Bolivia - Pricing and investment policies in agriculture

co LOL co o o o - Ca C4 *W~~~~~~~~I   A WORLD BANK COUNTRY STUDY BOLIVIA Agricultural Pricing and Investment Policies The World Bank Washington, D.C., U.S.A.  Copyright 'Clfj 1984 The International Bank for Reconstruction and Developmenti/ THE WORLD BANK IS18 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. All rights reserved Manufactured in the United States of America First printing October 1984 World Bank Country Studies are reports originally prepared for internal use as part of the continuing analysis by the Bank of the economic and related conditions of its developing member countries and of its dialogues with the governments. Some of the reports are published informally with the least possible delay for the use of govern- ments and the academic, business and financial, and development communities. Thus, the typescript has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formal printed texts, and the World Bank accepts no responsibility for errors. The publication is supplied at a token charge to defray part of the cost of manufacture and distribution. The designations employed, the presentation of material, and any maps used in this document are solely for the convenience of the reader and do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the World Bank or is affiliates concerning the legal status of any country, territory, city, area, or of its authorities, or concerning the delimitation of its boundaries or national affiliation. The full range of World Bank publications is described in the Catalog of World Bank Publications; the continuing research program of the Bank is outlined in WoArld Banik Research Program: Abstracts of Current Studies. Both booklets are updated annually; the most recent edition of each is available without charge from World Bank Publications in either Washington or Paris (see the back cover for addresses). Library of Congress Cataloging in Publication Data Main entry under title: Bolivia : agricultural pricing and investment policies. (A World Bank country study) 1. Agricultural prices--Government policy--Bolivia. 2. Agriculture--Economic aspects--Bolivia. 3. Invest- ments--Bolivia. I. World Bank. II. Series. HD1868.B65 1984 338.1'3'0984 84-19588 ISBN 0-8213-0418-6  FOREWORD This report is based on the findings of a joint WB/FAO-CP economic mission, which visited Bolivia in February/March 1983. The mission consisted of Roberto Zagha, Mission Leader (Economist, World Bank), Jorge Schuster (Agricultural Economist, FAO-CP) and Michael Framageot (Consultant, FAO-CP). Since the mission took place, the Bolivian economic situation has continued to deteriorate. GDP, after declining 9% in 1982, declined by a further 8% in 1983. The inflation rate (annual average) increased from 120% in 1982 to 280% in 1983. The official exchange rate was devalued twice: from $b200/US$ to $b500/US$ in November 1983 and then to $b2,000/US$ in April 1984. The parallel market has operated at rates which have varied between 100% and 600% above the official rate. These developments do not alter the thrust of the report and its recommendation to increase the access of the agricultural sector to foreign markets and to operate on more market-oriented rules. If anything, recent developments made the need to tap the potential of the Bolivian agricultural sector more urgent. With the exception of the elimination of the 8% tax on agricultural exports in April 1984, there have been no substantial changes in agricultural policies and the conclusions and recommendations of the report remain valid.  ABBREVIATIONS ADEPA - Asociacion de Productores de Algodon (Cotton Producers Association) ADELPE - Asociacion de Productores de Leche (Milk Producers Association) ADIM - Asociacion de Industrias Molineras (Millers Association) ALBAPOR - Fabrica de Alimentos Balanceados de Portachuelo (Animal Feed Products Factory of Portachuelo) ANAPO - Asociacion de Productos de Oleaginosas (Soybean Producers Association) ANPROCA - Asociacion Nacional de Productores de Cafe (National Association of Coffee Producers) APL - Asociacion de Productores de Leche (Milk Producers Association) BAB - Banco Agricola de Bolivia (Agricultural Bank of Bolivia) CAO - Camara Agropecuaria del Oriente (Eastern Agricultural Chamber) CBF - Corporacion Boliviana de Fomento (Bolivian Development Corporation) CDF - Centro de Desarrollo Forestal (Center for Forestry Development) CIAT - Centro de Investigaciones de Agricultura Tropical (Center for Tropical Agricultural Research) CNECA - Comision Nacional de Estudios de la Cana y del Azucar (National Commission for the Study of Sugar Cane and Sugar) CNDE - Centro Nacional del Desarrollo de la Comunidad (National Center for Community Development) COBOLCA - Comite Boliviano del Cafe (Bolivian Coffee Committee) CONAR - Comision Nacional del Arroz (National Rice Committee) CORDEBENI - Corporacion de Desarrollo del Beni (Beni Development Corporation) CORDECH - Corporacion de Desarrollo de Chuquisaca (Chuquisaca Development Corporation) 1//  CORDECO - Corporacion de Desarrollo de Cochabamba (Cochabamba Development Corporation) CORDECRUZ - Corporacion Regional de Desarrollo de Santa Cruz (Santa Cruz Regional Development Corporation) CORDEOR Corporacion de Desarrollo de Oruro (Oruro Development Corporation) CORGEPAI - Corporacion Gestora del Projecto Abapo Izozog (Abapo Izozog Project Corporation) CORDEPANDO - Corporacion de Desarrollo del Pando (Pando Development Corporation) CORDEPAZ - Corporacion de Desarrollo de la Paz (La Paz Development Corporation) CORDEPO - Corporacion de Desarrollo de Potosi (Potosi Development Corporation) CORDETAR - Corporacion de Desarrollo de Tarija (Tarija Development Corporation) ENA - Empresa Nacional de Arroz (National Rice Corporation) FAO/WFP - Food and Agriculture Organization/World Food Programs FECA - Federacion de Caneros (Sugarcane Producers Federation) FEGABENI - Federacion de Ganaderos Del Beni (Cattle Raisers Federation of Beni) FEGASACRUZ - Federacion de Ganaderos de Santa Cruz (Cattle Raisers Federation of Santa Cruz) FENCA - Federacion Nacional de Cooperativas Arroceras (Rice Producers Association) GOB - Government of Bolivia IBTA - Instituto Boliviano de Tecnologia Agricola (Bolivian Institute of Agricultural Technology) IDRA - Instituto para el Desarrollo Rural del Altiplano (Institute of Rural Development of the Altiplano) IFC - International Finance Corporation INBOLCA - Instituto Boliviano del Cafe (Bolivian Institute of Coffee) ./11  INE - Instituto Nacional de Estadistica (Nacional Statistical Institute) INFOL - Instituto Nacional de Fomento Lanero (National Institute for Wool Development) MACA - Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (Ministry of Agriculture) MICT - Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (Ministry of Industry and Commerce) PAM - Productos Alimenticios de Maize (Maize Feed Products) PERTT - Programa Ejecutivo para la Rehabilitacion de Tierras en Tarija (Executive Program for Land Rehabilitation Tarija) PIL - Plantas Industriales de Leche (Milk Industry Plants) PL480 - Public Law 480 PROMASOR - Productores de Maize y Sorgo (Maize and Sorghum Producers Association) SENARB - Servicio Nacional para el Control de la Aftosa, Rabia y Brucelosis (National Service for Control of Hoof and Mouth Disease, Rabies and Brucelosis) USAID - United States Agency for International Development  TABLE OF CONTENTS Page No. SUMMARY AND CONCLUSIONS . ........................... . .... . ...... xi INTRODUCTION ............................................. .. . 1 I. CONSTRAINTS FACING THE BOLIVIAN FARMER AND EVOLUTION OF THE AGRICULTURE SECTOR ....... 2 A. The Altiplano Farmer . ............. ......... . 4 B. The Farmer of the Valleys .. . ......... 9 C. The Farmer of the Lowlands .............................. 11 D. Evolution of the Agricultural Sector .................... 13 E. The Role of Government Policies ......................... 14 II. PRICING OF AGRO-BASED COMMODITIES ....... ................... 17 A. Institutional Agents and Their Role ........... .......... 18 B. The Fixing of Producer Prices: Production and Marketing Features Relevant to their Determination in Ten Selected Cases ................................................... 25 C. Subsidies ............ ............... 0 ..0.0.....-....... 54 D. External Trade ......... .. ..... . . ........ .o. . .... . . 60 E. The Impact of the Pricing System. ............... .. 64 F. Recommendations ................................70 III. INVESTMENT POLICY . ........ ...o .... ... ...... .. ... ....... 72 A. The Design of the Public Investment Program and Public Agencies Concerned.. ...... ..... ........... .................... 72 B. The 1982-1984 Investment Program .................... ..o.. 78 C. Regional Distribution of the 1982-1984 Public Investment Program. ........ o.... - *..... o.....o...o... oo... .......... 94 D. Recommendations ...... ...... ................................. 94 ANNEX I. The 1982-1984 Public Investment Program ................. 