中国普及农村义务教育与消除贫困

Public Disclosure Authorized 30778 2004 年上海国际扶贫大会 案例研究 中国普及农村义务教育 Public Disclosure Authorized 与消除贫困 Public Disclosure Authorized 提交日期：2004 年 3 月 6 日 地 区：亚 洲 国 家：中 国 类 型：国家案例 作 者：张铁道 赵敏霞 赵学勤 张 熙 王 燕 联系方式：北京西长安街 7 号北京教育科学研究院 电话：010-66067150 传真：010-66067150 电子邮件：tdzhang@bjedu.gov.cn Public Disclosure Authorized 1、 目 录 1、目录 2、内容提要……………………………………………………………（2） 3、实施过程………………………………………………………（3） 3.1 中国普及农村义务教育的历程……………………………（3） 3.2 基本“普九”目标、原则和步骤…………………………（4） 3.3 政策调整与措施………………………………………（4） 4、成就与效益分析…………………………………………………（11） 4.1 提高了农村义务教育普及程度，农村人口的 文化水平明显提高………………………………………（11） 4.2 教师队伍结构和素质发生积极变化， 农村教育质量明显提高…………………………………（14） 4.3 教育差距缩小 ……………………………………………（15） 4.4 农村义务教育效益分析………………………………（16） 5、主要推动因素……………………………………………………（19） 5.1 中央政府的坚定信念与主导作用…………………………（19） 5.2 制度创新 …………………………………………………（19） 5.3 学习和实验的推广 ………………………………………（20） 5.4 外部力量 …………………………………………………（21） 6、基本经验与挑战…………………………………………………（21） 6.1 基本经验 …………………………………………………（21） 6.2 问题与挑战 ………………………………………………（22） 6.3 未来行动 …………………………………………………（23） 7、参考文献 …………………………………………………………（23） 1  2、内容提要 教育机会短缺，学习质量低下导致人的发展能力缺失，进而使人陷入囹圄。这种人类发 展中普遍存在的社会现象深刻地表明扩大教育机会、提高教育质量对于任何国家而言都是从 根本上消除贫困，谋求社会持续发展的最有效发展战略。 中国是一个以农村人口为主体的发展中国家。 2000 年人口普查显示，农村人口约达 8.1 亿,占全国总人口比例为 64%。中国 80%以上的小学、64%以上的初中都在农村。由于城市和 农村发展差异的存在，贫困人口主要集中在农村地区。因此，中国政府将基本普及九年义务 教育、积极扫除青壮年文盲，确定为提高农村人口素质，进而实现消除贫困，推动社会进步 的扶贫开发重大战略。 自 1986 年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施以来，中国用了不到 20 年时间，就 完成了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的历史性任务。 全国人口平均受教育年 限由 20 世纪 80 年代初期的不到 5 年，提高到 8 年以上。全国基本普及九年义务教育地区人 口覆盖率由 90 年代初的 40%扩大到 91%，青壮年人口文盲率也由同期的 10%下降到 4.8%；全 国小学学龄儿童入学率达到 98.6%，初中毛入学率达到 90%。全国实现“两基”的县（市、 区、旗）及县级行政区划单位达到 2598 个，占全国总数的 90%以上。 中国普及义务教育的长期努力为 20 年来的经济持续发展提供了强大的较高素质的人力 资源支持。就农村发展而言，义务教育的普及为农村人口提供了平等享受教育的机会，提高 了农村劳动力自主脱贫能力。 我国贫困人口 1978 年为 2.5 亿，1995 年降至 8000 万，到 2000 年底，进一步减少到 3000 万人左右。研究也表明，投资基础教育对提高贫困地区经济增长 率最为有效，最具可持续意义。研究揭示：社会投资率每增长 1 个百分点，人均 GDP 年增长 率仅提高 0.1 个百分点；如果普及初等教育，学龄儿童入学率每提高 1 个百分点，人均 GDP 年增长率可提高 0.35 至 0.59 个百分点。 中国政府普及农村义务教育的基本经验包括： 将普及义务教育作为开发农村人力资源、消除贫困现象的一项长期战略。通过普及教 育，提高农村人口素质、提高劳动生产率、改善农民生活质量。将普及农村义务教育作为人 力资源开发扶贫、实现社会可持续发展目标的长期战略。 针对中国各地经济社会发展条件和水平存在显著差异的实际，确定了“分区规划、分步 实施、分类指导”的农村义务教育的推进策略；并根据国家财政状况逐步改善,不断加大中 央和省级政府在提供义务教育基础设施服务方面的责任。 针对偏远贫困少数民族及其他社会弱势群体的需求，采取特殊扶持政策，大力促进教 育公平。中央会同各级政府动员全社会的资源以及众多国际援助机构提供的支持，实施了贫 困地区基础教育发展项目、贫困地区义务教育工程、城乡学校对口支援工程、贫困地区学校 危房改造等工程；实施“希望工程”“春蕾计划”等助学项目；为家庭困难儿童提供助学金、 、 免费课本；为残疾儿童义务教育设立“扶残助学”项目。保障了贫困农村地区、社会弱势群 体学龄人口平等享受义务教育的权利。 建立有效的运作机制，不断提高“普九”工作效益。各级政府定期召开九年义务教育 工作会议，监控项目进展，交流成功经验；建立了较为完备的督导验收和奖惩制度，并以“普 九”成果作为考核各级政府工作绩效水平的重要指标；借鉴国际社会的成功经验，引入科学 高效的项目管理、实施儿童学习质量监控、推进男女儿童教育平等；努力发挥社会专业机构 2 干预、成功经验总结与推广等方面的作用。 大力推进素质教育，不断提高义务教育质量。九十年代后期，国家确定了以面向全体 学习者、全面提高教育质量为主旨的素质教育目标，在全国范围内大力实施基础教育课程改 革、提高教师专业水平。 积极引进国际社会发展义务教育的成功经验与资源支持。中国政府普及九年义务教育 的努力还得到了国防社会的有力支持。世界银行、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、 联合国教科文组织、亚洲开发银行、英国国际发展部等援助机构和海外基金、社团机构，与 中国各级政府在西部贫困农村地区侧重改善教育基础设施，加强教师培训，改进课程与教学 过程，提高教育质量，加强能力建设，改进义务教育管理方式，以及教育资源开发等领域开 展了形式多样、富有实效性的项目合作。这些项目在推进中国贫困农村地区义务教育进程的 同时，还为加强当地教育事业持续发展的能力建设做出了积极贡献。 利用大众传播媒体，开展有效的社会宣传。 “普九” 中国政府积极将国家的法规、政策、 进展与经验用各种方式传播到社会各界，形成一个全社会关心、支持农村教育的氛围，争取 人民群众和社会各界对于普及义务教育的参与和支持。 本报告以案例方法，对于中国普及农村义务教育的实施过程、主要成效和基本经验进 行了总结。