中国与世界银行：推动创新的伙伴关系

42796 中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 ©2007年，版权所有 国际复兴开发银行/世界银行 1818 H Street, NW Washington DC 20433 网址：www.worldbank.org 本书所表达的发现、阐释和结论为作者的观点，未必反映世界银行执行董事会或他们所代表的各自 国家政府的观点。世界银行不保证本书数据的准确无误。 目 录 前 言............................................................................... ix 第一部分 回顾篇..................................................................... 1 项目管理创新........................................................................ 3 创新之一：在公共投资项目中引入现代化项目管理方式. ............................... 3 环 境............................................................................... 7 创新之二：加强环境管理体系...................................................... 7 创新之三：利用市场工具减少消耗臭氧层物质排放.................................... 9 创新之四：通过清洁发展机制项目参与全球碳交易................................... 11 人类发展........................................................................... 13 创新之五：加强基础教育资金针对性，面向中国农村贫困儿童......................... 13 创新之六：为完善养老金制度提供新的分析工具..................................... 15 创新之七：引入创新试点，改善基本卫生服务筹资与覆盖，服务农村贫困人口........... 18 创新之八：支持远程学习，建立中国西部开发远程学习网............................. 20 基础设施........................................................................... 23 创新之九：支持电力部门的市场化发展和价格改革................................... 23 创新之十：离网光伏系统的市场开发............................................... 26 创新之十一：提高城市水行业的效率和绩效......................................... 28 创新之十二：在公路规划、设计、融资、建设和运营方面吸取国际最佳经验............. 31 减贫与经济管理/金融部门发展........................................................ 37 创新之十三：引入改善宏观经济管理的工具和手段................................... 37 创新之十四：加强银行监管，维护健全的金融体系................................... 39 创新之十五：支持贸易自由化与加入世界贸易组织................................... 41 农村发展........................................................................... 45 创新之十六：通过大规模土地复垦，保护黄土高原生态环境，提高人民生活水平......... 45 创新之十七：提高灌溉效率，加强流域水资源综合管理............................... 47 创新之十八：建立国家粮食市场，引入散装粮食装卸................................. 51 创新之十九：贫困分析与示范项目相结合，探索和检验农村扶贫新举措................. 53 第二部分 展望篇................................................................... 57 《国别伙伴战略》支柱1：促进中国融入世界经济........................................ 59 创新之一：建立伙伴关系，支持中国在南南合作和知识交流中发挥更大作用............. 60  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥.................................. 63 创新之二：加强地方公共财政，改善服务提供水平................................... 64 创新之三：促进参与社会主义新农村建设........................................... 66 创新之四：控制卫生服务费用，实现政府卫生资源配置影响最大化..................... 68 创新之五：提高职业技术教育质量，适应劳动力市场需求............................. 70 创新之六：引入农村－城市土地转换和征地安置新模式............................... 72 创新之七：帮助城市建立可持续交通体系，应对机动化和城市化迅速发展的挑战......... 75 创新之八：综合推动文化遗产保护、可持续旅游开发和城市改造，造福当地人民......... 75 《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战...................................... 81 创新之九: 在商业和工业部门及建筑物供暖方面引入新的节能方法. .................. 82 创新之十: 建立和试点全国水权管理制度. ........................................ 85 创新之十一: 适应气候变化，促进水资源管理与农村发展. ............................ 86 创新之十二: 示范加强土地管理的新模式. .......................................... 88 创新之十三: 利用农民协会，帮助小农户加入高附加值食品供应链和无污染绿色有 机食品生产. ........................................................ 90 创新之十四: 通过引入新方法，加强环境监测、污染成本估算和环境影响评价. .......... 92 《国别伙伴战略》支柱4：为经济持续高效增长融资...................................... 95 创新之十五：引入改善农村金融服务机会的新方法................................... 95 《国别伙伴战略》支柱5：改善公共部门和市场制度...................................... 97 创新之十六：在国家、部门和项目层面开展监测评价新方法试点....................... 97 创新之十七：鼓励公众参与，提高城市服务和治理水平............................... 99 跨部门创新........................................................................ 101 创新之十八：创新利用世行资金，支持以省际贷款方式实施农村公路改造工程.......... 105 创新之十九：引入多部门参与方式，改善道路交通安全，降低交通死亡率.............. 105 iv  ACRONYMS AND ABBREVIATIONS 致 谢 本 报告是在David R. Dollar、刘晓云 和 Nancy J. Cooke 的总体指导下， 由世行高级中国业务官员 Christopher Finch 有价值的建议和意见，包括Alain Christopher Thomas、Chung Kek Choo、Deepak Bhattasali、侯定永、Douglas C. Olsen、 Dube、 负责的工作组编写完成。报告的部门资料准 Edward Dotson、Glenn Morgan、Ivy Cheng、 备由 Andres Liebenthal、Bert Hofman、 谢剑、唐杰、John Morton、John Scales、 Christopher R. Bennett、Hiroaki Suzuki、 Jostein Nygard、Juergen Voegele、储军学、 Tunc Uyanik 和于小庆负责协调，案例研究由下 王磊平、蒋礼平、肖丽萍、Mats Anderson、 列人员执笔起草：Achim Fock、Alan Piazza、 Michael Kubzansky、Neeraj Prasad、王佩 Andres Liebenthal、Aurelio Menendez、 珅、Ranjit Lamech、Richard Reidinger、 Bert Hofman、Christopher Bennett、David Sari Soderstrom、Selina Shum、李绍君、 Meerbach、Geoffrey Spencer、Graham Smith、 Sudarshan Gooptu、Thomas Zearley、Toshiro Greg Browder、李果、Halsey Beemer、Helen Tsutsumi、Tunc Tahsin Uyanik、华晓峰、刘 Chan、Hiroaki Suzuki、王君、邬健冰、王梅、 一玲、曹文道、 朱征璇。 NancyChen、Naoko Kataoka、Neeraj Prasad、 黄育川、胡长焘、Nicholas Hope和Natalie Nourredine Berrah、王佩珅、Philip Karp、李 Liechtenstein审阅了案例初稿并提出了宝贵意 群、Richard Meyers、Robert Taylor、Shomik 见。 Mehndiratta、William J. Martin、于小庆、 马兰天为部分案例初稿的准备和编辑提供 王燕、Yoonhee Kim。 了帮助，Alicia Hetzner承担了全部案例编辑 世行工作组感谢中国政府部门对报告提出 工作，贾英男协助完成了报告的研究和编辑, 的评审意见，包括财政部、国家发展和改革委 Anne Marie Smith参与了最后校订和审稿工作， 员会、农业部、商务部、交通部、建设部、教 李莉、余英负责协调封面设计和印刷工作。 育部、卫生部、劳动和社会保障部、铁道部、 工作组特别感谢承担报告中文版翻译审校 水利部、中国人民银行、中国银监会、国务院 工作的主要人员:曹文道、陈建青、陈天舒、 扶贫办、国务院西部办、国家税务总局、国家 纪峰、康天秀、李绍君、李晓峰、肖丽萍、游 电力监管委员会、国家环保总局、国家农业综 济、张春香、张岚松、张文来、张秀珍。 合开发办公室。 许多现职和前任世行同事为报告提供了   环 境 缩略语 AAA 分析研究项目 EDI 经济发展学院 ADB 亚洲开发银行 （世界银行学院前身） ADBC 中国农业发展银行 EIA 环境影响评价 APL 可调整规划贷款 EMC 能源管理公司 ASTAE 亚洲替代能源基金 EPB 环境保护局 BMI 基本医疗保险 ER 减排 BOC 中国银行 ESCO 节能服务公司 BOCOM 交通银行 ESMAP 能源行业管理援助基金 BOT 建设－运营－移交 ESW 经济与部门研究 BRT 快速公交系统 ET 蒸发蒸腾 CAD 综合农业发展 FA 农民协会 CAMEL 资本充足率、资产质量、管理、 FAO 联合国粮农组织 收益和流动性 FDI 外商直接投资 CAS 中国科学院 FFS 按服务项目付费 CCB 中国建设银行 FHAB 福建省高速公路管理局 C-CDC 中国疾病预防控制中心 FIDIC 国际咨询工程师联合会 CDB 国家开发银行 FM 财务管理 CDD 社区主导型发展 FPCD 福建省交通厅 CDDLN 中国西部开发远程学习网 FPTQIS 福建省交通质量监督检测站 CDM 清洁发展机制 FSTA 金融部门技术援助 CEM 国家经济备忘录 FYP 五年规划 CERNET 中国教育和科研计算机网 GDLN 全球发展学习网络 CFC 氯氟烃 GDP 国内生产总值 CHUEE 中国公用事业能效融资项目 GEF 全球环境基金 CMS 合作医疗制度 GIS 地理信息系统 CPS 国别伙伴战略 GHG 温室气体 CRC 市民报告卡 GOC 中国政府 CTC 四氯化碳 GOVAI 工农业总产值 DC CFL 紧凑型荧光灯 GTZ 德国技术合作公司 DfID 英国国际发展部 ha 公顷 DLC 远程学习中心 HFC-23 三氟甲烷 DRC 发展与改革委员会 HH 住户 DRG 疾病诊断相关组 HRBEE 中国供热改革与建筑节能项目 EA 环境评价 IAIL3 加强农业灌溉项目三期 EAP 东亚及太平洋地区副行长直辖部 ICB 国际竞争性招标 门（世界银行） ICBC 中国工商银行 ICR 项目完成报告 vii  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 ICT 信息通信技术 QA 质量保证 IDA 国际开发协会 RDO 地区开发办公室 IDF 机构发展基金 REDP 可再生能源发展项目 IEC 国际电工委员会 RFI 农村金融机构 IFI 国际金融机构 RMB 人民币 IPM 病虫害综合治理 RRIF 农村公路工程实施框架 IPRCC 中国国际扶贫中心 RRIP 农村公路改造工程 ISG 信息技术小组（世界银行） SAT 国家税务总局 LGPR 国务院扶贫开发领导小组办公室 SCBs 国有商业银行 LIL 学习与创新贷款 SDV 社会发展局（世界银行） M&E 监测评价 SEA 战略环境评价 MCM 百万立方米 SEPA 国家环境保护总局 MFA 特困医疗救助 SETC 国家经济贸易委员会 MIS 管理信息系统 SIDD 自主管理灌排区 MOC 交通部 SOCAD 国家农业综合开发办公室 MOE 教育部 SOE 国有企业 MOF 财政部 SPS 卫生和植物检疫标准 MOFCOM 商务部 SSB 国家统计局 MOLSS 劳动和社会保障部 SUDP 四川城市发展项目 MSE 微小企业 SWPRP 西南扶贫项目 NCMS 新型农村合作医疗制度 TA 技术援助 NDRC 国家发展和改革委员会 TCA 三氯乙烷 NEN 国家高速公路网 TCC5 中国经济改革实施项目 NEPA 国家环境保护局 tce 标准煤当量 NH2 国家公路项目二期 THC 乡镇卫生院 NOU 国家臭氧层办公室 3H Basin 黄淮海流域 NPL 不良贷款 TVE 职业技术教育 NRSL 国家道路交通安全法 TVET 职业技术教育与培训体系 NSB 国家统计局 UDIC 城市发展投资公司（上海） NYCE-I 国家贫困地区义务教育工程一期 UNDP 联合国开发计划署 NYCE–II 国家贫困地区义务教育工程二期 UNESCO 联合国教科文组织 ODS 消耗臭氧层物质 UNWTO 联合国世界旅游组织 OECD 经济合作与发展组织 WBI 世界银行学院 O&M 运营与维护 WCP 节水项目 PAD 项目评估文件 Wp 峰瓦 PBC 中国人民银行 WRDO 国务院西部地区开发领导小组办 PCD 省交通厅 公室 PER 公共支出考察 WTO 世界贸易组织 PRC 中华人民共和国 WUA 用水者协会 PROST 养老金改革方案模拟工具包 Y 元 PSCPF 中国养老保险基金收支预测系统 PV 光伏发电 viii  ACRONYMS AND ABBREVIATIONS 前 言 1 980年4月，中国国务院副总理邓小平与世界 银行行长罗伯特·麦克纳马拉的一次著名会 晤，开启了中华人民共和国与世界银行的合作 目的实施进度支付贷款。 中国很好地利用了世行的传统服务，即在 项目准备和整个项目实施期间，由合格的技术 关系。邓小平先生告诉麦克纳马拉，中国正在 团队进行项目评估和检查。中国利用世行援助 推行现代化建设和对外开放，要根据国情借鉴 项目广泛开展创新试点，许多创新一经证实是 其他国家的经验。邓小平表示，有没有世界银 可行的，就会加以推广并根据国情进行调整。 行的帮助中国都能做到，但有世行的帮助中国 中国还通过世行项目培养了大批官员。对世行 就能发展得更快。因此，合作伊始，世界银行 而言，这些项目也带来了宝贵的学习经验—— 面临的挑战是帮助中国实现现代化，特别是利 既可以了解中国的制度和政策环境，又可以通 用世行广泛的国际经验，但援助的方式是支持 过“边做边学”了解什么是切实可行的，什么 中国学习外国经验，并根据自身的国情和发展 需要加以改进以适应客户需求的发展变化。最 速度加以吸收利用。 好的项目往往需要双方相互学习，探讨如何应 用许多标准衡量，过去25年来双方关系的 对具体的发展挑战。 发展都是十分成功的。在此期间，中国成为世 本报告是为纪念中国与世行合作25年而准 界银行最大的借款国，利用世行贷款400多亿美 备的，其中重点强调创新的特殊作用（这里 元，投资项目超过280个，项目成功率在世行较 的“创新”是指向中国引入新技术、新做法、 大的借款国中居于首位。除贷款项目以外，世 新制度和新政策）。报告的核心部分是两组案 行还在中国开展了内容广泛的研究、技术援助 例研究：一是过去25年来，中国在世行支持下 和培训活动。 引入重要创新的19个案例；二是中国争取世行 这一阶段，中国在改革、经济增长和扶贫 支持的19个新领域创新案例。 方面的总体成就举世瞩目。这些成功的发展完 在回顾世行的参与过程时，经验明确显 全归功于中国，但世界银行对中国的积极支持 示，最重要的创新来自于双方的持久合作。尽 也得到认可。世行的四项主要贡献是：（1）引 管中国成功地利用世行贷款项目引入了创新， 入相关国际做法和经验；（2）及时对中国面临 但单个项目自身很少能够带来持久性变化。一 的挑战进行诊断并提出对策建议；（3）利用深 般而言，单个项目至少包含一些较小的创新内 思熟虑的后续投资项目试验创新理念；（4）通 容，而后续项目则可以在此基础上进一步推动 过实施适当的能力建设项目，将一些成功的做 创新。中方与世行团队共同合作，制订应对具 法转变成为可以推广的模式。 体发展挑战的方案，这种长期双向的思想和信 因此，尽管世界银行的资金援助规模很 息交流对引入创新至关重要。此外，将投资、 大，但有理由说，双方关系中最重要的部分是 研究和培训相结合往往能够产生最佳效果。在 知识学习而不是资金援助。即使是在1995年世 一些情况下，学习主要是通过课题研究和对话 行贷款支付达到32亿美元的高峰时，其金额也 进行的，但根据世行的经验，中国项目的特殊 未曾超过中国国内生产总值（GDP）的1％。一 性在于，在制订和试点各项改革的过程中发挥 般而言，需要大量资金援助的国家愿意使用数 研究、培训和投资项目之间的相互作用。正如 额较大的世行规划性贷款，这种贷款的支付较 下文案例所示，这种相互作用促进了创新，而 快。在中国与世行的合作中，中国倾向于利用 创新经常远远超出项目的初始目标，有时是朝 传统的“项目贷款”，由世行根据具体投资项 着预料之外的方向发展，有时是在最初引入创 ix  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 新若干年之后实现的。其他一些普遍经验包 一提的是，其他多边和双边机构在传播、推动 括：有必要使创新的速度和顺序与中方机构的 和实施创新做法方面也发挥着重要的互补作 能力和需求保持一致；开发和引入真正意义的 用，尤其是亚洲开发银行所提供的大力支持。 创新方式需要付出额外的时间、资源和努力； 2006年，中国批准通过了国民经济和社会 建立长期、双向的合作伙伴关系意义重大。 发展第十一个五年规划，勾勒出中国面临的重 在这个过程中也经历了一些失败，其中较 大挑战，其中包括应对外部不平衡，提高能源 为显著的是90年代以推行国有企业商业化改制 效率，减少环境退化，促进农村和欠发达地区 为目标的几个工业改革项目。在这些项目中， 发展等。与此同时，世界银行制定了新的《国 世行推行的理念可能在当时不能被中方所接 别伙伴战略》，指导未来五年的世行对华援助 受。这些项目的结果并不令人满意，但是，在 工作。在战略编制初期，世行与政府部门、学 学习过程中出现失败是难免的，一些在90年代 术界和公民社会进行了广泛磋商，其中提到的 初期难以奏效的重组和私有化改制思路，可能 两个问题是：在中国目前的发展阶段，世行是 对后来成功的改革措施产生了影响。 否仍然能够发挥有益的作用以及这种作用是什 这些案例显示，随着中国的快速发展，其 么。尽管观点诸多，但大多数人认为中国继续 创新需求也在发生转变。在双方合作的早期， 面临严峻的制度和政策挑战，世行仍然可以通 中国希望世行将重点放在分析研究及引入基本 过将贷款、研究和培训相结合，帮助制订创新 市场原则和项目管理技术上。随着80年代后期 的解决方案。但是，世行需要努力保持援助的 市场经济改革的加速，世行越来越多地在市场 相关性，因为当前的挑战日趋复杂和艰巨，应 化改革及划分国有和私营部门作用方面提供了 对这些重大挑战需要高水平的技术能力和对中 支持。近年来，中国的发展重点越来越关注由 国的深入了解。 于经济高增长和国际影响力日益加大而产生的 展望未来，中国越来越重视经济增长与社 社会和环境方面的外部性问题，这就要求世行 会和环境问题相协调。考虑到中国所面临的资 针对中国的需求变化，引入更加复杂、综合和 源制约和重大改革挑战，创新性的方式、理念 具有中国特色的创新做法。 和体制改革对中国到2020年实现小康社会的目 中国与世行关系的性质也不断演变。起 标将是至关重要的。在未来世界银行与中国的 初，中国希望利用世行的技术援助，引入基本 合作中，创新的意义重大。今后潜在的合作领 经济改革、现代化项目管理方法和新技术。随 域包括：提高能源利率，以新的方式促进城镇 着时间的推移，这种合作越来越侧重于制度建 化更加协调发展；引入超越传统发展项目的公 设和知识转移。在中国成功推行新做法并取得 共财政新方法，支持农村发展；改革土地管理 史无前例的发展成就之后，剩下的发展挑战变 制度；加强公众参与，改善公共服务提供和环 得更加难以用标准的方法予以应对。有鉴于 境管理。 此，中国与世行开展了双向交流，将当地实际 报告的最后部分简要探讨了一些新的合作 情况和能力与国际经验相结合，探索独特的发 领域，以及世行帮助设计和推广创新的潜力， 展方式。同时，世行也越来越多地支持中国与 这些创新能够给中国带来重大的发展效益。 其他国家分享其重要的发展经验和知识。值得   项目管理创新 第一部分 回顾篇 本 篇案例展现了过去25年来，中国在世 界银行的大力支持下所取得的部分 创新成果。案例内容全面，涵盖创新的各个 国的政策改革做出了直接贡献。在更多情况 下，世行通过分析研究、示范项目、培训以 及与国际同行的长期合作，将创新与中国国 种类、推出时间和引入途径。尽管这些案例 情相结合。尤其值得一提的是，中国特别重 代表不同的经验，却都能反映出中国是如何 视通过试点项目和培训，达到边做边学的目 从与世行合作中获得重要溢出效益的。这些 的。中国引入创新的常见途径包括： 效益超出了世行直接贷款的影响，受益人也 不仅局限于世行贷款活动的目标人群。案例 ◗ 交  流良好的国际经验和做法。中国一直积 介绍了中国在创新产生效果后，通过制订相 极向世行学习全球发展经验，世行也对此 关政策，推行体制改革，在部门内和部门间 作出了积极响应，比如将顶尖的国际专家 推广经验，并利用培训机构加以制度化等措 推荐到中国，创造机会让中国官员与外国 施，有效地扩大创新规模。案例列举了中国 同行交流，广泛组织研讨会，与有关部门 在世行支持下试验和推广创新的若干重要领 探讨各项创新的成本、效益及在中国运用 域： 的可行性。在开展试点之前，中方对新做 法和新技术进行了大量的分析研究（通常 ◗ 项  目管理新方法：包括现代化项目成本效 得到世行研究项目的支持），通过考察团 益分析和评估、竞争性招标、独立工程监 和交流活动了解这些方法和技术在其他国 理和环境评价等。这些新方法已被各级政 家的应用情况。 府和各个部门广泛采纳，案例1介绍了其 ◗ 通过实施项目对创新进行改进和试点。一  中一些经验。 旦政府认为新方法能够带来益处，世行项 ◗  新技术：如现代化粮食装卸设备和发电技 目就成为在中国测试这种新方法的优先工 术，这些技术已在中国大规模推广。 具。世行贷款项目为不断学习和实践以及 ◗  改善服务提供的新机制：案例5阐述了新 长期对话和合作提供了机会，有利于对新 型基础教育政府转移支付资金的设计和实 做法进行改进使之适应中国国情。长期以 施。 来，中方建立了广泛的世行项目管理机 ◗ 新的研究和分析工具：这些工具有助于政  构，中央、省和地方各级政府都成立了项 府评估不同发展政策和项目方案的成本效 目办，使创新更具适应性。 益。例如，下文有关案例介绍了中国引入 ◗ 培训和能力建设。培训和能力建设有助于  的住户调查和贫困监测新方法，以及养老 中国的政策制订者和实践者了解项目管理 保险制度改革方案评估的新精算工具。 理念和程序。有关基本经济概念（如资金 ◗ 新的市场经济政策和制度安排：将监管和  时间价值、内部收益率和机会成本等）的 经济生产职能分开，更大程度地引入竞 培训，在项目管理方法和管理技术创新中 争，推行公用事业部门市场化和公司化运 发挥了非常重要的作用。1982－1987年， 作。在电力和水行业，这些改革措施提高 世行经济发展学院（世界银行学院的前 了效率和可持续性，有助于相关部门更好 身）与中央财经大学和上海财经大学合 地应对需求的快速增长。 作，为数百名政府官员提供了项目管理培 ◗ 培训与能力建设方面的新课程和新系统。  训，该培训计划得到世行、联合国开发计 划署和财政部的共同资助。 这些案例也说明了引入创新的几个重要途 ◗ 消化吸收和推广创新。中国非常重视对世  径。在有些时候，世行支持的政策分析对中 行贷款项目的观察学习。对于确有成效的   中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 新做法，政府通过各种方式大规模推广应 尽管本篇案例记录的是已经在中国引入、 用，如宣传推广，修改相关政策和制度安 推广和取得成效的创新，但其中许多创新项 排，将新措施纳入国内有关规定和指南， 目目前仍在进行之中。“展望篇”案例阐述 以及在培训机构中加以制度化等。 了在过去创新成就的基础上，中国下一步将 要开展的工作。   项目管理创新 项目管理创新 创新之一：在公共投资项目中引入现代化项目管理方式 时间：1981年至今 表团发现，在规划、设计和实施大项目方面， 中国的技术能力强于其他许多世行借款国，政 创新：将项目经济成本效益分析、竞争性招标 府部门愿意学习有助于推动经济快速发展的项 采购、新的支付方式和独立工程监理等做法引 目管理方法，但中国缺少的是创新能力、成本 入中国的公共投资体系。最近，中国在自身的 效益分析、现代化会计准则和管理技术。 发展项目中更广泛地应用了环境和社会评价、 有鉴于此，世行制订了系统地应对这些薄 安全保障政策及参与式发展方式。 弱环节的项目援助计划1。从那时起，世行在中 国援助了280多个投资项目。在广泛的行业目标 背景：在引入经济改革的同时，中国政府也开 下，所有项目都采用统一的管理框架及项目设 始探索和尝试以更加高效的新方式，实施经济 计、评估、实施、监测和评价工具。中国对新 发展项目，建设重要的基础设施。在1980年以 的项目管理理念和方法进行了尝试和改进，而 前的计划经济体制下，中国的投资决策基本上 且很多情况下还在自身的公共投资项目中加以 是根据计划目标作出的。有关技术部门既是项 应用，使这些技术产生了重要的溢出效应。随 目业主，又是项目承包商、制造商、供应商和 着世行开始向中国提供投资贷款，经济成本效 运营商。尽管公共投资项目的设计通常是充分 益分析、竞争性招标采购、新的支付方式和独 的，但往往缺乏准确的成本概算和全面的可行 立工程监理等做法被引入到中国。此后，由于 性研究。静态概算方法很少考虑工程和价格不 世行本身对环境和社会评价、安全保障政策、 可预见费，项目预算根据资金多少而不是施工 参与式发展等问题越来越关注，这些理念和做 进度安排，从而经常导致费用超支和工期延 法也被介绍给中国。 误。在评估各种项目设计和备选方案的成本和 与其他创新相似，项目管理方法也是按照 效益时，所采用的方法和技术没有反映资金的 中国模式引入的，即事先对竞争性招标采购等 时间价值。项目采购一般是根据公司所在地点 新做法进行认真研究和评估，然后通过“边做 而不是竞争力委派给当地的国有工程公司。工 边学”加以引进，在广泛应用之前强调新方法 程监理较为零散，缺乏针对整个项目过程的一 的试点。尽管新做法最初往往会受到质疑和抵 个完整的监理计划。 制，但一旦决定推行，便会迅速付诸实施。 从上世纪80年代初开始，中国利用世界银行 培训在推行新方法的过程中发挥了重要作 等援助机构的支持，评估和试验了新的项目管理 用。有关经济概念的培训，包括资金的时间价 方法，其中主要是在重大基础设施项目的规划、 值、内部收益率和机会成本等，为引入项目管 融资和建设方面，引入更加经济高效的方式。 理新方法提供了支持，并帮助项目管理人员掌 握了相关技术能力。1982－1987年期间，世行 中国与世行的合作和影响：1980年5月中国恢 经济发展学院（世界银行学院的前身）与中央 复世界银行成员国地位不久，世行派遣了多个 1 代表团到中国商讨适合世行援助的项目优先领 《中国与世界银行：伙伴关系的建立》， Bottelier, Pieter（斯坦福大学国际发展研究中 域，评估中国准备和实施项目的能力。世行代 心，2006年4月）。   中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 财经大学和上海财经大学合作，为数百名政府 的第一个水电项目，它向中国引进了对大 官员提供了项目管理培训，该培训计划是由世 型土建工程进行国际竞争性招标（ICB）的 界银行、联合国开发计划署和财政部共同资助 概念。在当时，让外国承包商管理中国的 的。中方还建立了广泛的世行项目管理机构， 大型土建项目几乎是不可思议的。起初， 中央、省和地方各级政府都成立了项目办，从 对于用贷款支付国内公司认为自己几乎没 而促进了项目管理新方法的吸收转化。 有机会获得的合同，以及严格耗时的采购 通过边做边学和培训，中国在项目管理方 程序能否带来成本效益等，政府方面持有 面积累了广泛的经验和知识，并根据自身的国 相当大的保留意见。但是，由于鲁布革项 情和程序，对世行和其他捐助机构的做法进行 目和其他世行项目的费用节省大、工程质 了调整，在公共投资项目中加以应用。下列项 量好、完工及时，政府部门也开始在自身 目管理创新在一定程度上是通过世行项目和培 项目的招标文件、评标程序和采购合同中 训活动引入的： 执行世行的采购指南。逐渐地，中国公司 开始从世行采购方式中获益，起初是作为 ◗  入现代化项目评估技术，包括在投资决 引 施工合同的分包商或外国公司的合作方， 策中采用经济成本效益分析。1980年以 后来成为独立的工程承包商和货物/服务供 前，中国的项目是通过中央计划体系确定 应商。 的，主要依据技术和行政标准进行设计。 影响：如今，中国承包商也参与境外的世 价格由中央制订，而不是由供求关系决 定。世行项目的一个核心特点是，在项目 评估中采用成本效益分析法，超出用户付 费的范围，对项目效益进行量化和货币化 专栏1：鲁布革效应 分析，用资金的时间价值权衡近期成本和 远期效益。为了在早期世行项目中推行先 项目名称：鲁布革水电项目 进的项目评估技术，世行向中方合作伙伴 项目地点：云南省 介绍了用于估算市场价格的影子价格和资 金时间价值等新工具和新概念，并为他们 批准时间：1984年2月 提供了培训。 世行贷款：1.454亿美元 影响：中方规划人员充分吸纳了世行项目 项目内容：修建100米高堆石坝、引水隧洞、地 的评估方法。大部分参与准备国际金融机 下电厂、尾水隧洞；三台15万千瓦发电机组；两 构（IFI）援助项目的设计院以及许多负责 条22万伏输电线路；以及培训等。 准备国内投资项目的设计院，目前都已普 作为世行在中国的第一个水电项目，鲁布革 遍采用了这一做法。经济分析在许多外资 项目成功地扩大了云南电网容量，但它在中国的 和内资项目中广泛应用，国内的分析能力 影响远远超出项目的直接投入。鲁布革项目被中 大有提高。一些国内咨询公司目前专门从 国政府选为试点，用来试验政府的对外开放政策 事各类经济/财务分析或计划编制工作，并 和世行的现代化项目管理技术，这些技术包括国 为客户提供两种语言的报告。 际竞争性招标采购(ICB)、独立工程监理和现代 ◗ 在 项目采购中引入竞争性招标。在世行开  化项目评估方法等。鲁布革成为中国第一个在土 始向中国提供发展援助时，施工单位通常 建工程中采用ICB招标并聘用外国咨询专家优化 不是通过竞争而获得投资项目合同的。 工程设计的项目，而在这些重要创新引入之时， 80年代初，企业的自主权越来越大，需要 中国国内同类土建工程还是按照传统方式委派给 为争取合同而进行竞争。在这种情况下， 当地施工队伍。鲁布革项目产生了极好的效果， 政府投资项目开始实行竞争性招标。即便 震动了中国水电建设行业，受到广泛的评论和宣 如此，大部分政府合同仍然是不通过竞争 传，并引起中国高层领导的重视。 而直接授予的。 1984年的鲁布革项目是世行在中国资助   项目管理创新 行项目竞标，例如，2000-2006年，中国 90年代后期，林业部在天然林保护工程中 承包商在非洲地区赢得了9亿多美元的世 采用了与世行林业贷款项目支付指南相似 行项目合同。90年代后期，中国决定通过 的支付规则。2001年，海南省出台关于支 立法提高采购效率，政府邀请世行为法律 农资金支付方式的新规定，要求所有政府 框架提供了咨询意见。之后，中国出台了 农村发展和扶贫资金都必须采用类似世行 两部法律：一部是用于基建投资项目的 项目的报帐制度。一些省份实行报帐制也 《招标投标法》，2000年1月1日起执行； 推动了中国引入国库单一账户制度。 另一部是用于经常性开支项目的《政府采 近年来，世行在中国的部分项目试行 购法》，2003年1月1日起执行。目前，中 了基于报告的支付制度，单项交易不再需 国的货物和工程采购基本上都是按照国际 要向世行提交申请，资金支付根据现有系 惯例进行的。 统中生成的项目财务报告进行。在基于报 ◗ 实 行独立的工程监理制度。在大型土建工  告的支付方式下，世行能够重点帮助中方 程中，例如大坝建设，世行贷款项目引入 合作部门加强自身的财务管理制度，这不 了聘请独立专家小组的做法，对初期查 仅提高了效率，而且有利于将项目财务管 勘、设计和施工计划进行评审，并在项目 理、支付和结果监测更好地结合。因此， 开始实施到完工期间监督工程和安全问 国内项目的管理者越来越有兴趣采取必要 题。中方认识到，聘用独立工程师改善了 的步骤，包括改善财务管理和信息系统， 项目质量和实施状况，使业主与承包商之 建立一个良好的控制机制等。 间的纠纷得到迅速解决，因此这种做法被 与其他许多发展中国家和世行自身一 广泛推行。在早期项目中，工程监理通常 样，多年来，中国没有在发展项目中系统 依靠熟悉新技术和施工方法的外国专家， 地采用环境评价、社会评价和安全保障政 后来，中国工程师逐渐掌握了相关技术。 策。随着世行开始将这些评价和保障政策 目前，工程监理在中国已是普遍做法，而 纳入自身项目中，这种做法也对世行援助 且主要是由中国工程师自己完成的。 国的相关制度产生了影响，其中包括中 ◗ 转 变支付方式，将支付与实际支出和特定  国。 产出相结合。在计划经济体制下，中国公 ◗ 在 项目设计和实施中引入环境评价和安全  共投资项目的资金支付不与实际支出和特 保障政策。世行贷款项目的环境评价政策 定产出挂钩，而是根据预 算计划进行安排，对工程 进度或公共资金使用的监 督有限。地方政府往往更 加关注预算分配，较少监 督项目管理情况。其结果 是，资金滥用成为共同的 问题，而且资金往往不能 及时拨付给目标受益人。 相反，世行在中国的 投资项目将资金支付与实 际支出相结合。由于这种 做法带来了效益，政府开 始在自身的投资项目中采 用同样的原则。这些支付 方法在林业、灌溉、扶贫 和移民安置项目中得到广 小浪底大坝完工后鸟瞰图 泛认可，具体例子包括：   中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 ◗  项目设计和实施中引入社会评价和安全 在 专栏2：改善移民安置工作 保障政策。世行在中国的社会安全保障措 施主要是针对世行贷款项目，在项目设计 过去十年里，中国的移民安置政策取得了重 和实施中按照惯例执行社会评价和安全保 大发展。世行的作用是，帮助中国政府将移民 障政策。不过，根据中国自身的政策目 安置工作重点从仅仅关注搬迁转向更加侧重以 标，并由于世行更加重视加强借款国的制 下方面：（1）确保为被安置者提供适当的生计 度建设，世行也越来越多地支持中国政府 （即可持续性）；（2）更准确地测算移民安置 完善国内的社会安全保障政策。中国在环 成本，提高项目设计水平。 