Document de La Banque Mondiale A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES Rapport No. 4 1 9 2 - F RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE BENIN - PROJET D'ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) 24 n o v e m b r e 1 9 8 2 t ~ & a r t e m ~ n dt e l ' e v a l u a t i o n r:tros<eective des o p e r a t i o n s TRADUCTION NON-OFFICIELLE A TITRE D'INFORMATION Le present document fait I'objet d'une diffusion restreinte. et ne peut Ctre utilise par ses destinataires que dans I'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut etre autrement divulguee sans I'autorisation de la Banque Mondiale. ABREVIATIONS CARDER - Centre d ' a c t i o n r6gional pour l e dbveloppement r u r a l CFDT - Compagnie f r a n q a i s e pour l e d6veloppement des f i b r e s t e x t i l e s BPD - Bureau d t e t u d e e t de p l a n i f i c a t i o n FAC - Fonds d ' a i d e e t de coopikation MDRAC - Ministkre du diiveloppement r u r a l e t de 1 ' a c t i o n coopiirative MRAO - Mission rkgionale de l a Banque mondiale en Afrique de 1 ' 0 u e s t (Abidjan) SONACEB - Socikte n a t i o n a l e pour l a commercialisation e t 1' e x p o r t a t i o n du Benin SONACO - S o c i & t &n a t i o n a l e a g r i c o l e pour l e coton SONAGRI - Soci6tG n a t i o n a l e pour l a production a g r i c o l e RAPPORT D ' EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET BENIN - PROJET D 'ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) TABLE DES MATIERES Pages Preface ............................................................. i Donnbes de base .................................................... ii Points essentiels ................................................... iii RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET I. RESUME DU PROJET .......................................... 1 POINTS IMPORTANTS ......................................... Elaboration du projet ................................... 4 Supervision de 1'IDA .................................... 5 Exkcution ............................................... 6 Conclusions generales ................................... 7 Annexe I : Commentaires requs du Gouvernement de la Republique Populaire du Benin I. Introduction .............................................. 11. Elaboration du projet ..................................... 111. Execution ................................................. IV. La qualite de l'assistance technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. V. Degrb d'eff icacite et developpement des institutions . . . . . . VI. Impact du Projet .......................................... VII. RBsume et concLusions .................................... Tableau : Depenses effectives et estimees au titre du credit ....... Cartes Le present document fait l'objet d'une diffusion restreinte. I1 ne peut 6tre utilise par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut &re divulguhe sans l'autorisation de la Banque mondiale. RAPPORT D 'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET BENIN - PROJET D ' ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) e t de c e rapport e s t de p r e s e n t e r une evaluation r Q t r o s p e c t i v e ~ ' o jb du P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique au Benin, pour lequel l e Credit 716-BEN, d'un .montant de 1,7 m i l l i o n de d o l l a r s , a &ti5 approuvb en juin 1977. A l a d a t e de c l e t u r e , en janvier 1982, un r e l i q u a t de 119.251 d o l l a r s a &t& annul&. Ce document comprend, d'une p a r t , l e rapport d'evaluation retrospec- t i v e Q t a b l i par l e Departement de 1' evaluation r e t r o s p e c t i v e des operations e t , d ' a u t r e p a r t , un rapport d'achhvement du p r o j e t prepark par l e Bureau regional Afrique de l l O u e s t e t d a t e du 7 a v r i l 1982. LIQvaluation r e t r o s - p e c t i v e du p r o j e t a e t e &laborbe s u r l a base des documents suivants : l e Rapport du Prbsident (No P-2040-BEN) du 5 mai 1977, 1'Accord de c r e d i t du 6 juin 1977, e t l e rapport d'achevement. O n a 6galement tenu compte de l a correspondance kchangbe avec 1' ~mprunteur, des memorandums i n t e r n e s de l a Banque s e trouvant dans l e s d o s s i e r s , e t d ' e n t r e t i e n s avec l e s agents de l a Banque q u i s e sont occup6s du p r o j e t . Un exemplaire de l a premiere version du rapport a k t 6 a d r e s s i h 1'Emprunteur le 4 aodt 1982. Les commentaires requs du Gouvernement du Benin f i g u r e n t en Annexe I du memorandum. Les corrections e t changements s u g g i r i s ont Q t e incorpor6s dans l e t e x t e e t , s i n e c e s s a i r e , i n t r o d u i t s en bas de page. La premibre version a e t e egalement envoyhe au F A C (Fonds d ' a i d e e t de cooperation), cof i n a n c i e r du p r o j e t , mais aucun commentaire n ' a 6 t 6 requ. Les responsables de 1' evaluation rhtrospect i v e ont jug4 que l e rap- p o r t d'achevement du p r o j e t 6 t a i t complet, a n a l y s a i t correctement l e s p r i n c i - paux succhs e t Bchecs du p r o j e t e t q u ' i l n V ya v a i t aucune raison d'en contes- ter l e s conclusions. L'objet du present rapport e s t d'analyser c e r t a i n s p o i n t s q u i n'ont e t 6 que brievement Qvoques dans l e rapport d'achevement, notamment l e s f a i b l e s s e s de formulation du p r o j e t , l a q u a l i t i de l a supervi- s i o n de 1' IDA, e t l e s f a c t e u r s i n s t i t u t i o n n e l s e t personnels qui ont pu c r b e r des d i f f i c u l t d s d'execution. RAPPORT D 'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROXT BENIN - PROXT D 'ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) FAITS SAILLANTS Le P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique f a i s a i t s u i t e au Pro jet Zou- Borgou de c u l t u r e du coton (Cr&dit 307-BEN approuvk en mai 1972), q u i v i s a i t a a c c r o i t r e l a production du coton e t des c u l t u r e s v i v r i h r e s , mais n ' a v a i t pas a t t e i n t s e s o b j e c t i f s . Le p r o j e t d e v r a i t c o r r i g e r l e s f a i - b l e s s e s l e s p l u s graves du P r o j e t de Zou-Borgou en renforqant l e s i n s t i t u - t i o n s e t en a i d a n t l e Gouvernement a p l a n i f i e r e t a appliquer une p o l i - t ique a g r i c o l e . Plus prdcis6ment , i l prQvoyait 1' o c t r o i d'une a s s i s t a n c e technique e t i a f o u r n i t u r e de vehicules e t d e matQriel pour : a i d e r l a SONAGRI a renforcer s a comptabilitC e t s a g e s t i o n f i n a n c i k e , a former son personnel e t a Q t a b l i r une Direction des Qtudes e t de l a p l a n i f i c a t i o n ; entreprendre un programme de m u l t i p l i c a t i o n des semences de mays; priiparer de p e t i t s p r o j e t s p i l o t e s de diiveloppement r u r a l ; exiicuter un programme de recherche appliquee e t d e formation; e t entreprendre des enqudtes a g r i - c o l e s d e t a i l l i i e s dans l e s provinces de Zou e t de Borgou. Le p r o j e t a coiite 3 , 2 m i l l i o n s de d o l l a r s , s o i t 23 % de p l u s que l e s estimations i n i t i a l e s . I1 a i t 6 finance par I IDA (& r a i s o n de 1 , 6 m i l l i o n de d o l l a r s au l i e u de 1 , 7 m i l l i o n approuve i n i t i a l e m e n t ) , l e Fonds d ' a i d e e t de cooperation (PAC) (1 m i l l i o n de d o l l a r s ) e t l e Bhnin (600.000 d o l l a r s ) . Compte tenu de l a n k c e s s i t e d ' achever l a p r e p a r a t i o n des p r o j e t s r e l a i s , l a d a t e de c l b t u r e a & t i r e p o r t e e de septembre 1979 & j a n v i e r 1982. ~'ex&cution de ce p r o j e t n ' a pas k t i t r & s r e u s s i e e t l a p l u p a r t d e s e s o b j e c t i f s n ' o n t pas e t e a t t e i n t s . I1 a essentiellement a b o u t i B l a prkparation des p r o j e t s de diiveloppement de Zou e t de Borgou e t a permis ii l a Banque de maintenir une presence dans l ' a g r i c u l t u r e au Bbnin e t d ' am&- l i o r e r son dialogue avec l e Gouvernement beninois. L e s principaux pro- bl&mes rencontrks pendant l ' e x 6 c u t i o n s o n t a t t r i b u a b l e s & l a conception du p r o j e t , q u i C t a i t t r o p ambitieuse, f a i b l e s s e q u i a e t e tres aggravde par l ' i n e f f i c a c i t e des s e r v i c e s des e x p a t r i e s e t par l ' i n s u f f i s a n c e de s o u t i e n de l ' a d m i n i s t r a t i o n l o c a l e . Les p o i n t s s u i v a n t s presentent un i n t C r d t p a r t i c u l i e r : - parmi l e s dCfauts de formulation du p r o j e t , q u i ont contribu6 aux mauvais r h s u l t a t s , i l f a u t c i t e r le nombre excessif d'&l&ments, l a mauvaise d e f i n i t i o n de c e r t a i n e s a c t i v i t e s du p r o j e t , e t l e c a r a c t e r e peu r e a l i s t e des o b j e c t i f s (Mkmorandum dtBvaluation rCtrospective du p r o j e t (MERP) par. 9 a 11; Rapport d'achevement du p r o j e t (RAP), p a r . 2.01, 3.04, 4 . 0 1 e t 7 . 0 1 ) ; - l e s missions de s u p e r v i s i o n de 1' IDA o n t m i s l ' a c c e n t s u r l a pr6para- t i o n de p r o j e t s r e l a i s e t ont accept6 que c e r t a i n e s a c t i v i t e s , q u i ne s e r a i e n t pas menees dans l e cadre de ce p r o j e t , l e s o i e n t au t i t r e des p r o j e t s r e l a i s . Pour pragmatique que s o i t c e t t e a t t i t u d e , e l l e n ' a pas stimulii e t encourage5 l a r e a l i s a t i o n de c e r t a i n s elements i n i t i a l e m e n t prevus au p r o j e t (MERP, par 12; R AP p a r . 3.19-3.20); - c e r t a i n s e x p a t r i e s s o n t arrive5s en r e t a r d , i l s e5taient en nombre i n s u f f i s a n t e t manquaient de competence e t l a d u r i e de l e u r c o n t r a t 6 t a i t t r o p c o u r t e pour l e u r permettre d f g t r e e f f i c a c e s (MERP, p a r . 13; RAP, p a r . 3.02, 3 . 1 1 e t 4.02); e t - l e p r o j e t a s o u f f e r t du manque d f i n t e r i 5 t que l u i p o r t a i t l e Gouverne- ment , de l a mauvaise performance des i n s t i t u t i o n s e t n ' a pas r e u s s i ti changer l e s p o l i t i q u e s a g r i c o l e s (MERP, p a r . 14; RAP, par 2.06, 5 . 0 1 e t 6.02). RAPPORT D ' EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET BENIN - PROJET D ' ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) RESUME DU PROJET L/ 1. Le P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique f a i t s u i t e au P r o j e t Zou-Borgou de c u l t u r e du coton (Credit 307-BEN, approuvQ en mai 1972), q u i v i s a i t a augmen- t e r l a production du coton e t des c u l t u r e s v i v r i i r e s dans l e s provinces du Zou e t du Borgou gr6ce h l a f o u r n i t u r e de s e r v i c e s de v u l g a r i s a t i o n , de c r b d i t e t de commercialisation ou au renforcement des i n s t i t u t i o n s o f f r a n t des s e r - v i c e s de s o u t i e n h l ' a g r i c u l t u r e . Apres des dhbuts prometteurs, l a bonne marche du P r o j e t Zou-Borgou a k t 6 compromise p a r l e s profonds bouleversements p o l i t i q u e s e t Qconomiques survenus dans l e pays. Le Gouvernement a change d ' o r i e n t a t i o n p o l i t i q u e e t modifi6 c e r t a i n e s d i s p o s i t i o n s a d m i n i s t r a t i v e s , c e q u i a eu pour consbquence de rendre l e s i n c i t a t i o n s h l a production moins a t t r a y a n t e s pour l e s a g r i c u l t e u r s e t de l i m i t e r l e s moyens o p i r a t i o n n e l s dont pouvaient d i s p o s e r les i n s t i t u t i o n s de s e r v i c e s . En d e f i n i t i v e , l e p r o j e t n ' a pas r e u s s i a a t t e i n d r e l a p l u p a r t de s e s o b j e c t i f s . - 2/ 2. O n a v a i t envisage d f e x Q c u t e r un p r o j e t - r e l a i s d'investissement en v r a i grandeur, mais Q t a n t domh l e s mauvais r b s u l t a t s du P r o j e t Zou-Borgou, l e s c o n d i t i o n s t o u j o u r s peu propices du pays e t l a p r Q c a r i t h des r a p p o r t s de l a Banque e t des a u t o r i t b s b e n i n o i s e s , c e t t e idhe a ete abandomie. ~ ' e s t a l o r s que l a Banque a propose l e P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique dans l ' e s p o i r que c e l u i - c i p e r m e t t r a i t d ' a s s u r e r une presence dans l e Secteur a g r i c o l e e t f a c i l i t e r a i t l a p o u r s u i t e d'un dialogue avec l e Gouvernement. 