此外，报告还简要介绍了中国普及农村义务教育当前面临的主要困难及发展趋势。 3、实施过程 中国是一个以农村人口为主体的发展中国家。 2000 年人口普查显示，农村人口约达 8.1 亿,占全国总人口比例为 64%。作为一个社会经济发展水平差异显著的人口大国，贫困人口 主要居住在农村，尤其是西部边远农村地区。普及义务教育，增强农村人口利用科学技术提 高劳动生产率和自主发展能力就成为教育扶贫的主要任务。 3.1 中国普及农村义务教育的历程 自 1949 年新中国成立以来，中央政府就高度重视提高全民的文化水平。中国普及义务 教育的历程可以分为 3 个阶段： 普及初等教育的努力（1949-1984） 1949 年，全国学龄儿童入学率仅有 20%，人口中 文盲、半文盲达 80%以上。1956 年中央政府提出“必须用极大的努力逐步扫除文盲，并且在 财政力量许可的范围内， 逐步扩大小学教育， 以求在 12 年内分区、分期普及小学义务教育。” 但是，由于当时经济很不发达，农村的温饱问题尚未解决，加之随后而来的自然灾害和持续 多年的社会动荡，在农村普及初等教育的任务一直无法成为现实。 1978 年之后，中国政府成功地进行了农村经济体制改革，有效地解决了农村人口的温 饱问题。 伴随着收入水平的提高和对于更高生活质量的追求，农民群众对于普及教育的需求 ，把普及小学教育 日益高涨。1980 年，中共中央做出《关于普及小学教育若干问题的决定》 作为国家现代化建设的一项根本任务，提出在 80 年代，全国应基本实现普及小学教育的历 史任务，有条件的地方还可以进而普及初中教育。普及教育应根据各地区经济、文化基础和 其他条件，进行分区规划，分期分批予以实现，对最困难的地区由国家包下来。为便于分类 指导，并为检查提供依据，各地还建立了对地方政府普及初等教育的绩效评估和验收制度。 3  依法实施九年义务教育（1985-1990） 在基本普及小学教育的基础上，1985 年，颁布 了《中共中央关于教育体制改革的决定》 ，提出“有步骤地实行九年制义务教育”；1986 年 全 国人民代表大会通过了《 中华人民共和国义务教育 法》， 重申 “国家实行九年制义务教 育”，规定“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务 教育”，要求“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。 随后还颁布了《义务教育法实施细则》 ，从而为在农村普及义务教育提供了法律依据和制度 保障。 20 世纪 80 年代后期，广大农民在各级人民政府倡导下， 努力落实“人民教育人民办”， 依靠基层政府充分动员社区一切人力、 财力和各类物质资源， 开展了大规模的教育基础设施 建设。据统计，1981 年—1991 年，通过政府财政拨款和群众捐资等多渠道筹措中小学校舍 修建资金 1060 多亿人民币， 使危房比例由原来的 17%下降到 2%左右，初步改善了办学条件， 显著扩大了儿童就学机会，为农村普及义务教育奠定了基础。 基本实现普及九年义务教育目标（1991-2000） 进入 20 世纪 90 年代，国家确定了“科 教兴国”战略，提出优先发展教育事业。1992 年中国共产党第十四次全国代表大会把到 20 世纪末在全国基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲（“两基”）确定为 20 世纪 90 年代中国教育事业发展的首要目标，并将 “两基”工作作为实现中华民族伟大复兴大业的 “重中之重”。贫困农村地区被中央政府确定为“两基”工作的重点和难点。 3.2 基本“普九”目标、原则和步骤 基本普及九年义务教育的主要目标是：到 2000 年，按照经济发展水平和教育基础，在 全国 85%人口地区普及九年义务教育；初中阶段入学率争取达到 85%，小学入学率达到 99%。 到 2007 年，全国所有县基本普及九年义务教育。 作为一个发展中人口大国，中国实现普及义务教育的目标只能是一个渐进性的历史进 程，因此，中国针对各地经济及社会发展的不平衡状况，确定了分区规划、分类指导、分步 实施的工作原则。具体推进以县为单位，通过实施普九规划，逐步达到预期目标（见表 1）。 表1 中国普及九年义务教育进度表 阶 段 时 间 目 标 地 区 第一步 1994—1996 累 计 在 占 全 国 总 人 口 主要是 城市 和经 济 发展 较 40%—45%的地区“普九” 快的农村 第二步 1997—1998 累 计 在 占 全 国 总 人 口 增加了经济发展中等地区 60%—65%的地区“普九” 第三步 1999—2000 累计占全国总人口 85%的地区 增加 了经 济 发展中 等 地区 “普九” 人口和贫困地区中 条 件 比 较好的 5%人口 4  在 经 济 相 对困 难 的 西 部地 区 涉及 372 个县，8300 万人口 第四步 2000—2007 “普九”攻坚 3.3 政策调整与措施 为了有效地推进农村义务教育的普及进程，中国政府根据农村经济体制不断改革，国 力逐步增强的发展实际，不断调整农村义务教育政策与措施。 不断探索农村教育经费分担机制和管理体制 20 世纪 80 年代中期以来，中国农村义务 教育实行的是在国务院领导之下，地方负责、分级管理的管理体制。这个管理体制是《中共 中央关于教育体制改革的决定》(1985 年)提出的，《义务教育法》（1986 年）以法律形式确 《关于基础教育改革与发展的决定》 定下来的。经过 20 多年的实践， （2001 年）又对这一体 制进行了调整、改革，规定农村义务教育的管理责任主要在县级政府（表 2） 。 表 2 中国农村义务教育管理体制的调整 阶段 经济改革背景 农村教育管理体制 农村教育投资机制 农村家庭承包责任制 在国务院领导之下，按 以国家财政拨款为主，多 省、县、乡分级管理 渠道筹措教育经费 1985-2000 财政分级承包 乡村农民集资改善办学条 件 2001 年以来 财政分税 在国务院领导下，由地 以县级政府财政承担 为主 方政府负责、分级管理、 中央和省级财政，以 专项 农村税费改革 以县为主 方式支持贫困地区 70 年代末中国农村实行以家庭为单位的土地承包责任制，将生产经费及利益分配都划 归家庭责任，从而调动了农民生产的积极性。承包责任制缓解了贫困状况，进而使他们在国 家财力不足以保障义务教育供给的条件下， 主动分担改善农村教育条件的责任。农村教育经 费程度不同地靠通过乡、村两级基层组织向农民教育集资来筹措。 进入 20 世纪 90 年代，随着农村财政分税制的实施，这种体制的弊端逐步暴露了出来： 举办农村义务教育的责任使得农民负担过重、 教师工资大面积拖欠教师队伍不稳定、乡镇干 部的管理水平与办好义务教育的要求不相适应。 特别是随着农村税费改革的推行，取消了农 村教育集资、教育费附加，农村用于办学的主要经济来源已不复存在。 针对这些弊端和问题，中央政府于 2001 年对农村义务教育管理体制进行调整、改革和 完善，规定：农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理、以县为主的 管理体制。通过体制的调整和完善，实现两个转变，即把主要向农民收费集资办学改变为主 要由政府财政出资办学，将农村义务教育由以乡镇为主管理改变为以县为主管理。 这次农村义务教育管理体制改革，明确了各级政府的责任。确定县级人民政府对发展农 村义务教育承担主要责任，是调整和完善农村义务教育管理体制的核心。