Final report : Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning

 68183 FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning 6   68183 | i FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning | i  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning KATA PENGANTAR     Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning pada hakekatnya diselenggarakan dengan tujuan untuk mencari upaya dalam mensinkronisasikan dokumen-dokumen perencanaan yang berlaku di Indonesia, sebagai bagian dari upaya untuk memadukan perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang di seluruh jenjang hirarki administrasi pemerintahan di Indonesia baik provinsi, kota, maupun kabupaten. Sangat diharapkan Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning ini dapat memberikan peningkatan pemahaman kepada seluruh pemangku kepentingan perencanaan di Indonesia mengenai pentingnya keintegrasian dari perencanaan sebagai bagian dari pelaksanaan amanat perundangan. Disadari bahwa laporan ini baru merupakan langkah awal untuk dapat mencapai mewujudkan harapan yang besar di masa mendatang. Kami percaya bahwa dengan adanya kesadaran pemangku kepentingan dalam hal pemahaman akan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang, baik pada tingkat nasional maupun daerah akan dapat mewujudkan keselarasan pembangunan di Indonesia. Demikian buku ini kami susun, atas perhatiannya kami ucapkan terima kasih. Jakarta, Juni 2011 Tim Penyusun | ii  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning DAFTAR ISI KATA PENGANTAR ............................................................................................................ ii DAFTAR ISI ........................................................................................................................ iii DAFTAR TABEL .................................................................................................................. v DAFTAR GAMBAR ............................................................................................................. vi 1 PENDAHULUAN ............................................................................................................ 1 1.1 LATAR BELAKANG ................................................................................................ 1 1.2 GAMBARAN UMUM KEGIATAN............................................................................. 1 1.3 MUATAN PEMBAHASAN DALAM FINAL DRAFT REPORT .................................. 6 2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK) .. 7 2.1 PENDAHULUAN ......................................................................................................... 7 2.2 AMANAT PERATURAN PERUNDANGAN ........................................................................ 8 2.2.1 Pengertian Integrasi Dokumen ...................................................................... 8 2.2.2 Dasar Hukum Keintegrasian......................................................................... 9 2.2.3 Persoalan Keintegrasian Perencanaan Tata Ruang dan Pembangunan ... 12 2.2.4 Peran Kelembagaan Penataan Ruang Daerah .......................................... 13 2.3 PELAJARAN (LESSON LEARNED) DARI KEGIATAN PELATIHAN DAN PENDAMPINGAN DI DAERAH .............................................................................................................. 13 2.3.1 Pelajaran dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan .............................. 13 2.3.2 Perbaikan Mekanisme Perencanaan.......................................................... 16 2.3.3 Replikasi Modul Pelatihan .......................................................................... 18 2.3.4 Kontribusi Pelatihan dan Pendampingan untuk Penjenjangan Karir Peserta ....................................................................................................... 18 2.4 PEMETAAN STRUKTUR PERSOALAN KEINTEGRASIAN DOKUMEN PENATAAN RUANG DAN PEMBANGUNAN ................................................................................................ 19 2.4.1 Pemetaan Persoalan pada Aspek Peraturan Perundangan....................... 20 2.4.2 Pemetaan Persoalan pada Aspek Lembaga yang Berwenang Melaksanakan Keintegrasian ..................................................................... 21 2.4.3 Pemetaan Persoalan pada Aspek Pembiayaan Keintegrasian ..................22 2.5 STRATEGI PELAKSANAAN KEINTEGRASIAN SECARA MENYELURUH ............................ 23 2.5.1 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Pusat ........................................ 23 2.5.2 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Daerah...................................... 25 2.6 PENUTUP ................................................................................................................ 