3. Dans s e s grandes l i g n e s , l e p r o j e t a v a i t pour but d ' a i d e r h p l a n i f i e r e t a executer l a p o l i t i q u e d e dQveloppement a g r i c o l e e t de c o n t r i b u e r au ren- forcement de c e r t a i n e s i n s t i t u t i o n s . Pour a t t e i n d r e ces o b j e c t i f s , il 6 t a i t prhvu de r e n f o r c e r l a g e s t i o n financiiire de l a SociQt6 n a t i o n a l e pour l a pro- duction a g r i c o l e (SONAGRI), agence d'execution du p r o j e t , de l u i f o u r n i r des vhhicules e t de l a d o t e r d'un bureau d ' e t u d e q u i s e r a i t charge d ' a i d e r les d i f f & r e n t s Centres d' a c t ion r b g i o n a l e pour l e dbveloppement r u r a l (CARDER) , de p r e p a r e r des p r o j e t s de developpement r u r a l pour l e s provinces du Zou e t du Borgou e t de s u i v r e l e s p r i x h l a production e t l e s primes de production. I1 Q t a i t prbvu notamment d'exbcuter un programme de m u l t i p l i c a t i o n des semences - 1/ I n s p i r e du r a p p o r t d ' ach&vement . - 2/ Voir l e Rapport d f 6 v a l u a t i o n r b t r o s p e c t i v e du P r o j e t Zou-Borgou de c u l t u r e du coton, r a p p o r t du DQpartement d e 1' Qvaluati o n r i t r o s p e c t i v e des opera- tions N o 2034, en d a t e du 20 a v r i l 1978. de mays, de former l e personnel technique de l a SONAGRI e t des CARDER, de p r i - p a r e r des p r o j e t s de diveloppement r u r a l pour l e s riigions q u i , dans d e w pro- v i n c e s , a v a i e n t 6 t h l i b e r e e s de 1'onchocercose, de concevoir e t d ' appliquer des programmes p i l o t e s de diveloppement r u r a l dans l e s provinces du Zou e t du Borgou e t d ' e n t r e p r e n d r e des etudes e t des enquiites. 4. Dans l'ensemble, l ' e x e c u t i o n du p r o j e t s ' e s t sold6e p a r un 6chec. La g e s t i o n f i n a n c i 6 r e de l a SONAGRI n ' a pratiquement pas 6 t 6 a m e l i o r i e - l e per- sonnel f o u r n i B c e t t e f i n dans l e c a d r e du p r o j e t n ' e t a n t pas s u f f i s a n t pour accomplir une tdche a u s s i v a s t e - e t s a situation financigre e s t r e s t i e p r i - c a i r e , du f a i t notamment que s e s d b b i t e u r s ne s e s o n t pas a c q u i t t b s de l e u r s o b l i g a t i o n s de remboursement. Le programme d e formation a obtenu des r e s u l - t a t s m i t i g e s parce qu'on e s t i m a i t , au dbbut, q u ' i l n 1 6 t a i t pas a s s e z p r a t i q u e e t p a r c e que l e s c o n s e i l l e r s en formation 6 t a i e n t surcharg6s de t r a v a i l . O n a t o u t e f o i s r 6 u s s i B former quelques moniteurs q u i , A l e u r t o u r , o n t e n t r e p r i s dans l a province du Borgou de former des agents de v u l g a r i s a t i o n dans l e c a d r e du systiime de "formation e t v i s i t e s " . Le bureau d 1 6 t u d e a Q t e c r e 6 mais i l n ' a a b o u t i qu'a l a p r i p a r a t i o n des p r o j e t s de developpement r u r a l du Borgou e t du Zou e t encore, c e r 6 s u l t a t n ' a - t - i l k t 6 obtenu qu'avec 1' a i d e tr&s impor- t a n t e de l a MRAO. ~ ' e f f i c a c i t i du bureau d 1 6 t u d e a e t e l i m i t b e du f a i t du manque de comp6tence du personnel e x p a t r i e . Contrairement h c e q u i a v a i t e t e p r i v u , l e programme de m u l t i p l i c a t i o n des semences de mays n ' a pas i t 6 c o n f i b h l a SONAGRI e t l a s o l u t i o n de rechange c o n s i s t a n t h f a i r e i n t e r v e n i r l e s CARDER n ' a pas donne de bons r e s u l t a t s , en r a i s o n notamment de problhmes r e l a - t i f s a l a f i x a t i o n des p r i x . Les a c t i v i t e s q u i e t a i e n t pr6vues dans l e s zones l i b k r e e s de l'onchocercose n ' o n t jamais & t ie n t r e p r i s e s . O n peut d i r e que l e s programmes p i l o t e s dans l e s provinces du Zou e t du Borgou ont igalement echoue, c a r i l s n ' o n t pas s u s c i t e de p r o p o s i t i o n s i n t i r e s s a n t e s e t n ' o n t a b o u t i q u ' h l ' a c h a t d e c e r t a i n s 6quipements h t r a c t i o n animale. Dans l e do- maine de l a recherche, c e l l e q u i p o r t a i t s u r l e coton a i t 6 s a t i s f a i s a n t e , mais c e l l e r e l a t i v e aux c u l t u r e s v i v r i i i r e s n ' a p r o d u i t aucun r b s u l t a t u t i l e . I1 y a h c e l a d e w r a i s o n s p r i n c i p a l e s : d'une p a r t , l e r e t a r d i i m e t t r e au p o i n t un programme de recherche e f f i c a c e e t , d ' a u t r e p a r t , l e manque de p e r - sonnel. E n f i n , l e s etudes q u i devaient s e r v i r de base B la p r i p a r a t i o n du P r o j e t de dkveloppement r u r a l du Borgou ont e t e en r e t a r d s u r l e c a l e n d r i e r e t leur qualit6 l a i s s a i t B desirer. 5. Le p r o j e t a 6 t 6 r e a l i s 6 pendant une pbriode de bouleversements po- l i t i q u e s e t sociaux q u i n ' o n t f a i t qu' aggraver une s i t u a t i o n a g r i c o l e d6 j a d i f f i c i l e . Les organismes charges de l a r e a l i s a t i o n des p r o j e t s , d e j a peu e f f i c a c e s , ont At6 encore a f f a i b l i s p a r l e d 6 p a r t des e x p e r t s e t r a n g e r s , l e s mutations fr6quentes du personnel n a t i o n a l e t l a m 6 d i o c r i t i des p r e s t a t i o n s des c o n s u l t a n t s a f f e c t & au p r o j e t . Que l a f a u t e en incombe aux i n s t i t u t i o n s ou aux hommes, l ' a d m i n i s t r a t i o n l o c a l e s ' e s t averee incapable de c r 6 e r l e c l i m a t e t de f o u r n i r l e s moyens e s s e n t i e l s pour mener h b i e n un p r o j e t . - 1/ 1/ - Le Gouvernement n ' e s t pas entierement d ' a c c o r d avec l ' i v a l u a t i o n r e t r o s p e c t i v e e t p r b c i s e que " l e s a u t o r i t 6 s o n t d6ploye t o u s l e s e f f o r t s pour rempl i r l e u r s ob l i g a t i o n s 1 ' (Annexe I ) 6. Lors d e l ' e v a l u a t i o n , l e coiit du p r o j e t a v a i t k t & estim6 h 2,6 m i l l i o n s d e d o l l a r s e t c e l u i - c i d e v a i t i i t r e termine au p l u s t a r d en septembre 1979. En f a i t , l e s cofits s e s o n t Qleves h 3 , 2 m i l l i o n s de d o l l a r s , dont 1 , 6 m i l l i o n d e d o l l a r s A/ (53 X ) o n t k t b couverts p a r un c r k d i t d e 1' I D A , environ 1 m i l l i o n d e d o l l a r s (31 %) p a r l e Fonds d ' a i d e e t d e cooperation de l a France (FAC) e t l e s 600.000 d o l l a r s r e s t a n t s , p a r l e Gouvernement. La d a t e de c l b t u r e du c r e d i t a k t & r e p o r t e e p l u s i e u r s f o i s avant que l e compte ne s o i t d e f i n i t i v e m e n t fermQ, en j a n v i e r 1982, e t un r e l i q u a t de c r & d i t d'environ 100.000 d o l l a r s a &ti5 annulk. 7. Bien q u ' i l s o i t d i f f i c i l e d t 6 v a l u e r l ' i m p a c t du p r o j e t , c e l u i - c i ne d e v r a i t pas i i t r e tres important. Le P r o j e t de dkveloppement r u r a l du Borgou e s t actuellement en cours d'exkcution e t s e dbroule d e manikre a s s e z s a t i s - f a i s a n t e . P l u s i e u r s a c t i v i t & s, dont c e l l e s q u i concernent 1' amblioration de l a SONAGRI, q u i devaient & r e e n t r e p r i s e s dans l e c a d r e du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique, o n t 6 t Q t r a n s f Q r e e s au P r o j e t de diiveloppement r u r a l du Borgou. U n f a i b l e pourcentage des moniteurs formks dans l e c a d r e du p r o j e t exercent ac- tuellement l e s a c t i v i t k s auxquelles i l s e t a i e n t d e s t i n k s . Le Bureau d ' k t u d e a Btk supprime B l a s u i t e du t r a n s f e r t de son personnel aux p r o j e t s d e deve- loppement r u r a l du Borgou e t du Zou. Bien que c e s r h s u l t a t s s o i e n t extriime- ment minces e t certainement coiiteux, l e p r o j e t a jou6 un r61e important en permettant au Groupe de l a Banque de maintenir s a prbsence dans l e s e c t e u r a g r i c o l e e t dtam61iorer l e d i a l o g u e avec l e Gouvernement. 11. POINTS IMPORTANTS 8. ~ ' a ~ r &l e s renseignements dont on d i s p o s e , i l r e s s o r t que l e p r o j e t a e t e e l a b o r b dans des c o n d i t i o n s d i f f i c i l e s , d'une p a r t , parce que l e Gouver- nement i n s i s t a i t s u r l ' i d e e d'un p r o j e t - r e l a i s a l o r s que l e p r o j e t i n i t i a l n ' a p p o r t a i t pas les r e s u l t a t s a t t e n d u s e t , d ' a u t r e p a r t , p a r c e q u ' i l e x i s t a i t des o b s t a c l e s insurmontables a l a r b u s s i t e du p r o j e t . Bien que c e P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique a i t eu pour obj e c t i f p r i n c i p a l e t p r i o r i t a i r e de gagner du temps e t d ' a i d e r a c r 6 e r des c o n d i t i o n s f a v o r a b l e s h l a r b a l i s a t i o n ultii- r i e u r e d'un p r o j e t - r e l a i s d e dkveloppement a g r i c o l e (notamment en renforqant l ' a g e n c e d'exkcution e t en bliminant l e s elkments q u i peuvent f a i r e o b s t a c l e h l a p r k p a r a t i o n d'un p r o j e t ) , il n ' e s t pas f a i t & t a t n u l l e p a r t , dans l e s dos- s i e r s du p r o j e t , d'un o b j e c t i f d e c e t o r d r e . V u sous c e t a n g l e , on peut pen- s e r que l e p r o j e t a e t e , du moins en p a r t i e , couronne de succes. Mais s i on - 1/ Le c r 6 d i t de 1 ' I D A approuv6 pour l e p r o j e t s ' b l e v a i t h 1 , 7 m i l l i o n de dollars. le confronte aux objectifs qui lui Qtaient assignQs, en reprenant chaque 616- ment dans 1'ordre dans lequel il est knumer6 dans le dossieur du projet, i/ on doit convenir que la conclusion du rapport d'achevement : "ce projet d'assis- tance technique a 6th l'un des moins r6ussis1', est plus que justifibe. 21 On trouvera ci-dessous quelques reflexions sur les causes de cet Qchec. Elaboration du projet 9. Parmi les facteur lies ii llQlaborationdu projet, qui ont pu contri- buer ii creer des difficult& d'execution ou ii faire Qchouer le projet, citons : a) le nombre excessif de composantes; b) le fait que certaines activites du projet aient etb ma1 identifiees; et , c) le choix d'objectifs trop ambitieux. Le projet comprenait 14 composantes dbclarees ou sous-composantes distinctes, dont certaines n' avaient qu'un rapport lointain avec d 'autres, et pour que ces composantes puissent &re realisbes, il fallait 1'intervention de la SONAGRI, de plusieurs CARDER, de deux ministeres (du c6t6 technique), de diff6rents instituts de recherche et de plusieurs organisations internationales. Etant donnb que le renforcement de la SONAGRI, agence d'execution, 6tait en soi un objectif primordial du projet, il 6tait evident dhs le dQbut que cette societe n'aurait pas les moyens de mener a bien tant de composantes et que ses efforts 3 1' echec . de coordination ne pouvaient qu ' 6tre voues i 10. Par ailleurs, la reussite du projet etait Qgalement compromise d6s lloriginedu fait que plusieurs des tdches B realiser n'aient 6t6 ni identi- fi6es ni dkfinies lors de 116valuation. ~ ' e s tle cas notamment des projets pilotes dans les provinces du Zou et du Borgou qui devaient &re 2 la fois prbparbs et ex6cut6s dans le cadre du projet. Quant au programme de travail d'un nouveau centre de recherche dans la zone lib6r6e de l'onchocercose, et au programme de recherche appliqu6e sur le coton et les cultures vivribres, ils devaient gtre soumis en decembre 1977 au plus tard. Enfin, un programme de multiplication des semences de mays devait btre proposb en septembre 1977. Selon le rapport dlQvaluationretrospective, il est contestable, dans un pro- jet d'assistance technique, d'attendre la phase d'execution du projet, gbn6ra- lement br&ve, pour dbcider de ce qu'on va faire. Un projet d'assistance tech- nique devrait &re d'autant plus clair conceptuellement qu'il ne se pr6te pas ii llapplicationde mbthodes classiques d'evaluation (faisant appel a une ana- lyse cofit-avantage), si utiles pour l' blaboration de nombreux autres projets. 