同时，切实加强中 央和省级人民政府在发展农村教育尤其是贫困农村地区义务教育中的调控作用。（图 1） 5 全国人民代表大会 制订教育法律,并负责监督检查 制定方针政策、法规和发展规划、专项资金支持， 国 国务院 家 对省级财政转移支付 及 各 省 统筹 本 省 教育 , 加 大 省级 转移 支 付 力度 , 合理 使 督 省级政府 导 用中央转移支付资金,重点财政支持困难县 评 估 机 统筹 规划 , 调整 布 局 , 确保投 入 , 核 定 编 制 , 负 责 构 县级政府 校长和教职工管理 图1 农村义务教育责任图 此外，乡(镇)政府在普及农村义务教育中的主要职责是：动员和帮助贫困家庭农民子 女入学,帮助改善办学条件和教师生活条件。 建立督导与评估验收制度 为了强化各级政府对于“两基”工作的领导和经费投入，国 家于 1993 年建立了对普及九年义务教育和扫除青壮年文盲工作的督导与评估验收制度，并 设立了相应的国家、省、县各级督导机构。 督导与评估验收工作每年进行一次。评估项目包括：教育经费、普及程度、师资水平、 教育质量等。评估程序包括：自查——由县级人民政府根据“普九”规划进行自查；评估验 收——报请省级人民政府评估验收；抽查——国家教育部每年对已经通过验收的县进行抽 查。 对“两基”工作先进县（市、区）进行表彰奖励。对通过评估验收的县，由国家教育 部抽查后向全国发布，并依据成效予以表彰奖励或警告惩处。此外，各级人民代表大会也定 期听取各级政府普及九年义务教育工作报告，并就全国及各地《义务教育法》实施情况进行 巡视检查。 贫困地区教育扶贫攻坚 至 20 世纪 90 年代初，中国农村的贫困问题已经明显缓解，没 有完全解决温饱问题的贫困人口已经由 1978 年的 2.5 亿（占农村人口的 20%以上）减少到 。这些贫困人口主要集中在国家重点扶持的 592 个贫困县 1995 年的 8000 万人（占 8.87%） （1994 年《国家八七扶贫纲要》确定） ，分布在自然环境相对恶劣的中西部农村地区。这些 地区经济十分落后，财政困难，尚未解决温饱问题。因此，从现实情况看，如果没有中央和 地方各级政府的重点扶持，这些地区依靠自身努力很难完成普及九年义务教育的重任。 对贫困地区普及义务教育外部支持有 3 种方式：实施政府教育扶贫、动员社会力量救助、 引进国际机构援助。 实施政府教育扶贫 20 世纪 90 年代以来，中央政府加大了对贫困农村地区扶持力度。教育部会同相关部门 针对普及义务教育需要，分别制订颁布了一系列政策，并且组织开展了大规模的项目活动， 扶持贫困农村、少数民族地区女童、残疾儿童和流动儿童少年接受义务教育，保障他们享有 6 平等的权利。 （简称“义教工程” 由教育部、财政部组织实施的“国家贫困地区义务教育工程” ）是新 中国成立以来规模最大的基础教育扶贫工程。 案例 1 国家贫困地区义务教育工程 根据全国普及九年义务教育规划， “国家贫困地区义务教育工程”分两个阶段实施：第 一阶段 ：1995 年底—1998 年初，第二阶段： 1998 年 5 月—2000 年底。“工程” 坚 持教育扶贫的原则，资金重点投向《国家八七扶贫攻坚计划》中确定的贫困县，部分投 向经济确有困难， 基础教育发展薄弱的省级贫困县， 优先投向革命老区和少数民族地区。 “工程”目标首先确保普及小学义务教育，在此基础上实施初中阶段义务教育。同时，还 制订了较为严密的项目管理制度。 2000 年，“工程”结束，取得了良好的投资效益和社会效益。 （1）提高了义务教育普及程度，加快了中西部农村地区“两基”工作进程，确保 了全国“两基”目标的实现。项目县的小学和初中特别是初中学龄人口入学率大幅度提 高，学生辍学率普遍降低，义务教育普及率大大提高。项目县小学学龄人口入学率达到 99%，初中学龄人口入学率达到 91%。 852 个项目县中，有 428 个项目县（旗、团场） 通过了全国“两基”验收， ；有 242 个项目县普及了初等义务教育。 使我国实现“两基” 的县增加到了 2，540 个，人口覆盖率达到了 85%，全国“两基” 目标基本实现。 （2）极大地改善了贫困地区中小学办学条件。新建、改扩建了大批学校，校舍面积扩 大，危房比率大副下降，教学仪器设备、图书装备水平明显提高。共新建中小学 4，000 所，改扩建中小学30，000 所。项目县中小学校舍面积由 1.3 亿平方米增加到 1.9 亿平方 米。购置课桌凳 600 多万套，添置图书 1 亿多册、配置教学仪器设备近 40 万台套。项 目县多数学校达到了无危险校舍、人人有课桌凳，能按教学大纲规定开设实验课程的规 范化办学标准，彻底改变了原来办学条件落后的状况。 （3）中小学教师水平有了较大提高，教学质量有了明显改善。“工程”实施的五 年中，共培训中小学教师 45 万人次，培训校长 7 万人次。通过各种形式的学历补偿教 育，使项目县小学教师学历合格率 94.3%，初中教师学历合格率达到了 87.7%，小 学、初中校长学历合格率达到 100%。教师水平的提高，为提高贫困地区教育质量打 下了基础。 （4）有力促进了中小学布局调整，充分提高了教育资源利用率。项目县小学虽减 少 1.7 万所，学生数却增加 320 万人，校均规模达到 168 人，生师比提高到 22.7：1； 初中在校生增加了 153 万人，校均规模扩大到 660 人，生师比达到 18.2：1。校均规模 的提高，使教育资源得到了更为有效的利用。 此外， “工程”的实施，不仅直接改变了中西部贫困地区教育的落后面貌，而且对 当地经济和社会的长远发展也将产生深远的影响，基础教育的发展、人口素质的提高， 为贫困地区经济的快速发展奠定了基础。 7 中央的教育专项资金补助列表如下： 表 3 中央专项扶持资金一览表 金额 名 称 时 间 内 容 受益对象 （人民币） 1995-2000 124.62 亿 改善办学条件， 包括解决农村 568 个 国 家 级 贫 困 县 和 小学、初中的危房问题，新建 284 个省级贫困县；受益 国家贫困 校舍，按照国家规定的标准， 人口约 2.5 亿 地区义务 配 备 教学 仪器 和 图书 资 料 及 教育工程 课桌凳，培训教师和校长等 2001-2005 72.5 亿 增加 了 免费 为家 庭 经 济 困 难 未通过省级“普九”验收 的学生发 放 教科 书 以及在贫 的经济薄弱县 522 个 困地区实施信 息技术 教育 等 新的内容。 国家贫困 1997-2000 1.3 亿 资助少数民族 学生 接 受 义务 少数民族贫困学生 地区义务 教育 教育助学 金 2001-2005 1 亿/年 资助 家 庭 贫困学生 接 受 义务 西部地区贫困学生 教育 免费教科 2001-2003 7亿 资助 家 庭 贫困学生 接 受 义务 家庭贫困学生 书专项经 教育 费 中西部贫 2001 年起 50 亿/年 中西部贫困地区农村教师 工 中西部贫困地区农村中小 困地区农 资补助 学教师 村教师工 资补助 中小学危 2001-2003 30 亿 基本消除现存中小学危房 房改造工 程 2003-2005 60 亿 农村中小 2003 — 90 亿 西部农村地区中小学 8.64 万个教学点 学现代远 2007 25.2 万所农村完全小学 程教育工 程 3 万所乡镇初中 8 农村寄宿 2004 — 100 亿 西部农村地区中小学 兴建、改建 6400 所寄宿学 制学校建 2007 校，缓解 320 万贫困家庭 设工程 学生上学困难 教育部组织实施了“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“大中城市对口 支援本地贫困地区学校工程” ，向受援的学校派教师、赠送设备和图书等，帮助贫困地区和 少数民族地区提高教育教学水平。