District l 149.48 265.42 78.39 6.099 10.823 9.14 0.373 3.196 k-~riciilL~~~nl Iktan'.im and @lied E)esear& 142.20 116.95 5.802 4.772 klwj irl~~?l-l I I C ~ ' l ~ u l Sullcrvieion 479.73 769.70 19.573 31.404 T I V ~ I M Ii f ic.rLims 638.68 913.87 26.506 37.286 I'liyoic.11 c \ i ~ i Lilwnctcs Prim mtrLi~v+?lr=ies 304.24 476.47 - 24.48 12.413 19.440 - 0.499 5,545.43 8,134.21 226.253 331,875 de Rcsultidos,' July 1982 1/ SXII-L~; 4 . 2 . 1 S N U l ~h!~rt"Evaloacidn - 3/ SQIUC*:: 4.2.4 as ictivc - 3/ Mlrcc: 4.2.2 as ilhovc - - .I/ Cnnvcrtid at tb a v e r a c ~ram ~ of: i n 19811 5/ IncluLs; irrigadon disllributinn fiystan, drainage 24.51 Hex. P. per lUS$ notwark, roado, co-nicrtionr and gauging stations - Table 2 RIO SI!:AL9i\ I?.ElG.?.7IC:: l'Z3JEC: (Laan 97C-?I: j Cropping Pattctzs 231 Zatezsi ties 1/ - Full Dcvoloxent Before Without Yifh Project - ?tojc=i Pro Icct i~tc;ares)------ Cotton Saf £lover Beans Carb~nzo Xrize I Helon T0~a:o meat Bice Soya Sorghrt .Perenaials Other Total Crop. I n t a i t y : - 1/ - 2/ Source: S A W conpletion report, July 1982. Onicns, c h i l e , chicharo, nango, papaya, pepper, water melon. . R I O SINAl.Oh I1:itLCATION PI(O.lE(:T ( I L , ; , ~ 970-ME) P r o j e c t Conlplction Wcporr A c t u a l C o s t a by C r r t c g o r i e s o f E x p e n d i t u r e s and S o u r c e e o f P t n i r n c i n g ( i n Current Prices) S o u r c e o f Financing Pcrcen tage Total Costs Equ l v a l c n t Government Dank o f bank In m i l l , Hex$ -- i n H i l . 3 --(~llllonUS$)-- Flnanclnrl I Clvl l Works 3,888.93 159.893 121.951 37.942 3 Agrlc. Extcnslon and Appllcd Research 80.50 3.544 2.715 0.829 1) I r ~ t e r u s td u r i n g c o n s t r u c t 1 o n a n d c h a r g e s n.a. 3.938 - 3.938 5 E n g l n c c r l n g and S u p a r v l s l o n 506.85 22.656 22.656 - 6 I n t I a l ~ lf~Ica i t ions 698.20 27.994 27.99't - Total --.-. .- - .. - - - . - . .. - ---- I/ .- Not I I I I : I I I J L I I ~ tkrlciln V.A.T. and o t l l c r t a x e s . J u l y 20. 1983 I -0ir.n 0 -now n o o m n m - -- .=.a0 o 0 1 m Yl N (. 2 Table 5 -: u U . ! L * L . 3 z 0 d a :. z I* 1 5 2 '' * ;zs ; I, - ,- ., - - 0 e . 1 0 Ii:? $ 12;s - \ Table 6 RIO SISALCA IRRIGXTIOX PSGJECT (Loan 570-?E) P r o j e c t Completion Zeport Withdra-.a1 of t h e P r o c e e f s of t h e Loan Actual Amount Disbursene~ts Amount of t h e Actually Amount Loan A l l o c a t e d 3isbursed Allocated Cat ego? ------ ( i n US$ E q u i v a l e c t ) - - - - - -- 1/ (1) Civil Works (a) Smell c o n t r a c t s and l a r d clearing/levelling (5,600,000) 5,600,000 4,211,702 0.75 (b) Other (26,900,000) 31,000,000 33,730,196 1.09 (2) Equipment (3) E x t e a s i o n S e r v i c e s (700,000) 700,OGO 829,329 1.18 (4) I n t e r e s t 2nd o t h e r c h a r g e s on t h e Loan (6,000,GOO) 6,000,000 3,937,320 0.66 (7,400, COO) 747,000 - - - Total - 1/ F i g u r e s i n b r a c k e t s r e f e r t o o r i g i z a l a l l o c 2 t i o n s i n 1 5 7 4 ; f i g u r e s underneath are t h e r e s p e c t i v e a l l o c z t i o n s , a s approved i n "rch i979, upon r e d e f i n i c i o n of p r o j e c t s c c p e . Table 7 Table 8 i :: u Y a - U C w C u r c u C C . *- C:zL Y C 2 C O Y : . .. C O T 0 Y - c- . - e n U U . Y d c- f tn; 0 8s. u--C -2 G " h . *- -i L2 - 2::o: a - 9 . . - 5 - - " 0 Y . Y L - C . . L Y * w P Zr; C . O C 1 r - < r .C - 0 - 3 3 r c- 3 0 . u z 0 2 a : b c -u L c L 0 Y r * t O . U S 8N'd.'1 Table 9 ?fE:'.ICO R I O SISALOA IXXIGATiO:: PROJECT (Loan 970-?E) P r o j e c t Co3vletion Re?grt ObN Costs and Their Reccverr bv Fe=ers Revenues S u b s i d i e s by Water Charge O W Costs from t a m e r s Govemzent MexS /ha ------- '000 Nex. Pesos ------- - - 1/ tiigher water charge a p ? l i c a b l e only f o r r i c e c u l t i v a t i o n s . U l w a t e r charge f i g u r e s f o r subsequent y e a r s a r e averages, based on one b a s i c w a t e r a p p l i c a t i o n and t h r e e a u x i l i a r y a p 7 l i c a t i o n s . J u l y 20, 1 3 3
Groupe de la Banque mondiale · Project Performance Assessment Report
Mexico - Panuco Irrigation Project; and Rio Sinaloa Irrigation Project : Mexico - Proyecto de Riego del Panuco; y Proyecto de Riego del Rio Sinaloa
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Informations clés
Organisation
Groupe de la Banque mondiale
Type de document
Project Performance Assessment Report
Pays
Mexique
Source
Banque mondiale