1/ Voir notamment le Rapport et les recommandations du President, Rapport - No P-2040-BEN, en date du 5 mai 1977. - 21 Le point de vue du Gouvernement est que les avantages reels du projet, bien que non mesurables, ont eu toutefois un impact favorable dans plus ieurs domaines pour 1' Etat . On c o n s t a t e en l ' o c c u r r e n c e que dans l e p r o j e t q u i nous i n t e r e s s e , p r a t i q u e - ment t o u t e s l e s composantes dont l e s d e t a i l s n ' a v a i e n t pas e t 6 d6termin6s l o r s de 1' 6va l u a t ion ont echoui . 11. C e r t a i n s b u t s e t o b j e c t i f s des d i f f h r e n t e s composantes b t a i e n t r a i - s o ~ a b l e s ,d ' a u t r e s t o u t B f a i t i r r & a l i s t e s , mais dans l'ensemble, on peut d i r e q u ' i l s e t a i e n t t r o p ambitieux. A i n s i , c e n ' e s t pas avec l e s ressources f o u r n i e s dans l e cadre du p r o j e t (33 honrnes-mois d e s e r v i c e s de c o n s e i l l e r s e t de c o n s u l t a n t s ) que l ' o n pouvait s ' a t t e n d r e B ce qu'en moins de deux a n s , l a s i t u a t i o n f i n a n c i k r e e t l a g e s t i o n de l a SONAGRI e t des CARDER s ' a m b l i o r e beaucoup ou a c e que l e Bureau d'6tude de l a SONAGRI m&ne B b i e n t o u t e s l e s tAches q u i l u i e t a i e n t a s s i g n e e s . I1 e t a i t notamment peu r e a l i s t e de penser que ce bureau p o u r r a i t p r 6 t e r a s s i s t a n c e aux s e r v i c e s a g r i c o l e s des CARDER e t recommander des p o l i t i q u e s en matiere de f i x a t i o n des p r i x e t de commerciali- s a t i o n . En o u t r e , pour prbparer l e s p r o j e t s envisag6s de mise en v a l e u r des zones l i b h r e e s d e 1'onchocercose, i l f a l l a i t commencer p a r e f f e c t u e r , avec l ' a i d e f i n a n c i k r e de 1'USAID e t du PNUD, des i n v e n t a i r e s de ressources e t des htudes. O r , on e s t p a r t i de l'hypothbse que c e s o r g a n i s a t i o n s a t t e i n d r a i e n t l e u r s o b j e c t i f s . En f a i t , l e u r s r e s u l t a t s n ' o n t Q t 6 connus que t r o p t a r d e t il e t a i t exclu de commencer un t r a v a i l c o n s t r u c t i f de mise en v a l e u r de c e t t e zone dans l e cadre du pr6sent p r o j e t . Supervision de 1' I D A 12. S i l ' o n s e fonde s u r l a fr6quence des v i s i t e s e t l a c o n t i n u i t 6 du personnel, l e p r o j e t a &t& bien s u p e r v i s e . Paradoxalement , 1' a t t i t u d e p l u t 6 t pragmatique du personnel de s u p e r v i s i o n a i n c i t e l e s responsables du p r o j e t a f a i r e p o r t e r l e u r s e f f o r t s s u r c e r t a i n e s composantes p l u t 6 t que s u r d ' a u t r e s . ~ ' a p r h sl e s d o s s i e r s , le personnel de s u p e r v i s i o n a u r a i t s u r t o u t pouss6 l a p r h p a r a t i o n des p r o j e t s de dbveloppement ruraux; c e l u i du Borgou t o u t d ' a b o r d , p u i s c e l u i du Zou. Cela r e s s o r t de l ' b v a l u a t i o n q u i a &ti5 f a i t e du personnel du Bureau d ' e t u d e de l a SONAGRI. C e l l e - c i s o u l i g n e que l e personnel du Bureau d ' e t u d e e s t p a r t i c u l i 6 r e m e n t a p t e h des t6ches de p r e p a r a t i o n , que c e l u i de l a MRAO y a p r i s une p a r t a c t i v e e t que p l u s i e u r s missions de supervision o n t explicitement m i s l ' a c c e n t s u r c e t t e composante. A/ Par a i l l e u r s , on a eu tendance a c r o i r e que l e s a c t i v i t e s q u i ne s e r a i e n t pas e f f e c t u 6 e s dans l e cadre de c e p r o j e t s e r a i e n t r e p r i s e s (ou termin6es) dans l e cadre de p r o j e t s - r e l a i s de dbveloppernent r u r a l . En f a i t , i l a e t e tenu compte de ces a c t i v i t k s (renforcement des CARDER e t de l a SONAGRI, production de semences, e t btudes p a r exemple) l o r s de l a p r e p a r a t i o n des p r o j e t s . I 1 est d i f f i c i l e de d i r e dans q u e l l e mesure ces a c t i v i t e s , q u i p r o g r e s s a i e n t d e j h lentement, ont encore 6 t e r a l e n t i e s p a r c e t t e a t t i t u d e apparemment l a x i s t e . D'un a u t r e c 6 t 6 , en f a i s a n t p o r t e r l e s e f f o r t s s u r quelques a c t i v i t e s , on a certainement augment6 l e s chances d'un r b u s s i t e au moins p a r t i e l l e du p r o j e t . Selon l e r a p p o r t d ' e v a l u a t i o n r e t r o s p e c t i v e , i l a u t a i t 6th s o u h a i t a b l e de r e v i s e r o f f i c i e l l e - ment l e p r o j e t en consbquence a f i n que des fonds p u i s s e n t 6 t r e r b a f f e c t 6 s e t que l e s tdches u l t e r i e u r e s de g e s t i o n e t d e supervision p u i s s e n t 6 t r e simplifibes. 1/ C e t t e c o n s t a t a t i o n n ' a r i e n de surprenant &ant donne que ces p r o j e t s - a v a i e n t d6jA Q t e i d e n t i f i 6 s comme f a i s a n t p a r t i e du programme de p r h t de l a Banque . Ex6cut ion 13. I1 a d6jh Bt6 f a i t a l l u s i o n h c e r t a i n s problGmes d'execution, notam- ment B l a dependance d ' a u t r e s o r g a n i s a t i o n s e t i l a b r i h v e t Q de l a p i r i o d e d ' e x i c u t i o n . L/ Les d b f a i l l a n c e s de c e p r o j e t t i e n n e n t h un a u t r e f a c t e u r important : l e choix, comme personnel d ' a s s i s t a n c e technique, d ' e x p a t r i Q s q u i ne s e sont pas montris a l a hauteur d e l e u r tdche. Ce choix e s t dii h un fd- cheux concours de c i r c o n s t a n c e s e t ne d o i t pas Gtre m i s au compte des methodes de recrutement. Z/ ~ ' a u t r e p a r t , il n 1 6 t a i t pas f a c i l e de remplacer l e s expa- t r i e s dont l e s p r e s t a t i o n s ne donnaient pas s a t i s f a c t i o n parce que l e u r s con- t r a t s Q t a i e n t c o u r t s e t q u ' i l f a l l a i t un c e r t a i n temps pour d e t e c t e r l e u r s f a i b l e s s e s . Ce q u ' i l f a u t r e t e n i r de c e t t e experience, c ' e s t que l e s proc6- dures de recrutement des c o n s u l t a n t s des p r o j e t s d ' a s s i s t a n c e technique doivent b t r e appliquees d'une manihre particuliGrement s t r i c t e s , c a r l e s pB- r i o d e s d ' ex6cut ion de c e type de pro j e t s o n t relativement brhves . L' image de l ' a s s i s t a n c e technique en g6n6ral a 6 t h t e r n i e aux yeux de c e r t a i n s gouverne- ments 31 parce que l e personnel n ' e t a i t pas parfaitement competent, e t c e pro- j e t n ' a pas f a i t exception. 14. Les p r i n c i p a w o b s t a c l e s h l a r Q u s s i t e du p r o j e t q u i t i e n n e n t h l a p o l i t ique a g r i c o l e , au financement e t a 1' o r g a n i s a t ion r e g i o n a l e des s e r v i c e s de s o u t i e n a l ' a g r i c u l t u r e o n t 6 t h l e s mgmes que c e w auxquels s ' e s t heurtk l e P r o j e t Zou-Borgou d e c u l t u r e du coton (CrBdit 307-BEN) e t que ceux q u i s e manifestent actuellement dans l e P r o j e t - r e l a i s d e developpement r u r a l du Borgou (CrBdit 1127 -BEN). Les organismes d ' exkcution, d6j i dotks de moyens i n s u f f i s a n t s , n ' o n t pas pu o b t e n i r du Gouvernement, a c e t t e Qpoque, l ' a i d e e t l a c o l l a b o r a t i o n n e c e s s a i r e s pour b e n e f i c i e r pleinement des mesures de rCforme e t d e renforcement i n t e r n e pr6vues au p r o j e t . En o u t r e , c e r t a i n s des objec- t i f s du p r o j e t , notamment l'examen des p r i x e t des primes h l a production e t l a compensation des subventions a w a g r i c u l t e u r s versBes p a r l a SONAGRI, ne co*Yncident n i avec l a p o s i t i o n du Gouvernement v i s - h - v i s du secteuf a g r i c o l e , n i avec l a p o l i t i q u e de c e l u i - c i en c e t t e m a t i e r e . Dans l e cadre du p r o j e t , 1/ A 1' o r i g i n e , l a p6riode d ' exhcution d e v a i t & r e de deux ans (RRP, p a r . 41) - e t non de t r o i s , contrairement a c e q u i e s t indiqu6 dans l e rapport d'achhvement du p r o j e t (par. 2.01). La nBcessit4 d e prolonger l a periode d'exkcution e t d ' o b t e n i r des fonds suppl6mentaires a Ate reconnue peu aprQs 1'approbation du p r o j e t par l e personnel de supervision de 1' IDA, e t l a promptitude avec l a q u e l l e c e t t e q u e s t i o n a Qte rBsolue a certainement k t & h l ' a v a n t a g e du p r o j e t . 21 - Le Gouvernement souligne que l e recrutement des c o n s u l t a n t s a B t Q rendu particuliArement d i f f i c i l e par l e f a i t que l e u r r b l e n ' a v a i t Q t 6 que vaguement d e f i n i . - 3/ Voir "L'examen de l ' a s s i s t a n c e technique au ~ a n g l a d e s h "en cours de prkparat ion par l e Departement de 1' e v a l u a t i o n r t i t r o s p e c t i v e des operat i o n s . on a t e n t & , mais sans r k s u l t a t , d ' i n t r o d u i r e des d i s p o s i t i o n s 16gales ou des a c t i v i t 6 s s p e c i f i q u e s s u s c e p t i b l e s d ' a g i r s u r c e t t e p o l i t i q u e . Le Gouverne- ment a recemment modifie son a t t i t u d e e t f a i t preuve d ' u n p l u s grand e s p r i t de cooperation, mais il e s t d i f f i c i l e de d i r e dans q u e l l e mesure l e p r o j e t a con- t r i b u e a c e revirement. Conclusions ghnerales 15. P l u s i e u r s leqons, u t i l e s pour d ' a u t r e s pro j e t s d ' a s s i s t a n c e t e c h - nique, peuvent S t r e t i r 6 e s de c e p r o j e t : a) l e s ob j e c t i f s e t l e s composantes des pro j e t s d ' a s s i s t a n c e technique doivent b t r e p l u s simples q u ' i l s ne l ' o n t &t& dans l e cas du B&nin; b) l e s a c t i v i t 6 s du p r o j e t doivent 6 t r e d h f i n i e s avec p l u s de p r h c i - s i o n q u ' e l l e s ne l ' o n t 6 t h dans c e p r o j e t e t Btre execut6es des l a d a t e d ' e n t r e e en vigueur du p r b t ou du c r 6 d i t ; C) l e s mgthodes de s e l e c t i o n des c o n s u l t a n t s doivent s t r e plus strictes; e t d) les p r o j e t s d ' a s s i s t a n c e technique ne disposent probablement pas de moyens d ' a c t i o n suf f i s a n t s pour provoquer des changements fonda- mentaux de p o l i t i q u e e t q u ' i l e s t douteux que des d i s p o s i t i o n s 16- gales a c e t t e f i n soient l a solution idkale. 