2000 年开始实施对口支援以来，东部地区已向西部受援 地区选派支教教师和管理人员 1，800 多人次，西部受援地区对口学校到东部地区接受培训 的教师和挂职的管理人员有 1，400 多人次。支援地区向受援地区学校无偿提供资金超过 2 亿元，并捐赠了大量计算机、图书、教学设备等物品。此外，针对少数民族地区需要实施了 特殊项目。例如，为新疆经济困难 56 个县的初中小学实行全部免费提供教科书，免除杂费 等。 2003 年 12 月，国务院针对西部农村普及义务教育的需要做出重大决策，拟于 2003 年 至 2007 年期间投入 100 亿元人民币实施国家西部地区“两基攻坚计划” 。力争将“两基”人 口覆盖率由目前的 77%提高到 85%以上，15 岁以上人口文盲率由 9.02%降到 5%以下。 动员社会力量扶助贫困农村儿童接受义务教育 在中央和地方各级政府的倡导鼓励下，国内主要的民间扶贫机构也开展了以普及义务教 育为主要内容的扶贫活动： 表 4 扶贫机构及其相关教育扶贫活动 扶贫机构 扶贫助教活动 中国扶贫资金会 小学教育 中华慈善总会 助学助教 全国妇联、中国儿童少年基金会 女童助学（春蕾计划） 中国青少年发展基金会 希望工程：失学儿童助学金补助、建设希望小学、 教师培训、配备教学设备 光彩事业 捐资办学 宋庆龄基金会 女童助学、建设中小学、儿童流动图书馆、女师范 生助学金、师资培训、教师奖励基金 共青团中央 组织青年志愿者到农村和贫困地区任教 1996—2000 年期间，社会各界向农村义务教育捐资达 310 多亿元。其中“希望工程”， 以资助贫困地区农村特困生继续学业为宗旨，自实施以来，共筹集捐款 20 多亿元人民币， 援建“希望小学”8300 多所，使贫困地区 230 多万失学孩子重返校园。他们还为乡村小学 9 捐建希望书库 1 万套，培训贫困地区小学教师 2300 名。 “春蕾计划”专门帮助贫困女童完成义务教育阶段的学习，在近 14 年的时间里累计筹 集资金 5 亿多元，救助 130 多万人次女童重返校园，还开办了 2 万多个“春蕾女童班”，兴 建 200 余所“春蕾学校”。 香港人士李嘉诚捐资兴建了 1 万个西部乡村学校远距离学习资源中心。 旅居美国的华裔 科技教育界人士于 90 年代发起贫困地区“乡村认养图书馆”项目。 截至 2003 年已帮助内地 约 3 万所农村小学建立了图书馆。 除此以外，各级教育研究部门和师范院校在推进贫困地区普及义务教育过程中也发挥了 重要作用。例如甘肃、宁夏、青海、贵州、四川、云南、新疆等省区教育研究机构针对提高 农村儿童学习质量、促进贫困地区女童就学、培训生活技能等问题先后进行了长期的教育革 新和行动研究，取得了十分显著的成效和系列研究成果。东北师范大学、南京师范大学成立 了专门的农村教育研究机构，西北师范大学、西南师范大学多年来也开展了全国农村义务教 育的基础性研究。 引进国际机构援助 为了重点扶持贫困地区和少数民族地区“普九”脱贫，中国政府开展了广泛的国际合作， 将国际机构的援助作为国内教育投资的一个有力补充，推动普及义务教育事业的发展。在中 国开展教育扶贫的国际机构有：世界银行、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、联合国 教科文组织、亚洲开发银行、英国国际发展部、以及欧盟等许多国际和双边发展援助机构。 由于国际机构的类型不同，各个机构在中国教育扶贫的方式和规模有很大差别。国际和 双边发展援助机构主要与中国政府部门合作，通过联合实施项目、提供无偿援助方式在贫困 地区开展帮助女童接受义务教育、改善办学条件、教师培训、提高教育质量等一系列教育扶 贫活动。以世界银行为代表的国际金融机构则主要通过优惠贷款的方式支持中国政府在贫困 地区普及义务教育，帮助推进中国“普九”进程，同时通过项目管理的引进帮助中国政府提 高扶贫的能力和效率。 10 案例 2. 世界银行的贫困地区基础教育项目 1992 年至 2002 年期间，世界银行与中国政府合作投资合 8.85 亿美元，先后在中国中 西部省区实施了 4 个贫困地区教育发展与基础教育发展项目。项目覆盖四川、新疆、青海 等 21 个省（自治区、直辖市）的 466 个贫困县的 10 余万所中小学校。 项目的目标是：帮助项目县基本实现普及小学阶段义务教育，同时适当发展初中阶段义 务教育。采取的主要干预措施包括：修建小学、初中学校的危房和校舍，购置小学、初中教 学仪器设备、课桌椅和图书资料，培训教师及管理人员，建立项目省、县两级管理信息系统， 提高地方各级政府对教育的决策和管理水平。进行学术交流，开展学生评价、民办教师问题 等改革课题研究。 项目的实施具有以下显著特点： ●针对实际需求进行方案设计。与当地人员通过反复实地调研，设计有针对性的项目方 案。 ●按照国际项目程序开展项目实施，包括立项准备、预评估、项目国政府批准、项目谈 判、董事会批准、签订贷款协定、贷款协定生效/项目执行乃至项目关闭。从而使项目的设 计与实施可以最大程度地达到投资的目的； ●采用量化的经济效益技术评估，并不断进行反馈改进，使项目成果达到成本效益最大 化；硬件与软件并重，即同时注重教育设施和仪器设备，与引进并创新教育方法、教材和提 高教育质量。 ●坚持有效的合作机制。世界银行与中国财政部、教育部以及地方政府保持了密切、有 效的合作机制。显著地改善了项目地区的基础教育条件和基层教育管理，推进了当地的“普 九”进程，为贫困地区大力实施义务教育提供了有益的借鉴。 ●为项目省教育发展所急需的建设资金提供了有力补充，并通过配套资金的方式，大幅 度带动了当地政府对于基础教育的投入。 案例 3 中国政府-联合国儿童基金会“促进贫困县初等教育”项目 《促进贫困县初等教育》项目自 1996 年起在陕西、甘肃、宁夏、青海、云南、贵州、 四川、重庆、广西、新疆、内蒙、西藏等 12 个省（区、市），102 个贫困县的 2318 个学校 实施。项目的目标是：通过项目的实施，提高初等教育普及率，到 2000 年前实现初等教育 目标，并为中国其他贫困县提供教育发展模式。 主要活动包括：促进儿童早期发展、促进女童就学、开展教师培训、结合语文、数学和 生活技能三科开展学习质量监测。 该项目推进了项目地区初等教育的普及，更为重要的是，显著改善了女童、残疾儿童、 流动人口子女以及学前儿童的就学状况， 使教育平等得到社会广泛关注。 该项目就流动人口 子女的就学情况进行的调查， 为中国教育部基础教育司制定 《关于加强贫困农村少数民族地 区女童教育的若干意见》（1996）、《流动儿童少年就学暂行办法》（1998）等文件提供了建 设性思路。注重项目管理工作，尤其是监测与评审工作。 ， 在项目实施中设计了“项目监测与评价方案” 开发了“县级项目数据年度统计报表”，编制了“项 ，完善了“县级项目数据统计计算机软件” 目监测指标体系” ，开发了“项目培训指导手册” ，对项 目县进行了实地考察并培训地方项目人员， 召开年度的监测和评价工作会议， 形成了项目自 身不断调节的机制，为项目良好开展打下基础。 