China - World Bank-GEF Renewable Energy Scale-Up Program Project (APL) (Chine - Programme à l’appui du développement des énergies renouvelables soutenu par la Banque mondiale et le FEM) ,الصين: مشروع برنامج زيادة الطاقة المتجددة (بين البنك الدولي وصندوق البيئة العالمية) ,China - Proyecto del programa de mejora de las energías renovables elaborado por el Banco Mundial-FMAM (APL)

Public Disclosure Authorized 项目信息文件 文件号： PID9463 项目名称： 中国－世界银行和全球环境基金可再生能源规模扩大化项目 地区： 东亚及太平洋地区 行业： 其他电力和能源转换 Public Disclosure Authorized 项目号： P067828 辅助项目号： P067625 借款方： 中国政府 执行机构： 致: 财政部 地址: 中国北京市三里河路 邮编: 100829 联系人: 杨金林先生 Public Disclosure Authorized 电话: （86-10）6855-1133 传真: (86-10) 6855-1183 电子信箱: jl.yang@net.gov.cn 环境类别： B 项目信息文件编制日期： 2000 年 8 月 17 日 执董会批准日期： 2001 年 12 月 11 日 1．国家和行业背景 电力行业主要问题。 尽管中国的电力业在过去的十年中取得了很大的进步，但仍然面临着 Public Disclosure Authorized 以下主要问题：1) 对煤炭的过分依赖于导致了温室气体、悬浮颗粒物、二氧化硫及一氧化 碳的大量排放，结果导致了诸多破坏：潜在的气候变化、对健康的负面影响、不断恶化的 空气质量及酸雨；2) 对电力业进行一点一点的调整及调控体系的较慢发展导致效率低下、 滥用电力垄断权及对独立发电商的歧视；3) 贷款成熟期和电力项目经济寿命的不当配合外 加“还贷价格政策”导致了电力价格的超负荷状况。(这对可再生电力尤为不利，因为其 投入高，运营成本低)；4) 批发电力不足和输电价格体系不到位；5) 电力供应和使用的效 率低下，以及 6) 超过五千万的边远农村人口仍用不上电。 中国政府的战略。 中国政府一直致力于电力行业的改革。改革的目标是：1）完成行业结 构调整，扩大省级电网发电商之间的竞争及开发地区间电力贸易市场；2）在中央和省级 政府层面建立正规调控机制；3）理顺输电价格和发电价格结构（目前发电价格还不由市 场决定）；4）进一步采取策略筹集私营资本，包括：实施通过竞争性招标使外商拥有所 有权的 BOT 项目、与国外投资商共同投资的项目、电力企业的境内外股权上市及将现有 资产变成股权以从私营渠道筹集资金；5）降低输配电损耗，提高能源供应效率；通过价 格和节能措施加强需求管理。中国政府同时也致力于降低燃煤火力发电所导致的负面环境 影响，具体措施包括：a) 发展大型水电，在东部省份推进燃气发电及加强可再生能源的发 展；b) 到 2000 年底前停产 10 兆瓦左右的小型、低效和致污的燃煤火力发电机组；c) 大幅 提高能源效率；及 d) 征收二氧化硫排放税，要求安装和使用烟道除硫设备和技术。另 外，中国政府仍将致力于向尚未用上电的所有家庭提供电力服务，电源主要为小水电和其 他可再生能源。 可再生能源战略。