Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran

 67992 Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP) 2011 Disusun oleh: Dengan dukungan: Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Decentralization Support Facility Kementerian Dalam Negeri Laporan ini dicetak pada Bulan November 2011 Semua foto yang ada di halaman sampul merupakan Hak Cipta © Bank Dunia, mohon untuk tidak digunakan tanpa ijin.  Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP) 2011 Disusun oleh: Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri Dengan dukungan:  KEMENTERIAN DALAM NEGERI REPUBLIK INDONESIA KATA PENGANTAR Dengan mengucapkan puji syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa, Kementerian Dalam Negeri telah menyelesaikan Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP). Laporan evaluasi ini dihasilkan dari sebuah proses evaluasi yang panjang sejak awal tahun 2010, melalui rangkaian kegiatan persiapan, penyusunan instrumen, pengumpulan data, analisis dan penulisan laporan. Hasil evaluasi ini sudah disampaikan secara resmi kepada Pemerintah, aerah Pemerintah Daerah dan masyarakat pada acara Peringatan Hari Otonomi Daerah Tahun 2011 tanggal 25 April 2011 di Istana Bogor. Selanjutnya, hasil EDOHP ini juga sudah ditetapkan dalam Keputusan Menteri Dalam Negeri 1 No. 120 – 277 Tahun 2011 tentang Penetapan Peringkat Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Otonom Hasil engan Pemekaran Tahun 1999 sampai dengan 2009. Latar belakang dilaksanakannya EDOHP adalah untuk melengkapi instrumen evaluasi terhadap pemerintahan daerah yang telah diatur sebelumnya dalam Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2010 ditetapkanlah mekanisme pelaksanaan EDOHP. Tujuan utama EDOHP adalah untuk mengevaluasi dan memetakan eluruh pemekaran sejak tahun 1999 sampai dengan tahun 2009. kinerja seluruh daerah otonom hasil peme erupakan Kementerian Hasil evaluasi ini merupakan sumber informasi yang sangat bernilai bagi Pemerintah khususnya Keme Dalam Negeri dalam menyempurnakan kebijakan mengenai pemerintahan daerah terutama yang berkenaan evaluasi dengan mekanisme pembentukan daerah otonom baru. Selain itu, hasil evaluasi ini juga akan menjadi dasar rtimbangan pertimbangan dalam merumuskan kebijakan dan program pembinaan dan pengawasan yang lebih optimal bagi kebutuhannya masing-masing. seluruh daerah otonom sesuai dengan karakteristik dan kebutuhan Untuk itu kami mengucapkan selamat dan terima kasih kepada para pakar/akademisi/pengamat yang telah dia EDOHP. bersedia menjadi Tim Evaluator EDOHP Penghargaan dan ucapan terima kasih yang mendalam kami sampaikan juga kepada pimpinan dan staf Direktorat Peningkatan Kapasitas dan Evaluasi Kinerja Daerah (PKEKD) pada ini. Direktorat Jenderal Otonomi Daerah yang telah bekerja keras menyelesaikan kegiatan ini. Kepada Decentralization dukung Support Facility (DSF), kami juga mengucapkan terima kasih atas sumbangan pemikiran, dukungan pendanaan dan kerjasama yang baik yang telah terjalin selama ini. aporan Akhirnya kami berharap agar Laporan EDOHP ini bisa memberikan sumbangan positif terhadap penyusunan cita kebijakan otonomi daerah yang lebih baik, demi tercapainya cita-cita bangsa dan Negara Republik Indonesia, cita khususnya cita-cita otonomi daerah, terutama terwujudnya masyarakat Indonesia yang lebih sejahtera, melalui daerah. pemberian pelayanan publik yang lebih baik, dan meningkatnya daya saing daerah  DAFTAR ISI Kata Pengantar ............................................................................................................................................................... i Daftar Isi ........................................................................................................................................................................ ii Daftar Istilah .................................................................................................................................................................. v Summary ....................................................................................................................................................................... vi Ringkasan ..................................................................................................................................................................... vii Bab I Pendahuluan .........................................................................................................................................................1 Bab II Kerangka Pemikiran .............................................................................................................................................4 2.1 Tinjauan Teoritik dari Konsep Desentralisasi dan Pemekaran Wilayah ..............................................................4 2.2 Isu-isu Pokok Berkenaan Dengan Pembentukan Daerah Otonom Baru .............................................................8 Bab III Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran ......................................................................................................10 3.1 EDOHP Untuk memetakan Kinerja DOHP .........................................................................................................10 3.2 Metode Evaluasi ................................................................................................................................................10 3.3 Pelaksanaan EDOHP ..........................................................................................................................................16 Bab IV Hasil Evaluasi Kinerja Relatif Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Kabupaten/Kota ..........................................17 4.1 Beberapa Kondisi/Karakteristik DOHP Kabupaten/Kota ...................................................................................17 4.2 Indeks Total DOHP Kabupaten/Kota .................................................................................................................19 4.3 Faktor Kesejahteraan Masyarakat..................................................................................................................... 21 4.4 Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ................................................................................................................24 4.5 Faktor Pelayanan Publik ....................................................................................................................................27 4.6 Faktor Daya Saing ..............................................................................................................................................29 4.7 Perbandingan Hasil EDOHP dengan Evaluasi Sejenis ........................................................................................31 4.8 Peta Kinerja DOHP Kabupaten/Kota .................................................................................................................34 Bab V Hasil Evaluasi Kinerja Relatif Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Provinsi ........................................................37 5.1 Kondisi/Karakteristik DOHP Provinsi ................................................................................................................. 37 5.2 Indeks Total .......................................................................................................................................................37 5.3 Indeks Faktor-faktor ..........................................................................................................................................37 5.4 Perbandingan dengan Evaluasi Lain .................................................................................................................. 38 Bab VI Kesimpulan Dan Rekomendasi .........................................................................................................................40 6.1 Kondisi Umum ...................................................................................................................................................40 6.2 Indikator Evaluasi yang Relatif Mudah dan Sulit dipenuhi DOHP .....................................................................41 6.3 Implikasi Kebijakan ............................................................................................................................................47 6.4 Penutup .............................................................................................................................................................53 Lampiran ......................................................................................................................................................................55 Lampiran 1: Definisi Indikator EDOHP .....................................................................................................................55 Lampiran 2: Penggunaan Data Kuesioner ...............................................................................................................70 Lampiran 3: Penghitungan Data Set ........................................................................................................................75 Lampiran 4: Kinerja 198 DOHP Kabupaten/Kota.....................................................................................................78 Lampiran 5: Diagram Jaring Laba-laba Setiap Daerah Otonomi Hasil Pemekaran per Provinsi ..............................86 ii  Daftar Gambar Gambar 3.1: Metode Pengukuran Indeks Evaluasi Daerah Otonomi Hasil Pemekaran Baru ......................................11 Gambar 3.2: 4 Faktor, 14 Aspek dan Indikator dalam Penyusunan Indeks EDOHP.....................................................12 Gambar 