境评价、移民安置规划和监测以及其他安 世行早期资助的水电项目在移民安置问题上 全保障政策方面的能力逐步提高，从过去 有很大突破，但真正的转折点是1997年的世行移 依赖世行总部人员和国际专家转向依靠国 民安置调研报告。随后，小浪底大坝项目以前所 内专家。譬如，在一些部委和机构，这批 未有的规模示范了移民安置工作应该采取的方 接受过培训的专家目前正在编制国内的移 式。在该项目中，世行决定将涉及近18.5万人 民安置政策；一些省、市在建立移民安置 的移民安置工作从大坝建设中分离出来，为独立 办公室或改进做法时，也注意吸收世行项 的小浪底移民安置项目提供1亿多美元的信贷资 目的经验。在世行及其他双边和多边发展 金。在移民安置项目下，每户的补偿标准达到了 援助机构的支持下，政府部门开始加强自 移民的损失水平，大量开发任务给移民带来新的 身的法规制度和社会安全保障政策实施， 生计，家庭在房屋设计上拥有多种选择，而且很 如国土资源部和国家民委等。 多情况下还可以监督施工。 2004年，世界银行、亚洲开发银行、中国 社会科学院和国内知名社会发展实践者合作出 版了适用于中国的中文版《中国社会评价指 南》2。世行社会发展部工作人员帮助政府编写 了关于社会评价的一个章节，该章节后来被纳 树立了一个典范，在此基础上，国家环保 入官方正式的可行性研究指南，用于指导所有 总局和其他主要部门（国家发改委、财政 国家开发项目的准备工作3。与社会安全保障政 部、中国人民银行）制订了中国的环境影 策方面的经验一样，世行推动了中国国内的社 响评价法规和程序。过去10年里，中国在 会评价能力建设，同样地，现在已有越来越多 环评的应用和推广方面取得了长足进步。 的国内专家和设计院能够担当此任。 铁道部、湖北省交通厅等许多部门都在国 内项目中采用了世行的环评做法，环评的 深度和质量有了实质性提高。由于更加强 调预防而不是事后缓解环境影响，项目在 2 技术上更合理，经济上更有效，也更符合 《社会评价指南》（中国国际工程咨询公司， 环境和社会要求。世行项目的环评过程示 2004年）。 3 中华人民共和国国家发展和改革委员会批准的 范了有效的公众参与方式，现在中国国内 《投资项目可行性研究指南》（中国电力出版 指南也作出了同样要求。 社，2002年）。   项目管理创新 环 境 创新之二：加强环境管理体系 时间：1991－2000年 战。作为回应，中国政府启动了一套主要针对大 型国有企业的环境保护新政策和新计划，其中包 创新：为跟上国家快速发展的步伐和适应其带 括建立一个满足环保、污染导则以及环境评价要 来的相关影响，中国推行了必要的环境政策和 求的体制和政策框架。但是在九十年代上半期， 规章制度，新建了环境影响评价体系和信息管 非国有产业快速扩张，特别是它们在小城镇里快 理与研究能力。中国借鉴其他国家已有的规章 速扩张，造成污染负荷显著增加。90年代后期， 制度，制定实施了符合中国国情的新的环境评 政府不得不采取严厉措施控制不同产业部门污染 价、清洁生产和乡镇企业环境保护等法令。中 排放的增长，这在一定程度上产生了效果，在工 国也实施了特殊的环境监测规定（例如适用于 业增长速度与以往大致相同的情况下，工业污染 大气和水的有关规定），这些规定推行了许多 负荷有所下降（见图1）。 国家未使用过的新的分级体系。 1998年国家成立国家环境保护局（NEPA）。 它制定政策和标准并直接向国务院负责。90年 背景：80年代，随着中国经济改革在全国展开， 代随着对中国环境挑战不断加深认识，国家环 尤其在工业污染领域里显现出一批全新的环境挑 境保护局于1998年升格为部级单位（但还不是 国务院正式组成部门）并更名 为国家环境保护总局(SEPA)。 为推动执法，在中央层级以 图1：1990－2003年中国工业产出和污染物排放趋势 下，建立起一个由省、市和 (按1990年值计算) 地方环境保护局构成的广泛网 1,100 络，同时也成立了若干国家级 工业总产值与污染排放 和省级的环境研究隶属单位。 900 然而，经济快速发展带来的环 700 境影响不断增加，尽管有关负 责部门作出努力，但法规框架 500 的实施仍然不尽一致。 300 中国与世行的合作：在中国力求 100 0 推行和加强其环境管理政策、机 –100 构和好的做法时，世行是作为中 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 国的一个合作伙伴。在中国制定 工业总产值 二氧化硫排放 工业 其政策框架时，由世行支持的政 策分析帮助中国评价、应用国际 资料来源：《加强环境管理的伙伴关系：世界银行中国环境援助方案》 （世界银行，2005） 经验和各种备选方案。技术援助 帮助中国加强其关键的环境机   中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 构。世行融资的项目讲究务实、实地应用现代的 ◗ 向环境研究人员推介新的方法学、国际良 环境影响评价方法，这样做提供了示范模式。 好做法以及外国的对口人员。对中国生态 世行与中国的环境伙伴关系始于1991- 系统研究网络和中国科学院生物多样性研 92年，大致在联合国环境和发展会议（UNCED， 究与信息管理项目提供的国内外培训，帮 即地球高峰会议）期间。最初引进的是世行采 助他们学习新的生物多样性研究技能并改 用的环境影响评价体系，接着是由世行承担的 善信息共享。这有助于他们提高研究质 首个主要分析工作，即1992年结束的中国环境 量，获得更广泛的读者群，并有效利用额 部门研究。该合作促成1994年制定了中国的环 外资金。 境战略。始于最初的对话，这种接触日益扩 大，最终扎根于为期10年的由世行融资的环境 影响：在这一时期，为在若干方面逐渐符合国 技术援助项目。这个项目成为90年代余下时间 际标准，中国开始改进其环境法规和政策。世 中国与世行环境合作项目，特别是与国家环保 行的贡献在政策和机构两个层面都留下了重要 局/国家环保总局及中国科学院合作的基础。这 遗产，环境影响评价正在稳步转为正常业务。 种合作关系扩大到有关环境问题的以需求驱动 的战略性接触。世行的贡献包括： ◗ 世行的参与支持颁布多项法律和导则，其 中包括（1）工业污染法，包括《清洁生 ◗ 在中国逐步制定环境影响评价体系过程 产法》和排污费征收制度。实施这些法规 中，世行帮助中国引进国际的良好做法与 增加了对污染治理和预防设施的投资。最 经验。根据环境技援项目，世行制定了各 终，这些法律有助于中国在经济快速增长 种导则，并为主管实施或管理环境影响评 下放慢工业排放的增长率；（2）加强乡镇 价的机构提供环境影响评价培训计划。此 企业环境保护工作的规定 4；（3）关于在 项工作促成中国出版了“环境影响评价方 2000年前淘汰生产和使用含铅汽油以及采 法”一书，确立了全国环境影响评价的评 用欧盟标准的燃油质量改进体系的全国决 估体制，颁布了环境影响评价法。与此同 定。该体系有助于在城市化提升的情况下 时，在上世纪90年代初，当中国刚开始执 减轻城区几种污染物的浓度；（4）环境影 行环境影响评价时，涉及不同部门的多个 响评价公开和咨询的规定；以及（5）环境 世行融资项目帮助系统地引入国际良好做 影响评价规定，包括国际金融组织融资项 法，建立起环评从业者的能力。 目环境评价的规定（1993）。 ◗ 向中国官员推介加强环境管理的新政策框架 ◗ 在机构方面，世行的接触有助于加强监测 和机构安排。世行帮助中国官员了解其他国 和执行水和空气污染标准。这些改善反之 家的环境政策框架。例如，为中国清洁生产 有助于大大增加对该国水和空气排污设备 政策研究项目提供支持，这种支持为促进清 的投资。值得注意的是，通过提高标准和 洁生产的国家政策奠定了基础。在环境技援 加强监测，以及通过提升其政府部门的地 项目下，从符合环保的经济角度评价乡镇企 位和独立性，地方环保局执行法规的能力 业的污染，这种做法有助于政府重新审视其 和权力得以加强。在全国大多数地方建立 各项政策给予国民经济发展和环境保护的权 起空气和水监测站，这些监测站提供了对 重，并有助于拟定新的国家法规，以加强针 政策分析和决策至关重要的数据。在国家 对乡镇企业发展的环境保护工作。 一级，隶属国家环境保护总局的环境与经 ◗ 技援项目也支持通过长期的能力建设计划 济政策研究中心，经济上已能自立，并在 引入新的机构安排和技能。对大学环境教 环境政策和规章制度决策中起到重要作 育体系提供的援助扩大了讲授环境经济学 用。此外，还成立了国家清洁生产中心， 和行为准则的教员队伍和课程。此外，中 国政府扩大了环境监测和信息系统，使省 4 《关于加强乡镇企业环境保护工作的规定》 级、国家级和全球的体系一体化，并提高 （1997）；《关于加强农村生态环境保护工作的 了它们的可靠性。 若干意见》（1999）。   环 境 通过组织国内外培训活动，逐渐不再依赖 到这些政策有助于设计更可持续的项目， 捐助机构的资金支持。 从而为发展带来好处。 ◗ 在项目层面，世行融资项目加强了环评程 序，具有示范作用，对其他项目产生辐射 世行的主要投入： 影响，提高了地方编制和实施环评的能 贷款：环境技援（1993年） 力。此外，政府机构（铁道部、湖北省交 AAA：《中国：环境战略报告》（1992年） 通厅）逐渐接受、体会到世行保障政策的 《中国2020：碧水蓝天》（1997年） 关键原则和做法，并将其纳入到他们的规 章制度和实践中。政府部门早期抱怨这些 政策“复杂而且昂贵”，但他们逐渐认识 创新之三：利用市场工具减少消耗臭氧层物质排放 时间：1993年至今 护总局拟定了一项行业计划，以减少具有最大消 耗臭氧层潜力的哈龙。该计划全面审查了哈龙政 创新：中国拟定了一项综合行业计划，采取基于 策、生产、消费以及哈龙替代品；并就中国削减 绩效的方法削减哈龙（一种主要的消耗臭氧层物 哈龙采取了一种基于绩效的方法。以哈龙行业为 质），这是一个全球性的突破。随着行业计划在 先例，世行帮助中国通过7个行业计划减少ODS生 1998年成功启动，《蒙特利尔议定书》在全球范 产和消费。世行的参与帮助中国通过世行获得用 围内采纳了行业淘汰方法。世行以哈龙行业为先 于其ODS淘汰活动的5亿多美元，这是世行ODS总项 例，帮助中国减少消耗臭氧层物质（ODS)的生产 目和《蒙特利尔议定书》项目下最大的款项。有 和消费，并从《蒙特利尔议定书》多边基金获得 助于成功实施中国ODS项目的创新特点包括： 赠款5亿多美元。 ◗ 推行基于绩效的支付和审计。所有的行业计 背景：由于上世纪80年代和90年代经济的快速 划，其依据是预先确定的淘汰时间表、目标和 发展，中国ODS消费和生产在1986年至1997年 具体的绩效指标。中国只有在实现年度淘汰目 期间每年增长超过12％。结果 是，中国在1997年的ODS生产 量约为9.58万消耗臭氧层潜力 (ODP)吨，消费量约为8.76万 ODP吨，系世界最大的生产和 消费者。2007年7月1日，中国 关闭了最后剩下的6套氯氟烃 (CFC)生产设施，成功完成加速 淘汰哈龙和CFC，比预定计划提 前两年半履行了对《蒙特利尔 议定书》的承诺。 中国与世行的合作：中国政府和 世行于1993年商定建立伙伴关 系，帮助中国履行其作为《蒙特 利尔议定书》缔约方的义务。在 世行的支持下，中国国家环境保 中国全面淘汰CFC/哈龙总结大会，江苏常熟，2007年7月1日   中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 活动。 图2：中国哈龙生产淘汰计划 ◗ 国家履约能力建设。国家臭氧 层办公室的能力建设对中国成 45,000 功执行《蒙特利尔议定书》来 40,000 说至关重要。过去14年间，世 35,000 消耗臭氧层潜能吨 行已帮助设在国家环保总局的 30,000 国家臭氧层办公室增强了中国 25,000 的履约能力，办法是提供项目 20,000 管理、采购程序以及安全保障 15,000 政策的培训；另外还帮助建立 5,000 一个国家ODS项目管理信息系 0 统。 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ◗ 将淘汰ODS的权力下放至省市 年份 两级。国家环保总局于2005年 资料来源：摘自哈龙部门计划（世界银行和中国，1997) 在七个省市采用了臭氧层友 好型省市的做法，该做法于 2006和2007年推广到全国其它 地方。 标时才获得补偿。反之，达不到目标，则中国 受罚。独立的绩效审计和世行对行业活动的独 影响：到2006年，中国的ODS产量已减至约 立核查来确认淘汰目标是否已经实现。 4.3万ODP吨（见图2），ODS消费量减至约1.5万 ◗ 开发一种配额系统。为ODS生产行业开发出 ODP吨。2006年中国的ODS生产和消费的淘汰量占 一种可交易的生产配额系统：含氯氟烃哈 全球ODS削减量的29％。加速淘汰计划把淘汰时 龙、四氯化碳以及甲基氯仿（三氯乙烷或 间从2009年12月31日提前至2007年7月1日。在此 TCA）。已创办的生产厂家才有权获得生产 计划下，中国更进一步减少释放到大气的CFC量 配额。因此该系统有效防止新的生产者进入 1.87万ODP吨和哈龙量1万ODP吨。臭氧层消耗物 各行业。 质也是强力的温室气体，因此，中国也事实上少 ◗ 引入招标制。1997年，连同生产配额建立 排放了约2亿温室效应潜能吨的二氧化碳。相应 了招标制，籍此鼓励ODS生产厂家将其配额 地，在ODS替换过程中，相关设备常常升级成不 (或配额的一小部分)出售给政府，来换取赠 易泄漏和更具能效的设备。不易泄漏减少了替代 款。削减每单位ODS的起始价由政府确定， 物对环境的直接排放，而更具能效则减少了发 那些以最低价提出减排的投标则中标。有了 电，这也减少化石燃料燃烧所排放的温室气体。 这个配额回购系统，政府便可以以符合成本 世行的主要投入： 效益的方式达到年度生产淘汰的目标。 ◗ 引入ODS生产厂家的自身监督。ODS生产厂家从 《蒙特利尔议定书》项目：ODS一期(1993年)； 其技术人员中指定监督代表，这些代表被派驻 ODS二期(1994年)；ODS三期(1995年)；ODS四期 在竞争对手的生产厂家中，他们保持ODS月生 (1997年) 产的独立记录。不同生产厂家的代表实行的是 定期轮换制。这种交叉监督有助于控制依法注 册的ODS生产厂家的超额生产。 ◗ 利用统一的管理小组。国家环保总局臭氧 办公室为每个ODS行业建立行业管理小组， 行业管理小组由总局工作人员、技术专家 和国内执行机构组成。小组包括所有相关 方的代表，所以小组成员能够有效地开展 10  环 境 创新之四：通过清洁发展机制项目参与全球碳交易 时间：2004年至今 可持续发展，同时帮助发达国家履行其在《京 都议定书》下的义务。 创新：中国成为全球清洁发展机制（CDM）的一名 在那时，中国仍有待根据自身的经济发展状 正式参与者，通过建立政策框架和成立国内清洁发 况，决定参与清洁发展机制的详细国家方案。从 展机制基金，推动国家清洁发展议程（见图3）。 那以后，中国政府积极参与缓解气候变化的国际 立法和技术交流。2005年2月《京都议定书》生 背景：中国是一个快速增长和高度依赖化石 效后，中国颁布了应对气候变化国家方案、可再 燃料的经济体，在全球温室气体(GHG)减排中 生能源法、CDM项目运行管理办法。中国实施了 扮演着重要角色。中国有很长的海岸线和范 许多针对气候变化的具体活动，成立了应对气候 围广阔的干旱与半干旱土地，也容易受到由 变化和节能减排的国家领导小组。该小组专门指 海洋水位上升和风暴增加带来的气候变化影 导和协调应对气候变化的行动。中国也成立了中 响的伤害。 国清洁发展机制基金，以支持气候变化领域的相 实施可持续发展一直是中国的国家战略。 关活动。此外，作为发展中国家的中国在国际碳 中国日益重视气候变化。在过去20年中，中国 交易中起了重要的作用，为实现温室气体削减的 已颁布了十多项促进可持续发展并已对气候变 目标做出贡献。世行在其中是中国的一个关键合 化产生积极影响的法律和条例，其中包括促进 作伙伴。 经济结构调整、提高能效、发展和利用可再生 注：清洁发展机制是按照《京都议定书》 能源、以及增强生态保护的新的法律和政策。 (1997年)建立的三个机制之一。CDM使发达国家 中国于2002年8月批准《京都议定书》，这为国 能在发展中国家投资于温室气体减排项目，并使 家制定详细的缓解和应对气候变化的政策，以 它们获得由此实施的核证减排量，以履行其按 及通过在项目层面与其他发达国家合作参与清 《京都议定书》承诺的温室气体减排义务。同 洁发展机制创造了条件，有助于促进中国实现 时，对温室气体减排项目的投资，也有助于作为 图3：中国占全球基于项目减排的份额 (按量计算, 2006) 印度  C D M 年 交 易 量 (百 万 吨 二 氧 化 碳 当 量 ）  亚洲 其 他 国家   非洲   中国  其他及未标明地区   巴西   拉丁美洲其他国家  
      （占所提供减排量的比例） m 其他及未标明地 区 非洲 亚洲其他国家 拉丁美洲其他国家 巴西 印度 中国 资料来源：《2007年碳市场发展现状与趋势分析》（世界银行学院和国际排放贸易协会） 11  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 发展中国家的东道国可持续发展。CDM本身被视 常释放到大气中。当前，没有法规规定各国 为是一种基于项目的双赢机制，因为该机制为发 有义务将它收集和处置。中国是世界最大的 达国家减少履约总费用上提供了更大的灵活性， HFC-23排放源。2005年12月，世行和由中国 同时又能向CDM项目国提供新的资金和先进技 政府支持的两个项目单位签订了迄今全球登 术。 记最大的一笔CDM交易的采购协议，这笔协 议包括两个HFC-23减排项目，减排总量超过 中国与世行的合作：通过包括分析研究、技术 1亿2900万吨，大于2005年前碳交易平均减 援助、碳融资和项目融资在内的一系列工作的 排量的20－30倍。 开展，世行支持中国成为清洁发展机制的正式 ◗  帮助中国开拓更广阔的碳融资市场。在 参与者，也支持中国建立政策框架和成立国内 2006年10月北京亚洲碳博览会上，世行将全 CDM基金，以推动国家的清洁发展议程。其中包 球碳融资市场的各方带到许多亚洲国家的面 括： 前，构筑了一个该地区进行市场交易的平 台。 ◗ 《京都议定书》项下CDM呈现的挑战和机遇 ◗  与中国政府共同推动国内CDM基金的设 的评估合作。2001年下半年，中国科技部和 立，为中国应对气候变化行动提供帮助。 世行、德国技术合作公司（GTZ）、瑞士国 2005年10月，部分为了响应世行的报告和 家经济事务总局，启动了一项研究项目， 计算结果，中国最后确定了CDM项目运行管 帮助中国更好地分析和了解参与《京都议 理办法。这些办法确定了减排收入的分级 定书》活动所涉国别问题和相关能力建设 分摊额，即将由政府留存收益用于CDM项 的需求。产出是世行研究报告“清洁发展 目。这为政府建立国内CDM基金提供了基 机制：采取积极和可持续的方式(2004)”。 础。该基金使用政府留存的减排收益，为 该报告对中国在世界碳交易市场可能所占 气候变化投资和活动提供资金。该基金将 份额作出估算，明确了眼前可能与CDM应用 加强气候变化的基础研究，增强国家的适 相关的具体部门。研究报告还强调需要向 应和缓解能力，确保有效地实施应对气候 中国正在开发CDM项目的省份和地区，通过 变化国家方案，促进应对气候变化的行动 实际开发CDM项目和知识转让进行能力建 和国际合作。它也支持国内气候变化领域 设。 的机构建设和能力建设。 ◗ 与中国合作开发世界上最大的碳市场项  目。世行帮助中国进入碳融资市场，这包 影响：中国快速扩大了其全球CDM信贷市场的份 括为中国编制参与碳市场的国家管理框架 额，占全球总额度的60％。世行迄今在华已签 提供技术援助，帮助中国的合作方开发碳 订了九份采购协议，总价值为11亿美元，相当 项目，以及在此过程中进行当地能力建 于减排1亿7000万吨。利用这种全球性的工具， 设，从2003年9月三个项目建议书开始， 不仅给中国带来国家利益，世行也将新技术引 世行已支持了九项碳采购协议，涉及能源 入中国的能源产业，并在此过程中增强了当地 （煤矿甲烷，河床式水电和风力发电 的能力。设立了中国清洁发展机制基金，政府 厂）、能效（钢铁生产中废气回收）、碳 就能够重新分配参与全球清洁发展机制带来的 固存（林业）以及工业气体销毁（三氟甲 一些利益，并将其投入到国家清洁发展需要的 烷，即HFC－23）。 其他领域。 中国在2005年开发的两个HFC－23减排 世行的主要投入： 项目具有全球影响。HFC-23是《京都议定 书》瞄准的三种最具威力的温室气体之一， AAA：《中国的清洁发展机制:采取积极的可持 它的全球变暖潜力值是二氧化碳的1.17万 续方针》（2004年） 倍。它是生产HCFC-22的一种副产品。HCFC- 其他活动：亚洲碳博览会（北京，2006年10月） 22是一种广泛使用的化学原料和致冷剂。 HFC-23只有边际经济价值，所以在生产中通 12  环 境 人类发展 创新之五：加强基础教育资金针对性，面向中国农村贫困儿童 时间：1991－2000年 特点；（2）针对发现的主要问题，帮助政府设 计政府间转移支付机制。 创新：为了提高贫困县基础教育的入学率和质 量，中国引入了新的研究和调查方法，建立了 世行支持的省级和县级教育支出研究有助 政府间转移支付机制，以改善有利于贫困人口 于确定基础教育存在的主要问题和改进方案。 的中央教育资金针对目标和分配方式。这些方 这些研究是在设计和准备五个基础教育项目的 法和机制改善了享受良好基础教育的机会，也 过程中完成的，研究显示：（1）省内教育经费 有助于在省内贫困县和非贫困县之间更加均等 分配不均衡，贫困县、乡和村缺乏公平分配所 和可持续地分配预算资金。 需资源的机会；（2）落实到县级教育系统的国 背景:上世纪80年代末至90年代初,随着中国经 济开始进入高增长期,中国的教育体制面临的压 力越来越大。政府制订了普及基础教育、提高 教育质量和扩大高等教育规模的目标,同时还致 力于推行公共管理体制改革,在教育领域将更多 权力下放给省级和地方政府。 在这方面,中国需要应对的挑战很多,包括 提高省级和地方政府承担更多责任的能力;加 强学生学习情况报告,帮助政府了解哪些地区 做得较好,哪些地区需要更多关注;调整财政体 系,将资源用于实现重要的政策目标;以及扩大 和加强基础教育之后的教育体系,增加教育机 会,达到国际先进水平等。在面临资源和管理 能力制约的较贫困地区,这些问题愈发具有挑 战性。 中国与世行的合作：1991年，中国政府制订 的“国民经济和社会发展十年规划和第八个五 年计划纲要”中提出了扩大义务教育的宏伟目 标，即五年内小学入学率达到80%，中学入学率 达到30%。教育部希望世界银行帮助改善贫困地 区的基础教育。 世行主要在两方面为政府提供了帮助： （1）分析影响入学率的主要问题及受影响人的 13  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 家教育资金很少；（3）特别贫困地区村级学校 住户调查的结果和世行支持的试验性学生 不合格教师和校长的数量远远高于城市和县中 资助计划，为第二期“国家贫困地区义务教育 心学校；（4）缺乏获得良好基础教育机会的少 工程”的政府间拨款计划制订做出了积极贡 数民族儿童比例很高；并（5）提供了县级和县 献。住户调查使中央政府越来越认识到，高学 级以下校舍新建和重建需求的精确布局。其中 费是贫困儿童失学的主要原因。世行在几个省 一份题为《中国：省级教育规划与融资》的部 开展的学生资助计划试点工作帮助地方政府认 门调研报告首次提出建立政府间财政转移支付 识到，从经常性预算中安排资金直接资助贫 机制的建议，以便为农村贫困地区的教育发展 困儿童上学是完全必要的。在政府设计第二 提供更有力的资金支持。 期“国家贫困地区义务教育工程”时，教育部 做出了减少农村贫困家庭教育负担的更大承 世行随后又帮助引入住户调查的方法，制 诺。二期工程实际上是按政府拨款计划设计 订更加有效的基础教育干预措施。在准备世行 的，学生资助计划的拨款资金比例大大提高。 第三期基础教育项目时所做的住户调查显示 世行第三期基础教育项目准备过程中的入户调 （1）家庭教育费用（包括学费、书本费、校服 查初步结论以及中方研究人员的后续工作，在 费）负担沉重是贫困儿童，尤其是女童失学的 很大程度上为这项决定提供了参考。 主要原因，也是迫使家长不断为此借钱的主要 原因；并（2）确定了女童入学率最低的地区和 影响：在第四期基础教育项目结束时，中国政 原因，以及帮助女童入学并坚持上学的必要支 府宣布这些项目已使超过12万所学校受益。尽 持措施。在后续基础教育项目的准备过程中， 管衡量项目影响或确定成绩归属并非易事，但 住户调查证明有必要实施直接的学生资助计 这一覆盖范围意味着世行项目影响了3500多万 划，尤其强调贫困地区教育资助计划应面向村 名儿童及200多万名教师和校长。通过几个例 级而不是乡级。 子可以说明这些项目产生的影响。在第三期基 础教育项目实施期间，官方数据显示，项目 世行贷款项目中的贫困地区教育资金制度 学校六年级数学考试及格率从88.0％提高到 为政府酝酿设计政府间转移支付体系做出了 96.2％，语文及格率从89.9％提高到97.1％。 积极贡献。根据世行的分析结论，教育部与 在第四期基础教育项目期间，项目小学的入学 财政部合作制订了政府间转移支付体系，使 率从92％升至98％，初中入学率从75％升至 中央教育预算资金直接针对贫 困县，即第一期“国家贫困地 区义务教育工程”（NYCE-I， 1995-2000年）。这表明，教 育部和财政部在规划自身的贫 困地区教育资金的过程中，参 考了世行贫困地区和少数民族 地区基础教育项目的设计方 式。中央政府根据各县的建议 书和目标为他们直接提供资 金，并通过相关指标及行动计 划和预算年度检查来监测进 度。这项工程以扶贫为重点， 要求省级政府为教育活动提供 配套资金，从而推动了省内教 育资金的均等化分配。这些变 化对教育预算资金不足的贫困 县大有好处。 14  人类发展 90％，获得资助的学生从不到5000名增加至约 确地评估全省各地家庭教育费用负担，并 31.7万名。 对省内贫困地区教育资金分配做出更好的 在这些项目准备和实施的10年中，世行在 决策。 以下方面为中国政府的重大改革做出了贡献： ◗ 由 于认识到家庭教育费用负担过重导致儿  童失学，最近政府在中西部贫困省免除了 ◗ 中  国政府不断将国家教育资金的针对目标 所有学费。2006-2007年期间，这项政策首 逐步下移，从贫困省集中到贫困县、乡和 次在全国范围内实行，目前对其影响进行 村。这些政策使中央和省级教育资金得到 评价还为时过早。 更加公平的分配，增加了贫困省内贫困与 ◗ 政 府采取重大措施，编制和颁布新的基础  非贫困县之间的财政均等化效果。除了提 教育课程，强调在21世纪需要具备的创造 供少量但很重要的学生资助经费以外，这 和创新技能，并极大提高了教师讲授新课 些计划在土建工程、教师工资、书本教材 程的能力。 和行政费用方面的资金投入大幅增加，资 金分配也更加均衡。以地区为目标的战略 世行的主要投入： 减少了对县城的拨款额度——县城的资源 贷款：贫困省份教育发展项目（1992）； 往往更加充足，增加了对贫困乡、村的资 贫困地区和少数民族地区基础教育项目 金支持。以社会需求为目标的战略使得贫 （1994）；基础教育三期项目（1996）；基础 困人口，尤其是妇女、儿童和少数民族， 教育四期项目（1997）；西部地区基础教育项 掌握了参与国家经济发展所需要的识数认 目（2003）。 字能力。 AAA：《中国：省级教育规划与融资》 ◗ 根 据国家统计局的方法并结合世行技术援  （1991）。 助，省教育厅能够利用住户调查，更加准 创新之六：为完善养老金制度提供新的分析工具 时间：1995－2006年 化国有企业改革受到严重影响。此外，随着中国 人口迅速老龄化，养老金体系变得不可持续，并 创新：在养老金政策制定方面引入精算和经济分 朝着出现严重财务困难的方向发展。 析；政府部门利用分析工具评估养老金制度改革 中国政府认识到社会保障制度改革是一个 的选择方案；相关部门的养老金政策分析和计划 优先重点，在80年代中期开始推行一系列改 实施能力提高。这些创新为更广泛的养老金制度 革，从一个以企业为基础的计划转向一个覆盖 改革做出了贡献，将计划经济时期基于企业的养 大部分城镇劳动力的社会保险制度。1997年， 老金制度转变为一种社会保险制度。尽管改革还 中国引入新的政策框架，建立了一个由三部分 远未完成，但目前的进展已使企业摆脱了养老金 组成的养老金体系，即现收现付制基础养老 管理责任，在个人缴费和养老金待遇之间建立了 金、缴费确定型积累制个人帐户养老金和雇主 更加紧密的联系，降低了养老金体系的负债水 自愿补充养老保险。为了提高统一度和政策的 平，加强了养老金的管理工作。 一致性，政府还对主要的养老金政策参数进行 了调整，包括缴费率、待遇结构和养老金计划 背景：在向市场经济和工业化城市社会转型的过 覆盖范围的政策变化。从21世纪初期开始，中 程中，中国转型期前沿袭下来的养老金制度越来 国政府推行了三个阶段的全国试点，验证基金 越不利于应对新出现的经济和社会风险。养老金 积累制养老金计划的可行性。 计划成本高且较为分散，阻碍了劳动力市场的有 在经济快速发展变化、劳动力市场不断演 效运作。由于缺乏有效运行的社会保险计划，深 变的过程中，这些根本性的政策改革意味着在 15  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 养老金制度设计方面需要大量 的知识和国际经验，其中3个 主要需求是：（1）对各种改 革方案进行充分的精算、财务 和经济分析；（2）用于支持 评估工作的分析工具；以及 （3）正确评估改革方案、评 价试点结果并将这些分析纳入 常规的政府政策制订过程的能 力。尽管兴趣浓厚，中国仍然 缺乏满足这些需求的技术知 识、分析工具、训练有素的人 员和相关制度安排。世行在养 老金改革方面为许多国家提供 养老保险计划社区宣传活动 了咨询意见，拥有广泛的经验 和较强的分析能力，为中国的 这项改革做出了重大贡献。 影响：与其他国家一样，中国的养老金改革是 中国与世行的合作：世界银行在这一领域的援 一个复杂的过程，受到许多经济、政治和社会 助项目包括由世行牵头的分析研究课题、技术 因素影响。改革决策由政府最高层做出，90年 援助项目、能力建设活动和一个小规模投资贷 代中期以来政策不断演变，有关根本性结构问 款项目（学习与创新贷款）。 题和技术细节的热烈讨论持续不断。虽然很难 这方面的6项主要成果是：（1）90年代 准确地将中国的政策变革归功于世行提出的某 中期到2006年期间完成的关于养老金改革的 项具体建议，但世行在这一过程中积极地提供 4份重要研究报告；（2）针对具体养老金问题 了分析研究服务，政府在一些关键时刻征询了 的政策建议文件，有些是回应政府高层领导 世行的意见。世行在以下方面对中国养老金制 提出的具体问题；（3）利用世行开发的“养 度的发展产生了不同程度的影响： 老金改革方案模拟工具包”（PROST）进行养 老金计划长期财务预测分析，并完成工具包 ◗ 调  整公共养老金制度的结构。90年代中后 中文版开发；（4）通过世行投资贷款项目， 期，世行建议政府建立与企业脱离的三大 支持劳动和社会保障部开发短期到中期的预 支柱社会保障制度，这个新体系由现收现 测模型，即中国养老保险基金收支预测系统 付制基本养老金、强制性全额积累制个人 （PSCPF）；（5）为中央部委和各省官员提供 帐户和个人自愿养老保险三部分组成。 一系列培训，内容包括养老金精算和经济分 1997年的国务院文件说明政府基本采纳了 析原则，养老金改革的国际经验，以及利用 这一政策框架。 PROST工具包进行长期精算预测分析；（6）为 ◗  修 改重要的养老金政策参数。世行一直建 财政部社会保障司精算处的成立和发展提供技 议改革主要的养老金政策参数，并提出具 术援助。 体选择方案，对改革的影响进行估测。有 世行在养老金领域的援助项目一直是与政府 些改革建议后来被政府采纳并反映在目前 部门密切合作实施的，包括劳动和社会保障部、 的国家政策当中，如修改个人帐户养老金 财政部和地方政府。通过开展培训，世行帮助 计算公式，从精算的角度保证其合理性和 8个省、市进行了自我分析。劳动和社会保障部 公平性。其他一些建议已经得到充分理 认为PSCPF模型非常有用，希望进一步得到世行 解，并被广泛认为是今后应该采取的必要 支持，将其应用到地方劳动部门。 措施，如采用更加透明和系统的养老金待 16  人类发展 遇指数化计算方式，以及提高养老金领取 值得注意的是，中国的养老金改革尚不完 年龄等。但出于政治和社会因素考虑，这 善，养老金制度在很多方面还需要进一步合理 些措施还有待被纳入政策改革方案。 化，尤其是城镇养老金体系成本依然过高；养 ◗ 引入新的养老金政策分析方式。精算和经  老金计划覆盖范围有限，没有涵盖大部分农村 济分析是养老金政策讨论的根本性基础， 人口，城镇地区的非正规部门参保率仍有待提 这一点目前已成为共识。中央政府已经开 高；养老金计划仍然很分散，可携带性非常有 始要求将这种分析作为地方政府提出的试 限；统筹层次仍然很低；养老基金管理的治理 点建议的必要组成部分。2004年，财政部 结构仍不充分。 在社会保障司下成立精算和政策分析处， 尽管如此，中国在过去10年里取得了重大 将这种方式制度化。精算处与地方政府合 的成就。由于进行了参数和结构改革，中国养 作，利用PROST作为主要研究工具，定期 老金体系的负债水平下降。过去几年里，养老 发表精算和政策报告。尽管中国是通过多 金计划的管理大有改善。世行在这一复杂的转 种渠道学习改善养老金政策分析方法的， 型过程中为中国提供了帮助，今后还将通过帮 但政府认为世行的影响和贡献巨大。 助政府评估改革试点和改革举措的效果，继续 ◗  加 强养老金计划管理和机构能力。世行在 为中国提供帮助。 部分省、市的投资项目极大提高了社会保 险管理机构在个人缴费和支付信息维护和 世行的主要投入： 管理方面的能力，使其能够为养老金计划 贷款/技术援助：中国养老保险制度改革 参与者提供更好的服务。例如，青岛项目 （1999）。 帮助市民通过电话或本地社会保险经办机 贷款及ASEM赠款技术援助：辽宁社会保障改革 构的触摸显示屏，随时查询个人和雇主缴 （2002）。 费信息；黑龙江项目帮助实现市级、省级 IDF赠款技术援助：中国财政部研究与精算处机 和中央政府之间的缴费和支付信息交换和 构发展和能力建设（2006）。 共享。这些试点项目与政府加强养老金及 AAA：《中国2020：中国养老金制度改革》 相关信息管理的总体计划高度吻合。 （1997）；《辽宁社保保障改革评估》 （2005）。 17  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之七：引入创新试点，改善基本卫生服务筹资与覆盖，服务农村 贫困人口 时间：1997年至今 趋势以及满足人们对服务内容和质量不断提高的 愿望。 创新：在中国中西部地区，特别是针对贫困县 的家庭，设计并实施新方法，提高卫生服务质 中国与世行的合作：上世纪90年代后期开始， 量，扩大服务覆盖面，改善筹资状况。 世界银行同中国政府共同开展了一个重大举 措，选取了中国中西部的省份对国家农村卫生 背景：1980到1995年间，中国GDP和人均收入显 工作重点进行试点实施和示范。这一努力首先 著增长。但是，同许多国家相 比，中国人口健康状况的总体 进展却滞后于经济增长。70年 代开始进行经济改革以来，人 们始料未及的是政府对卫生的 投入相对减少、卫生服务社区 筹资下降。因此，农村卫生服 务在覆盖面、利用、质量、效 率和财务可行性等多方面出现 了问题。 农村卫生体制绩效不尽人 意有多方面原因：多数农村医 疗机构的规划和人员配置是有 固定标准的，而非根据当地人 口需求和资源情况而定。结果 是服务提供不足、重复、效率 不高。上级配拨给地方医疗机 构的有限资金都指定用于改善 母婴就诊 资料来源：卫生部国外贷款办公室 设施和人员工资。由于中央政 府不再提供补贴，地方卫生服 务的提供和定价都以收入最大 化为目标，以保证服务供方 的生存，而不是以提供最佳的 卫生产出或满足人们需求为目 标。农村医院院长几乎没有人 事任免权，人员完全由上级指 派，不论素质如何，医院都要 接收。 由于这些结构性和财务上 的问题，以及缺乏监督评价卫 生问题的能力，地方卫生局在 很多方面显得力不从心，包括 控制这些尽人皆知的公共卫生 问题、应对人口与疾病的变化 问诊 资料来源：卫生部国外贷款办公室 18  人类发展 从基本卫生服务项目开始推进，该项目旨在重 共卫生职能，从而在应对非典疫情时显得更有 新恢复改善农村贫困人口健康状况的势头，针 准备、工作更有效；(2)项目县探索出一些途 对这一人群提高卫生服务的可及性、有效性和 径，医疗机构可以在人员聘用、管理、解聘方 效率。项目中开展的创新主要体现在三个方面 面同绩效挂钩，行使更大的自主权；(3)项目 县有效地控制供方提供不必要和危险药品的行 ◗ 制定县卫生资源规划指导资源配置。这些 为，对于贫困家庭的经济和健康状况都产生了 规划的制定依据包括对县人口、实际卫生 很大的影响；(4)项目县已经开始同医疗机构签 问题、服务模式现状与趋势的分析，以及 订合同，由其提供重点健康干预。换句话说， 资源分配现状和前景的评估。这种方法来 项目县已经采取一些措施，使供方对人群健康 源于世行在中国开展的其他一体化区域卫 状况的具体改善负起责任。 生规划项目。这种方法打破了传统的按行 项目对于中国政府目前关于卫生改革的思 政管辖做规划的模式，因为传统的方法经 考也产生了重要影响，可以从如下三个方面加 常导致同一地理区域内职能重叠和资源短 以阐述： 缺并存。这些县级规划标志着县级卫生资 源规划的一个巨大转变，即由行政决策、 ◗ 上世纪90年代末建立农村合作医疗制度总体 按上级既定政策规划的模式转为了面向人 而言并未取得成功。最为明显的是，社区级 群需求的模式。 统筹水平太低，无法形成一个适当的保险基 ◗ 引入新的做法改善卫生服务提供。