长期以来，中国一直拥有世界上最大规模之一的可再生能源项目，建成 了规模为 20 兆瓦的小水电，大规模安装了改进型燃柴炉及建成了一系列沼气厂。在“十 五”计划中，政府的能源战略比以往任何时候都进一步强调可再生能源的发展，以降低电 力行业中长期内对煤炭的依赖及给边远的农村家庭提供现代化的能源服务。“十五”计划 第一次提出了如何应对温室气体排放和气候变化的问题。“十五”计划中的可再生能源政 策尚在拟定中。该计划的指导原则如下：1）计划应结合中国国情，借鉴国际上可再生能 源发展的先进经验；2）计划应包含详细、现实和可实现的政策，应清楚地阐述具体目 标，明确界定各方的作用及职责，确定投资要求及资金来源；3）计划应指明可再生能源 电力政策如何与电力行业改革相结合；4）计划同时应与西部大开发战略目标相结合，如 侧重开发小水电、风能和太阳能等；5）计划和相关政策的拟定过程应是透明的。国家发 展计划委员会应比以前更紧密地与其他机构合作，并广泛向相关国家机构、省级与地方政 府、电力公司、可再生能源工业部门和银行部门征询意见。 2． 项目目标 中国可再生能源规模扩大化项目旨在使商业可再生电力供应商能够高效、以较低成本及大 规模地向电力市场提供能源。本项目符合全球环境基金业务规划六的相关规定。该规定的 内容为通过消除实施障碍和降低实施成本促进可再生能源的发展。为此，本项目将有助于 实现最终取消用燃煤发电这一更高目标，从而降低破坏环境的各种排放。本项目也将有助 于中国政府推行其西部省份经济发展战略，因为大部分可再生能源资源集中在这一地区。 为实现其目标，本项目将资助实施一项国家级政策框架，从法律上规定可再生能源必须占 据电力供应的一定份额。本框架即是诸如涉及“可再生能源业务标准”的市场配额政策。 本项目将协助实施必要的法律和规定及其他一系列措施，以加强和扩大可再生能源市场的 商业实力。市场配额政策应解决火力发电价格不能反映目前由社会承担的由燃煤所产生的 污染对环境破坏的代价问题。该政策也将支持交易机制的发展，促进中国欠发达地区开发 其丰富的可再生能源资源，从而从成本上更有效地满足电力市场较大和财力较强的发达地 区对电力的需求。配额市场和交易的方式有望促进商业公司对可再生能源发电设备的大规 模开发，同时也可促进私营部门的广泛参与。通过对一期和可能的二期几个项目的投资， 世行资金有望发挥推动和示范作用。然而，在市场配额政策下开发的绝大部分设施将使用 商业投资，并无世行或全球环境基金资金的介入，投资将通过向公有、半公有及私营部门 投资者出售股权和借贷方式实现。在该政策推动下所能扩大的可再生能源项目规模将在项 目准备期间确定，但初步目标约为到 2010 年增加 20 兆瓦的可再生能源发电能力。在不影 响正常供应的情况下，将增加约 10 兆瓦的发电能力，几乎全为小水电。本项目有望双倍 加速可再生能源的发展，并扩大对其他商业上成熟技术如风力和生物质发电技术的使用。 3． 世行参与项目的理论依据 世界银行和全球环境基金与其他多边和双边国际机构一道曾协助过国家发展计划委员会就 下列问题达成共识，即在“十五”计划的编制期间，有必要引入市场配额政策，以维持和 扩大可再生能源的发展势头。国家发展计划委员会和其他政府机构承认世界银行在以下诸 方面能发挥其附加值：a) 能及时掌握相关国际经验，并能从中吸取教训；b) 识别和动员高 水平专家；c) 界定并协助执行明达的决策所需的分析和研究。去年，在各方的共同努力 下，相互间建立了信任，且这种信任有进一步发展的势头。在此基础上，世界银行和全球 环境基金完全有资格协助中国政府制定和执行相关政策和规定，并及时和成本上有效地提 升可再生能源的实力。相关可再生能源开发的市场配额政策相对较新且多变，因为可再生 能源相关技术尚未成熟。任何人均不可能通过正常渠道如有经验的咨询专家获得现成的专 业技术。