98 STATISTICAL ANNEX ..P....o ......o-o .........o .... o......... 108 MAP  TEXT TABLES Table 1.1 Language Distribution by Sex and Areas 1.2 Average Farm Size in the Altiplano and Valleys, and Average Cultivated Area Per Family 1.3 Selected Data on Farm Income, Altiplano and Valleys 1.4 Farm Size Distribution in the Altiplano, Valleys and Lowlands, 1979 1.5 Income Distribution in the Rural Sector, 1977 1.6 Average Growth Rate of GDP and Agricultural Product, 1950-80 1.7 Land Use, 1980 2.1 Institutional Agents' Role in Price Fixing of Agro-Based Commodities 2.2 Selected Goods and Commodities with Prices Fixed by MICT at the Wholesale and Consumer Level 2.3 Forms of Intervention and Enforcement, Selected Cases 2.4 Main Market Features, Selected Cases 2.5 CBF - Agroindustrial Activity 2.6 Malt Supply and Consumption 2.7 Composition of La Paz Beef Prices (1980-82) 2.8 Beef Producer Prices (1970-82) 2.9 Selected Data on Cotton, Area Planted, Production, Yields and Exports (1971-80) 2.10 Sales of Domestic Cotton in 1981 2.11 Coffee Production, Domestic Consumption and Exports 1976-82 2.12 Maize Prices at the Producer Level 2.13 Data on Milk Plants 2.14 Milk Producer Prices 2.15 Number of Dairy Farmers Cooperating with CBF since 1975 2.16 Milk Consumption and Suppy, 1972-78 2.17 Capacity Utilization in ENA Silo and ENA Market Intervention, 1975-82 2.18 Producer Prices for Unhulled Rice 2.19 Miller Selling Price 2.20 Selected Data on Rice 2.21 Supply of Edible Oil (1,000 liters), 1970-80 2.22 Soybean Producer Price 2.23 Selected Data on Wheat 2.24 Wheat Imports (1978-82) 2.25 Milk Subsidy 2.26 Export and Domestic Sugar Prices 2.27 Imports of Principal Food Products - 1973-1981 2.28 Agricultural Based Products Subject to Prior Licensing to Export 2.29 Export Procedures: The Example of Coffee 2.30 Producer Prices as Share of Border Prices at the Official Exchange Rate 2.31 Domestic and International Prices Coefficient of Variation for the Period 1970-82 2.32 Producer Prices in 1970 $b Index, 1970-82 2.33 Tax/Subsidy Scheme for Bolivian Agricultural Exports  TEXT TABLES (cont.) Table 3.1 Public Sector Current Expenditures and Investment for Agriculture by Economic Category, 1976-1982 3.2 Public Sector Current Expenditures and Investment in Agriculture, Agroindustry and Marketing by Institution, 1976-1982 3.3 Agricultural Investment Program, 1982-84 - Agencies Involved with the Investment Program 3.4 The Main Agencies Responsible for the 1982-1984 Public Investment in Agriculture 3.5 Agricultural Investment Program, 1982-84 - Investment by Agency and Average Size per Project 3.6 The 1982-1984 Investment Program - Size of Projects 3.7 Agricultural Investment Program, 1982-1984 - Functional Classification 3.8 Population Estimates 1980 3.9 Agricultural Investment Program, 1982-84 - Geographical Location of Projects 3.10 Agricultural Investment Program, 1982-84 - Investment Per Capita by Department  CURRENCY EQUIVALENTS Currency Unit Bolivian Peso ($b) Exchange Rate Effective November, 1982 US$1.00 = $b 200.00 $b 1,000 = US$5.00 Effective November 1983 US$ 1.00 = $b 500 $b 1,000 = US$ 2.00 Effective April 1984 US$ 1.00 = $b 2,000 $b 10,000 = US$ 5.00  SUMMARY AND CONCLUSIONS i. It is difficult to be a farmer in Bolivia. More than in other South American countries, Bolivia has inadequate institutions on which cultivators can rely for technical advice. Credit is hard to get. Shipping goods to market is a cumbersome and time consuming process. In areas where land is cheap, agricultural households live in nearly total isolation. As a result, over two-thirds of Bolivia's farmers live and work in a subsistence economy with limited market participation. Being at the border line of survival, even minor fluctuations in their incomes can cause serious hardship. ii. There are some 700,000 farmers in Bolivia. In total, the agricultural sector accounts for about 3 million out of the country's 5.7 million population. They live in three agricultural regions--the Altiplano (60%), the Valleys (20%) and the Lowlands (20%). Each of these regions has its own special problems. On the Altiplano, farmers face difficult ecological conditions, which allow for only one crop a year; they operate on low productivity minifundia whose soils have been exhausted by several centuries of intensive use, with inadequate soil management techniques, and weakened seeds. Farming is geared towards subsistance. Staples and vegetables dominate and there are few links to markets; an Altiplano farmer sells less than 30% of his output. The scope for improvement appears to be considerable, however, if appropriate technologies are generated and diffused. iii. Farmers from the Valleys operate under better climatic and soil conditions. Farms are generally around 5 ha. in size and rainfall is well distributed over the year. They are relatively willing to engage in market transactions, and cash crops (coffee, coca, cocoa and fruit) form an important source of incomes; dairy farming is also an important traditional activity in the area around Cochabamba. Despite low productivity levels, relatively favorable ecological conditions make it possible to harvest two crops a year. The main obstacle to raising agricultural output in the Valleys is the lack of access to markets. Apart from areas close to the main highland cities - La Paz, Cochabamba, Sucre, Oruro - the Valleys have few all weather roads and are generally inaccessible. It is often impossible to transport goods from farms to points where they can be shipped to markets, and farmers from the Valleys are consequently discouraged from expanding production to potentially attainable levels. iv. Climate and ecology in the Lowlands range from humid tropical Amazonian conditions to the semi-arid but high quality soils of the Chaco. The area around Santa Cruz has seen some development during the last 30 years, following the construction of a rail link to Sao Paulo and a highway to Cochabamba (which already had road and rail connections with La Paz). The linkage of Santa Cruz to product markets encouraged domestic commercial agriculture to substitute for agricultural imports (such as sugar, rice, cotton, and oilseeds) in the urban markets of the highlands. The development of these crops was also favored by the 1952 Agrarian Reform,  xii which made it possible for farmers from the highlands to obtain seasonal work in commercial agriculture. Similarly, the establishment of an aviation link to the northern lowlands encouraged the development of cattle in the area. Cheap surplus World War II airplanes were used to transport beef to consumer areas; by the mid 1960s, Bolivian beef had completely replaced imports. v. The most dynamic farmers in Bolivia are those of the Santa Cruz region. They are well organized in powerful producers' associations, which negotiate prices with Government and/or agroindustries, fund research projects that complement the work of Government-financed research stations, provide technical advice to their members, and (in some cases) participate in marketing. vi. The potential scope for expanding lowlands agriculture is vast. Import substitution will soon be complete, however, and the subsequent further expansion of agricultural production will depend on successful penetration of foreign markets. This will in turn require a lessening of government foreign trade restrictions, new investment in storage, transport infrastructure, and in research to bring domestic product quality up to international standards, and the development of marketing networks able to handle agriculture exports and to service foreign markets. vii. Most government intervention in agrILculture has been haphazard, and has taken place since the 1950s--usually in response to recommendations by foreign aid agencies, to pressures from specific producer groups, Lo the demands of politically important constituencies, to technocratic interests created within the growing state apparatus, and sometimes in order to relieve farmers' poverty and to increase their productivity. Not surprisingly, what has emerged has been a poorly defined pricing and investment policy, which has not been properly articulated in any official or unofficial document or working paper. Decrees, laws, and regulations have been promulgated on an ad hoc basis over the years. viii. Pricing Policies. Government involvement in the pricing of agricultural goods varies from product to product, and policy instruments have been defined according to the specifics of each individual case. Basically, trade in agricultural commodities is restricted, in the sense that no commodity can be exported from Bolivia without the authorization of the Ministry of Industry and Commerce (MICT); additionally the Government has a monopoly in exports of some commodities such as rice. Imports of agricultural commodities are similarly restricted through licensing and quota agreements between the importer and MICT. Wheat imports, which account for the bulk of domestic consumption, are a Government monopoly. Having isolated the domestic from the international market, the Government attempts to influence prices through devices such as fixing producers' prices, intervening in the marketing and processing of agricultural commodities, and selective fixing of agro industrial import and export quotas. Some representative cases analyzed in this report illustrate how Government intervention has developed over time.  xiii ix. In the case of beef, once domestic production became the main supplier of Bolivian consumption, the Government intervened to stabilize the domestic price through occasional bans on exports, export quotas, and price fixing in producer and consumer markets. In the case of coffee, market conditions are such that producer prices level cannot be enforced; the Government has therefore limited itself to controlling consumer prices and regulating exports. x. For products used as inputs by State agroindustries (mainly milk and sugar cane), pricing policies have been designed to maximize the plant utilization. This objective has led to a variety of different price regulations and policies, and mixed results. For example, milk pricing policy has aimed at increasing raw material supplies to raise the