Functional assignment in Indonesia : policy issues and recommendations (Vol. 1 of 2) : Pembagian urusan pemerintahan : problema dan rekomendasi kebijakan

 67652 Pembagian Urusan Pemerintahan: Problema dan Rekomendasi Kebijakan Desain Besar Otonomi Daerah November 2011             Pembagian Urusan Pemerintahan: Problema dan Rekomendasi Kebijakan     Desain Besar Otonomi Daerah     DECENTRALIZATION SUPPORT FACILITY Gedung Bursa Efek Indonesia, Gedung I, Lantai 9 Jalan Jenderal Sudirman Kav. 52-53 Jakarta 12190 Telepon: (+6221) 5299 3199 Fax: (+6221) 5299 3299 Website: www.dsfindonesia.org Decentralization Support Facility (DSF) merupakan dana perwalian multi donor yang dipimpin oleh Pemerintah Indonesia, yang bertujuan untuk mendukung agenda desentralisasi pemerintah. DSF berupaya mencapai tujuannya dengan memenuhi tiga peranan, yaitu membantu Pemerintah Indonesia meningkatkan: (i) harmonisasi, keselarasan, dan efektivitas bantuan pembangunan; (ii) penyusunan dan pelaksanaan kebijakan; dan (iii) kapasitas pemerintah, terutama di tingkat daerah. Keanggotaan DSF terdiri dari BAPPENAS, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, dan sembilan donor (ADB, AusAID, CIDA, DFID, Pemerintah Jerman, Pemerintah Belanda, UNDP, USAID, dan Bank Dunia). Dukungan keuangan untuk DSF utamanya diberikan oleh DFID, dan juga kontribusi dari AusAID serta CIDA. Foto pada halaman sampul merupakan hak cipta Multi Donor Fund, World Bank Indonesia. Pembagian Urusan Pemerintahan: Problema dan Rekomendasi Kebijakan merupakan hasil kerja konsultan dan staf Bank Dunia. Temuan, interpretasi, dan kesimpulan dalam laporan ini tidak mencerminkan pendapat DSF maupun donor yang diwakili. Desain sampul oleh Harityas Wiyoga.    GRAND DESIGN FOR REGIONAL AUTONOMY Daftar isi Pendahuluan ................................................................................................................................................ 1 Isu Pertama: Distorsi dalam pelaksanaan azas penyelenggaraan pemerintahan daerah ................... 2 Problema .................................................................................................................................................. 2 Kesimpulan .............................................................................................................................................. 6 Rekomendasi ........................................................................................................................................... 6 Isu Kedua: Perubahan distribusi Urusan Pemerintahan dan Kriteria Pembagian Urusan ............... 7 Problema .................................................................................................................................................. 7 Kesimpulan .............................................................................................................................................. 9 Rekomendasi ........................................................................................................................................... 9 Isu ketiga Distorsi dalam pelaksanaan Dana Alokasi Khusus (DAK) ................................................ 9 Problema .................................................................................................................................................. 9 Kesimpulan dan rekomendasi: ............................................................................................................ 12 Isu keempat Kelembagaan Daerah dan Pembagian Urusan ............................................................... 12 Problema ................................................................................................................................................ 12 Kesimpulan ............................................................................................................................................ 14 Rekomendasi ......................................................................................................................................... 15 Isu Kelima Keragaman daerah dan Pembagian Urusan ...................................................................... 15 Problema ................................................................................................................................................ 15 Kesimpulan ............................................................................................................................................ 17 Rekomendasi ......................................................................................................................................... 