Dispositifs de notification au titre de la Convention cadre de l’OMS : rapport du groupe d’experts

Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac Septième session Delhi, Inde, 7–12 novembre 2016 Point 6.1 de l’ordre du jour provisoire FCTC/COP/7/15 mardi 28 juin 2016 66 Dispositifs de notification au titre de la Convention-cadre de l’OMS : 66 Rapport du groupe d’experts INTRODUCTION 1. Lors de la sixième session (Moscou, Fédération de Russie, 13-18 octobre 2014), la Conférence des Parties (COP) a adopté la décision FCTC/COP6(15) intitulée « Dispositifs de notification et analyse de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS ». La COP a confié au Bureau de la Conférence des Parties la création d’un groupe d’experts chargé d’examiner les dispositifs de notification au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (WHO FCTC). Ce groupe a été établi conformément au mandat de la Convention des Parties. Le groupe d’experts s’est réuni à deux reprises (du 9 au 11 décembre 2015 et du 11 au 13 mai 2016) et a mené des travaux supplémentaires entre ces deux rencontres. Ce rapport présente les conclusions du groupe d’experts. MANDATS DU GROUPE D’EXPERTS Processus de notification et utilisation des données recueillies 2. Le groupe d’experts a évalué les processus et l’instrument de notification au titre de la Convention- cadre de l’OMS pour la lutte antitabac en tirant parti de l’expérience du Secrétariat de la Convention (le Secrétariat) et des membres du groupe d’experts au cours de précédents cycles de notifications. Les principales conclusions du groupe d’experts sont les suivantes :  Les questionnaires utilisés sont adoptés par la COP et régulièrement réexaminés. Le processus et l’instrument de notification ont évolué, avec une tendance à l’ajout de questions à la fois au niveau du questionnaire principal (obligatoire) et des questions supplémentaires (facultatives). À titre d’exemple, le groupe de travail de la Conférence des Parties pour des mesures durables a souhaité ajouter une question supplémentaire sur l’impact de l’assistance internationale au niveau de la section D du questionnaire principal.  Les Parties ont dans l’ensemble bien suivi les recommandations de notification au cours des trois derniers cycles de notification (75-80 % des Parties ont soumis un rapport), à l’exception de cinq Parties qui n’ont jamais rien transmis. Par ailleurs, les taux de réponse aux questions supplémentaires (module facultatif) sont très bas. Pour davantage de données sur les notifications et des informations sur les progrès des Parties en matière de mise en œuvre, se référer au FCTC/COP/7/4.  Les Parties semblent satisfaites du nouveau format en ligne de l’instrument de notification, avec cependant de nombreuses suggestions pour une meilleure facilité d’utilisation (p. ex., un accès plus simple au questionnaire en ligne dans les pays où une connexion stable à Internet peut s’avérer problématique ; la possibilité de télécharger le questionnaire ; davantage de clarté sur l’utilisation de l’instrument de notification). FCTC/COP/7/15 2 3. Le Secrétariat examine les rapports de mise en œuvre des Parties, émet des commentaires sur d’éventuels manques et propose des suggestions pour davantage de clarté et une plus grande exhaustivité des rapports. Il développe également des rapports d’avancement biennaux mondiaux. Le groupe d’experts a reconnu la valeur du développement continu du rapport d’avancement mondial et de sa diffusion électronique publique par le Secrétariat. Ce dernier devrait compléter les informations collectées au sein des rapports des Parties par d’autres informations qu’il aura rassemblées. 4. La longueur du questionnaire représente un problème majeur pour les Parties. Le groupe d’experts demande au Secrétariat d’analyser les causes des faibles taux de réponse à certaines questions dans l’instrument de notification et d’émettre des suggestions pour raccourcir les documents. La longueur du questionnaire est abordée dans la section suivante du présent rapport. 5. Un facteur clé de succès consiste à vérifier que les Parties comprennent bien la valeur du processus de notification et à garantir que les données soumises sont bien utilisées. Le groupe d’experts a conclu que ceci peut être facilité si l’on : a) démontre que les informations fournies sont examinées de manière active par le Secrétariat ; b) met en avant l’importance du Rapport d’avancement mondial dans le cadre des discussions à la Convention des Parties et sur d’autres plateformes d’échange mondiales ; c) garantit l’envoi de retours commentés aux Parties concernant leurs rapports ; d) garantit que l’aide à la mise en œuvre proposée aux Parties est bien basée sur les informations fournies ; e) garantit que les leçons tirées des rapports de mise en œuvre améliorent bien le processus de mise en œuvre ; f) garantit que les évaluations des besoins utilisent de manière active les informations issues des rapports des Parties. Simplification du processus de notification et identification de sources d’information supplémentaires 6. Le groupe d’experts a longuement débattu de la valeur de l’instrument de notification actuel et des solutions pour le simplifier ou améliorer sa structure et son contenu. Le groupe d’experts a envisagé trois options pour un instrument de notification de cette nature :  Maintenir le statu quo, soit utiliser l’instrument détaillé qui requiert que les Parties commentent chacune des dispositions de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, en répondant si elles le souhaitent aux questions supplémentaires.  Adopter un instrument simplifié qui permette un état des lieux général de la mise en œuvre et des problèmes observés pour chaque domaine de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac.  Adopter un instrument ciblé qui mette l’accent sur l’envoi d’informations détaillées dans certains domaines (il a été noté que l’option permettant à la Convention des Parties d’identifier certaines questions plus spécifiques en fonction des périodes de notification était déjà disponible). 7. Le groupe d’experts a soigneusement étudié les trois possibilités. Il a déclaré qu’un état des lieux général de la mise en œuvre et des problèmes observés ne fournirait pas un aperçu complet du statut de la mise en œuvre et serait également trop limité pour identifier les besoins de soutien spécifiques des Parties. Le groupe a donc conclu que la première option restait la meilleure méthode pour obtenir un aperçu complet de la mise en œuvre des Parties de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Cependant, il recommande que le Secrétariat poursuive ou entreprenne les actions suivantes afin d’améliorer les rapports :  Un examen périodique du fonctionnement des systèmes de notification d’autres traités internationaux, avec pour objectif de proposer des amendements pour l’instrument de notification de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac qui tirent parti des expériences des autres mécanismes de notification.  Une étude de la manière dont d’autres données internationales pertinentes peuvent être obtenues. L’objectif est d’utiliser ces informations supplémentaires pour mesurer l’avancement au niveau mondial et réduire la charge de travail individuelle des Parties en matière de notification. L’utilisation de telles données à ce stade permettrait de compléter les informations collectées par les Parties par le biais de l’instrument de notification (données liées à la fabrication du tabac, à la culture du tabac ou au commerce illicite de produits du tabac, etc.). Le groupe d’experts FCTC/COP/7/15 3 recommande donc très fortement au Secrétariat de collaborer avec l’OMS et d’autres partenaires afin d’obtenir davantage de données.  L’amélioration du nouveau système de notification en ligne lancé en 2016 afin d’offrir aux Parties, à compter de 2018, la possibilité de rouvrir leurs rapports précédents et de les amender pour les cycles de notifications ultérieurs. Le groupe d’experts a noté que ceci peut potentiellement réduire – de manière significative – la charge de travail des Parties en matière de notification en ligne.  La poursuite de la collaboration entre le Secrétariat et les Parties, en particulier les Parties des pays en développement et des pays en cours de transition économique, pour garantir la soumission en temps voulu de rapports complets et le renforcement des capacités de soutien, notamment les outils d’apprentissage en ligne. Il est capital de s’engager de manière active et de proposer un soutien aux Parties ne soumettant pas de rapports. 8. Le groupe d’experts a noté que le Secrétariat avait déjà intégré certaines des mesures susmentionnées dans le plan de travail 2016-2017, dans le but d’aider les Parties dans leur effort de notification. D’autres seront ajoutées dans le cadre du prochain plan de travail biennal. Le groupe d’experts a également noté que le Secrétariat proposait aussi une seconde édition du recueil d’indicateurs de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, qui intègre dorénavant les indicateurs de politiques (indicateurs non quantitatifs de l’instrument de notification). Ceci devrait favoriser la normalisation des indicateurs, qui ne sont définis ni dans la Convention ni dans les recommandations. 9. Le groupe d’experts a convenu que les Parties doivent : 1) renforcer les capacités de notification au niveau national, et notamment s’assurer de la collecte et de la notification systématique des données ; 2) garantir que la notification s’effectue au niveau de la Partie et n’est pas uniquement effectuée par le Ministère de la santé ; 3) s’assurer que les données liées à l’industrie du tabac sont traitées avec prudence et que les sources de toutes les données sont clairement identifiées dans les rapports de mise en œuvre ; 4) reconnaître la valeur de l’engagement de la société civile dans le processus de notification, dans l’esprit de l’Article 4.7 de la Convention. Le groupe d’experts a également noté que les Parties doivent garantir, par le biais de procédures de validation internes, que les données notifiées sont bien les plus récentes disponibles, qu’elles sont exactes et reflètent bien la réalité, et qu’elles décrivent à la fois le contenu et la mise en œuvre de la législation, des règles et des politiques. 10. Le groupe d’experts a aussi convenu que le questionnaire facultatif apportait des informations très utiles sur la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac au niveau des recommandations de la Convention et que les Parties devraient être fortement incitées à remplir cette section. 11. Le groupe d’experts recommande que le Secrétariat envisage d’inclure une fonctionnalité dans l’instrument de notification qui exigerait de la part des Parties une lettre officielle, signée par les autorités compétentes, attestant l’exactitude et l’exhaustivité des informations. Le groupe d’experts recommande par ailleurs que l’instrument de notification intègre la possibilité pour les Parties de déclarer quelles agences ont été impliquées dans l’élaboration de leurs rapports de mise en œuvre. Avantages du mécanisme de notification pour les Parties 12. Le groupe d’experts a signalé que le système de notification de la Convention offrait de nombreux avantages pour les Parties :  La notification permet aux Parties d’identifier leurs priorités, besoins, manques, défis et obstacles, ce qui peut donner lieu à des demandes de soutien plus ciblées auprès du Secrétariat, notamment une évaluation formelle des besoins et l’identification de ressources et de partenariats potentiels.  Le processus de compilation d’un rapport et le rapport lui-même peuvent être exploités par les Parties pour accroître la sensibilisation à, et le plaidoyer pour, des obligations de contrôle du tabac de la part d’autres services gouvernementaux (outre la santé). Cela peut permettre de favoriser des mesures efficaces de contrôle du tabac. FCTC/COP/7/15 4  Les rapports des Parties sont à la disposition du public et représentent une source d’information officielle sur le travail de mise en œuvre, permettant ainsi à la société civile d’identifier des possibilités d’intervention.  La notification au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac facilite le partage d’informations (échange de connaissances) grâce à l’utilisation des données collectées aux fins d’études de cas décrivant les bonnes pratiques, défis, opportunités et stratégies de l’industrie du tabac. Les efforts régionaux et mondiaux liés au tabac progressent ainsi grâce à une analyse plus en profondeur des informations notifiées. Il a été noté que le Secrétariat, d’après son plan de travail 2016-2017, est en train d’élaborer trois rapports thématiques basés sur les informations collectées auprès des Parties. 13. Le groupe d’experts a établi les recommandations suivantes pour promouvoir les rapports de mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac et leur contenu :  Les Parties doivent tirer parti du travail entrepris lors de la préparation des rapports de mise en œuvre 1 en les publiant et en les diffusant, de même que les documents de travail issus de ces rapports.  Chaque mécanisme d’examen de la mise en œuvre qui peut être établi au titre de la Convention (voir échanges ci-dessous) doit analyser l’ensemble des rapports de mise en œuvre des Parties et mettre en lumière les bonnes pratiques, opportunités et solutions aux problèmes rencontrés.  Les Parties doivent organiser des séances d’information au niveau national ou régional, sur la base du contenu des rapports de mise en œuvre. Les Parties doivent se rapprocher du Secrétariat pour obtenir son aide le cas échéant. 14. Le groupe d’experts réitère l’importance de proposer un soutien, y compris une évaluation des besoins, aux Parties qui n’ont pas encore remis de rapports de mise en œuvre à ce jour, en mettant l’accent sur la valeur ajoutée du processus de notification de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Utilisation du mécanisme de notification pour promouvoir la conformité par les Parties 15. Le groupe d’experts a entendu les secrétariats d’autres traités internationaux au sujet des mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre qu’ils ont adoptés, et effectué un état de l’art sur les mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre utilisés par d’autres traités internationaux, plus particulièrement dans quatre domaines : 1) les implications en matière de ressources de divers mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre ; 2) les précédents et possibilités de participation de la société civile dans les évaluations de la mise en œuvre ; 3) la validation et/ou le contrôle de la qualité et de la fiabilité des données transmises ; 4) les bonnes pratiques d’autres traités internationaux qui peuvent être applicables au mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. 16. Le groupe d’experts s’accorde sans ambiguïté sur le fait qu’un mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac est nécessaire pour améliorer la mise en œuvre de la Convention, et que ce mécanisme pourrait aussi permettre de proposer plus facilement un soutien personnalisé aux Parties. Par ailleurs, le mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre proposé devrait impérativement répondre aux critères/principes de base suivants : il doit être constructif et soutenir les Parties, et non pas être un mécanisme de critique ou de reproche ; il doit être transparent et objectif ; et il doit être rentable. 17. Le groupe d’experts s’est penché sur les principaux problèmes liés au fonctionnement d’un mécanisme d’évaluation de la mise en œuvre, dont : le besoin de prévoir la participation de la société civile dans le processus ; la nécessité d’éviter toute ingérence de l’industrie du tabac dans les processus établis par le mécanisme d’évaluation ainsi que dans son déroulement ; et le besoin de souplesse du mécanisme afin de gérer et hiérarchiser le programme de travail dans la limite du budget alloué. 1 Aucune Partie ayant remis un rapport au cours du cycle de notification de 2016 n’a sollicité d’évaluation de la mise en œuvre prévue par la Décision FCTC/COP6(15). FCTC/COP/7/15 5 18. Le groupe d’experts recommande donc la création d’un Comité d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac en tant qu’organe subsidiaire au titre de l’Article 23.5(f) de la Convention, et propose des statuts pour ce comité (Annexe 1). MESURES À PRENDRE PAR LA CONFÉRENCE DES PARTIES 19. Le groupe d’experts recommande que la Conférence des Parties établisse un Comité d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, en cohérence avec les paragraphes 16 à 18 du présent rapport, et : En relation avec les Parties de la Convention :  incite fortement les Parties à prendre des mesures supplémentaires conformes aux paragraphes 9 et 10 du présent rapport afin de garantir le respect de ses obligations de notification (exactitude, exhaustivité et remise dans les temps des rapports de pays) et d’améliorer le partage d’informations ;  encourage les Parties à exploiter au maximum les occasions offertes par le système de notification au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac pour soutenir la mise en œuvre et la visibilité de ladite Convention au sein de leurs juridictions, comme stipulé dans les paragraphes 12 et 13 ; En relation avec les institutions internationales :  invite les institutions internationales qui collectent des données liées au tabac au niveau mondial à collaborer avec le Secrétariat, dans le but de mettre à sa disposition des données pertinentes qui l’aideront à évaluer les progrès au niveau mondial de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac ; En relation avec le Secrétariat de la Convention :  en appelle au Secrétariat pour aider les Parties dans leurs efforts de conformité avec l’Article 21 de la Convention, en incluant, mais sans s’y restreindre, les étapes mentionnées dans les paragraphes 8 et 11. FCTC/COP/7/15 6 Annexe 1 Statuts pour le Comité d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac 2 Objectifs 1. L’objectif du Comité d’évaluation de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (le « Comité ») est d’aider les Parties à remplir leurs obligations au titre de la Convention et de faciliter, promouvoir, suivre et garantir la mise en œuvre effective et conforme des obligations au titre de la Convention. Nature du Comité 2. Le Comité devra se montrer objectif, être facilitateur par nature, transparent et rentable. Il émettra des recommandations non contraignantes et s’efforcera d’aider les Parties à mettre en place, de manière efficace, les dispositions de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Il devra se montrer particulièrement attentif aux besoins spécifiques des pays en développement et des pays en cours de transition économique, et promouvoir la coopération entre toutes les Parties et tous les partenaires. Composition et mandat 3. Le Comité est établi en tant qu’organe subsidiaire de la Conférence des Parties (la « COP »), conformément à l’Article 23.5(f) de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Le Comité sera constitué d’experts indépendants pouvant aller jusqu’au nombre de 15 :  Jusqu’à 12 experts seront nommés par les Parties et sélectionnés par le Bureau, sur la base de leur expertise, en accord avec le paragraphe 5 ci-dessous, et sur la base d’une représentation géographique équitable des six régions de l’OMS.  En accord avec l’Article 4.7 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac qui déclare que « la participation de la société civile est essentielle pour atteindre les objectifs de la Convention et de ses protocoles », jusqu’à trois experts seront nommés par des ONG dotées du statut d’observateur auprès de la Conférence des Parties et sélectionnés par le Bureau, sur la base de leur expertise et en accord avec le paragraphe 5 ci-dessous.  La durée du mandat des experts sera de 4 ans ; la moitié des membres du Comité sera renouvelée tous les deux ans, en gardant à l’esprit la nécessité de conserver une représentation géographique équitable. Pour les besoins de ces statuts, « mandat » signifie la période qui débute à la fin d’une session ordinaire de la Conférence des Parties et s’achève à la fin de la deuxième session ordinaire de la Conférence des Parties qui s’ensuit. 4. Si un Membre du Comité démissionne ou se trouve dans l’incapacité de mener son mandat à son terme ou d’exercer ses fonctions, le Bureau, en concertation avec la Partie ou les ONG dotées du statut d’observateur qui ont nommé le Membre, nommera un remplaçant pour le reste du mandat. Le Bureau devra, pour cette nomination, prendre en compte l’expertise requise par le paragraphe 5 et le besoin de représentation géographique équitable des six régions de l’OMS. 5. Les Membres du Comité agiront en toute objectivité et dans l’intérêt de la Convention. Les Membres devront posséder l’expertise nécessaire et une bonne connaissance des sujets liés à la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac aux niveaux national et international, de même qu’une expertise dans un ou plusieurs des domaines suivants, de manière non limitative : 1) politique de santé 2 Le groupe d’experts s’est inspiré des mandats de mécanismes d’évaluation de la mise en œuvre liés à d’autres traités internationaux. FCTC/COP/7/15 7 publique ; 2) épidémiologie, surveillance et suivi ; 3) législation sur la santé, traités internationaux et législation nationale ; 4) économie de la santé, fiscalité et politique tarifaire pour la santé ; 5) thèmes croisés portant sur les politiques relatives à la santé, le commerce et l’investissement ; 6) coopération internationale et pour le développement, coordination intersectorielle pour la santé ; 7) politiques publiques, planification et évaluation ; 8) domaines spécifiques couverts par la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac tels que la réglementation des produits, l’aide au sevrage tabagique, la diversification agricole et le commerce illicite. 6. Le Comité devra, en accord avec l’Article 5.3 de la Convention, veiller à ce que ses actions « ne soient pas influencées par les intérêts commerciaux et autres de l’industrie du tabac ». Par ailleurs, chaque membre du comité devra signer un formulaire de déclaration d’intérêt qui stipule qu’il/elle n’est soumis(e) à aucun conflit d’intérêts. 7. En dehors des points évoqués dans ces statuts, le Comité fonctionnera en suivant les règles de procédure de la Conférence des Parties. 8. Le Comité se réunira deux fois entre les sessions régulières de la Conférence des Parties. Le Secrétariat organisera les réunions du Comité et en assurera le service. Processus d’évaluation de la mise en œuvre 9. Le Comité entreprendra l’évaluation d’environ 50 % des rapports de mise en œuvre des Parties durant chaque période séparant les sessions de la Conférence des Parties. Ces évaluations se baseront principalement sur les rapports de mise en œuvre des Parties les plus récents. Elles se dérouleront selon le processus suivant :  Étape 1 : le Comité entreprendra une évaluation initiale des rapports de mise en œuvre des Parties, en portant son attention à la fois sur la qualité et l’exhaustivité des données, des rapports d’évaluation des besoins et de toute autre source d’information pertinente. Le Comité, avec l’aide du Secrétariat, se penchera sur : o les manquements en matière de notification (p. ex., respect des délais, exhaustivité, qualité des informations) ; o les besoins identifiés ou les ressources recherchées ou fournies ; o la non-conformité aux exigences au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac ; o l’incohérence des réponses entre les différents cycles de notification ; o la cohérence des données contenues dans d’autres documents de référence (p. ex., législation nationale, plans d’action, etc.) transmis via l’instrument de notification.  Étape 2 : le Comité, avec l’aide du Secrétariat, élaborera une liste de problèmes pour chaque Partie évaluée (analyse préliminaire).  Étape 3 : le Comité étudiera l’analyse préliminaire et établira une liste prioritaire des Parties pour lesquelles il est nécessaire d’intervenir directement, en déterminant les moyens d’intervention (p. ex., communication écrite, vidéoconférence, rencontre en personne, visite officielle dans le pays, etc.). Le Comité définira ses propres critères et protocoles en matière d’attribution des priorités et de modalités d’intervention.  Étape 4 : le Comité effectuera une intervention auprès des Parties et, sur cette base, déterminera quelles actions doivent être menées, le cas échéant (p. ex., demande de clarification, visite dans le pays, élaboration de plans de mise en œuvre de la Partie, plans d’action de conformité volontaire, autres formes de soutien, etc.). FCTC/COP/7/15 8  Étape 5 : le Comité pourra poursuivre les échanges avec les Parties afin d’identifier d’autres méthodes de soutien, notamment étudier les ressources disponibles, dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac.  Étape 6 : le Comité préparera des conclusions/recommandations qui seront soumises à la Conférence des Parties en suivant le processus de révision interne du Comité. Notification 10. Le Comité remettra un rapport à chaque Partie évaluée contenant ses observations et recommandations. Ces rapports seront mis à la disposition de la Conférence des Parties, à l’issue de l’intervention auprès de la Partie. 11. Le Comité notifiera également la Conférence des Parties de son travail, dont les besoins de soutien identifiés pour chaque Partie. Processus de décision et confidentialité 12. Les Membres mettront tout en œuvre pour obtenir un accord par consensus sur l’ensemble des points essentiels. Faute de quoi, les rapports et recommandations refléteront les opinions des membres du Comité. 13. Le Comité, toute Partie ou tout autre intervenant impliqué dans les délibérations du Comité, devra respecter la confidentialité des informations reçues dans ce cadre. Modification des statuts 14. Des modifications peuvent être apportées à ces statuts par le Bureau sur demande du Comité. = = =