3.3: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat.....................................................15 Gambar 3.4: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ................................................15 Gambar 3.5: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Pelayanan Publik ....................................................................15 Gambar 3.6: Regresi Skor Total terhadap Skor Faktor Daya Saing ..............................................................................15 Gambar 4.1: Proporsi DOHP berdasarkan Kepulauan dan Proses Pemekaran............................................................17 Gambar 4.2: Proporsi DOHP berdasarkan Wilayah dan Proses Pemekaran................................................................17 Gambar 4.3: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Usia ..........................................................................17 Gambar 4.4: Proporsi DOHP Kabupaten dan Kota berdasarkan Proses Pemekaran ...................................................17 Gambar 4.5: Skor Total Kabupaten dan Kota .............................................................................................................. 19 Gambar 4.6: Skor Total berdasarkan Pulau/Kepulauan ..............................................................................................19 Gambar 4.7: Skor Total berdasarkan Usia DOHP .........................................................................................................19 Gambar 4.8 Skor Total berdasarkan Proses Pemekaran .............................................................................................19 Gambar 4.9: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Kabupaten dan Kota ...........................................22 Gambar 4.10: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Pulau/Kepulauan...............................................22 Gambar 4.11: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Usia DOHP .........................................................22 Gambar 4.12: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat berdasarkan Proses Pemekaran ............................................22 Gambar 4.13: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Kabupaten dan Kota .....................................25 Gambar 4.14: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Pulau/Kepulauan ..........................................25 Gambar 4.15: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Usia DOHP .....................................................25 Gambar 4.16: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik berdasarkan Proses Pemekaran ........................................25 Gambar 4.17: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Kabupaten dan Kota .........................................................27 Gambar 4.18: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Pulau/Kepulauan ..............................................................27 Gambar 4.19: Skor Faktor Pelayanan Publik berdasarkan Usia DOHP ........................................................................27 Gambar 4.20: Skor Pelayanan Publik berdasarkan Proses Pemekaran .......................................................................27 Gambar 4.21: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Kabupaten dan Kota ...................................................................30 Gambar 4.22: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Pulau/Kepulauan ........................................................................30 Gambar 4.23: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Usia DOHP ..................................................................................30 Gambar 4.24: Skor Faktor Daya Saing berdasarkan Proses Pemekaran ......................................................................30 Gambar 5.1: Skor Total DOHP Provinsi ........................................................................................................................37 Gambar 5.2: Skor Faktor Kesejahteraan Masyarakat ..................................................................................................38 Gambar 5.3: Skor Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ..............................................................................................38 Gambar 5.4: Skor Faktor Pelayanan Publik..................................................................................................................38 Gambar 5.5: Skor Faktor Daya Saing ...........................................................................................................................38 iii  Daftar Tabel Tabel 1.1: Penambahan Jumlah DOHP 1999-2009 ........................................................................................................1 Tabel 3.1: Daftar Nama Tim Evaluator EDOHP ............................................................................................................16 Tabel 4.1: DOHP berdasarkan Usia dan Proses Pemekaran ........................................................................................18 Tabel 4.2: DOHP berdasarkan Kepulauan dan Bentuk Administrasi ...........................................................................18 Tabel 4.3: DOHP Kabupaten dengan Skor Total Tertinggi ...........................................................................................20 Tabel 4.4: 10 Kota dengan Skor Total Tertinggi ...........................................................................................................21 Tabel 4.5: 10 Kabupaten dengan Skor Tertinggi pada Faktor Kesejahteraan Masyarakat .........................................23 Tabel 4.6: 10 Kota dengan Skor Tertinggi pada Faktor Kesejahteraan Masyarakat ...................................................24 Tabel 4.7: 10 Kabupaten dengan Skor Tertinggi pada Faktor Tata Pemerintahan ......................................................25 Tabel 4.8: 10 Kota dengan Skor Tertinggi pada Faktor Tata Pemerintahan yang Baik ...............................................26 Tabel 4.9: 10 Kabupaten dengan Skor Faktor Pelayanan Publik Tertinggi ..................................................................28 Tabel 4.10: 10 Kota dengan Skor Faktor Pelayanan Publik Tertinggi ..........................................................................29 Tabel 4.11: 10 Kabupaten dengan Skor Faktor Daya Saing Tertinggi ..........................................................................30 Tabel 4.12: 10 Kota dengan Skor Faktor Daya Saing Tertinggi ....................................................................................31 Tabel 4.13: Perbandingan 10 Kabupaten Peringkat Teratas EDOHP dan EKPPD.........................................................32 Tabel 4.14: Perbandingan 10 Besar Kabupaten DOHP Hasil EDOHP dan EKPPD untuk Kabupaten yang Berusia di atas 3 Tahun ................................................................................................................................................................33 Tabel 4.15: Perbandingan 10 Besar Kota Hasil EDOHP dan EKPPD .............................................................................33 Tabel 4.16: Estimasi Regresi Sederhana Skor Total .....................................................................................................34 Tabel 5.1: Perbandingan Peringkat Provinsi DOHP Hasil EDOHP dan EKPPD ..............................................................39 Tabel 6.1: Jumlah Kabupaten dan Kota yang Memiliki Skor di Atas dan di Bawah Rata-rata .....................................47 iv  DAFTAR ISTILAH APBD : Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah DAK : Dana Alokasi Khusus DAU : Dana Alokasi Umum DOHP : Daerah Otonom Hasil Pemekaran DPR : Dewan Perwakilan Rakyat DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DSF : Decentralization Support Facility EDOB : Evaluasi Daerah Otonom Baru EDOHP : Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran EKKPD : Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah EKPOD : Evaluasi Kemampuan Penyelengaraan Otonomi Daerah EPDOP : Evaluasi Perkembangan Daerah Otonom Baru GDS : Governance and Decentralization Survey LPPD : Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah NGO : Non Government Organization NPM : New Public Management PDRB : Produk Domestik Regional Bruto Permendagri : Peraturan Menteri Dalam Negeri PP : Peraturan Pemerintah UMKM : Usaha Mikro, Kecil dan Menengah UU : Undang-undang WB : World Bank v vi Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran 2011 SUMMARY Since the enactment of Law 22/1999 on Regional Governance, there has been a massive regional proliferation phenomenon in Indonesia. Within the span of ten years (1999-2009) as many as 7 new provinces, 164 new kabupaten and 34 new kota have been created, in total 205 proliferated regions were established. Despite that rapid development there is still no comprehensive evaluation to monitor the progress and development of the new proliferated regions or Daerah Otonom Hasil Pemekaran (DOHP). Evaluation of Proliferated Autonomous Regions (EDOHP) is required to complement other existing regional government evaluations. The evaluation measures 4 (four) factors namely public welfare, public service, regional competitiveness, and good governance, those factors then derived into 14 variables/aspects and 31 indicators. The result of the evaluation shows the enormous challenge faced by DOHP to conduct a good performance in order to accomplish the objectives of regional autonomy. A number of particular indicators are in general easily met by the DOHP; however, apparently there are more indicators that seem to be difficult to meet by the DOHP. Thus, general