17 Isu Keenam: Revitalisasi Pelaksanaan Standar Pelayanan Minimum (SPM) .................................... 17 Problema ................................................................................................................................................ 17 Kesimpulan ............................................................................................................................................ 19 Isu Ketujuh: Kedudukan Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah ........................................................ 19 Problema ................................................................................................................................................ 19 Kesimpulan ............................................................................................................................................ 20 Rekomendasi ......................................................................................................................................... 20 Referensi ..................................................................................................................................................... 22 i PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN: PROBLEMA DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN ii  Pembagian Urusan Pemerintahan: Problema dan Rekomendasi Kebijakan1 Agus Dwiyanto Pendahuluan Pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah selama lebih dari satu decade ini telah menghasilkan banyak paradoks. Banyak kemajuan yang diperoleh, namun masih ada masalah yang sangat mendesak untuk dicarikan solusinya (USAID, 2009; Dwiyanto, Agus, dkk. 2007). Kerancuan pembagian urusan pemerintahan adalah salah satu masalah yang mendesak dan strategis tetapi belum mendapat banyak perhatian dari para pengambil kebijakan. Kegagalan menyelesaikan masalah ini memiliki implikasi negative yang luas pada pelaksanaan otonomi daerah. Untuk mengkaji masalah tersebut, serangkaian kegiatan riset dan konsultasi publik dilakukan dengan dua tujuan yang strategis, yaitu: (1) dalam jangka pendek mencari masukan untuk merevisi kerangka kebijakan nasional desentralisasi dan otonomi daerah yang ada dalam UU N0.32 Tahun 2004; dan (2) jangka panjang adalah untuk merumuskan Grand Design for Regional Autonomy (Disain Besar Otonomi Daerah - DBOD). Kedua pendekatan tersebut, baik perubahan jangka pendek dan jangka panjang perlu dilakukan secara terintegrasi sehingga keduanya dapat berjalan seiring dan mampu memberi arahan yang jelas bagi perbaikan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. DBOD dibuat untuk merumuskan arah kebijakan otonomi daerah dalam 20-25 tahun mendatang dan program-program apa saja yang seharusnya dilakukan untuk membangun NKRI yang desentralistis dan sekaligus meningkatkan kapasitas daerah dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat. DBOD akan membuat peta jalan yang menunjukan proses pembaharuan dalam berbagai aspek pelaksanaan otonomi daerah. Peta jalan itu akan memberikan arahan kepada semua unsur pemerintahan di berbagai tingkatan dan susunan tentang apa yang seharusnya dilakukan dalam penguatan otonomi daerah. Peta jalan itu diharapkan dapat memperjelas proses transisi menuju terwujudnya pemerintahan daerah yang efisien, efektif, dan akuntabel. Dengan demikian, pelaksanaan otonomi daerah diharapkan mampu memberi kontribusi terhadap percepatan terwujudnya kesejahteraan rakyat. Studi ini mengambil fokus pada pembagian urusan pemerintahan karena masalah ini memiliki implikasi yang sangat luas terhadap berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebagaimana telah banyak didokumentasikan, pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia selama ini masih menyisakan banyak persoalan terkait dengan pembagian urusan pemerintahan antar pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/ kota (Ferrazzi, 2008; Kementrian Dalam Negeri, 2009). Pembagian urusan pemerintahan masih kabur, rancu, dan dalam banyak hal tumpang-tindih. Hal tersebut sering menjadi sumber konflik antar susunan pemerintahan. Untuk memahami kompleksitas masalah dalam pembagian urusan, studi ini mengambil pembagian urusan pendidikan, kesehatan, pekerjaaan umum, dan beberapa urusan yang terkait lainnya sebagai sampel. Studi dilakukan di tiga provinsi yang dipilih secara purposif mewakili daerah yang memiliki tingkat kemajuan sosial ekonomi yang berbeda, yaitu: Jawa Barat, Kalimantan Barat, dan Nusa Tenggara Timur. Dari setiap