16. Pour c e q u i e s t de l 1 e f f i c a c i t i 5 - c o h t , on peut d i r e que l e p r o j e t a 6 t h t r e s c o i i t e u x s i l ' o n impute tous l e s cohts au p r i n c i p a l r e s u l t a t t a n g i b l e , h s a v o i r l a prkparation d ' u n p r o j e t . I1 e s t impossible de determiner s i des pays peuvent engager de t e l l e s dipenses au nom d'avantages i l l u s o i r e s l i 6 s h l a "prolongation d'un dialogue" avec l a Banque, mais c ' e s t l b une q u e s t i o n q u i d o i t t o u j o u r s 6 t r e p r e s e n t e a l ' e s p r i t des emprunteurs. Annexe 1 Page 1 Courmentaires r e q u s du Gouvernement d e l a R e p u b l i q w P o p u l a i r e du BCnin /u. - Ripubliquc Populairc d u Benin MINISTERE DU DEVELOPPEMENT RURAL ET DE L'ACTION COOPERATIVE CENTRE D'ACTION REGIONALE P O U R LE DEVELOPPEMENT RURAL k Directemr du CARDER - ZOU C A R D E R DE LA PROVINCE DU ZOU B. P. 2s Bonlcoru - T&: H rn OP a t H 01 a4 Au Monsieur Shiv S. W U B N,M ~ ~ @ Y / C ~ % Z . Directeur du Departeaent de l 1 E v i l u a t i o n Retrompeotive dem Opirationr, Banque Mondiale 1818 K S t r e e t N. W. Monsieur 1 e Direoteur, S u i t e a v o t r e correapondance du 4 ~ o d 1982, t je vow f a i t parvenir me8 obaervationa eur l a premiere version du rapport dliva- l u a t i o n retrompective du P r o j e t d'&miatauoe Technique ( c r e d i t 716- BGN). Cea obaertationr, diooulent beauooup p l u s de aa p r i o i d e n t e p o s i t i e n de Reaponsable du Bureau dlEtudea de l a SONAGRI qua de m a nouvelle p o a i t i o n du Direoteur du CARDERL - OU. J e p o r t e a v o t r e conoPio.mce qua 1 e Bureau dlEtudes de l a SONAGBI n l a pas i t 6 t r a n a f i r i P un M i n i s t i r e mes q u l i l diepa- i r d t a l a s u i t e de l l a f f e c t a t i o n de mm cadres dana l e a P r o j e t a de e Devilopperent Rural du Borgou e t dn Lou. J e r o u p r i e d l a g r i e r , Honaieur l e Direoteur, l ' e r p r e a - eion de Annexe 1 Page 2 a BSERVATIONS SUR LE RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE DU PROJET DtASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716 BEN L1analyse du rapport d16valuation retrospective du Projet dlAssistance technique (~r6dit716-BEN) appelle les observatians wrr IsB points suivants : r La particiLpatioc de liadministraticnlocale. La participation de 1'I.D-A, -... - X a p m n n e l de llAssistanceTechnique. .. . .- .-. Lea b6n6fices du Projet alAssistance Technique. LA PARTICIPATION DE L1ADMINISTRxT1ON LOCALE Le rapport reproche B lladministration locale son i P o a e G de cr6er le climat et de fournir les moyens essentiels pour mener 5 bien le projet. Ce reproche qui Btait fait au projet ZOU-BORGOU ( ~ A d i t307- BEN) ne peut sfappliquer comme tel au projet 716 pour lequel-r - , P i nd a S l m tion locale slest efforc6.e de respecter sea engagements tels que maintian des cadres pendant la dur6e du projet alors que le rapport parle de muta- tions fr6quentes du personnel national. Les engagements financiers vis & vis de la SONRGRI avaient 6tQ honor& tels qulils avaient &ti i d e ~ t f f i k s -.A au d6but du projet, cependant au cours du pmjet il a 6t6 constat6 que cette situation initiale Qtait loin de la rBalit6 ce qui a noy6 les ef- forts initiaw. Cornpte-tenu des problgmes qui avaient eristb au cours du projet ZOU-BORGOU dent on rendait lladministrationlocale responsable de 116chec dudft projet il 6tait difficile d cette derniere & pmter des modifica- tions aux objectifa du projet dlAssistanceTeabiqge qu'elle a trouv6 un peu ambitieux. Toute riorbntation demand6e p w lfadmjaistratioalocale au- rait pu 8tre considir6e c o m e une tentative de rupture de dialogue. Annexe 1 . LA PARTICIPATION DE LII.D.A. Page 3 La p a r t i c i p a t i o n de l a Mission RQgiunale de l a Banque Mondia- l e pour l l A f r i q u e de l ' 0 u e s t a e f f e s t i v e m e n t e c une pr6sence Lmportan- t e a u Binin pendant l e diro-alement du p r o j e t 716-~34. C e t t e prbsence a 6 t 6 consid6rC.e au ~ 6 n i n comme l a prc-uve de r e c h e r c h e a11 dialogue de 1'I.D.A. I1 e e t f a i t a l l u s i o n A un certzitn laxisme de l a MRAO dans l l o - r i e n t a t i o n dea a c ' i i - r l t e s du p r ~ j e t , Ce laxisme b t a i t n 6 c e s s a l - e & t a t3onn6 q u l o n a v a i t consta- t 6 de p a r t e t d ' a u t r e que l e s o b j e c t l f s du p r o j e t h t a i ~ n tt r o p importants pour l e d e l a i i m p a r t i , C s l a x i ~ m ea permis de n e pas t o u t p e r d r e e t l a MRAO a si b i e n compris c e l a q u ' e l l e a o r i e n t 6 l e s a c t i v i t h s du p r o j e t v e r g l a pxiiparation des p r o j e t s q u i quant A eux p o u r r a i e n t a v o i r d e s e f f e t s durabies. Compte-tenu de l a dur6e du p r o j e t , l a r 6 v i s i o n o f f i - c i e l l e du p r o j e t n ' a c r a i t p a s don& de r i s u l t a t s v a l a b i e s c a r on a u r a i t c o n s t a t 6 qulaucune a c t i v i t 6 n e pouvait a b o u t i r e t an a u r a i t purement e t simplement recommand6 l a f i n du p r o j e t a v a n t terme. LE PERSONNXL DE L'ASSISTWVCE TECHNIQUE Le r a p p o r t i n s i s t e s u r l a m e d i o c r i t 6 d e s c o n s u l t a n t s a f f e c t 6 6 au projet, Il e s t d i f f i c i l e de p a r l e r de rn6diocrit6 c a r l e s a c t i v i t h s n l 6 t a i e n t p a s d h f i n i e s avee p r e c i s i o n e t l e s p r e s t a t i o n s a t t e n d u e ; des a i e n t vagues c e q u i j u s t i f i e l a d i f f i c u l t 6 d l C t r e t r a n - c o n s u l t a ~ e. t ~ c h a n t quaat h l e u r s 6 l e c t i o n , D ' a u t r e p a r t compte-tenu du volume de t r a - vail ? A a b a t t r e , l l B q u i p e a u r a i t dd & r e r e n f o r c b e en nombre, LES BENEFICES DU PROJET DIUSISTANCE TECHNIQUE Le r a p p o r t d V E b a l u a t i o n r e t r o s p e c t i v e considGre que l e p r o j e t s l e e t soldeapar un Qchec. C e t t e c o n s t a t a t i o n e s t e f f e c t i v e s i l 1 o n com- p a r e l e s r d a a t a t e a u nombre de comyoaantes p r i v u e s i n i t i a l e r n e n t dans l e pro jet, Cependant l e s b&n&fj.ces r e e l s du p r o j e t s o n t des Qlkments non rnesurables. ,D1abor.d l e m a i n t i e n dl o u v e r t u r e de d i a l o g u e , - E n s u i t e c e p r o j e t a permis 5 l l a d m i n i s t r a t i o n l o c a l e de pou- v o i r dorenapant a g j o r t e r p l u s do s o i n a u c h o i x des c a d r e s nationauv de- v a n t p a r t i c i p e t A 1 1 e x 6 c u t i o n des f u t u r s p r o j e t s . hnexe 1 Page 4 E n f i n il a permis & l ' a d m i n i s t r a t i o n l o c a l e de comprendre l ' i m p o r t a n c e de 1 2 p r e p a r a t i o n d e s p r o j e t s de dhveloppement r u r a l e t d /acqu4rir une methodologie quant i l ' a n a l y s e d e s probl6mes l i k s 4 l a politique agricole , au financement et A l'organisation de s e r v i ~ s s de s o u t i e n 2t l'agricclture. Somme t o u t e , l e pzo j e t d t A s s i s t a n c e Technique a e t e c a f t e u x p a r l e s r e s u l t a t s inm6diat.s o b t e n u s i m a i ~l e s r g s x l t a t s f u t u r s lies aux P r o j e t s de Developpement R u r a l du Borgou, du Bou e t de l ' k t a c o r a devront e n p a r t i e l u i B t r e irnpctks. ' Les c o n c l x s i o n s ghnhrales du r a p p o r t d e v a l u a t i o n r e t r o s p e c - t i v e s o n t fend&s t a n t po;lr un p r o j e t d ' h s s i s t a n c e Technique que pour un p r o j e t - r e l a i s de Dgvelop_oement Bnral. . SOUDE.- Benjamin K LA BANQUE MONDIALE RAPPORT D'ACHEVEMENT BENIN - PROJET D'ASSISTANCE TECHNIQUE (CREDIT 716-BEN) 7 Avril 1982 BENIN PROJET D'ASSISTANCE TECHNIQUE (CR . 716-BEN) Rapport d' achevement du projet Introduction 1.01 Ce projet est le troisieme h Btre r6alisk par le Groupe de la Banque dans le secteur agricole au BQnin. Le premier projet, qui constituait 6gale- ment la premihre intervention du Groupe de la Banque dans ce pays, a 6th le Projet de d6veloppement agricole du Hinvi (1969), Cr. 144-DA, qui pr6voyait la construction d'une huilerie, la plantation de palmiers B huile et l'am6liora- tion des cultures vivrieres. I1 a kt6 rkalis6 de f a ~ o n satisfaisante et fonc- tionne bien. Le second a 6th le Projet de culture du coton Zou-Borgou (1972), Cr. 307-BEN. Ce projet qui n'a pas donn6 les rhsultats esp6r6s est a l'ori- gine du projet d ' assistance technique qui fait 1 ' objet du pr6sent rapport. L'environnement politique A/ 1.02 L'execution du projet Zou-Borgou a coYncidr5 avec une pkriode de profonds bouleversements politiques et 6conomiques. Apres son accession a 1'independance en 1960, le Dahomey a connu des troubles internes d'ordre politique provoqu6s par des rivalit6s tribales et 6conomiques entre les trois anciens royaumes qu'il a regroup6s. ~'arriv6e au pouvoir, a la fin de 1972, 21 de l'actuel gouvernement militaire a marqu6 un tournant : les nouveaux diri- geants ont institur5 un r6gime socialiste et pris des mesures en vue de r6duire l'influence 6tranghre et de rendre le pays moins tributaire de l'exthrieur. Dans certains secteurs cl6s (notamment ceux de la Banque et du crQdit, de la distribution d'essence, des services portuaires et de l'industrie), les int6- rbts priv6s 6trangers ont 6t6 nationalis& et les divers programmes d'assis- tance technique ont 6th ralentis. Ces mesures ont perturb6 l'6conomie car trop peu de B6ninois pr6sentaient les qualifications requises pour occuper les postes laiss6s vacants par les expatri6s. De plus, les changements de person- nel dans les services publics ont encore aggravb la situation et diminue la product ivit6. 1.03 Le secteur agricole est celui qui a 6th le plus touch6 par ces me- sures. Les services d'appui, en particulier la distribution des facteurs de production, se sont d6grad6s. La politique de fixation des prix du Gouverne- ment et sa politique de commercialisation n'ont pas encourage suffisamment les - 1/ Extrait pour l'essentiel du rapport du President, Troisieme projet routier, Cr. 746-BEN. - 21 C'est A cette epoque que le Dahomey a pris le nom de B6nin. a g r i c u d t e u r s de s o r t e que l a production d e l a p l u p a r t des c u l t u r e s de r a p p o r t e s t r e s t h e s t a g n a n t e . Les t e n t a t i v e s du Gouvernement pour i n t e r d i r e l e com- merce f r o n t a l i e r t r a d i t i o m e l avec l e Nigeria e t l a c r e a t i o n d'un monopole d l E t a t pour l e commerce des c e r & a l e s o n t n u i a l a production du mays. ~ ' a u t r e s s e c t e u r s moins touch6s p a r l e changement d e climat p o l i t i q u e o n t &prouv6 des difficultes. Le pro j e t Zou-Borgou 1.04 Le r a p p o r t dlach&vement du P r o j e t Zou-Borgou (1977) a f f i r m a i t : " ~ e c y c l e du p r o j e t ( i d e n t i f i c a t i o n , p r h p a r a t i o n e t execution) s ' e s t deroule s u r une periode de h u i t ann6es q u i a 6 t 6 marqu6e p a r des changements de gouverne- ment e t de p o l i t i q u e . Les negotiations o n t Bte d i f f i c i l e s ; m6me apres 1'ap- p r o b a t i o n du Conseil des Administrateurs, i l a k t & n e c e s s a i r e de renegocier l e s documents du c r 6 d i t e t de l e s p r 6 s e n t e r une deuxigme f o i s a l ' a p p r o b a t i o n du Conseil. Bien que l e p r o j e t a i t ete techniquement s o l i d e , l e s o b j e c t i f s de production pr&vus n ' o n t pas pu & r e a t t e i n t s en r a i s o n des i n t e r v e n t i o n s d k s a s t r e u s e s des pouvoirs publics". 1.05 Le P r o j e t Zou-Borgou a v a i t pour o b j e c t i f e s s e n t i e l l'augmentation de l a production du coton, q u i d e v a i t Gtre obtenue g r i c e a l a f o u r n i t u r e d e s e r v i c e s de v u l g a r i s a t i o n e t d e commercialisation, e t h l ' o c t r o i de c r e d i t s par l l i n t e r m & d i a i r e e s s e n t i e l l e m e n t de l a S o c i 6 t e n a t i o n a l e a g r i c o l e pour l e coton (SONACO). La Compagnie f r a n q a i s e pour l e d6veloppement des f i b r e s t e x t i l e s (CFDT) a ete chargee de gCrer l e s u s i n e s dlegrenage, d ' a c h e t e r les semences au p r i x h l a production f i x 6 p a r l e Ministgre des a f f a i r e s 6conomiques e t d ' e x p o r t e r ou de vendre localement l e coton f i b r e e t l e s graines produites. l.O$ L e Minist6re du dCveloppement r u r a l e t a i t charge de l ' e x e c u t i o n du p r o j e t par 1' i n t e r m k d i a i r e de l a SONACO q u i d e v a i t s ' a d r e s s e r h l a CFDT e t a des c o n s u l t a n t s pour l e s s e r v i c e s techniques e t l e fonctionnement. 