现有专家的绝大部分受聘于政府部门，仅可以在短期内充当顾问的角色。在以往 的几年中，世行在一些发展中和发达国家资助了几个可再生能源项目。世行可再生能源行 业的员工在这些国家的工作经历使他们拥有了这方面的专业知识。世行的介入同时也能带 来最好的和不带任何立场的国际政策建议。长期以来，在全球环境基金的协助下，世行一 直致力于电力行业的发展，从事该行业的投资及其结构调整活动，对可再生能源行业投资 行情较为了解，因而，在持续协助中国政府编制“十五”计划中有关可再生能源项目内容 的拟定和设计上，世行具有较大的比较优势。世行的介入能确保：1）借鉴国际经验拟定 市场配额政策，并因此而从中受益；2）用最好的国际惯例执行试点示范项目；3）市场配 额政策的拟定和执行将与电力行业的改革相结合。 4．项目描述 本项目将包括以下三个阶段： 第一阶段将创立项目，编制法律和规定及准备行政框架，监测项目的实施及从事加强供应 的补充活动，以扶持由配额市场所引发的可再生能源的大规模发展。本阶段将同时在自愿 的基础上选定的试点省份内对建议配额市场的实施进程和程序进行验证。 第二阶段将资助：1）在选定的约十个省份内扩大实施配额市场，同时注重对其进行充分 的执行和监测；2）继续支持技术改造和降低成本；3）继续支持市场基础设施的建设。后 两点内容将在全国范围内展开，并将加强本项目赖以建设可再生能源设施的供应层面。在 十个所选省份形成的需求将不仅由这些省内的生产，而且可通过与配额市场以外省份的生 产商做交易而得到满足。由此产生的挑战之一将是设立充分的激励机制以鼓励许可证交 易。这种做法是至少在成本上符合配额市场要求及开发西部省份重要的可再生能源资源的 必要因素。当前，中国的财政体系鼓励地方生产，而不提倡异地交易和对资源的优化利 用，目的是为了最大限度地增加地方的税收，从而阻碍了交易的进行。基于所取得的经验 和成功，本项目将可能设有试点“非电网”子项目，将可再生能源发展项目活动扩大到除 太阳能光伏发电技术的其他技术层面及其他地区。本阶段将继续提供技援，资助伙伴关系 的发展和项目管理。 第三阶段将资助在其他省份内进行配额市场的实施。本阶段将对技术改造和降低成本以及 市场基础设施建设提供一定的支持，但力度比前两个阶段小，且随着本阶段的实施进程， 支持力度会逐渐降低。到本阶段结束时，商业市场基础设施在规模、经验和技能上将有望 形成较大的发展合力。视“非电网”子项目试点成功的程度，第三阶段将有可能对其进行 全面实施。 子项目 本项目的第一阶段将包括下列子项目。除了配额市场试点子项目外，本阶段的所有子项目 也将在第二和第三阶段继续实施，且子项目活动将随着本项目的实施有所变化。 1） 市场配额政策技术援助子项目。本子项目将协助中央、省级和地方政府拟定和实施 市场配额政策，具体措施如下： • 在国家和试点省份层面编制、验证和实施配额市场所需的法律和行政手 段、程序及机构安排； • 拟定其他补充性计划，诸如自愿性“绿色电力计划”，将“绿色电力”出 售给愿意支付溢价价格的公司和商业机构，从而赢得“对环境友善”的声 誉； • 拟定其他扶持政策及从事其他项目活动，比如，采取财务和财政措施鼓励 对可再生能源业的投资。 2） 配额市场试点子项目（仅限第一阶段）。在自愿的基础上选择三到四个省份，试点 配额市场的开发和实施，具体内容包括在省级层面建立必要的许可证和遵循程度监 测程序。将给相关省政府提供动力，诸如：为设立监测体系和执行程序提供援助、 为资源评价提供先期赠款援助及如有需要，根据最好的国际惯例对可再生能源的开 发进行可行性研究。这些项目内容可在试点省内或试点省外进行。 本子项目的投资为可再生电力商业投资，受计划中的可再生能源政策配额限制。政 府鼓励私有行业完全拥有风力和小水电资产的所有权。