26 3 PENGUATAN BKPRN.................................................................................................. 27 3.1 PENDAHULUAN ................................................................................................... 27 3.2 SEJARAH SINGKAT BKPRN DAN PROFIL BKPRN SAAT INI ............................. 28 3.2.1 Sejarah Singkat Penataan Ruang dan Lembaga Penataan Ruang di Indonesia .................................................................................................... 28 | iii  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning 3.2.2 Pembentukan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN) ..... 33 3.2.3 Ringkasan Perubahan ................................................................................ 36 3.3 ISU-ISU STRATEGIS BKPRN............................................................................... 37 3.3.1 Kelembagaan ............................................................................................. 39 3.3.2 Koordinasi................................................................................................... 47 3.3.3 Kualitas Sumber Daya Manusia ................................................................. 50 3.3.4 Kinerja BKPRN ...........................................................................................51 3.4 KUALITAS RTRW DAN TANTANGAN KE DEPAN ............................................... 53 3.4.1 Tantangan Penataan Ruang Ke Depan ..................................................... 53 3.4.2 Kualitas RTRW dan Kedudukannya dengan Dokumen Perencanaan Lainnya ....................................................................................................... 62 3.5 KEBUTUHAN PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 68 3.5.1 Kejelasan Posisi Penataan Ruang ............................................................. 68 3.5.2 Peran dan Kedudukan BKPRN .................................................................. 70 3.5.3 Ruang Lingkup BKPRN ke Depan.............................................................. 71 3.5.4 Peningkatan Kualitas RTRW ...................................................................... 73 3.5.5 Kejelasan Kewenangan .............................................................................. 75 3.5.6 Kelembagaan BKPRN ................................................................................ 75 3.6 REKOMENDASI PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 77 3.6.1 Mengembalikan Kedudukan (Repositioning) BKPRN ................................ 78 3.6.2 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN .................... 85 4 KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTAR DAERAH .............................................. 89 4.1 PENDAHULUAN ................................................................................................... 89 4.2 KAJIAN PUSTAKA ................................................................................................ 91 4.3 PEMAHAMAN DAERAH MENGENAI KERJASAMA PENATAAN RUANG........... 93 4.4 PELUANG DAN PRAKTEK PELAKSANAAN KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTARDAERAH ...................................................................................... 95 4.4.1 Faktor pendorong kerjasama penataan ruang antardaerah ....................... 96 4.4.2 Faktor Penghambat kerjasama penataan ruang antardaerah .................... 99 4.4.3 Peluang Pengembangan Kerjasama Penaataan Ruang Antar Daerah ... 101 4.5 PENUTUP .............................................................................................................. 103 5 REKOMENDASI UNTUK TINDAK LANJUT KEDEPAN ........................................... 104 5.1 GAMBARAN TUJUAN AKHIR KEGIATAN ........... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 5.2 KEGIATAN PENDUKUNG YANG MASIH HARUS DILAKSANAKAN .......... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.       | iv  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning DAFTAR TABEL Tabel 2.1 Kinerja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ............................................................... 52 Tabel 2.2 Kinerja Pokja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ..................................................... 53 | v  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning DAFTAR GAMBAR     Gambar 1.1 Interpretasi Persoalan Integrasi Perencanaan Pembangunan Dan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 2 Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan Dengan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 6 Gambar 3.1 Metodologi Dalam Penguatan BKPRN .......................................................... 28 Gambar 3.2 Sejarah Terbentuknya BKPRN ...................................................................... 