currently low utilization levels of processing plants. But the utilization levels continue to be low. In the case of sugar cane, however, officially set prices have stimulated supplies of raw materials well above the processing capacity of sugar refineries: so as to avoid excess supply, a complex set of regulations prevents the free entry of farmers into sugar cane production and even prevents technological changes designed to raise productivity. xi. Both rice and wheat receive special (and different) treatment. Both products are mainly produced by small farmers, and are important food items for the urban population. The Government consequently intervenes extensively in the pricing of these two commodities, attempting both to increase domestic production and to maintain stable prices for urban consumers. It has created a rice marketing enterprise, charged with enforcement of officially set prices; this enterprise has a monopoly in marketing domestic output and in foreign trade. The results have been disappointing. Frequent shortages of funds have made the agency irrelevant in rice marketing, with producer prices bearing no relation to officially announced levels. The main result has been to isolate domestic markets from foreign ones. In the case of wheat, the Government has similarly been unable to enforce official producer prices, mainly because the availability of highly subsidized imports has discouraged private millers from buying domestic output. xii. For goods in the private agroindustrial sector (mainly oilseeds and cotton), the Government has concentrated on managing the price negotiations between producers and private industry, and on allocating import and export quotas in response to changing circumstances. xiii. Despite its extensive involvement, the Government has surprisingly little discretionary power in its producer price policy. Although it regularly fixes producer prices for six of the ten commodities analyzed in this report, it is able to enforce the prices of only three of them. Producer prices are based on international price levels in only two cases--soyabeans and cotton. For other commodities, such as rice, wheat and maize, market forces have often fixed prices below those officially set, which in turn bear no relation to international levels.  xiv xiv. The way in which the Government fixes prices has many deficiencies. First, data on production costs are unreliable. The Government does not estimate production costs; instead, it relies on information supplied by producers. Second, producer prices are seldom announced at the appropriate point in the agricultural cycle (i.e., at planting time). Rather, they tend to be announced at harvest time, which means that farmers cannot take prices into account when determining their cropping patterns. Third, prices can sometimes remain fixed for several years, despite high levels of domestic inflation. Finally, official prices tend to remain fixed throughout a crop year, regardless of the season and without allowance for spoilage or storage costs, or for the higher production costs of off season supplies. As a result, there is little incentive for private investment in storage and marketing infrastructure. xv. Government pricing policies have had a number of negative consequences. (i) They have distorted agricultural prices, so that they are out of line with international prices, and have consequently fostered inefficient production patterns. Land and other resources allocated to different crops do not yield optimum returns. In sugar canae production, for example, it is estimated that Bolivia's output could be produced on half the land currently used, if the complex regulations preventing increases in productivity were lifted. This would release some 30,000 ha. of high quality land in the Santa Cruz region which could be allocated to the production of other commodities. On the other hand, for other crops, official prices in recent years have frequently been below international prices. (ii) Pricing policies have produced confusing price signals which make transactions and the gathering of informat2on on prices unnecessarily difficult. Both predictability and transparency of prices are reduced. Available data suggest that the most extreme price fluctuations, both over time and at any given point of time, occur for commodities where the Government announces support prices which are not enforced--wheat, maize and rice. This suggests that Government intervention disturbs the market by creating unfulfilled expectations, and increasing the risk associated with projecting future prices. (iii) Finally, Government pricing policies have led to implicit or explicit income transfers between different social groups; these shifts have been inconsistent with efficiency and equity considerations. xvi. The impact of fixing consumer prices for agricultural commodities is not investigated in detail in this report. Both MICT and Muncipalities fix and control consumer prices. The list of commodities with prices fixed by MICT is fairly well defined; price lists are regularly published and well publicized. The role of Municipalities is less clear. Each munici- pality in Bolivia is empowered by the Constitution to fix consumer prices of goods sold within its boundaries. In the case of commodities with prices fixed by MICT, market transactions have generally taken place at MICT prices. For commodities with prices not set by MICT, the situation is highly confusing, with each town following its own course. Muncipalities do not publish regular price lists; when lists are published, they are not  xv appropriately distributed. Moreover, since the commodities whose prices are fixed by Municipalities--tubers, fruits and vegetables--are grown and marketed in highly competitive conditions, market prices often diverge from official ones. Recommendations on Pricing Policy xvii. The report recognizes that an adequate pricing policy cannot alone promote the development of Bolivian agriculture, but it concludes that the policies pursued hitherto have unnecessarily hindered progress. The report makes a number of recommendations for change; in particular, it suggests that the Government: (a) create a unit that would (i) design pricing policies for items whose prices the Government still intends to control, and (ii) publish producer prices for these items in a timely and integrated fashion; (b) abandon attempts to set producer prices for commodities--notably maize, rice and wheat--whose official producer prices have proved not to be enforceable in practice; (c) use border prices as a reference point for fixing domestic producer prices of commodities whose prices the Government still intends to control. In cases where international prices fluctuate widely--sugar, for example--it is reasonable for the Government to try to dampen the effects of international price volatility on the domestic economy. Nevertheless, domestic production levels cannot be allowed to remain totally unaffected by international prices. Domestic prices could be based on, say, a three year moving average of international prices or be fixed at the border price + x%; (d) dissolve the bodies responsible for purchasing cereals at official producer prices, National Rice Enterprise (ENA) and the Departmento de Comercialization de Trigo. Both agencies have accumulated sizeable storage facilities which have been used very inefficiently. In both cases, private investors are actively involved in the marketing and processing of these products and could take over the Government's role. Given the size of the main ENA silo, there may be some difficulties in finding private funds large enough to buy it. The possibility should be carefully explored, however; (e) gradually phase out the subsidy on wheat. The present report is less concerned with the fiscal consequences of the wheat subsidy than with its impact on wheat production and income distribution. Wheat, and other staples are produced by small farmers, whose incomes are adversely affected by competition from subsidized imports. The Government could phase out the subsidy over a period of, say, three years. If this were done, private  xvi millers would have an incentive to buy domestic wheat. Further, they might be induced to participate in technical assistance programs and to make long term supply contracts with farmers (as has occurred in the case of barley). The report does not recommend to subsidize the output (flour) instead of the input, as a way of having both imported and domestic wheat priced on the same basis for it requires Government control systems not available in Bolivia yet; (f) gradually lift all the regulations that prevent free entry and increases in productivity of the sugar cane producing sector; (g) gradually remove all export regulations. The Government is understandably anxious to ensure that adequate food supplies are available in domestic markets, but existing trade restrictions have had the undesirable effect of impeding the growth of foreign markets for Bolivian agricultural goods. Removal of these constraints is an essential prerequisite for the rapid expansion of Bolivian commercial agriculture. The Government might, for example, steadily increase the quotas for the country's most important exportable goods over a period of four years, and design a simple administrative system to allocate quotas to exporters on a first-come-first served basis. At the end of the four year period, all restrictions would be removed. The 8% tax on agricultural exports could be removed immediately. There is no economic rationale for taxing an activity that is still in its infancy (especially since the yield from this tax is an unimportant fraction of overall Government revenues); (h) investigate the possibility of transferring some of the main CBF agroindustries, notably the milk and sugar processing plants, to the private sector. Although CBF has played an important role in promoting agricultural development, especially in the expansion of sugar cane plantations and milk production, private investment could now substitute for CBF in these activities. Such a move would be particularly appropriate in the case of CBF's sugar refineries in Santa Cruz and its milk processing plants in Cochabamba. CBF resources would then become available for other important development projects; (i) abolish price regulations for agro-based commodities that are produced under competitive conditions (chicken, eggs, coffee). The Government should only intervene in other commodity markets if it is equipped to do so--i.e. through a new unit that is capable of computing accurate production costs, see item (a) above, provided they are linked to border prices, as mentioned in (d).  