世界银行资金有望被用于资 助在被选有推进和示范效应的省份内实施少数几个项目，目的是使中国国内和国际 公司建立和获得进入中国可再生能源市场的信心和经验。投资和目的的实现很大程 度上取决于批发和零售电力供应商和可再生能源公司签订长期的可再生电力买卖商 业合同框架的建立。 可再生电力的开发和购买程序将遵循有待界定的市场配额合同安排和程序。（这些 程序包括上网项目程序、电力购买协议、价格规定、资源权征用程序、批准程序及 绿色电力证书颁发程序等等。）相关价格、成本及表现信息将参照最合适的国际标 准。在提高效率和降低价格方面所取得的成果将被广泛推广。 3） 技术成本降低和质量改造子项目。本子项目将进一步支持始于中国可再生能源发展 项目的技术改造，以促进在满足扩大了的市场需求的地方进行技术开发。其他技术 开发也将得到本子项目的支持。成本共享赠款将被给予包含有本地生产高质量、低 成本可再生能源设备子项目的技术改造项目。在参照国际标准的基础上，将对可再 生能源设备实行国家标准。同时，将对加强现有机构或建立新机构给予支持，目的 是使它们成为确保设备符合标准和许可证要求的检测中心和高效运行维护的培训中 心。 4） 市场基础设施建设子项目。本子项目将对试点区以外的省份和公司提供援助，用于 建立项目开发商为项目的高效开发必须拥有的信息支持、咨询技能和资金获取网 络。项目活动将与其他项目，尤其是联合国开发计划署的可再生能源快速商业化能 力建设项目协调一致。本子项目将包括以下内容：  • 成本共享预可行性研究（全球环境基金/开发商）； • 省级层面风力、小水电和生物资源测定和评价项目； • 开发相关于资源和电网特点的数据库，并将它们刊登在互联网上，供潜在 的开发商查询； • 对试点区以外省份的项目进行成本共享预可行性研究（全球环境基金/ 开发商）； • 如有必要，为增加项目资金使用权提供援助； • 对如何将时断时续的可再生电力与电网相连进行研究和培训； • 贯穿整个试点阶段的公众意识/市场营销宣传，以确保项目信息和成果为所 有宣传对象所知晓（包括学校学生），并从他们中收集反馈意见。找出阻 碍信息和成果为公众知晓的因素，并制定应对措施。 5） 中国政府可再生能源伙伴合作关系扶持子项目。本项目是中国政府更大规划 － 全 球环境基金战略合作伙伴关系 （伙伴关系）－ 的一部分，在此规划下，政府将各 国家级和国际机构正在从事的所有可再生能源活动集中在一起。伙伴关系旨在确保 单个的项目和活动能相互间协调配合，而不是相互竞争或重叠。本子项目将通过以 下途径支持该伙伴关系的发展：a) 为项目监测提供技术援助；b) 为本项目下未涉 及的内容编制建议，并与各捐赠机构开会，商讨如何为这些内容获得支持；c) 编 制“第十一个”五年计划。 6） 项目管理。与本项目规模相同的其他任何项目均需要大力管理及进行必要的修正和 调整，以确保所有项目活动有助于项目目标的实现。这意味着需要通过适当的监测 和评价机制及充分的管理信息系统的开发进行仔细监测。 5．项目投资 来源 小计（单位：百万美元） 政府 2.4 国际复兴开发银行 50 其他国际机构（暂未定） 12.5 商业渠道（暂未定） 58.9 全球环境基金 39.7 总项目投资： 163.5 项目成本概算及资金来源数据均很初步。第一阶段投资（试点项目）很大程度上取决于所 需支持的省份和技术的选定。世行资金有望通过资助第一阶段和可能的话，第二阶段几个 试点项目的实施发挥推动和示范作用。本项目第一阶段将有望吸纳超过三亿美元的投资， 这些投资将通过向公有、半公有和私营部门出售股权和借贷筹集。 6．项目实施 实施期限：项目完成日期取决于满足发电条件的日期，估计第一阶段将耗时三年（2002－ 2005 年），整个项目将耗时十到十二年。 项目监督和政策指导。