34 Gambar 3.3 Struktur Organisasi Kelembagaan BKPRN ................................................... 36 Gambar 3.4 Bagan Struktur Organisasi Sekretariat Tim Pelaksana BKPRN .................... 44 Gambar 3.5 Kinerja BKPRN Tahun 2009 - 2010 ............................................................. 51 Gambar 3.6 Lingkup Tata Ruang Abad ke-20 dan 21 ..................................................... 54 Gambar 3.7 Kondisi Indonesia: Core and Periphery ....................................................... 57 Gambar 3.8 Sebaran Episenter Gempa Bumi di Indonesia Tahun 2005 ......................... 59 Gambar 2.9 Indonesia di Tengah Ring Of Fire ................................................................ 59 Gambar 3.10 Contoh Peran Indonesia Dalam Konteks Pengembangan Regional-Global ............................................................................................. 61 Gambar 3.11 Pemetaan Kedudukan Berbagai Macam Dokumen Perencanaan .............. 80 Gambar 3.12 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN ..................... 85 Gambar 4.1 Illustrasi Keterkaitan Daerah.......................................................................... 89 Gambar 4.2 Ilustrasi Kerjasama Penataan Ruang Metropolitan Gerbangkertosusilo...... 99     | vi  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning 1 PENDAHULUAN     1.1 Latar Belakang Kegiatan Institution Building for the Integration of National-Regional Spatial dan Development Planning adalah merupakan kegiatan yang dilaksanakan atas dasar pemikiran adanya kesenjangan pemahaman baik pada tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah di Indonesia mengenai bentuk pengintegrasian dari rencana pembangunan (yang berdasar UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional) dengan perencanaan tata ruang (yang berdasar UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang). Untuk dapat menilai bagaimana bentuk pemahaman mengenai keintegrasian perencanaan pembangunan dan perencanaan tata ruang di Indonesia, maka Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerja sama dengan Decentralization Support Facility (DSF) pada kurun waktu 2010 – 2011 melakukan pengkajian mengenai bagaimana proses pengintegrasian kedua perencanaan tersebut dilakukan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Pada tingkat nasional, keintegrasian dari perencanaan pembangunan (secara formal terumuskan melalui UU No. 17 Tahun 2004 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional/RPJPN) dengan rencana tata ruang (secara formal terumuskan melalui UU No. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional/RTRWN) sudah dilaksanakan melalui terbitnya Perpres No. 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Nasional Jangka Menengah/RPJMN 2010-2014, terutama pada bagian Buku 3, Pembangunan Berdimensi Kewilayahan: Memperkuat Sinergi Antara Pusat- Daerah dan Antardaerah. Permasalahan utama yang dihadapi saat ini terutama adalah bagaimana masing-masing lembaga yang berada pada tingkat pusat dapat bekerja sama dalam pelaksanaan dokumen-dokumen rencana tersebut. Pada tingkat daerah, berdasarkan hasil pengkajian terhadap daerah-daerah yang menjadi lokasi pilot project dari kegiatan ini (meliputi Provinsi Sumatera Barat, Kota Padang, Kabupaten Pesisir Selatan, Provinsi Jawa Timur, Kota Mojokerto, Kabupaten Mojokerto, serta Provinsi Gorontalo, Kota Gorontalo dan Kabupaten Gorontalo) dapat diketahui bahwa masing-masing daerah ternyata memiliki pemahaman dan permasalahan masing- masing di dalam pengintegrasian rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) dengan rencana tata ruang (RTRW Provinsi/Kabupaten/Kota), baik terkait dengan sumber daya manusia maupun mekanisme kelembagaannya. 1.2 Gambaran Umum Kegiatan Dikeluarkannya UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah membuka wacana baru dalam sistem perencanaan pembangunan di Indonesia. Sistem perencanaan pembangunan yang semula berorientasi pada pembangunan yang bersifat sentralisasi berubah menjadi desentralisasi. Sejalan dengan | 1  FINAL REP PORT he egional Develo Institution Building for th Integration of National-Re patial Planning opment and Sp g dese ni bagian besar kewenan entralisasi in maka seb anggung jaw pemba ngan dan ta wab angunan dilimpahkan ke ewenangan dan tangggung jawab ncanaan bnya di daerah, termasuk peren pemb bangunan dan pere encanaan s ang merup spasial ya an pakan acua dalam proses pelakksanaan pe embangunan. ka n Dalam kerangk kebijakan di Indone esia, pembbangunan s yah pada dasarnya suatu wilay d tidak dapat dip k pisahkan d dari perenc n canaan pembangunan dan per rencanaan spasial. Pereencanaan pe an embanguna yang me emberikan arahan pen a ncapaian tuj angunan juan pemba u suatu wilayah secara um mum perlu diterjemah ra hkan secar spasial ke dalam bentuk perencanaan sp