11 案例 4 中英甘肃基础教育合作项目 经中英两国政府批准实施的“中英甘肃基础教育合作项目”自 1999 年开始在中国甘肃省 4 个少数民族聚居的国家级贫困县实施以来，采取了贫困儿童救助措施（免收学杂费，设立 助学金，提供免费午餐，实行课本循环） 、学校能力建设（改善办学条件，培训校长、教师， 完善管理信息系统） 、启动学校发展计划（吸收社区及师生参与学校发展事业）等措施，开 展了在贫困乡村实现教育公平的成功实践。 他们的项目经验包括各种培训资料已成为深受基 层教育工作者欢迎的教育参考。 4、成就与效益分析 中国政府在过去 20 年期间普及义务教育的长期努力取得了巨大成就。 初步实现了国家 规定的基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。 在世界九个人口大国共同推进 的全民教育行动中也走在了前列。 。截止 2002 年底统计，全国普及九年义务教育地区人口覆 盖率由 20 世纪 90 年代初的不到 40%提高到 90%以上，青壮年人口文盲率下降到 4.8%以下。 全国实现“两基”的县（市、区、旗）及县级行政区划单位达到 2598 个，占全国总数的 90% 以上。全国人口平均受教育年限由 20 世纪 80 年代初期的不到 5 年，提高到 8 年以上。 4.1 提高了农村义务教育普及程度，农村人口的文化水平明显提高 中国 80%以上的小学、64%以上的初中在农村。在过去十几年中，中国普及农村义务教 育的努力，使全国义务教育的普及程度大大提高。从 1985 年到 2002 年，小学学龄儿童入学 率由 96%上升到 98.58%（见图 2）；初中毛入学率由 36.76%上升到 90%（见图 3）。17 年间， 小学学龄儿童入学率提高了 2.58 个百分点，初中毛入学率提高了 53.24 个百分点，普及义 务教育的理想正在成为惠及全民族少年儿童的社会福利。 (%) 全国 农村 100 99 98 97 96 ( 年份) 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 图2 小学入学率提高情况 注：1992 年以前的入学率是按 7—11 周岁统一计算的。 从 1992 年起入学率是按各地不同入学年龄和学制分别计算的。 12  《中国教育统计年鉴》1987—1988，北京工业大学出版社；1989—1991，1998—1999，2001 资料来源： 《中国教育事业统计年鉴》1992—1997，2000，人民教育出版社。 —2002，人民教育出版社； (%) 全国 95 90 85 80 75 70 65 年份 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 图3 初中阶段毛入学率提高情况 资料来源：《中国教育事业统计年鉴》2002，人民教育出版社。 辍学率也是衡量教育普及程度的一个重要指标。从 1990 年到 2000 年，小学辍学率由 2.35%下降到 0.55%，下降了 1.80 个百分点，初中辍学率由 5.38%下降到 3.2%，下降了 2.18 个百分点（见图 4） 。 (单位:%) 6 小学 5 初中 4 3 2 1 0 1990 1995 2000 图4 全国小学生、初中生辍学率变化 《中国教育统计年鉴》 资料来源： 1990， 《中国教育事业统计年鉴》 人民教育出版社； 1995，2000， 人民教育出版社。 义务教育的普及极大地改善了农村教育落后状况， 农村人口受教育水平明显提高。全国 每 10 万人口拥有小学和初中文化程度的人口数量，1982 年到 1990 年增加了 7255 人，1990 年到 2000 年增加了 9261 人。其中，1990 年到 2000 年拥有小学和初中文化程度的人口数量 增加主要来自农村义务教育的发展。1990 年到 2000 年，农村每 10 万人口拥有小学和初中 文化程度的人口数量增加了 14037 人， 比城市多出 12074 人。 农村义务教育的成功迅速地减 少了农村文盲率，缩小了城乡教育差距，促进了教育的公平性。1982 年到 2000 年，农村 15 岁及其以上人口文盲率从 37.74%下降到 11.55%，下降了 26.19 个百分点，农村文盲率下降 13  幅度约是城市文盲率下降幅度的 2 倍（见表 5）。 表 5 1982—2000 年每 10 万人口中拥有的各种受教育程度人口数量和文盲率 全国 城市 农村 1982 1990 2000 1982 1990 2000 1982 1990 2000 小 学 35396 37057 35701 26582 23546 40926 42558 初 中 17750 23344 33961 30344 35342 20797 33202 高中和中专 6627 8039 11146 18077 21083 4357 5302 大专及以上 601 1422 3611 4859 8769 164 484 15 岁及以上人 33.14 22.21 9.08 17.63 11.97 5.22 37.74 26.23 11.55 口文盲率（%） 资料来源：转引自王德文《中国农村义务教育：现状、 ， 问题与出路》 世界银行工作论文系列三十五，2003.8。 4.2 教师队伍结构和素质发生积极变化，农村教育质量明显提高 在普及农村义务教育过程中，由于加强了师资队伍的培养，改善了待遇，教师队伍发生 了积极变化。 农村教师队伍实现了职业化。1985 年，全国小学教师 537.7 万人，其中由于缺乏合格 师资临时从社区聘用的“民办教师”275.9 万人，占 51.3%；初中教师 216.7 万人，其中民 办教师 41.35 万人，占 19.08%；小学、初中民办教师共 317.25 万人，占教师总数的 42.05%。 目前，政府采取资格考试、培训、退休、转行等方式，民办教师已基本消失，农村教师基本 实现了职业化。 教师学历水平大大提高。 教师学历合格指教师的学历水平达到国家规定的要求。 教师学 历合格率是师资水平的一个重要指标。从 1985 至 2002 年，全国小学、初中教师学历合格率 分别提高了 36.79、62.78 个百分点（见表 6）。 表6 全国中小学教师学历合格率 年份 1985 1990 1995 2000 2002 项目 小 学 60．6 73.9 88.9 96.9 97.39 初 中 27．5 46.5 69.1 87.0 90.28 资料来源： 《中国教育统计年鉴》1990， 2002，人民 《全国教育统计资料》1985，教育部规划司编； 14  《中国教育事业统计年鉴》 教育出版社； ，1995，2000，人民教育出版社。 教师队伍学历水平和实际教学能力的提高，带来了教育质量的提高。从 1985 至 2002 年，小学毕业生升学率由 68.4%上升到 97.02%，提高了 28.62 个百分点；初中毕业生升学率 由 41.7%上升到 58.3%，提高了 16.6 个百分点（见图 5）。 小学毕业生升学率 ( 单位: %) 初中毕业生升学率 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1985 1990 1995 2000 2002年 图5 全国小学、初中毕业生升学率的变化 《全国教育统计资料》1985，教育部规划司编； 资料来源： 《中国教育统计年鉴》1990， 2002，人民教 《中国教育事业统计年鉴》 育出版社； ，1995，2000，人民教育出版社。 4.3 教育差距缩小 由于中央政府及社会各界对中西部地区教育的重点扶持，使得义务教育在地区之间、 性别之间、民族之间的差异得到明显缓解，教育公平目标逐渐成为现实。 