为准备该项目，项目指导委员会已经成立。本指导委员会的主席为 设于财政部的全球环境基金联络处处长和国家发展计划委员会基础工业司司长，成员分别 来自国家经贸委、科技部、中国电力总公司、国家环保局、林业部、农业部、水利部、中 国科学院、中国人民银行和国家开发银行。国家计委和财政部均同意，在项目概念文件批 准后的两个月内，将吸纳各机构负责电力行业计划和政策的关键人员加入该委员会，以加 强其力量，并对其结构进行适当调整。本委员会将同时为本项目和战略伙伴关系项目的指 导委员会。本项目将为该指导委员会进行计划、监测、项目实施及解决委员会提出的疑问 和问题提供援助。 协调和管理。隶属于指导委员会的项目管理办公室将具体负责项目的协调和管理，并扮演 指导委员会的常设办事机构角色。项目管理办公室将设有具备高级项目管理和国际经验的 全职主任。鉴于中国在较新领域内执行的该项目的复杂性，项目管理办公室应设有至少一 名全职高级外籍技术顾问，该顾问应具备管理过大型可再生能源项目的经验。 项目实施：项目办将主要负责项目实施。项目准备期间，项目办将得以进一步加强，以确 保其拥有足够的人手和高素质的人员完成其任务。项目办将负责实施大多数国家级项目内 容，诸如：1）协助立法部门编制实施配额市场的适宜法律和规定；2）开发和管理市场基 础设施子项目；3）选定试点项目省份，为建立监测体系、资源评价和可行性研究提供财 务和技术支持。 其他国际机构的参与：本项目将欢迎多边和双边组织和基金会的参与，同时将鼓励其他国 际机构从事有利于组建和实施配额市场的辅助性活动。活动内容可以包括诸如现有机构的 加强和私有行业的参与等。本项目的融资计划包含待定的共同融资范例，但项目准备期间 将决定其他许多融资方式。世行/全球环境基金将协助中国政府拟定项目框架，落实一系 列互补性活动。世行/全球环境基金将资助该框架的重要内容的实施，以确保本项目的可 行性及项目活动的按时完成。项目准备期间将对联合国发展计划署、亚洲开发银行和能源 基金会参与框架活动的可能性予以探寻，在此过程中，各方均应认识到共识的达成取决于 各方的密切合作及各机构内部程序要求的相容性。 采购：项目组有几位采购专家。采购活动将由总行的两位员工和北京办公室的两位员工共 同监督。他们的作用是加强沟通，并回答项目方提出的采购问题。需要世行/全球环境基 金介入的子项目/活动将在项目准备期间决定。这些子项目的采购应遵循世行的政策和程 序。为使项目办和执行机构熟悉世行的采购程序，将举办一期研讨班，同时在准备项目采 购计划期间还将提供岗位培训。本采购计划将被纳入项目实施计划。采购将由一家了解世 行采购规则和程序的合格贸易公司执行。由私营或其他投资商开发的子项目或本项目之外 的项目，需保证他们的开发应在能实现经济效益和成就借款方高效和努力执行本项目的义 务的程序下进行。 财务管理问题：没什么特别问题。在项目正式实施前应设计到位定义明确的财务管理系 统，以便充分而合理地控制和监测项目内容的执行、记录、授权、批准、帐务平衡和评估 情况及按时提供符合世行格式和内容要求的财务报表。 7．项目可持续性 本项目很大程度上依赖于设置到位有效和可执行的配额市场措施，也取决于设计到位不依 赖于电力行业调控者的有效调控系统。本项目的成功与否也倚重于政府高级官员一如既往 的支持，这反过来又要求保持宏观经济的稳定。 8．以往国家或行业项目所带来的经验和教训 调整型项目贷款。对 98 财年第一季度和 00 财年批准的 40 个调整型贷款项目的初步审查 显示 75％的项目被定级为“满意”或更高级别。对大部分遭遇困难的项目而言，原因是它 们缺少从一个阶段转向下一阶段的明确或具体的激发因素。为避免这种情况的发生，项目 组尤其注重为项目界定明确和具体的指标和基准点，也注重项目的监测和评价活动。