conclusion that can be drawn is that most DOHP still have not accomplished the expected performance, a condition which might be strongly related to the establishment process as well as advancement and capacity development provided for the DOHP. This evaluation recommends the need for policy refinement and better policy imposement regarding procedure, method and process for proliferating new regions. Furthermore, improvement of facilitation and capacity development for DOHP also need to be done intensively, by taking into account particular needs of each DOHP. The age or maturity of the region become the criteria in functional assignment, regional capacity development, and in conducting advancement and monitoring of the DOHP. In order to improve the quality of democracy in the regions, the government needs to encourage the availability and enforcement of policies on government transparency and accountability as well as citizen participation both in central and regional level. Moreover, to improve public welfare, the government needs to encourage the regions to be able to formulate a pro poor development program. In this case the government needs to press on efficiency of regional budget utilization as well as to refine regional budget transfer policy. Whereas to improve regional competitivenes of the DOHP, the government needs to push DOHP to formulate program and strategy to improve a condusive business climate in the DOHP. vi  Ringkasan PAGE \* MERGEFOR RINGKASAN Sejak disahkannya Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, telah terjadi fenomena pemekaran daerah yang sangat massif di Indonesia. Dalam satu dekade saja (1999-2009) telah terbentuk daerah otonom baru sebanyak 7 provinsi, 164 kabupaten dan 34 kota, sehingga total bertambah 205 daerah otonom baru. Dalam kurun waktu 10 tahun tersebut belum dilakukan evaluasi yang cukup komprehensif terhadap seluruh daerah otonom hasil pemekaran (DOHP) tersebut. Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP) dilaksanakan untuk melengkapi evaluasi-evaluasi pemerintahan daerah yang sudah ada sebelumnya Evaluasi dilakukan dengan mengukur empat faktor yaitu kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, daya saing daerah, dan tata pemerintahan yang baik, yang kemudian diturunkan dalam 14 variabel/aspek dan 31 indikator penilaian. Hasil evaluasi menunjukkan besarnya tantangan yang dihadapi oleh DOHP untuk dapat menunjukkan kinerja daerah yang baik sehingga dapat mencapai tujuan otonomi daerah, yang secara normatif menjadi alasan dilakukannya pemekaran daerah-daerah tersebut. Pada sejumlah indikator tertentu secara umum DOHP terlihat mudah untuk melaksanakan, namun ternyata ada lebih banyak indikator dimana DOHP terlihat kesulitan untuk dapat melaksanakannya. Kesimpulan umum yang dapat disampaikan adalah bahwa sebagian besar DOHP masih belum menunjukkan kinerja yang diharapkan, dimana hal tersebut kemungkinan berkaitan dengan proses pembentukannya maupun pembinaan yang diberikan kepada DOHP tersebut. Evaluasi ini merekomendasikan perlunya penyempurnaan kebijakan dan ketegasan pelaksanaan kebijakan mengenai cara dan proses pembentukan daerah otonom baru. Peningkatan fasilitasi dan pengembangan kapasitas DOHP juga perlu dilakukan dengan sungguh-sungguh, dengan mempertimbangkan kebutuhan khusus tiap DOHP, faktor usia atau kematangan daerah menjadi kriteria dalam pembagian urusan, pengembangan kapasitas daerah, dan dalam melakukan pembinaan dan pengawasan pada DOHP. Untuk dapat meningkatkan kualitas demokrasi di daerah, pemerintah perlu mendorong ada dan berfungsinya kebijakan mengenai transparansi dan akuntabilitas pemerintahan serta partisipasi masyarakat baik di pusat maupun daerah. Untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pemerintah perlu mendorong daerah mampu mengembangkan program pembangunan yang pro poor. Dalam hal ini pemerintah juga perlu mendorong peningkatan efisiensi penggunaan anggaran daerah dan menyempurnakan kebijakan transfer anggaran daerah. Sementara untuk meningkatkan daya saing DOHP, pemerintah perlu mendorong DOHP menyusun strategi dan program yang dapat meningkatkan iklim usaha yang kondusif di DOHP. vii  BAB I PENDAHULUAN Tarik Ulur Pemekaran dan Moratorium Pemekaran Daerah. Sejak disahkannya UU No. 22 Tahun 1999 mengenai Pemerintahan Daerah yang membuka keran bagi pembentukan daerah otonom baru, telah terjadi penambahan jumlah daerah secara signifikan di Indonesia (lihat Tabel 1.1). Lonjakan drastis jumlah daerah otonom baru ditambah dengan masih banyaknya usulan pembentukan daerah otonom baru yang masuk ke pemerintah dan DPR memunculkan sejumlah pertanyaan mendasar mengenai urgensi dan manfaat dari pemekaran daerah tersebut. Pemerintah telah melakukan beberapa upaya pengendalian atas tingginya tuntutan pemekaran yang cenderung kurang memperhitungkan prasyarat kelayakan dan kesiapan daerah untuk dimekarkan. Upaya