地区差距缩小 1991 年小学学龄儿童入学率最高省份与最低省份之间的差距为 46 个 百分点，2002 年小学学龄儿童入学率省际间的差距降低到 12.74 个百分点（见图 6），地区 间的差距缩小 33.26 个百分点。 图6 1991 和 2002 年各省（直辖市、自治区）小学学龄儿童入学率的变化 15  资料来源：转引自《实现达喀尔承诺——中国全民教育进展国家报告》，中华人民共和国教育部，2003 年 10 月。 性别差距缩小 目前，女童入学难的问题，在中国大部分地区已经基本消除。到 2002 年，女童与男童在接受小学教育机会上的差异已经减少到 0.09 个百分点（见图 7）。 图 7 女童与男童入学率差异缩小情况 资料来源：同图 6。 民族间入学差距在逐年缩小 少数民族聚居省份的小学入学率与全国平均水平的差距 由 1991 年的 3.7%缩小到 2002 年的 0.92%（见图 8）。 图 8 民族聚居地区小学净入学率与全国平均水平差距缩小情况 资料来源：同图 6。 16  4.4 农村义务教育效益分析 义务教育的普及为农村人口提供了平等享受教育的机会， 提高了农村人口的素质。 1990 年至 2000 年，农村 15 岁及以上人口人均受教育年限由 4.7 年上升为 6.85 年，为农村劳动 力自主脱贫能力的增强奠定了基础。我国贫困人口由 1978 年的 2.5 亿,降至 1995 年的 8000 万,到 2000 年底，进一步减少到 3000 万人左右。 教育对贫困地区经济增长的贡献 《义务教育法》自 1986 年颁布实施，18 年来取得了 很突出的成绩。上世纪 90 年代初，义务教育的普及率为 40%左右，到现在，91%的人口地区 已经普及了九年义务教育； 人均受教育年限由过去不到 6 年提高到如今的 8 年多；青壮年文 盲由 90 年代初的 10%左右下降到 4.8%。诺贝尔奖获得者杨振宁教授说过：这在世界上都是 个奇迹。20 年来中国经济腾飞被誉为“世界工厂” ，如果没有义务教育的普及做基础，提供 强大的有较高素质的劳动力做后盾，那是不可想象的。 （柳斌，2004） 在 2001 年 8 月召开的“中国西部开发与融资国际研讨会” 上公布的一项研究结果表明： 社会投资率每增长 1 个百分点， 人均 GDP 年增长率仅提高 0.1 百分点； 如果人口增长率降低 1 个百分点，人均 GDP 年增长率可提高 0.36 至 0.59 个百分点；如果普及初等教育，学龄儿 童入学率每提高 1 个百分点， 人均 GDP 年增长率可提高 0.35 至 0.59 个百分点。两者的综合 作用可提高人均 GDP0.7 至 1.18 个百分点(胡平平、张守祥，2003)。 另据一项教育对经济增长贡献的实证研究（马饶、徐浪，2001） ，1998 年与 1990 年相 比，西部地区教育创造的 GDP 增量达 158.50 亿元，教育对经济增长的贡献率为 1.98%（见 表 7）。随着教育普及程度的提高, 教育对经济增长的贡献有了明显的提高。 表 7 西部地区教育对经济增长的贡献 1990 1998 1998 与 1990 相比 教育创 造 教育的贡 教 育 创 造 教育的贡 教 育 创 造 教育的经 （亿 的 GDP 献率（%） 的 GDP（亿 献率（%） 的 GDP 增量 济增长贡 元） 元） （亿元） 献率（%） 西部 39.04 0.59 381.24 2.60 158.50 1.98 《教育对经济增长的贡献：东西部之比较》 转引自马饶、徐浪： ，经济学家，2001.2 教育对增加农民收入的作用 教育是对人力资本的长效发展性投资，它具有社会和私人 的双重效益。研究表明，对初等教育投资具有更大的私人收益。 中央政策研究室、 农业部农村固定观察点办公室的实证研究结果表明， 农户受教育程度 与农户收入水平呈高度正相关关系。他们于 2000 年对全国 31 个省、自治区、直辖市的 320 多个县的 22000 多农户进行了全程跟踪调查，将这 22000 农户构成的样本按收入高低进行 “五等分”分组（各组的比重各占 20％），即分成最高收入组、次高收入组、中间收入组、 17 次低收入组和最低收入组， 用劳动力受教育程度作为人口素质参数，验证农户收入与受教育 程度的关系，结果如表 8 所示。 表 8 农民受教育程度与农民收入水平的相关关系 农民按收入分 初 中及 初 中以上 受 过 职 业 教育和 培 平均就业率 各组农户收 组 文化程度 劳 动力 训 的人 数 占 各组劳 （%） 入占全部农 占 各组劳 动力 总 动力总数的比重 户收入的比 数的比重（%） （%） 重（%） 最高收入组 56.9 8.6 89.25 47.30 次高收入组 52.3 5.4 80.12 21.0 中间收入组 47.7 4.3 73.58 15.2 次低收入组 44.8 3.9 68.57 10.9 最低收入组 39.3 2.9 62.34 5.6 合计 —————— ————— ———— 100 资料来源：中央政研室、农业部农村固定观察点办公室：《“九五”期间中国农民收入状况实证分 析》，中国农村研究 2001 年第 4 期、第 6 期； 表 8 的结果显示，受教育程度高的群体也是收入高的群体。最高收入组中初中和高中 劳动力的比重合计为 56.9%。同样，具有较高文化水平又接受了职业培训的人员，其就业率 在全体农户中所占的比重都遥遥领先。 对教育投资，能够促进提高生产率和收入水平，从而为缩小城乡差距创造条件 樊胜 根的研究（2003）证实，在农业科技推广、水利、道路交通、教育、电力、通讯等 6 项投资 中，投资于教育对提高农业生产率的影响位列第二，仅次于农业科技推广；但是投资于教育 对减贫的影响则位列第一，影响远远大于其他各项投资（见表 9） 。 表 9 中国各类投资对提高农业生产率与减贫的影响 投资方向 投资对提高农业生产率的影响 投资对减贫的影响 农业科技推广 7.97 (1) 3.36 (3) 水 利 1.15 (6) 0.39 (6) 道 路 4.91 (4) 2.96 (4) 18  教 育 6.68 (2) 6.30 (1) 电 力 3.90 (5) 2.92 (5) 通 讯 5.29 (3) 4.02 (2) ，世界银行提 资料来源：转引自樊胜根《印度、中国、越南三国的投资对农业生产提高和减贫的影响》 供，2003； 教育有助于促进农村富余劳动力的转移 目前，我国农村有 1.5 亿富余劳动力，每年 还要新增 600 万农村劳动力。根据我国城镇化发展的目标，每年需要转移 1000 多万农村人 口。促进农村富余劳动力向城镇转移是我国开发扶贫的重要政策。 农村劳动力的转移是农民 增加收入，脱贫致富的重要途径。据国家统计局的一项统计表明，目前在城镇就业的农村转 移劳动力达 8800 多万人。在大量转移到城市的农村人口中，具有初中阶段文化程度的青壮 年农民占较大比例。2002 年，全国当年农村转移劳动力 2385 万人，其中初中文化程度的比 重为 62.7%，经过专业培训的劳动力占 12.5%。 普及义务教育促进农村富余劳动力转移的现实说明，通过最基本的教育，使他们克服无 知，获得进一步接受信息和知识的能力，掌握必要的技艺，树立积极的态度和价值观（比如 乐于学习、自信、创业、合作等），从而就得到了改变贫困状况和提高生活水平的内在追求 和实践能力。 总的来说，普及义务教育尤其是在中西部贫困地区普及义务教育，对于增强农民学习应 用新技术增加收入，适应社会经济需要，有效参与社会生活具有综合性的经济效益和社会效 益。