pasial atau yang bisa d bagai penat dikenal seb taan ruang. Adapun keedua hal ebut dalam upaya untu mengara terse uk ahkan pemb bangunan d e a diwadahi ke dalam dua bentuk dokuumen peren ncanaan, ya aitu: (1) do okumen ren ncana pemb bangunan ( ent (developme plan) g yang memuat a n arahan dan strategi p an pembangunan kota da (2) doku umen rencaana tata g lan) yang m ruang (spatial pl han memuat arah dan str taan ruang. rategi penat r Agar suatu p pembangunnan dapat berjalan efektif, maka ant t tara perenncanaan pemb bangunan yang tert am dokum tuang dala na men rencan pembangunan (R Rencana Pembangunan Jangka P RPJP)/Renca Panjang (R ana Pemb Jangka Me bangunan J enengah (RPJ n JM)) dengan perencan al uang dalam dokumen rencana tat ruang naan spasia yang tertu m ta (Renncana Umu um Tata R Ruang dan Rencana Detail Tat Ruang) dibutuhkan suatu ta rgitas dan k siner n. keterpaduan retasi Persoalan Integ Gambar 1.1. Interpr ncanaan Pe grasi Peren embangunan dan Perencanaa Spasial P an Dalam impleme entasinya dalam sua h, atu wilayah sinergitas dan ket terpaduan tersebut ngkali tidak terjadi. K serin k a Kondisi yang terjadi adalah kebijakan pen ng nataan ruan yang tertuang dalam dokumen rencana ta ruang seringkali ti ata s v idak sejalan dengan visi misi pemb bangunan. wilayah ya g ang tertuang dalam do okumen renncana pemb bangunan. Adapun daksinergian dan ketidakterpadu ketid n uan terseb hanya terja but tidak h adi dalam lingkup subs m stansi dalam satu wilay n ayah (pusat yah, namun juga antarhirarki wila t/nasional, provinsi, kota/ ) /kabupaten) dan antars w substansi antarhirarki wilayah. perso daksinergian dan keti oalan ketid n idakterpaduuan antara perencanaaan pemba angunan denggan perenca sial anaan spas yang te g mum meliputi: (1) sine erjadi, yang secara um ergi dan rpaduan an keter ntara peren usat dan d ncanaan di tingkat pu n daerah, dan (2) sine ergi dan | 2  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning keterpaduan antara dokumen perencanaan pembangunan daerah (RPJPD dan RPJMD) dengan dokumen perencanaan wilayah/spasial (RTRW). Keduanya ditengarai terjadi di Indonesia karena tiga hal, yaitu: (1) adanya perbedaan acuan dalam substansi, (2) perbedaan jangka waktu penyusunan dan pelaksanaan, dan (3) adanya perbedaan penganggaran, dimana apabila RTRW tidak diacu dalam RPJMD, maka RTRW tersebut tidak terimplementasikan karena tidak masuk dalam proses penganggaran. Adapun ketiga hal tersebut juga terjadi karena adanya pengaruh: (1) lingkup substansi keduanya yang berbeda, dimana perencanaan spasial yang disusun seringkali sifatnya lintas batas administrasi, sehingga seringkali sulit untuk dibandingkan; dan (2) adanya persoalan kelembagaan yang berbeda, dimana ada dua kelompok lembaga yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial, dimana untuk perencanaan pembangunan yang dimaksud dilakukan oleh badan perencanaan (Bappenas/Bappeda), sedangkan perencanaan spasial dilakukan oleh badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD) yang keduanya seringkali tidak sinergi dan berkoordinasi dengan baik. Karena tidak adanya sinergi dan koordinasi antara keduanya inilah yang menyebabkan arah pembangunan wilayah seringkali tidak jelas bahkan ada kalanya saling berbenturan satu dengan yang lain. Kedua persoalan yang diungkapkan pada dasarnya merupakan persoalan global. Untuk dapat melihat persoalan intinya dapat dilihat dari masing-masing proses perencanaan berikut dokumennya serta bagaimana keduanya saling terkait satu sama lain. Dalam kerangka pembangunan di Indonesia, dokumen rencana pembangunan (development plan) ini berfungsi untuk memberikan arahan untuk terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi dalam pembangunan baik antarwilayah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah, antarsektor, maupun antara Pusat dan Daerah. Dokumen rencana pembangunan ini memberikan payung konseptual bagi pembangunan secara umum suatu wilayah, baik bagi pembangunan fisik maupun non fisik, baik yang sifatnya spasial maupun non-spasial. Adapun arahan pembangunan yang dirumuskan pada dasarnya merupakan penjabaran dari agenda-agenda pembangunan yang ditawarkan oleh Presiden (pada level nasional)/Kepala Daerah (dalam level daerah Provinsi/Kabupten/Kota) pada saat kampanye pencalonan diri. Berdasarkan Undang- undang (UU) No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, terdapat lima produk rencana pembangunan, yang meliputi: (1) Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), (2) Rencana Pembangunan Jangka Mennegah (RPJM), (3) Rencana Strategis Pembangunan (Renstra), (4) Rencana Kerja Pemerintah/Pembangunan (RKP), dan (5) Rencana Satuan Kerja (Renja). Kelima produk ini ada pada tingkat nasional, provinsi, dan kota/kabupaten, serta mencakup semua sektor yang terepresentasi dalam departemen/kementrian