tersebut, diantaranya melalui moratorium atau penghentian sementara proses pembentukan daerah otonom baru, serta penyempurnaan peraturan perundang-undangan tentang persyaratan dan tatacara pembentukan daerah otonom. Arah kebijakan pemekaran daerah Tabel 1.1: Penambahan Jumlah DOHP 1999-2009 dan pembentukan daerah otonom Tahun Provinsi Kabupaten Kota Total baru masih menjadi polemik. Pro dan kontra pembentukan daerah Sebelum Tahun 1999 26 234 59 319 1999 2 34 9 45 otonom baru tidak hanya 2000 3 - 3 melibatkan masyarakat di daerah 2001 - - 12 12 tetapi juga aktor-aktor dari 2002 1 33 4 38 lembaga penyelenggara negara 2003 - 47 2 49 yang berbeda, yaitu Dewan 2004 1 - - 1 2005 - - - - Perwakilan Rakyat (DPR), Presiden, 2006 - - - - dan pejabat pemerintah. 2007 - 21 4 25 Ketidaktersediaan informasi 2008 - 27 3 30 tentang kinerja daerah otonom 2009 - 2 - 2 hasil pemekaran membuat DOHP Pasca UU No. 22/1999 7 164 34 205 Total Pemda (2009) 33 398 93 524 pemerintah menjadi terlihat gamang ketika dihadapkan pada Sumber: Permendagri No. 21 Tahun 2010. keinginan warga dan berbagai kelompok kepentingan di daerah untuk membentuk daerah otonom baru. Sementara aspirasi warga dan kelompok kepentingan untuk membentuk daerah otonom baru terus mengalir bukan hanya ke DPR tetapi juga ke Kementerian Dalam Negeri. Sejak 1999 sampai dengan bulan April 2011 sudah ada sekitar 153 usulan pembentukan daerah otonom baru, sekitar dua puluhan diantaranya sudah ada di DPR, yang harus segera direspon oleh pemerintah. Untuk mengisi kekosongan informasi tersebut pemerintah telah melakukan serangkaian evaluasi terhadap daerah seperti evaluasi kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah (EKPPD) dan evaluasi daerah otonom baru (EDOB), yang diatur dalam PP No. 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi 1 2 Laporan Hasil Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran 2011 Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.1 EKPPD yang diselenggarakan setiap tahun dan melibatkan semua daerah, mestinya dapat menjadi instrumen untuk mengevaluasi kinerja daerah otonom baru sekaligus membandingkannya dengan kinerja daerah lainnya, termasuk kinerja daerah induk. Namun sejauh ini EKPPD tidak dirancang untuk mengevaluasi kinerja daerah dalam mencapai tujuan pembentukan daerah, melainkan untuk mengevaluasi kinerja daerah secara umum sehingga kurang mampu secara tegas menjawab apakah pembentukan daerah otonom tersebut benar-benar mampu menghasilkan perubahan sebagaimana dulu dijanjikannya ketika pembentukan daerah. Untuk evaluasi DOB, pemerintah melakukan Evaluasi Penyelenggaraan Daerah Otonom Baru (EPDOB),2 yang secara khusus dirancang untuk mengevaluasi kesiapan DOB, yaitu daerah otonom hasil pemekaran yang usianya 3 tahun dan yang kurang dari 3 tahun. EPDOB memusatkan perhatiannya pada evaluasi kesiapan DOB dalam menyiapkan kelembagaan daerah seperti DPRD dan satuan kinerja pemerintah daerah (SKPD), pengisian jabatan pada SKPD, dan rekrutmen pegawai, dsb. Karena EPDOB hanya memusatkan pada penilaian tentang kesiapan infrastruktur pemerintahan daerah maka informasi yang dihasilkannya menjadi kurang memadai untuk menilai kinerja secara umum dari pemerintah DOHP. Untuk dapat menilai kapasitas dan kinerja DOHP dalam mencapai tujuan pembentukannya maka kajian tentang kapasitas dan kinerja DOHP perlu dirancang secara spesifik dan dilakukan. Disamping evaluasi yang telah dilakukan oleh pemerintah, beberapa penelitian tentang efek dari pemekaran daerah telah dilakukan oleh berbagai pihak, seperti: lembaga donor, NGO, dan perguruan tinggi. Penelitian tersebut umumnya mengkaji efek dari fragmentasi atau pemekaran daerah terhadap pelayanan publik, efisiensi, dan stabilitas politik di daerah. Berbagai penelitian tersebut umumnya mengungkapkan akibat dan efek negatif dari pemekaran daerah. Bahkan, analisis yang secara spefisifk dirangcang untuk menilai manfaat dan kerugian dari pembentukan daerah juga telah dilakukan.3 Namun, karena kajian-kajian itu tidak secara menyeluruh mengevaluasi kapasitas daerah otonom baru tersebut dalam mewujudkan nilai-nilai yang dulu mendasari pembentukannya, informasi yang dihasilkan dinilai belum memadai untuk menata kembali pengaturan kembali tentang pembentukan daerah otonom. 1 Kebijakan mengenai evaluasi penyelenggaraaan pemerintahan daerah terbilang terlambat. Meskipun UU tentang pemerintahan daerah sudah mulai efektif berlaku tahun 2001, namun baru pada tahun 2008 pemerintah dapat menyusun kebijakan evaluasinya, yaitu dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) No. 6 Tahun 2008. 2 Sebagai implementasi dari ketentuan mengenai EDOB, Kemendagri mengeluarkan Permendagri No. 23 Tahun 2010 tentang Tata Cara Pelaksanaan Evaluasi Perkembangan Daerah Otonom Baru (EPDOB). EPDOB merupakan penilaian perkembangan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan data/informasi hasil monitoring daerah otonom baru. Penilaian tersebut dilakukan pada 2 tahap, yaitu perkembangan awal DOB usia dibawah 3 tahun dan perkembangan lanjutan DOB usia 4-5 tahun. 