因此，教育是最能体现社会公平，最具有持续性的人力资源开发扶贫战略。 5、主要推动因素 中国近 20 年来一直将普及义务教育作为消除社会贫困的一项重大战略。中国政府在奉 行这一教育扶贫战略过程中积累了许多有益的经验。 5.1 中央政府的坚定信念与主导作用 坚定的信念和承诺 普及义务教育是新中国成立以来，历届政府坚持奉行的承诺。中央 政府历来认为：基础教育是实现中华民族复兴的奠基工程。普及义务教育对于提高全国各民 族素质、培养各级各类人才、实现小康社会发展目标具有全局性、基础性和先导性作用。 同 时，中国政府也坚定地认为，普及义务教育也是一项最具持久效益的能力建设扶贫策略。 为了实现承诺，同时，也作为履行中国政府会同国际社会实施“全民教育”行动计划的 重大举措，确定了以基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的“双基”目标，并将此 作为 90 年代以来教育事业的重中之重。90 年代中期以来，伴随着国家财政状况的逐步好转， 中央政府对于农村普九工作采取了越来越有力度的投资决策， 并已产生了良好的成效。国家 还努力形成全社会重视“普九” ，支持“普九” ，参与“普九”的良好的政策 ，推进“普九” 环境、法制环境、舆论环境和社会环境。 “治穷先治愚，治愚办教育” ，“再穷不能穷教育， 19 再苦不能苦孩子”，“引科技之水，经教育之渠，浇致富之田”正在成为广大农民摆脱贫困、 走向富裕的成功之路； “要想出去打工，必须念完初中”“要奔小康，先上学堂”已成为广 大人民群众参与“普九”的文化价值观念。 强大的社会动员能力 在普及九年义务教育过程中，中国政府展示出强大的社会动员能 力。由于中国人口多，底子薄，普及九年义务教育的任务十分艰巨，而国家的经济增长和资 源供给有限，贫困地区的教育供求矛盾十分突出。为此，中央政府一方面不断加大对贫困地 区的扶持力度，切实履行以政府为主体面向全体少年儿童提供义务教育服务的同时，鼓励社 会机构团体和各界人士关心支持贫困地区儿童的教育事业。义务教育领域的国际合作援助项 目也都被安排在经济欠发达的西部省区。 5.2 制度创新 中国普及农村九年义务教育的成功实践还受益于一系列体制创新和机制创新。 首先，督导制度和执法检查 政府和全社会普及九年义务教育的共同意愿及其实施原 则，首次以《中华人民共和国义务教育法》的形式庄严地确定下来，使之成为具有法律强制 力的社会、学校、家庭和学习者个人的共同义务。1992 年 3 月，国务院批准颁行《中华人 民共和国义务教育法实施细则》，使得《义务教育法》更具操作性，为了依法保障义务教育 的顺利推进，国家设立了以监督政府投资和办学行为与成效为主要职责的教育督导制度， 定 期对县级政府的普九工作进行专项督导，并将政府工作的业绩纳入政绩考核。此外，各级人 民代表大会也定期开展义务教育法执法情况检查。实践表明， 督导制度和执法检查对于推进 农村义务教育发挥了强有力的制度保障作用。 第二，实施分区规划、分步实施、分类指导 根据人口众多、经济社会发展差异显著的 实际，中国坚持实行了因地制宜的分类推进、分期实现义务教育目标的战略，不搞一刀切， 从而使得义务教育目标在中国地区间发展不平衡条件下都得到切实有效的实施。 第三，管理体制和投资机制调整 教育管理体制和投入机制是农村义务教育事业发展的 关键。实践证明，20 世纪 80 年代中期开始实行的“国务院领导下的地方负责、分级管理” 的管理体制改变了国家包揽办学、 过度集中管理的体制， 对调动地方政府和广大农民群众的 办学责任感和积极性，增加教育投入，改善办学条件，提高教师待遇，迅速改变农村基础教 育办学条件的落后面貌起到了巨大的作用， 对“两基”战略目标的实现做出了历史性的贡献。 90 年代初期财政体制改革，国家财政宏观调控能力增强，特别是 2001 年农村税费制度 改革的推进， 原有管理体制已经难以完全适应农村税费体制改革和农村义务教育事业的发展 需要，因而出现了教师工资拖欠、教育乱收费、城乡区域间办学水平差距进一步扩大等一系 列问题。 针对这一情况，国家又确立了以县为主的农村义务教育管理体制，减轻了农民负担，将 教育的事权、财权、人权统一收归县一级政府进行管理，财政则由中央、省、市、县 4 级财 政共同负担。数据显示，2002 年与 1995 年相比，农村义务教育经费预算内拨款由 325 亿元 上升到 990 亿元，7 年间增加 2 倍；占农村义务教育经费的比例由 52.6%上升到 78%,增加了 25.4 个百分点（图 9）,初步实现了“农村教育农民办”向“农村教育政府办”的转变。 20  预算内 其他 1995年 2002年 22% 47% 53% 78% 图 9 2002 年与 1995 年农村义务教育经费预算内拨款占总收入的比较 第四，建立高效的运行机制 各级政府依据义务教育法要求，结合全国和各地情况分级 制订普九规划，并制订了相应政策文件，确定年度性专项经费，逐年予以落实。每年定期召 开专项会议，检查进展情况，研究推进策略，推广创造性的成功经验。 逐级建立“普九”双向（各级政府及教育行政部门）目标责任制和年度考核制，将“普 九”年度目标任务列为对党政一把手和教育行政部门一把手考核的内容， 并实施评定政府工 作的义务教育“一票否决”制度。同时，积极争取人大、政协及工会、妇联、共青团等各方 面力量，为“普九”提供领导支持和组织保证。 第五，重点扶持贫困地区 国家和省级政府都以贫困县为重点，制定特殊政策干预措施 （例如，实施贫困地区义务教育项目、设立助学金、开办寄宿制学校、减免学杂费、鼓励私 人举办公益学校等），重点帮助困难地区和特殊需求群体享受平等教育权利。 5.3 学习和实验的推广 学习借鉴先进的管理理念和模式 中国政府实施九年义务教育过程中开展了许多政策 研究、实践研究和国际比较研究。教育部有关研究机构和专家曾就各国普及义务教育的历史 经验做过专项研究。在中国政府实施的“国家贫困地区义务教育工程”等项目即是借鉴了世 界银行对中国贫困地区基础教育项目的项目管理理念和模式，从而提高了投资的效益。 坚持先实验后推广原则 任何一项教育政策的出台，都努力进行一定周期的试点，积累 经验之后再在大范围推广。例如，2001 年“以县为主”农村基础教育管理体制的确立，就 是在充分的调查研究和试点基础上， 总结实验县的经验然后出台的政策。 费税改革也是先在 安徽省进行试点。在总结安徽省费改税经验的基础上，逐步向全国其他省份推广。2003 年 启动的“农村中小学现代远程教育工程”首先在陕西、河北、贵州三省先行试点积累经验之 后，再进一步扩大实施。涉及义务教育质量的基础教育课程改革从现状调研到方案制订、课 21 程开发、小范围实验最终到全国范围的推广更是经历了多年的探索实验。 专业机构的参与与支持 中国各级教育教学研究机构、教师培训院校以及社会专业人士 也积极参与了贫困地区普及义务教育事业。全国教育科学规划在过去 20 年期间，一直将贫 困地区义务教育作为重点研究与实验领域。北京大学、北京师范大学和植根于贫困腹地的西 北师范大学、西南师范大学等高等院校，上海、甘肃、宁夏、青海、云南、贵州、四川、重 庆、新疆、西藏等省区的教育研究机构都围绕普及义务教育的突出问题开展了调查研究，为 国家和当地政府普及教育提供了科学可行的政策建议和实践方案。许多机构还深入贫困一线 开展了实践干预项目，并取得了国内外教育界认可的成就。 5.4 外部力量 中国普及义务教育的努力得到了国际社会的有力支持。