主要创 金。但是，这些失败的教训也给中央政府在 新包括在各级服务之间建立起明确的转诊 决定建立新型农村合作医疗制度时提供了重 督导关系，减少危险和不必要药品的使 要的参考，因此新农合实行县级统筹。 用。另外，项目还开发了一种新方法，通 ◗ 项目在特困医疗救助方面取得的经验为目 过强化实施一项或两项已经证明经济有效 前由民政部负责的国家医疗救助制度奠定 的干预措施，例如妇幼保健、结核病防 了基础，这项制度旨在给农村最贫困人口 治、儿童免疫等，以加强县级卫生项目的 补贴医疗费用。项目中在这领域工作的主 健康效果。每项重点健康干预的实施都严 要国内专家给该制度的建立提供了重要意 格遵守（国家级）项目专家制定的操作指 见，并参与制定了医疗救助规范指南。 南和临床规范。项目还落实相关措施，提 ◗ 项目开展了购买卫生服务试点。这种做法 高这些重点干预活动的可及性和可负担 比传统的供方补贴有很多优点。在新模式 性。 下，服务购买方可以采用绩效和问责制等 ◗ 引入新的筹资机制提高卫生服务的可及 措施，使得供方对服务质量和内容负责。 性。这一尝试有两个层面：第一个创新是 在当前卫生改革的讨论中，购买卫生服务 引入合作医疗筹资制度，帮助地方政府实 的优缺点也是一个争论的话题。 施国家有关建立农村合作医疗制度的政 策。第二个创新是建立特困医疗救助制 很多项目省已经开始利用自有资源推广项 度，对项目县5％的最贫困家庭降低享有卫 目的经验，并在非项目县实施项目中的做法， 生服务的门槛，减少其因医疗费用导致更 这也许是项目一个重要的影响指标。 加贫困的风险。 世行的主要投入： 影响：这些活动的最终评估将要开展。但是， 贷款：基本卫生服务项目(1998) 现场观察，特别是省级主管部门的现场观察反 AAA：《中国：卫生领域》(1984)；《中国 映出项目县和非项目县的很大差异。尽管在这 2020：卫生保健筹资——中国的问题和选择》 里无法全面介绍项目取得的成就，文章还是列 (1997) 出了一些主要的差别：(1)项目县由于强化了公 19  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之八：支持远程学习，建立中国西部开发远程学习网 时间：2000年至今 础设施和制度架构，推动建立以技术为支撑的 全国学习中心网络，致力于发展领域的能力建 创新：引入现代远程学习作为人力资源开发和能 设；（3）开发和实施示范项目，展示在发展中 力建设的工具。中国在世界银行的支持下，设立 如何有效利用远程学习。创新的引入是通过在 了中国西部开发远程学习网（CDDLN），构建起 不同的阶段与合作伙伴的合作来实现的。 了一个拥有13个远程学习中心的网络，其中11个 中心在西部地区。通过这个举措，中国政府的主 建立远程学习示范中心。在启动全球发展 要部门和知识机构了解了如何应用远程教育的技 学习网络的同时，世行还在其北京代表处开设 术手段和教学方法来促进能力建设，而且也已经 了远程学习中心（DLC）。世行北京远程学习 开始利用这些技术和网络来提供培训和进行国际 中心是原先15个全球发展学习网络中心之一， 知识和经验交流。 还参加了这个全球网络的启动仪式。由于认识 到全球发展学习网络可以推动西部贫困地区的 背景：2000年6月世行启动了全球发展学习网络 发展，国务院西部地区开发领导小组办公室 （GDLN）。当时，中国掌握现代远程学习知识 （WRDO）在宁夏省开设了一个远程学习中心，旨 的还主要是科研院所。虽然中国政府投资发展 在为建立覆盖面更广的网络作一个示范。 信息通信技术基础设施，却没有迅速实现以信 宁夏学习中心于2001年10月启动，是世 息技术促进发展，尤其是促进贫困地区发展的 界银行、国务院西部办、宁夏自治区政府和 目标。培训和能力建设仍然局限于传统的面对 中国教育和科研计算机网（CERENT）精诚合 面教学方式，无法充分获取全球知识和/或国际 作的结果。世行为其提供硬件设计和技术规 发展经验及教训。 范，向澳大利亚国际发展署筹集资金，采购 设备，并对承办远程学习中心的宁夏大学的 中国与世行的合作：为了应对这些差距，世行 技术员工进行培训。宁夏大学和邻近省份的 联合政府和几家中国重点知识机构实施了一系 其他培训机构的教职员工接受了有关远程学 列咨询、培训和融资计划。通过这些计划，实 习设计和教学的培训。中国教育和科研计算 现了以下三个里程碑：（1）建立了有效利用远 机网负责承担互联互通。该网络总部设在清 程学习来推动发展的共识；（2）提供必要的基 华大学，全国目前共有超过800家教育和研究 机构联入该网。 建立国内发展学习网 络，服务西部。基于宁夏学 习中心的实质经验，以及对 未来将西部地区和世界知识 资源相连结的考虑，中国政 府说服世行协助在西部省份 建立同类学习中心网络。 在此后两年半时间里，分 别在贵州（贵阳）、云南 （昆明），四川（成都），重 庆，广西（南宁），陕西（西 安），青海（西宁），甘肃 （兰州），新疆（乌鲁木齐） 中国西部开发远程学习网（包括国家信息中心DLC和上海DLC）资料来源：世界银行学院 和内蒙古（呼和浩特）新建 20  人类发展 应用非常重要，这些资源的技 术平台（单向录像和/或闭路电 视）和传统教学方法却限制了 它们应有的影响。许多国家的 一流大学开发出了大量有本国 特色的课程内容，可是他们传 授课程的技术却缺乏互动。同 样，与充分互动、面对面的远 程学习相比较，传统的教学方 式都是单项的知识传授。而针 对决策者和变革推动者的课程 要取得成功，就必须采用互动 的教学方式。 因此，世界银行学院提供 重庆DLC教学活动 资料来源：重庆DLC 的支持中包含以下重要内容： 首先，教学设计和教学方法的 培训；其次，与当地大学合 作，开发以中国东西部知识交 了10个远程学习中心。这些中心通过北京国家 流为核心的学习课程。 信息中心控制的一个网络中心实现联通，上海 世行也介绍了各直属部委和机构利用中国 国家会计学院也与其联网并提供教材。由国务 西部开发远程学习网进行在职培训的方法。最 院西部办管理的这个网络名为中国西部开发远 近，世行与教育部国家基础教育课程教材发展 程学习网。世行不仅帮助西部办确保了从英 中心开展了一项合作，向西部地区的中小学教 国国际发展部（DFID）获取赠款，还提供了持 师介绍信息技术和协作学习方式。通过中国西 续的咨询和技术支持。远程学习中心经理、 部开发远程学习网，东部和香港的师生与西部 课程助理和技术职员都曾接受专业培训。世 的师生建立了手拉手伙伴关系。 行与西部各省的远程学习中心、国务院西部 最后，世行通过需求评估方法和业务规划 办和中国西部开发远程学习网培训管理中心 的培训，帮助中国西部开发远程学习网的远程 （国家信息中心）携手举办和开展了各种学习计 学习中心提高意识，更加注重以客户为本和实 划，将本地信息和智慧更多地融入工作，从实践 现可持续性。 中总结经验，以此作为其中的一项。 影响：中国西部开发远程学习网已经被公认为 开发出能满足中国需要的远程学习课程和 是传播推动中国西部发展的学习和能力建设课 内容。2000年全球发展学习网络启动后，人们 程的工具。该网络的治理结构已经建立，各分 很快发现主要针对地区受众的项目（以英语为 远程学习中心定期组织会议交流经验。根据国 主）对中国产生的影响并不大。要充分发挥全 务院西部办的数据，从启动以来，中国西部开 球发展学习网络的作用，就必须要在个性化内 发远程学习网已经提供了350多项课程，学习人 容设置进行投入，还要培养当地知识机构通过 数超过了1.2万人。尽管早期的课程主要来源于 该网络开发和提供相关学习项目的能力。 国际组织，如世界银行学院、亚洲开发银行学 2000年至2003年间，世界银行学院 院（ADBI）和德国技术合作公司，现在越来越 （WBI）投入大量资源用于对中国最急需的课程 多的课程都由中国西部开发远程学习网培训管 进行本地化，还将这些课程转化成远程教育资 理中心和各远程学习中心来设计。 源，供当地合作伙伴和网络使用。在现有的一些 虽然各中国西部开发远程学习网的远程学 远程学习网络上，如清华大学、农业部和教育部 习中心在能力和取得的成果间存在较大差距， 的网络，都能获得这些课程。虽然现有网络的 其中一些正在成长为世界一流的发展学习中 21  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 心。中国西部开发远程学习网已经成为东亚和 计划，将建立50个地市级中心，网络会覆盖到 太平洋地区发展学习中心协会的积极会员和执 县级或区级。最后，中国教育和科研计算机网 行委员会成员。中国西部开发远程学习网还已 已经开始着手建设自己的世界级远程学习中心 成为中国国内知识交流及合作的重要工具。此 网络，将中国的各大学联接起来，并正在与其 外，国务院西部办已经制定了网络的二期发展 他各国的同类网络建立交流。 22  人类发展 基础设施 创新之九：支持电力部门的市场化发展和价格改革 时间：1985－2003年 中国与世行的合作：通过一系列合作战略研究 以及对6个电力发展贷款项目的支持，世行与中 创新：为了提高经济效率和满足电力部门规模 国政府和电力企业合作，帮助引入新的发电技 的迅速扩大和发展，中国实施了电力企业与政 术，共同规划、设计和实施电力部门改革和重 府分离并实行了包括价格改革等方式在内的市 组方案。 场化运作，以实现企业资金自足和可持续发 世行的第一批电力贷款始于80年代中期，主 展。中国成立了单独的发电和电网公司，新组 要侧重于技术转让（包括在中国建设首个30万、 建的国家电力监管委员会与传统的政府决策机 60万和90万千瓦发电厂）和项目管理能力建设。 构一道，负责电力行业的监督、指导、经济调 尽管世行贷款占电力部门总投资的比例很小（不 控和政策制订等政府职能。这些改革措施提高 到5％），但这些项目是为了示范现代化技术和 了电力部门的经济效率，帮助中国实施了世界 项目管理方式、国际招标采购以及良好的移民安 上规模最大的电力行业发展计划。 置做法所带来的效益。80年代中期，世行通过第 一批电力贷款项目为现代化的项目设计、管理和 背景：20世纪80年代初期，中国的电力工业在 实施提供了支持。世行还帮助中国引入电力部门 传统的计划经济模式下运行，是一个集所有政 规划和定价的经济规则，建立合适的电力企业财 府政策、部门规划、管理、融资和经营职能为 务会计和规划制度。世行引进了最小经济成本系 一体的自上而下的体系，由当时的水利电力部 统规划和长期边际成本定价的理论和应用原则， 和能源部负责对该体系进行监督管理，其中包 尤其是通过1988年在华东地区开展的关于电力经 括6大地区电力管理局和22个省、市级电力局。 济价格的重大研究。世行帮助中国在这些领域加 新项目投资根据计划进行分配，电价仅为电网 强技术能力建设，并推动了有关应用速度和应用 与其他规划电网之间的交换价格，一般能够覆 机制的讨论。 盖运行成本。 在每个新的电力贷款项目中，世行还帮助 80年代中期，随着需求的迅速增加，这 开发了新的财务分析和滚动财务预测模型，并 一传统体系在筹集资金快速增加发电装机容 培训电力企业人员利用这些模型进行企业规 量和扩大电力规模方面，开始显现出严重的 划。这种动态长期规划的方式大大有别于当时 缺陷。1985年，政府实行改革，使地方政 的普遍做法，即规划和预算仅仅是静态的国家 府和其他单位的资金汇集到一个资金库，然 五年计划的一个子项。因此，到90年代初期， 后投资建设新电厂，并允许能回收投资成本 在中国电力行业，世行因其多年参与省级项目 的“新建电厂”提高其电力供应价格。这项 实施并推广新的经济和商业理念而广为人知。 成功的改革措施带来了新建项目的蓬勃发 政府还要求世行和电力部帮助制订新的国家 展，但也导致传统体系内部的基本矛盾和压 电力部门改革战略（见表1）。1993年，面对省 力凸显。90年代初，推行更加根本性改革的 级项目中越来越多的棘手问题，世行与电力部共 需求越来越明显。 同合作，着手评估中国电力部门改革的现状，提 出未来的战略方向。在世行机构发展基金的部分 23  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 表1： 中国电力行业在电力改革后发生的变化 来源: 促进电力市场竞争 (世界银行2001年《促进中国电力市场竞争》) 特点 八十年代早期 2000年 管理和资金 对电力企业的管理方式与能源部行政司 多数企业都实行了公司制，并作为非 局管理部门类似，管理和资金由政府全 盈利企业运营。预算和补贴被逐 权负责。 步取消。 行业结构 纵向一体化公司拥有并运行发电和输配 发电和输配电分离 电业务 价格和监管 电价刚刚能回收成本。价格由政府设定， 几乎所有省区平均电价超过供应成 通常带有随意性。 本价。电价仍由政府制定，但电力 法规定，电价水平必须要回收成 本。 供应可靠性 电力严重短缺，一直持续到九十年代 所有省区电力短缺得到解决。“新厂 中期 新价”政策，加上小项目的快速简易 审批使九十年代中期每年发电装机容 量从400－500万千瓦增加到1500－1700万 千瓦。 民营投资 民营资本不允许参与电力行业 允许民营资本在发电领域投资。民营 投资占了新装机的很大份额。约35家 独立发电商的总装机为2600万千瓦， 33家公司在国内和国际股票市场上 市，这些上市公司的装机达1200万千 瓦。 支持下，这项工作分为4个课题小组进行，每个 型电力贷款项目受益方开展项目实施和创新试 小组配备一名高级中方专家和一名国际顾问， 点，也包括在国家层面支持一系列细致的分 重点关注4个方面的改革：（1）电力部门结构性 析研究和交流活动。所有研究工作都是双方 改革的选择方案；（2）建立法律和监管体系； 共同合作开展的，其中大部分沿用了原先战 （3）电力企业的市场化和公司化改制；以及 略研究采用的组织专家委员会的基本模式。 （4）电力工业融资的选择方案。1993年7月举行 双方根据改革进程不断演变所提出的具体实 的一次重要研讨会对研究的中期结论进行了讨 施要求，确定了4个研究题目，即(1)在新的 论，并在会后发表了论文集。1994年初，世行发 部门结构下设计监管框架(1997年)，(2)评估 表正式报告，对这项工作和相关结论进行总结5。 私营部门在发电领域的作用(2000年)，(3)总 1993－1994年的战略制订工作建议在第一 结进展和制订未来战略的研讨会(2000年)， 阶段改革中实现3个根本性转变：（1）建立新 以及(4)评估如何最有效地促进电力市场竞争 的电力工业结构，将发电与电网分离，使电网 (2001年)6。 成为“单一购电者”，但上网需要竞争；（2） 明确地分离政府与企业的职能和机构；（3）制 5 《中国电力部门改革：促进竞争，改善绩效》， 定并实施新的电力部门法律和监管框架。 1994年9月15日。 6 1995年新《电力法》的颁布为这项计划的 《中国社会主义市场经济的电力部门监管框 实施提供了平台，使计划得以推行。世行为实 架》，1997年3月；《中国的私营部门与发电》， 2000年2月；《中国电力部门改革新浪潮》， 施双方共同制订的电力改革和重组计划提供了 2000年10月；《促进中国电力市场的竞争》， 帮助，其中既包括在地方层面支持6个新的大 2001年3月。 24  基础设施 影响：过去25年里，中国电力装机容量以国际 展。中国还成立了国家电力监管委员会。 上史无前例的速度和规模扩大，基本满足了经 ◗  成功实现政府与电力企业分离并建立新的监 济高增长带来的电力需求。这些成就的取得归 管机构。这些成绩是多年艰苦努力的结果， 功于重大改革措施的实行。在不到20年的时间 而且是在电力新增容量以其他国家前所未有 里，这些改革使中国的电力行业从一个高度集 的水平扩大的同时所取得的，这使中国的成 权的行政管理部门转变成为一个公司化、市场 就更加令人瞩目。尽管如此，中国仍需继续 化和相对开放的部门。同时，这些改革也有助 进行改革，使电力市场能够稳定、有效地运 于电力行业应对自身的迅速发展并为其提供融 行，保证将消费者的成本降至最低，更加强 资。世行在电力部门的主要影响包括： 调消费者利益、竞争和经济基础设施建设。 ◗ 电  力部门的价格合理化改革使电价与供电 世行的主要投入： 的长期边际成本更加趋于一致。通过示范 项目（要求改革电价）和分析研究工作， 贷款：鲁布革水电项目(1985)，岩滩水 包括上文提到的1988年的研究报告，世行 电项目(1986)，水口水电项目(1987)， 帮助引入了长期边际成本定价的理念，当 二滩水电项目(1991)，天荒坪水电项 时在中国这是一个新概念。自改革开始以 目(1993)，扬州火电项目(1994)，浙 来，电价按名义值计算上涨了5倍多，与 江电力项目(1995)，托克托火电项目 其他工业产出相比，1986年以来涨幅超过 (1997)，外高桥火电项目(1997)，湖南电力发 62％。这对帮助中国以最小成本的方式满 展项目(1998)。 足电力需求的迅速增长是十分重要的。 AAA：《中国华东（江苏）电价研究》 ◗ 建 立与政府职能和机构基本分离的市场化  (1988)，《中国电力部门改革：促进竞 电力企业新结构。第一阶段的电力部门改 争，改善绩效》(1994)，《中国社会 革得以全面实施，2002年国务院第5号文件 主义市场经济的电力部门监管框架》 对新的制度安排做出了规定。目前，中国 (1997年3月)，《中国的私营部门与发电》 发输分离的电力行业包括5大发电公司和一 (2000年2月)，《中国电力部门改革新浪潮》 些小型发电公司，2家输电公司，以及一系 (2000年10月)，《促进中国电力市场的竞争》 列地方配电公司。这些公司在商业模式下 (2001年3月)，《关于成立中国国家电力监管委 运作，由中国市场上的各类金融机构按照 员会的路线图建议》(2002)，《理顺和推动中 商业条件为其提供融资。除了明确规定覆 国电力部门改革》(2002)。 盖成本的交换价格的长期合同以外，电力 市场也开始朝着公司间电力交易的方向发 25  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之十：离网光伏系统的市场开发 时间：1999年至今 质量标准的光伏系统的销售量；（2）提高市 场现有产品的质量，帮助企业提高竞争力。该 创新：中国政府与世界银行合作，支持中国农 项目通过市场开发、改善质量和鼓励创新，使 村地区用户离网光伏发电系统的市场开发。 得一些中国企业跻身于国际光伏市场的领先地 位。 背景：1995至1996年间，中国国家经济贸易委 支持优质光伏系统的销售，发展光伏市 员会提出希望世界银行协助其确定与发电有关 场。本项目对符合条件的入选企业加大了扶持 的可再生能源优先发展领域，并据此开展了合 力度，帮助这些企业在中国的甘肃、青海、陕 作研究，对若干可再生能源技术的经济与财务 西、四川、云南五省和内蒙、宁夏、新疆和西 进行了评价，对影响可再生能源发展的体制和 藏四个自治区开展面向农户的优质光伏系统的 政策问题作了认真研究7，认为中国联网风电 商业销售业务。在符合最低质量标准、提供产 和离网光伏系统是最具前途的可再生能源技 品保障和售后服务的前提下，这些企业销售 术。 光伏系统，可获得每峰瓦1.5美元的赠款。对 于符合最近发布的GB9535-1998标准（相当于 中国与世行的合作：正在此时，可再生能源发 IEC61215国际标准）的产品，这项赠款标准现 展项目应运而生。该项目于1999年6月8日获得 已经提高到每峰瓦2美元。入选企业还可以另外 世行批准，项目目标是扶持中国风电和光伏技 申请赠款，用于支持企业获得产品认证、提高 术的可持续发展。它通过两个子项目，直接 产品质量、加强财务管理、开展市场调研和促 扶持太阳能光伏市场的开发：(1)通过产品认 销以及开展技术培训等，此项赠款是通过与企 证、质量控制以及有效的售后服务，提高符合 业成本分担的形式，每个企业每年最多可获得 2万美元。这些支持措施对繁荣中国的光伏市场 做出了积极的贡献（影响见下文章节）。在中 国西部地区，已有近二百万农村人口摆脱了以 前的无电状况。 加强技术进步与创新。为加强需求侧的活 动，本项目帮助供应商达到质量标准，开发新 产品，提高光伏产品的水平。在行业层面开展 的活动包括建立认证中心和检测中心，促使企 业能独立确认自己生产的部件是否达到了项目 标准。项目对各种光伏产品部件，包括直流 灯、控制器和蓄电池等，进行了大量的比较测 试，以帮助消费者判断哪些产品最符合他们的 要求。产品列入合格供应商名单上的公司可以 得到赠款补贴，用于支持研究与开发，提高产 品水平。 支持向国家标准和国际标准过渡。本项目 支持从地方性标准和项目标准向国家级标准和 国际标准的过渡。中国实现了向国际标准转换 的良性互动：光伏系统控制器和逆变器两项国 7 《中国可再生能源发电》，报告号15592-CHA， 1996年9月11日。 26  基础设施 家标准已被日内瓦国际标准组织——国际光伏 室进行。除了检测光伏组件以外，光伏组 认证机构(PV GAP)采用，成为了国际性标准。 件的国际专家还向参与测试的企业提出了 以下两个典型事例详细说明了国内的项目标准 产品改进的建议，帮助这些企业的产品达 是如何走向国际标准的。 到所有的认证要求。参与检测的企业都收 到了检测结果和改进建议。今天，11家 ◗ 1999年，位于北京的国家电光源质量监督 中国企业生产的光伏组件都完全能达到 检验中心对中国太阳光伏系统所用的小型 GB9535-1998国内标准，相当于IEC 61215- 荧光灯管进行了一次随机抽检。抽检结果 1993国际标准。现在产品的检测和认证可 表明，所有这些灯管的设计光通量和功率 以在两家国内的检测中心进行。在可再生 值都很低，有些灯管的实测功率值低于标 能源发展项目的支持下，这两家国内的检 定值，所用的材料有的存在安全隐患。为 测中心已得到国际认可。 解决这些问题，在可再生能源发展项目下 ◗ 通过支持入选企业参展国际光伏产品交易 安排实施了一个技术援助项目，目的是帮 会和展览会，帮助这些企业走向国际市 助灯具制造企业执行项目规范，并对产品 场。这些活动包括第19届欧洲光伏太阳能 进行检测和认证。现在，已有8个不同企业 大会和2004年巴黎展览会，以及由世界银 的20种小型荧光灯管均符合项目标准。该 行组织的各项活动。 标准现已成为实际的国家标准。与1999年 所进行的检测结果相比，2003年的比较测 影响：评价可再生能源发展项目的功劳实属难 试表明，灯管亮度、功效和寿命都有了明 事一桩。这是因为全球光伏主要大公司之一的 显的改善。 尚德公司（见专栏3）并非可再生能源项目创 ◗ 2002年，可再生能源发展项目组织了一次 建；将光伏公司变为出口供应商的也不是可再 光伏组件的预选检测，对国内生产的组件 生能源发展项目。然而，国内外的光伏专家以 与国际标准IEC 61215-1993以及相应的中国 及入选企业都一致认为，正是由于本项目对市 标准GB9535-1998的差距进行评价，有10家 场开发和企业行为的关注，重视高标准高质 生产企业参与了这项检测。检测于2003年 量，才把目前中国光伏产业和市场中那些有活 在美国亚利桑那州立大学的光伏检测实验 力的企业培养成了国际竞争中的佼佼者，极大 专栏3：参与国际竞争：无锡尚德的成功之路 Suntech，中文名字是无锡尚德太阳能电力有限公司，取得的成功体现了可再生能源发展项目的成就。尚德 公司创建于2002年5月，恰逢可再生能源发展项目进入实施阶段。 ◗ 002年, 尚德公司获得了一笔赠款，用来开发一种智能型的光伏发电系统控制箱，2003年成功完成了第 2 一个研发项目。该控制箱的投产不仅改进了自己产品的性能，还通过市场销售给其它集成企业，使这些 企业从中受益。可再生能源发展项目提供的赠款总计7.3万元，占整个项目投入15.5万元的47%。 ◗  2005年1月10日，据中国日报报道，尚德公司将投资2000万美元，用于新技术的研究和开发。 ◗ 尚德公司参与了部件的预选检测，采纳了检测提出的改进建议。公司将改进后的部件送交美国亚利桑纳  州立大学的光伏检测实验室检测。2004年，尚德公司获得IEC 61215-1993认证，产品进入获利甚好的欧 洲、美国和日本的光伏市场。 ◗ 现在，尚德公司已成为纽约证券交易所的上市公司，资产超过40亿美元，在中国、日本和美国的市场上 经营。自创建以来的4年中，尚德公司的生产能力增加了12倍 ，就产量而言，尚德公司已成为世界十大 光伏蓄电池制造商之一。 27  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 地提高了中国国产优质产品的市场占有率，并 ◗  重要的是，有好几家中国光伏公司已经获 最 在项目结束的前一年，就已经实现甚至超过了 得了国际认可，在国际市场上参与竞争。许 预期的项目发展目标： 多国际著名的中国光伏企业以具有国际竞争 力的价格出口优质设备。许多光伏企业由于 ◗ 入  选项目企业数量从最初的16家翻了一 执行可再生能源发展项目标准而参与世行和 番，达到32家，实现系统销售41万套，总 国际开发协会贷款以及全球环境基金赠款资 容量达 9.2 兆峰瓦。 助的其它光伏项目的竞争。 ◗  光 伏系统的成本下降了一半，从最初的每 峰瓦14美元下降到了今天的每峰瓦约7美 经验教训：建立强有力的和竞争性的本国市场， 元。 不断推动产品开发与创新，这种方式已使中国的 ◗ 现 在，有11家中国企业生产的光伏组件完  消费者受益，并将产生更大的全球性影响。 全符合最高的国家级标准 (GB9535-1998)， 相当于国际标准水平。 世行的主要投入: ◗ 中 国检测中心已获得了国际认证，光伏发  贷款：可再生能源发展项目 (1999) 电控制器和逆变器的两项国家标准已被日 AAA：《利用可再生能源发电》，报告号 内瓦国际标准组织——国际光伏认证机构 15592－CHA (1996年9月11日) (PV GAP)采用为国际标准。 创新之十一：提高城市水行业的效率和绩效 时间：1987年至今 采取了越来越有力的措施，并为此投入大量资 源。在需求日益增长和中央政府实行行业改革 创新：为了满足城市人口快速增长带来的需 的推动下，各市开始在城市供水和污水公用事 求，中国城市在供水和污水公用事业领域推行 业领域推行公司化改制，提高成本回收能力， 公司化改制，改革收费制度以提高成本回收能 引入有限的私营部门参与。 力，引入私营部门参与和新的融资机制。尽管 最近几年，城镇人口的增长已经转向中小 尚不完善，但过去15年里，这些改革推动了城 城市，尤其是在大都市地区。许多城市从单一 市供水和污水基础设施和能力的迅速发展。 的扩张目标转向更加注重可持续性、效率和公 平。 背景：1990年，中国城市市政供水系统仅仅覆 盖了50%的城镇居民，污水处理系统大约覆盖 中国与世行的合作：世行在中国水行业的发展 15%的城镇居民。水被认为是一种公共物品，用 进程中起到了积极的催化作用。80年代后期， 户只需支付极其低廉的费用。 世行通过在上海、北京、天津和重庆等大城市 此后，中国城市迅猛发展，城镇人口从 的贷款项目，开始参与到这一领域。鉴于这些 1990年的3.02亿增加到2005年的5.64亿。随着 城市巨额的投资需要及其相对领先的财务和技 市场经济改革的不断深化，城市经历了根本性 术能力，世行从这些城市入手是合乎逻辑的。 转型，包括在公用事业服务提供方面的转型。 世行在每个城市通过实施一系列适应其不断变 过去，市政府负责服务的规划、融资、监管和 化需求的项目帮助发展水行业。 提供，而且服务提供往往带有高额补贴，如今 早期的世行城市供水项目侧重于总体规划 政府一直在努力理顺自身的多重职能。为了提 框架和关键的基础设施融资，后续项目则转向 高水设施的效率和可持续性，市政府着力加强 关注机构和财务改革。与中国“超大”城市建 供水和污水公用事业部门的技术、机构和财务 立的长期伙伴关系使世行能够参与意义深远的 能力。80年代后期，中央政府在环境保护方面 机构发展和行业改革试点工作，并为与较小的 28  基础设施 发展中城市合作奠定了基础。 图4：1990-2004年中国部分城市污水处理状况 最近，世行资助的新一代项目 着重支持小城市发展，特别是 80 70% 污水处理能力（100万吨/天) 中国西部和东北地区的小城 70 60% 市，并且侧重全省的需求。 污水处理率（％） 60 50% 1990－2005年期间，世行 50 资助了30多个项目，其中污水 40% 40 项目投资约40亿美元，供水项 30% 目投资20亿美元左右。加上配 30 20% 套资金，这些项目的总金额约 20 占中国供水和污水总投资的5- 10 10% 10%。 0 0% 1991 1996 2000 2004 2010 世界银行在1995年中国城 (目标) 市环境服务与管理报告中指 污水处理能力 污水处理率（％） 出，中国的供水基础设施状况 （100万吨/天） 不佳，城市污水处理系统近乎 《中国城市建设统计年鉴》，2004 于零，水价较低，市政公用事 业效率不高 8。该报告提出了 两点重要建议：（1）通过提 高水费促进供水公司的可持续 性，减少用水需求；（2）建 处理公司，这些公司按照商业规则运作， 立商业化运作的污水公司。这些建议均在世行 通过用户收费满足运行成本的需要，并至 项目中得以贯彻，后来被正式纳入政府政策并 少满足偿还世行债务的需要。1999年，这 在全国范围内付诸实施。2000年，国务院颁布 种做法通过几个部委的联合通知，作为一 了具有历史意义的“关于加强城市供水节水和 项国家政策被采纳。通知要求各城市成立 水污染防治工作的通知”。除其他要点外，该 污水公司，将污水处理费纳入水价，并兴 通知有两点与世行建议一致：一是加速水价改 建污水处理厂。 革，二是确定到2010年实现城市污水处理率达 开发创新机制，提高城市基础设施的规划 ◗  到60%的全国目标（见图4）。 和融资效率。2000年以来，世界银行一直 世行的贡献在于通过以下方式引进新做法 在推动城市水行业的创新性融资机制。上 和改革措施： 海市在试点新做法方面起到带头作用， 2003年批准的上海城市环境可调整规划贷 ◗ 引 入收费改革和财务分析，提高城市供水 款项目（APL）支持中国污水行业首次发 和污水公用事业公司的可持续性。世行项 行公司债券（15亿元人民币），并建立用 目准备时期所做的综合财务分析，包括提 于发展郊区城市基础设施建设的融资平 高水价、保证政府拨款、提高效率等，都 台。 有助于确保项目的可持续性。世行在中国 城市水行业的第一个贷款项目是1987年的 影响：在大约3500亿元人民币投资（相当于 上海污水治理项目，其中包括一项污水收 430亿美元，每年平均约占GDP的0.4%）的带动 费调研，在此基础上，中国在1989年第一 下，中国661个指定城市的供水覆盖率从1990年 次正式开始向国内用户征收污水费。 的50%增加到2004年的88%，污水处理能力同期 ◗  示 范有效推行污水处理事业单位公司化改 增加三倍，达到45%。总体而言，城市供水需 制的经验。从90年代初期开始，世行贷款 求增长平稳，污水排放量尽管仍然很高，但也 项目一直在推动中国污水处理行业的公司 化改制。世行支持各城市建立独立的污水 8 世界银行报告《中国：城市环境服务管理》。 29  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 有所下降。尽管这些重大成就的取得并不归功 例如，2004年建设部发布了“市政公用事 于世行，但世行在以下几方面为中国提供了支 业特许经营管理办法”等部门规章和政策 持： 法规。 ◗ 调  整价格以提高成本回收能力。从90年代 世行的主要投入： 中期开始，中国的供水价格大幅提高。 贷款：大城市基础设施融资：上海污水治理一 1998年以来，加权平均水价增长了50%，大 期(1987）；北京环境项目一期（1991）；天津 约达到每立方米1.50元。水价上涨大大降 城市发展与环境项目一期（1992） 低了用水量。1995年以来，工业用水总量 推动大城市制度创新：上海城市环境可调整规 减少约30%。另外，尽管城镇居民收入的迅 划贷款项目一期（2003）；天津城市发展与环 速增长一般会导致用水量的增加，但中国 境项目二期（2003） 的人均生活用水量却始终保持在一个稳定 改善水质管理的地区性项目：珠江三角洲城市 的水平上。虽然中国大部分城市目前还没 环境项目一期（2004）、二期（2007）；辽河 有做到完全按成本收取水费，但这个目标 领域环境治理项目（2001）；淮河污染控制项 已经成为政府的一项国策。 目（2003） ◗ 建 立城市用水服务提供的新模式。为了吸  技术创新：宁波水环境管理项目（中国首个环 引投资、提高效率，政府政策已将推行新 城供水干管项目，2005）；上海城市环境可调 的用水服务模式列为市场经济改革的一部 整规划贷款项目二期（最大的污泥处理设施， 分。作为回应，各城市以创造性方式做出 2005）； 不同形式的机构安排。政府部门实行公司 覆盖较贫困的小城市：河南供水项目 化改制，成立了商业化运作的公用事业公 （2006）；辽宁中等城市基础设施项目 司，其中许多公司与私营伙伴合作参加 （2007） BOT项目或是合资经营项目。2000年以来， AAA：《中国：城市环境服务管理》 中国私营企业的参与程度突飞猛进地发 （1995年）；《展望中国城市水业》 展，截至目前，私营企业已经参与了大约 （2007） 200个供水和污水项目。市政公用事业商业 化运作以及私营部门的广泛参与，促使中 国政府颁布有关公用事业监管的新政策， 30  基础设施 创新之十二：在公路规划、设计、融资、建设和运营方面吸取国际最 佳经验 时间：1985年至今 创新：中国各城市之间的经济和社会交流对公 路的依赖程度越来越高。为便于这些交流的开 展，中国在全国高速路网的设计、融资、建设 和运营过程中采用了最佳的国际经验。 背景：中国的高速公路建设始于上世纪八十年代 末。当时，相对于人口和陆地面积而言，其路网 密度很低，标准也不高。中国政府从一开始就打 算实现跨越式发展，直接建设类似于美国和西欧 的最高标准公路。但是，中国当时在公路的设 计、融资、建设和运营等方面缺乏经验，于是向 世行和亚行寻求建议与融资。过去二十年间，这 两家国际金融机构帮助中国从拥有高速公路经验 的国家引入了大量知识与技术。在知识与资金的 帮助下，中国成功地建成了一个高速路网络，对 其经济增长作出了巨大贡献。 经中央和省级部门的共同规划，国家高速 公路网最终将连通所有城市人口在20万以上 的城市，总里程将达到85000公里左右（见图 湖北孝襄高速公路项目 5）。现行《国家高速公路网 规划》（也称“7918规划”） 包括7条连接首都北京的放射 图5：中国、美国和日本高速公路投资对比 线、9条南北纵向线和18条东 西横向线。这一规划过程确定 160 了最重要的受益城市以及将它 140 投资总额，按10亿美元计 们连通的最高效路网。在选择 120 城市（节点）过程中，规划过 100 程考虑了经济目标和交通运输 80 目标，包括贸易和集装箱运输 60 以及旅游业需求。规划对贫困 40 地区以及避开环境敏感地区等 20 环境问题给予了特别考虑。参 0 与“7918规划”制定工作的每 美国 1956–61 1961–66 1966–71 1971–76 1976–81 1981–86 1986–91 1991–96 个省份将在国家高速公路网规 日本 1963–68 1968–73 1973–78 1978–83 1983–88 1988–93 1993–98 1998–2003 划的基础上，确定并设计本省 中国 1985–90 1990–95 1995–2000 2000–05 范围内的省级高速公路路线， 美国 日本 中国 以进一步满足其地方经济和社 资料来源：《中国的高速公路——连接公众与市场，实现公平发展》（世界 会发展需求。 银行，2007） 31  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 项目引进了可行性研究理念。 为了解车辆运行成本和经济成 本而非经济价格的概念，世行 工作组同地方机构开展了密切 合作。同时，双方合作开展了 高速公路经济与财务可行性研 究，包括收费标准分析以及成 为今后项目范例的敏感性分 析。本项研究取得的具体成果 是：（1）引入了以道路走廊 而不是以单一公路方式连接两 座城市的规划方法；（2）鼓 励对比选线路给予更多考虑； （3）对支线进行改造。中国 湖北孝襄高速公路项目 需要在服务密集人口的同时提 高经济效益，世行对此表示 理解，并就最大限度减少环 境影响和移民的方法进行了 中国与世行的合作：多年以来，世行提供了 示范。此外，世行通过规划模型为中国引 30多笔投资贷款（贷款总额约为50亿美元）资 进了“起迄点调查”和正规交通量预测方 助中国重点高速公路的建设。亚行也取得了类 法。这种方法有助于对需求和整个路网的 似业绩。两家国际金融机构均以参与项目准 项目需求分布进行评估，对特定新规划公 备、提供项目技术援助以及单独开展部门研究 路的交通量进行实际预测。 等形式，在高速公路规划与管理的很多方面向 ◗ 帮 助中国学习高速公路领域的最佳国际经  中央政府和省政府提出建议，主要包括： 验。上世纪八十年代，世行通过经济发展 学院（世界银行学院的前身）开设了一系 ◗ 引  进新的宏观方式，在开展经济成本－效 列交通项目（大部分为公路项目）培训课 益分析和需求预测基础上确定全国高速公 程。课程持续2－3周，涉及可行性研究、 路网投资重点。首个世行贷款的中国公路 竞争性招标、合同管理以及国际咨询工程 师联合会（FIDIC）原则等重要内容。经济 发展学院提供了师资培训，因此这些课程 最终是在国外提供很少帮助的情况下开办 的。此后，每个项目都设置了规模较大的 培训子项目，就高速公路的规划、设计、 经济学、施工监理以及运营维护等内容开 展国内和国外培训。对很多人而言，国外 培训为他们首次接触、了解其他国家的公 路系统提供了机会，使他们能够亲眼目睹 其他国家如何开展公路建设与运营。此类 内容广泛的培训——特别是针对省级设计 院人员的培训——促进了中国交通部门对 国际先进经验的迅速了解与吸收。 ◗  对 将美学、环境、社会和安全问题纳入考 虑的线路整体设计与施工方法进行示范。 湖北十漫高速公路项目 世行使中方合作单位注意到了线路设计与 32  基础设施 施工的很多新内容，当这些内容作为整体 国内专家结对工作以利于传授经验。