3 Penelitian yang dilakukan oleh DSF (2007) menyimpulkan kerugian dari pemekaran daerah jauh lebih besar dari manfaatnya. Penelitian ini merekemondasikan pemerintah untuk meninjau kembali kebijakan tentang pembentukan daerah dengan menghilangkan insentif yang dimiliki membentuk daerah otonom baru utamanya dalam alokasi DAU dan memperketat prosedur pembentukan daerah baru. Namun, kajian dari analisis ini terbatas pada efek dari pembentukan daerah baru dan tidak secara menyeluruh mengkaji efek terbentuknya daerah baru dan implikasinya terhadap pencapaian tujuan pembentukan daerah. 2  Pendahuluan 3 Pembentukan daerah otonom baru dilakukan umumnya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, memperbaiki pelayanan publik, meningkatkan daya saing daerah, dan mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Keempat hal tersebut menjadi argumentasi yang sering diucapkan oleh para penggagas pembentukan daerah. Pembentukan daerah yang marak selama satu dekade terakhir ini, telah menimbulkan pertanyaan tentang apakah pembentukan daerah otonom baru benar-benar membawa daerah kepada pencapaian tujuan tersebut. Untuk melengkapi EPDOB yang hanya mengevaluasi daerah otonom baru yang berusia 0-5 tahun, dipandang perlu dilakukan evaluasi terhadap seluruh daerah otonom baru yang telah terbentuk sejak tahun 1999, yang kemudian disebut sebagai Daerah Otonom Hasil Pemekaran (DOHP). Kementerian Dalam Negeri melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21/2010 menetapkan perlunya dilakukan Evaluasi Daerah Otonom Hasil Pemekaran (EDOHP). Evaluasi ini pada dasarnya ingin mencari jawaban atas pertanyaan: Dari empat tujuan otonomi darah, tujuan mana yang telah berhasil diwujudkan? Tujuan yang mana yang belum berhasil diwujudkan? Apa yang seharusnya dilakukan pemerintah untuk meningkatkan kapasitas daerah dalam mewujudkan berbagai tujuan tersebut di atas? Untuk menjawab tujuan tersebut di atas maka evaluasi DOHP dilakukan. Sementara, untuk menanggapi usulan pembentukan DOHP baru, pemerintah dan DPR membutuhkan informasi yang akurat dan solid tentang kapasitas dan kinerja daerah otonom baru yang selama ini telah terbentuk. Informasi tersebut diperlukan untuk mengetahui apakah pembentukan DOHP berhasil mencapai tujuannya, yaitu: meningkatnya kesejahteraan masyarakat, terwujudnya pelayanan publik, meningkatnya kualitas governance, dan meningkatnya daya saing. Informasi ini penting untuk mengetahui apakah proses pembentukan daerah yang selama ini dilakukan telah benar-benar mampu membuat DOHP tersebut berhasil memenuhi janjinya. Apakah proses yang selama ini terjadi justru menghasilkan DOHP yang kurang mampu mewujudkan janji dan tujuan pembentukannya? Apa yang harus dilakukan oleh pemerintah untuk menjamin agar pembentukan DOHP benar-benar mampu memenuhi janjinya memperbaiki kesejahteraan masyarakat, pelayanan publik, kualitas ketatapemerintahan, dan daya saing daerah? 3  BAB II KERANGKA PEMIKIRAN 2.1 Tinjauan Teoritik dari Konsep Desentralisasi dan Pemekaran Wilayah Penataan daerah menjadi isu penting dalam kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Fragmentasi spasial yang semakin tinggi terkait dengan semakin intensnya penambahan jumlah daerah otonom di Indonesia selama dekade terakhir ini telah menimbulkan berbagai pertanyaan tentang apakah pembentukan daerah otonom baru itu benar-benar memberi manfaat bagi daerah, negara, dan warganya. Sejak PP 129 tahun 2000 membuka keran bagi daerah untuk mengusulkan pembentukan daerah baru, sampai dengan tahun 2009 telah terbentuk 205 DOHP, yang terdiri dari 7 provinsi, 163 kabupaten, dan 34 kota.4 Berbagai studi telah dilakukan untuk mengevaluasi pembentukan DOHP, namun sejauh ini belum ada evaluasi yang menyeluruh baik dilihat dari cakupan jumlah DOHP ataupun aspek yang dinilai. Pembentukan DOHP yang relatif masif dalam dekade terakhir ini dan banyaknya usulan untuk pembentukan DOHP baru telah menimbulkan kontroversi di kalangan akademisi, praktisi, dan para politisi. Pro dan kontra tentang fragmentasi daerah melalui pembentukan daerah otonom baru dan pemecahan satu daerah kedalam dua atau lebih DOB menjadi keniscayaan. Masing-masing pihak memiliki argumentasinya sendiri untuk mendukung posisinya terhadap pembentukan DOHP. Kajian yang lebih menyeluruh diperlukan untuk mengklarifikasi argumen dari masing-masing pihak dan mengumpulkan fakta-fakta untuk memperjelas klaim dari pembentukan DOHP selama ini, terutama terkait dengan implikasinya terhadap kesejahteraan rakyat, perbaikan kualitas governance, perbaikan pelayanan publik, dan peningkatan daya saing daerah. Kontroversi tentang fragmentasi dan konsolidasi daerah telah lama berkembang dalam kajian pemerintahan dan administrasi publik. Para pengikut teori