1.07 Peu apr&s sa mise en r o u t e en 1972, l e p r o j e t a f a i l l i c a p o t e r en r a i s o n de l a mauvaise g e s t i o n de l a SONACO. I1 a red6marrQ p a r l a s u i t e sous l a d i r e c t i o n d'une n o u v e l l e Cquipe d e l a SONACO, mais en 1973 l e s a u t o r i t e s ont brusquement t r a n s f Q r 6 l e s a t t r i b u t i o n s de l a CFDT a l a S O N AC O qui s ' e s t vue c o n f i e r p a r a i l l e u r s l a r e s p o n s a b i l i t e du Fonds de s t a b i l i s a t i o n . Rien ne p e r m e t t a i t de penser que l a S O N A C O p o u r r a i t e x e r c e r l e s a t t r i b u t i o n s de l a CFDT e t , jusqu-'a c e q;e c e p o i n t s o i t e t a b l i , l e s decaissements ont 6 t h s u s - pendus de faqon i n f o r m e l l e ( l 1 ~ r n p r u n t e u r ayant accept6 de ne soumettre aucune demande). En aoiit 1974, il a sembl6 que l a s i t u a t i o n s e r e d r e s s a i t e t l e s dkcaissements o n t r e p r i s . 1.08 A l a m6me hpoque, un p r o j e t r e l a i s p o r t a n t s u r l e s provinces du Zou e t du Borgou e t pr6parC par une mission d ' e v a l u a t i o n en novembre 1974, s e r 6 v e l a prQmatur6. V u l e s 6venements mentionnes au paragraphe 1 . 0 5 , l 1 6 v a l u a - t i o n d'un p r o j e t r e l a i s peut p a r a i t r e s u r p r e n a n t e . E l l e se j u s t i f i a i t n6an- moins par l e s premier r e s u l t a t s q u i Q t a i e n t encourageants ( l a production d e coton e t a i t passee de 36.000 tonnes en 1971/72 h 42.000 tonnes en 1972/73, mais pour retomber a 17.000 tonnes en 1975/76). 1.09 Plusieurs facteurs ont contribue au declin de la recolte cotonnitire : i) la politique du Gouvernement, et notamment son intervention dans la commercialisation et la fixation des prix, des produits alimentaires, des prix a la production inadequats et le depart forct5 des expatries en 1974 (par. 1.02 et 1.03); ii) 1 ' affaiblissement des rouages administratifs, dont temoignent notam- ment la deterioration de la commercialisation du coton 6gren6 a par- tir du moment o fi la SONACO en a et6 chargee; et les difficult& de distribution des facteurs de production imputables au manque de fonctionnaires biininois compiitents apriis le depart des expatries; enfin iii) l'inaptitude de la SONOCO B surveiller les operations de vulgarisa- tion sur le terrain, encore aggravee par la politique apparente du Governement consistant A deplacer constamment le personnel, et par les difficultes qu'iiprouve par ailleurs cette societ6 B tenir ses comptes et les comptes des credits aux agriculteurs. 1.10 Malgrii tout, certaines indications encourageantes montraient que le projet etait techniquement bien fond6 et que, moyennant des incitations appro- priees, les agriculteurs sauraient tirer parti de l'ensemble des mesures de developpement agricole proposees : progriis de la culture attelke, amelioration des faqons culturales, adoption de mays hybride (A Zou, grdce au financement des realisations du FAC) et amiilioration de la riziculture de plaine. ~ ' u n e importantes du projet a et6 la formation de groupements villageois aptes B organiser efficacement l'approvisionnement en facteurs de production, l'achat du coton graine, et B tenir correctement les comptes des credits. Projet relais 1.11 Comme cela a Qt15 mentionne ci-dessus (au par. 1.08), un projet relais avait kt6 pr6w et il beneficiait d'un soutien considerable de la part de la Banque, alors m6me que le projet commenqait se deteriorer. Cependant, dhs 1976, il s'est aver6 que la politique du Gouvernement conduisait le projet 1'6chec et qu'elle etait si confuse qu'elle compromettrait serieusement un projet relais de type conventionnel. I1 a donc ete decide de monter un projet d'assistance technique qui avait pour objet de remedier aux principales fai- blesses du Projet Zou Borgou. On faisait valoir que de cette manike, la voie serait libre pour un second projet complet, que le contact serait main- tenu avec le Gouvernement, les ministeres et les services concernes, et qu'avec le temps, les BQninois en viendraient peut-&re B moderer une attitude resultant en grande partie d'une orientation en direction d'une economie pla- nifiee qui avait men6 llagriculturesur la voie du dbclin. 1.12 Le projet d'assistance technique a etii Qlaborii en accord avec 1'Emprunteur et a et6 6valu6 en octobre 1976. La Societe nationale pour la production agricole (SONAGRI), qui en fait n'etait pour ainsi dire que la SONACO rebaptisee, a Qte designee comme agent d'execution du projet. 1.13 A l a s u i t e de l a r k o r g a n i s a t i o n du s e c t e u r a g r i c o l e en 1975, l e Ministkre du developpement r u r a l e t de l ' a c t i o n coop6rative (MDRAC) a 6 t h charge des questions p o l i t i q u e s e t de l a c o o r d i n a t i o n dans l e s e c t e u r a g r i c o l e ( q u i embrasse 1' a g r i c u l t u r e , 1' &levage, l a pbche, l e gknie r u r a l , l a f o r e s t e - r i e e t l a p l a n i f i c a t i o n ) a i n s i que des a c t i v i t 6 s des s i x Centres d ' a c t i o n r 6 g i o n a l e pour l e developpement r u r a l (CARDER), q u i s'occupent du developpe- ment a g r i c o l e dans chaque province ( v u l g a r i s a t i o n , o c t r o i de c r e d i t s e t com- m e r c i a l i s a t i o n premihre du coton e t des c u l t u r e s v i v r i k r e s ) . Le MDRAC coor- d o m a i t a u s s i l e s a c t i v i t e s de s e p t organismes p u b l i c s s'occupant des c u l t u r e s dont l ' u n e des p l u s importantes 6 t a i t l a SONAGRI; il d e v a i t a p p o r t e r aux CARDER un s o u t i e n en g e s t i o n e t en l o g i s t i q u e e t s'occuper du t r a n s p o r t du coton e t des op6rations d ' bgrenage. La SONACEB (Sociktk n a t i o n a l e pour l a commercialisation e t 1' e x p o r t a t i o n du B6nin) c o n s e r v a i t l e monopole de l ' e x p o r t a t i o n des p r o d u i t s a g r i c o l e s . 11. ELABORATION DU PROJET D e s c r i p t i o n du p r o j e t 2.01 Le p r o j e t d e v a i t a i d e r l l ~ r n p r u n t e u r ,d'une p a r t , A p l a n i f i e r e t a ex6cuter s a p o l i t i q u e de developpement a g r i c o l e e t , d ' a u t r e p a r t , h r e n f o r c e r l e s i n s t i t u t i o n s concernkes. I1 a 6 t h ex6cute s u r une p e r i o d e de t r o i s ans e t comprenait l e s 616ments s u i v a n t s : a) Le renforcement de l a g e s t i o n f i n a n c i b r e de l a SONAGRI, notamment grdce h l a mise en p l a c e de mkthodes e f f i c a c e s de comptabilitb e t de c o n t r 6 l e des depenses, e t l a formation du personnel comptable e t f i n a n c i e r de l a SONAGRI e t des CARDER. b) La c r 6 a t i o n e t l a g e s t i o n i n i t i a l e d'un Bureau d ' k t u d e a l a SONAGRI q u i aura pour tdche : i) d ' a i d e r e t d16valuer l e s s e r v i c e s a g r i c o l e s des CARDER; ii) de pr6parer des p r o j e t s de dhveloppement r u r a l pour l e s pro- vinces du Borgou e t du Zou; e t i i i ) de s u i v r e l e s p r i x h l a production e t l e s primes de production. c) i) La formation du personnel technique de l a SONAGRI e t des CARDER e t l a p r e p a r a t i o n d'un programme de formation pour l e s deux pro- j e t s de d6veloppement r u r a l prevus; e t ii) 1' exkcution d ' un programme de formation des f orgerons . d) Un programme de m u l t i p l i c a t i o n des semences de mays, comprenant notamment l a c r e a t i o n dans l a province du Borgou d'un c e n t r e de pro- d u c t i o n de semences. e) La f o u r n i t u r e B l a SONAGRI de camions e t d e vbhicules pour l e t r a n s - p o r t du personnel. f) La p r e p a r a t i o n de p r o j e t s de developpement r u r a l pour l e s zones d e b a r r a s s e e s de l'onchocercose dans l e s provinces de 1'Atakora e t du Borgou. g) U n programme d ' a c t i v i t e s p i l o t e s de developpement r u r a l dans l e s provinces du Borgou e t du Zou, i n c l u a n t notamment l a f o u r n i t u r e de f a c t e u r s d e production a g r i c o l e e t d ' i n s t a l l a t ions de t r a i t e m e n t dans les villages. h) i) Un programme de recherche appliquee (comprenant un element de formation) s u r l a production du coton e t l a m u l t i p l i c a t i o n des semences de coton; ii) un programme d e recherche appliquee s u r l a production v i v r i k e , comprenant un element de formation, l a c r b a t i o n B Okpara d ' u n c e n t r e experimental avec son equipement e t l a mise en marche d e ce c e n t r e ; iii) c r e a t i o n , equipement e t mise en marche d'une s t a t i o n experimentale s u r l e t e r r a i n pour l e programme de l'onchocercose precite; iv) exbcution d f e n q u 6 t e s a g r i c o l e s d b t a i l l e e s dans l e s provinces du Borgou e t du Zou. I1 s f a g i r a i t t o u t particuliGrement de p r e p a r e r deux p r o j e t s de dbve- loppement r u r a l r e l a i s pour les provinces du Zou e t du Borgou, c e q u i a u r a i t donn6 B l a SONAGRI une c e r t a i n e expbrience dans l a p r b p a r a t i o n des p r o j e t s agricoles . Estimation de cofits 2.02 Le coiit du p r o j e t a 6 t b estimb B l a c o n t r e - v a l e u r de 2,6 m i l l i o n s de d o l l a r s , dont 1 , 7 m i l l i o n en d e v i s e s e t 0,9 m i l l i o n en monnaie n a t i o n a l e , c e t t e derniiire somme comprenant 500 000 d o l l a r s d'impbts. E t a i e n t i n c l u s e s une p r o v i s i o n de 5 % pour impr6vus e t une p r o v i s i o n pour v a r i a t i o n s des p r i x de 6 % par an en 1977 e t 1978. La p a r t i e en d e v i s e s r e p r h s e n t a i t 65 % du codt t o t a l e t l a p a r t i e en monnaie n a t i o n a l e , 35 X . Financement du projet 2.03 Le projet a 6th financ6 conjointement par 1'IDA et le FAC h raison de 1,7 million de dollars et 700 000 dollars respectivement. Le financement ext6rieur total (IDA et FAC) s'est 6leve 2,4 millions de dollars, soit 93 % des coiits totaw, et comprenait notamment celui des coiits en monnaie natio- nale, dont 300 000 dollars apportk par 1'IDA. Le crQdit de 1'IDA et le don du FAC devaient tous deux Qtre remis B l'agent dfex6cutiondu projet sans retenue d'intkrgts. Les fonds de I IDA et du FAC devaient 6tre decaiss6s toujours dans les mQmes proportions ii raison de deux tiers par I IDA et un tiers par le FAC sauf pour le coiit du personnel expatri6, le FAC devant finan- cer completement les services de trois experts et I IDA, les services de trois autres, et pour les services de consultants B court terme et les 6tudes sur 1 'onchocercose a prendre int6gralement en charge par 1 ' IDA. Les services du personnel expatrib reprbsentaient au total 9,5 hommes-ann6es et les services des consultants, 68 hommes-mois, ce qui donnait par homme-ann6e de personnel expatri6 un coiit total de 1 million de dollars et un coiit moyen de 65.000 dol- lars, et par homme-ann6e de consultant a court terme une d6pense de 80.000 dol- lars. La contribution du Gouvernement, d'une contre-valeur de 200.000 dollars, etait destinQe a couvrir 45 % des charges salariales suppl6mentaires de per- sonnel local, y compris les imp6ts. Passation des marches et decaissements 2.04 Les march& d'achats de marchandises et de travaw publics de plus de 10.000 dollars devaient etre passes sur appels a la concurrence faisant l'ob- jet d'une publicit6 locale. Dans la mesure du possible, les achats de v6hi- cules, qui reprksentaient un march6 de 200.000 dollars, devaient se faire par appels group&. Les march& de moins de 10.000 dollars devaient etre pass& avec des fournisseurs locaux apres demande de prix. Le calendrier des dbcais- sements devait etre le suivant : DQcaissement annuel 400 800 500 Montant cumule 