dan dinas. Arahan pembangunan di dalam dokumen perencanaan pembangunan yang merujuk pada kebutuhan ruang tersebut akan diakomodir dan didetailkan dalam dokumen rencana tata ruang (spatial plan). Dokumen ini dalam kerangka pembangunan di Indonesia berfungsi untuk memberikan arahan pembangunan yang berimplikasi pada keruangan, sehingga tercipta ruang yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan bagi kehidupan manusia. Dalam kerangka penyelenggaraan penataan ruang di Indonesia, terdapat dua jenis produk rencana tata ruang yang dihasilkan, yaitu: (1) rencana umum dan (2) rencana rinci. | 3  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning Berkenaan dengan kedua jenis perencanaan yang ada beserta dengan dokumen rencana yang dihasilkannya, pada dasarnya kedua hal tersebut memiliki hubungan yang erat. Hubungan antara keduanya dapat dilihat dari tiga hal, yaitu: (a) substansi, (b) sektoral, dan (c) kewilayahan. (a) Hubungan Substansi, yaitu perencanaan spasial yang diterjemahkan ke dalam dokumen rencana tata ruang merupakan penjabaran dari visi misi pembangunan wilayah secara umum dan arah pembangunan di bidang wilayah dan tata ruang yang terdapat dalam dokumen rencana pembangunan. Adapun dalam penerjemahaannya tersebut, penyusunan dokumen rencana tata ruang tidak hanya fokus pada bidang wilayah dan tata ruang, namun juga mempertimbangkan sisi keruangan dari aspek lainnya yang secara diagramatis dapat digambarkan sebagai berikut (Gambar 4). (b) Hubungan Sektoral. Hubungan sektoral yang terbentuk antara dokumen rencana pembangunan dengan dokumen rencana tata ruang pada dasarnya adalah hubungan saling melengkapi. Hubungan ini terbentuk karena aspek atau bidang yang dipertimbangkan atau menjadi perhatian dalam proses penyusunannya adalah sama. Di dalam dokumen perencanaan pembangunan terdapat sembilan bidang (sosial budaya dan kehidupan beragama, ekonomi, ilmu pengetahuan dan teknologi, sarana dan prasarana, politik, pertahanan dan keamanan, hukum dan aparatur, wilayah dan tata ruang, serta sumber daya alam dan lingkungan hidup) yang menjadi perhatian dalam bidang pembangunan, sedangkan dalam dokumen rencana tata ruang setidaknya ada lima sektor (fisik lingkungan dan sumber daya alam, kependudukan, sosial budaya, ekonomi, dan prasarana wilayah dan kota) yang menjadi bahan pertimbangan dalam penyusunan rencana tata ruang suatu wilayah. (c) Hubungan Kewilayahan. Hubungan kewilayahan yang dimaksud berkenaan dengan lingkup area kerja dari hirarki sistem pemerintahan di Indonesia yang meliputi pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah pusat adalah Negara dengan lingkup area kerja seluruh wilayah Negara atau yang disebut dengan nasional, sedangkan pemerintah daerah adalah provinsi dan kota/kabupaten dengan lingkup area kerja adalah seluruh wilayah provinsi dan kota/kabupaten sebagaimana yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Masing-masing area kerja ini memiliki perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial yang harus diintegrasikan secara substansi yang pada akhirnya mengarah pada pencapaian visi dan misi pembangunan nasional yang tertuang dalam RPJP. Ketiga hubungan yang terjadi antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial ini bukan merupakan sesuatu yang dipandang secara terpisah. Ketiganya merupakan satu bagian yang utuh, karena hubungan wilayah tidak akan muncul tanpa adanya hubungan substansi, dan hubungan substansi tidak akan muncul tanpa adanya hubungan sektoral. Berkaitan dengan hal ini, maka hubungan yang terbentuk antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial dalam cara pandang ketiganya pandang dapat dilihat pada Gambar 1.2. Membicarakan mengenai integrasi perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial berarti pula membicarakan institusi pelaksananya dan membicarakan institusi berarti membicarakan kelembagaan yang melakukan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial berikut koordinasi di antaranya. Terkait dengan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial di Indonesia setidaknya terdapat | 4  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning empat kelompok stakeholder pemerintahan yang terlibat, yaitu: (1) pimpinan tertinggi wilayah (presiden/gubernur/bupati/walikota), (2) kementerian/departemen/SKPD, (3) badan perencanaan (Bappenas/Bappeda Prov/Bappeda Kota/Kab), dan (4) badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD Prov/BKPRD Kota/Kab). Keempat stakeholder pemerintahan ini seharusnya berkoordinasi dengan baik untuk mencapai integrasi tidak hanya antara perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial, namun di dalam masing-masing proses perencanaan tersebut. Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan dengan Perencanaan Spasial   Sumber: diterjemahkan dari UU No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, UU No. 17 Tahun 2007 tentang RPJP, UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, dan Permen PU 15, 16, dan 17/PRT/M/2009 tentang Penyusunan Rencana Tata Ruang Kawasan Upaya penyelesaian persoalan koordinasi terutama dengan menggunakan pendekatan inter sektoral pada dasarnya membutuhkan peta persoalan yang cukup jelas dan detail. Adapun untuk memahami peta persoalan koordinasi dalam institusi dapat dilakukan dengan pendekatan kelembagaan, karena membicara institusi sama artinya dengan membicarakan kelembagaan. Dari sudut pandang teori, lingkup kelembagaan pada dasarnya mencakup dua hal, yaitu: (1) lingkup internal dan (2) lingkup eksternal1. (1) Lingkup internal adalah elemen-elemen yang membentuk institusi itu sendiri yang meliputi: (a) peran dan partisipasi stakeholder didalamnya, (b) mekanisme, proses, dan prosedur pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang dimilikinya, dan (c) bentuk dan struktur oraganisasi di dalam institusi itu sendiri. Lingkup internal ini berkaitan dengan fungsi-fungsi yang dimilikinya, bagaiman menjalannya, dan hubungan keterkaitan untuk menjalankan fungsi tersebut.                                                          1 Oetomo, Andi. 2006. Metropolitan di Indonesia : Kenyataan dan Tantangan Dalam Penataan Ruang, Bab 7 : Hukum dan Kelembagaan. Departemen Jenderal Penataan Ruang, Departemen Pekerjaan Umum : Jakarta. | 5  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning (2) Lingkup eksternal adalah elemen-elemen di luar institusi yang ikut memberikan pengaruh terhadap berjalannya atau tidak berjalannya fungsi di dalam institusi. Lingkup eksternal ini seringkali disebut dengan faktor lingkungan yang meliputi: (a) tujuan pembangunan yang merupakan representasi keinginan kepala pemerintahan, (b) kondisi sosial, budaya, ekonomi, dan politik wilayah yang terinterpretasikan dalam dukungan peraturan perundangan, serta (c) sumberdaya dan teknologi yang mendukung.   1.3 Muatan Pembahasan Dalam Final Draft Report Pada Final Report ini, penyajiannya akan dibagi dalam 5 pembahasan utama yaitu: Bagian 1 Pendahuluan Bagian ini membahas mengenai latar belakang pelaksanaan kegiatan, gambaran umum kegiatan serta gambaran mengenai susunan pembahasan pada Final Report ini. Bagian 2 Kerangka Integrasi Nasional Bagian ini membahas mengenai Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Network) yaitu merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD) di daerah. Bagian 3 Penguatan BKPRN Bagian ini membahas mengenai sejarah, fungsi, peran, permasalahan dan bentuk- bentuk penguatan kelembagaan yang diperlukan oleh BKPRN di dalam menghadapi tantangan ke depan dalam penataan ruang, dimana BKPRN memiliki peran penting dalam melaksanakan koordinasi dalam integrasi rencana tata ruang (RTRW) di tingkat nasional dengan rencana pembangunan (RPJP dan RPJM) tingkat nasional serta penjabarannya dalam rencana induk sektor. Untuk lebih dapat meningkatkan fungsi dan peran BKPRN dalam keintegrasian perencanaan di Indonesia, pada akhir dari bagian ini akan dijabarkan rekomendasi dan saran yang perlu dilakukan oleh BKPRN dalam rangka penguatan kelembagaannya. Bagian 4 Kerjasama Penataan Ruang Antardaerah Bagian ini membahas mengenai konsep dasar dari kerjasama penataan ruang antar daerah serta bagaimana provinsi, kabupaten dan kota di Indonesia (terutama yang berperan menjadi pilot project dari kegiatan ini) memahami dan melaksanakan kerjasama antardaerah baik dengan wilayah yang berbatasan maupun dalam kerangka regionalisasinya. Bagian 5 Rekomendasi untuk Tindak Lanjut Kedepan Bagian akhir dari laporan ini membahas mengenai rekomendasi tindak lanjut kedepan yang dapat dilakukan oleh pemangku kepentingan di Indonesia terkait dengan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang. | 6  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning 2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK) 2.1 Pendahuluan Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Framework - NIF) merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) di daerah. Selama ini sudah sangat dimaklumi bahwa kedua dokumen ini umumnya berjalan sendiri-sendiri, dan sedikit saja pemerintah daerah yang menyadari mengenai pentingnya mendudukkan keduanya sebagai satu-kesatuan dasar dalam pembangunan di daerah. Dokumen NIF ini dimaksudkan untuk mendorong dan memberikan panduan bagaimana kelembagaan penataan ruang di pusat dapat menggerakkan daerah agar melaksanakan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD). Dokumen NIF ini tidak dimaksudkan untuk memecahkan persoalan perencanaan daerah secara keseluruhan, melainkan memberi solusi bagaimana perencanaan tata ruang dan pembangunan sebenarnya adalah sebuah kesatuan yang dibutuhkan oleh daerah dalam melaksanakan pembangunan. Untuk