为协 助项目管理而计划的数据库将持续提供所需指标。 从国家可再生能源项目中应吸取的经验教训。过去二十多年积累的经验显示，制定一套协 调且注重市场建立的互补性政策很有必要。该套政策支持研究和开发及教育和宣传活动， 但最重要的是，它们必须以市场配额政策为基准。该政策还应对不同国家可再生能源配额 市场项目的历史进行一定的研究。应吸取的经验教训包括：市场配额政策应确保：a) 在可 再生能源行业形成竞争环境，以降低技术和项目发展成本；b) 为适应多变的市场环境，应 保持适当的灵活性，如电力行业的结构调整和调控权力下放；c) 尽量减少对行政程序的依 赖，及 d) 一旦障碍得以消除，应尽快制定和执行利用外部资源战略。中国政府相关机构 聘请了一系列咨询专家，他们分别是在英国负责政策拟定、在荷兰负责（可再生能源）自 愿/义务份额、在澳大利亚负责义务份额、在美国一些州府负责可再生能源业务标准的专 家。项目准备期间，这些咨询专家将进一步提供建议。 中国可再生能源项目应吸取的经验教训。在项目层面上应吸取的诸多经验教训已融入本项 目的设计。应融入项目设计的其他经验教训包括：a) 需要借款方的全面承诺和地方各级政 府的强有力支持；b) 为争取到和保持项目各利益方的支持，应使他们从项目一开始就参与 项目，直至项目结束；c) 符合政府目标的关键政策改革应融入项目设计；d) 项目准备工作 应落实详细的项目实施机构和人员安排；e) 在项目实施前，应对配套资金作出承诺。国家 发展计划委员会、财政部和其他相关的各级政府应直接参与这方面的工作；f) 项目准备工 作和项目本身应包含有针对加强执行机构的内容；g) 跨不同行业机构的项目较难执行，必 须给所有项目参与方提供适当的动力；h) 项目准备期间的机构能力建设能实现项目的部分 目标，并能大幅度加快实施进程；i) 需对电力市场进行仔细评价和不定期的重新评价，以 确保对项目产出的需求；j) 项目评估前，对项目发挥其拟定功能所必须的所有协议的关键 原则应予定立（如购电协议和自愿试点计划等）；k) 有必要与其他参与项目的机构协调一 致，尤其是联合国开发计划署、亚洲开发银行、德国技术公司、能源基金会及荷兰王国驻 华使馆。 9．是否直接服务于扶贫目标：否 10．环境问题 (包括对公众的意见征询) 问题：本项目预期没有重大环境问题，仅可能产生以下较小地方性影响：1）来自用生物 质发电（一般小于 5 兆瓦发电能力）的影响将主要为气体排放，排放量的大小取决于燃料 和设施的规模。对农用残留物的直接焚烧的影响一般为颗粒物的排放和灰烬的处理。本项 目下有可能包含沼气的内容，这将可能涉及到泥灰的处理，但这种可能性不大；2）小水 电（低于 25 兆瓦发电能力）：由于小水电站一般用直流河水直接发电，几乎没有蓄水 （如有的话，也仅为小规模的日蓄水），因此，影响也仅仅与建进场道路有关；3）风力 电厂的开发。其影响将主要为施工造成的影响，如噪音、征地和尘土等和运行产生的影 响，如噪音、鸟类撞击产生的影响和小规模征地影响等。 11． 联系人： Noureddine Berrah 世界银行 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：（202）473-1132 传真：（202）522-1648 12． 如索要其他项目文件请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话： (202) 458-5454 传真： (202) 522-1500 网址： http://www.worldbank.org/infoshop 注：以上为项目准备过程中的相关信息，某些内容不一定包含在最终的项目中。 本项目信息文件由世行信息处于 2000 年 12 月 1 日结束的一周内整理并正式公布。