xvii xviii. The report does not recommend any specific action on the consumer prices that are fixed by Municipalities. While the lifting of this control is desirable from an efficiency point of view, the problems associated with enacting a Constitutional amendment (and reducing the local authority of the States in the process) are disproportionate to any potential gains--which would mainly consist of a reduction of the variations in prices found in different retail markets but would not affect the average price level. Exchange Rate Policy xix. The exchange rate certainly has a decisive impact on agricultural prices. But the foreign exchange policy on agriculture is not examined in this report. Further study is needed to assess the domestic resource cost for different agricultural commodities, their competitiveness in foreign markets, and how they are affected by the Bolivian foreign exchange policy. Investment Policy xx. Bolivia's agricultural investment policy lacks a clear rationale. Moreover, it fails to address such critical constraints on the sector as the lack of research appropriate to farmer's needs; the lack of adequate seed varieties; the urgent need to improve soil management and conservation practices, and to reduce the pace of deforestation; the lack of feeder roads; and the need to reduce population pressures in the highlands. There are no official documents indicating which constraints on agricultural development are meant to be removed by current policies, what role individual investment projects are intended to play in this effort, or the associated borrowing and budgetary implications. Finally, analysis of the 160-project investment program for 1982-1984 and the investment policy implicit in it, shows that the fundamental constraints facing Bolivian agriculture are not addressed at all, or are only addressed through a poorly conceived and expensive strategy. This state of affairs is not unique to the 1982-1984 investment programs, it is representative of the way in which the Government has historically approached agricultural development constraints. xxi. The 1982-1984 investment program amounts to about 10% of Government capital expenditure, which is in line with the trend over the last decade. The program's composition and goals stem from a number of uncoordinated initiatives taken by several institutions--foreign aid agencies (which act according to their own perception of Bolivian development needs); Government agencies (which make proposals on an ad hoc basis); and, particularly in the case of the Regional Development Corporations, local farming interests. xxii. The program is paternalistic in its approach. It gives low priority to activities that generate positive externalities (i.e., projects for feeder roads, for research, or for developing packages appropriate to farmers' needs), counting on farmers' initiative to take economic decisions adapted to the new environment (as occurred in the case of "spontaneous  xviii migration" movements). It does, however, include a large number of rural development projects, designed to raise the productivity and incomes of selected and limited groups of farmers. The packages of benefits presented to farmers in these programs vary widely. They may include a large number of components; integrated rural development projects, for example, may provide funds for research, health, education, modern inputs, irrigation, construction works, etc. Alternatively, they may be limited to only a few of these components, or even to just one of them. The 1982-1984 program consists mainly of integrated rural development projects, which include all of the components above; projects limited to providing inputs for the production of a specific commodity to a well-defined group of farmers; and projects whose scope falls somewhere between these two extremes. The inducements most frequently used to persuade farmers to adopt the packages are extension services, demonstration farms, and credit. In some cases, credit may be made available at negative real interest rates, or inputs may be provided at no cost to recipients. xxiii. This approach has several drawbacks. First, insufficient recognition is given to informal sources of credit and extension services. In the few cases where technologies adapted to farmers' needs have been generated and their profitability demonstrated, informal rural credit markets have provided the resources required for their adoption, and the informal diffusion of knowledge had led to their widespread use. Secondly, the patchwork approach implicit in the 1982-1984 investment program leads to duplication of effort and failure to realize potential economies of scale. For example, there is no mechanism for transmitting the results of the research carried out in one integrated rural development project to other centers of research. There are also cases of two different institutions developing research on the same commodity, without sharing their results. Thirdly, strategy emphasizing the rural development approach is too expensive to be used to increase Bolivian agricultural productivity at large. Even the cheapest and best designed rural development projects have a cost per farmer of US$1,500-3,000. Assuming that these projects include components that satisfy all agricultural investment requirements, they would absorb funds equivalent to 30 to 60 years' worth of current levels of public investment in agriculture. Fourthly, rural development projects tend to serve the needs of a specific group of farmers, and to exclude those outside the project area from their benefits; they have consequently created rivalries and exacerbated political tensions. Of course, the benefits of any project are restricted in some degree; the problem is especially acute, however, in rural development projects where farmers are excluded from benefits on the basis of artificial boundaries. Fifthly, by their very nature, rural development projects put only a limited emphasis on infrastructure and research, which are important bottlenecks in Bolivian agriculture. Finally, these projects are complex, and managing them requires a relatively intensive use of Bolivia's scarce managerial resources.  xix xxiv. Most rural development projects on the Altiplano have been financed by foreign aid agencies. While there are certainly cases where such projects have been warranted, Bolivia's experience with them has been disappointing. Foreign aid agencies have now generally agreed that these projects have by and large failed to substantially raise living standards among the farmers involved. Further research is needed to assess the validity and the basis on which this consensus has formed, to assess the scope for improving the living standards of the Altiplano population, and to define an investment strategy better suited to the Altiplano's investment needs. xxv. Returns on public capital expenditures could be increased if the public investment program in agriculture was restructured by (a) reducing the number and scale of projects adopting the rural development approach and (b) increasing the resources allocated to adaptive research--which should emphasize applied farm systems research and soils management practices--feeder roads, production of improved seeds, soils conservation, and reforestation. In the case of colonization projects, this approach would imply moving away from state oriented efforts and encouraging spontaneous colonization in selected areas of the lowlands. The full potential of this enormous region (some 80 million ha.) is not known, however, and the Government has not yet defined a strategy to promote its development while preserving its ecological equilibrium. xxvi. The restructuring of agricultural investment needs to be accompanied by a carefully designed strategy towards agriculture. The report therefore recommends that the Government develop a medium term strategy for the sector that would specify (i) the role of domestic executing agencies and of foreign aid agencies in agricultural development; (ii) the coordinating mechanisms between Central Government agencies and Development Corporations; (iii) the fiscal and external resources needed; and (iv) the contribution of each individual project to the overall strategy. xxvii. It will take time to translate this new approach into action; meanwhile, however, foreign aid agencies can play an important role in speeding the process up and increasing its effectiveness. It is now clear that the Bolivian Government cannot finance activities that require intensive use of