400 1.200 1.700 prbsentation au Conseil et entr6e en vigueur N6go~iation.s~ 2.05 Les nbgociations ont eu lieu h Washington du 20 au 22 avril 1977. A la demande du Gouvernement, la condition selon laquelle le Gouvernement devait verser a la SONAGRI, le 31 mars 1981 au plus tard, sa contribution de 1974 en suspens de 1,6 million de dollars, a 6th modifiQe pour permettre au Gouverne- ment d1Qtaler les versements sur l'ensemble de l'annee civile 1978 et de les effectuer en trois tranches, la premiere devant 6tre versee le 31 mars 1978 au plus tard. Le projet a i 5t6 approuvQ par le Conseil le 26 mai 1977 et sign6 le 3 juin 1977. Le cr6dit a 6th dhclare en vigueur le 7 dCcembre 1977. Dispositions import a n t e s 2.06 V u l e s f a i b l e s s e s apparues dans l e p r o j e t Zou Borgou, e t l e s d i f f i c u l t e s auxquelles 1 ' ~ s s o c i a t i o ns ' e t a i t heurtee pour o b t e n i r du Gouvernement q u ' i l s ' a c q u i t t e de s e s o b l i g a t i o n s , l e P r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique compre- n a i t des d i s p o s i t i o n s exceptiomellement nombreuses dont c e r t a i n e s envisa- geaient un changement de p o l i t i q u e ou de p o s i t i o n du Gouvernement . Toutefois , c e r t a i n e s de ces d i s p o s i t i o n s n ' ont pas e t e appliquees, c e q u i n ' a r i e n de surprenant, 6 t a n t donne l e peu de moyens d ' a c t i o n q u ' o f f r e n t l e s p r o j e t s d ' a s s i s t a n c e technique. Les p r i n c i p a l e s d i s p o s i t i o n s e t a i e n t l e s suivantes : i) La SONAGRI d e v a i t preparer, pour l e 31 mars 1978 au plus t a r d , un p l a n s u r l a reorganisation e t l ' a d m i n i s t r a t i o n de s e s comptes e t l e pour commentaires . soumettre h 1' ~ s s o c i a t i o n ii) La SONAGRI d e v a i t remettre t r i m e s t r i e l l e m e n t b 1 ' ~ s s o c i a t i o nun rap- p o r t s u r l e s a c t i v i t e s de son Bureau d'btude nouvellement c r G , e t t o u s l e s ans, en dkcembre, l l A s s o c i a t i o n e t 1'Emprunteur devaient examiner conjointement l e s conclusions e t recommandations de ce bureau s u r l e s p r i x a l a production e t l e s primes de production. iii) ~'Ern~runteu e v a i t remettre h 1' ~ s s o c i a t i o npour commentaire l e s dr propositions r e l a t i v e s aux p r o j e t s du Zou e t du Borgou preparees par l a SONAGRI e t l e Bureau d'etude. iv) La S O N A GRI d e v a i t soumettre a l'examen de 1 ' ~ s s o c i a t i o nl e 30 septembre 1977 au p l u s t a r d , l e programme e t l e budget de l a recherche appliquee e t l e 31 decembre 1977 au plus t a r d un programme d e t a i l 1 6 de s e s a c t i v i t e s en l a m a t i k e . v) Le Fonds de s t a b i l i s a t i o n (FAS) ,devait v e r s e r , l e 30 septembre 1977 au plus t a r d , l e s montants dus A l a SONAGRI pour l e s subventions payiies aux a g r i c u l t e u r s depuis l e l e r janvier 1974. vi) L1~mprunteur d e v a i t f a i r e h l a SONAGRI un don d'un montant de 450 m i l - l i o n s de f r a n c s C F A pendant l'annhe 1978. vii) L'Emprunteur d e v a i t , en 1977 e t chacune des annees suivantes durant t o u t e l a durhe d'execution du p r o j e t , f i x e r pour l e s ventes de coton de l a SONAGRI un p r i x s u f f i s a n t pour permettre A l a SONAGRI de couvrir s e s depenses de production e t de fonctionnement e t de recouvrer l e montant des subventions accordees aux a g r i c u l t e u r s . 111. EXECUTION 3.01 I1 s ' e s t avere a 1'occasion de 1' execution du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique qu'en l'occurrence, l e t o u t excedait considerablement l a somme des p a r t i e s . Dans l'ensemble, l e s elements du p r o j e t n ' o n t pas r e u s s i . Cepen- dant, l e s p r o j e t s du Borgou e t du Zou ont finalement kt6 prepares, avec l e - temps les Beninois ont fait preuve de plus de flexibilite dans leur politique et ils ont coopere avec 1'Association. Le projet du Borgou est actuellement en voie de realisation et le projet du Zou en est au stade de ll&valuation, son lancement Qtant prevu pour 1983. Renforcement de la gestion financiere de la SONAGRI 3.02 Cet element du projet n'a pas progress6 comme il aurait fallu. Le conseiller financier expatrik n'avait pas les qualifications requises . ~'~ssociation sfetait m&me prononc6e contre sa nomination. Nomm6 en decembre 1977, il a fait fonction de directeur financier de la SONAGRI jusqulh ce que, en avril 1979, un Beninois dQsign6 des decembre 1978, devienne direc- teur en titre. Pendant cette periode, quatre comptables beninois ont ete for- m6s et dQtach6s aupres des CARDER. A ce stade, les comptes des depenses de recherche agricole ont ete tenus methodiquement, des methodes de comptabilite appropriees ont 6th introduites par des consultants de la SORGEM, les comptes de la SONAGRI pour les exercices fiscaux 1976177 et 1977178 ont kt6 verifies, et des bilans ont 6te etablis pour l'exercice fiscal se terminant en juin 1977. - 1/ 3.03 Malgre tout, le systgme de comptabilite de la SONAGRI est rest6 peu fiable. On a fait aucun cas des recommandations du consultant lors de l'au- dit, et il a fallu recruter un consultant en avril 1979 pour mettre au point un systeme de comptabilite applicable aux CARDER. Le projet touchait ii sa fin mais l'objectif de renforcer la gestion financiere de la SONAGRI et celle des CARDER n16tait toujours pas atteint. 3.04 On s'est rendu compte, a llAssociation,que cet Qlement du projet n'avait pas tit6 bien conqu. Tout d'abord, les comptes de la SONAGRI etaient dans un etat de desorganisation tel qu'il aurait fallu commencer par les remettre en ordre et reporter a plus tard l'introduction d'un systeme de comp- tabilite sophistique. Sur ce plan, les recommandations des consultants de la SORGEMIPrice Waterhouse n'etaient pas satisfaisantes. Etant donne leur Qtat lamentable, il aurait fallu am6liorer les comptes de la SONAGRI et former du personnel plut6t que d'introduire un nouveau systkme. De toute faqon, ce tra- vail Qtait trop vaste pour une seule personne : le conseiller financier ne pouvait pas h la fois faire remettre de l'ordre dans les comptes des annQes pr&c&dentes, appliquer un nouveau systeme de comptabilite, et diriger par ail- leurs les activites financigres de la SONAGRI, tout en surveillant les prin- cipales depenses et en essayant de resoudre les problkmes financiers. Cette experience faite, llAssociationa recrute dans le cadre du projet nouveau de developpement rural de la province du Borgou (Cr. 1127-BEN), une kquipe de deux expatries, un controleur financier et un chef comptable pour la SONAGRI et pour le CARDER-BO~~~U. 11 Finalement, dans le Projet du Borgou, les rapports d'audit de la SONAGRI - et des CARDER pour l'exercice fiscal se terminant en juin 1979 sont parvenus au d6but de 1981. Finances de la SONAGRI 3.05. Des septembre 1977, le FAS (Fonds de stabilisation) avait rembourse a la SONAGRI 490 des 680 millions de francs CFA dbcaiss6s en subventions aux agriculteurs pour la campagne 1975-76. Le Gouvernement n'a pas verse a la SONAGRI en 1978 la s o m e de 450 millions de francs CFA prevue par 1'~ccord de credit. Cependant, 305 millions de francs CFA ont 6te vers6s en septembre 1979 et environ a la m&me date 894 des 1 008 millions de francs CFA dus par la SONACEB ont Qte payes a la SONAGRI. Malgre tout, la situation financiere glo- bale de la SONAGRI est restee precaire, comme en temoigne son decouvert ban- caire d'environ 13 millions de dollars en octobre 1979 qui etait pratiquement Qgal au decouvert de 12 millions de dollars qui etait le sien au dQbut du pro- jet, en octobre 1977. 3.06 I1 aurait fallu se rendre compte, au moment de l'elaboration du pro- jet, que la SONAGRI n'ktait pas la seule a avoir des problbmes de gestion financikre, mais que d'autres entitiis lihes au secteur du coton, la SONACEB, le FAS et les CARDER Qtaient dans le mBme cas. Cela explique en partie la situation financiere anormale de la SONAGRI, a savoir que personne ne savait ni combien elle devait ni a qui. Cette situation rev&le, entre autres choses, que le niveau professionnel du personnel comptable beninois etait tr&s faible, ce qu'il est impossible de corriger dans le contexte de projets gbographi que- ment limit& comme ceux du Borgou et du Zou. Cette situation est egalement a l'origine des preoccupations exprimQes par la Banque dans le " ~ a ~ p o r t le sur groupe d'etude charge de la verification des comptesl'. Formation 3.07 La formation du personnel des CARDER par la SONAGRI, sous la direc- tion d'un specialiste finance par le FAC, n'a donnb que des resultats mitigQs, elle avait essentiellement pour objet d1am6liorer le travail de vulgarisation, mais elle avait et6 critiquee d'emblee comme etant trop thkorique, sans objec- tifs precis et faible au niveau de l'execution. En septembre 1978, llAssocia- tion a prie la SONAGRI dtentreprendre avec les sp6cialistes des CARDER s'oc- cupant de formation ltanalysedes tiches des agents de vulgarisation et dtexpliquer l'ensemble des techniques de developpement agricole pour mettre au point un programme de formation efficace. Un programme de formation ayant de bonnes chances de reussite a donc ete preparb des 1979, mais en octobre de la mQme annee ces resultats restaient decevants : les efforts de formation, trop disperses, nl&taient gubre plus pousses qu'auparavant , et les CARDER n'avaient tenu aucune session de formation sur l'organisation des services de vulgarisa- tion. Paradoxalement, le programme de formation des forgerons progressait de manihre satisfaisante sous la conduite de deux volontaires dont les services etaient finances bilateralement depuis la demission, au debut 1978, des spe- cialistes finances par le projet. A la fin de 1979, 12 agents chargQs des programmes de formation de six CARDER avaient requ une bonne formation en deux ans mais deux seulement avaient ete affectes a des emplois de formation pro- prement dit. En 1980, on a commence, dans la province du Borgou, la formation dlagents de vulgarisation dans le cadre du systkme dit orma mat ion et visite", ce qui a permis d'accelerer le lancement d'activites de formation et de visite dans le cadre du projet Borgou. La encore, c'etait trop demander du specia- liste de la formation que d'gtre a la fois conseiller auprks de la SONAGRI, p l a n i f i c a t e u r de l a formation auprbs du Bureau d ' e t u d e , e t organe de l i a i s o n pour l e s a c t i v i t 4 s de formation d e s CARDER Zou e t Borgou. De p l u s , une f o i s commencee l a p r e p a r a t i o n des p r o j e t s du Zou e t du Borgou, l e s p e c i a l i s t e a consacre a ces p r o j e t s l a p l u s grande p a r t i e de son temps. 3.08 Avec l e r e c u l , i l semble que 11Q16ment formation n ' a i t pas e t e s u f f i - samment 6 t u d i 6 l o r s de l ' e v a l u a t i o n du p r o j e t e t que, f a u t e d ' a v o i r p r e c i s e suf f isamment l e s o b j e c t i f s e t l e s techniques de l a formation, 1' ~ s s o c i a t i o n , dans son r b l e de s u p e r v i s i o n , a p a r f o i s dii improviser pour o b t e n i r de meil- leurs resultats. Le Bureau d T Q t u d e 3.09 ComposQ d'un agro-economiste, d'un agronome e t d'un s p e c i a l i s t e de l a formation avec l e u r s t r o i s homologues beninois, il e s t e n t r e en s e r v i c e des f 6 v r i e r 1978. Sa t d c h e imm6diate 6 t a i t d 1 6 v a l u e r l a s i t u a t i o n du s e c t e u r a g r i c o l e dans l e s provinces du Borgou e t du Zou, d ' i d e n t i f i e r des a c t i v i t e s q u i pouvaient Q t r e financees dans un p r o j e t r e l a i s e t de formuler des recom- mandations au s u j e t des travaux de v u l g a r i s a t i o n . Son o b j e c t i f p r i n c i p a l Q t a i t de f o u r n i r un rapport de p r e p a r a t i o n pour un p r o j e t complet a p r e p a r e r pour decembre 1978. M&me en comptant avec l ' a i d e de l a MRAO (Mission r e g i o - n a l e de l a Banque a Abidjan), l e s d b l a i s d'execution a u r a i e n t 6 t e t r e s c o u r t s . La p r i n c i p a l e r k a l i s a t i o n de l a p6riode 1978/79 a Q t 6 l a production de deux r a p p o r t s , dont l ' u n analyse l e s e c t e u r a g r i c o l e dans l e s deux pro- v i n c e s , e t l ' a u t r e s i g n a l e l e s p r o j e t s de developpement r u r a l pour chacune d ' e l l e s que l a MRAO a i d e n t i f i e s ( p a r . 