如今， 对待时，它们可以大大提高道路走廊的有 中国专家承担了全部或大部分项目监理工 效性与效益。这些内容包括系统的横断面 作。世行通过其努力，鼓励承包商采用适当 设计、临近城镇设置立体交叉、低等级道 设备，聘用适当人员，合理制定计划，以便 路同主干道连接的适当路网等级体系、服 承担较大规模项目的建设。此外，世行项目 务区的位置以及车辆与行人安全要求等。 也资助购买试验室设备、环境管理和公路养 此外，世行提高了公路施工和养护工人的 护设备。该些支持促进了施工与养护质量的 健康与安全意识，包括施工现场安全及对 全面提高。一些省份还在日常和定期养护工 艾滋病风险的认知。 作方面实现了重大转变，从自营方式转变为 ◗  采 用国际融资机制进行公路融资。中国政 合同采购方式。这些方式首先在一些地区进 府从早期开始就通过了一些重大决策，以 行试点。目前，由于绩效良好，养护成本有 筹集公路建设所需的大量资金。决策指 所降低，它们正逐步得到推广。 出，所有高速公路都可通过收费来偿还银 ◗ 进 一步重视交通安全。世行在强调交通安  行贷款，中央政府从车辆购置税中提供必 全问题上发挥了重要作用。所有项目设计 要的投资支持。国际金融机构在其项目下 都从安全角度得到了详细审查，世行提出 提供的技术援助使得中国很快学到了关于 的审查意见使设计得以改进。迄今为止， 融资方法、收费定价与收费管理、民营部 世行贷款项目已开展了150多项交通安全方 门参与方式等方面的国际经验。这两家银 面的技援活动。2007年，世行用“全球安 行还帮助中国研究了在燃油税和道路融资 全基金”提供的50万美元赠款资助了湖北 等方面的国际政策与做法。 省公路交通安全培训中心的建设。当前， ◗  对 新的路网管理机构安排进行试点。交通 世行正致力于将这些单个安全活动集中起 部不负责项目实施工作，具体实施工作由 来，实施一项独立的公路安全项目（见展 各省负责。交通部的职责在于制定政策、 望篇案例19）。 动用融资工具以及在战略层面统筹协调规 ◗ 引 进公路管理与养护新方法。世行通过  划过程。世行各项目组同各省交通厅就改 培训、研讨会及技援项目等形式支持一 进其公路规划与管理工作开展了密切合 些项目采用改进的方法与程序进行公路 作。合作内容涉及多个方面，包括实现机 管理规划。在国际和国内专家的帮助 构内部服务公司化，制定 相关制度，以便确定整个 路网的养护投资重点，合 理分配养护资金，而不仅 仅侧重于高速公路。 ◗  发 展咨询与承包业。世行 要求进行可行性研究，对 公路进行合理设计，开展 环境和社会影响评价，这 些要求帮助中国形成了充 满活力的咨询业。FIDIC原 则的引入与采用为施工监 理带来了一种新方法。世 行贷款项目率先在中国建 立了业主、承包商和独立 咨询专家之间的三方关 系。早期项目聘用外国咨 询专家进行监理，他们同 湖北十漫高速公路项目 33  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 下，计算机技术得以应用 于公路合理优先排序。为 了解路网状况方面的综合 信息，项目从国外购进了 数据采集设备和先进的多 功能车辆。路网信息与计 算机化规划的结合有助于 根据现有预算和投资重点 确定重点投资地区，从而 优化现有资源配置。 影响：世行贷款公路项目直接 缩短了项目影响区内的出行时 间 / 出行距离，降低了车辆运 行成本，进而减少了大气污染 和温室气体排放。很多地区的 交通安全状况也得到改善。此 湖北十漫高速公路项目 外，在一些欠发达省份实施的 项目，为当地经济和社会发展 作出了贡献。从机构角度看， 这些项目已成为传授技术和国际管理方法的工 从1992年的1770元增加到2002年的2730元 具，而这些技术和方法对公路规划、建设和管 （增幅约为35％）。据测算，1999年至 理的很多方面都产生了积极影响。 2004年间，河南省各项目所在县的年人均 缩短出行时间，改善交通安全状况。最 工农业总产值增幅达到了10％。 近完工的6个世行项目的出行距离平均缩短了 ◗  在 福建省公路项目下，一条公路沿线地区 9 24％。   随着全国高速公路网建设的逐步深入， 的人均年收入从项目完工时（1995年底） 即时供货成为可能。虽然新建高速公路吸引了 的2123元增加到2001年初的3864元。在该 来自其他路况较差公路的车辆，但由于其标准 项目的另一条公路沿线地区，诸如花菇等 较高，设计更优良，因此交通安全状况得到了 当地特产能很快运出当地并出口到日本。 改善。在湖南、湖北、安徽省项目下，现有公 ◗ 河 南省公路二期项目改善了通往秦巴山区  路的交通事故减少了三分之二左右。在第二国 的交通条件，项目完成后，当地出现了旅 道项目广州段，报告事故率降低了40％。河南 游热。1996年至1999年间，旅游业直接收 省贷款项目中交通事故的性质比以前严重，由 入从2460万元增加到7880万元，增幅超过 超速导致的死亡率也有所上升，但总体事故率 了220％。路网改造也为地震、火灾、洪灾 大幅下降。这些数字表明，各地面临新挑战， 或旱灾等自然灾害的救灾工作提供了便利 而应对这些挑战需要涉及公路安全相关各方的 条件。 通力协作。 ◗  在 河南省公路二期项目下，居住在公路沿 线的数十万农民工参加了1700公里农村公 促进当地经济社会发展。产生这一影响的 路的建设工作。项目完成后，1000多名农 主要原因是：当地产品进入市场条件和通往旅 民工受聘从事兼职道路养护工作，其年收 游目的地的交通条件得到该善，公路施工和养 入很可能因此而所有增加。 护为当地劳动力带来了新的就业机会。 9 根据湖北孝襄、湖北十漫、安徽铜汤、内蒙古海 ◗ 由  于改造、新建了3900公里农村公路，陕 满、江西瑞赣公路项目和陕西公路项目三期等6个 西省各项目所在县的人均工农业总产值 世行贷款项目报告计算的结果。 34  基础设施 发展国内公路建筑业。随着中国运输网络的加 展了一项研究，研究结论与建议为后来制 快发展，各种服务业也随之兴起。这些服务业 订安徽省高速公路网规划提供了分析与方 种类齐全，既有卡车运输公司、物流公司和路 法依据。陕西省开展的公路养护研究促进 边设施运营商，也有咨询专家、承包商、设备 了市场机制在公路养护领域的应用，加强 供应商、收费公路运营公司、设计院、研究人 了养护工作制度化，进而提高了养护工作 员/机构以及车辆制造商。目前，中国的新兴服 的质量与效率。 务业正接近许多发达国家运输服务业的水平。 尤为突出的是，中国承包商已具备承接国内外 世行的主要投入： 大型和复杂项目的能力。为了满足高速公路建 贷款：第一公路项目（1985）、江西省公路 设专门需求，地方设计院的能力也得到了提 项目（1989）、广东省公路项目（1992）、 高。 第三国道项目（1998）、第四国道项目 （(1999)、第二江西公路项目（2001）、 传授技术与管理方法。通过参加国际和国 内蒙古公路项目（2002）、湖北孝襄樊 内考察调研，成千上万的国内工作人员得到了 公路项目（2003）、湖北十漫公路项目 培训。技术与管理方法通常在项目实施期间以 （2004）、第三江西公路项目（2006） 培训、调研以及参加实施检查等方式传授。 AAA：《广东省交通综合研究》（1991）、 《中国：公路建设与管理问题、方案 ◗ 当  地工程师同外国专家一道以FIDIC合约方 及战略》（1994）、《中国：公路货运 式共同开展高速公路施工监理工作，这有 发展战略》（1995）、《中国交通：对 助于提高土建工程质量，传授专业知识。 世界银行援助工作的评价》（1999）、 ◗ 通 过聘用采购顾问和招标公司等方式，竞  《中国以扶贫为宗旨的公路改造》（2000） 争性招标方面的经验得以增加。 ◗  安 徽省就收费公路的规划、融资及运营开 35  减贫与经济管理/金融部门发展 减贫与经济管理/金融部门发展 创新之十三：引入改善宏观经济管理的工具和手段 时间：1992-2000年 存在类似的观点11，但由于当时强调的重点是进 行渐进式的国有企业改革，这些观点并没有被接 创新：引入宏观经济管理的现代化制度和政策 受。“大连会议”以及会议重点讨论的解决通货 手段，包括建立现代中央银行和实行市场经济 膨胀问题使得中央政府接受了在制度和工具上进 条件下的税收政策。 行综合改革的意见。这些创新包括，将商业银行 与政策性银行分开，建立合理的税收结构，改革 背景：在20世纪80年代，反复出现的过热现象 政府间财政关系与预算管理、以及国有企业的公 成为中国经济运行的一个突出特点。而且，为 司化。 阻止经济过热而采取的直接调控措施具有很强 此后，世界银行在上述领域开展了研究活动 的破坏性，造成了效率低下的“大起大落” 并且提供了技术援助。1988年的《税制改革报 （膨胀—紧缩恶性循环）的经济增长方式。 告》12和1990年的《银行部门研究报告》都提出 1992年邓小平的“南巡”重新启动了改革势 了非常详细的政策建议13。1993年关于政府间财 头，但中国经济又开始出现了过热的苗头。在 政关系与预算政策的报告，以及其后1997年的 1993年中国共产党十四届三中全会筹备期间， 《改进公共支出管理报告》14（2000年），进一 世界银行帮助中国制定了通过运用从直接管理 步指出在这些领域进行改革15。有关国有企业改 到间接管理的政策工具，向现代宏观经济管理 转轨的议程。在1993年的《国家经济备忘录》 报告的磋商中，世界银行提出了这一问题，双 10 见楼继伟，《中国的宏观经济改革：奠定社会主 方决定举办一次研讨会来共同商讨应对通货膨 义市场经济基础》，1997年。报告附录中的时任 中国局局长S.J. Burki在研讨会上的闭幕发言。 胀的措施。 11 见世界银行报告，《中国：长期发展的问题与方 在此背景下，世界银行与中方在“大连会 案》，（1985）以及吴敬琏，理解和阐释中国经济改 议”上提出了帮助中国应对通货膨胀的短期和 革（Mason, OH: Thompson, Southwester, 2005）。 12 中期政策措施，其中包括改革中央银行制度和 世界银行，中国：收入动员与税收政策发展 （1990） 税收体制，建立商业银行体系，以及进行政府 13 世界银行，中国：金融政策与机构发展（1990） 间财政体制改革。会议的最终报告呈报给时任 14 世界银行，中国：改进公共支出管理，提高资金 国务院副总理朱镕基，在他的批示下，《人 使用效益（2000） 15 世界银行，中国：预算政策与政府间财政关系 民日报》做了全文刊载。这篇文章成为中国 （1993） 1993年秋公布的稳定经济“十六点计划”的基 16 世界银行，中国：企业管理改革：问题与选择 础。10 许多结构性政策措施建议体现在中国共 （1989）；世界银行，中国：国有企业改革。 产党十四届三中全会“关于建立社会主义市场 （1996）；世界银行，中国：企业资产管理：国 家作为股东（1997）；世界银行，中国的企业改 经济体制”的公报中。 革：所有制、转轨和效益（1999）；世界银行： 中国国有企业的破产研究：改革破产体制的必要 中国与世行的合作：世界银行的第二份中国经济 性和途径（2001）；世界银行，中国的公司治理 与企业改革：建立现代市场体制（2002）；世界 报告概述了建立间接宏观经济调控体制所需的综 银行，在国有企业集团行使所有权：中国可以从 合经济改革一揽子方案。当时中国的改革者中也 国际经验中学到什么？（2003）。 37  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 革的几份报告则帮助确定了这一领域的改革议 实施货币政策。 程16。 1989年的税收政策报告提出了增值税这一 金融部门技术援助项目最初是针对银行间 概念，它要求有成熟的税收管理体制，当时中 支付和清算体系存在的缺陷，以及发展（银行 国并不具备这一能力。1993年的《预算政策和 间）政府债券市场来替代以前的强制性购买安 中央与地方的财政关系》报告指出，税收比例 排。银行间债券市场的建立，推动了中国利率 以及中央政府税收比例下降的主要原因是税收 市场化改革的进程（中国第一个市场利率）， 管理体制的薄弱。在1994年的分税制改革中， 也使中央银行能够通过银行间市场交易间接调 中央政府引入了增值税，现行税收管理分设为 控货币供应。这项技术援助还包括一个国际专 中央税和地方税征管机构。1994年的财税技术 家顾问小组，他们是由一些国家央行董事会的 援助项目为国家税务总局的一个试点项目提供 主要成员组成。顾问小组对1995年中央银行法 了支持，在其内部建立起程序、组织和信息管 基本思路的形成产生了重要的影响，他们审议 理系统。1997年的《加强公共支出管理，提高 了这部法律的草稿，这在当时是很特别的。 使用效益》报告（2000年出版）指出，政府资 1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若 金存放于全国的数千个银行账户中，这种做法 干问题的决定》使得中国能够建立一个更为专 过于散乱。政府随后采纳了这一意见，开始实 业化的中央银行，1995年的中央银行法体现了 施国库单一账户的试点工作，决定将所有政府 这一点。最重要的是，1998年，中国人民银行 资金合并纳入一个账户。2001年以来，所有中 采取了一系列改革措施：取消贷款规模控制， 央政府的支出都逐步体现出这一理念（包括预 以货币供应量作为货币政策的中介目标；改革 算外资金），各地方也在逐步推行这一做法。 存款准备金制度，恢复公开市场债券交易，改 革再贴现政策等。基本确立了金融间接调控机 影响：世界银行的建议以及与中国专家的合作 制，实现以直接为主向以间接调控为主的转 为中国朝着向社会主义市场经济的改革及其政 变。中国人民银行还参考美联储的模式建立了 策实施做出了贡献。因此，自90年代中期取得 跨省区的分支机构，以减轻地方政府对中央银 经济稳定之后，尽管期间有像亚洲金融危机 行决策的影响，提高了中央银行制定和执行货 和“非典”疾病这样的重大冲击，中国的宏观 币政策的独立性。从那以后，中国的中央银行 经济周期都相当平稳（见图6）。通货膨胀保持 逐步开始像其他市场经济国家中央银行一样来 在9%以下，税收（不含关税和社会保障缴款， 未扣除出口退税）占国内生产 总值的比重从1995年的10.5%提 图6：通过改善宏观经济管理促进经济平稳增长 高到2006年的17％。除了农村 信贷之外，利率正逐步放开， 18 不再有贷款利率上限。政策性 (百分比) 16 贷款主要通过1994年成立的三 14 家政策性银行来执行。国有企 12 业改革自1998年以来不断加 10 大，国有银行的商业化改革步 伐也不断加快。 8 6 世行的主要投入： 4 2 技术援助：金融部门技术援 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 助（1992）和补充技术援助 潜在 国内生产总值 国内生产总值 （2000）；财政技术援助 （1995）。 资料来源：国家统计局数据和世行职员估算 AAA：《中国：国家经济备 忘录：分权化经济中的宏 38  减贫与经济管理/金融部门发展 观稳定》（1994）；《中国：国家经济 （1990）；《中国：预算政策与政府间财 备忘录——分权化社会主义的宏观经 政关系》（1993）；《中国：改进公共支 济稳定与税收政策发展》（1989）； 出管理，取得更好绩效》（2000）；《中 《中国：收入动员与税收政策发展》 国：收入动员与税收政策》（1990）。 创新之十四：加强银行监管，维护健全的金融体系 时间：1990-2002年 衡量贷款质量的一个可靠指标，部分原因是，逾 期利息在贷款被认定为违约之前的相当一段时间 创新：按照国际最佳做法，作为建立审慎银行 里仍然可能计入收益。过时的贷款分类也加剧了 监管框架的一部分，中国引入了基于风险的贷 中国银行业的不良信用文化。在进行放贷时，银 款分类制度。基于风险的贷款分类制度为银行 行优先考虑的是借款人的抵押物和担保，甚至是 的财务会计改革铺平了道路，其中包括采用审 国有产权，而不是借款人的现金流分析。贷款损 慎的计息（亦称挂帐停息）、贷款损失准备金 失准备金拨备普遍不足，一般损失准备金计提比 和坏账核销制度等。这些改革使监管当局和商 例低于1%。此外，不良贷款的核销等同于债务免 业银行能够更准确地了解银行的真实业绩，并 除，只有在很少的情况下才允许核销。结果，无 有利于建立一个更加有效的风险管理程序。 论是银行自身还是监管当局，都无法及时准确地 获得有关贷款组合的真实信息。一个普遍存在的 背景：由于实行了几十年的中央计划经济，中国 现象是，尽管银行很可能已经严重资不抵债，却 实际上形成了与前苏联和其他社会主义国家相类 仍然虚报利润。 似的单一银行体制。在这一体制下，中国人民银 面对这些挑战，政府采取了一系列改善银 行同时肩负着中央银行和商业银行的职能。90年 行监管的措施。过去，中央银行除了负责货币 代以前，银行业以国有独资商业银行为主导，股 政策以外，还承担着银行、保险和证券行业的 份制商业银行、城市信用社和农村信用社为补 监管工作。1992年10月，中国证券监督管理委 充。国有商业银行扮演着双重角色，一方面是发 员会成立，证券市场监管功能从中央银行分离 挥商业银行的作用，另一方面是根据政府指令向 出去；1998年11月，中国保险监督管理委员 指定的行业提供资金。从这个意义上看，它们都 会成立，对保险业的监管职能也从中央银行分 是准财政工具，审慎监管缺乏合适的环境基础。 离出去。在实施这些新制度方面，进行必要的 80年代中期，中国人民银行将其商业银行功能剥 能力建设是一项艰巨的任务。中国人民银行不 离给新成立的中国工商银行，开始专门行使中央 仅没有一套审慎监管的框架，而且还缺少进行 银行的职能。 连续监管的工具。例如，现场检查主要侧重于 90年代初期，中国的金融部门迈入了十字 核查是否符合相关规定，而非现场监督则很少 路口。经过十年的改革，经济中越来越多的部 进行。尽管中国人民银行和其他银行都是在政 分转向市场化。中国经济保持多年的强劲增 府文件及初步规定确立的框架下运行，但并没 长，而这种增长主要是依靠银行贷款。但是， 有正式的法律和审慎监管规则来规范其业务活 金融部门的改革仍然滞后，对国民经济发展的 动。最后一点，对所有银行来说，金融中介功 推动作用有待提高。 能与财政分配功能之间的界线是模糊不清的。 政府越来越意识到有必要采取行动。在金融 部门逐步自由化之后，由于没有建立相应的审慎 中国与世行的合作：中国政府认识到，经济政 监管框架，银行业的风险积累开始变得越来越 策改革的成功实施要求同步改善金融部门的基 大。落后的银行会计标准，包括贷款质量分类和 础设施。世行的几份报告，包括《金融部门政 坏账核销制度，阻碍了对这些风险的准确评估。 策与制度发展报告》（1990年12月），指出了 贷款质量根据违约期限长短进行分类，这并不是 加强中国金融部门建设的主要障碍和优先领 39  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 域。根据中国政府的要求，世行设立了金融部 ◗  996年世行援助项目结束后，人民银行采 1 门技术援助项目，目的是通过完善关键领域的 用并进一步完善了现场检查手册。人民银 金融部门基础设施，为政府继续推行金融部门 行通过使用修订后的手册，大大提高了银 改革奠定基础。该项目支持中国建立一个现代 行监管功能，人民银行工作人员在全国范 的、审慎的监管体制，内容包括： 围内的现场检查工作基本实现了标准化。 ◗ 1 996年，银行内部控制问题开始受到优先  ◗  行审慎监管。人民银行的监管人员制订 实 重视，并在以后几年里得到加强。人民银 了一套审慎监管规则，这套规则本身并没 行在银行现场检查试点中加大了内部控制 有被正式采纳，部分原因是当时中国还没 力度。 有关于银行监管的正式立法。但是，这套 ◗  经过数年的试验和讨论，中国最终放弃了基 规则帮助中国引入了现代审慎监管理念， 于违约期限的贷款分类制度，开始采用基于 与巴塞尔委员会后来制定的《有效银行监 风险的分类制度：（1）在对中国境内的外 管核心原则》的内容和精神相一致，并且 资银行和境外的中资银行进行检查的过程 成为有效的培训工具。 中，人民银行银行监管司的专业人员使用了 ◗ 一 项关于组织结构的研究。目的是帮助有  基于风险的检查方法，包括基于风险的贷款 关部门通过配备合理的组织结构和专业人 分类制度；（2）实行基于风险的贷款分类 员，建立现代银行监管职能。这项研究重 制度的建议得到时任国务院总理朱镕基的大 点强调了有效银行监管的核心要素，其中 力支持，1998年开始在广东省进行大规模试 包括与激励机制相结合的薪酬制度，并讨 点。在实行了一段双轨或并行体制（即要求 论了银行监管结构的替代方案。该报告对 银行同时按照基于风险和基于违约期限的两 后来中国政府决定建立与中央银行分离的 种分类标准上报贷款组合统计报告）之后， 银行监管职能机构产生了影响。 2001年中国开始采用基于风险的五级贷款分 ◗  现 场检查（和检查手册）。在当时普华永 类制度。2003年4月银监会成立以后，大力 道公司资深顾问的协助下，对选定的几家 倡导五级分类法的应用推广，促进中国所有 银行进行了现场检查，重点强调基于风险 银行都根据具体情况逐步分期引入基于风险 的监管，而不是合规性监管。这种检查方 的贷款分类制度。 法和内容对改善非现场监控和现场稽核检 ◗  实 行基于风险的贷款分类制度改善了中国 查起到了一定作用。该子项目分为两个部 银行业的信用文化和放贷做法，同时也推 分：一个是综合检查，在几家选定银行试 动了相关领域的改革，包括更加审慎的损 点运用“骆驼”框架和评级办法17；另一个 失准备金计提政策和坏帐核销办法、计息 是特定资产质量评估，运用基于风险的贷 制度以及更加合理的财务损失税收规定。 款五级分类法。开展现场检查试点有助于 这一制度实行后不久，通过货币当局和财 说明审慎监管带来的好处，特别是需要建 政当局的密切协调与合作，中国的计息方 立一个基于风险的贷款分类制度。 式实现与国际惯例接轨，银行必须同时计 提一般损失准备金和专项损失准备金，坏 影响：世行援助为中国走向建立符合国际最佳 帐核销不再等同于债务免除。为了鼓励银 做法的审慎监管框架之路做出了贡献。尽管有 行针对不良贷款拨备损失准备金，政府还 些子项目在项目期内没有达到预期效果，但该 引入了相应的税收政策。由于现金流越来 项目有助于中国金融部门的监管者了解新理念 越被认为是主要的还款来源，信用文化也 和新做法，其中许多理念和做法最终被纳入中 得到了改善。 国的银行业监管体系。一些项目成果产生了重 大直接影响，有时甚至超出了项目预期。例 如，现场检查试点及相关方法给中国银行业监 17 “骆驼”（CAMEL）是美联储制定的衡量金融机构 管带来了重大变化，其中包括： 资本充足率、资产质量、管理、收益和流动性的 检测工具。 40  减贫与经济管理/金融部门发展 为了充分发挥有效性，中国的银行监管制 世行的主要投入 度仍需进一步加强，包括以协调一致的方式进 行基于风险的监管，以及建立良好的银行治理 技术援助：金融部门技术援助（1995）；金融 结构和管理体制。尽管如此，这些积极的进步 部门补充技术援助（自2000年） 已经使银行和监管者能够更好地评估银行业 AAA：《中国：金融部门政策与制度发展》 绩。 （1990年） 创新之十五：支持贸易自由化与加入世界贸易组织 时间：1997至今 ◗ 将  研究、技术援助和能力建设相结合，帮 助中国根据世界贸易组织的要求调整贸 创新：在加入世界贸易组织的过程中，中国迅速 易体制和相关制度。在早期关贸总协定 地进行了贸易和经济政策的改革，以符合世贸组 工作的基础上，《2020年的中国》报告 织的要求。同时，中国也进行了系统评估，并确 （2020）为中国深化贸易体制改革提供了 定方案，以降低入世后对农业、弱势群体和特定 另外一套基准。90年代后期，通过一个信 经济部门可能造成的影响（见图7）。 托基金项目支持当时的对外经济贸易部 （现更名为商务部）建立了入世信息中心 背景：从改革初期，中国就通过建立经济特区 及培训项目。为开展研究，世界银行支持 （1979年-1981年）逐步实现了经济开放。世 了地方研究人员参与贸易问题研究的能力 界银行在1988年和1994年出版的《对外贸易改 建设，为入世谈判小组提供技术援助，从 革》报告对中国最初在申请恢复其关贸总协定 而加快了中国的入世进程。通过经济法律 （世界贸易组织的前身）缔约国地位时就发挥 改革项目，世界银行与世界银行学院为相 了非常重要的影响。世界银行的报告为中国提 关负责机构（其中包括国务院）提供了帮 供了向以市场为导向的贸易体制转变的许多改 助，从而保证各类商业法律与世界贸易组 革信息。但是，在90年代初 期，相关制度仍然高度扭曲， 如高关税、汇率高估、各种非 关税壁垒、通过外贸公司对一 图7：对外开放的飞跃发展 系列产品实行指令性贸易等 等。当时的贸易政策改革主要 70 7 集中于中国的单边政策，而不 60 6 占国内生产总值的比例 占国内生产总值的比例 是双边的，或多边的政策框 50 5 架。 40 4 中国与世行的合作：在中国准 30 3 备加入世界贸易组织以及实施 20 2 相关承诺的过程中，世界银行 10 1 为中国设计和实施与贸易相关 的法律和规定提供了咨询，帮 0 0 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 助中国评估减少入世影响的一 些方案。中国与世界银行的共 商品贸易 外商直接投资 同合作也表明了中国政府要求 资料来源：《世界发展指标》和世行职员估算 融入多边贸易体系的决心。 41  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 织的要求相一致，同时，这个项目也有助 影响： 于提高中国政府官员实施在入世相关领域 改革的能力。世界银行提供了一套概念框 ◗  助中国更加深入地分析了加入世界贸易 帮 架（评估什么以及如何评估）来帮助中国 组织对不同部门、贫困和不平等问题的影 来评估某些谈判立场的潜在影响，其中包 响。世界银行与中国政府开展的合作研究 括运用一般均衡模型进行监测。 是最先以数据为基础的实证研究，分析了 ◗  运 用战略分析帮助中国评估加入世界贸 与入世相关的各种政策改革的选择方案及 易组织的影响并确定配套政策选择方 其可能产生的影响。这一分析有助于中国 案。为帮助中国政府设计相应的配套政 入世谈判小组的工作，让决策者了解有关 策，世界银行还针对入世相关改革所带 的选择方案，以应对这些影响，提高了采 来的经济影响为中国提供了战略分析。 取配套行动所需的关于一系列问题和政策 在英国国际发展部和其他援助国的帮助 方案的可预见性。 下，世界银行牵头的主要研究评估了入 ◗  帮 助建立了人员培训网络，了解世界贸易 世对特定行业和脆弱群体的影响。这个 组织规则，通过这种方式能够改善经济发 研究强调了入世对农村贫困带来一些小 展以及设计配套政策。在过去的7年时间 的负面影响，突出了采取相关配套应对 里，有超过5000人以上的中国政府官员/管 政策措施的重要性，特别是农村的基础 理者/培训人员通过世界银行学院的学习活 设施和教育问题。由世界银行支持的研 动接受了培训。由此而产生的效果是，中 究还特别指出了劳动力市场自由化和减 国大体履行了世界贸易组织的义务，而且 少国内贸易壁垒对入世后减少贫困的重 入世也极大地促进了中国的经济增长。这 要性。2004年的一份报告概括了这些年 些工作还促进了设计和实施配套政策的能 来世界银行在帮助中国确定国内行动议 力建设。研究表明，入世和能力建设对不 程以适应入世挑战的研究分析工作。 同人群带来了不同的影响。 ◗  建 立配套的培训网络。从1999年开始，世 ◗  协 同其他资源，为中国迈向建设和谐社会 界银行学院在中国的贸易培训项目（由意 提供了一个重要论坛。这一研究促使国内 大利信托基金资助）重点已从应对入世前 政策决策者和研究者注意到这些问题，也 的挑战转向了注重入世后的相关问题。在 成为地方研究机构重点关注的问题。从最 早期阶段（1999年-2003年），世界银行学 广泛的范围上看，关于入世的一系列工作 院的培训项目主要还是面向中央政府的各 加深了人们对城乡差别的认识，并且意识 个部门和智库，而现在（2003年至今）可 到了入世对不同地域及部门的不同影响。 以通过远程教学对偏远省份的官员进行培 针对世界银行报告提出的问题，中国政府 训。与世界银行的发展经济学部、中国局 已经采取了行动来加以解决。特别体现在 以及本地合作机构（其中包括北京大学、 户口（城市居民登记）制度正在放宽，积 清华大学、中国教育和科研计算机网以及 极鼓励农村人口向外流动，一些地方政府 其他培训中心）一起，世界银行学院提供 正在采取措施改善地方投资环境。 了面授和远程教学的培训。通过培育和发 ◗ 将 世界银行学院学习活动与咨询服务业务  展研究能力，世界银行与国务院发展研究 （与东亚及太平洋地区以及发展研究局共 中心及其他合作伙伴共同完成了关于中国 同合作）结合在一起，有利于改善中国国 与世界贸易组织的研究项目。世界银行学 内贸易自由化，加强了入世前后相关改革 院还为与地方开展合作研究、培训地方的 的共识。世界银行发展学院支持了一大批 培训人员做了大量工作，制作了光盘，建 培训人员和研究者参加了世界银行以及其 立了一个由7个培训单元组成的中英文双语 他的培训课程，这大大加强了地方能力。 网站（《中国：世界贸易组织与发展—— 清华大学和中国经济学教育科研网提供的 入世后的政策改革与战略》）。 类似培训课程就是合作机构与世界银行学 院联合完成的。即使在加入世界贸易组织 42  减贫与经济管理/金融部门发展 之后，中国仍然非常需要世界银行提供的 8个城市；“入世、政策改革与公司战略”，与 培训学习和分析研究，这本身就说明这一 国家经济与贸易委员会联合举行的政策研讨会 项目取得了成功。 (2001年10月) 入世后：“入世后的服务贸易”，与国家 世行的主要投入： 发展和改革委员会联合举办的现场研讨会 (2003年9月)；“入世后的中国农业与财 技术援助：经济法律改革(1994)，世界银行学 政政策”，与财政部联合举办的研讨会 院培训项目 (2003年9月)；“服务贸易：全球化与中国的 AAA：《中国：对外贸易与资本》(1988)；《中 位置”，与商务部联合组织的远程教学课程 国：外贸改革》(1994)；《中国与世界贸易组 (2006年10月)；“促进减贫的农业贸易和政策 织：入世、政策改革与减贫战略》(2004) 支持”，与财政部联合组织的远程教学课程 世界银行学院高层政策研讨： (2006年11月) 入世前：“国际贸易与全球化”，北京大学， 中国北京，1999年7月；“全球一体化与入世： 挑战与机遇”，与清华大学共同组织，联系了 43  农村发展 农村发展 创新之十六：通过大规模土地复垦，保护黄土高原生态环境，提高人 民生活水平 时间：1994－2005年 贫困农民的家园。几个世纪以来，由于自然 资源过度开采，农业生产方式不可持续，加 创新：为了扭转黄土高原因环境退化而导致当 之人口压力巨大且不断加剧，导致大规模的 地群众代代贫困的恶性循环局面，在一些特定 环境退化、下游洪灾和该地区的普遍贫困。 地区引入大规模土地修复、农业新技术和地方 黄土高原的水土流失量在世界上首屈一指， 经济活动相结合的综合措施。世行通过两个贷 粮食产量低下，人民勉强维持生计。一度肥 款项目，在9个小流域地区试点一整套新举措， 沃的土壤被大风吹起形成沙尘暴，影响范围 并随着时间的推移逐步加以完善，使其成为世 之广，以至卫星都可以追踪，北京也深受其 界上最大规摸和最为成功的水土保持项目之 害。每年有16亿吨泥沙流入黄河，对下游防 一。黄土高原项目的一揽子示范做法已在项目 洪造成严重威胁。 区以外的地方采用，一些示范做法也为国家和 自中华人民共和国成立以来，中国经历了 地方政策提供了借鉴。 数次运动，尤其是在70年代实行坡改梯，增加 黄土高原的植被覆盖。同时，修建了几千座淤 背景：偏远干旱的黄土高原位于黄河流域中 地坝拦截沟壑里的泥沙。这些措施的初衷是保 游，面积覆盖64万平方公里，是5000多万 持水土，但是，规划制订者和农民群众几乎没 世界银行援助项目实施初期 拍摄于2004年同一项目地点的照片 45  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 有考虑如何优化农业生产，最大限度地增加农 的可持续农牧业技术，诸如家畜圈养、开垦梯 业收入。90年代初，政府的黄土高原发展战略 田、种草种树等，使农民的收入翻了一番，扩 发生了转变，开始认识到水土保持和可持续农 大了就业门路，扭转了环境退化的局面。 业生产两者并非矛盾，这个发展战略的关键是 对逐个流域地区进行全面和综合规划。 ◗  接收入增加。仅仅少量增加投入成本， 直 梯田改造即可使农作物产量翻番。禁牧引 中国与世行的合作：世行资助的两个黄土高原 入了以牲畜屠宰和运输为基础的现代化畜 项目（1994-2005年）旨在通过增加农业生产和 牧生产体系，使畜牧业的发展超出预期。 农业收入，并在黄河支流12个流域1.56万平方 随着农业生产和多种经营的发展，项目区 公里范围内恢复生态平衡等方式，实现该地区 农户人均年收入翻两番，远远高于非项目 的可持续发展。项目的第二个目标是减少流入 区的水平。 黄河的泥沙量。 ◗  保 护自然资源，保障长期创收机会。自由 这两个项目为实现上述目标提出了一整套 放牧、砍柴和维持生计、坡地种粮等使得 行动措施，其中许多行动都得到当地社区的支 黄土高原大面积地区的生态环境处于毁灭 持和参与。尽管很多措施是单独实施的，但黄 状态，加剧了当地以农业为生的贫困人口 土高原项目成为综合利用这些措施的重要试验 的贫困状况。为了保持水土和保障收入， 场： 黄土高原项目鼓励退回坡耕地，自然恢复 林草灌木植被。禁止放牧和种草种树使多 ◗ 将  超过17万公顷的贫瘠土地和边角坡地平 年生植被覆盖率从17%增加到35%。 整为梯田，防止水土流失，增加粮食产 ◗  减 少泥沙量。淤地坝和其它项目措施大大 量，发展多种种植方式。 减少了入黄泥沙量。拦截的泥沙大部分被 ◗  在 沉沙地区修建骨干坝，提供灌溉和农村 用于将贫瘠的土地变成宝贵的农田，并分 用水。 配给原来在附近陡坡上开荒的农民。 ◗ 通 过更新造林和草场建设种植树木和灌木  ◗  就 业与劳动生产率。农作物生产的劳动力 约40万公顷，为当地提供经济发展机会， 节约以及农业和畜牧业的多元化发展创造 并减少水土流失。 了新的农业和非农就业机会。在二期项目 ◗ 发 展畜牧业为农户提供了取代不可持续的  中，劳力参与率从70%增加到87%。妇女就 农业生产方式的创收选择，其中修建畜圈 业机会显著增加，尤其是通过项目带来新 30多万平方米，提供牲畜4万多头，包括新 的农业就业机会。 品种绵羊和山羊。在畜牧业和圈棚方面的 ◗  粮 食安全与降低风险。在项目实施之前， 投资改变了造成广泛环境破坏的野外放牧 连年的旱灾使得坡地粮食几乎颗粒无收， 模式。 有时还需要政府为受影响的社区提供粮食 ◗  培 训、技术援助和机构建设活动加强了项 援助。梯田化种植大大减少了粮食产量的 目管理、流域综合治理设计、监测评价、 波动，这在项目实施期间遭遇严重旱灾的 参与式规划以及新技术推广方面的机构能 年份里得到了验证。 力，并促进了科研机构在旱地农业、草场 改良、果畜管理和效果监测评价方面的研 项目示范的发展模式已经推广到项目区以 究与开发能力。 外，并对更广泛的政策和制度改革做出了贡 献。 影响：这两个项目帮助山西、陕西、甘肃和内 蒙古200多万人脱贫，还有更多的人受益于项 ◗  流域综合治理的一体化模式已在黄土高 小 目产生的积极的溢出效应，或是因项目经验在 原其他地区和全国范围采用。黄土高原项 整个黄土高原和中国其他地区推广而受益。项 目使规划制订者和农民群众相信，水土保 目实施期间，大片在许多人看来无法治理的地 持和可持续农业生产两者是相互协调的， 区，生态平衡得到了恢复。与此同时，新引入 事实上是相互促进的。目前，小流域治理 46  农村发展 模式在中国许多地方已是一个比较成熟的 ◗  目倡导禁牧取得了引人瞩目的成果，推 项 理念，得到众多行业主管部门的支持。中 动了整个黄土高原地区畜牧业管理的改 国被公认为小流域综合治理最佳典范国 进。项目期间最重大的创新之一就是推行 家。 禁牧。由于这一做法打破了传统，最初被 ◗  项 目有助于示范国家长期土地使用权政 认为有悖于地方利益而无法实施。但是， 策的有效实施，并为制订和执行地方补 为了保护黄土高原项目种植的林木，这种 充政策提供了帮助。国家关于基本农田 做法在几个辖区内实施，结果植被的恢复 的政策法规适用于项目区新修建的梯 令人惊叹，各级领导随之在黄土高原大部 田，国内机构监督促进了土地使用权的 分地区推行了禁牧措施。到项目结束时， 执行。通过投资果园、林地和灌木种 禁牧得到了很好地执行，使数倍于原项目 植，黄土高原项目还将长期土地使用权 区面积的土地面貌焕然一新。 扩展到坡地。由于土地使用权有了更大 的保障，对土地的管理比以前更加精 世行的主要投入： 心，随之带来的是更高的农业收入，这 贷款：黄土高原小流域治理项目（1994）；黄 使许多地方官员相信应该在项目区以外 土高原小流域治理项目二期（1999）。 进一步加强土地使用权制度。 创新之十七：提高灌溉效率，加强流域水资源综合管理 创新：为提高节水效率，改善水资源分配 ,促进 淮河和海河流域，甚至更为尖锐。尽管这些地 用水户参与，世行在中国率先采用了水资源综 区经济发展成就显著，技术扎实，政治稳定， 合管理途径，包括实行灌溉管理改革，引入流 但严重的水问题却一直存在。中国政府高层已 域综合管理,机构安排和用水者协会（WUAs）的 充分认识到改善水资源管理的重要性，并把它 概念，推行水配额和按量计收水费制度，并对 视为优先考虑的问题。 蒸发蒸腾量（ET）实行管理，以达到“真实节 水行业面临的根本挑战，不只是技术上 水”目的。这些方法的应用，大大提高了中国 的，也涉及机构和管理手段。经济发展较之水 政府在实施综合和参与式方法管理水资源的能 资源管理和环境来说更享有优先权，而且对稀 力，工农业和城市用水效率大大提高，环境用 缺性水资源管理的机制安排和运作效率很低， 水也得以保障。 且是不可持续的。