世界银行、联合国儿童基金会、 联合国开发计划署、 联合国教科文组织、亚洲开发银行以及英国国际发展部等众多机构进行 合作，结合义务教育阶段的改善办学条件、加强师资培训、完善课程教材、促进女童就学、 加强学校能力建设、 改进基层管理系统等领域开展了许多成功尝试。许多项目的成功经验表 明，国际合作已经成为加强贫困地区实施义务教育能力建设的重要促进机制， 中外合作共同 推进贫困地区义务教育已经成为中国教育扶贫的一项重大战略。 引进国际援助项目已被证明是一条推动贫困地区普及义务教育的有效经验。 借助国际社 会财力和智力支持，可以使受援地区在较短时间内，获得较为充分的基础设施、专业支持和 各种软件资源，可以极大地改善项目区域基础教育的状况，加快项目区普及义务教育的步伐。 更为重要的是国际合作项目引进了先进的理念和管理模式。 中国普及农村义务教育也得益于国际社会 1990 年以来 “全民教育大会”以及 2000 年召 开的“达喀尔全民教育论坛”的影响。上述会议所体现的全民教育理念、满足基本学习需求 原则以及《全民教育行动计划》所提出的政策与实践建议，包括会议期间各成员国、各国际 组织交流的经验，都带给中国同行不尽的启迪。2003 年教育部公布的《中国全民教育行动 计划〉》（2001-2015）就是借鉴学习国际社会经验的结果。同时，中国普及九年义务教育的 经验也通过广泛国际交流得到海外同行的认可和帮助。 6、基本经验与挑战 6.1 基本经验 回顾中国普及农村义务教育的发展过程，我们认为中国普及农村九年义务教育主要有以 下基本经验。 普及义务教育作为消除贫困的重要长期战略 中央历届政府将普及义务教育作为人力 资源开发扶贫、实现可持续发展目标出发，根据中国全面提高人口资源水平战略需要，确立 “双基”目标，全面实施普及义务教育与成人扫盲并举的中国全民教育发展战略。 按照不同地区经济发展水平，制订普九规划与推进策略 依据中国各地经济社会发展条 件和水平差异严重的实际，确定了分区域规划、分步骤实施义务教育的推进策略；并根据国 家财政状况不断强化中央、省级和县级政府在提供义务教育方面的责任。 22  建立了九年义务教育法、扫盲工作条例、义务教育评估、双基验收等一系列相关保障性 法规体系，并不断调整农村义务教育管理体制和经费筹措体制。 建立有效的运作机制，提高“普九”工作效益 为了提高“普九”工作的效益，政府定期 召开高规格九年义务教育工作会议，交流成功经验。建立了较为完备的督导验收制度，并以 此作为考核各级政府工作绩效水平的重要指标。借鉴国际社会的成功经验，引入并实施了项 目管理、儿童学习质量监控、社会性别平等。努力发挥社会专业机构在政策研究、专项干预、 成功经验总结与推广等方面的作用。 大力推进素质教育，不断提高义务教育质量 在普及义务教育过程中，重视不断提高基 础教育阶段的教学质量与效益。九十年代后期，确定了素质教育目标，并将实施课程改革、 提高教师专业水平作为全面提高义务教育质量的主要策略，开展了大规模的实验。 针对社会弱势群体，采取特殊扶持政策，促进教育公平 为了保障贫困农村地区、社会 弱势群体学龄人口（例如边远地区、少数民族地区儿童、尤其是女童）享受教育的权利，中 央会同各级政府动员国家的、社会团体、民间个人的以及国际社会援助机构可能提供的资源 支持，设立贫困地区基础教育工程，建立城乡互助项目，帮助贫困地区学校解决危房、为家 庭困难儿童，尤其是女儿童，提供助学金、免费课本。 积极借鉴国际社会发展义务教育的成功经验与资源支持 中国普及九年义务教育还得 益于国际社会的大力支持。世界银行、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、联合国教科 文组织、亚洲开发银行、英国海外发展部等援助机构以及众多海外基金、社团等机构，与中 国政府合作在西部贫困农村地区侧重改善教育基础设施， 加强教师培训，改进课程与教学过 程，提高教育质量，加强能力建设，改进义务教育管理方式，以及贫困地区教育资源开发等 领域开展了形式多样、富有实效性的项目合作。这些项目为推进中国贫困地区义务教育进程、 加强当地教育事业持续发展的能力建设等方面做出了积极贡献。 利用大众传播媒体，开展有效的社会宣传 利用社会媒体，开展有效的社会宣传，将国 家的法律政策、“普九”进展与经验用各种方式传播到全社会，形成关心、支持农村教育的 社会氛围。 6.2 问题与挑战 尽管中国普及农村义务教育取得了很大的成就，但仍然面临许多问题，挑战依然严峻。 主要有： 城乡之间教育水平差距大。截止 2002 年，中国西部仍有 372 个县没有实现“两基”目 标。这些县主要集中在西部农村地区，涉及 8300 多万人口。 “以县为主”的投资与管理体制在贫困地区实施面临巨大挑战 中国政府虽多方筹资增 23 加义务教育投入，农村义务教育经费投入总体与国际水平相比，仍然偏低。中西部贫困地区 许多县经济发展入不敷出，教育基础薄弱普管理能力低下，巩固、完善“以县为主”管理体 制面临许多困难。 教育质量面临严峻挑战 目前农村义务教育的普及还属于数量的扩张阶段，已经普及义 务教育的农村地区，基础教育的基础很薄弱，实施新课程面临很多自身难以克服的困难。 6.3 未来的行动 为了应对上述挑战，2003 年召开了农村教育工作会议，把普及农村义务教育确定为教 育工作的重点和难点，拟采取以下措施： ●创造有利的政策环境。进一步明确中央、省、市、县、乡各级政府在农村义务教育中 的责任，使农村义务教育经费有切实的保障； ●建立健全农村义务教育投入保障机制，加大中央和省级财政对农村义务教育的投资责 任； ●实施西部地区的两基攻坚计划；保证所有县都能在 2007 年基本普及九年义务教育； ●全面推动新课程改革在农村地区的实施，以新课程改革带动农村义务教育阶段教育质 量的巩固和提高； ●认真实施农村中小学远程教育工程，为农村学校配备教学资源接收设施，以信息化带 动义务教育现代化。 ●更加广泛调动国内外专业机构的合作与支持，建立普及九年义务教育的支持体系。 7、参考文献 1、《中共中央关于教育体制改革的决定》1985 年； 2、《中华人民共和国义务教育法》1986 年； 3、《中国教育改革与发展纲要》1993 年； 4、教育部办公厅《关于加强贫困农村少数民族地区女童教育的意见》1996； 5、 （2001 年 5 月 29 日） 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 ； 6、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》2003 年 9 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26、陈至立：积极全面动起来，扎扎实实工作，为实现西部地区“两基”攻坚目标而努力奋 斗——在国家西部地区“两基”攻坚工作会议上的讲话，《中国教育报》2004 年 3 月 5 日； 27、Shenggen Fan, Linxiu Zhang, Xiaobo Zhang: Growth, Inequality, and Poverty in Rural China—The Role of Public Investments 28、Chinese Education & Society: A Journal of Translations. 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