technical expertise, or ones in which it is important to retain a staff that collects institutional knowledge and experience over time. This constraint is particularly important in the fields of research and planning--areas in which foreign aid agencies could usefully finance programs whose staff would be sheltered from Bolivian political and financial cycles. This approach was successfully used in the 1950s and 1960s. xxviii. The report has not recommended increasing expenditures on extension services but changing the type of extension the current funds are financing. Experience in Bolivia has shown two things. First, the main impediment to the adoption of more productive technologies is either that they are not available or, if they are available, that they are not adapted  xx to farmers' needs. In the past, when suitably adapted technologies have been generated, they have been diffused without needing support from a conventional extension service. The speed of this diffusion could be accelerated through low cost extension services. Secondly, given the large number of small farmers in Bolivia, a conventional system of training and regular visits would cost too much. The report therefore suggests that efforts concentrate on low cost extension services, i.e. promotional systems, courses involving exhibitions, radio programs, demonstration farms, and working with leaders of farming communities. xxix. Similarly, the report does not conclude that credit is a major bottleneck in the successful adoption of new technologies and agricultural development at large. While formal credit services can be very useful in promoting technical innovation, new technologies have been adopted in Bolivia without its support, and informal rural credit markets appear to have played an active role in this as well as in supplying regular credit needs. This does not imply that BAB should not be restructured in order to increase its operational efficiency and finance medium and long-term investments, but rather that the widespread use of credit components in rural development projects ought to be reviewed.  xxi RESUMEN Y CONCLUSIONES i. En Bolivia es dificil ser productor agropecuario. Mas que cual- quier otro pais sudamericano, Bolivia carece de 4nstituciones adecuadas de las que puedan depender los productores para recibir asesoramiento tec- nico. El credito resulta dificil de obtener. El envio de los productos al mercado es un proceso complicado y que lleva tiempo. En las zonas en que la tierra es barata las familias campesinas viven en un aislamiento casi total. Como resultado, mas de dos terceras partes de los productores agropecuarios bolivianos viven y trabajan en una economia de subsistencia y su participaci6n en el mercado es limitada. Dado que apenas obtienen lo necesario para sobrevivir, hasta una pequenia fluctuaci6n de sus ingresos puede originar verdaderas penalidades. ii. En Bolivia hay unos 700.000 productores agropecuarios. En total, viven del sector agropecuario unos 3 millones de los 5,7 millones de habitantes del pais. Esta poblaci6n habita en tres regiones agricolas: el Altiplano (60%), los valles (20%) y los llanos (20%). Cada una de estas regiones tiene sus propios problemas especiales. En el Altiplano, los agricultores sufren condiciones ecol6gicas dificiles, que solamente permiten un cultivo al aiio. Trabajan en minifundios de baja productividad cuyos suelos estan agotados por varios siglos de explotaci6n intensiva, con tecnicas deficientes de conservaci6n del suelo y semillas debilitadas. El cultivo de la tierra esta orientado a la subsistencia. Predominan los productos de consumo corriente y las hortalizas, y hay poco contacto con los mercados. El agricultor del Altiplano vende menos del 30% de lo que produce. No obstante, parece haber grandes posibilidades de mejorar esa situaci6n si se adoptan y difunden tecnologias apropiadas. iii. Los agricultores de los valles trabajan en condiciones climato- l6gicas mis favorables y con un suelo mejor. Las propiedades suelen tener una extensi6n de unas 5 ha y la precipitaci6n pluvial esta bien distri- buida a lo largo del anio. Estan relativamente dispuestos a realizar ope- raciones en el mercado, y los cultivos comerciales (cafe, coca, cacao y frutas) constituyen una fuente importante de ingresos; la cria de ganado lechero es tambien una actividad importante tradicional en la zona de Cochabamba. A pesar del bajo nivel de productividad, las condiciones eco- l6gicas relativamente favorables permiten obtener dos cosechas al anio. El obstaculo principal para aumentar la producci6n agropecuaria en los valles es la falta de acceso a los mercados. Aparte de las zonas cercanas a las principales ciudades del Altiplano --La Paz, Cochabamba, Sucre, Oruro-- en los valles hay pocos caminos transitables en todo tiempo y son generalmente inaccesibles. Con frecuencia es imposible transportar mer- cancias desde las fincas hasta los lugares en que puedan transportarse a los mercados y, en consecuencia, los agricultores de los valles no tienen estimulo para ampliar la producci6n al nivel que en potencia podrian alcanzar.  xxii iv. El clima y la ecologia en los llanos van desde las condiciones amaz6nicas tropicales y h~unedas hasta los suelos semidridos pero de gran calidad del Chaco. La zona de Santa Cruz ha experimentado un cierto desa- rrollo durante los 30 ultimos anios, tras la construcci6n de una via f6rrea que la une con Seo Paulo y de una carretera que va a Cochabamba (la cual ya tenia conexi6n por carretera y por ferrocarril con La Paz). El enlace de Santa Cruz con los mercados de productos estimul6 la agricultura comer- cial para substituir productos importados por productos del pais (como por ejemplo azucar, arroz, algod6n y semillas oleaginosas) en los mercados urbanos del Altiplano. El desarrollo de estos cultivos se vio tambien favorecido por la Reforma Agraria de 1952, que permiti6 a los campesinos del Altiplano obtener trabajo estacional en la agricultura comercial. En forma andloga, la creaci6n de un enlace aereo con los Ilanos septentriona- les estimul6 el desarrollo de la ganaderia en la zona. Se utilizaron aviones baratos excedentes de la Segunda Guerra Mundial para transportar carne vacuna a las zonas de consumo; a mediados del decenio de 1960 la carne vacuna boliviana habia reemplazado por completo a la de importaci6n. v. Los productores mas dinamicos de Bolivia son los de la regi6n de Santa Cruz. Estan bien organizados en poderosas asociaciones que negocian los precios con el Gobierno y las agroindustrias, financian proyectos de investigaci6n que complementan la labor de las estaciones de investigaci6n estatales, ofrecen asesoramiento tecnico a sus asociados y (en algunos casos) participan en la comercializacion. vi. Los llanos ofrecen enormes posibilidades de expansi6n agropecua- ria. Ahora bien, pronto se habra completado la substituci6n de las impor- taciones, y la ulterior expansi6n de la produccion agropecuaria dependera de que se logre conquistar los mercados del exterior. A su vez, esto exi- gird la liberalizaci6n de las restricciones impuestas por el gobierno al comercio exterior, nuevas inversiones en instalaciones de almacenamiento, en infraestructura de transporte y en investigaciones para mejorar la calidad de la producci6n interna al nivel internacional, y la creaci6n de redes de comercializaci6n capaces de canalizar las exportaciones agrope- cuarias y de atender los mercados exteriores. vii. La mayor parte de la intervenci6n estatal en el sector agrope- cuario ha sido en forma irregular y ha tenido lugar a partir del decenio de 1950, por lo general como resultado de recomendaciones de organismos de ayuda exterior, presiones de grupos especificos de productores, exigencias de grupos de presi6n politicos importantes y de intereses tecnocraticos creados dentro de la creciente maquinaria estatal y, a veces, con el fin de aliviar la pobreza de los campesinos y de aumentar su productividad. No es de sorprender, pues, que el resultado haya sido una politica de pre- cios y de inversi6n mal definida, que no ha sido expresada debidamente en ningun documento oficial o extraoficial ni en ninguin documento de tra- bajo. A lo largo de los aiios se han promulgado decretos, leyes y disposi- ciones reglamentarias con caracter ad hoc. viii. Politicas de precios. La intervencion del Gobierno en la fija- ci6n de los precios de los productos agropecuarios varia de un producto a otro, y los instrumentos de politica se han definido de acuerdo con las  xxiii caracteristicas concretas de cada caso. Basicamente, estA restringido el comercio de productos agropecuarios, en el sentido de que ningun producto puede exportarse de Bolivia sin la autorizaci6n del Ministerio de Indus- tria, Comercio y Turismo (MICT); ademas, el Estado posee el monopolio de la exportaci6n de algunos productos como el arroz. La importaci6n de pro- ductos agropecuarios se halla restringida en forma analoga mediante la concesi6n de licencias y la celebraci6n de convenios de cuotas entre los importadores y el MICT. La importaci6n de trigo, que representa la parte principal del consumo interno, es un monopolio estatal. Despues de haber aislado el mercado interno del mercado internacional, el Gobierno trata de influir en los precios por medio de mecanismos como la fijaci6n de los precios al productor, la intervenci6n en la comercializacion y elaboraci6n de productos agropecuarios y la fijaci6n selectiva de cuotas de importa- ci6n y exportacion para los productos agroindustriales. Algunos casos representativos que se analizan en este informe sirven de ejemplo de la forma en que la intervenci6n estatal ha evolucionado a