森林滥伐和湿地破坏已使湿 地的天然水流缓冲和蓄水能力有所下降。这就 背景：过去40年里，中国对水资源开发利用， 导致旱季水流减少，而洪水的破坏越显严重。 尤其在防洪、灌溉和水供应与卫生基础设施建 由于地表水过度开发，致使湖泊和湿地干涸， 设方面取得了巨大的成就，对促进经济增长和 环境水流包括外流入海的水量不足。地下水超 满足人民对水的需求作出了重大贡献。 采正在使中国北方地区宝贵的水资源枯竭。其 相比之下，中国在管理水资源，促进社会 结果是水位逐年下降，最后使地下水枯竭，许 经济与环境发展方面的成就，并不能令人满 多大城市地面大面积沉降。剩余的水资源，由 意。20世纪90年代以来，中国面临多方面的水 于城市和工农业污水和污染物排放，其质量日 资源危机。中国的人均天然淡水资源可供量仅 益恶化。因而，用水者在获取满足其所需的水 为世界平均水平的四分之一。在中国北方地 量和水质方面正面临更大的困难，而水环境也 区，可供水量甚至更低些：约为700m3/人。在海 在严重地退化。 河流域（包括北京），仅约为300m 3/人，相当 于世界上最缺水的国家。在中国干旱的北方地 中国与世行的合作：虽然贷款规模不大，但世 区－长江流域以北，问题特别严重。在黄河、 行的分析研究和贷款项目已帮助中国在水资源 47  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 管理方面实现根本性转变。直至上世纪80年代 近各县所采纳。其结果是项目区外组建了 中期，世行支持的项目主要侧重于开发水资源 1500多个用水者协会。 和发展农村基础设施。世行总共支持改造的灌 随后的项目进一步完善了这个概念，并 溉田地接近400万公顷，扩大灌溉面积近100万 呈现出在项目区之外得以大力推广的可喜 公顷。 局面。塔里木流域综合治理二期项目建立 然而，自20世纪90年代起，诸如长江流域 了34个用水者协会。不过，邻近区域的家 水资源管理项目，塔里木流域综合治理项目， 庭供水项目随后采纳了这个理念，建立了 以及加强灌溉农业二期项目等项目，加上灌溉 6500多个用水者协会。塔里木流域综合治 系统的现代化与改进，成功地引入了综合的、 理二期项目通过设立塔里木流域水资源管 参与式水资源管理理念和措施，包括推出新的 理委员会，将这个概念融入流域治理的框 水资源管理模式、短期和长期战略以及政策与 架内。 法律改革等。还致力于促进：（1）建立流域管 ◗ 水配额和按量计收水费制度。由于实行了 理机构；（2）在干渠系统（建立自主管理灌排 灌溉管理改革，水配额和按量计收水费制 区）、斗渠（批量供水公司）和农渠（用水者 度得以出台。按用水量而非按面积收取水 协会）实行改革。 费，这样增强了用水效率，以及灌溉和用 通过水资源项目融资，包括总额为43亿美 水者协会的财务自主权。塔里木流域综合 元贷款投资和分析研究工作，共21个项目，世 治理二期项目成功地采纳了水配额结合按 行一直在协助中国政府进一步实施水资源管理 量计收水费的理念。这个项目的实施大大 创新。每个项目都借鉴了前一个项目的经验， 减少了总的农业用水量（约8亿立方米/ 并通过这种合作，中国政府在加强水资源综合 年），田间水费下降24％。目前，由于灌 管理方面出台了若干新的政策和方案。 溉技术的改进，提高了农业生产率，农场 收入增加29％。最引人注目的成就是恢复 ◗ 通过用水者协会和自我融资的供水企业实 了具有重要生态价值的“绿色走廊”和终 行灌溉管理改革。用水者协会是通过一种 端台特马湖的环境水流。 基于社区的参与式手段，来改进灌溉用水 分配的公平性，提高用水 效率和农业生产率，减少 用水矛盾。运行良好的用 水者协会可以为家庭成员 创造更多的外出打工机 会。因此，用水者协会促 进了中国的经济发展，同 时大大地增加了农户收 入。90年代初通过湖南、 湖北长江流域水资源管理 项目实施，首次向中国政 府介绍有关灌溉管理改革 的综合理念，引入了自主 管理灌排区（SIDDs）改革 措施，包括建立干渠和斗 渠一级的供水公司(WSC)和 农渠一级的用水者协会。 项目在15个灌排区建立了 800个用水者协会。这是个 成功的理念，并很快被邻 在塔里木盆地项目中，农民接受赤眼蜂技术培训（利用生物特性防治棉花病虫害) 48  农村发展 ◗ 真正意义上的“节水”。 世行在实行灌溉用水和采 用水配额制度改革，提高 用水效率基础上，进一步 推出了“真实”节水的创 新，即通过减少蒸发蒸腾 量来减少用水消耗。蒸发 蒸腾量指的是当地水文系 统因土壤表面的蒸发或因 植物蒸腾而失去的水。这 个理念是随节水灌溉项目 上马，于2000年引入的。 如改变作物种植模式，采 取农艺措施和灌溉技术， 蒸发蒸腾就减少。光凭提 高灌溉系统效率，只会导 致水回流减少和耗水上 在塔里木盆地项目中，绿色走廊和台特马湖地区断水30年后重新恢复水流 升。“真实”节水狠抓的 是降低蒸发蒸腾，因为降 低蒸发蒸腾直接减少地表 水和地下水过度开发，并增加非农业和环 启动，世行在2004年引入了水资源与水环 境用水的可供量。 境综合管理的概念。项目旨在通过政策和 节水灌溉项目实施的第二个创新，是采 体制改革，将水资源与水质和环境治理结 取综合节水措施。此措施不仅仅是对排灌 合在一起，并加强横向跨部门的协作和中 系统进行工程配套改造，而且将一系列农 央、省和县级的纵向一体化管理。 艺措施与先进的水管理措施整合在一起， 此综合管理办法强调的是点源和非点 并注重增加单位水耗的产量（Kg/m 3）或产 源污染两者的治理。一项重大创新是引入 值（元/m3）。 蒸发蒸腾量管理概念，将它作为解决海河 ◗ 水资源与水环境综合管理。水资源与水环 流域缺水问题的关键。项目包括通过遥感 境综合管理是将水管理体制改革、水配额 监测蒸发蒸腾技术应用，作出综合蒸发蒸 和按水量计费以及“真实”节水这些概念 腾量估算，并用于项目实施的一系列规划 与水污染治理结合起来，其目的是实施一 和管理工具中。第一个目标是将水资源的 种综合的流域治理模式。这种模式可以改 净取水量降至可持续利用的水平，以提高 善水资源使用的可持续性和地表水、地下 水资源生产率和维持社会经济增长。第二 水的水质管理水平，它需要将技术与体制 个目标是以可持续发展的方式，在包括环 创新和国家、地方各级的全面协调有机融 境用水在内的不同用水者之间来分配和 合在一起。 管理水资源。目前，有16个试点项目县 世行首先在塔里木流域综合治理二期 (市、区)和京津两大城市正在拟订水资 项目引入流域综合管理的概念。项目包括 源与水环境综合管理规划(IWEMPs)，其 建立省级塔里木流域水资源管理委员会的 目标是将净耗水量降至当地水资源可持续 立法工作和实施全流域配额用水。关于可 利用的水平和减少污染影响，以改善水质 持续的地下水管理，世行在华北平原引进 和生态环境。 了可持续水和环境治理计划途径。随着全 球环境基金（GEF）海河流域水资源与水 影响：世行参与的整个过程中一个关键因素 环境综合管理项目（拟于2010年竣工）的 是，支持政府建立一个包括用水户参与的水资 49  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 源综合管理体系。在与世行的合作过程中，中 境水流。此项目已得到中国水务界的高度 国政府取得了许多重大成就： 重视，并正在对诸如海河流域这样复杂的 流域管理产生影响。它对于农业和市政用 ◗ 通过用水者协会实行灌溉改革和参与式水 水者来说也具有深远意义。 管理。用水者协会带来的是公平和可靠的 流域和区域水资源与水环境综合管理 水分配，大量节水，更有效的用水，提高 工作的重点是将耗水（蒸发蒸腾）降至水 农业生产率，降低了农民的风险，提升了 资源可持续利用的水平，同时提高水分生 诸如化肥和优质种子等投入的水平，节省 产率和农民经济收入。海河流域正采用国 劳力，减少了用水矛盾。例如，一个最初 际领先的遥感监测蒸发蒸腾技术，开展基 引入了用水者协会的示范项目，水分生产 于蒸发蒸腾的水资源管理，以实现环境可 率提高了40％以上，作物产量增加高达 持续性。通过分析研究项目，世行正在协 40％，农民的经济收入翻了一番，改善了 助开展全国水权管理系统的专题研究，其 灌溉系统管理的成本回收，以及成功地将 依据是世行倡导并推出的蒸发蒸腾管理概 一系列蓄水、输水和灌溉基础设施与灌溉 念。此外，中国的《全国农业节水灌溉 管理改革结合在一起。成立和发展农民用 规划》正在修改，以便更好地采纳“真 水者协会如今已成为中国各级政府的正式 实”节水理念，乡镇一级正在以综合节水 政策，在2002年国家修订出台的新《水 措施对灌溉和农业实行管理。 法》和2005年由国家发展和改革委员会、 采用综合管理方针，这是一种基本概 水利部和民政部联合发表的政策文件通知 念转变。鉴于持续的社会经济发展、环境 等政策性文件中予以支持。水利部现正在 退化和缺水问题严重这种情况，对于应对 制定关于改革较高一层灌溉管理体制的新 水资源管理挑战的政府部门和学术机构内 政策。 的中国水务界来说，它正在产生广泛的影 ◗ 水配额和按用水量计费。鉴于塔里木流域 响。中国华北其他地区，尤其是黄河流 综合治理二期项目采用了水配额和按用水 域，也在开始采用这些方法。 量计费的办法，使过去的按面积收取水费 进行了较大的变革，产生的结果是：（1） 世行的主要投入： 农民用水量大大下降；（2）水分生产率相 贷款：通过用水者协会改革灌溉管理：黄河流 应提高43％；（3）激励农民投资于改进灌 域水资源项目，关中灌区改造项目，塔里木流 溉技术、较高价值的作物、土地平整和使 域综合治理一、二期项目，节水灌溉项目，加 用化肥；（4）增加水分配的透明度、可靠 强灌溉农业二期项目。 性和公平性；以及（5）农民的平均收入增 水配额和按用水量计费：塔里木流域综合治理 加25％。向按用水量计费的转变，如今是 二期项目，节水灌溉项目，加强灌溉农业二期 中国政府在农民用水者协会发展战略中不 项目。 可缺少的组成部分。最近，中国政府发表 “真实”节水：节水灌溉项目，全球环境基金 了国务院第45号文，该文件将按用水量计 （GEF）海河流域水资源与水环境综合管理项 价和收取水费作为全国标准加以运用。 目。 ◗ 水资源与水环境综合管理。塔里木流域可 水资源与水环境综合管理：全球环境基金 持续流域治理属最佳做法的实例，它带来 （GEF）海河流域水资源与水环境综合管理项 的是：（1）在流域一级实行体制改革，建 目。 立相应流域管理委员会；（2）农业节水量 高达8亿立方米/年，主要用于恢复生态环 50  农村发展 创新之十八：建立国家粮食市场，引入散装粮食装卸 时间：1991－1995年 中国与世行的合作：1991年，世界银行进行了 一项部门研究，即《中国：粮食部门改革的可 创新：为提高粮食营销效率和能力，在中国引 选方案》，该研究评述粮食系统的薄弱环节和 进了现代化、高速散装装卸技术。虽然所涉技 可能的补救办法。此研究的后续项目是一笔 术是很可靠的，且在发达国家被广泛采用，但 10亿美元（世行贷款5亿美元）的投资业务（粮 这些技术却不为从事中国粮食装卸的国内专家 食流通和营销项目），其主要目标是使中国的 所熟知。对当前技术和现代物流系统很内行的 粮食物流现代化，创建一个全国粮食市场，极 国际技术援助咨询专家，与国内设计工程师、 大地减少政府对城市粮食补贴的损失。 施工监理人和项目执行经理结成对口人员。咨 最主要的是，项目的目标是在所有大容量 询专家这种与国内专业技术人员结成对子的做 路线上以散装装卸替代麻袋。铁路和航运路 法，加上大量的培训，建立了本国有效管理国 线上的仓库配有传送系统，铁路和航运装设 家粮食市场的能力。 备以及卸货设施。为有效地利用这类高速设 施，必须在数以百计的仓库设施建造现代筒 背景：甚至到1990年，中国城市人口依然领取粮 仓——过去那些麻袋都平放在仓库中，占用 票，凭此他们才能在政府开办的粮店以十分低廉 了装运设施附近大量的宝贵场地。设计了适 的价格购买大米、面粉和食用油。这些消费品价 用中国的一台底卸式车辆，项目包括建造约 格1965年以来一直未有变动。另一方面，上世纪 2400台这种车辆所需资金。为用好长江航运 80年代生产者的地头价格却大幅上涨。1990年之 功能，委托设计了自动推进的大型驳船。长 前，政府以计划的零售价向城市居民定量提供大 江上游的7个内河港装备了用于散装装载的这 米和小麦产品，而其零售价还不到其收购价格的 些驳船。项目在大连港北边的西咀建造了世 一半，更不到自由市场价格的四分之一。有鉴于 界上最现代化和最大的粮食集散中心之一。 此，政府对这些粮食补贴的财政花费约达480亿 中国的南海岸建造了另一大型集散终端，作 元，即超过政府总支出的10％。 为一个输入铁路走廊的进入点，为弥补中国 项目起始时，在中国运输到任何地方（至 西南缺粮提供服务。 少是县甚至乡镇以外的任何地方）的粮食少之 然而，这些成绩来之不易，强调这一点很重 又少。其想法是每个地方粮食都应自给自足。 要。世行的检查工作主要侧重于保证实现基本的 若非要搬运粮食，则几乎总是由人扛肩背袋子 业务功能和安全规定得以遵守，改进设计以增强 来搬运。仅装卸一辆10吨重的卡车，可能要 效率和灵活性，以及加强基本建设和提升设备质 花好多小时（卡车就这么停着，没有任何收 量。但对许多技术转让，当初是有抵触情绪的， 益）。装载40节车厢的火车，可能要2天的时 其结果是项目实施遇到了困难，造成严重的延 间，火车又是这么停着，没有任何收益。海轮 误。例如，尘土控制与防爆，经改进的玉米干燥 同样是在东北各港口装载一袋袋粮食，最终交 以及经营管理诸方面的国际技术援助起初没有实 运出口或装运到南方，期间滞留也许是两个星 施。采购过程中止将近一年，直到在招标文件中 期，滞留费为2500美元/天。同时，长江那时利 就基本的尘土控制和防爆要求达成一致。虽然在 用的航运能力还不足10％。全中国仅有600辆粮 项目开头几年国内外专家都很灰心，但通过持续 食底卸式车辆，只用于将天津进口的小麦运送 接触的过程，逐渐克服了接受新思想和标准的障 到北京，再空驶回天津。相比而言，那时加拿 碍。全国散装粮食装卸专家的能力得以提高，世 大则有36000辆底卸式车辆。强调地方粮食自 行项目组坚持不懈地强调要掌握基本的适用技 给还意味着，要依赖庞大的（且昂贵的）谷物 术，讲究经营费用效率和功能性以及安全标准， 储备，而非通过国内外谷物贸易来实现粮食安 促进了各个方面的长足进展。作出主要贡献的关 全。据估计，总共需要储存和运输30亿麻袋谷 键技术领域包括： 物。 51  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 A. 传统粮食袋装储运体系 吉林省中转粮库–“草垫”仓库 吉林省中转粮库–装卸麻袋 B. 粮食流通和营销项目引进了新型大容量散装装卸技术 大连西咀粮食集散中心–现代筒仓和传送系统 大连西咀粮食集散中心–装载海运玉米 吉林省中转粮库–钢质筒仓和大直径储粮仓 粮食流通项目引进的新技术 52  农村发展 ◗ 采用合理的规划方法，优化储存规模、装 展中国现代粮食物流体系方面起了关键的作用。 卸率、干燥能力和运输 影响最深的是，项目大大加快了中国（世界粮食 ◗ 推介适用于机械装卸的平底大直径混凝土 主要生产国）从粮食袋装转为散装装卸的过程。 储粮仓和有关布局 如今，在中国所有的省向散装粮食装卸过渡时， ◗ 编制适用于现代粮食装卸法和流程单的机 第一步通常都是参观西咀粮食集散中心以及辽 械和电器技术规格 宁、吉林、黑龙江和内蒙古的现代粮库网络。 ◗ 采用防爆和尘土控制系统 项目在准备和实施期间还支持粮食部门改 ◗ 提高施工、制造和安装质量 革和放宽限制。这些改革包括：（1）取消各级 ◗ 提升干燥机和其他专用设备的质量 粮食价格管制和粮食市场（包括出口市场）的 ◗ 港口的设计要考虑作业的灵活性和将来的 自由化；以及（2）减少政府参与和干预粮食部 发展潜力 门。政府的职责现在主要体现在经营粮食储备 ◗ 运行和维护的培训计划和手册 库和确定生产者最低价这些领域。城市粮食已 完全放开，定量办法和粮票已被淘汰。 影响：项目在硬件方面的实施相当成功。它包 括在中国一半的省份建造了384个粮库，能以 世行的主要投入： 现代化方式储存435万吨粮食，并形成年调运 贷款：粮食流通和营销（1993年） 1800万吨的能力，装卸费用每吨节约55元。西 AAA：《中国：粮食部门改革的可选方案》 咀粮食集散中心现是东北地区吞吐量最大、现 （1991年）；《中国：管理农业变革——粮食部 代化程度最高的粮食转运站。鉴于它有先进的 门回顾》（1991年） 设施，吸引了许多国际合伙人的大量新投资。 规模如此之大的具体实施获得成功，这在发 创新之十九：贫困分析与示范项目相结合，探索和检验农村扶贫新举措 时间：1992年至今 上世纪90年代前，中国扶贫工作是为数不 多的按单一年份计划和由单一部门实施的干 创新：中国政府在其农村扶贫项目中示范和完 预措施，这些措施在那些贫困程度严重的地 善了新的多部门参与扶贫措施。根据贫困研究 区，可持续地摆脱贫困，效果不明显。统计 与分析结果，世行融资的示范项目引进了新的 系统也缺少针对性的、有效的评估贫困人口 面向市场的多部门参与措施。这个措施，改善 分布和贫困原因方法。为进一步推动扶贫工 了贫困瞄准机制，增加了非农就业机会，强化 作，政府希望探讨新的扶贫措施和模式，包 了基本的社会和基础设施服务，并通过扩大地 括更好地瞄准剩余贫困人口。中国政府也希 方参与改善扶贫措施的成效。 望获取更准确和及时的信息，以便了解不断 变化的贫困分布和性质，以及剩余贫困人口 背景：伴随过去25年的经济快速增长，中国贫 的制约因素。 困状况缓解也史无前例。虽然总的贫困发生率 在下降，但是剩余贫困人口的空间分布和经济 中国与世行的合作：过去15年多，世界银行与 特征也发生了根本性变化。 中国政府紧密合作，设计和实施了有助于中国 剩余的贫困人口越来越集中在农村地区， 扶贫成功的创新办法。这项工作的基础是，国 包括边远山区和少数民族地区，以及那些丧失 务院扶贫领导小组/国家统计局和省/地方政府 劳动能力或教育程度较低的家庭。因此，尽管 和世行农村发展网络和发展研究集团之间形成 扶贫工作非常成功，完成剩余贫困人口的脱贫 的牢固的政府－世行伙伴关系。取得成功的另 任务却变得越来越艰巨。 一个关键是综合分析周期，世行融资的贷款和 53  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 技援项目的示范，以及对政策 进程的不断反馈。这个进程始 于1992年的研究，即由世行 和扶贫领导小组共同开展的题 为《中国90年代扶贫战略》的 研究。在这之后是1995年和 1997年实施的西南和秦巴山区 扶贫项目；2001年《中国战 胜农村贫困》的研究报告；以 及进行中的贫困农村社区发展 项目。世行的重要贡献包括协 助：改进贫困监测，引入一种 多部门和多年项目途径，以及 加强贫困瞄准。 ◗  入新的方法以加强中国 引 贫困监测系统。1992年世 四川省越西县彝族家庭 行支持的贫困评估分析了 中国贫困的发生率、深度 和强度；查明了导致贫困 的关键因素；以及就进一步扶贫需采取的 扶贫县设计并实施了这种新的多部门办 行动提出建议。研究的重要建议之一是需 法。项目的重要措施，包括多部门项目模 要强化贫困监测系统。该建议的直接成果 式，扩大穷人外出就业机会，穷人在决定 在随后的秦巴山区项目中明确列入了贫困 为改善其福訨上从事何种活动方面给他们 监测子项目。在世行发展研究集团的技援 更多的选择；其中有许多措施已成为中国 和随后的项目支持下，国家统计局在项目 政府扶贫战略的核心组成部分。 区61个县建立了严密的新贫困监测系统。 ◗ 与 中国伙伴合作，将示范项目的贫困评价  国家一级已采用了该贫困监测系统，且系 结果与教训转化到中国决策者的扶贫方案 统应用范围遍及中国所有592个贫困县，国 中去。从西南和秦巴山区项目学到的经验 家统计局的贫困监测和分析能力有很大提 教训，为有关国家扶贫政策和优先考虑事 高。 项提供信息，包括劳动力流动性，贫困监 ◗ 建 立一个新的多部门扶贫模式，重点是加  测和采用向社区提供选择方案清单的多部 强劳力流动性，作为应对农村贫困的关键 门办法。西南扶贫项目在务实设计和新扶 手段。1992年的研究报告也建议构筑一个 贫措施与方针的实施和评价方面与高层决 解决贫困的多年项目框架。该项研究明确 策者密切合作，并被视为“最佳做法”。 需要对贫困严重的地区的采取多部门办 ◗ 与 对口部门保持长期伙伴关系，根据日益  法。新的办法拟包括支持更多外出就业机 变化的需要分析和经验教训，不断改进和 会，也就是说增强“劳动力流动性”；加 调整扶贫计划。从分析问题到切实实施再 强基本的社会服务，包括小学教育和卫 到扩大规模，重复和不断完善这个周期。 生；更易获得安全饮用水、农村公路和其 2001年的“摆脱农村贫困”研究报告包括 他基本的基础设施；通过对营造梯田和其 对中国扶贫方案的回顾，强调以下两方面 他土地改良的田间投资来加强粮食安全和 的重要性，（1）强化参与式途径，最好包 增加收入，推广更好的种子和耕作法，以 括公民社会，以及（2）不断改进瞄准机 及开展高价值作物和畜产品的多种经营。 制，以更好地惠及剩余的贫困人口，尤其 西南扶贫和秦巴山区项目在西部6省的61个 是边远少数民族社区和残疾人群体。正在 54  农村发展 许多问题 解决方法 这家人父母生病，无 村卫生站可以极大的 法从事农业生产。 改善健康状况，帮助 现金收入又非常之 村民获得基本医疗服 少，因此家人无法糊 务。在最穷的地区建 口，孩子们也无法 立互助医 疗体系是 上学。 一项重大挑战。 在卡斯特山区建立 碘缺乏和其它一些疾病在贫 小型储水系统，可 穷的山区更普遍，也是贫困 以在干旱季节提供 的重要根源和结果。 饮用水，改善卫生 状况。 平兰村的茅草屋 平兰村的新校舍 顶校舍。 竣工后，学生增 加了一倍。 贫困人口中少数民 发展劳动力密集型的小型企业可以提 族群众占很大比 供非农就业机会，也可为当地的农业 重。可耕地非常有 生产带来市场。照片中的工人利用绞 限，交通运输也非 碎的树叶制作蚊香，每月可以挣到 常不便。 450元（相当于50美元）。 一些卡斯特山区的 以村为单位 农业资源都不足以 人工修建石 生产人们足以糊口 坎梯田，可 的粮食。过度放牧 以提高农业 和收集燃木导致山 生产率，但 坡失去了绿色植 成本较高。 被，严重的甚至导 致了环境的崩溃。 中国西南扶贫项目 55  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 进行的农村贫困社区发展项目和正在准备 中国开展的全国贫困调查包括所有国家级 的农村贫困地区项目中的可持续发展子项 贫困县。这个贫困监测系统在很大程度上 目，正在设计和实施这些建议。 仿效和借鉴了西南扶贫项目的经验。” ◗ 促进中国的国家扶贫政策和优先顺序的不 影响：一个重要的经验是，将分析结果与面向 断演变。贫困评估结果和示范项目的成果 实践的、示范创新思想的项目结合起来，这一 为公共决策提供了信息：（1）劳动力流动 点很重要。持久的参与，为在“真实世界”中 成了政府自身扶贫计划的一个重要内容； 不断优化项目设计提供了时间；看得见的成 以及（2）项目证明在中国贫困最严重的 果，引起了决策者的重视，促进了应用和推 地区采取多部门方针是富有成效的，这些 广；以及确定一个框架和协调中心，吸引了外 项目向社区提供了能鼓励参与的多种选 界提供其他支援。例如吸引国际残疾人组织和 择。此外，按照第二份贫困研究报告的建 英国国际发展部基金为新项目设计采取参与式 议，政府已正式从基于县的贫困瞄准转变 方法而融资。 为基于村的贫困瞄准机制，在全国指定了 与中国当局合作进行的分析和试点项目两 148000个贫困村。 者相结合，扩大了对中国的扶贫计划和工作的 ◗ 良好做法的实例为其他发展中国家提供了 影响。这些影响包括： 有益信息。世行与中国合作，包括西南扶 贫和秦巴山区项目，为实施扶贫计划的其 ◗ 加深了对中国农村贫困分布变化，性质和 他国家提供了学习的榜样。2004年5月，世 成因的了解，并提高了贫困监测能力。对 行这些项目的扶贫工作在致力于推广扶贫 西南扶贫项目的评价指出，“西南扶贫项 经验的上海全球扶贫大会上得到了展现。 目开展的贫困监测工作，推动中国建立起 2004年10月，中国政府选定世行为第一个 一个全国性贫困监测系统。1997年以来， 授予“扶贫奖”的国际机构。 56  《国别伙伴战略》支柱1：促进中国融入世界经济 第二部分 展望篇 在 近30年的改革开放中，中国取得了广 泛而意义深远的成就，实现了前所未 有的经济发展。1978年以来，GDP年增长率保 伴战略》（CPS），确立了指导世行业务的五 大战略支柱： 持在10%左右，人均收入增加了六倍。在经过 ◗ 促进中国融入世界经济 几十年的以GDP为核心的发展之后，中国目前 ◗ 减少贫困、不平等和社会排斥 面临一系列新挑战，其中一项重要挑战是， ◗ 应对资源稀缺和环境挑战 如何实现经济增长模式的转变，即从资本密 ◗ 为经济持续高效增长融资 集型工业转向资源消耗较少和国内消费拉动 ◗ 改善公共部门和市场制度 的增长模式，让广大人民公平地分享发展成 果。应对这些挑战的关键在于，采取措施刺 在这些战略重点的框架下，“展望篇”列 激国内消费增长，促进自然资源的有效利用 举了世界银行与中国政府共同探索以新方式 和保护，重视在经济发展中未能充分受益的 应对新挑战的案例。这些案例涵盖各种行动 农村地区和弱势群体的发展。中国如何实现 措施，其中不少是建立在中国与世行过去 与国际接轨，如何应对国内发展不平衡和城 25年合作中积累的经验、知识和关系基础之 镇化持续快速发展的挑战，如何面对自然资 上。篇中部分案例介绍了在中国引入和应用 源匮乏的制约，如何继续推动从出口型经济 的全新发展方式，另一部分介绍了正在进行 向服务型经济的转变，这一切不仅与广大中 和新启动的示范项目，这些项目有可能得到 国人民的利益息息相关，也将对世界产生重 大规模推广和应用，以解决更多的发展问 大影响。 题。鉴于以往的合作经验，许多创新都致力 2006年通过的政府“十一五”规划，将 于通过合作研究、对话和示范，推动系统性 构建和谐社会和落实科学发展观作为首要任 改革，这些改革需要对中国特殊国情的深入 务。“科学发展观”推行的是以人为本的全 了解，而且也不能单靠政策分析或传统的发 面、协调和可持续的发展战略，目的是促进 展投资项目来完成。 经济、社会和人民的和谐发展。在这个新理 尽管针对的问题各不相同，但很多创新都 念的指导下，中国将集中力量实现“五个统 有共同之处，包括支持中国引入有助于协调跨 筹”，即统筹城乡发展，统筹沿海和内陆地 部门和跨地区发展项目的新制度，提高效率和 区发展，统筹经济和社会发展，统筹人与自 改善效果的发展融资新机制，让受益群体参与 然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。简 发展项目设计、实施和监督的新方法，以及监 而言之，中国力求实现更可持续和更加公平 测评价（M&E）新框架。这些创新所采取的方 的发展。 式也有共性，比如在发展项目的设计和实施 为了支持政府“十一五”规划的优先目 中，增加政府和世行团队的上游互动，以及更 标，2006年世界银行集团批准新的《国别伙 加注重采用借款国而不是世行的制度等。 57  《国别伙伴战略》支柱1：促进中国融入世界经济 《国别伙伴战略》支柱1： 促进中国融入世界经济 2 001年，中国政府启动了“走出去”的投资 战略，根据经济全球化和技术变革趋势， 对自身经济发展进行调整。政府简化了外商直 议，由中国和非洲国家轮流主办。2004年11月， 中国与联合国开发计划署共同成立了中非工商理 事会，通过公私合作的方式，支持中国私营部 接投资（FDI）程序，鼓励国有企业、小企业和 门对撒哈拉以南非洲地区的投资。第二届中非 私营企业投资海外。在商业联系不断加深的同 合作论坛会议于2006年10月在北京举行，将中国 时，中国的海外援助项目也愈显突出，这些援 的“非洲年”活动推向高潮。为鼓励中国企业到 助以平等合作、相互尊重、相互信任和互利互 非洲投资，中方设立了中非发展基金，还成立了 惠为前提。作为发展中国家的一员，中国的政 中非联合工商会。 府间金融合作体现了一种伙伴关系，鼓励受援 随着中国对全球贸易、资本和商品市场的 国按照自身的国情实现发展。中国两家政策性 影响日益加大，与全球经济体系的相互依存关 银行，即中国进出口银行和国家开发银行，也 系不断加深，中国有效地参与多边机构和论坛 开始在支持海外援助和投资方面发挥更加积极 活动，中方政策制订者很好地了解其他经济大 的作用。 国，这将是十分重要的。同样，其他国家的政 政府“十一五”规划将继续推行这种合作模 策制订者和民众对中国经济体系的了解也很重 式。中国与非洲的合作源远流长，始于古代的丝 要。在2006－2010年的《国别伙伴战略》下， 绸之路沿线。上世纪90年代，中非关系呈现新的 根据政府的要求，世行通过多种方式支持中国 发展势头。2000年10月，首届中非合作论坛在北 发挥更大的作用，尤其是促进中国参与全球发 京举行。论坛就一系列广泛议题达成共识，并通 展合作和跨国学习，引入认识和评估政策选择 过两个政策文件，即《北京宣言》和《中非经济 和利弊权衡的工具，使中国能够从不断发展的 和社会发展合作纲领》。随后，双方建立了中非 全球一体化中全面受益。 合作论坛部长级会议机制，每三年举行一次会 59  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之一：建立伙伴关系，支持中国在南南合作和知识交流中发挥 更大作用 背景/挑战：过去30年里，中国经济的增长速度 ◗ 与中方合作伙伴共同总结中国的发展经验 位居全球第一，数亿人口摆脱贫困。在迎接经 并向其他国家传播推广，促进中国与其他 济全球化的同时，中国的角色也逐渐从受援国 国家分享自身的知识和经验。世行为中方 转变成其他发展中国家的积极合作伙伴。近年 机构总结中国的经验提供了支持，还可以 来，中国与其他发展中国家的合作不断扩大， 进一步帮助非洲和中国的研究机构和培训 在对外直接投资、贸易和发展援助（包括债务 人员建立直接联系。例如，世行曾经帮助 减免和大规模培训计划）方面做出了重大承 中国总结黄土高原小流域治理项目的经 诺，尤其是对非洲地区18。中国的努力为其他发 验，并与非洲国家进行分享。在研究方 展中国家创造了直接的经济机遇，与中国合作 面，世行正与中方共同合作，对中国成功 同样也为其他发展中国家学习中国丰富的发展 发展的要素进行评估和宣传。 知识和经验提供了新机会。同时，扩大合作也 ◗ 通过远程学习促进中国对南南交流活动的参 带来了新的挑战，比如一些国家对中国自然资 与。在现有合作的基础上，世行将为在南 源需求的关切。 南交流中发挥重要作用的中方机构提供帮 助，使其提高能力并扩大培训合作网络， 中国与世行的合作：在合作过程中，世行与中 其中最显著的例子是中国国际扶贫中心 方一起对中国空前的经济发展和减贫成就进行 （IPRCC）。远程学习是一种经济高效的方 了分析，并与其他国家分享了这些经验。近年 式，能够帮助中方机构扩展网络和互通互联 来，中国与世行不断加强合作，推动与其他发 范围。世行已经开始与商务部对外援助司及 展中国家的经验和思想交流。最近，世行正在 其下属培训机构就南南交流开展合作，协调 与政府探讨如何帮助中国加强海外发展援助计 高层考察访问，并利用远程学习促进减贫经 划。 验的传播。这些机制有助于提高中国在其他 随着中国全球影响力和经济一体化程度的 发展中国家资助的培训和技术援助项目的 提高，以及与其他发展中国家直接合作的不断 质量和相关性。中国一些大学和知识机构 增加，世行准备通过以下途径，进一步促进南 （如清华大学、上海国家会计学院和北京大 南合作，加强与向发展中国家提供直接援助的 学）已经或正在准备与其他发展中国家的知 中方机构合作： 识机构建立合作关系。 ◗ 促进中国政策制订者参与全球发展信息交 流和对话。世行可以为中国的政策制订者 提供有关减贫战略（比如哪些措施有效， 哪些无效及其原因）、债务可持续性和发 展援助最佳做法方面的跨国数据和信息， 并与他们分享有关非洲国家发展需求的分 析和经验。 ◗ 支持中国进出口银行更多采用新的国际做 法，提高其优惠贷款的发展援助效益。在 项目 /实践者层面，世行可以在多个领域支 18 根据中国商务部的数据，截至2006年12月，中国 在非洲的投资总额达到62.7亿美元，帮助49个非 洲国家完成了720多个重大工程。此外，中国还在 2004年5月26日全球扶贫大会在上海召开 各领域为非洲培养了14600多名人才。 60  《国别伙伴战略》支柱1：促进中国融入世界经济 持中国进出口银行和其他对外投资机构的 影响。通过从国际视角分析中国经验，将中国 知识交流和能力建设活动，包括采购、财 经验与非洲发展中国家的国情相结合，介绍目 务管理、环境和社会安全保障政策的国际 前国际上对援助效益关键因素的认识等，世行 标准；有关反洗钱的国际做法；以及基于 能够帮助中国提高其海外合作和能力建设项目 结果的项目设计、评估、检查、监测和后 的质量和影响。 评价工作。 潜在影响：世行帮助负责国际合作的中方机构 和网络加强能力建设，这可能产生巨大的潜在 61  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 《国别伙伴战略》支柱2： 减少贫困、不平等和社会排斥 过 去25年来，中国在减少极端贫困方面取 得了令人瞩目的成就。 尽管减贫成绩突出，但中国的剩余贫困人 保障服务，并通过鼓励区域合作互助，推动 城镇化进程，发挥城市群在发展方面的带动 作用等方式，促进区域协调发展。中国政府 口数量仍然在世界极端贫困人口中排名第二， 再次表示，力争到2010年从根本上改变全国 仅次于印度。一些评估研究显示，随着贫困率 14.8万个重点贫困村的落后面貌。为了保证 的下降，中国消除剩余贫困的任务变得更加艰 这些宏伟计划的实施，政府将从三个主要渠 难，收入不平等现象也有所增加。 道安排大量扶贫资金。 为了解决这些问题，政府“十一五”规 世界银行集团支持政府为那些参与经济增 划致力于重新调整经济结构，转向资本需求 长能力有限的农村和城镇贫困人口提供生计保 较少和创造就业更多的部门，同时提高重要 障，同时为那些能够参与经济增长的群体提供 服务的可及性，这包括建设社会主义新农 能力建设和机会。下文案例介绍了世行与政府 村，实现农业现代化，推进农村体制建设， 部门合作引入新方式的领域，以帮助政府消除 改善农村基础设施和服务提供，增加农民收 绝对贫困，改善贫困人口的能力和经济机遇， 入等。政府还致力于改善教育、卫生和社会 促进农村剩余劳动力向城镇转移。 63  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之二：加强地方公共财政，改善服务提供水平 背景/挑战：在 “十一五”规划和建设社会主义 之间的一致性，从而可能削弱问责制和效果。 新农村政策的指导下，政府推出了许多新规划， 另外，范围狭窄的干预措施无法加强监测评价 涉及农村义务教育、农村卫生、社会保障和各类 能力，而提升这种能力又十分必要。目前的体 小型（村级）基础设施建设等领域。在实施方 系是依靠单个实施机构对大量数据进行监测， 面，中央和省级政府主要依靠传统的发展项目， 由于缺乏信息共享，缺乏统一定义和方法，使 针对具体发展问题或特定地区，将创新和专项转 这个体系呈分散状态，影响了信息的可靠性， 移支付资金以项目形式逐级落实到各级政府。 也影响了综合规划和预算。在分散的监测体系 虽然中国设计和实施此类项目的能力已大 下，对政策、规划或部门绩效的全面评估很少 有提高，但世行最近的研究报告探讨了如何改 到位，或是仅仅局限于中央（和省）一级。 善政策制订者、服务提供者和公众之间的责任 关系（见图8）。尤其是，在效率和效果方面， 依据/说明：通过一揽子补助推行一体化或基于 这种主要基于项目的方式受到行政架构和政府 部门的方式，有助于提高中央政府社会主义新 间财政体系的制约，也受到此类项目、职责和 农村建设资金的效率和影响，并加强服务提供 资金层出不穷的影响。如今，县、乡级政府由 的责任关系（见图9），尤其是中央 /省级政府 于失去农业税费收入，更加依赖于中央转移支 与地方政府之间的关系。 付资金，其中主要是专项转移支付，而且它们 面临着无力解决但又不断增加的多重任务。这 中国与世行的合作：世行可以根据其国际经 在一定程度上造成地方预算和财务管理程序不 验，帮助中国试点农村发展融资的新方式，提 完善，导致地方政府的激励机制与国家的优先 高农村发展项目的有效性。在现有农村发展项 重点不完全相符。 目的基础上，世行和中国可以共同合作，引入 因此，特定项目在提升地方政府绩效方面的 新的规划性贷款项目，为农村地区的公共物品 作用不再像过去那样明显。在80至90年代期间， 和公共服务筹措资金。 世行贷款项目往往是一种“上级转移支付”， 建立与严格透明的监测评价体系相结合的 对于县、乡一级的管理有着非 常重要的影响。目前的规划或 项目，无论是国家专项拨款 的“三农”项目（即解决中国 图8：问责制度的五个关系层面 的农业、农村和农民三大问 题）还是世行项目，在地方上 都要与很多同类项目竞争。其 授权 结果是，对项目的关注减弱， 项目倾向于仅在主要执行机构 的一个狭小范围内创新，而不 融资 参与者 （委托人）， 责任方（代理人）， 是提高地方政府在整个行业或 包括客户、 绩效 包括政策制订 整个公共管理领域的能力。 公民和政策制订者 者和提供者 专项转移支付不断扩散的 另一个后果是，它不利于改善 信息 对地方政府活动的监测和评 价。在相同或相似地区同时开 执行 展若干个项目的情况下，针对 某项干预措施的监测评价体 资料来源：摘自世界银行报告（2004） 系无法确保资金与实施内容 64  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 图9：公共服务提供的问责关系（世界银行报告，2007） 高层政策制订者 服务提供者 框架/法规 公众参与 框架/法规 对上责任 （目标/指标；监测；财政转移支付；任命） 地方政策制订者 对下责任 对上责任（目标；资金；监测；任命） （“国家权力”； 磋商） 服务提供者 对下直接责任（参与） 农村居民/公共服务使用者 资料来源：世界银行 (2007), 摘自世界银行 (2004). 