public choice menganggap fragmentasi daerah, misalnya melalui pembentukan daerah baru, sebagai sesuatu yang positif karena semakin banyak daerah akan membuat kompetisi daerah dalam menawarkan pelayanan, pajak, dan fasilitas investasi menjadi semakin tinggi. Jika mobilitas warga dan kapital tidak memiliki kendala, semakin banyak daerah akan memberi semakin banyak pilihan untuk berinvestasi. Daerah akan terdorong untuk menawarkan fasilitas, kemudahan, dan pelayanan kepada warga untuk menarik investasi masuk ke daerahnya. Fragmentasi daerah karenanya dapat menciptakan tekanan pada daerah lainnya untuk memperbaiki daya saingnya dalam memperebutkan investasi yang terbatas. Dari perspektif ilmu politik dan pemerintahan, pembentukan DOHP seringkali didasarkan pada argumentasi untuk membuat jarak fisik dan kejiwaan antara warga dengan pemerintahnya menjadi 4 PP 129 Tahun 2000 kemudian direvisi dengan PP 78 Tahun 2007. Revisi dilakukan untuk memperketat proses pembentukan daerah otonom baru dengan menambah persyaratan dan proses pengusulan pembentukan daerah otonom baru. 4  Kerangka Pemikiran 5 semakin dekat (reciproxity).5 Ketika jarak fisik antara warga dengan pemerintah dan para pejabatnya menjadi semakin dekat maka warga akan menjadi semakin mudah berpartisipasi dalam kegiatan pemerintahan. Aspirasi dan kepentingan warga menjadi semakin mudah tersalurkan dalam proses kebijakan daerah. Representasi warga dalam proses pembuatan kebijakan publik di daerah juga akan menjadi semakin tinggi. Jika hal tersebut terjadi maka kebijakan pemerintah daerah akan menjadi semakin responsif terhadap kebutuhan warganya dan rasa kepemilikan warga terhadap kebijakan daerah juga menjadi semakin kuat. Kedekatan jarak fisik juga membuat warga semakin mudah mengontrol jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah. Karena itu fragmentasi daerah bukan hanya akan membuat pemerintah menjadi semakin partisipatif tetapi juga dapat memperbaiki akuntabilitas pemerintahan. Dari sisi kejiwaan, kedekatan warga dengan pemerintah dan para pejabatnya akan membuat hubungan emosional antara pemerintah dengan warganya akan menjadi semakin mudah dibangun. Ketika hubungan emosional warga dengan pemerintah dan para pejabatnya menjadi semakin kuat maka afeksi warga terhadap terhadap pemerintah menjadi semakin kuat pula. Karena itu tidak mengherankan kalau beberapa pihak sering mengklaim fragmentasi daerah dapat membuat meningkatkan kepercayaan publik terhadap pemerintahnya.6 Fragmentasi daerah dapat membuat jarak kejiwaan antara pemerintah dengan warganya menjadi semakin dekat dan warga menjadi semakin mudah menilai apakah pemerintah peduli kepada kepentingan, dapat dipercaya, dan mampu memenuhi kebutuhannya. Fragmentasi daerah sering juga dijadikan alasan untuk memperbaiki akses warga terhadap pelayanan publik. Beberapa pengalaman pembentukan dan pemekaran daerah di beberapa negara lainnya seperti Polandia menunjukan bagaimana fragmentasi daerah dijadikan sebagai argumentasi untuk meningkatkan akses warga terhadap pelayanan publik.7 Ketika daerah baru dibentuk, atau dipecah menjadi beberapa daerah baru, maka pusat kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik akan menjadi semakin dekat dengan tempat tinggal warga. Ketika lokasi penyelenggaraan kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik menjadi semakin dekat maka tentu warga akan menjadi semakin mudah mengakses pelayanan publik dan karenanya pelayanan publik akan menjadi semakin efisien pula. 5 Meluasnya pengaruh New Public Management (NPM) di banyak negara maju di Barat yang kemudian diikuti oleh banyak negara-negara sedang berkembang ikut memperkuat argumentasi perlunya fragmentasi daerah. Fragmentasi daerah dinilai dapat mempermudah terwujudnya desentralisasi, partisipasi, kewirausahaan, dan inovasi dalam pelayanan publik dan penyelenggaraan pemerintahan yang menjadi tesis utama dari gerakan NPM. Penyebaran kekuasaan kepada daerah akan membuat proses pemerintahan dan pelayanan publik dapat memperkuat tata-pemerintahan yang partisipatif, inovatif, dan akuntabel. 6 Hasil Governance and Decentralization Survey (GDS) 2006 menunjukan bahwa semakin rendah tingkat pemerintahan semakin tinggi tingkat kepercayaan publik. Para pemangku kepentingan di daerah cenderung memiliki kepercayaan yang lebih tinggi kepada pemerintahan desa dibandingkan dengan pemerintah kabupaten/kota, provinsi, dan pusat. Pemerintah kabupaten/kota menikmati kepercayaan publik yang lebih tinggi daripada pemerintah provinsi, dst. Salah satu penyebabnya karena jarak fisik dan kejiwaan semakin rendah untuk tingkat pemeirntahan yang lebih rendah. Diskusi tentang hal ini dapat dibaca dalam Dwiyanto, Agus, 2007. Kinerja Tata Pemerintahan Daerah, Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM: Yogyakarta. 7 Swianiewicz, Pawel and Mikolaj Herbst, “Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Governments