3.12). 3.10 En l i a i s o n avec l a p r e p a r a t i o n du p r o j e t Borgou, s u r l a suggestion de l a MRAO, 1 ' ~ s s o c i a t i o na demand6 une etude s u r l e s e c t e u r du coton. C e t t e Qtude, e n t r e p r i s e p a r un e x p a t r i e en 1979, a e t e axee s u r l e s p r i n c i p a w pro- blemes des sous-secteurs t e l s que l e s causes de l a p e r t e de 1 m i l l i o n de d o l - l a r s s u b i e dans l a campagne 1977/78; l a f a i b l e p r o d u c t i v i t e , l ' i n e f f i c a c i t e de l a SONAGRI e t des CARDER vu l e u r s f r a i s d ' e x p l o i t a t i o n t r e s e l e v e s , l e s d e f a u t s du systeme de c o m p t a b i l i t e , l a mauvaise g e s t i o n des C ARD ER e t l a fai- b l e s s e de l a d i r e c t i o n de l a SONAGRI. L' etude a contribub B l a p r e p a r a t i o n u l t 6 r i e u r e des p r o j e t s du Borgou e t du Zou en 1979-80. 3.11 L'agro-Qconomiste du Bureau d16tude n ' a v a i t pas 1' experience d e l a p r e p a r a t i o n des p r o j e t s s i b i e n qu'un a u t r e c o n s u l t a n t a e t e r e c r u t e pour l ' a i d e r en f e v r i e r 1979. Le Bureau d l Q t u d e a connu des dbbuts d i f f i c i l e s , mais il e s t devenu p l u s e f f i c a c e lorsque l a MRAO a commenc6 a l ' a i d e r . Cependant, en d & p i t de c e t t e a i d e e t de fr6quentes v i s i t e s de l a MRAO, l e s r a p p o r t s d e p r e p a r a t i o n o n t Q t 6 l i v r e s avec des r e t a r d s considerables. O n s ' e s t t r b s peu occupe d ' e v a l u e r l e s s e r v i c e s a g r i c o l e s des CARDER, a l o r s pour- t a n t q u ' i l s ' a g i s s a i t b i e n d'un o b j e c t i f de l ' a s s i s t a n c e technique, e t r i e n n ' a k t 6 f a i t n i pour l e s u i v i des p r i x a l a production n i pour l e s primes de production, n i pour l a p r e s e n t a t i o n de recommandations au Gouvernement s u r l e s p o l i t i q u e s de f i x a t i o n des p r i x e t de commercialisation. Bien que des change- ments p o l i t i q u e s importants s o i e n t survenus depuis l e debut du p r o j e t , il e s t d i f f i c i l e de concevoir comment un p e t i t groupe de c o n s u l t a n t s a u r a i t pu exer- c e r une i n f l u e n c e n o t a b l e s u r l a p o l i t i q u e du Gouvernement vu l ' e x p e r i e n c e de l l A s s o c i a t i o n elle-mQme dans l e cadre du p r o j e t Zou-Borgou ( p a r . 1.04, 1 . 0 7 ) . 3.12 En 1980, l ' b q u i p e de p l a n i f i c a t i o n a 6 t 6 r 6 d u i t e a d e w e x p a t r i e s avec l e u r s d e w homologues. ~ ' u n de ceux-ci e t a i t q u e l q u t u n dtextr&mement capable e t de tr&s a c t i f , c e q u i a cornpens6 en p a r t i e l e manque d f e x p 6 r i e n c e des e x p a t r i e s . Finalement, grdce a c e t t e equipe, 6 t r o i t e m e n t supervis6e par l a MRAO q u i a g i s s a i t en t a n t qu'agent de s u p e r v i s i o n , l e r a p p o r t de prepara- t i o n pour l e Borgou e s t s o r t i en 1980 e t i l a 6 t h jug6 s a t i s f a i s a n t . La p r e - p a r a t i o n du p r o j e t du Zou s ' e s t terminee h l a mi-1981 grdce au financement du p r o j e t du Borgou e t a k t 6 adequate a u s s i . L e s d e r n i e r s membres. d e 1'equipe d ' a s s i s t a n c e technique s o n t p a r t i s en j a n v i e r 1980, n6anmoins l e Bureau d ' 6tude continue, du moins nominalement , avec pour t o u t personnel 1' e x p e r t beninois dont il e s t q u e s t i o n p l u s h a u t . I1 e s t charge d t 6 t u d e s s p e c i a l e s pour l e m i n i s t k e . Programme de m u l t i p l i c a t i o n des semences de mays 3.13 La m u l t i p l i c a t i o n des semences de mays hybride d e v a i t Gtre e n t r e p r i s e p a r l a SONAGRI a f i n de f a i r e f a c e a une demande c r o i s s a n t e . Cependant, l a q u e s t i o n d e l a m u l t i p l i c a t i o n d e s semences n ' ayant pas 6tB clairement r 6 g l e e s u r l e p l a n n a t i o n a l , l a mission de s u p e r v i s i o n de d6cembre 1978 a propose que l e s e x p l o i t a t i o n s des CARDER s e chargent de l a production des semences au l i e u d e c o n f i e r c e t t e tdche a un c e n t r e s p 6 c i a l i s 6 comme prevu. C e t t e s o l u t i o n a 6 t 6 adoptbe e t e l l e e s t r e s t b e en vigueur en 1979. En 1980, 1 ' ~ s s o c i a t i o n s ' e s t aperque qu'environ 50 tonnes de semences p r o d u i t e s s u r deux e x p l o i t a - t i o n s de l a SONAGRI e t une e x p l o i t a t i o n du Zou, a v a i e n t 6 t h vendues aux CARDER, e t p a r e w h des a g r i c u l t e u r s , a 62 f r a n c s CFA/kg a l o r s que l e p r i x du marche e t a i t 130 f r a n c s CFA, ce q u i a p a r consequent e n t r a i n 6 des d i s t o r s i o n s e t des abus. L I A s s o c i a t i o n a recommand6 que l o r s de l a prochaine campagne, les semences s o i e n t l i v r e e s exclusivement aux e x p l o i t a t i o n s de l a SONAGRI e t des CARDER, e t que l a SONAGRI o r g a n i s e des d6monstrations p a r l l i n t e r m B d i a i r e des s e r v i c e s de v u l g a r i s a t i o n du Borgou e t du Zou. P r e p a r a t i o n de p r o j e t s de developpement r u r a l dans l e s zones d e b a r r a s s e e s de 1' onchocercose 3.14 La nBcessit6 d ' o b t e n i r des accords i n t e r n a t i o n a w e t de terminer des etudes financBes p a r 1'USAID e t l e P N UD s u r l e s r e s s o u r c e s de l a zone d6bar- r a s s e e de l'onchocercose ont retardB l a r k a l i s a t i o n de c e t element. Lorsque ces etudes o n t finalement e t e terminees en o c t o b r e 1979, il a k t 6 propose que l a SONAGRI u t i l i s e , avant l e 30 j u i n 1980, douze hommes-mois de c o n s u l t a n t s pour l a p r e p a r a t i o n d'un p l a n d1am61ioration des pdturages dans l e s zones en question. association a estime que l e p r o j e t m e r i t a i t l a p r i o r i t 6 e t a sug- g8re que l e s fonds d e l ' a s s i s t a n c e technique s o i e n t consacriis aux a c t i v i t 6 s de prBparation du p r o j e t de developpement r u r a l : agronomie, Blevage, alimenta- t i o n en eau e t r o u t e s d ' a c c e s . De t o u t e evidence, l a p l a n i f i c a t i o n de c e t Blement n ' a pas f a i t 1' o b j e t d'une c o o r d i n a t i o n s u f f i s a n t e avec l e s o r g a n i s a - t i o n s s o e u r s . Quoi q u ' i l en s o i t , l a s u i t e des t r a v a w r e l a t i f s a w semences a ete l a i s s e e 2 d ' a u t r e s organismes. A c t i v i t 6 s p i l o t e s de developpement r u r a l dans l e s provinces du Zou e t du Borgou 3.15 Un fonds de d6veloppement d e 200.000 d o l l a r s a 6 t 6 r e s e r v 6 ii c e s a c t i v i t b s . Jusque v e r s l a f i n de 1978, l e Bureau d ' e t u d e s ' e s t t o u j o u r s m6pris s u r l ' a f f e c t a t i o n de c e fonds. En mai 1979, i l a propos6 t r o i s p r o j e t s r e s t r e i n t s q u i d e v a i e n t a b o u t i r b l a c r k a t i o n , sous forme de don, de s i x c o o p 6 r a t i v e s avec l e u r s engins a t t e l 6 s e t l e u r b b t a i l , de h u i t coop6ratives Bquip6es de s i l o s a mays, e n f i n , dans l e Borgou, de coop6ratives dot6es de machines a t t e l 6 e s e t de fonds a f i n d e r e m e t t r e en e x p l o i t a t i o n une zone de r i z i c u l t u r e . L'Association a jug6 l e s p r o p o s i t i o n s ma1 pr6par6es e t a propos6 d e l e s r b d u i r e notablement, mais l a SONAGRI a v a i t d 6 j h achet6 l e m a t 6 r i e l . Finalement , s u r l a suggestion de 1'A s s o c i a t i o n , il a 6 t 6 convenu d ' a f f e c t e r c e q u ' i l r e s t a i t du fonds de d6veloppement h des a c t i v i t e s du cadre du p r o j e t p l u s p r i o r i t a i r e s e t il a 6 t h m i s f i n h c e t 616ment. Recherche appliqu6e 3.16 Le p r o j e t prbvoyait l ' o c t r o i de 450.000 d o l l a r s e t de 50.000 d o l l a r s , respectivement, pour des t r a v a u x de recherche s u r l e coton e t s u r l e s c u l t u r e s v i v r i k r e s q u i d e v a i e n t Gtre men& en c o l l a b o r a t i o n avec les i n s t i t u t s d e recherche IRCT e t IRAT. Le programme a 6 t 6 ex6cut6 de faqon s a t i s f a i s a n t e pour l e c o t o n e t l a m u l t i p l i c a t i o n des semences de coton. Par c o n t r e , pour l e s c u l t u r e s v i v r i b r e s il n ' a pas b i e n march6 s i b i e n qu'en decembre 1978, 1 ' A s s o c i a t i o n a demand6 un programme d 6 t a i l l 6 q u i t o u t e f o i s n ' a pas 6 t h jug6 a c c e p t a b l e . Les fonds r e s t r e i n t s d i s p o n i b l e s o n t finalement s e r v i B des con- t r h l e s v a r i 6 t a u x e t des e s s a i s d l e n g r a i s pour l e s a r a c h i d e s dans l a province du Zou, a i n s i q u ' b des c o n t r h l e s v a r i e t a u x pour l e s a r a c h i d e s , l e sorgho e t l e r i z dans l a province du Borgou. En 1979, des d o t a t i o n s suppl6mentaires o n t b t e a f f e c t b e s B c e t 616ment du p r o j e t e t l e programme a continu6. De nouveaux travaux o n t m6me 6th e n t r e p r i s s u r un a u t r e s i t e de l a province du Zou. Etudes a g r i c o l e s d 6 t a i l l 6 e s 3.17 Cet blbment 6 t a i t l i 6 b l a p r 6 p a r a t i o n des p r o j e t s du Borgou e t du Zou. I1 a d6marrb lentement, c a r l e s CARDER n ' o n t pas e f f e c t u 6 l e s i t u d e s q u i l e u r incombaient. Pour a c c 6 l e r e r l e s choses, 1 ' A s s o c i a t i o n a accept6 en 1978 de r e c r u t e r du personnel suppl6mentaire e t d ' a c h e t e r des locaux pour bureaux. Les premieres conclusions de 1 1 6 t u d e , reques en 1979 6 t a i e n t m6diocres e t o n t c o n t r i b u 6 au r e t a r d de l a p r h p a r a t i o n du p r o j e t du Borgou. O n a m i s au p o i n t des techniques de c o n t r h l e e t d e s u i v i e t l ' 6 t u d e ex6cut6e dans l a r6gion du Zou en 1979 a 6 t h s a t i s f a i s a n t e . F a i t s nouveaw 3.18 I1 d6coule clairement de c e q u i pr6ckde que l e s r 6 s u l t a t s des d i v e r s 616ments du p r o j e t s o n t m6diocres. Cependant, au cours de l a r b a l i s a t i o n d e w c i r c o n s t a n c e s nouvelles s e s o n t p r o d u i t e s . Tout d'abord, un c e r t a i n assou- plissement dans l a r i g i d i t 6 de l a d i a l e c t i q u e bgninoise. A i n s i , une campagne de collectivisation, lanc6e en 1977, avait abouti h la crhation de 39 coopera- tives de type marxiste, d6nommees CATS (Cooperative agricole de type socia- liste) dans 470 villages de la province du Borgou. Mais malgre les encourage- ments du Gouvernement , les rhsultats ont 6te m6diocres. Lorsqu'en d6cembre 1979, une mission de supervision a conseille aux autorites publiques d'axer davantage le projet du Borgou envisage sur les besoins particuliers de l'agri- culteur, le Gouvernement a rbpondu en substance que cette proposition etait acceptable. 3.19 L'autre fait nouveau, c'est l'inthrdt que les Bbninois ont temoigne aux projets relais, au fur et a mesure que la prhparation avanqait. Lfint6r&t a &t& grand aux niveaux politique, administratif et technique et l'on a pu constater une volonte de coop6rer l'elaboration de projets viables. ~'Btait un revirement presque complet par rapport h l'attitude qui avait prevalu lors de l'exhcution du Projet Zou-Borgou et qui avait 15th la cause principale de 116chec (par. 1.07 et al). 3.20 Lors des phases ulthrieures de l'execution du projet, 1'Association s 'est rendu compte, que dans la mesure oii des 6lhments importants pour le projet relais n'avaient pas riussi, il fallait les rgintroduire dans le projet du Borgou et ult6rieurement dans celui du Zou. I1 a 6t6 tenu compte, entre autres choses lors de la preparation du projet, des leqons du projet d'assistance technique, et notamment qu'il fallait non pas une seule 6quipe d1expatri6s mais deux pour s'occuper des finances et de la comptabiliti du projet; qu'il fallait un expatrib specialiste de la recherche dans le domaine des cultures vivrieres, ce que l'element correspondant du projet n'avait pas prhvu; qu'il Qtait urgent de disposer de v6hicules de transport pour commercialiser et livrer la production de coton des agriculteurs en temps voulu . Financement du coiit du projet 3.21 Le projet devait se terminer en septembre 1979 si bien que les con- trats d'assistance technique avaient 6te redig6s de mani&re qu'ils expirent cette annee-la. Etant donne les retards d' ex6cution et la necessit6 d'achever la prbparation des projets du Borgou et du Zou, la date de cl6ture du projet a 6te reportee a decembre 1980 et l'assistance technique s'est poursuivie. Le coiit du projet est passe de 2,6 millions de dollars h 3,2 millions, soit une augmentation de 600.000 dollars. Le FAC a accept6 d'augmenter sa participa- tion de 360.000 dollars et le Gouvernement a accept6 de procurer le solde. Par la suite, la date de cl6ture a 6t6 encore reporthe, cette fois-ci au 31 janvier 1982, afin que les d6caissements puissent Qtre entierement effectues. Le credit a 6t& clos h cette date et le solde non d8caiss6, de 119.252 dollars, a hte annule. Coiit du projet 3.22 Dans un projet d'assistance technique qui porte essentiellement sur la fourniture de services, le coht des 616ments est pour ainsi dire indeter- mini5. Le montant d'un 6lkment depend du travail accompli du point de savoir si ce travail a ete termin6 ou non, etc. A ce propos, il est A noter qu'on a d6pensb deux fois plus que pr6vu sous la rubrique 1' Bureau d'etude" pour termi- ner la preparation des projets du Borgou et du Zou, et que 80 % des depenses prQvues pour 1 ' Qlbment onchocercose n'ont pas Qte effectu6es puisque le projet n'a jamais dQmarr6. Passation des march& et dbcaissements 3.23 ~'~m~runte r au suivi les procedures de passation des marches indi- quees dans 1'Accord de crQdit et il ne s'est present& aucun problgme particu- lier. Pendant toute la dur6e du projet, les decaissements ont pris un an de retard sur le calendrier, ce qui montre que la mobilisation de l'assistance technique et la mise en route des premigres operations sont fortes. Estimation lors de Dbpenses Annies 1' Qvaluation effectives (en milliers de dollars) 3.24 Application des dispositions de 1 '~ccord Les principales dispositions (par. 2.10) n'ont pour la plupart pas 6t6 appliqubes : a) On n'a reussi ni a reorganiser la comptabilitQ ni h en introduire de meilleure; b) On s'est peu occup6 des prix et des primes a la production et de leur revision annuelle; c) Les subventions que la SONAGRI avaient versQes aux agriculteurs n'ont Bt6 remboursees qu'en partie et le don du Gouvernement A la SONAGRI n'a 6th versb ni inthgralement ni h temps; d) Le bar&me des prix de vente du coton a QtQ maladroitement ajust6 tous les ans pour recouvrer les coiits. IV. LA QUALITE DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE 4.01 Les meilleures 6quipes d'assistance technique n' auraient vraisembla- blement pu ni mener B bien leurs nombreuses tdches ni atteindre les objectifs fix&, avec un personnel aussi limit6 que celui finance par le projet a execu- ter. En l'occurrence, il semble qu'il y ait lieu de juger llbquipe d'assis- tance technique avec indulgence et d' imputer le quasi-Qchec des il6ments d'as- sistance technique au fait que la portCe de ces Qlements 6tait ma1 mesurcie et A des faiblesses des administrations officielles. 4.02 N6anmoins, un examen des a p t i t u d e s i n d i v i d u e l l e s revgle que l ' a s s i s - tance technique e t a i t , au mieux, de qualitti mediocre, s e s membres e t a n t prQdo- minants dans l ' Q q u i p e . I1 e s t p o s s i b l e que c e r t a i n s membres de l l e q u i p e d ' a s - s i s t a n c e technique a i e n t Q t 6 plus e f f i c a c e s dans un climat plus favorab-le que c e l u i q u i r e g n a i t dans l e s e c t e u r a g r i c o l e , mais pourtant de meilleurs r 6 s u l - t a t s a u r a i e n t dfi Q t r e obtenus. DEGRE D'EFFICACITE ET DEVELOPPEMENT DES INSTITUTIONS L' Emprunteur Les i n s t i t u t i o n s de 1' Emprunteur , MDRAC , SONAGRI e t CARDER, ont &t 5 1 peu e f f i c a c e s . Cela peut t e n i r a l e u r f a i b l e s s e , elle-mkme due en p a r t i e au brusque depart des e x p a t r i b e t a des remaniements constants dans l e personnel n a t i o n a l au d6but des ann6es 70. Deuxi&mement, l e s changements p o l i t i q u e s e t s o c i a w concomitants encourages par l e Gouvernement ont a f f a i b l i ces i n s t i t u - t i o n s au point de l e s rendre pratiquement incapables d ' i n i t i a t i v e ou de d e c i - s i o n . Troisi&mement, l a q u a l i t 6 des s p Q c i a l i s t e s e t des consultants r e c r u t e s pour l e p r o j e t Q t a i t mhdiocre. Finalement, c e r t a i n s des o b j e c t i f s du p r o j e t ont du Q t r e abandonn6s c a r l a p o s i t i o n e t l e s p o l i t i q u e s du Gouvernement avaient boulevers6 l e p r o j e t Zou-Borgou. Etant donne ces circonstances, l e s i n s t i t u t i o n s du Gouvernement s e sont peu developp6es. 5.02 L' Association . Le personnel a assez bien t r a v a i l 1 6 e t l e s neuf missions de supervi- s i o n , de 1977 a 1981, a u r a i e n t probablement e t e plus e f f i c a c e s s i l e p r o j e t a v a i t k t & formu16 convenablement . Cependant , ce p r o j e t n l Q t a i t pas r e a l i s t e . O u b i e n , pour une grande p a r t , i l ne pouvait pas Q t r e r i i a l i s e par l e s agents d'execution ou bien i l n ' b t a i t pas compatible avec l a p o l i t i q u e du Gouvernement e t il r i s q u a i t de s e h e u r t e r a w importantes d i f f i c u l t & q u i sont apparues par l a s u i t e . ~ ' ~ s s o c i a t i o n peut donc 6 t r e c r i t i q u h e pour l e s f a i - b l e s s e s dans l a formulation du p r o j e t . Cependant, malgre s e s d e f a u t s , l e pro- j e t a 6 t Q l ' o c c a s i o n d'une presence continue dans l e s e c t e u r a g r i c o l e , point de depart de p r o j e t s f u t u r s . VI. IMPACT DU PROJET 6.01 I1 e s t d i f f i c i l e d ' e v a l u e r l'impact du c r Q d i t d ' a s s i s t a n c e tech- nique. Dans l'ensemble, l e succ&s a 6th t r & s l i m i t 6 mais l e c r Q d i t a s e r v i de vehicule pour l a pr6paration des p r o j e t s du Borgou e t du Zou. Celui du Borgou a 6 t Q approuv6 par l e Conseil en a v r i l 1981 e t son e x k u t i o n a commence sans t r o p de probl&mes. Les comptes e t a i e n t encore t r g s e m b r o u i l l ~ s ,mais f a i - s a i e n t l ' o b j e t d'une a t t e n t i o n t o u t e p a r t i c u l i e r e . On a t o u t particulierement soigne l l e q u i p e d ' a s i s t a n c e technique de 11 membres financee par l e p r o j e t du Borgou du point de vue de l a composition, de l a competence, de l t o r g a n i s a t i o n e t du rendement. De t o u t e evidence, l l e x p Q r i e n c e malheureuse du p r o j e t d ' a s - s i s t a n c e technique a s e r v i . 6.02 Le c l i m a t dans l e q u e l a commenc6 l ' e x Q c u t i o n du p r o j e t du Borgou con- t r a s t a i t nettement avec c e l u i du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique. Pendant l a p l u s grande p a r t i e du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique l e Gouvernement 6 t a i t t o u t au p l u s i n d i f f k e n t . Pour l e p r o j e t du Borgou, i l s t e s t montrpB c o o p e r a t i f e t f l e x i b l e pour s a p o l i t i q u e . Ce changement t r a d u i t l t 6 v o l u t i o n de s a pens6e p o l i t i q u e e t d e s a s t r a t B g i e du developpement, A l a s u i t e de s e s expbriences des annies 70 dans l e s e c t e u r a g r i c o l e , marqu6es p a r d e graves echecs. A u fond, l e s nouveaux p r o j e t s a u r a i e n t pu t i t r e Qlabor6s e t l e s c r Q d i t s accor- d e s , sans t e n i r compte du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique. N6anmoins, ce p r o j e t a p e u t - & r e contribu6 dans une c e r t a i n e mesure a a c c e l Q r e r l e r e t o u r b l a nor- male dans l e s e c t e u r a g r i c o l e . ~ u ' a u r a i t - o npu o b t e n i r d e p l u s d u r a n t c e t t e pBriode avec un p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique m i e w prQparB e t mieux compris? C ' est du domaine des conjectures.. VII. RESUME ET CONCLUSION 7.01 C ' e s t un des p r o j e t s d ' a s s i s t a n c e technique q u i a l e moins b i e n r Q u s s i . Destinb b remplacer un p r o j e t en r k g l e , B l a s u i t e du grave Qchec du P r o j e t Zou-Borgou de c u l t u r e du coton e t des Bpreuves du s e c t e u r soumis aux p o l i t i q u e s a r b i t r a i r e s e t extrtimes du Gouvernement, c e p r o j e t mtime bien conqu e t preparb s e s e r a i t de t o u t e faqon h e u r t Q h des d i f f i c u l t 6 s . Come i l n ' B t a i t pas b i e n prBpar6, s a p l u s grande r 6 u s s i t e a 6 t 6 l e s d e w r a p p o r t s d e p r b p a r a t i o n e t c e r t a i n s moyens dont i l a dot6 l e pays pour l a p r h p a r a t i o n de p r o j e t s . Mais dans l'ensemble, l e s i n s t i t u t i o n s publiques n ' e n ont t i r Q n i p r o f i t n i developpement p a r t i c u l i e r . 7.02 MalgrB t o u t , l e p r o j e t a permis au Groupe d e l a Banque d e g a r d e r un r 6 l e dans l e s e c t e u r a g r i c o l e e t d ' a m b l i o r e r , avec l e temps, l e d i a l o g u e avec l e Gouvernement. Lorsque c e l u i - c i a commenc6 a modBrer s a p o l i t i q u e b l a s u i t e des 6checs d e s e s expkriences, l a Banque B t a i t en p o s i t i o n d ' e x e r c e r quelque i n f l u e n c e e t d ' o b t e n i r s a coop6ration pour un p r o j e t en r e g l e , prBpar6 dans l e c a d r e du p r o j e t d ' a s s i s t a n c e technique, e t pour l e q u e l un c r 6 d i t a v a i t Bt6 accorde. DEPENSES EFFECTIVES ET ESTIMEES AU TITRE DU CREDIT ET DECAISSEMENTS REVISES PAR CATEGORIE ESTIMEES EFFECTIVES (en m i l l i e r s de d o l l a r s ) Travaux publics, v6hicules e t mathriel pour l e - p r o j e t , a u t r e que (5) (6) ci-dessous 700.000 216.000 Services de s p i i c i a l i s t e s e t de consultants pour l a SONAGRI Frais d ' e x p l o i t a t i o n de l a SONAGRI (non compris l e s s a l a i r e s du personnel l o c a l ) 80.000 156.000 S a l a i r e s du personnel d e l a SONAGRI pour l a gestion financibre e t l a Direction des 6tudes , e t de l a p l a n i f i c a t i o n 30.000 39.000 Travaux publics e t mathriel l i 6 s aux a c t i v i t b s p i l o t e s de d6veloppement r u r a l 130.000 35.000 Travaux publics, v6hicules e t materiel lies B l a recherche appliquee 170.000 221.000 S a l a i r e s du personnel l o c a l du MDRAC employe dans l e cadre de l a recherche appliquge 120.000 139.000 Services des consultants pour l a recherche app 1iqu6e Non af f ect6es 270.000 - TOTAL 1 700 000 1 581 000 /1 /1 Le montant non d6caiss6 a 6th annul6.
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Benin - Technical Assistance Project : Bénin - Projet d'assistance technique
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