provinsi diambil 4 daerah yang merepresentasikan tipe daerah yang berbeda-beda, seperti kabupaten vs kota, daerah otonom hasil pemekaran dan non-pemekaran, dan karakteristik lainnya yang dianggap mewakili karakteristik daerah yang ada di provinsi itu. Pengumpulan data dilakukan melalui kuesioner, wawancara mendalam dengan informan, dokumentasi, dan Focused- group discussion (FGD). Wawancara melibatkan kepala daerah (KDH), sekretaris daerah (Sekda), Asisten Sekda, kepala organisasi 1Input paper ini ditulis sebagai laporan dari riset yang dilakukan oleh DSF, World Bank bekerjasama dengan Kementrian Dalam Negeri untuk perumusan Grand Design for Regional Autonomy bidang pembagian urusan. Penulis berterima kasih kepada Dr. Gabe Ferrazi atas masukan dan kritik yang diberikan draft awal dari paper ini. Penulis juga berterima kasih kepada Dr. Made Suwandi atas masukan dan pemikiran berharga yang diperoleh selama melaksanakan assignment ini. Drs. Suparjana MA berjasa membantu penulis mencari informasi yang diperlukan untuk penulisan paper ini. Semua pemikiran yang ada dalam paper ini sepenuhnya menjadi tanggungjawab penulis. 1 PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN: PROBLEMA DAN REKOMENDASI KEBIJAKAN pemerintah daerah (OPD) terkait, ketua dan pimpinan DPRD, dan dosen dan peneliti. Konsultasi publik dilakukan untuk mengklarifikasi dan melakukan validasi temuan dan rekomendasi yang dihasilkan oleh kajian ini. Paper ini akan menjelaskan berbagai temuan yang diperoleh dari kajian yang dilakukan di tiga provinsi tersebut. Pembahasan dalam paper ini mencakup masalah dan kendala dalam pembagian urusan, implikasi dari kerancuan dalam pembagian urusan terhadap berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan daerah, dan rekomendasi tindakan yang perlu dilakukan untuk mereformasi pembagian urusan antar susunan pemerintahan. Rekomendasi akan dikelompokan kedalam rekomendasi untuk revisi UU N0. 32/ 2004 dan perumusan DBOD. Isu Pertama: Distorsi dalam pelaksanaan azas penyelenggaraan pemerintahan daerah Problema:  Benturan regulasi: Regulasi yang bersumber dari UU Pemerintahan Daerah dan UU sektoral UU N0.32/ 2004 menetapkan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah kedalam tiga azas: dekonsentrasi, desentralisasi, dan tugas pebantuan.2 Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, UU tersebut menyerahkan urusan pemerintahan kepada daerah, kecuali untuk urusan luar negeri, pertahanan dan keamanan, moneter, kehakiman, dan agama. Sebagai pelaksanaan dari UU tersebut, pemerintah mengeluarkan PP N0. 38/ 2007 membagi secara rinci urusan pemerintahan yang menjadi milik pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten/ kota. Namun, karena sebagian urusan ketiga susunan pemerintahan yang ditentukan oleh PP tersebut menggunakan kalimat yang sama dan hanya dibedakan pada tingkat skala (nasional, provinsi, dan kabupaten/ kota) tanpa ukuran yang jelas, maka pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia masih mengalami banyak kerancuan dan distorsi.3 Salah satu distorsi dalam pelaksanaan asas penyelenggaraan pemerintahan adalah tindakan yang dilakukan oleh Kementrian dan lembaga non-Kementrian untuk mengambil kembali urusan pemerintahan yang telah didesentralisasikan kepada daerah melalui legislasi. Pengambilalihan urusan daerah oleh kementrian sektoral ini dilakukan melalui pembentukan UU yang mengatur kegiatan sektoral dan menetapkan instansi yang bertanggungjawab melaksanakan urusan tersebut adalah instansi vertikal. Akibatnya muncul benturan pengaturan antara UU N0.32/ 2004 dengan berbagai UU sektoral tersebut. Salah satu contoh dari distorsi yang muncul dari benturan regulasi adalah urusan pencegahan penyalahgunaan narkotika. Beberapa informan kunci mengatakan bahwa pemerintah mendorong pemerintah provinsi dan kabupaten/ kota untuk membentuk Badan Narkotika Daerah. Beberapa provinsi dan kabupaten/ kota di NTT, Kalimantan Barat, dan Jawa Barat yang telah membentuk badan narkotika daerah. Mereka mengalami kebingungan tentang nasib lembaga yang telah dibentuknya karena UU N0. 35/ 2009 menyatakan bahwa instansi yang mengelola urusan narkotika adalah instansi vertikal.4 Sedangkan menurut PP N0.38/ 2007 dalam sub-bidang kesehatan reproduksi remaja, penetapan kebijakan, sasaran, dukungan operasional dan pelaksanaan kegiatan pencegahan penyalahgunaan NAPZA 2 Kerancuan pemahaman tentang asas penyelenggaraan pemerintahan daerah salah satunya bersumber dari UUD 1945 hasil amandemen yang menjelaskan bahwa “pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pebantuan