lo largo del tiempo. ix. En el caso de la carne de vacuno, una vez que los productores nacionales pasaron a ser los proveedores principales del consumidor boli- viano, el Estado intervino para estabilizar el precio interno mediante :a prohibici6n ocasional de la exportaci6n, cuotas de exportaci6n y fijaci6n de los precios en los mercados de productores y consumidores. En el caso del caf6, las condiciones del mercado son tales que no puede mantenerse un nivel de precios al productor; por consiguiente, el Gobierno se ha limi- tado a controlar los precios al consumidor y a regular la exportaci6n. x. En el caso de los productos utilizados como insumo por las agro- industrias estatales (principalmente la leche y la cania de azucar), las politicas de precios se han formulado con el objeto de maximizar la utili- zaci6n de las instalaciones. Este objetivo ha dado origen a una gran variedad de distintas disposiciones y medidas sobre los precios, y los resultados han sido variables. Por ejemplo, la politica de precios de la leche ha tenido por objeto aumentar el suministro de materia prima a fin de elevar el bajo nivel actual de utilizaci6n de las plantas de elabora- ci6n, pero ese nivel continua siendo bajo. En cambio, en el caso de la cafia de azucar los precios fijados oficialmente han estimulado el sumi- nistro de materias primas muy por encima de la capacidad de refinaci6n de los ingenios: con el fin de evitar un exceso de oferta, hay una serie compleja de disposiciones reglamentarias que impiden la participaci6n libre de los agricultores en la producci6n de cafia de azucar y hasta obstaculiza los cambios tecnol6gicos para aumentar la productividad. xi. Tanto el arroz como el trigo estan sometidos a un regimen espe- cial (y distinto). Ambos productos son cultivados por pequenios agriculto- res y constituyen articulos alimenticios importantes para la poblaci6n urbana. En consecuencia, el Gobierno interviene extensamente en la fija- ci6n de los precios de estos dos productos, tratando de aumentar la pro- ducci6n interna y de mantener estables los precios para los consumidores urbanos. Ha creado una empresa de comercializaci6n del arroz que tiene a su cargo mantener los precios fijados oficialmente. Esta empresa goza de monopolio en la comercializaci6n de la producci6n interna y en el comercio  xxiv exterior. Los resultados han sido desalentadores. La escasez frecuente de fondos ha hecho que ese organismo sea intrascendente en la comerciali- zaci6n del arroz, no guardando los precios al productor relaci6n alguna con los niveles anunciados oficialmente. El resultado principal ha sido el de aislar los mercados internos de los mercados exteriores. En el caso del arroz, el Gobierno no ha podido tampoco imponer los precios oficiales al productor, principalmente debido a que la disponibilidad de productos de importaci6n muy subvencionados ha desalentado a los molinos privados de comprar la producci6n nacional. xii. En lo que se refiere a los productos del sector agroindustrial privado (principalmente semillas oleaginosas y algod6n), el Gobierno se ha concentrado en dirigir las negociaciones de precios entre los productores y la industria privada, y en asignar cuotas de importaci6n y exportaci6n seguin evolucionen las circunstancias. xiii. A pesar de su extensa intervenci6n, el Gobierno goza de poderes discrecionales que, sorprendentemente, son muy reducidos en lo que se refiere a la politica de precios al productor. Aun cuando peri6dicamente fija los precios al productor de seis de los diez productos que se anali- zan en este informe, solamente puede mantener de hecho los precios de tres de ellos. Los precios al productor se basan en el nivel de precios inter- nacionales tan s6lo en dos casos: la soya y el algod6n. En el caso de otros productos, como por ejemplo el arroz, el trigo y el maiz, las fuer- zas del mercado han fijado muchas veces los precios por debajo de los ofi- ciales, los cuales a su vez no guardan relaci6n alguna con el nivel internacional. xiv. La forma en que el Gobiero fija los precios tiene numerosas deficiencias. En primer lugar, no son fidedignos los datos sobre los cos- tos de produccion. El Gobierno no estima los costos de producci6n sino que depende de la informaci6n facilitada por los productores. En segundo lugar, los precios al productor no suelen anunciarse en el momento ade- cuado del ciclo agricola (es decir, en el momento de sembrar). En cambio, tienden a ser anunciados en el momento de la cosecha, lo cual significa que los agricultores no pueden tener en cuenta los precios cuando deter- minan la distribuci6n o rotaci6n de los cultivos. En tercer lugar, a veces los precios permanecen fijos durante varios anos, a pesar de la fuerte inflaci6n interna. Por (iltimo, los precios oficiales tienden a permanecer fijos durante una campania agricola, independientemente de la estaci6n y sin que se tenga en cuenta el desperdicio o los costos de alma- cenamiento, ni tampoco los costos mas elevados de la producci6n de fuera de temporada. Como resultado, son escasos los incentivos para las inver- siones privadas en la infraestructura de almacenamiento y comercializacion. xv. Las politicas de precios seguidas por el Gobierno han tenido varias consecuencias negativas. i) Han distorsionado los precios de los productos agropecuarios, de manera que no coinciden con los precios inter- nacionales y, en consecuencia, han fomentado una producci6n ineficiente. La tierra y otros recursos destinados a distintos cultivos no producen rendimientos optimos. Por ejemplo, en la producci6n de cania de azucar se  xxv calcula que la producci6n de Bolivia podria obtenerse en la mitad de la tierra que actualmente se utiliza si se eliminaran las complejas disposi- ciones reglamentarias que impiden que aumente la productividad. De ese modo quedarian libres unas 30.000 ha de tierra de buena calidad en la regi6n de Santa Cruz que podrian destinarse a otros cultivos. Por otra parte, en el caso de cultivos distintos de la cania de azucar Los precios oficiales han estado con frecuencia en los ultimos aiios por debajo de los precios internacionales. ii) Las politicas de precios han dado indicacio- nes confusas sobre los precios, lo cual hace que sea innecesariamente dificil efectuar transacciones y obtener informaci6n sobre precios. De ese modo resulta mas dificil predecir los precios y queda reducida su transparencia. Los datos de que se dispone indican que las fluctuaciones mas extremas de los precios, tanto a lo largo del tiempo como en un momento determinado, ocurren en los productos sobre los que el Gobierno anuncia precios que luego no se mantienen: trigo, maiz y arroz. Esto es indicativo de que la intervenci6n estatal perturba al mercado al crear expectativas que no se cumplen y hace que aumente el riesgo que entrania la previsi6n de los precios futuros. iii) Por ultimo, las politicas de pre- cios del Gobierno han dado lugar a transferencias de ingresos implicitas o explicitas entre distintos grupos sociales; estas transferencias han sido incompatibles con la eficiencia y las consideraciones relativas a la equidad. xvi. En el presente informe no se analiza con detalle el impacto pro- ducido por la fijaci6n de precios al consumidor de los productos agrope- cuarios. Tanto el MICT como las municipalidades fijan y controlan los precios al consumidor. La lista de productos que tienen precios fijados por el MICT esta bastante bien definida; las listas de precios se publican peri6dicamente y se divulgan extensamente. La funci6n que corresponde a las municipalidades no esta tan clara. En Bolivia, cada municipalidad goza de facultades, que le concede la Constituci6n, para fijar los precios al consunidor de los productos que se vendan dentro de sus limites. En el caso de productos cuyos precios son fijados por el MICT, las transacciones que se llevan a cabo en el mercado han solido tener lugar a los precios fijados por aquel. En el caso de los productos cuyos precios no son fija- dos por el MICT, la situaci6n es muy confusa y cada ciudad sigue su propio criterio. Las municipalidades no publican peri6dicamente listas de pre- cios; cuando se publican listas, estas no se distribuyen de manera ade- cuada. Ademas, puesto que los productos cuyos precios fijan las municipa- lidades --tuberculos, frutas y hortalizas-- se cultivan y comercializan en condiciones muy competitivas, con frecuencia los precios del mercado se alejan de los oficiales. Recomendaciones sobre la politica de precios xvii. En el informe se reconoce que, por si sola, una politica ade- cuada de precios no puede estimular el desarrollo del sector agropecuario boliviano, pero si se llega a la conclusi6n de que las politicas seguidas hasta ahora han obstaculizado innecesariamente el progreso. En el informe se presentan varias recomendaciones para efectuar cambios; en particular se sugiere que el Gobierno:  xxvi a) Cree una unidad que i) formule politicas de precios para los articulos cuyos precios el Gobierno todavia tenga intenci6n de controlar, y ii) publique precios al productor de dichos articu- los en forma oportuna e integrada. b) Abandone los intentos de fijar los precios al productor de los productos agropecuarios --especialmente del maiz, arroz y trigo-- cuyos precios oficiales al productor han resultado no poderse mantener en la practica. c) Utilice precios en frontera como punto de referencia para fijar los precios internos al productor de los articulos cuyos precios el Gobierno todavia tenga intenci6n de controlar. En los casos en que los precios internacionales fluctuen ampliamente --por ejemplo, el azucar-- es l6gico que el Gobierno trate de amorti- guar los efectos de la