部门补助制度，是帮助中国实施农村发展宏伟 力加强各类农村发展转移支付资金的整合。这 战略的一项有效创新。在基于绩效的有条件一 种制度可以通过提高干预措施的可持续性，减 揽子补助的设计方面，世行从各国积累了丰富 少对地方配套资金的要求，示范能够产生更好 的经验。这种方式可以使地方政府与中央政府 效果和加强地方行政能力的做法等途径，增加 的激励机制保持一致，比多个小项目的做法成 大规模转移支付资金的影响力。 本更低，因为每一个小项目都需要进行独立的 推行一揽子补助的另一个关键因素是加强 设计、评估、实施和监测评价。这种方式也更 监测评价体系，至少是在整个部门对政策和干 加注重实现和评估最终结果，同时又在实现这 预措施进行全面的监测和评价。对绩效指标的 些结果方面给予各省和各部门更大的灵活性。 定义和审核有助于更好地配合政策重点，信息 有效推行一揽子补助的前提条件是将责任 共享和信息公开能够加大信息的利用和可靠 落实到恰当一级政府，世行最近完成和正在进 性。中国拥有强大的评估能力，主要集中在大 行的有关农村公共财政和公共服务的研究，为 学和研究机构，这种能力是改善政府尤其是地 这种创新建立了基础。例如，分析显示，县一 方政府决策能力和决策信息的基础。 级承担的任务过多。一方面，某些部门的融资 （和其他）责任可能要移交给上级政府，如医 潜在影响：通过引入这些方式，中国能够极大 疗和社会保障，也可能包括教育；另一方面， 地提高农村公共财政和服务提供的效率和效 小型基础设施或其他社区服务要提高成效，就 果，其潜在效益包括： 应该将设计和实施的主要责任下放给社区。在 这方面，政府可以利用世行试点一些新方法， ◗  善政府投资的农村服务。由中央政府负 改 对各类农村发展转移支付资金进行整合。其中 责规划在乡、村一级实施的专项活动，这 一部分影响已经开始显现，例如，政府正在努 种模式增加了业务成本。将资金分配给地 65  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 方有利于资金的更好利用，对实现地方和 能部门和不同层级政府负责管理诸多农村 国家的优先重点都有好处。 发展项目，将带来高额的行政管理成本。 ◗  加 强地方政府问责制。管理和监测一个在 通过有效整合，资金筹措、监测评价和规 全国各地成百上千个村实施的农村发展项 划实施都可以得到简化，而且行政成本特 目，这本身就是一项艰巨的任务。如上所 别是地方行政成本将大大降低。 述，如果在相同的地区同时实施其他项目 或规划，那么通过基于具体干预措施的监 世行现有/规划援助项目：目前的世行项目已 测评价体系所建立的问责制就会受到削 经开始对不同的规划和项目资金进行整合。例 弱。采用基于部门的方式，将一揽子补助 如，长江珠江上游水土保持项目同时利用了国 与地方能力建设活动相结合，并建立衡量 内规划资金和世行贷款资金，正在准备的生态 部门整体绩效的监测评价体系，则有助于 农业项目也计划采取同样做法，这些项目能够 加强问责制度。这种方式并不是主要依靠 带来有益的经验。但是，这些项目的整合范围 中国的个人负责制度，而是建立一个透明 仍然比较狭窄，主要局限于实施机构内部。在 的机制，将业绩与地方政府获得的资金或 必要的制度、监测评价体系和能力建设活动到 承担的责任相挂钩，从而对政府规划实施 位的情况下，对更多资源进行整合，并转移给 产生相辅相成的作用。 省、县和村一级，将会产生更大的效益。 ◗ 降 低服务提供和业务成本。由多个不同职  创新之三：促进参与社会主义新农村建设 背景/挑战：国际经验表明，公民的参与可以 义新农村”仍然面临严峻的挑战。应对这一挑 极大地提高发展项目的效果。经验同样表明， 战需要解决一系列行政管理、技术、财政和社 丰富的技术知识以及政府的支持是确保人民参 会方面的制约因素，这样“整个社会才能被调 与不可或缺的因素。征询意见的方法和对地方 动起来积极参与”19。鼓励公众参与已经成为共 机构的扶持可以有效地激励地方表达需求，这 识 20，而中国最近出台的2007年一号文件明确 是改善地方政府有效回应多样化服务需求的前 呼吁“在农村社会管理体系和机制中引入新思 提。要加强地方政府的问责制，加强信息交流 想”。 是关键。 参与式发展无疑可以鼓励公民扮演更积极 中国尽管从总体上实现了巨大的进步，但 的角色，而地方政府也需要在转变中发挥主导 是在很多农村地区减贫的任务仍然相当艰巨。 作用，积极向社区推广应用参与式方法，同时 广为关注的问题包括资金没有落实到最贫困的 培养更好的服务意识。政府可以通过政策改革 偏远地区；扶贫项目没有解决当地最为迫切的 和能力建设活动相结合，来克服障碍，促进公 需求；缺乏激励地方公民表达他们需求的机 民参与。 制，往往他们处以被动状态；还有地方政府机 构在做出决策和控制资源使用时缺少应有的公 众问责制。 19 “十 一 五 ”规 划 强 调 建 设 “ 社 会 主 义 新 农 中国政府通过《中共中央国务院关于推进社会主 义新农村建设的若干意见》（2005年12月31日） 村 ” 。 目 前 ,  鼓 励 社 区 参 与 被 政 府 认 为 是 实 来推广有关构想。最近颁布的题为《中共中央国 施“以人为本”发展战略不可缺少的重要因 务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新 素。为了解决低收入和未能公平获得服务的问 农村建设的若干意见》的2007年一号文件重申了 这个构想。 题，中国政府推行了一系列财政和行政措施， 20 例如，2007年一号文件要求“健全村党组织领导 其目的就是要增强地方政府应对地方需求的能 的充满活力的村民自治机制，完善村务公开制 力。但是，在各县、乡和村各级 ,建设“社会主 度，促进农村基层民主健康发展”。 66  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 依据/说明：如果能加大力度推广社区在参与发 种社区主导型发展模式（CDD）在中国的可 展项目计划、设计、实施和监督方面的成功经 行性。同样，水利部也正在甘肃对社区参 验，中国就有机会进一步提高扶贫成效。 与小流域综合管理的新方法进行试点。 ◗ 设计和示范改进自然资源管理，实现对资源 中国与世行的合作：在中国和世行合作支 开发收益更公平分配的办法。在林业项目 持中国农村发展的总体框架中，世行可以 中，社区共管的试点进一步激励人们进行森 帮助中国政府解决两个至 关重要的社区参与问题： (1)通过鼓励地方民众明确表达 自己的需求和偏好，以及政府 应负的责任，来加强地方政府 响应民意的能力；(2)通过增强 地方的能力，建立激励机制来 鼓励民众积极参与发展进程。 世行目前正在进行的或计 划进行的旨在协助政府应用参 与式方法的创新措施包括： ◗ 识别和推广支持农村协会 发展的示范经验和做法： 世行的项目活动正在鼓励 建立运作良好的用水户协 会（有效和可持续地管理 地方供水体系），农民专 业合作社（让农民有能力 广西村民在世行项目协助下自主选择、设计和修建蓄水池 组织起来进行更高效的生 产和营销活动）以及社区 供水、环境卫生和健康教 育委员会（推广综合性的 社区措施，解决供水和废 物处理问题）。 ◗ 示范新的农村公共投资和 服务体系，给社区居民在 地方发展，利用财政收入 支持重点领域发展和负责 项目实施等方面更大的决 策权。这种示范拓展了中 国过去实施诸如提供信息 和征询意见等参与式方 法，它将政府投资项目的 采购和财务管理权力交给 了社区。国务院扶贫开发 领导小组和国家民族事务 委员会正在（或将要）实 世行项目中广西农村妇女在地下水源处清运石头，该项目支持当地社区负责购买、安 施的示范项目，将检验这 装和管理水泵 67  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 林和自然资源的有效管理。关于贫困和环境 潜在影响：参与式发展方法将为中国带来巨大 关联的研究也帮助制定了以激励机制为基础 的影响。最直接的是，参与式发展模式可以通 的“贫困与环境关联分析方法”，从而改善 过更好地瞄准大众需求的公共投资和服务，显 扶贫项目中的资源有效管理问题。国家民族 著提高公共投资的成效；可以引导来自社区的 事务委员会和世行正在研究实现少数民族地 更多资金和其它投入；可以通过社区采购来降 区资源开发收益的公平分配的办法。示范设 低成本；还可以通过改善财务监控和提高透明 计的一个重要方面就是确保少数民族社区和 度来减少资金配置不合理现象。此外，中国和 地方政府能利益共享。这些示范活动跨越了 国外经验表明，鼓励参与可以在地方政府和公 传统的世行贷款活动的各个行业部门。其中 民间建立更加紧密的联系，从而提高政府的工 一个共同点是更加关注参与式发展方法来促 作效率，减少潜在的社会不稳定因素。 进制度改革。 创新之四：控制卫生服务费用，实现政府卫生资源配置影响最大化 背景/挑战：“十一五”规划强调要改善对农 预和大病治疗给予补偿的模式。最佳的模式可能 村人口的社会服务提供。为实现这一目标，中 是几种支付方式的结合。目前一些新农合制度已 国政府决定到2008年将新型合作医疗覆盖所有 经开始结合使用按病种付费，例如诊断相关组和 的农村地区。实现这一目标将减轻农村居民经 按人头付费。以按人头付费为例，村医和乡镇卫 常面对巨额医疗费用的压力。这些都是提高农 生院按照参合人员数量获得补偿，每个参合人员 村人口对卫生服务可及性的重要步骤，特别是 对应的补偿标准根据其年龄和性别有所差别。 对于那些因重病需要住院的患者而言。但是， 预算应当按照病例数来确定，而不是象现 政府对需方采取措施的同时也必须要尽快控制 在这样，根据人口和病床计算，这也是混合支 供方不断上升的医疗费用。否 则，政府虽然对保险制度增加 投入，但可能不会达到改善健 康的预期效果。 依据/说明：降低服务费用的方 法之一是减少提供不必要的服 务。这要求对供方支付方式做出 相应改变。中国目前按服务项目 付费的模式使得供方有动力诱导 需求，因为这样能给他们带来更 高的利润，特别是在药品和高科 技服务项目上。然而，社会期望 将这种模式转变成一种供方只提 供人们需要的、社会能负担得起 的服务模式。 政府需要引入的创新是改 变按服务项目付费的模式，转 向主要通过预付制对供方提供 的基本医疗服务、公共卫生干 卫生院病人检查 资料来源：卫生部国外贷款办公室 68  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 付模式可能体现的特点，至少 在医院中能够实行。其目的是 确保供方对患者进行恰当的诊 断，提供治疗服务，得到合理 的支付，而不是通过开药和化 验收取过高的费用。这种转变 不可能一蹴而就，一些服务至 少在一段时间内，仍然会继续 应用按服务项目付费。 政府为保护患者利益，控 制不必要服务的提供，可以采 取的另一项措施是实现医疗服 务购买和提供机构分离。这一 措施在很多国家都有广泛应 用。“购买方”负责评估人群 需求，确定能够提供满足需求 的、足量的、质优价廉服务的 迎接新生命 资料来源：卫生部国外贷款办公室 供方，监督供方绩效，并采取 预付制方式支付。这种安排能 保证在服务供方接待的是一个 知情的“客户”，而不是一无所知的患者。 集国际经验，为中国项目提供借鉴。但是，试 购买机构应同监管供方的政府部门实现机 验的方法必须适合中国具体国情和项目省的具 构分离。可以是设在省卫生厅内的一个办公 体情况。对试点进行仔细评估将是项目的重要 室，或者是独立于地方卫生局的一个机构，但 组成部分。试点中的一些成功做法可以在政府 要对地方卫生局和财政局报告。两种情况下， 目前的卫生改革中进一步推广。 购买方都可以寻求上级政府的技术支持。购买 方还应建立问责制，保证政府在卫生方面增加 潜在影响：通过上述方式降低费用可能产生两 的投入能够带来更好的健康产出。购买机构需 个重要影响：(1)这些方式将有助于保证政府 要卫生服务和卫生筹资方面的人员。新农合和 将来对卫生投入的大幅增加能够产生更好的健 基本医疗保险可能有这方面的人才。 康产出，而不是仅仅增加供方的收入。(2)由 购买公共卫生服务可以与购买其它基本卫 于很多调查显示大病是导致农村贫困的一个主 生服务和大病医疗相结合，也可以单独进行。 要因素，因此降低医疗费用将能够为政府实现 第二种情况下，政府可以考虑国家疾控中心作 减贫目标做出很大贡献。如果政府筹资能够用 为购买机构的候选单位。或者，国家疾控中心 于“提高”新农合的大病补偿水平，那么产生 可以作为购买机构的顾问，或合作伙伴，面向 这些影响的可能性更大。 广大人群（可能不包括个人）提供公共卫生干 预。 世行现有/规划援助项目：上述创新思路主要源 于世行刚刚完成的农村卫生分析咨询活动。如 中国与世行的合作：世行与其在卫生部的合作 上所述，这些创新首先要在农村卫生项目的几 方将在拟开展的农村卫生项目中选取项目省中 个县中进行小规模试点。如果创新方法取得成 的几个县，对上述想法进行试点。世行可以收 功，政府可以在其他地区进一步推广。 69  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之五：提高职业技术教育质量，适应劳动力市场需求 背景/挑战：在过去的十年里，中国经济的年 （3）通过鼓励企业开展对职工的培训和增加民 平均增长速度几乎是10%。国家对技能的需求 营机构的参与来促进职业技术教育资源的多元 很强烈，尤以沿海地区为甚。在学校多学习 化；（4）各级政府要增加对职业教育与培训的 一年得到的社会回报从1988年的4.0%上升到 公共投入。 2003年的11.4%。尽管中国已经成为全球制造 业中心，但是中、高级技能人才只占全国技术 依据/说明：为了保持经济增长和消除贫困，必 工人的1.5%。相比较而言，根据德国教育部的 须提高中国的职业技术教育与培训体系的质量 资料，他们的高级技能人才占全部技术工人的 并使之更加灵活以适应市场需求。应当引入国 35%。 际基准来衡量质量，用分享机制吸收利益相关 满足对技能人才的需求已经成为维持经济 者参与政策和策略的制定，从中央政府、到省 增长和消除贫困的关键问题。从世界银行最近 和学校的系统化学习，并尝试用开发培训市场 对贫困的评估中得知，生活在贫困线（每天1美 的手段和方法来提供改进效果的机会。 元）以下的家庭中，只有2.5%的家庭中成年劳 动力接受过9—12年的教育，而16%的家庭中成 中国与世行的合作：世界银行准备支持中国政 年劳动力只接受过不到6年的学校教育。义务 府大力开展职业技术教育，试点基于学校的改 教育阶段后的教育还包括职业技术教育，而职 革和创新，加强政策分析和评估能力，支持在 业技术教育正越来越成为要在制造业和服务业 富裕和贫困的县、市、省之间建立协作关系， 获得高附加值和高收入的城市工作的切实可行 并在全国范围内传播相关知识。具体地说，世 的途径。中国职业技术教育中的学生有80%— 行与中国政府可以合作支持下列创新： 90%来自农村，其余来自城镇困难群体。农村青 年和城市困难人群可以通过接受职业技术教育 ◗ 由  政府和行业共同参与建立省级培训管理 摆脱贫困。 机构。被培训者的数量和质量应当对政策 自从引入市场机制后，中国政府已经进行 开发和培训资源分配产生影响。该培训机 了实质性的努力，改进过去不完备的、供给驱 构应吸收包括培训提供方和获益群体在内 动的职业技术教育与培训体 系。但是在政策层面和实际操 作层面之间还存在着很大的差 距。部分原因是历史上长期不 重视职业教育，造成了该体系 的薄弱，表现为课程落后、学 校管理能力不足、教师学历不 够、质量保证机制欠缺等等。 此外，在公办和民办培训机构 的地位作用上也存在问题。 中国政府很重视这些问 题，并采取了措施。在第十一 个五年规划中，明确提出要大 力发展职业技术教育，并强 调：（1）加强校企结合，发展 实践导向的职业教育；（2）促 进跨地区的教育公平，为低收 入学生提供更多的财政支持； 学员接受技术培训 资料来源：山东省烟台汽车学校 70  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 的利益相关方共同整合职业技术教育与培 格框架进行分析，以获得保证竞争力的基 训体系，以协调培训资源的配置和流向。 准。 世行也支持各省使用培训券购买公办或民 ◗  在 省一级，对新入学的普通中学和中等职 办机构的培训服务，以激励培训市场的发 业学校的学生进行认知结果的抽样基线测 展。与此同时，支持教育部开发规范民办 量，在这些学生毕业时再实施一次同样的 培训机构的指导性纲领 。 测量。所使用的工具是国际测试卷，这样 ◗  通 过支持在中央级部委、省、用人单位和 能确保所有学生具有能掌握在迅速变化的 学校之间的合作，来开发模块式、能力本 工作场所需新技能的基本认知能力。 位的课程以提高培训质量。该课程应使用 ◗ 在 学校一级，利用毕业生跟踪调查掌握毕  行业标准并与国际经验吻合。 业生分行业的就业情况。将跟踪的结果公 ◗ 配 合中央和省级教育主管部门建立示范学  布在网站上，提供给新生作为市场信息， 校：（1）实验并实施模块式、能力本位课 使他们可以根据这些信息做出专业学习的 程；（2）支持能力本位的教师和校长培 计划。 训（例如指定行业的培训和海外培训）； ◗  通 过定期的研讨会在全国范围内传播研究 （3）通过行业参与建立学校管理的有效机 发现和取得的经验教训。 制；（4）学校质量管理的创新试点。例 如，以工作分析为基础，开发培训专业、 潜在影响：项目可以通过下列措施获益：（1） 制度规范、设备清单标准、教学材料、学 在主要行业领域用行业标准在质量保证框架内 生技能评估和实践阶段的测试。在做教师 开发能力本位的课程；（2）对学生的认知技 专业发展和课程评估计划时也应考虑上述 能和职业标准进行国际比较分析以找到基准； 因素。 （3）进行对职业技术教育与培训领域的财务分 ◗  通 过支持在富裕和贫困的县、市、省之间 析工作，开发培训市场；（4）试点使用培训 建立协作关系促进教育公平。例如，给贫 券并建立培训的管理机构；（5）推动行业与 困地区的校长和教师到指定示范校参加教 公办、民办培训机构之间、中央与地方之间、 学并得到发展的机会；通过合作项目为最 以及东部、中部、西部之间关于国家政策的对 后一年的贫困地区学生提供在示范校实训 话；（6）提供有关就业前景和收入的市场信 的机会；将项目省的教师派到贫困县、省 息，帮助学生做出明智的选择。 去任教等。 世界银行的国际经验使之处于不可替代的 ◗  支 持政策分析、监测和评估。通过分析， 位置，在上述活动中，世行可以给省一级提供 研究两个关键政策问题：（1）中职和普通 最好的技术知识，而这些活动会对国家的大政 中等教育的比例多少为合适？（2）在当前 方针和投资框架产生潜在和不可忽视的影响。 迅速国际化和技术快速发展的形势下，如 何建立一个有效的职业技术教育与培训体 世行现有/规划援助项目：世界银行资金支持了 系？利用监测和评估发布涉及下列干预结 两个职业教育项目和一个劳动力市场发展项目， 果的政策： 这些项目对政府出台相应政策促进职业技术教育 ◗  在中央一级，开展下列活动：(1)对公办和 发展起到了作用，这些发展表现在由供给驱动向 民办培训机构的普查，调查培训机构的专 需求驱动转变、资源和培训机构的多样性、以及 业和课程、培训资源、资金的使用以及内 职业标准的开发。2006年，国务院批准在广东、 部和外部效益；(2)对企业调查，了解企业 山东和辽宁开展一个新的项目，为其余省市起示 对培训质量的评估；(3)在主要专业开展对 范作用。项目准备工作正在进行中。 课程的国际比较分析，并对不同国家的资 71  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之六：引入农村－城市土地转换和征地安置新模式 背景/挑战：中国近期城市经济的快速增长和 用效率——这正是很多中国二级城市的典型模 大规模的农村务工人员进城导致住房、服务业 式。 和制造业对土地需求加大。这导致了土地资源 另外，土地的实际市场价值和政府支付的 进一步的稀缺和城市土地价格的急速飙升。为 价格存在差距，这将可能造成政府和农民之间 了应对这一挑战，中国各城市都在扩张自己的 的社会冲突。在现有的法规中，征地的补偿金 版图，将城市边缘的农村土地征用为城市用地 是根据农业生产力来计算的，通常都比土地城 （见图10）。尽管这样做可以保证可持续的城市 市用途的实际市场价值低数倍。还有，因为补 发展，但是要应对这一挑战我们还需要采取新的 偿金是经由农村集体转付，所以必须要保证农 农村－城市土地转换和征地安置补偿措施。 民能真正拿到钱。 目前，中国农村土地的所有权归国家所 城市的土地是有限的，但是对土地的需求 有，而农村土地的使用权由农村集体所有。近 却在不断增长。一旦将来放松对户口的限制， 年来，中国强化了城市和农村的家庭土地使用 需求的增长将更加迅猛。因此政府就很有必要 权。但是，按照中国的《土地管理法》规定， 确保农地城市流转的程序更加经济合理，更能 只有政府有权向农村集体征用土地并向私营部 实现社会公平，并且规划更为完善。有鉴于 门销售土地使用权。 此，成千上万的城市边缘地区的被征地农民的 政府对土地使用权的垄断，再加上土地市 经济和社会安置问题，以及怎样让他们融入城 场竞争缺失，使得城市土地利用决策的动机不 市经济发展的问题就成为了首要工作重点。 纯。结果导致一些城市政府在未进行合理规划 和长期经济发展研究的情况下，急功近利地开 依据/说明：为帮助中国解决农地城市流转的问 发新城市用地。基础设施资金不足促使城市政 题，世界银行正在通过最近批准的由世行贷款 府为减少眼前的建设和资金需求，开发和销售 的四川城市发展项目（SUDP）与中国政府试行 现有主干道沿线的土地。这种做法引致了城市 一个新的征地和安置体系。在农村用地转为城 的带状发展，延长了来往距离，影响了市内交 市用地的过程中，这个项目应用新的模式将农 通，增加了基础设施维护费，还降低了土地使 村居民安置在绵阳市(见图11）和遂宁市的新开 发城区。项目的目标就是顺利 地推动中国农地城市流转的进 程。 图10：中国城镇化发展趋势 四川各城市，如绵阳和遂 宁，所面临的主要城市问题就 是空间有限、人口密集和缺乏 60% 基础设施发展资金。正因为如 55% 此，各城市的发展呈线型，主 50% 要是沿着现有主干道和涪江流 45% 域地区带状发展。四川城市发 40% 展项目通过在更完善合理的空 35% 间规划和强化城市土地管理的 30% 基础上，增加基础设施投资来 25% 解决这些问题。其目的是通过 20% 发展开发区来整理新旧城市土 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 地。这些开发区可以用于公共 资料来源：《中国统计年鉴》（2005） 或私人用途，如建造私人商业 住房等。项目的目标是通过有 72  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 效的使用现有土地，刺激增长 图11：绵阳城市发展规划 和发展，同时避免主干道和河 流两岸出现带状发展。虽然项 资料来源：Alain Bertaud 目最初的目的不是直接解决中 国混乱的土地价格体系，但 是，该项目将能通过新模式来 改进农村－城市土地转换程 序，还能为未来的土地政策改 革提供有价值的信息和数据。 中国与世行的合作：四川城市 发展项目将通过在更完善的空 间规划和强化城市管理的基础 上，增加基础设施投资来解决 项目城市面临的挑战。该项目 将开发和整理新旧城市地区， 改善城市交通网络和污水处理 系统，美化公共景观。项目会 通过以下方式改进土地流转的 程序： ◗ 将当地城区开发和基础设施投资作为城市 （3）优化现有和未来的基础设施资产； 总体规划的一个内在组成部分。这些计划 （4）信息技术在城市规划和管理中的应用。 有以下共同特征：（1）改造旧城区尤其是 ◗ 世行的项目团队已经投入到城市规划审核 城市中心旧城区；（2）改良和整理现有城 工作，土地需求评估工作以及包括透明补 市用地中未充分利用的土地和农业地块； 偿支付体系在内的综合安置行动计划的制 （3）改善城市内部的交通网络：（4）改 定工作中。通过该项目，世行将对项目的 善城市环境条件。 实施，特别是安置计划的实施密切监控。 ◗ 进行充分的需求分析，保证城市开发计划 监控将持续到世行贷款支持的基础设施建 能反映实际的城市发展要求，并选用最经 设完成后七年，直到开发的城市用地投入 济的发展方案。 实际使用为止。同时，四川城市发展项目 ◗ 制定创新的安置和土地补偿框架。例如， 贷款也将用于支持由外部独立机构对征地 项目会采用综合补偿计划，通过给与终生 和安置活动进行监测和评价。 补偿补贴来重新全面恢复受影响群众的生 ◗ 监测和评价。为保证对知识、地方学习和 计；在项目地区，提供改善后带可销售的 能力建设的整理编撰，世行项目团队与省 土地使用权的住房用地（以前农民在集体 项目管理办公室和项目城市紧密合作，对 土地所有制下占有土地和房屋，因此这项 农地城市流转程序进行监督并整理成文。 政策对他们来说非常诱人）以及城市户 监测和评价将集中针对项目的社会和经济 口。拥有城市户口就意味着能得到更优质 影响，以及项目对城市发展格局的影响。 的社会服务和福利。此外，支持更集中、 监测和评价将作为项目定期监控，特别是 更综合的飞地开发模式取代目前普遍流行 项目中期评估及项目完成报告（ICR）筹备 的带状发展模式，减少城市长期发展对征 的组成部分。 地和安置的需求。 ◗ 在中国推广。该项目能全面解决城市规 ◗ 支持项目城市建立以下机构能力：（1）城 划、地方经济发展和社会问题。其中的一 市规划和管理；（2）提供基础设施服务； 些创新特色已经受到广泛认可，并引起了 73  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 和广泛的网络及中国政府的支 持，这一新模式将可以应用于 中国其它城市甚至世界其他国 家的农地城市流转中。 潜在影响：四川城市发展项目 在农地城市流转和安置补偿问 题上使用的新模式，将对地方 经济发展，城市规划，以及农 民在经济上和社会上融入城市 发展并享受应有的福利等产生 深远影响。这些措施有助于实 现城市的可持续发展、土地资 源的合理使用、充满活力的经 济增长和公平的社会进步。 四川城市发展项目办公室工作人员现场考察 该项目的意义在于，中国 相对落后的西部地区中的项目 城市，都开始主动对城市化进 程进行专业而有效的管理。发 展中国家常常可以见到这样的情况，城市的周边 地区的密集化和城市化缺少谨慎的发展规划。因 此，这些地区的土地使用不合理、效率低下。 在这个案例中，绵阳和遂宁两个城市正在 提高飞地的开发价值，这些土地仅有部分转变 用途。这两个城市还正在制定综合规划来改善 环境，建设基础设施，实现商业、经济和社会 的平衡发展。这项试点将推动中国为其他城市 和其他国家建立示范性的农地城市流转模式。 四川城市发展项目绵阳项目点 世行现有/规划援助项目：农地－城市土地转换 和安置补偿新模式的实施，与正在进行的分析 研究项目综合土地政策改革（II）相互补充。 这个分析研究项目由世行的农村发展、自然资 中国各地及其他国家的关注。中国有几个 源和环境部门（EASRE）负责。四川城市发展项 省已经到四川来学习绵阳和遂宁的经验。 目将为这一分析研究项目的政策对话提供宝贵 结合世行的资源（贷款和分析研究项目） 的信息和数据。 74  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 创新之七：帮助城市建立可持续交通体系，应对机动化和城市化迅速 发展的挑战 背景/挑战：中国过去20多年以城市为中心的大 注大规模的高端交通投入项目。结果仅仅满足 规模经济发展正在威胁着城市的流动能力。诸 了少部分有车人士的需求，而损害了大部分无 如北京和上海等大城市的经验说明，仅对城市 车弱势群体的利益，因为后者无法获得妥善的 道路进行大规模投资不足以解决快速机动化引 交通服务和安全保障。最近世行在中国开展的 致的城市拥堵问题。占大多数的无车族的出行 研究显示，制度安排、技术能力和失当的激励 变得更加麻烦。中国大部分城市中约60%的人靠 方式是造成可持续城市交通发展的主要障碍。21 步行或骑自行车出行，他们正面临着与机动车 研究建议，要解决这些问题，就应该重新界定 的冲突带来的交通安全问题，以及土地使用模 中央政府在城市交通中的作用，对国家财政/政 式导致的出行路线加长和落后的基础设施等问 策措施辅以持续的能力建设方案，并实施高规 题。 格的示范项目，介绍可持续交通投资和发展战 公共交通也困难重重。一些城市已经拥有 略的成功案例。 里程相对较短的城市轨道交通，但目前及未来 将继续承担主要运输任务的城市公交系统并未 依据/说明：经过20多年的以道路建设为主的 得到应有的重视。另外，机动化发展带来了石 发展后，中国城市和中央政府开始向综合性模 油消耗的快速扩张，从而引发了对国家能源安 式转变。这种模式以“重点发展公共交通”为 全和温室气体排放增加的忧虑。 核心，旨在解决城市机动化发展带来的交通拥 过去，城市交通发展主要由地方政府独力 堵、社会公平、道路安全以及人口/石油安全/气 承担。最近两年，中央政府开始意识到有必要 候变化等问题。在最近研究的基础上，世行取 对这一做法进行调整。2004年颁布的《中华人 得充分的经验，可以帮助中国应对未来数年的 民共和国道路交通安全法》明确将交通安全置 城市交通挑战。首先，将启动一个全球环境基 于机动性之上，特别强调对行人和骑车人的保 金资助的计划，促进中国的政策和制度改革， 障。国务院（2005年10月第46号文件）、建设 并支持实施示范项目。 部和中国高层领导也通过有关政府文件和公开 发言，强调要加大城市公共交通发展力度。 中国与世行的合作：世行与中国在城市交通方 但是，地方政府完成这些重点工作的效果 面已经开展了长期的合作，过去20年来一直帮 却还不尽人意。城市交通规划和管理通常都关 助中国实现道路基础设施建设、公共交通、以 及满足行人和骑车人需求之间的和谐发展。通 过这些合作，世行为中国引入了许多国际优秀 做法，比如公交优先通道，综合性规划和交通 管理措施。但是，由于未能有效参与上游项目 遴选，世行工作的有效性受到了限制。 中国政府越来越重视公共交通，而且最新研 究也找出了关键的限制因素，同时又出现了一些 新的工具可以使用。这些为世行提供了一个可以 协助中国更好地“优先发展公交”的平台。 21 EASTR工作报告4（世界银行，2006）， 《中国：加强机构建设，支持城市交通可持续发 汽车排成长龙 展》，作者：刘志和Graham Smith。 75  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 ◗ 支持中央政府机构制定全新的、相互协调的 了在“小型基础设施”（二级公路、人行 措施，以提高城市交通干预活动的有效性。 道、行人设施、交通信号）、公共交通和 在六部委联合指导委员会（财政部、国家发 行人及骑车安全上的投资。 改委、建设部、公安部、国土资源部和国家 ◗ 从保障措施向综合规划发展。在贵阳和福 环保总局）的指导下，世行正在协助政府制 州，世行推动在上游规划阶段考虑环境问 定国家城市交通战略。该战略将帮助确保将 题，而在武汉、福州和西安，世行支持将动 国家有关社会、环境以及经济 /金融可持续 态土地利用的影响纳入基础设施规划当中。 发展的重点落实到地方的规划当中，同时将 ◗ 引入和应用国际上在快速公交系统（BRT） 具体城市的政策和项目交由地方政府负责。 和改进巴士服务方面的经验。世界各国和中 这项全盘整体考虑本身就已经体现出一个令 国政府已经认识到快速公交系统是一个低成 人鼓舞的创新，因为这可能是这六个部委第 本、高效能的大众交通系统，对中国有很强 一次对他们在交通领域中的角色进行分析和 的借鉴意义，发展潜力巨大。世行在快速公 界定。作为工作的一部份，世行支持制定详 交系统方面经验丰富，可以帮助中国关注公 细的政策和规划指南，开展广泛的提高公众 交系统的规划和实施，将运营、技术、管理 意识的宣传活动和培训。 等问题和硬件设计结合起来。西安城市交通 ◗ 让世行进入上游干预：找出对支持公共交 项目（筹备中）将成为中国首批真正的快速 通感兴趣并有良好业绩的一些城市，为它 公交系统系统之一。而在其他中国地区，如 们提供支持。六部联合指导委员会组织了 辽宁、武汉、福州、乌鲁木齐和太原，世行 一次竞争性选拔，选出了14座提出创新性 正协助推行更多的措施以实现巴士优先和提 公交理念的城市给予支持。世行帮助这些 供优质的服务。 城市按照“公交优先”制定相应的战略、 ◗ 试行交通安全综合措施，由多政府部门组 政策和投资项目。由此，世行获得了一个 成的机构负责。国际经验说明，要改善交 转变机会 —从协助单项投资运作的“零售 通安全，各个部门要相互协作，成立合适 商”发展成协助对发展公交和实现“以人 的机构进行管理。《国家道路交通安全 为本”感兴趣的系列城市制定上游规划 法》已经为此提供了一个平台。在辽宁， 的“批发商”。中选城市中不少已经表示 世行正推行一个以结果为基础的模式，帮 有兴趣跟进世行的贷款项目。如果一个城 助负责执行该法律的相关机构。 市中选，世行将能为其提供一系列以公交 为核心的配套计划，而不仅仅是单一的项 潜在影响：这些措施能帮助中国在国家和地方 目，后者发展公交的目标不如前者明确。 层面制定有关制度和政策，建立更加可持续的 ◗ 将公众参与方面的初步经验扩展和制度 城市交通系统，开展影响力更大的示范项目。 化。国际经验显示，在技术规划中纳入公 潜在的好处有： 众参与能使社会参与更全面，从而扩大效 益，减少负面影响。世行正在协助辽宁、 西安和太原制定和实施有价值的城市交通 公众参与流程。这些流程旨在帮助城市的 领导者和决策者了解普通市民，特别是弱 势群体所关心的交通问题和重点工作，并 在项目设计中制定解决办法。同时还通过 定期的表现调查帮助城市来评判措施的成 效。辽宁已经召开了一系列公开会议，对 以弱势群体（妇女、老人、贫困者、农民 工和残疾人）为主的焦点人群进行访谈， 还进行了结构性调查。其中获得的信息已 经在项目设计中产生了重要的影响，增加 公共汽车停靠快速公交车站 76  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 ◗ 减少城市地区的交通拥堵、能源消耗和温 ◗ 基础设施建设反映了环境、土地利用和公 室气体排放。实施世行干预项目的城市预 共交通问题间的平衡发展。至少有一个成 计到2020年将能减少超过300万吨的二氧化 功的案例，将环境和土地利用问题提升到 碳（当量）气体排放。 上游，即城市的总体规划中考虑。 ◗ 提升公共交通设施和服务的质量。已成功 引入快速公交系统的城市具备在5年内把公 世行现有/规划援助项目：规划中（西安和太 共交通的载客率提高25%的潜力。 原）和进行中（辽宁、武汉、福州和乌鲁木 ◗ 减少事故和伤亡，减低对行人和骑车人的 齐）的城市交通贷款项目。全球环境基金资助 影响。辽宁中等城市基础设施项目通过加 的技术援助项目即城市交通伙伴项目正在筹备 强公共交通，以实现至少3个城市的交通 中。空间发展和土地利用的技术援助正由城市 死亡率（每1万辆机动车死亡人数）降低 部门管理。 15%的目标。 创新之八：综合推动文化遗产保护、可持续旅游开发和城市改造，造 福当地人民 背景/挑战：在过去14年里，世界银行和中 市面貌几乎千篇一律。高密度发展的压力、基 国政府就保护中国丰富多样的文化遗产携手 础设施的不断完善以及城市的扩张，破坏了一 合作。中国文化遗产面临的威胁来自两个方 些无法移动的文化遗产。城市官员没有认识到 面：一是城市的快速发展，二是缺乏可持续 文化遗产及其保护和修复能提高城市的竞争 性的旅游开发。到目前为止，双方的合作活 力，促进经济增长，而认为其只会单纯地消耗 动保护了重要历史遗迹，并且加深了中央、 掉城市的预算资金。因此，遗产和遗址没有得 省和各市级政府中相关人士对此问题的认 到足够预算拨款和重视，未能可持续的保护、 识。但是，虽然取得了一些成功，却还存在 运作和维护。 一些重大的挑战： 中国旅游业在以下几个方面的发展速度名 中国与世行的合作：为协助中国政府应对以上 列世界前茅：（1）入境游客；（2）国内旅游 挑战，世行努力在以下三个领域推行新模式： 的中国游客；（3）出境游客。联合国世界旅游 组织（UNWTO）预计，到2020年中国将成为全球 最大的旅游目的地国，届时每年的游客将约达 到1.3亿人。 然而，最近的研究表明中国的文化遗产资 源还没有为中国带来最优发展回报。中国有许 多顶级文化遗址、历史文化名城名镇正面临着 回报不足、过度商业化、基础设施遭破坏、环 境恶化和未能达到最低限度的地方经济发展等 问题。中国已经有不少领导意识到这些问题的 存在。不过，地方官员通常缺乏必要的综合规 划和管理的知识和经验，而这些知识和经验是 实现可持续的遗产保护，通过旅游业为地方民 众创造经济效益所必需的。 经济全球化和快速的城市发展也威胁着中 在浙江城市环境项目中，世行协助修缮绍兴历史城区的低收入 国的文化遗产。国际风格新建筑使得中国各城 者住房 77  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 改造，比如建成住房、商业场所和文化场 地。为历史建筑寻找到能带来运行和维护 资金的合适的新用途，没有详细的规划和 分析是不行的。因此，世行资助的项目将 包含一些能力建设内容：提高对旧建筑的 修复和翻新成本估算能力；识别改造后新 用途的市场的能力；判定未来运行和维护 费用的能力；以及计算改造项目经济回报 的能力。由于老城区的改造和开发需要大 笔投入，世行将努力提高城市政府与私营 机构就公平发展计划问题谈判的能力。在 世行在重庆参与市中心的湖广会馆重建和改造工程 这种公私合作关系（PPP）之下，地方政府 通常负责完善城市服务，而私营机构在遵 循适合历史建筑的开发程度、设计、方法 和材料的监管要求以及运行维护的要求的 ◗ 进行综合规划和涉面更广的经济分析。在目 情况下承担受保护遗迹的开发。 前实施的项目和规划的项目下，合作机构和 ◗推广关键综合规划概念和经济分析。