itu, dokumen ini mewakili keyakinan bahwa legalitas dokumen berdasarkan peraturan yang berlaku merupakan kunci penting, dan konteks ini menjadi dasar penulisan NIF. Argumentasi lainnya adalah karena praktek perencanaan yang berlaku saat ini berdasarkan semua peraturan perundangan yang berlaku, meskipun dengan segala persoalan yang dihadapi. Memang pada akhirnya harus diakui bahwa praktek perencanaan yang muncul di Indonesia adalah resultant dari berbagai kepentingan sektor, dan dengan demikian setiap sektor memajukan Undang-undang yang dapat mewakili kepetingan sektor masing- masing. Namun sebenarnya khusus untuk perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan tidak sama dengan perencanaan sektor. Secara teoritis, keduanya merupakan payung yang harus menjadi rujukan ke mana arah pembangunan akan dilakukan, sehingga keduanya harus saling terintegrasi satu sama lain. Sehingga rencana sektor sebenarnya adalah penjabaran lebih operasional dari kandungan muatan dari kesatuan kedua rencana tata ruang dan pembangunan. Potret besar sistem perencanaan seperti di atas kadang tidak dihiraukan oleh sektor dalam penyusunan rencana induk sektor (atau yang setara) dan juga implementasi rencana yang berbasis tahunan atau bahkan lima tahunan. Sehingga persoalan yang dihadapi dalam keintegrasian tidak lagi persoalan dua dokumen rencana tata ruang dan pembangunan saja, melainkan juga keintegrasian antara rencana sektor dengan kedua rencana tata ruang dan pembangunan. Keintegrasian dokumen penataan ruang dan pembangunan ini mempunyai kebutuhan yang sangat mendasar yang mencakup hal-hal sebagai berikut: - Keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan pembangunan yang meliputi keintegrasian horizontal dan vertikal; dan | 7  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning - mendorong kerjasama penataan ruang antardaerah provinsi, kabupaten, dan kota sebagai implikasi dari kebutuhan keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Kerjasama penataan ruang antardaerah ini harus menjadi bagian penting dari proses perencanaan tata ruang. Berdasarkan konteks kedua dokumen perencanaan tata ruang dan pembangunan inilah maka dokumen NIF disusun. Dokumen NIF ini menyadari situasi bahwa membangun kapasitas di daerah untuk sesuatu yang baru tidak mudah dan membutuhkan energi yang banyak dan waktu yang panjang. Bahkan, isu keintegrasian antardokumen ini merupakan suatu hal yang baru yang bahkan masih belum terlalu dipahami oleh berbagai Kementerian/Lembaga di tingkat pusat serta belum ada Kementerian/Lembaga yang menangani hal ini. Sehingga sangat wajar bahwa menggerakkan ide baru tentang keintegrasian di daerah bukanlah perkara mudah. 2.2 Amanat Peraturan Perundangan 2.2.1 Pengertian Integrasi Dokumen Berdasarkan amanat peraturan perundangan ada dua macam keintegrasian yang dipahami yaitu integrasi horisontal dan integrasi vertikal. Pengertian integrasi horisontal adalah integrasi antardokumen perencanaan yang kedudukannya setara, yaitu pada satu tingkatan pemerintahan yang sama dan memiliki jangka waktu yang sama. Integrasi horisontal terdiri atas tiga jenis keintegrasian, yaitu integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor. Sedangkan pengertian integrasi vertikal adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara komponen-komponen muatan dalam dokumen perencanaan yang sejenis dari satu wilayah dengan wilayah atasnya/bawahnya dalam keterkaitan yang berhirarki berdasarkan wilayah administratif. Pengertian tambahan untuk integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor adalah sebagai berikut: a. Integrasi muatan antardokumen adalah keterpaduan dan keterkaitan yang jelas antara komponen-komponen muatan dalam satu dokumen perencanaan dengan dokumen perencanaan lainnya, di mana yang satu mengacu terhadap yang lain. Dalam hal ini adalah integrasi muatan antara dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) dengan dokumen Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) sebagai sesama dokumen perencanaan jangka panjang daerah (20 tahun); b. Integrasi antarwilayah adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara dokumen perencanaan suatu wilayah dengan dokumen perencanaan yang sejenis dari wilayah lain yang berbatasan. Dalam hal ini adalah keterpaduan dan sinkronisasi perencanaan satu wilayah dengan wilayah lainnya yang berbatasan yang dituangkan dalam dokumen RTRW, khususnya RTRW kabupaten dengan RTRW kota; c. Integrasi antarsektor adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara komponen- komponen muatan dalam dokumen-dokumen perencanaan sektor dengan dokumen perencanaan yang komprehensif, dalam hal ini Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), di mana dokumen-dokumen perencanaan sektor tersebut | 8  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning mengacu pada dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah. Termasuk dalam integrasi antarsektor ini adalah keterpaduan sektor-sektor dalam mengatasi suatu isu yang bersifat cross cutting issues. Dalam hal ini seharusnya dokumen perencanaan sektor merupakan penjabaran rinci/teknis dari kedua dokumen perencana tata ruang dan perencanaan pembangunan yang sudah dipadukan. 