inestabilidad de los precios internacio- nales en la economia interna. No obstante, no se puede permitir que el nivel de producci6n interno quede totalmente sin afectar por los precios internacionales. Los precios internos podrian basarse, por ejemplo, en un promedio m6vil trienal de los precios internacionales o fijarse segun el precio en la frontera +x%. d) Disuelva los 6rganos encargados de adquirir cereales a precios oficiales al productor, es decir, la Empresa Nacional de Arroz (ENA) y el Departamento de Comercializaci6n de Trigo. Ambas entidades han acumulado considerables instalaciones de almacena- miento que se han utilizado con muy poca eficiencia. En ambos casos los inversionistas privado3 participan activamente en la comercializaci6n y elaboraci6n de estos productos y podrian hacerse cargo de la funci6n desempeniada hasta ahora por el Gobierno. Dada la magnitud de las instalaciones del silo de ENA, es posible que sea dificil encontrar fondos privados lo suficientemente cuantiosos para adquirirlo. No obstante, con- viene estudiar cuidadosamente esa posibilidad. e) Elimine gradualmente el subsidio del trigo. El presente informe esta menos interesado en las consecuencias fiscales del subsidio del trigo que en sus efectos en la producci6n triguera y en la distribuci6n del ingreso. El trigo y otros articulos de primera necesidad los producen pequefios agricultores cuyos ingresos se ven afectados desfavorablemente por la competencia de los pro- ductos de importaci6n subvencionados. El Gobierno podria elimi- nar gradualmente el subsidio durante un periodo de, por ejemplo, tres anios. Si se hiciera asi los molinos privados tendrian un incentivo para comprar trigo de producci6n nacional. Ademas, quizA se verian inducidos a participar en los programas de asis- tencia tecnica y a suscribir contratos de suministro a largo plazo con los agricultores (como ha sucedido en el caso de la cebada). En el informe no se recomienda que se subvencione el  xxvii producto (la harina) en vez del insumo como medio de que el pre- cio del trigo importado y de producci6n nacional se fije sobre la misma base, ya que esto requeriria sistemas de control esta- tal de los que todavia no se dispone en Bolivia. f) Elimine gradualmente las disposiciones reglamentarias que impi- den la participaci6n en el sector productor de cania de azucar y el aumento de su productividad. g) Derogue gradualmente todas las disposiciones que regulan la exportaci6n. Es comprensible que el Gobierno este deseoso de garantizar un suministro adecuado de productos alimenticios en los mercados del pais, pero las restricciones al comercio vigen- tes han producido el efecto desfavorable de impedir la expansi6n de los mercados externos de los productos agropecuarios bolivia- nos. La eliminaci6n de estas limitaciones es un requisito pre- vio fundamental para la rapida expansi6n de la agricultura y la ganaderia comerciales bolivianas. El Gobierno podria, por ejem- plo, aumentar paulatinamente las cuotas para los bienes de exportaci6n mas importantes del pais durante un periodo de cua- tro aiios y establecer un sistema administrativo sencillo que distribuyera las cuotas entre los exportadores en el orden en que estos presentasen las correspondientes solicitudes. Al con- cluir el periodo de cuatro ainos se eliminarian todas las res- tricciones. El impuesto de 8% sobre la exportaci6n de productos agropecuarios podria eliminarse inmediatamente. No tiene funda- mento econ6mico alguno la gravaci6n de una actividad que todavia se encuentra en su infancia (especialmente si se tiene en cuenta que la recaudaci6n de este impuesto representa una fracci6n poco importante de los ingresos fiscales del Estado). h) Investigue la posibilidad de traspasar al sector privado algunas de las principales agroindustrias de la CBF, especialmente las plantas de elaboraci6n de leche y azucar. Si bien la CBF ha desempeniado un papel importante en el desarrollo agropecuario, especialmente en la expansi6n del cultivo de la cania de azucar y en la producci6n lactea, la inversion privada podria ahora reem- plazar a la CBF en estas actividades. Esto seria especialmente adecuado en el caso de los ingenios azucareros de Santa Cruz y en el de las plantas industriales de leche en Cochabamba. Entonces los recursos de la CBF quedarian disponibles para otros proyectos importantes de desarrollo. i) Derogue las disposiciones que regulan los precios de los produc- tos agropecuarios que se producen en condiciones competitivas (pollos, huevos, cafe). El Gobierno debera intervenir unica- mente en otros mercados de productos si dispone de los medios necesarios para ello, es decir, por medio de una nueva entidad que est6 en condiciones de calcular con precisi6n los costos de producci6n (vease el apartado a) anterior), a condicion de que esten vinculados a los precios en frontera como se ha mencionado en el apartado d).  xxviii xviii. En el informe no se recomienda ninguna medida especifica sobre los precios al consumidor que fijan las municipalidades. Aunque la elimi- naci6n de este control es conveniente desde el punto de vista de la efi- ciencia, los problemas que entrania la promulgaci6n de una enmienda consti- tucional (y la reducci6n de la autoridad de los departamentos al mismo tiempo) son desproporcionados en relaci6n con las posibles ventajas, las cuales consistirian principalmente en una reducci6n de las variaciones de los precios entre los distintos mercados al por menor pero no afectarian al nivel medio de precios. Politica cambiaria xix. Sin duda alguna el tipo de cambio ejerce una gran influencia en los precios agropecuarios, pero en este informe no se examinan los efectos de la politica cambiaria en el sector agropecuario. Es necesario efectuar mas estudios para determinar el costo de los recursos internos correspon- diente a los distintos productos agropecuarios, su competitividad en los mercados exteriores y la forma en que se ven afectados por la politica cambiaria boliviana. Politica de inversiones xx. La politica de inversiones agropecuarias de Bolivia carece de un fundamento l6gico y claro. Ademas, no aborda problemas importantes del sector como la falta de investigaciones que sean adecuadas a las necesida- des del productor; la falta de variedades de semillas adecuadas; la nece- sidad urgente de mejorar las practicas de ordenaci6n y conservaci6n del suelo y de reducir el ritmo de deforestaci6n; la falta de caminos de acceso, y la necesidad de reducir la presi6n demografica en el Altiplano. No hay documentos oficiales que indiquen cuAles son los obstAculos al desarrollo agropecuario que se pretende eliminar mediante las politicas vigentes, que papel corresponde en este intento a los diversos proyectos de inversi6n o cuAles son las repercusiones para el endeudamiento y el presupuesto. Por ultimo, el analisis del programa de inversiones en 160 proyectos para 1982-1984 y de la politica de inversiones que dicho pro- grama implica, indica que los obstAculos fundamentales que tiene ante si el sector agropecuario boliviano no se estan abordando en absoluto, o se abordan unicamente por medio de una estrategia mal concebida y costosa. Esta situaci6n no es exclusiva de los programas de inversion de 1982-1984 sino que es representativa de la forma en que el Gobierno ha abordado tra- dicionalmente los problemas del desarrollo agropecuario. xxi. El programa de inversiones de 1982-1984 asciende aproximadamente al 10% de los gastos pdblicos de capital, lo cual estA de acuerdo con la tendencia observada durante el ultimo decenio. La composici6n y las metas del programa provienen de diversas iniciativas no coordinadas que han sido tomadas por varias instituciones: organismos de ayuda exterior (que actdan de acuerdo con su propia idea de las necesidades de desarrollo de Bolivia); los organismos puiblicos bolivianos (que hacen propuestas con caracter ad hoc) y, especialmente en el caso de las corporaciones regiona- les de fomento, los intereses agropecuarios locales.  xxix xxii. El programa tiene un enfoque paternalista. No concede prioridad a las actividades que produzcan efectos externos positivos (es decir, pro- yectos para caminos de acceso, para investigaci6n o para establecer sub- proyectos adecuados para satisfacer las necesidades de los productores), contando con la iniciativa de los productores para adoptar decisiones eco- n6micas que se adapten a las nuevas circunstancias (como sucedi6 en el caso de los movimientos migratorios "espontaneos"). No obstante, si incluye un gran n~umero de proyectos de desarrollo rural, que tienen por objeto mejorar la productividad y aumentar los ingresos de ciertos grupos limitados de campesinos. El conjunto de beneficios que se ofrecen a los productores en estos programas varia mucho. En ellos pueden figurar un gran nuimero de componentes; por ejemplo, los proyectos de desarrollo rural integrado pueden proporcionar fondos para investigaci6n, salud publica, educaci6n, riego, obras de construcci6n, etc. Tambien pueden limitarse tan s6lo a algunos de estos componentes, o hasta a uno solo de ellos. El programa de 1982-1984 consiste principalmente en proyectos de desarrollo rural integrado, que comprenden todos los elementos antes mencionados; proyectos que se limitan a proporcionar insumos para la producci6n de determinados articulos a un grupo bien definido de productores y proyectos comprendidos entre estos dos extremos. Los incentivos que se utilizan con mayor frecuencia para persuadir a los productores a que adopten los pro- yectos son servicios de extensi6n agropecuaria, granjas de extension y credito. En algunos casos el credito se ofrece a tipos de inter6s reales negativos, o los insumos se proporcionan sin costo alguno para los beneficiarios. xxiii. Este enfoque tiene varios inconvenientes. En primer lugar, no se da importancia suficiente al cr6dito ni a los servicios de extensi6n provenientes de fuentes no oficiales. En los pocos casos en que se ha elaborado una tecnologia adaptada a las necesidades de los productores y se ha demostrado su rentabilidad, los mercados rurales no estructurados de credito han proporcionado los recursos necesarios para su adopci6n, y la divulgaci6n no organizada de los conocimientos ha dado lugar a que se difundiera su utilizaci6n. En segundo lugar, el enfoque fragmentado que implica el programa de inversiones de 1982-1984 da lugar a duplicaci6n de esfuerzos y a que no se obtengan las posibles economias de escala. Por ejemplo, no hay ningun mecanismo para comunicar los resulados de las investigaciones efectuadas en un proyecto de desarrollo rural integrado a otros centros de investigacion. Asimismo hay casos en que dos institucio- nes investigan el mismo producto sin comunicarse mutuamente los resulta- dos. En tercer lugar, la estrategia que hace hincapie en el desarrollo rural es demasiado costosa para aplicarla con el fin de aumentar la pro- ductividad agropecuaria boliviana en general. Aun los proyectos de desa- rrollo rural mas econ6micos y mejor diseiiados tienen un costo por agricul- tor de US$1.500 a US$3.000. Suponiendo que estos proyectos contengan com- ponentes que satisfagan todas las necesidades de inversion agropecuaria, absorberian fondos equivalentes al valor de las inversiones publicas actuales en el sector agropecuario durante un periodo de 30 a 60 anios. En cuarto lugar, los proyectos de desarrollo rural tienden a atender las  xxx necesidades de un grupo especifico de productores y a excluir de los bene- ficios que reporte a los que se hallen fuera de la zona del proyecto; como consecuencia, han creado rivalidades y exacerbado las tensiones politi- cas. Por supuesto, los beneficios que reporta cualquier proyecto son de caracter limitado en cierto sentido; sin embargo, el problema reviste caracteristicas especialmente agudas en los proyectos de desarrollo rural en los que se excluye a los productores de percibir los beneficios basan- dose en limites artificiales. En quinto lugar, por su caracter intrin- seco, los proyectos de desarrollo rural prestan solamente una atenci6n limitada a la infraestructura y la investigaci6n, que tienen deficiencias importantes en el sector agropecuario boliviano. Por ultimo, estos pro- yectos son complejos y su administraci6n exige una utilizaci6n relativa- mente intensiva del personal directivo escaso de Bolivia. xxiv. La mayoria de los proyectos de desarrollo rural del Altiplano han sido financiados por organismos de ayuda exterior. Aun cuando sin duda hay casos en los que dichos proyectos han estado justificados, la experiencia obtenida en Bolivia con los mismos ha sido decepcionante. Los organismos de ayuda exterior estan ahora de acuerdo en general en que estos proyectos no han logrado en terminos generales mejorar considerable- mente el nivel de vida de los productores afectados. Es preciso realizar nuevos estudios para determinar la validez y los fundamentos de esta tesis, para evaluar las posibilidades de mejorar el nivel de vida de la poblaci6n del Altiplano y para definir una estrategia de inversi6n mas adaptada a las necesiadades de inversi6n de esa regi6n. xxv. Podria aumentarse la rentabilidad del capital pdblico invertido si el programa de inversiones publicas en el sector agropecuario se rees- tructurara a) reduciendo el numero y magnitud de los proyectos que adoptan el enfoque de desarrollo rural y b) se aumentaran los recursos destinados a investigaci6n adaptiva --que debe hacer hincapi6 en la investigaci6n aplicada de sistemas agricolas y en las practicas de conservaci6n del suelo-- caminos de acceso, la producci6n de semillas mejoradas, la conser- vaci6n del suelo y la repoblaci6n forestal. En el caso de proyectos de colonizaci6n, este enfoque significaria alejarse de las actividades esta- tales y estimular la colonizaci6n espontanea en determinadas zonas selec- cionadas de los llanos. No obstante, se desconocen las verdaderas posibi- lidades que ofrece esta enorme regi6n (de unos 80 millones de hectareas), y el Gobieno no ha decidido todavia una estrategia para fomentar su desa- rrollo al propio tiempo que mantiene el equilibrio ecol6gico. xxvi. La reestructuraci6n de las necesidades de inversi6n agropecuaria debe ir acompaiiada de una estrategia cuidadosamente concebida y orientada hacia el sector agropecuario. Por consiguiente, en el informe se reco- mienda que el Gobierno formule una estrategia a mediano plazo para el sec- tor en la que se especifique i) la funci6n que corresponde en el desarro- llo del sector agropecuario a los organismos nacionales ejecutores de los proyectos y a las instituciones de ayuda exterior; ii) los mecanismos coordinadores entre los organismos del Gobierno Central y las corporacio- nes de desarrollo; iii) los recursos fiscales y externos necesarios, y iv) la aportaci6n de cada proyecto a la estrategia global.  xxxi xxvii. Hari falta tiempo para convertir en acci6n este nuevo enfoque; no obstante, los organismos de ayuda exterior pueden entretanto contribuir de manera decisiva a acelerar el proceso y mejorar su eficacia. Ahora se ve con claridad que el Gobierno boliviano no puede financiar actividades que exijan una utilizaci6n inte-nsiva de conocimientos tecnicos ni activi- dades en las que sea importante mantener personal que adquiera con el tiempo conocimientos institucionales y experiencia. Esta limitaci6n reviste especial importancia en lo que se refiere a la investigaci6n y planificaci6n, aspectos en los que los organismos de ayuda exterior podrian financiar adecuadamente programas cuyo personal no tendria nada que ver con los ciclos politicos y financieros bolivianos. Este enfoque se aplic6 con buenos resultados en los decenios de 1950 y 1960. xxviii. En el informe no se recomienda aumentar los gastos destinados a servicios de extensi6n agropecuaria sino mAs bien modificar el tipo de esos servicios que se financia con los fondos actualmente disponibles. La experiencia obtenida en Bolivia ha demostrado dos cosas. Primero, el obstaculo principal para la adopci6n de tecnologias mas productivas es que no se dispone de las mismas o, si se cuenta con ellas, que no se adaptan a las necesidades de los productores. En el pasado, cuando se han aplicado tecnologias bien adaptadas, se han difundido sin necesidad de contar con los servicios de extensi6n tradicionales. La rapidez de esta divulgaci6n podria acelerarse por medio de servicios de extensi6n de bajo costo. Segundo, dado el gran numero de pequeiios productores que hay en Bolivia, el establecimiento de un sistema tradicional de capacitaci6n y de visitas peri6dicas seria demasiado costoso. Por lo tanto, en el informe se pro- pone que se concentren los esfuerzos en servicios de extensi6n de bajo costo, es decir, en sistemas de promoci6n, cursillos unidos a exhibicio- nes, programas de radio, granjas de demostraci6n y colaboracion estrecha con los lideres de las localidades rurales. xxix. En forma analoga, en el informe no se llega a la conclusi6n de que el credito constituye un obstaculo importante para la adopci6n satis- factoria de nuevas tecnologias y el desarrollo agropecuario en general. Si bien es cierto que los servicios de credito estructurados pueden ser muy utiles para fomentar la innovaci6n tecnica, en Bolivia se han adoptado nuevas tecnologias sin contar con ellos, y parece que los mercados de cre- dito rural no estructurados han desempeiiado un papel importante en este caso y tambien han atendido las necesidades regulares de credito. Esto no significa que el BAB no deba ser reorganizado con el fin de mejorar la eficiencia de sus operaciones y de sus medios financieros e inversiones a largo plazo, sino mas bien que debe reexaminarse la utilizacion generali- zada de componentes de credito en los proyectos de desarrollo rural.  xxxii RESUME ET CONCLUSIONS i. I1 est difficile d'exister en tant que paysan en Bolivie. Plus que dans tout autre pays de l'Amerique du Sud, l'agriculteur bolivien qui desire obtenir des conseils techniques ne peut s'adresser qutA des institutions insuffisamment equipees pour cela. I1 est aussi difficile A ces paysans d'obtenir des credits. C'est aussi un exercice long et complique que d'envoyer les produits agricoles au marche. Dans les zones oi la terre n'est pas chare, les menages agricoles vivent dans un isolement quasi-total. De ce fait, plus des deux tiers des agriculteurs de Bolivie vivent et travaillent au niveau de subsistance et leur participation au marche est tras limit6e. Avec des revenus qui les placent ainsi a la limite de la survie, les paysans peuvent gtre tres serieusement affectes par la moindre fluctuation dans ces revenus. ii. I1 y a quelque 700.000 agriculteurs en Bolivie. Au total, le secteur agricole compte environ 3 millions de personnes sur les 5,7 millions d'habitants du pays. Ces paysans vivent dans trois regions -- l'Altiplano (60 %), les Vallees (20 %), et lea Basses-terres (20 %). Chacune de ces regions a ses propres problames. Sur l'Altiplano, les paysans font face A des conditions ecologiques difficiles qui ne permettent qu'une seule rgcolte par an; ils travaillent sur des minifundia A faible productivitg dont les sols ont etg epuises par plusieurs siacles d'utilisation intensive, avec des techniques inadequates pour la gestion des terres et avec des semences bien affaiblies. La culture est orient6e vers la subsistance. Lea cultures vivrigres et les l