世行 世行项目小组正在制定一套包含遗产保护、 将促进制度建设，提升主要决策者的意 旅游开发、城市改造和扶贫在内的项目规划 识。中国急需一系列能解决遗产保护融 和开发模式。世行与联合国教科文组织和联 资、城市改造和可持续旅游开发的办法， 合国世界旅游组织等国际组织进行合作，向 使当地居民能从中受益。通过制度建设， 中国官员介绍遗产保护和旅游开发的国际最 中方伙伴机构的网络和其他世行项目，此 佳做法。世行支持的一个重要研究正在评估 项工作的经验、创新之处和建议将能推广 旅游和扶贫之间的联系。世行也在帮助官员 至全国各地。 学习怎样计算文化遗产所创造的收入，包括 游客在住宿、交通和饮食方面花费带来的非 潜在影响：以上创新措施带来的好处将主要体 直接收入。加入了这些收入以后，就能更准 现在两个方面：第一，促进城市发展，提高以 确计算出遗产的修复和保 护的投入和产出比了。这 一数据通常都能说明此类 投入是不错的投资，而不 是仅仅耗费政府的预算开 支。 ◗ 改善遗产保护工作资金的 可持续性。世行资助项目 将鼓励公共遗址管理人员 在政府有限的运行和维护 （O&M）拨款之外，开展有 益于提升历史和文化价值 的盈利性活动，比如茶馆 和纪念品商店。要保护那 些不作为重要文化遗迹来 维护和支持的历史建筑， 就应该计划一些积极而又 经济可行的方案对其进行 世行在甘肃参与嘉峪关长城的保护和开发工作 78  《国别伙伴战略》支柱2：减少贫困、不平等和社会排斥 宜居程度和独特而充满活力的地方特色及生活 甘肃文化与自然遗产保护和开发项目 文化保护为基础的城市竞争力。这是吸引高价 （PO91949），贵州文化与自然遗产保护和 值投资的方法，包括吸收企业总部进驻城市。 开发项目（PO91950），云南城市环境项目 第二，创造更多的机会推动旅游业蓬勃发展， （PO96812）。正在实施的有关创新工作的项目 增加与旅游服务（餐馆、旅店和手工艺品销 有：浙江城市环境项目（PO66955），上海城 售）、保护工作和文化活动相关的就业机会。 市环境项目（PO70191），重庆城市环境项目 （PO49436）。 世行现有/规划援助项目：世行正在筹 备中的以下项目将采用上述创新方法： 79  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 《国别伙伴战略》支柱3： 应对资源稀缺和环境挑战 过 去10年里，中国在加强环境法规和执法 力度方面取得了重大进展，许多环境指 标得到改善，能源效率稳步提高。但是，中国 业增加值用水量降低30％，主要污染物排放总 量减少10％。资源节约成为一项基本国策， 是“十一五”规划实现小康社会和建设和谐社 经济的资源密集程度仍然很高，部分工业流程 会的基础。规划致力于转变经济增长模式，包 的单位GDP能耗比经济合作与发展组织(OECD)国 括加快发展服务业；通过技术创新提升大型企 家高50% － 100%。尽管中国的水资源相对于需 业的绩效和竞争力；通过实施节能重点工程和 求较为稀缺，但利用效率仍然很低。由于经济 发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型 的快速增长和对化石燃料的高度依赖，中国作 社会。规划支持引入相关政策、自然资源管理 为世界第二大二氧化碳排放国，在全球温室气 办法和新技术，鼓励废弃物回收利用及能源、 体减排中扮演着重要角色。世界上30个空气污 水、土地和其他自然资源的节约，改善环境法 染最严重的城市有20个在中国。中国拥有海岸 规的监督和执行，更加强调环境破坏的预防措 线、永久性冻土、干旱和半干旱地区等四大气 施而不是补救措施。 候带，使其更容易受到气候变化的负面影响。 为了支持中国政府的工作，目前国际复兴 因此，尽管取得了进步，但政府越来越关注资 开发银行有超过70％的贷款项目以应对环境和 源利用的模式，因为不可持续的模式效率低 自然资源管理挑战为目标。世行集团为中国提 下，可能导致资源供应枯竭，资源质量退化， 供了广泛的支持，推动将环保问题纳入发展主 并造成环境污染。 流；通过制定更好的自然资源监管、价格和税 “十一五”规划反映了政府通过建设资源 收政策，建设资源节约型社会；并帮助中国履 节约型和环境友好型社会，实现可持续发展的 行在国际环境公约下做出的承诺。下文案例介 宏伟目标。根据规划确立的约束性指标，到 绍了中国与世行合作，试点和推广节约资源和 2010年，要实现单位GDP能耗降低20%，单位工 保护环境的新做法。 81  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之九: 在商业和工业部门及建筑物供暖方面引入新的节能方法 背景/挑战：中国迅速发展的工业企业和生 2. 推动中国北方地区2.5亿城市居民对热能的 机勃勃的商业中心推动了中国经济的快速增 有效利用，进一步加强具有更高能效的新 长，为了给它们提供所需的电力和满足人们 型建筑物设计和建设的激励和能力建设， 不断增长的对日常生活能源的需求，中国必 这将成为中国未来住宅建设的主流。 须增加能源服务，这对中国将仍是一个大的 挑战。在可预见的未来一段时期内，中国能 为扩大能效投资规模进行的制度改革需要 源需求的年增长量仍将超过世界上其它任何 长期的努力。世界银行资助的这两个项目都预 一个国家，因此寻找新的能源供给将面临着 期执行十年以上，在项目执行期间需要提出改 巨大的挑战，诸如资源开发、新的贸易协 革的新思路和新理念；在中国国内市场上进行 定、基础设施建设、融资以及解决日益严重 试点；制定初期阶段扩大项目规模的框架，成 的环境问题等。 功以后再全面铺开。在机构和制度改革中，借 在可能采取的各种措施中，提高能源利用 鉴外来的创新思路非常有用，但要使这些理念 效率被广泛认为是增加能源服务最经济、最环 付诸实施，则还需要做进一步的调整，使之符 保的手段。中国在新建和已有的设备中，节能 合中国机构设置的实际情况。世界银行将帮助 所带来经济效益的潜力很大。因此，中国领导 中国提供新的思路和理念，引进国外的运营技 层已经将提高能源效率作为一个优先发展的领 能，并建立一个项目平台，把各种投资项目和 域。如上文所述，中国政府在“十一五”规划 分析研究项目结合起来。同时也要与中国政府 中提出了到2010年降低能源消耗20%的宏伟目 的中央和地方政府机构、企业和科研单位进行 标。但和其它大多数国家一样，潜在的投资被 合作，使之符合中国的具体国情。以往的经验 分散到数百万消费者当中，并取得大规模的节 证明，要获得成功，最关键的是制定明确的战 能效果仍然十分困难。 略目标和双方的共同努力。 发掘节能潜力是一项体制层面上的挑战22。 财务上可行的节能投资机会有很多，但是在项 建立工商业节能投资机制。继几个分析研究项 目寿命周期内节能措施在技术和流程上差别很 目之后，自1997年开始，世界银行和中国政府 大，且节能项目通常规模较小，往往竞争不过 在节能投资新模式的试点和推广方面进行了广 利用前期投资进行产前扩张或扩大市场的项 泛的合作，取得了巨大的成绩，开发了具有强 目。假如这些问题不解决，由于交易成本高、 大潜力的新市场。 风险大，加上需要金融中介或外来技术等问 题，会导致很大一部分节能潜力得不到发挥。 ◗  立 节 能 服 务 公 司 。 节 能 服 务 公 司 23 建 此外，中国新兴的市场经济下，城市供热系统 （ESCOs）对“用户”企业里的节能项目 等一些重要经济部门的商品化进程才刚刚开 进行识别、设计和投资，并通过与用户企 始，而实现商品化恰恰又是建立适当的节能市 业签订能源管理合同，对提供的服务按照 场激励机制的前提条件。 节能效益分成的方式取得报酬。世界银行 世行与中国的合作：世界银行正在与中国政府 22 及企业积极合作，启动了两个为期长久的项 对这个专题的深入讨论，见世界银行《节能融 资：巴西、中国和印度的经验和教训》（Financ- 目，旨在进行体制创新，从而在节能市场的两 ing Energy Efficiency: Lessons from Recent 个关键领域产生重大影响： Experience with a Focus on Brazil, China and India），即将于2007年发表。我们用“制度”一 1. 引入新业务模型，对工业和商业领域中的 词广义上指管理（业务）相互作用所采用的规定 和手段，与“机构”的概念完全不同。 那些财务上有吸引力的节能项目进行开 23 在中国也称为能源管理公司(EMCs:Energy 发、打捆，并提供资金支持。 Management Companies). 82  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 将这一模式引入到了中国，经过适当改进 进行供热体系改革，推动更多的节能建筑物。 后，于1998年三家新成立的公司在世行援 中国北方地区城市居民建筑和商业建筑物每年 助的中国节能项目下进行了试点。对这种 为供热消耗的原煤为1.8亿吨。单位面积能耗 节能投资经营模式进行调整，使之适应快 至少是西欧或北欧类似气候条件下相同建筑物 速变化的市场、高效承包的的现实情况， 耗能的两倍，但供暖舒适度却相差很远。由世 并使之符合中国的各种财务、税收和审计 界银行和建设部2000年共同开展的一项研究表 规范，是一件非常不容易的事情。然而， 明，要想使节能效益提高2-3倍，必须努力将供 这三家试点公司成功地实现了业务的增 暖企业、计量和价格改革结合起来，重点开发 长，取得了经济效益，因而受到政府部门 和建设新的和更加节能的供热系统和城市建筑 的关注，因为政府部门急于找到更好的促 物设计。主要的内容包括： 进节能的手段；同时也吸引了正在寻求新 的投资获利项目的其它企业。自2002年以 ◗  热体系改革。中国北方的居民供热采暖 供 来，世界银行与合作单位通过宣传基本概 的现行经济体制，是从前中国计划经济时 念、帮助建立新的节能服务公司以及通过 期的城市福利体制所遗留下来的唯一尚未 开发适用于这类新型企业的新的融资产品 改革的部分。这一仍然沿用至今的传统供 和机制，集中解决扩大企业规模的问题。 热系统，通过当地政府直接管理的热力公 仍在进行的世界银行/全球环境基金中国节 司，采用前苏联时代的集中式供热技术为 能促进项目二期（2002）为这项工作提供 居民提供暖气。这样做的结果是，消费者 了平台。 无法自行控制消费热量，取暖费直接由单 ◗ 建 立新型经营模式，让更多能源公用单位  位按照供暖面积支付，而不是消费者根据 参与。国际金融公司（IFC）在全球环境基 消费量承担交费责任。这套系统一直没有 金支持下，启动了一个新的“中国公用事 改革的原因是，技术上复杂，社会敏感度 业能效融资项目”（2005）。该项目提供 高，而且和创造了效益的住房改革完全不 了一个平台，对围绕公用事业的新型能效 同，它在供热管网投资以及社会保障系统 经营模式进行试点，尤其是迅速增长的天 方面需要大量的财政投入。 然气公司希望利用一种手段，把节能服务 中国高层领导已经决心对供热系统进 纳入到公司的经营业务中。这项工作包括 行改革。这项改革的成功与否，取决于能 与中国的商业银行合作，推出新的融资机 否很好地解决一系列错综复杂的问题。围 制，采取节能效益奖励措施，并与设备制 绕着供暖的“商品化”，有一类问题首先 造商开展合作等。 需要解决： （1 ）供暖费要从现在的单位支付 ◗  帮 助中国的银行系统建立新的能效商业贷 变成消费者个人缴纳，这样，就需要额外 款机制。为行业节能改造项目提供大规模 增加工资，对失业人员或贫困人口还需建 融资，可以通过降低能源成本，为这些节 立一种新的补贴机制； （2 ）消费者要能够自 能项目带来显著的经济效益。这种融资方 行控制热使用量，就需要对供暖管网及其 式为中国的银行系统带来了新的挑战，要 运行管理方面做较大的技术改进； （3 ）热量 求国内银行在融资机构上进行创新，同时 消耗必须要能计量； （4 ）需要实施新的根据 还要与有节能技术的专业机构建立新的合 计量用热的供热收费和定价系统。要想让 作关系，进行项目的识别和评估。在技术 供热成为一种能够商业化购买和销售的商 援助和分析研究工作之后，世界银行和中 品，首先必须要解决这些问题。 方合作单位正在开展一项工作，旨在帮助 第二类问题是要将供暖行业从政府中剥 中国的银行系统建立新的节能商业化贷款 离出去。这些问题包括：(1)将许多小型的 渠道，贷款特别针对较大型工业投资项目 城市供暖公司加以整合，划定特许经营范 （100万－1500万美元之间）。这项工作计 围，改制热力公司，形成能够得到新投资 划从中国节能融资项目展开。 融资的实体公司，以及引入现代化的热力 公司运行与管理手段；(2)建立一套与供暖 83  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 公司所有权及运行管理权分开的政府法规 潜在影响：在建立中国的节能服务公司进程 制定和行业监督制度。 中，世行与中国合作的成功经验表明，有了强 自2003年开始，中央政府连续多次下发 有力的政府支持，立足于市场的观念，加上把 了越来越明确的文件，强调解决上述问题 先进的理念加以调整，在中国的制度和市场框 的迫切性。如何实施是个挑战。世界银行 架中实施，就能够取得成功。仅2005年一年， 为中国政府正在提出一些思路，并与中国 新采用的节能成本分摊经营模式在新的节能投 政府分享一些如此相关的具体实例，特别 资中贡献了2.45亿美元，整个生命周期的节能 是一些来自东欧城市供热系统改革与改造 约1800万吨标准煤。利用世界银行贷款支持的 的经验，开展与具体投资援助相关的目标 三个试点公司取得节能效益3300万美元，在这 分析（见下文）。在总结新的供暖收费和 些概念下成立的大量新公司总共投资2.12亿美 计量办法经验的基础上，对制定供暖价格 元，可盈利的项目投资新机制得到了市场的广 的新办法也开展了一项深入的合作研究。 泛接受。正在进行的对2006年和2007年投资的 另外一项合作正在启动，开展制度安排和 调查，可能显示出更加强劲的增长。 体制分析，以帮助将来制定条例，推动中 对于在瞄准不同商业市场的中国的银行系 国北方各城市的供暖改革。 统中引入和开发新的能效贷款经营模式，所能 ◗  开 发更多的节能建筑。现在建造的楼房决 产生的影响也将是很大的。国内的很多银行将 定着今后几十年的供暖和空调的能源使用 利用世界银行贷款和全球环境基金赠款融资进 量。经过多年的努力，中国国家建筑物能 行能效贷款业务，预期会从中得到额外的和更 效标准对新的建筑物已经开始产生切实 多的利益。通过这项新的投资机制，在未来 的、积极的影响。但是，要改变长期根深 3－5年内，可新增能效投资10亿多美元，在整 蒂固的浪费能源的设计和施工习惯，还有 个项目期内，可节能7000－8000万吨标准煤。 许多工作要做。要解决这些问题，需要进 在城市居民供热体制改革过程中，国家出 一步加强这一标准在地方的监督与评价， 台了一大批制度改革计划，这些改革计划驱动 进一步制定各种有市场潜力的节能设计方 了技术和管理领域的变革。这些计划能够使得 案。为了在北方地区真正体现节能效果， 现有的城市供暖行业发生彻底的改变，并对未 这些工作还必须要和供暖改革以及供热系 来几十年的高效率供热和用热打下良好的基 统的技术改造结合起来推行。 础。这些改革，通过建设更高效的供热系统， 另一项重大挑战是如何对既有建筑进 能够反映用热需求的热网运行方式，鼓励节能 行节能工作。世界银行正在帮助各直辖市 的收费制度，加上创新的、现代化和节能的建 制定和实施新的办法，重点放在供热改革 筑设计与施工，能够更好地满足城市居民的需 与建筑节能项目 （2005 ）中，支持将热网改 要。当然，这些措施还可以采用可调室内用热 造、供热改革以及建筑节能设计施工结合 量，可能只用老式供热系统和建筑物所需能源 在一起的综合性项目。 的三分之一。 ◗  供热系统升级改造与现代化。为了有效满 足未来城市供暖的需求，现有系统必须进 世行现有/规划援助项目: 行大规模改造，目的是通过合并实现规模 效益，采用变流量技术使消费用户能够自 ◗ 中  国节能项目二期 （全球环境基金2600万美 行控制他们的用热需求，全面改进运行管 元，2002年） 理方式，以符合改革所要求的商业化运作 ◗ 中国供热改革与建筑节能项目  （全球环境基 模式。世界银行将通过目前的中国供热 金 1800万美元，2005年） 改革与建筑节能项目和未来新的贷款项 ◗  中 国公用事业能效融资项目 （ 国际金融公 目，尤其是辽宁中等城市项目三期（计划 司/全球环境基金） 2008年实施），帮助地方开展实施工作。 ◗  中 国节能投资项目 （计划世界银行贷款2亿 美元，全球环境基金1350万美元，2008年） ◗  辽宁省中等城市基础设施项目三期 （计划世 84  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 界银行贷款 2亿美元，2008年） 效融资与供热改革/建筑节能(多个项目，正 ◗ 能源行业管理援助基金(ESMAP)供热行业改  在实施中)。 革技术援助项目(2007-2008年，正在准备 中) ◗ 亚洲替代能源基金(ASTAE)技术专家支持能  创新之十：建立和试点全国水权管理制度 背景/挑战：水是中国最匮乏的资源之一。中国 通过工程、农业和管理措施加以提高。换言 人均可再生水资源量仅为世界平均水平的三分 之，用较少的水资源保持高水平农业生产是完 之一。管理好中国稀缺的水资源对中国的进一 全可行的。农业灌溉所节约的水量可以用于满 步发展至关重要。如果不进行重大改革，水资 足环境等其他部门的用水需求。 源将成为中国城市增长和农村发展的一大制约 因素。建立全国用水者水权制度并最终建立水 中国与世行的合作：目前，中国政府和世行正 权市场是中国对其稀缺水资源进行更有效管理 在制定一项关于建立全国水权制度、开展制度 的一种方式。 试点的长期合作计划。世行的主要贡献在于将 中国面临的主要挑战是，允许使用的水量 国际经验及世行在提供支持过程中吸取的经验 与通过合理水平衡分析和流域总体水资源规划 教训应用于中国水行业，以便制定一项旨在建 确定的水资源分配量之间缺乏联系。实际上， 立和健全可持续的水权制度、开展制度试点工 七大流域水利委员会已开展了很好的水平衡和 作的长期战略和项目计划。世行正通过现有分 水资源规划研究，但它们同用水户层面的水权 析咨询工作来处理中国缺水方面的根本性和关 管理之间缺乏有效的联系。流域水利委员会是 键性问题。通过这种方式以及国际和国内技术 水利部的流域管理机构，负责流域规划，但负 援助，世行正在协助中国建立符合其水资源管 责水权管理的各省、市、县、乡镇、村并不包 理体制的全国水权管理体制。合理水权制度的 括在流域委员会的管辖范围之内。中国面临的 建立将极大地推动地表水和地下水的可持续利 另一个挑战是，缺乏用水量测量和水权执行制 用。借助分析工作和今后的示范项目，世行可 度。 以帮助中国建立一项更有效的水权管理体制。 为此，世行将开展以下工作： 依据/说明：有效的水资源分配和水权管理体 制以及运行良好的水市场将有助于中国缺水地 ◗ 采用新方法，更准确地确定可用水资源 区实现水资源可持续管理，也有助于为经济持 量，确立不超出可持续可用水量上限的水 续增长与环保提供用水。然而，减少水资源的 权。水权管理体制要取得成效，一方面要 过度开采以及将水资源重新分配给高附加值的 建立适当的用水计量制度，对用水户所用 产业使用意味着低附加价的农业用水量势必会 水量进行计量，另一方面要实行用水定额 减少。由于缺水地区的水资源有限，但其土地 制度。这一新方法将依托新疆塔里木二期 并不缺乏，因此我们的目标是要提高水的生产 项目的成功经验。该项目在全流域建立了 率，这一点在灌溉农业地区尤为重要。 有效的水权制度，制定了有效的流域机构 这一长期体制的建立将参照以往和在建项 安排，并通过这一安排对流域水资源进行 目取得的成就和吸取的经验教训，也将考虑水 分配与管理。在地方层面，山东、新疆的 生产率提高方面取得的成就。已竣工世行贷款 一些地区和其他一些省份已经开始实行水 中国节水灌溉项目和塔里木二期项目表明，华 卡制度，记录各个用水户的用水量。实践 北地区在提高水的生产率（单位耗水量的粮食 证明，这一制度十分有效，可以推广到其 产量）方面有着巨大潜力，而水的生产率可以 他缺水地区。然而，在那些使用水卡的地 85  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 目。该项目将争取把全流域水资源可持续 分配制度同水权制度挂钩，同时采用遥感 技术和/或按方计量方式对用水量进行计 量。项目的下一步工作是建立水市场。全 球经验表明，运营良好的水市场是把水资 源从低附加值行业重新分配给高附加值行 业使用的极佳机制。 潜在影响：建立有效的水权管理体制和水市场 有着巨大的潜在影响。水权管理制度与水市场 对宝贵水资源的可持续管理和利用有着至关重 要的作用。水权的确立将有助于保护贫困人口 塔里木盆地项目中颁发的取水许可证 的权益，促进水资源的可持续利用。此外，市 场将逐步推动水资源从低附加值行业向高附加 值行业的转移。 世行现有/规划援助项目：现有分析研究工作 区，计量系统还不够完善，因此水卡记录 将于2007年12月完成。以分析成果为依据，拟 的用水量往往不够准确。 议的节水二期项目将选择几个县，对水权管理 ◗  将 分析工作建议实际应用于试点水资源项 体制进行试点并加以完善，同时建立试点水市 目的设计，如筹建中的节水灌溉二期项 场。 创新之十一：适应气候变化，促进水资源管理与农村发展 背景/挑战：中国人均水资源量世界排名位居后 入在黄、淮、海地区实施的加强农业灌溉项 四分之一。中国华北平原即黄、淮、海流域的 目三期（以下简称“三期项目”）设计。为 人均水资源量仅为中国平均水平的三分之一， 此，项目将采用先进模型技术，制定气候变 约为联合国规定的人均供水量的一半。黄淮海 化背景下的节水措施，并在实践中检验其效 流域是中国农业生产的心脏地带，其粮食产量 果。在建三期项目资助的内容包括节水灌 占全国粮食总产量的50％左右，流域总人口为 溉、农业现代化、农业生态环境保护以及机 4.25亿。该地区的需水量很大且不断增加，但 构加强，而采用气候变化影响缓解措施对该 现有水资源已全部被分配，而且经常被超采。 项目的成功至关重要。 该地区粮食生产停滞不前即与气候变化相关。 本项目的创新内容包括以下三方面： 此外，该流域河流流量和地下水回补量可能因 首先，项目将尝试采用先进技术，通过模 全球变暖会进一步减少。直到最近，这些问题 型从经济上对气候变化影响和适应气候变化情 及其同气候变化的联系才逐步明朗，其严重性 况进行分析。项目将采用一般仅用于气候预测 也为人们所认知。实际上，过去和当前实施的 的现有气候变化模型，制定具体项目措施，并 投资项目并没有将气候变化风险纳入考虑，也 检验其效果。在措施制定和效果检验过程中， 没有制定措施缓解这种风险。 项目将把气候变化模型同地方现有水文、经济 和农作物生产模型结合起来。由知名国内和国 依据/说明：在全球环境基金赠款支持下， 际气候变化专家组成的工作组将牵头开展工 中国财政部下属国家农业综合开发办公室同 作，将其气候变化模型应用于实践。这些组合 世行开展合作，将气候变化影响缓解措施纳 模型将有助于评估气候变化对农业生产和（地 86  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 但没有一个项目采用实践观察 方法来检验并完善这些模型。 中国与世行的合作：世行同国 家农业综合开发办公室密切合 作，争取到全球环境基金提供 赠款资金，资助在选定地区建 立气候变化影响模型，并对该 模型进行测试。三期项目非常 适合引进并示范适应气候变化 措施，其子项目紧扣适应气候 变化主题，并极易作出调整而 便于采用这些措施。本项目覆 盖中国粮食主产区。在各子项 目中，规模最大的有两个，即 GEF适应气候变化项目农民参与意愿调查 节水灌溉和节水农业子项目， 它们位于最易受到气候变化影 响的地区。此外，作为国家农 业综合开发项目的一部分，三 区及国民）经济的可能影响以及适应气候变化 期项目为将适应气候变化措施以主流化形式纳 措施的作用。 入在建国家重点项目指出了明确道路。负责三 其次，项目将因地制宜地采用这些模型， 期项目实施的国家农业综合开发办公室在各省 在上述三大缺水地区对今后气候变化对水文、 具有较大影响力，并且同水利部和农业部等特 农作物生产和经济产生的影响进行模拟分析。 别关注适应气候变化问题的中央部委保持密切 为了解决上述地区面临的不同问题，每个模型 的工作联系。最后，三期项目在设计时采用了 都将有所调整。就河北而言，这些模型将侧重 灵活的“规划方式”，因此便于在项目实施期 地下水短缺问题；在河南和山东，将侧重黄河 间进行调整，也便于学习。 地表水和旱季利用的地下水；在江苏和安徽， 将侧重洪水问题。一旦用于模拟气候变化影响 潜在影响：本项目是世行/全球环境基金在中国 的基线模型开发完毕，它们将被用于检验各种 资助实施的首个适应气候变化项目。正因为如 气候变化缓解方案的效果。 此，它将在引进风险管理新理念和灌溉设施新 再次，项目将在实践中对模型加以检验和 标准、加强水资源管理和节水、促进地下水等 完善。在方案分析工作完成后，最佳气候变化 自然资源可持续利用以缓解气候变化对数亿中 干预措施将在三期项目下实施。建模工作同投 国农民的影响等方面具有巨大潜力。本项目还 资项目的结合有着关键作用，因为这样做有助 将为中国决策者提供指导，使其对现行农业发 于完善各种模型和干预措施。在全球环境基金 展政策、规划和模式重新予以考虑，选取可持 气候变化项目下采用这种方式，三期项目尚属 续性和灵活性更强的方式促进农业增长。 首次。很多研究项目都统一采用了此类模型， 87  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之十二：示范加强土地管理的新模式 背景/挑战：过去十二五年中，中国在土地管 关的融资。各种研究一致表明，土地转让 理领域取得了显著成就。但这一成就具有局限 费至少占省级以下地方政府财政总收入的 性，无法满足中国经济社会领域深刻变革的要 30％。在一些地区，土地转让费收入甚至 求。同其他国家的土地制度相比，中国的土地 超过了政府的预算收入。土地转让费为一 制度具有两个基本特点：一是城乡土地所有权 次性收入项目，而且作为一种收入来源， 制度的持续二元性，二是国家对城镇建设用地 它并不具有长期可持续性，因为土地资源 市场的垄断。由于这些特点的存在，中国政府 毕竟有限。此外，土地转让费收入的使用 面临三大挑战： 缺乏透明度和问责制度，因为在2007年初 以前，这一收入没有被纳入预算。另一种 ◗  有权利拥有者特别是农民不能充分享有 所 令人担忧的现象是，地方政府正越来越多 土地权利。例如，农民们认为征地过程和 地通过一种被称为“土地银行”的工具将 补偿水平对其自身不公平。在当今中国， 被征用地用作银行贷款担保。 征地问题已成为申诉的原因之一。有关数 据显示，在国土资源部近年来受理的申诉 依据/说明：本项目将建立行之有效的土地权利 案件中，超过60％与征地有关。由于征地 登记/认证体系，探索制定可行的财产税安排， 补偿是根据土地的农用价值计算，因此当 实现土地制度框架合理化，从而提高土地所有 农民的土地进入城市（土地）市场时，他 权保障水平，提高用地效率，进一步推进土地 们最终无法获得较高的地价并从中获益。 市场的健康发展。 在集体内部，补偿款的分配往往不透明， 农民们通常被排除在征地决策过程之外。 中国与世行的合作：世行拥有土地管理领域的广 农民拥有的权利自身也具有局限性。例 泛国际经验。过去20年里，世行在全世界资助实 如，农民从金融机构申请信贷时，不允许 施了多个土地管理项目，其中包括在柬埔寨、印 用土地作为担保。 度尼西亚、老挝、菲律宾、泰国和越南等六个东 ◗ 城 市扩张模式低效率，降  低农地转用率存在困难。 农村土地的人为低价会促 进城市的土地密集型增 长，而这种增长会浪费大 量宝贵土地资源。中国政 府2004年开展的一项调查 显示，在被征用土地中， 闲置地约占43％。城市低 效扩张加快了农田流失速 度。必须保护好农田，使 其免受城市低效扩张的影 响。这一点至关重要，因 为中国的可耕地面积仅占 国土总面积的14％，而且 中国政府致力于实现粮食 自给自足。 ◗ 地方政府过分依赖土地  2006年1月，由世界银行和联合国粮农组织共同资助的中国农村土地登记制度试点项目 转让收入以及同土地相 启动 88  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 亚国家的项目。世行的相关经 验使得它能够向中国提供合理 技术、制度和政策建议。世行 和中国政府能够通过以下活动 作出贡献： ◗  行更高效、更准确、更 实 便于操作的土地权利（包 括农民土地权利）登记制 度。作为登记工作的第一 步，可以在今后几年内在 一个农业大省实施一项农 村土地登记试点项目，其 2006年夏，中国代表团赴印尼考察世界银行支持的土地管理与政策发展项目 目的在于找出并测试一种 最终可以在全国推广的合 理土地登记/认证模式的 法律、技术机构方案。 在已建活跃土地市场或该市场正在形成的 世行分析研究项目与四川城市发展项目 地区，急需一项更高效、更可靠的土地登 表明，有必要进一步统一城乡规划职能与 记制度，并且该制度可以缩短土地转让时 目标。世行可以协助中国政府制定具体的 间，降低土地转让成本和风险。要特别重 土地政策和法规，使不同机构采用统一规 视对农民承包土地及相关权利的登记。对 划方式。在许多其他项目中，世行已经提 于农村承包地，贯彻登记制度是在明确 供了此类协助。这种规划方式将有助于在 性、保障及不受干涉自由等方面逐步加强 城市化和农田保护之间找到适当平衡。 土地权利的重要一步。此外，登记制度还 ◗ 实 现土地制度框架合理化。中国政府不仅 将加强各级土地决策的问责性，提高决策 要加强各机构间的协调，还要探索统一土 透明度。《物权法》草案对统一、明确物 地与建筑登记制度的可能性。现有土地与 权登记制度的原则作出了规定，这部法律 建筑登记安排很复杂，也不统一，给越来 于2007年3月由全国人大批准通过，被公认 越多打算采用该制度的人与机构造成了混 为中国现代立法史上的一个重要里程碑。 淆。 ◗ 促 进对农地和城镇土地的高效利用。要实  此外，按照《物权法》要求，有必要统 现土地的高效利用，最重要的一步是改革 一城乡土地登记制度。世行可以协助制定 地方政府土地转用激励机制。急需探索征 并实施一项旨在统一土地制度框架的长期 收以市场价值为依据的财产税，并使之成 战略规划。 为地方政府财政的替代来源。世行可以参 照以前在菲律宾开展的工作，协助设计一 潜在影响：对照所面临的挑战,一个行之有效的 项大规模的财产税空转试点项目，探索实 土地管理体系有以下三个方面潜在影响： 行财产税的可能性。 此外，作为一个短期办法，世行可以协 ◗ 土地使用权保障将大为增强，并将产生巨 助中国政府评估人为设定低价上限从而补贴 大社会与经济效益。绝大部分世行资助 工业用地的影响。现有证据表明，地方行政 的土地管理的项目实施中，土地使用权 部门所征用的工业用地被其以大大低于市场 保障都得到了增强。例如，印度尼西亚 的价格转让给工业开发商。在当前城市高速 2002年开展的项目调查显示，70％以上 扩张的形势下，工业用地补贴可能会轻易造 的被调查农民认为其土地使用权保障在土 成土地的大量而相对低效的利用。 地登记后得到了增强。土地使用权的增强 89  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 可产生巨大社会与经济效益，包括提高农 次性土地转让收入和土地融资的过分依 民对其土地进行长期投资的积极性、利用 赖。此外，土地赋权过程所产生的信息以 其土地权利作担保促进农村金融市场发 及登记造册制度本身可以为完善土地规划 展、减少土地纠纷以及促进更健康、更活 提供有用信息。 跃土地市场的发展。这在对很多世行资助 的土地项目开展的社会经济影响评估中得 世行现有/规划援助项目：世行现有业务活动 到了印证。 涉及土地管理体系的重要方面。目前进行的土 ◗ 土 地使用效率将得到改善。土地管理部门  地政策改革分析研究项目是通过一项由联合国 之间更好的协调和土地市场更健康的发展 粮农组织和世行共同资助的小型试点项目解决 将提高城乡土地利用效率。城镇用地效率 农村土地登记问题。中国经济改革实施项目 的提高可降低农田保护工作压力。同时， (TCC5)旨在拓展集体建设用地的销售渠道，探 农村用地效率的提高可以在不危及国家粮 索可行方法，使农民能够在经济迅速发展过程 食安全的情况下为城市化释放更多土地。 中获得更高的土地价值。四川城市发展项目正 ◗ 将 产生巨大信息效益。要建立一个行之有  在其项目区内探索建立一种更有效的农用地流 效的土地管理体系，一般要对一个国家的 转和补偿模式。由于这些问题相互关联，因此 信息基础设施进行投资。需要着重指出的 实施一项以土地登记/认证、制度合理化以及 是，土地登记造册制度可以为完善税收制 财产税空转试点项目等内容为重点的综合土地 度提供框架。在当今中国，一项行之有效 管理项目有可能产生更大效益。 的税收制度尤为重要，因为中国政府正考 虑征收土地财产税，以减少地方政府对一 创新之十三：利用农民协会，帮助小农户加入高附加值食品供应链和 无污染绿色有机食品生产 背景/挑战：中国政府建设社会主义新农村的主 想方设法从其世代耕种的小块土地（人均耕地 要目标之一是发展科技农业，增加农民收入。 面积不到1公顷）上获得高产，中国每公顷土地 由于中国的土地和水资源都很有限，因此增加 化肥和农药的使用量已居世界首位。化肥和农 农民收入的唯一途径是以更高效地利用有限的 药的大量使用已对食品安全和环境造成了不利 土地和水资源的方式生产高附加值农产品。然 影响。当前，中国农业发展面临的最大挑战之 而，随着现代食品供应链变得更加复杂，由于 一是，在保护环境的同时，使大量小农户生产 不能提供足够产品、保持高标准生产来满足高 小组达到高附加值食品供应链所要求的产品质 附加值食品链的需求，小农户受到了制约。以 量和安全标准，进而增加其收入。 绿色食品生产为例，众多小农户必须开展合 作，才能生产出足以吸引买方的产品数量，保 依据/说明：国家农业综合开发办公室正在实施 持很高的产品标准。如果一个农户无法达到标 三项世行贷款项目，对小农户加入高附加值食 准要求，可能会影响整批产品。 品尤其是绿色食品和无污染食品供应链的方法 同大多数国家一样，中国在农业发展方面 进行试点。这些项目的主要创新是，实行一揽 一贯注重灌溉设施等工程性投资，注重提供农 子机构与技术改革，使众多小农户加入高附加 技服务与投入，帮助农民提高产量，进而增加 值食品供应链。具体创新内容主要有四项： 收入。但是，农产品产量的增加往往会使价格 下跌，从而降低增产对农民收入的影响。 ◗ 建  立公私合作模式，如公司＋农民协会＋ 此外，由于不受价值驱动，这一注重产量 农户模式。在这些模式下，政府提供投资 的做法导致了化学物的滥用。由于数百万农民 资金，支持部分小农户从事生产，民营企 90  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 业提供技术援助使其达到国内 或国际认证标准、向当地认证 机构提供培训等措施引进更有 效的监测体系，对食品安全、 食品质量和环境质量进行监 测。 中国与世行的合作：世行参与 项目建设的主要价值体现在： 世行在食品安全、食品卫生和 植物卫生措施、农民协会组建 以及公私合作管理等方面具有 丰富的全球经验与专业知识。 此外，在上述三个项目范围 在加强农业灌溉三期项目中，江苏项目区农民接受高附加值的无公害绿色有机食品生 内，世行同国家农业综合开发 产技术培训 办公室开展合作，共同制定一 种便于试点、学习以及对相关 方法进行调整使其符合中国国 情的融资方式。 业同意拿出配套投资，并同农户签订合 同。例如，如果企业同意投资新建果汁 潜在影响： 厂，政府可能会提供资金，支持小农户种 植桑树。同时，世行项目也在机构安排方 ◗ 为  大量小农户加入高附加值食品链提供便 面提供资助，确保公私合作有效开展。例 利，从而增加其收入。 如，为农户和企业制定合同安排，使农户 ◗ 开 展公私合作，鼓励企业利用民营资本作  共同负责向企业提供产品，同时使企业承 为补充投资，并同小农户群体签订合同， 诺同农民签订长期合同。又如，小农户外 从而调动政府对小农户的资金支持。 包项目由负责企业管理，以确保优质物资 ◗ 实现小农户生产者的主流化与“合作  供应以及企业监测生产技术。 化”，使他们能够借助大规模商业生产者 ◗  资助建立农民协会和用水者协会，使农民能 的市场力量，为不断壮大的消费市场、超 够集中产品，保持高附加值产品生产标准， 市、食品生产商和出口商提供服务。 通过协商获得更高的产品价格，对物资进行 ◗ 使 认证机构深入基层开展工作，以确保产  更有效的管理。具体资助内容包括协会管理 品质量，执行无公害食品标准。 培训、协会注册、协会章程草拟、商业与营 ◗ 鼓 励高附加值“绿色食品”生产，加强食  销培训、质量监测与质量控制体系的建立以 品安全，提高食品质量和环境质量，改善 及农户共有基础设施，如苗木培育设施、机 农民健康条件。 械停放设施或挤奶设施等。 ◗  引 进绿色生产技术与方法，使农民减少用 世行现有/规划援助项目：财政部国家农业综合 水量和化学物资使用量。资助内容包括病 开发办公室正采用本方法实施三个世行贷款项 虫害综合治理方法、更有效的用水模型与 目。目前，加强农业灌溉二、三期项目以及农 计量方法以及污水处理方法的引进与使 业技术转让项目正在9个省份帮助农户生产、销 用、新品种或新生产技术试验等。 售包括绿色食品在内的高附加值农产品。这些 ◗ 通 过政府和民营部门相结合的认证、资助  项目均采用了公私合作、农民协会以及用水者 从国内市场购置农药残留监测设施、向企 协会等新方法。 91  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 创新之十四：通过引入新方法，加强环境监测、污染成本估算和环境 影响评价 背景/挑战：在最近10年里，中国经济的发展趋 环评能力建设工作也在全国范围广泛开 势和环境挑战发生了变化。上世纪90年代末期 展。 的亚洲金融危机导致能源消耗减缓，但在本世 ◗ 建 立绿色国民经济核算和环境成本估算新  纪前7年里，中国的能耗几乎翻了一番。城镇化 方法。国际经验表明，在估算环境退化的 进一步加速，本世纪前5年，中国新增城镇人口 经济成本并据此修正国民经济核算数据方 超过1亿，与此同时，工业继续保持增长，主 面，研究制定合适的方法是一项艰巨的挑 要集中在传统城镇地区的国有部门与农村乡镇 战。尽管如此，中国大力开展了绿色GDP核 企业之间的区别逐渐消失。由于农业生产发展 算方法研究，包括环境退化成本估算方 势头强劲，广阔但脆弱的土地资源面临的压力 法。国家环保总局、国家统计局、卫生部 增加，中国进一步将绿色议程纳入环境工作重 和水利部与世行密切合作，通过两个项目 点。这些发展趋势要求中国在实现全面可持续 进行方法论研究。下一阶段工作重点是制 发展的过程中加强环境机构、政策和法规，政 订新的操作办法，特别是控制空气污染对 府“十一五”规划（2006－2010年）突出反映 人类健康的影响。 了这项重点。 ◗ 针对中国环境管理体制的设置提出新建  议。为了应对严峻的环境挑战，中国需要 创新：通过划分颜色等级，建立企业环境行为 建立强有力的机构制度。通过与其他面临 公示制度；借鉴其他国家的做法，帮助国家环 同等程度环境挑战的大国进行国际比较研 保总局建立新的管理体制；制定绿色国民经济 究，2002年双方合作完成了有关环境管理 核算和污染成本估算新方法；帮助中国研究战 体制的报告，并作为2003年全国人大会议 略环境评价新方法，通过新的贷款项目覆盖环 讨论材料提交国务院。该报告的后续工作 境退化严重的小城市和村镇地区。 于2007/08年开始实施。 ◗ 通 过公示环境行为信息，加强公众对环境  中国与世行的合作：通过与国家环保总局和其 问题的了解和参与。为了促进公众参与， 他政府部门的密切合作，2001年世行与中国政 中国政府决定在自身的环境影响评价工作 府共同更新了环境部门研究报告， 24与上世纪 中，采用世行的信息披露和公众参与政 90年代的研究相比，该报告反映了中国对空 策。此外，还开展了新的信息公开和公众 气、水，特别是土地资源的广泛重视。在很大 参与研究，特别是利用颜色等级评价企业 程度上是基于这项战略研究提出的后续工作建 的环境行为。通过在两个省进行初步试 议，双方开展了一系列新的合作，其中包括： 点，这种环境行为评价方式已经在全国工 业企业中广泛应用。 ◗  最初的环境影响评价转向新的战略环境 从 ◗ 促 进小城市和村镇发展的贷款项目。由于  评价。过去，世行项目的环境影响评价对 这些小城镇的基础设施和污染治理能力有 中国2003年颁布的《环境影响评价法》设 限，世行开始研究新的环境基础设施项目 计产生了极大影响（大量参考世行环评政 融资战略和方式，以支持市级以下的城镇 策OP4.01）。随着中国发展重点的变化， 地区发展。 环评工作也不断演变。例如：在现阶段， 世行根据2003年《环评法》的要求，帮助 中国引入战略环境评价并进行试点。战略 环评试点覆盖一个地区或一个部门而不是 一个具体项目，在西部大开发战略和贵州 24 《中国：空气、土地和水——新千年的环境优先 省旅游发展规划中得到应用，同时，战略 领域》，世界银行（2001年）。 92  《国别伙伴战略》支柱3：应对资源稀缺和环境挑战 潜在影响：这一阶段，中国的环境法规和政策 下，国家环保总局成为2003年全国人大会议后 继续得到改善，在大多数方面逐步达到国际标 资源分配增加的仅有几个部门之一，尽管它尚 准。尽管在实施和执行上仍需进一步改进，但 未升格为国务院组成部门。经过一段时间的试 中国的进步显著，有些方面已经领先于其他几 行，新的企业环境行为颜色等级制度已在全国 个东亚国家。 范围付诸实施。 战略环境评价提高了政府部门和公众对较 大的区域和省级发展规划的环境影响意识。通 世行的主要投入： 过加强跨省经济合作，一些环境条件相对脆弱 贷款：河南、辽宁、云南、福建小城镇环境项 的省份（如西部地区），可以要求其他省份从 目。 事一些环境影响较小的经济开发活动。 AAA：《中国：空气、土地和水——新 通过绿色国民经济核算和中国环境污染成 千年的环境优先领域》(世界银行， 本项目，中央、地方官员和广大公众开始了解 2001年)；《华北地区水质管理研究》(世 到有关环境退化影响的信息，以及经济增长数 行和建设部，2005年)；《中国水质管 据必须根据环境退化成本进行修正的事实（例 理——政策与机构问题》(2006年)；《东 如：中国85家主要新闻媒体对《中国环境污染 亚太平洋地区企业环境与社会责任报告》 成本》报告会进行了报道）。除了提高公众意 （2006年）；《中国西部大开发战略环境评 识以外，另一个期望达到的效果是，增加受环 价》（2008年）；《中国环境污染成本》 境退化影响部门的资源配置。 (2007－08年)。 关于环境管理体制报告的影响，本世纪初 期，在大多数政府部门实行机构精简的情况 93  《国别伙伴战略》支柱4：为经济持续高效增长融资 《国别伙伴战略》支柱4： 为经济持续高效增长融资 中 国农村地区的金融体系以农村信用合 作社（RCCs）为主导，这些农信社面 临资本不足、财务状况欠佳、治理结构不力、 括在几个选定省份开展小额贷款项目试点，并 公布了降低农村金融机构准入门槛的措施。在 2007年1月召开的第三次全国金融工作会议之 政治干预和监管不充分等问题。最近，中国人 后，新一轮农村信用社改革开始启动，但农信 民银行和中国银监会开始推行新一轮改革，包 社体系的转型方向还有待确定。 创新之十五：引入改善农村金融服务机会的新方法 背景/挑战：尽管中国一直致力于改革农村金融 进农村金融市场的竞争性和多元化发展，完善 体系，但农村家庭和农村企业获得金融服务的 农村金融机构的治理结构，加强农村金融的监 机会仍然较少，地区之间发展也不平衡。中国 管框架，以及引入批发和零售金融服务和金融 经济以高储蓄率著称，因此，所面临的主要问 产品的新方法。 题不是缺少金融资源，而是缺少将储蓄配置给 最具生产力的部门和使用者的机制。高成本和 中国与世行的合作：无论是政策层面，还是技 高风险成为提供零售金融服务和金融产品的制 术层面，在帮助中国改善农村家庭和企业获得 约，特别是在人口稀少和需求特殊的地区。 金融和小额贷款服务机会方面，世行都占有独 此外，农村金融市场缺少竞争和多元化经 特的位置。在政策层面，世行一直在推行农村 营，这也使得获取金融服务的问题更加复杂 金融的综合发展模式，通过政策建议和研讨 化。治理结构不力的农村金融机构（特别是农 会，为中国政府制定全面协调的战略提供了咨 村信用社）占据主导地位，针对农村金融问题 询意见；在技术层面，世行拥有丰富的知识和 的解决措施往往是头疼医头，脚疼医脚，不仅 专业能力，可以为中国的政策制订者和金融机 扭曲了激励机制，而且还导致稀缺资源的无效 构提供帮助，研究高效地提供批发和零售金融 配置。最近，中国放宽了准入控制，同时加强 服务和金融产品的方案。 了监管，这将有利于提高农村金融市场的竞争 双方潜在的合作领域包括： 水平。但是，由于很多新进入者没有经营记 录，因此提高了对银行业有效监管的要求，同 ◗ 进  一步完善农村金融和小额贷款战略政 时也加大了风险。无论是原有经营者还是新进 策，帮助政府消除在农村金融政策方面存 入者，都需要进行创新，学习和掌握开展贷款 在的扭曲因素，建立一个多元化和竞争性 和其他金融业务的新方法，以应对提供零售金 的农村金融市场。改革立法和司法制度， 融服务和金融产品所面临的挑战。 进一步完善信息系统，将有助于改善合同 执行状况，从而鼓励更多的金融资源流向 依据/说明：在未来几年里，改善农村家庭和农 农村金融市场。引入现代化的有担保交易 村企业金融服务状况的潜力很大，措施包括促 系统，包括全国性登记体系，有助于以最 95  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 低的成本增加信贷供给。目前的贷款利率 潜在影响：世行希望在政策和技术层面上，帮 上限仍然阻碍着农村金融机构为偏远地区 助中国实现为农村家庭和农村企业提供高效金 和人口稀少地区的借款人提供服务。此 融服务的重要目标，促进小康社会、和谐社会 外，贷款利率自由化还可以进一步释放农 和社会主义新农村建设。主要影响可能体现在 村金融市场的信贷供给。 两个方面： 通过财政政策实现减贫，可以让农村 金融机构摆脱所承担的准财政职能，重新 ◗  善农村金融机构的治理结构和管理水 改 回到商业化的市场定位。加强指定的政策 平，使其能够在审慎有效的监管环境下运 性银行（如中国农业发展银行）的能力建 作，这将有助于建立一个竞争性和多元化 设，使其成为顶级机构，以便为零售金融 的农村金融市场。 机构提供批发资金业务和技术援助，这既 ◗ 建 立有利的法律和信息框架，促进合同执  有利于理顺政府对农村金融市场的干预， 行并降低交易成本。这一框架将进一步促 同时又不排挤私营部门的参与。最后，与 进信贷资金流向农村金融市场，使农村家 银行监管机构合作建立一个审慎的监管框 庭和农村企业获益，从而提高储蓄资金的 架，可以确保在竞争性市场环境中，对治 有效利用。 理结构良好的农村金融机构进行有效监 管。 世行现有/规划援助项目： ◗ 推 广为农村家庭和农村企业提供零售金融  服务和金融产品的最佳做法，通过贷款项 ◗  综合农村金融战略和后续政策对话方面 在 目（包括可能的后续项目）进行示范，在 为政策制订者提供意见咨询；帮助中国人 有效的覆盖范围内，向农村和城市地区微 民银行进行农村住户调查，更好地了解不 小企业提供商业可持续的贷款。正在准备 同地区农村家庭和企业对农村金融服务的 的微小企业贷款项目具有很大的推广和扩 真实需求。 展潜力，初步研究显示，这种贷款技术和 ◗  通 过技术援助和业务重组，帮助中国农业 服务于小客户的做法能够在中国有效地运 发展银行承担发展援助机构的角色（初步 作。 接触；提交概念文件供进一步讨论）。 ◗  通 过研究项目试点，引入农村金融和小额 ◗ 与 国家开发银行合作，通过贷款项目（预  贷款项目监测评价的最佳做法。这一研究 计07年提交执董会）促进商业可持续的微 项目将解答以下几个关键问题：1）农村家 小企业贷款业务发展。该项目可能在全国 庭和企业是否面临信贷约束；2）微小企 范围推广，并在农村和城乡结合部进行复 业贷款技术及服务于小客户的做法是否可 制。 以在有效覆盖范围内改善金融服务的可及 ◗  继 续帮助中国邮政储蓄银行成为一家真正 性；3）提高金融服务的可及性是否有助于 意义上的农村金融服务提供者，将储蓄存 改善目标人群的生活。 款分配给最高效和最具生产力的使用者。 ◗ 引 入除信贷业务之外的金融服务和金融产  ◗ 可 能帮助中国银监会建立一个审慎有效的  品。这些服务和产品包括指数化保险、逆 监管框架，在放松准入控制的情况下，防 向电子保理业务、小额租赁、移动银行、 止出现系统性风险，鼓励更加有效的监 商业银行与农村金融机构（如代理银行） 管。 的战略联盟等，以扩大农村金融综合服务 业务的供给。 96  《国别伙伴战略》支柱4：为经济持续高效增长融资 《国别伙伴战略》支柱5： 改善公共部门和市场制度 为 了实现经济协调可持续发展，中国政府 在“十一五”规划中更加强调深化市场 和公共管理体制改革，改善经济运行状况，提 “十一五”规划重视深化经济结构改革， 以改善政府职能，深入推行国有企业改革和国 有资产监督管理，扩大市场机制，包括建立更 高政府服务水平。中国近期经济增长一直是以 好地反映供给、需求和资源稀缺性的价格体 高投资和劳动力投入为基础，而未来经济增长 系。规划强调要从源头上惩治腐败，提高政府 将取决于企业竞争力的提高。为保持长期竞争 工作效率。为实现这些目标，“十一五”规划 力，中国企业需要开发尖端产品，了解客户， 注重加强问责机制，增加政府决策透明度，完 探索前向整合机会，加强企业间合作。政府可 善法治建设，推进政务公开，深化基层民主。 以通过建立更有竞争力的商业环境和改善公司 规划还致力于以更加完善的监测评价体系为依 治理等方式，加速这一发展进程。政府面临的 据，加强预算编制、执行和报告工作，更好地 挑战是，如何通过确定哪些服务应该由政府提 协调地方政府收入分配和财政责任，提高公共 供，以何种方式提供以及由哪一（几）级政府 资金及相关服务的公平性和效率。下文案例阐 提供等，重新界定国家在服务提供方面的作 述了两个方面的重要改革，在这些领域里，世 用，而目前这些服务仍然主要是由事业单位负 行正在帮助政府通过加强监测评价和公众参 责。 与，深入推行改革。 创新之十六：在国家、部门和项目层面开展监测评价新方法试点 背景/挑战：随着中国经济的不断发展，人 依据/说明：“十一五”规划（2006－2010年） 民生活更加富裕，信息获取和人员流动也更 是中国在各方面广泛参与下制定的五年规划。根 加容易。例如，开放的劳动力市场和商品市 据该规划，中国建立了一个包括成果和目标的指 场让人们可以更自由地选择就业种类、工作 标体系。“十一五”规划将进行中期评估，并向 地、居住地和消费方式。换言之，个人能力 全国人大报告评估结果。 的提高不仅得益于收入增加，还得益于更大 这项工作是国家发展和改革委员会在完 的自由选择权25。同时，在“十一五”规划和 成“十五”计划中期评估后开展的，主要目的 国家政策中，中国领导人强调要加强政府工 是针对“十一五”规划（2006－2010年）建立 作的群众参与、透明度和问责制，实现更加 一个国家监测评价框架，这一框架将在中国 公平和可持续的发展。 首开先河 27。通过世行支持的机构发展基金项 举例而言，2004年3月，温家宝总理着重指 出，中国必须“加快建立和完善重大问题集体 25 决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听 引述自阿玛蒂亚森。 26 证制度、决策责任制度”26。 2004年3月向全国人大所做《政府工作报告》。 27 中国没有对前9个五年计划进行全面的监测评价， 2003年政府完成了对“十五”计划的中期评估。 97  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 但是，中国还面临诸多瓶颈问题，包 括统计系统不完善，监测评价知识和能力 有限，规划和预算脱节等，这些障碍都有 待克服。因此，专家小组建议，与其立即 启动一个技术要求更高的全面监测评价体 系，不如首先建立一个可行的基础体系， 在逐步消除各种制约因素后再加以强化。 专家小组还回顾了经济合作与发展组织 及其他发展中国家在监测评价方面的经 验，并召开了有国际和国内专家参加的咨 询会议。 ◗ 帮助中国与其它发展中国家分享监测评价 经验。在2007年2月5－7日召开的河内全 向农民征询意见 球发展成果管理大会上，中国在监测评价 方面所取得的成绩受到重视。大会国际工 作小组认真研究了各国推荐的案例，最终 选择中国的案例作为唯一主题发言案例， 目,中国已经为“十一五”规划建立了一个三级 该案例是根据世行机构发展基金项目准备 评价框架。这是中国的首个三级评价框架。世 的。许多发展援助机构负责人和来自40个 行还将进一步帮助中国根据第一阶段的监测评 国家的500多名代表听取了中国的案例介 价工作，对“十一五”规划进行中期评估，评 绍，由中方合作单位和世行机构发展基金 估结果将有史以来第一次通过国务院向全国人 项目经理共同编写的分析报告被刊登在 大汇报。 《发展成果管理新经验手册》 (Sourcebook on Emerging Good Practice in Managing for 中国与世行的合作：国家监测评价体系在中国 Development Results) 中。在大会成果市场 还是一个全新的理念，世行的贡献在于为中国 活动中，中国案例的宣传海报得票最高， 引入这一领域的国际知识和经验，包括： 并赢得 “杰出领导才能奖”。 ◗ 根据国际最佳做法，帮助中国逐步建立和 潜在影响：建立产出/成果指标体系，明确中央 完善“十一五”规划监测评价框架。根据 政府的目标和实施办法，这有助于加强政府工 国际公认的“十步法”28，一个由国际和国 作的问责制并提高工作的透明度。例如，“十 内专家组成的小组为“十一五”规划制订 一五”规划实施仅半年，监测报告就已对外公 了监测评价框架。该模型以10个步骤或行 布，指出规划的一些重要指标尚未完成，这种 动为基础，这些步骤或行动是建立基于结 透明度在中国是前所未有的。信息公开促进了 果的监测评价框架的关键所在。模型第一 政策制订者、专家和媒体的公开积极讨论，省 步进行的就绪程度评估显示，中国在监测 级政府也根据这些目标制定了高层官员的业绩 评价方面拥有良好的政治氛围和定位有利 考核办法，民意调查首次被作为评价官员绩效 的牵头机构，即国家发改委发展规划司。 的方法之一。 28 Jusek 和 Rist 2004年。 98  《国别伙伴战略》支柱5：改善公共部门和市场制度 创新之十七：鼓励公众参与，提高城市服务和治理水平 背景/挑战：根据“科学发展观”的指导 条件，以找出存在的瓶颈，制定切实、创新的 和“十一五”规划的精神，政府改革已经成为 措施来提高服务质量。 了中国领导人的一项首要工作任务。温家宝总 理连续四年在向全国人大所作的年度《政府工 中国与世行的合作：“中国城市服务和治理研 作报告》中强调，要建立服务型政府，提高政 究”利用严格的方法论和国际经验解决相关 府工作透明度，扩大广大民众的参与，对公共 问题。到目前为止，已经向中国五个城市约 服务进行评价以健全问责制29。 5000户家庭就医疗、教育和供水问题进行了民 这一改革方案的推行非常具有挑战性。正 意调查。而且已经对不同领域的案例从不同层 如《人民日报》社论所指出的那样，“建立服 面进行分析。为促进城市间的竞争，将根据得 务型政府”是一个综合性的任务，不仅需要转 出的结果对受调查城市做一个排名。该项目还 变观念，还需要对法规、问责制和制度体系进 会利用调查结果进行诊断和分析，帮助地方政 行彻底的变革。要实现这些变革，就要界定具 府找出瓶颈问题，改善服务质量。 体工作和清晰的目标，采用技术上可行的方法 该项目是中国首次大规模进行的市民报告 和制定切实可行的措施。但是，各学术机构、 卡（CRC）类活动。因为项目不仅询问市民的满 决策人和参与者间就有关问题的讨论主要都集 意度，而且调查市民的经历感受，所以也促进 中在政府改革的必要性以及政府的角色应该是 了市民报告卡的发展。最先取得市民报告卡初 发展经济还是提供服务上。而有关服务型政府 步成功经验的地区主要集中在西方民主体系的 的具体应该是怎样的，如何建立的问题还很少 国家。该项目潜在的增值收益在于：探索市民 有系统性的关注。 报告卡的做法在诸如中国这样的不同政治体制 下是否能够有效，怎样才能有效。 依据/说明：根据政府的工作重点和面临的 世行的贡献体现在以下两方面： 挑战，世行、清华大学和发展研究中心组织 了“中国城市服务和治理研究”项目。该项目 ◗ 世界银行发表的《2004年世界发展报告》 将重点研究政府改革中的两个问题：（1）通过 为分析公共服务和治理提供了一个强有力 住户调查让更多的群众有机会参与政府工作的 的框架（见专栏4）。该框架是本研究的知 服务环节；（2）根据调查结果和相关案例研 识基础，主要包含服务系统中的三个行动 究，协助地方政府找出问题、分析问题和提供 方：决策者——如中央和地方政府，服务 政策建议，从而推进地方的服务型政府改革。 提供方——如医院和学校，客户群——如 从技术上来说，要得到群众提供的有意 城市居民和外地移民。 义、真实并有代表性的反馈信息是有难度的。 ◗ 世行在其他国家执行市民反馈调查的丰富 媒体常常报道市民给地方政府的表现打高分的 国际经验和专业技术知识将为中国带来裨 情况。可是这些评价缺乏严格的分析做基础， 益。例如，中国学者和实践者在处理反馈 因此越来越受到专家、决策人和普通市民的质 调查结果中的“认知偏差”问题上经验相 疑30。 对不足。因为这些认知偏差，收入水平不 一项调查如果要得出准确的结果，就一定 同、教育背景不同、信息获取途径不同以 要有严格的方法论作指导，还要有精心设计的 及与地方政府亲疏不同的人会存在不同的 问卷和合适的抽样框架。这类调查的开展离不 理解，因此他们的答案将出现不同的偏 开扎实的技术知识、对有关问题的透彻认识以 及投入大量精力和时间进行准备的意愿。 29 结果统计出来后要解决另一个问题，即怎 见温家宝总理2004、2005、2006和2007年的 《政府工作报告》。 样将其建设性地用于改善公共服务。这就需要 30 见《中国日报》2005年4月2-3日刊登的《无用评 认真分析城市或部门特有的制度、经济和社会 分太多，有用评价太少》。 99  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 专栏4：分析公共服务和治理的框架 国家 政治家 政策制订者 在理想的情况下，三个行动方通过权力和责 任相互联系。公民向政策制订者表达意见，政策 长线责任 权 契 制订者和服务提供者有管理契约，客户群通过与 表达 约 服务提供者互动，履行客户权力。 三条关系线中任何一段出现问题都会导致服 短线 务无法完成。“中国城市服务和治理研究”的主 公民/客户 服务提供者 要目标之一就是利用住户调查来收集公众对于公 共服务系统的意见。这些意见将系统性地向政策 联盟/包容 客户权力 管理 制订者和服务提供者转达。换而言之，住户调 查将建立和/或加强治理框架中的“表达权”一 非穷人 穷人 一线人员 机构 环。本项目将通过诊断和分析找出问题的瓶颈， 而问题可能存在于框架联系中的任何一段。 服务 差。世行将在本项目中使用国际经验，以 务需要和意见。中央和地方政府将从反馈调查 确保采用严格的方法论，解决调查结果中 中获得其他途径无法得到的一手信息。这些信 的认知偏差问题。世行将采取这一预防措 息将弥补职能部委或统计机构提供的官方信息 施，防止问题的诊断和分析出现偏差，从 中的缺陷。因为官方信息是由地方政府自己统 而制定出合适的激励政策和建议措施。 计的，里面通常都瑕疵或偏倚。正如以上所 说，根据得出的结果对受调查城市做排名能促 潜在影响：通过参与反馈调查，市民将进一步 进城市间的竞争。城市服务质量和治理结构将 意识到自身的切实需求、更主动反映对公共服 因此得以改善。 100  《国别伙伴战略》支柱5：改善公共部门和市场制度 跨部门创新 创新之十八：创新利用世行资金，支持以省际贷款方式实施农村公路改 造工程 背景/挑战：过去二十五年中，中国已能很好 法等方面提供更大的灵活性，同时还可以加强 地采纳并完善现代项目开发方法，用以解决其 其对产出及成果的问责性。同传统贷款方式相 发展中面临的挑战。本方法依托于世行与其他 比，这两种方式更注重长期部门改革和能力建 捐赠机构资助的传统投资项目。此类投资项目 设。它们还便于由国家牵头同其他利益相关方 要求事先对以下内容予以规划与界定：项目产 和捐赠机构共同组建的合作机构进一步参与项 出、很大程度上位于项目方部门日常工作范围 目活动，如共同筹集资金。传统贷款方式与基 之外的实施安排（平行实施制度）、基于对既 于规划的贷款方的主要特点见下表。 定“蓝图”的评估而制定的落实机制。本方法 “十一五”规划（2006－2010）期间，福 一般适用于设有单一或大型投资子项目的项 建省政府推动实施了一项旨在对全省农村公路 目、需要采取实质性政策改革的项目或由能力 进行改造的计划――农村公路改造工程，重点 较弱机构实施的项目。对于构成政府既定规划 支持地方部门对连接行政村与省级路网的农村 的其他项目，且其子项目可以采用统一标准、 公路（多未铺设硬路面）进行改造。该计划 便于计量，且具备较强实施能力的项目，则可 于2004年制订，目标是到2010年底之前完成 以采用更灵活且淡化交易形式的方法。 35000公里农村公路的改造31。 该计划所包含的投资类型有限，每一笔投 依据/说明：部门或省际贷款方式为政府将工作 资的单位规模（如每公里成本）类似，而且所 重点从单个项目转移到整个部门或规划上来提 供了可能。这两种可选方式可以为地方政府部 31 截止2006年中期，本计划下改造的农村公路总里 门在确定具体投资项目、项目活动以及支付方 程达到8000公里左右。 传统项目贷款方式 “部门贷款方式”或基于规划贷款方式 ◗ 蓝图规划方式 ◗ 程序导向的方式 ◗ 局限于单个项目 ◗ 针对整个部门/规划 ◗ 事先对投入/产出进行详细规划 ◗ 对规划或方式的认可 ◗ 项目特定的绩效/成果 ◗ 注重部门/规划的绩效/成果 ◗ 捐赠机构与赠款接受方之间的关系具有排 ◗ 能建立由国家主导的合作关系 他性 ◗ 协调与集体对话 ◗ 双边谈判/协议 ◗ 更多地采用项目方的实施制度， ◗ 平行实施制度 开展互信合作 ◗ 短期内的支付行为与项目的成功执行 ◗ 注重长期能力建设 ◗ 更强的国别所有权和主导权 101  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 图12：福建省公路部门组织结构示意图 福建省交通厅 福建省交通厅 福建省交通厅 福建省交通厅 高速公路建设主管厅长 公路规划主管副厅长 公路建设主管副厅长 规划 资金、监督和技术支持 建设 规划支持与补贴 高速公路网 5条国道和17条省道 2005年底达到1200公里 9个市级交通局 2005年达到7500公里 2010底增加1000公里 2010年增加1100公里 2017年底增加1100公里 技术支持 技术支持 和监测 县级/农村公路 84个县级交通局 乡级/村级 2010年达到 1.1万人 公路管理站 3.5万公里 采用的技术规范也是普遍采用且易于计量的。 地认识到，农村公路改造工程规模很大，而世 省政府设计此项计划的目的是为了避免在农村 行贷款所占比例较低——约占工程总投资的 路网升级改造中的短期和零星做法。该计划所 20％，因此，在加强农村公路改造工程现有框 确立的激励机制有利于鼓励地方部门在规定的 架（包括财务、采购及安全保障政策的执行） 质量标准范畴内寻找低成本方案的同时开展必 的前提下，世行选择了一种增量方案作为首选 要的前期准备和采购工作。 实施方案。该方案采用“部门贷款方式”的相 关内容，同时保留现有的行之有效的财务和采 中国与世行的合作：福建省要求世行通过“世 购保障措施以及技术要求作为优先选择。 行贷款福建公路部门投资项目(见图12）”在 采用“部门贷款方式”后，福建省交通厅 资金和技术上对其现有农村公路改造工程的 和世行将开展合作，力求完善原有农村公路改 实施提供支持。本项目采用世行“部门贷款 造工程的实施机制，扩大农村公路项目的影 方式”支持福建省农村公路改造工程的实 响，提高其可持续性，进而加强现有农村公路 施。“部门贷款方式”的历史相对较短，它不 改造工程的实施。在支持农村公路工程实施方 同于传统的项目贷款方式。在“部门贷款方 面，世行同福建省之间合作的主要创新内容包 式”下，世行仅提供约占规划工程所需总投资 括： 20％的贷款；同时，世行将支持福建全省农村 协助福建省提高全省农村公路工程的环 公路工程引进创新机构安排，加强其管理能 境、社会、财务和采购标准，并使这些新标准 力，而不是仅将重点放在世行直接资助实施的 具有可操作性。当前，在“部门贷款方式”框 子项目上。“部门贷款方式”使得世行能够着 架内，世行正同福建省开展合作，通过将明确 重支持中长期体制改革与能力建设，而传统项 和综合的标准应用于全省农村公路改造工程， 目贷款方式则不太可能做到这一点。世行清楚 加强其农村公路工程的实施框架。这一“省际 102  部门和跨部门创新 方式”使福建省和世行能够携手加强现有的总 架规定的标准（工程质量、环境和社会保 体框架。该框架还可以使双方共同建立各级公 障标准），地方实施部门就能（以拨款方 路部门所需的实施能力，而不是主要注重于世 式）得到支付款项。在世行资助的农村公 行直接资助子项目的能力建设。 路改造工程子项目下，贷款资金用于向社 修订后的实施框架——《农村公路工程实 区支付，支付额度根据事先确定的每公里 施框架》——更加强调了实施改造工程的全局 改造工程单位成本而定。该额度根据贫困 观。该框架包括以下主要内容： 程度和公路改造地区的实际状况，采用不 同的支付比例（40－80％），从而确保贫 ◗  造工程实施期间环境措施的执行，及文 改 困社区和/或山区农村的支付水平高于非贫 化遗产（如发现）的处置规定； 困地区或沿海地区。 ◗ 在 需要征地和移民情况下的移民行动及缓  ◗ 制定新的机构安排，对修订的农村公路工程  解措施制定和实施的指导程序，包括相关 实施框架的执行情况进行监测。对几种比选 协商过程； 方案进行分析后，世行和福建省交通厅同意 ◗  少 数民族发展框架的执行，该框架对少数 请福建省公路管理局和福建省交通建设工程 民族地区公路工程规划和实施的指导原则 质量监督检测站对农村公路工程实施框架的 和措施予以描述，有关同少数民族社区协 执行情况进行审查。在有关信息经县/乡/村 商、社区参与以及社区向项目提供广泛支 阐述和审查，并经各县市交通局的进一步审 持等方面的规定； 查后，公路管理局和质检站将对该信息进行 ◗ 工 程竞争性采购的应用，以及工程实施过  评估。这两个单位在农村公路工程实施框架 程中工程技术标准以及工程质量监督和监 的各个领域都拥有专家，包括环境和社会保 测标准的应用； 障问题专家以及采购与财务管理专家，他们 ◗  对 合同及合同支付实行严格财务管理需满 将对实施框架的执行情况进行必要的核查。 足的条件，如适当的记账工作、审计和工 收到核查结果后，福建省交通厅将进行必要 程完工报告以及按照合同条款按时向承包 的补充检查，并签发实施框架执行合格证 商支付款项的凭证。 书。此外，省审计厅除了对项目各子项目进 行常规年度审计外，还将对上述核查程序进 福建省交通厅将通过其下属的福建省公路 行审计。 管理局，负责宣传世行贷款要求，向地方社区 提供培训，以帮助他们了解并实施获得世行贷 从世行贷款账户为某条特定公路支取的资 款支持所要求的程序和条件。项目实施期间， 金数额，不应超出该路已完工程的实际成本。 福建省交通厅将向世行提交半年度进度报告， 福建省交通厅每年都将汇总已完工程的实际成 概要汇报为宣传项目实施框架、以及在县、 本，并对每公里改造公路的支付总额进行评 乡、村实施培训，而采取的行动和开展的工 估，以确保上述条件得到满足。依据这一评估 作。世行在福建公路部门投资项目下支持的其 和世行事后审查的结果，有关方面将对支付总 他创新内容包括： 额计算依据的单位成本进行审查并作必要的调 整。 ◗ 引  进基于产出的支付方式，鼓励贫困县和 较贫困县采用公路改造标准。在福建公路 潜在影响：世行为完善实施框架、加强实施能 部门投资项目下，“部门贷款方式”吸取 力而提供的支持，有望使福建全省采用更有效 了一种无需世行进行事先审查的支付机 的方法实施农村公路改造工程。尽管世行贷款 制。本贷款方式注重加强福建省内部质量 仅对部分改造工程（约为3500公里）提供资 控制体系，以世行在省审计厅的支持下进 助，但由于完善的实施框架规定了所有农村公 行的事后抽样审查作为补充手段。公路改 路改造工程都应执行的明确指导方针和质量标 造工程完成后，只要有关专家签发验收报 准，因而有望提高全省农村公路改造工程的总 告，确认工程已达到福建省交通厅实施框 体质量和效率。福建省交通厅将负责相关规范 103  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 和程序的宣传工作，也将向社区提供培训，使 言，这两方面的结合有望提高农村公路工 它们能够得到世行贷款资金；还将向世行提供 程的实施效率，降低实施成本，同时提高 半年度报告，概要汇报为宣传项目实施框架、 公路改造标准，减少实施延误，降低项目 以及在县、乡、村实施培训，而采取的行动和 管理成本。此外，该项目有望提高农村公 开展的工作。为便于对实施框架的宣传工作做 路改造工程养护/改造投资的针对性和有效 出评价，要求全部一万公里公路改造工程都必 性。 须执行该框架，并接受世行的随机抽查。这一 现在就给“部门贷款方式”的影响下 过程有望促进地方能力的加强。 定论为时尚早。但可喜的初步迹象表明， 采用“部门贷款方式”支持现有部门或省 各社区愿意采用更高的改造标准，以获得 际规划及国家制度的实施有以下优点： 追加投资。显而易见，福建省政府已经看 到了本方式的优势，它不仅能提高全省基 ◗  励那些能够更好地权衡方案、确定资源 鼓 础设施改造工程的标准与质量，还能借 投入重点、提高产出和成果监测能力的省 助“部门贷款方式”降低业务监管负担。 份或部门采用全局策略开展工作。有利于 中国政府同世界银行集团开展合作，加强 只要有针对性的投资项目是更大范围投资 全省或整个部门的实施框架，而不是侧重 规划的一部分，并且其平均单位成本类似，技 于个别地区或领域的工作。 术规范便于计量，“部门贷款方式”就可以为 ◗  拓 展中国政府－世行集团重点合作范围， 扩大世行资助项目实施标准的应用范围提供良 完善全省或部门的制度与程序，加强其能 好机遇。本方式要求事先加大工作力度，制定 力，而不是侧重某一特定投资项目。例 一项完善的规划实施框架。但其实施取决于经 如，福建省公路部门投资项目的支付机制 各方认可的地方采购程序，在具体项目实施前 力求依托福建省自身的控制体系，同时提 无需世行对采购工作进行审查。在有关审计部 供更为简化、避免对投入和支付工作进行 门的支持下，世行对工程进行抽样后审，以确 零散前审的后审方式。本机制强化了现有 认该框架得到了执行，同时提供更多技术支 激励机制，可以鼓励地方政府探索制定符 持。尽管上述支付机制要求地方主管部门事先 合实施框架的低成本合同方案。 进行工程融资，但只要地方政府能够证明既定 ◗  使 实施安排具有更大的灵活性，同时要求 框架得到了执行，就可以获得相关款项的支 进一步遵守既定的产出和成果。就福建而 付，这便体现出本支付机制的灵活性。 104  部门和跨部门创新 创新之十九：引入多部门参与方式，改善道路交通安全， 降低交通死亡率 背景/挑战：中国的道路交通死 图13：2004年交通死亡事故原因构成 亡率居世界首位。每年交通事故 约造成10万人死亡，数百万人受 非机动车 伤32。交通事故是造成45岁以下 2.5% 驾驶员失误 人口死亡的主要原因。2005年， 87.4 乘客和行人 中国的死亡率是11.4人每万辆 3.7% 车，而马来西亚是4.2人，美国 道路状况 1.6人，日本0.9人。无辜的道路 0.3% 使用人（骑车人、行人和骑摩托 其他 1.8% 车人）占了伤亡总数的60%。由 于交通事故造成的伤者使用了超 机械故障 4.3% 过25% 的病床，交通安全已经 成为中国面临的一个主要公共医 疗问题。交通事故造成的损失 资料来源：世界银行项目组根据公安部数据整理 估计占到中国国内生产总值的 1.0－3.0%（见图13）。 其他发展中国家也存在类 32 似中国的交通问题。随着国内 在中国，死亡人数统计的是那些在事故中当场丧 生的人。如果中国采用国际通用标准，即也包含 生产总值的增长出现了快速的机动化。同时， 事故现场受伤但在30天内死亡的人，那么死亡率 在基础设施、教育和其他旨在减少事故风险的 预计将高达每年25万人。 图14： GDP增长对交通事故死亡的影响 x 事故风险 机动化 国内生产总值 国内生产总值 死亡人数 = 国内生产总值 资料来源：世界银行项目组 105  中国与世界银行：推动创新的伙伴关系 路交通安全项目不仅有道路安全 图15：开展综合项目对事故风险的影响 投资，还有各项活动来加大安全 高效的交通管理力度，改善车辆 的安全性能，提高事故的紧急应 事故风险 对速度，以及加强对驾驶人员的 教育和培训。 当然，即使没有这一项目 没有综合项目 中国也能继续降低交通风险。 但是，有了这一项目，风险的 降低将加快，而且长期来说将 开展综合项目 达到一个更低水平。 时间 中国与世行的合作：世行能发 资料来源：世界银行项目组 挥其独特的作用，将国际最佳 做法和资源带入中国。这能促 进中国快速地改善道路安全。 例如，世行正为伊朗和越南的 多部门参与的道路安全项目提 活动也进行了投入。国际经验表明，死亡率将 供贷款。世行还能为中国提供各国道路安全领 在（人均）国内生产总值约达4千美元时登顶。 域的顶尖专家，他们很乐意帮助中国。 据此，中国的交通死亡率还将继续上升（见图 14）。 潜在影响：最直接的影响将是交通事故率的下 中国已经采取一些措施来解决交通安全问 降和总体道路安全的提高。而更为重要的是， 题，例如，2004年出台了《国家道路交通安全 通过建立有效的环境，让负责道路安全的各方 法》。但是，贯彻执行不力，再加上道路交通 精诚合作，中国将能以更快的速度减少交通事 安全部门条块分割，这部法律并未能有效地减 故（见图15）。 少交通事故。 道路安全是政府部门、各工业行业和研究机 世行现有/规划援助项目：道路安全是世行各类 构的共同责任，也需要这些单位共同给予重视。 交通项目中的一项重点。从2005年起，世行就 各方职责的清晰定义，得力的领导，以及安全相 为中国改善交通安全投入额外的资源。到目前 关部门的协调配和是实现道路安全的必备条件。 为止开展的活动包括：2005年湖北省的道路交 如果中国能建立一个综合道路安全管理系统，就 通安全评估；2006年在北京召开的道路交通安 能克服条块分割的局面，帮助各相关方面通过协 全论坛，讨论了在中国推行多部门参与的道路 作解决问题。可以通过试行单个多部门参与的第 安全项目的事宜；06-07年度《中国道路安全： 二代交通安全项目来建立这种管理系统33。 历史经验回顾和未来发展方案》研究；还有在 武汉建立了道路交通安全培训中心。 依据/说明：要建立一个跨部门的模式来改善交 通安全，首先就要成立一个制度架构，协调各机 构的作用和职责。这种模式可以由世行贷款项目 33 支持。项目应该由以下部门参加：（1）道路机 世行及中国过去进行的交通安全活动都属于“第 构（例如省交通厅）；（2）公安局；（3）医疗 一代”活动。这类活动指的是单部门参与的单一 的投资项目，常是大型基建的一小部分。尽管这 部门；以及／或者（４）教育部门。项目可以在 些活动在地方产生了一定的效果，但是却少有可 一个省开展。在统一战略的指导下，第二代的道 衡量的长期影响。 106