2.2.2 Dasar Hukum Keintegrasian Integrasi horisontal dan vertikal telah diamanatkan dalam berbagai peraturan perundangan yang terkait dengan setiap dokumen perencanaan yang telah disebutkan di atas (RTRW, RPJPD, dan Rencana Induk Sektor). a. Dasar Hukum Integrasi Horisontal 1) Integrasi muatan antara RTRW dengan RPJPD Amanat mengenai integrasi muatan antara RTRW dengan RPJP adalah berdasarkan UU No.26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, di mana UU ini merupakan revisi dari UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Amanat keintegrasian dalam UU No 26 tahun 2007 ini dapat ditemukan khususnya pada pasal 19 dan 20 (2) untuk wilayah nasional, pasal 22 (1 & 2) dan 23 (2) untuk wilayah provinsi, pasal 25 (1 & 2) dan 26 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Hal ini dipertegas kembali dalam PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya pasal 25 (2d) untuk wilayah nasional yang menyebutkan bahwa perumusan konsepsi rencana (RTRWN) paling sedikit harus memperhatikan (antara lain) rencana pembangunan jangka panjang nasional. Sedangkan untuk wilayah provinsi keterkaitan ini dirumuskan pada pasal 27 (2d), untuk wilayah kabupaten pada pasal 32 (2d), dan untuk wilayah kota pada pasal 35 (2d). Sebagai catatan, amanat mengenai integrasi muatan ini tidak disebutkan dalam UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), yaitu UU yang menjadi dasar disusunnya RPJPN/D. Namun, amanat keintegrasian ini ditetapkan dalam peraturan operasional UU No. 25 tahun 2004 ini, yaitu PP No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah (pasal 31 dan penjelasannya), dan diamanatkan lebih lanjut dalam Permendagri No. 54 tahun 2010. Permendagri No. 54 tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah mengamanatkan perlunya keterkaitan antara rencana pembangunan daerah dengan rencana tata ruang melalui beberapa pasal, antara lain Pasal 3 (c) tentang prinsip perencanaan pembangunan daerah, Pasal 13 (1) tentang data dan informasi, Pasal 23 (1b dan 2b) tentang penyusunan rancangan awal RPJPD, Pasal 24 dan 25 tentang komponen-komponen yang perlu diselaraskan antara RPJPD provinsi/kabupaten/kota dengan RTRW, pasal 27 (1b dan 2b) tentang lingkup perumusan rancangan awal RPJPD provinsi, kabupaten/kota, serta pasal 35 dan 36 tentang cakupan konsultasi dalam perumusan rancangan akhir RPJPD provinsi, kabupaten/kota. | 9  FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning 2) Integrasi antarwilayah Amanat integrasi antarwilayah dinyatakan sangat jelas dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 22 (2) untuk wilayah provinsi dan pasal 25 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Amanat ini dinyatakan kembali dalam peraturan operasional undang-undang ini, yaitu PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 27 (2d) untuk wilayah provinsi, pasal 32 (2d) untuk wilayah kabupaten, dan pasal 35 (2d) untuk wilayah kota. Dalam pasal-pasal tersebut diamanatkan bahwa penyusunan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota harus memperhatikan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota yang berbatasan. Amanat integrasi antarwilayah ini juga terdapat dalam peraturan operasional yang lebih rinci, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah, khususnya pasal 16 s/d 19 untuk provinsi2 dan pasal 23 s/d pasal 26 untuk kabupaten/kota3. 3) Integrasi antarsektor Amanat integrasi antarsektor tertuang dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, baik untuk wilayah provinsi maupun kabupaten/kota. Amanat untuk keintegrasian sektor pada wilayah provinsi terdapat pada pasal 23 (2), di mana disebutkan bahwa rencana tata ruang wilayah provinsi menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan perkembangan antarwilayah kabupaten/ kota, serta keserasian antarsektor. Sementara, amanat untuk keintegrasian antarsektor di tingkat kabupaten/kota terdapat pada pasal 26 (2) yang mengatur bahwa rencana tata ruang wilayah kabupaten (dan kota) menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan antarsektor. Terlihat bahwa dalam hal integrasi (keserasian atau keseimbangan) antarsektor ini, dokumen RTRW (Nasional/Provinsi/Kabupaten/Kota) menjadi pedoman bagi perencanaan sektor, yang berarti dokumen perencanaan sektor harus mengacu pada RTRWN/P/K. Peraturan perundangan sektor yang muncul setelah UU No. 26 tahun 2007 umumnya sudah mengikuti amanat tersebut. Berikut ini beberapa contoh: