Regional Committee for the Eastern Mediterranean Sixty-first session Provisional agenda item 3(c)
EM/RC61/INF.DOC.2 August 2014
Progress report on the Tobacco-Free Initiative Introduction 1. This report focuses on increasing taxes on tobacco products, in line with the theme of World No Tobacco Day 2014. This policy, to which Member States have made clear commitments, has been proven to be the most effective and cost-effective measure to reduce consumer demand for tobacco. 1 2. Article 6 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control (WHO FCTC) recognizes the importance of this policy and calls on governments to implement tax and price policies to contribute to the health objectives aimed at reducing tobacco consumption. With the adoption of the WHO FCTC in 2003 by the World Health Assembly and its subsequent ratification by countries at national level, Member States made a clear commitment to implementing such policies. This commitment was strengthened with the adoption of the MPOWER package in 2008, which included raising tobacco taxes as a key measure to reduce the demand for tobacco. The Political Declaration of the High-Level Meeting of the United Nations General Assembly on the prevention and control of noncommunicable diseases included a commitment by Member States to “accelerate implementation” of the WHO FCTC, highlighting that “price and tax measures are an effective and important means of reducing tobacco consumption.” 3. There is a growing body of global evidence that heavy taxation of tobacco is the most important opportunity for national governments worldwide to curb noncommunicable diseases. 2 The World Health Report 2010 indicated that increasing tobacco excise taxes by 50% would generate more than US$ 1.4 billion in 22 low-income countries. If allocated to health, government health spending in these countries could increase by up to 50%. Recent WHO projections show that raising tobacco taxes to achieve a 10% increase in tobacco prices would reduce consumption by 4% in high-income countries and around 5% in low- and middle-income countries. 3 Regional progress Situation analysis 4. The last report on tobacco product taxation was submitted to the 58th Regional Committee for the Eastern Mediterranean in 2011. Since then some progress has been achieved, but in a limited number of countries, while important gaps remain in implementing the recommended actions. 5. The Region has the second lowest average cigarette prices compared to other WHO regions (Fig. 1).
1 2
WHO Technical Manual on Tobacco Tax Administration. Geneva: World Health Organization; 2010. The Lancet Commission on Investing in Health (2013). Global Health 2035: A world converging within a generation, Lancet. 2013; 382:1898–955. 3 International Agency for Research on Cancer. IARC Handbooks of Cancer prevention. Volume 14. Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. Geneva: World Health Organization; 2011.
EM/RC61/INF.DOC.2
5.00 4.50 4.00 Amount (US$ PPP) 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 African 0.70 2.58 39.91%
4.49 55.92%
4.66
73.16%
80% 70%
53.21%
3.13 2.63 50.27% 1.62 1.17 0.80 0.59 48.06%
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1.92
1.77
Americas
Eastern Mediterranean
European
South-East Asia
Western Pacific
Retail price, PPP
Excise tax PPP
Total tax share (%)
Source: WHO Report on Global Tobacco Epidemic 2013. Geneva: World Health Organization; 2013.
Fig. 1. Weighted average price of the most sold cigarette brand, excise tax per pack, and total tax share by WHO region, 2012 6. There is considerable variation in price and tax incidence among countries, reflecting a lack of harmonization of policies at regional level. 10 countries impose no excise tax but apply import duties which they are expected to phase out due to international bilateral trade agreements signed with other countries. 7. Not all tobacco products are equally taxed. This situation provides incentive for consumers to shift from one product to another due to differences in price (Fig. 2).
0% occupied Palestinian territory* Tunisia Jordan Egypt Sudan Morocco Pakistan Syrian Arab Republic Yemen Lebanon Djibouti United Arab Emirates Kuwait Oman Qatar Saudi Arabia Bahrain Iran, Islamic Republic of Libya Somalia Iraq Afghanistan * Data apply only to West Bank.
25%
50%
75%
100%
% excise tax
% all other taxes
Source: WHO Report on Global Tobacco Epidemic 2013. Geneva: World Health Organization; 2013.
Fig. 2. Share of total and excise taxes in the price of a pack of the most sold brand of cigarettes, 2012
2
EM/RC61/INF.DOC.2
8. The WHO Global Report on Tobacco Epidemic 2013 shows that Morocco, Pakistan, occupied Palestinian territory and Syrian Arab Republic have increased excise taxes on tobacco since 2010. Djibouti has introduced a value added tax (VAT) on cigarettes for the first time. In Libya, however, the total tobacco tax rate has effectively been reduced as a result of the removal of the excise tax on tobacco products in 2010. 9. Taxes on tobacco products in eight countries (Afghanistan, Bahrain, Kuwait, Lebanon, Oman, Qatar, Saudi Arabia and United Arab Emirates) have remained unchanged. In five countries (Egypt, Somalia, Sudan, Tunisia and Yemen), taxes have increased. 10. Egypt, Jordan, occupied Palestinian territory, Sudan and Tunisia are applying taxation levels close to 70% or above, in line with the MPOWER recommendations. 11. The tobacco industry continues to take action to undermine the efforts of governments to increase taxes on and prices of tobacco products, using the argument that such efforts will decrease revenues and increase smuggling, which has proven to be misleading. 12. The recent experience of Jordan provides an example of tobacco industry interference with tax and price policies. In 2013, the industry reduced the prices of its products on the market for the first time in the Region, using the argument that illicit trade was very high, and thereby flooded the market with inexpensive cigarettes. The industry’s aim was to pressure the government not to increase taxes but rather to reduce them. Under the leadership of the Ministry of Health and with the support of WHO, multisectoral actions were taken to successfully offset the tobacco price reduction by increasing a specific component of the mixed excise taxation system. 13. It is expected that the tobacco industry will continue its efforts to undermine tobacco product price and taxation increases in the Region. WHO efforts 14. During 2008–2014, WHO stepped up its support to countries in the area of tobacco pricing and taxation and provided technical assistance through many activities, including supporting successful collaboration between ministries of health and ministries of finance. 15. Between 2008 and 2014, WHO worked with Bahrain, Egypt, Islamic Republic of Iran, Jordan, Kuwait, Libya, Oman, Pakistan, Qatar and Yemen. Country missions took place to Egypt, Islamic Republic of Iran, Jordan, Lebanon and Pakistan. In addition, national training was conducted in the same counties addressing both taxation and smuggling of tobacco products. 16. In partnership with Gulf Cooperation Council (GCC) three subregional meetings addressing taxation were held with a special focus on the situation in GCC countries. One regional meeting was held with the involvement of all countries in the Region to address Article 6 and its related document for the Conference of Parties to the FCTC. 17. The Regional Office has produced several factsheets and guidance documents and made them available to support countries in designing effective tobacco tax policy. Support to activities addressing the taxation of tobacco products continues to be an integral part of collaborative plans between WHO and countries in the Region. Challenges and the way forward 18. The main challenges that the Region faces in regard to tobacco products taxes are: low or nonexistent tobacco taxation in some countries, using instead customs fees; use of outdated taxation
3
EM/RC61/INF.DOC.2
systems that do not address the changing market rules; and lack of harmonized prices on different tobacco products. 19. Strategies to address these challenges depend on the current tobacco tax structure in countries.
20. For countries with very low tobacco taxation rates, there is urgent need to move to higher tax schemes based on international best practice and WHO recommendations. Countries should adopt at the same time multisectoral mechanisms to counter tobacco industry actions. 21. For countries with good taxation levels, it is important to adopt administrative measures that ensure continuation of the same price levels and strategies that do not allow broader economic changes, such as changes in inflation rates, to undermine the increase of taxes. Countries should also continuously monitor and control the market. Having a high tax share is equally as important as ensuring that prices of tobacco products are high and are increasing over time. For example, although Egypt and Jordan have high tax shares in tobacco product prices, their prices are lower than the average price in countries with similar income levels globally. 22. For countries that apply customs fees rather than excise taxes on tobacco, it is strongly recommended that an excise system be applied for tobacco products that is in line with WHO recommendations. The two reliable excise taxation modules on tobacco products as recommended by WHO are: specific taxes levied on a given quantity of tobacco, such as a tax paid per pack or carton of cigarettes; and ad valorem taxes, a percentage imposed on a value, ideally the retail price. 23. There are measures that all countries need to consider. • Conduct national research on existing and scaled-up taxation systems, and their impact on tobacco consumption. There is a need to make available market data on tobacco products and to build national capacity to conduct the research needed. • Reduce tax differentials among tobacco products through applying similar tax rates across all tobacco products. • Curb illicit trade by ratifying and implementing the WHO FCTC protocol to eliminate trade in illicit tobacco products and encourage harmonized price policies at regional level. • Rely on excise taxation to secure revenue, especially for health programmes, and increase taxes on a regular basis. • Adopt a mechanism that will automatically adjust tax rates relative to inflation rates (for countries that apply excise taxes) in order to maintain or increase prices of tobacco products. 24. Increasing tobacco taxes and prices is a policy that requires the leadership of the Ministry of Health working in strong partnership with Ministry of Finance. Review of taxation policies must be undertaken in parallel with the other national obligations under the WHO FCTC. Successful tobacco control can only be achieved if all tobacco control demand and supply measures are implemented comprehensively.
4
Comité régional de la Méditerranée orientale Soixante et unième session Point 3 c) de l’ordre du jour provisoire
EM/RC61/INF.DOC.2 Août 2014
Rapport de situation sur l’Initiative Pour un monde sans tabac Introduction 1. Le présent rapport porte principalement sur l’augmentation des taxes sur les produits du tabac, conformément au thème de la Journée mondiale sans tabac 2014. Cette politique d’augmentation des taxes, à laquelle les États Membres ont fermement adhéré, s’est révélée être la mesure la plus efficace et rentable de réduction de la demande de tabac de la part des consommateurs.1 2. L’article 6 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac souligne l’importance de cette politique et appelle les gouvernements à appliquer des politiques fiscales et de tarification afin de contribuer aux objectifs de santé visant à réduire la consommation de tabac. Avec l’adoption de la Convention-cadre en 2003 par l’Assemblée mondiale de la Santé et sa ratification ultérieure par les pays au niveau national, les États Membres se sont clairement engagés à mettre en œuvre de telles politiques. Cet engagement a été renforcé par l’adoption en 2008 du programme MPOWER, qui incluait l’augmentation des taxes sur le tabac en tant que mesure clé pour réduire la demande de tabac. La Déclaration politique de la Réunion de haut niveau de l'Assemblée générale des Nations Unies sur la prévention et la maîtrise des maladies non transmissibles comprenait notamment un engagement des États Membres à « accélérer la mise en œuvre » de la Convention-cadre de l’OMS, soulignant que « les mesures financières et fiscales sont un moyen efficace et important de réduire la consommation de tabac ». 3. De plus en plus de données probantes mondiales indiquent que le fait de taxer lourdement le tabac constitue pour les gouvernements nationaux dans le monde entier la mesure la plus importante permettant de freiner les maladies non transmissibles. 2 Le rapport sur la santé dans le monde 2010 indiquait qu’une augmentation de 50 % des droits d’accise sur le tabac permettrait d’engendrer plus de 1,4 milliard de dollars US dans vingt-deux pays à revenu faible. Si ces fonds sont alloués à la santé, les dépenses publiques de santé pourraient augmenter jusqu’à 50 %. Les projections récentes de l’OMS montrent qu’une augmentation des taxes sur le tabac en vue d’atteindre une hausse de 10 % des prix du tabac permettrait de réduire de 4 % la consommation dans les pays à revenu élevé et d’environ 5 % dans les pays à revenu faible et intermédiaire.3 Progrès accomplis dans la Région Analyse de la situation 4. Le dernier rapport sur la taxation des produits du tabac a été présenté à la cinquante-huitième session du Comité régional de la Méditerranée orientale en 2011. Des progrès ont été accomplis depuis lors, quoique dans un nombre limité de pays. Et d’importantes lacunes subsistent en ce qui concerne la mise en œuvre des actions recommandées. 5. La Région vient en deuxième place pour ce qui concerne le prix moyen des cigarettes en comparaison avec les autres régions de l’OMS. (Figure 1). 1
Manuel technique de l’OMS sur l’administration des taxes prélevées sur le tabac. Organisation mondiale de la Santé, Genève, 2010. 2 The Lancet Commission on Investing in Health (2013). Global Health 2035: A world converging within a generation, Lancet. 2013; 382:1898–955. 3 International Agency for Research on Cancer. IARC Handbooks of Cancer prevention. Volume 14. Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. Geneva: World Health Organization; 2011.
EM/RC61/INF.DOC.2
5,00 4,50 4,00 Montant (USD PPA) 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 African Afrique 0,70 2,58 39,91 %
4,49 55,92 %
4,66
73,16 % 3,13 2,63 50,27 % 1,62 1,17 48,06 %
80 % 80% 70 % 70% 60 % 60% 50 % 50% 40 % 40% 30 % 30% 0,59 20 % 20% 10 % 10% 00% %
53,21 %
1,92
1,77 0,80
Americas Amériques
Eastern Méditerranée Mediterranean Orientale
European Europe
South-East Asia Asie du Sud-Est
Western Pacific Pacifique occidental
Prix de vente au détail, PPA* *PPA : Parité de pouvoir d'achat
Part totale des taxes PPA (%)
Total droits d'accise (%)
Source : Rapport de l’OMS sur l’épidémie mondiale de tabagisme 2013. Organisation mondiale de la Santé, Genève, 2013.
Figure 1. Moyenne pondérée du prix de la marque de cigarette la plus vendue, droits d’accise par paquet, et part totale des taxes par région OMS, 2012 6. Il existe une variation importante de l’incidence des prix et des taxes entre les pays, ce qui indique un manque d’harmonisation des politiques au niveau régional. Dix pays n’imposent aucun droit d’accise mais appliquent des droits à l’importation qu’ils vont progressivement éliminer du fait des accords commerciaux internationaux signés avec d’autres pays. 7. Les produits du tabac ne font pas tous l’objet de la même taxation, ce qui incite les consommateurs à passer d’un produit du tabac à un autre en raison des différences de prix (Figure 2).
0 % 0% Territoire palestinien occupé* Tunisie Jordanie Égypte Soudan Maroc Pakistan République arabe syrienne Yémen Liban Djibouti Émirats arabes unis Koweït Oman Qatar Arabie saoudite Bahreïn Iran (République islamique d') Libye Somalie Iraq Afghanistan
25 % 25%
50 % 50%
75 % 75%
100 % 100%
% des droits d'accise % de toutes les autres taxes
* Les données s'appliquent uniquement à la Cisjordanie
Source : Rapport de l’OMS sur l’épidémie mondiale de tabagisme 2013. Organisation mondiale de la Santé, Genève 2013.
Figure 2. Part des taxes totales et des droits d’accises dans le prix d’un paquet de la marque de cigarette la plus vendue, 2012
2
EM/RC61/INF.DOC.2
8. Le rapport de l’OMS sur l’épidémie mondiale de tabagisme 2013 révèle que depuis 2010, le Maroc, le Pakistan, la République arabe syrienne et le Territoire palestinien occupé ont augmenté les droits d’accise sur le tabac. Djibouti a pour la première fois introduit une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les cigarettes. Néanmoins, en Libye, le taux total des taxes sur le tabac a effectivement diminué, suite à la suppression en 2010 des droits d’accise sur les produits du tabac. 9. Les taxes sur les produits du tabac dans huit pays (Afghanistan, Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Liban, Oman et Qatar) restent inchangées. Les taxes ont augmenté dans cinq pays (Égypte, Somalie, Soudan, Tunisie et Yémen). 10. L’Égypte, la Jordanie, le Territoire palestinien occupé, le Soudan et la Tunisie appliquent des taux de taxation avoisinant les 70 % ou plus, conformément aux recommandations MPOWER. 11. L’industrie du tabac continue de prendre des mesures visant à nuire aux efforts déployés par les gouvernements pour augmenter les taxes sur les produits du tabac, et leur prix, en avançant l’argument selon lequel de tels efforts font diminuer les recettes et augmenter la contrebande, argument qui s’est avéré fallacieux. 12. L’expérience récente en Jordanie illustre l’interférence de l’industrie du tabac dans les politiques fiscales et de tarification. En 2013, l’industrie a réduit les prix de ses produits sur le marché pour la première fois dans la Région, au motif que le commerce illicite était très élevé, et envahissait ainsi le marché de cigarettes peu coûteuses. L’objectif de l’industrie du tabac était de mettre la pression sur le gouvernement afin qu’il n’augmente pas les taxes et qu’au contraire, il les diminue. Sous l'autorité du ministère de la Santé et avec l’appui de l’OMS, des mesures multisectorielles ont été prises pour compenser avec succès la baisse du prix du tabac en augmentant une composante spécifique du système mixte de droits d’accises. 13. Il prévu que l’industrie du tabac poursuive ses efforts visant à nuire aux augmentations des taxes sur les produits du tabac et de leur prix dans la Région. Action de l’OMS 14. De 2008 à 2014, l’OMS a renforcé son appui aux pays dans le domaine de la tarification des produits du tabac et des taxes sur le tabac et a fourni une assistance technique par le biais de plusieurs activités, notamment l’appui à une collaboration fructueuse entre les ministères de la Santé et des Finances. 15. Entre 2008 et 2004 l’OMS a collaboré avec Bahreïn, l’Égypte, la République islamique d’Iran, la Jordanie, le Koweït, la Libye, Oman, le Pakistan, le Qatar et le Yémen. Des missions dans les pays ont été menées en Égypte, en République islamique d’Iran, en Jordanie, au Liban et au Pakistan. De plus, une formation nationale a été organisée dans les mêmes pays et elle portait sur la taxation et la contrebande des produits du tabac. 16. En partenariat avec le Conseil de Coopération du Golfe (CCG), trois réunions infrarégionales sur les taxes ont été organisées, une attention particulière étant accordée à la situation dans les pays du CCG. Une réunion régionale s’est tenue, à laquelle l’ensemble des pays de la Région ont participé, pour examiner l’article 6 et son document connexe en vue de la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. 17. Le Bureau régional a produit plusieurs aide-mémoire et documents d’orientation, et les a mis à la disposition des pays afin de les aider à élaborer des politiques fiscales efficaces contre le tabac. Le soutien aux activités relatives aux taxes sur les produits du tabac a continué de faire partie intégrante des plans de collaboration entre l’OMS et les pays de la Région.
3
EM/RC61/INF.DOC.2
Défis et orientations futures 18. Les principaux défis auxquels la Région est confrontée en ce qui concerne les taxes sur les produits du tabac sont les suivants : une taxation sur le tabac faible ou non existante dans certains pays, le recours aux droits de douanes plutôt qu’à une taxation sur le tabac ; des systèmes de taxation obsolètes qui ne tiennent pas compte des règles changeantes du marché ; et enfin un manque d’harmonisation des prix sur les différentes produits du tabac. 19. Les stratégies pour faire face à ces défis dépendent de la structure actuelle des taxes sur le tabac dans chacun des pays. 20. Pour les pays dans lesquels le niveau de taxes sur le tabac est faible, il faut d’urgence mettre en place des taux de taxes plus élevés en s’appuyant sur les meilleures pratiques internationales et les recommandations de l’OMS. Les pays doivent adopter en même temps des mécanismes multisectoriels afin de contrer les actions entreprises par l’industrie du tabac. 21. Pour les pays où les taxes sont à un niveau satisfaisant, il importe d’adopter des mesures administratives garantissant les mêmes niveaux de prix de façon permanente et des stratégies ne permettant pas des changements économiques plus importants, tels que les modifications des taux d’inflation, dans le but de réduire l’efficacité de l’augmentation des taxes. Les pays devraient également surveiller et contrôler en continu le marché. Le fait d’avoir une part de taxes élevée est tout aussi important que le fait de veiller à ce que les prix du tabac soient élevés et augmentent au fil du temps. Par exemple, bien que la part de taxes dans les prix des produits du tabac soit élevée dans des pays comme l’Égypte et la Jordanie, leurs prix sont plus faibles que le prix moyen dans les pays aux niveaux de revenus similaires, au plan mondial. 22. Pour les pays appliquant des droits de douanes plutôt que des droits d’accises sur le tabac, il est fortement recommandé d’appliquer un système de droits d’accises pour les produits du tabac conforme aux recommandations de l’OMS. Les deux modules fiables de droits d’accises sur les produits du tabac, tel que recommandé par l’OMS sont les suivants : des taxes spécifiques prélevées sur une quantité donnée de tabac, comme par exemple une taxe versée par paquet ou cartouche de cigarettes ; et des taxes ad valorem, c'est-à-dire un pourcentage imposé sur la valeur, le prix de vente au détail de préférence. 23. • Tous les pays doivent envisager de mettre en place les mesures suivantes : Mener une étude nationale sur les systèmes de taxation qui existent et qui ont été renforcés, ainsi que leur impact sur la consommation de tabac. Il est nécessaire de mettre à disposition les données du marché relatives aux produits du tabac et de renforcer les capacités nationales à mener les recherches nécessaires. Réduire les différences de taxation entre les produits du tabac en appliquant des taux de taxes similaires pour tous les produits du tabac. Limiter le commerce illicite par la ratification et la mise en œuvre du Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, et encourager des politiques de prix harmonisées au niveau régional. S’appuyer sur les droits d’accise pour garantir des recettes, en particulier pour les programmes de santé, et augmenter les taxes régulièrement. Adopter un mécanisme permettant d’ajuster automatiquement les taux de taxes sur les taux d’inflation (pour les pays appliquant des droits d’accise) afin de maintenir à un même niveau ou d’augmenter les prix des produits du tabac.
• • • •
4
EM/RC61/INF.DOC.2
24.
L’augmentation des taxes sur le tabac et des prix du tabac est une politique qui nécessite le rôle moteur du ministère de la Santé œuvrant dans le cadre d’un partenariat solide avec le ministère des Finances. L’examen des politiques fiscales doit être mené en parallèle avec les autres obligations nationales au titre de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. La lutte contre le tabac peut être menée uniquement si l’ensemble des mesures de lutte contre l’offre et la demande de tabac sont mises en œuvre de manière globale.
5
EM/RC61/INF.DOC.2 إ /16وثيقة إعالمية 2 آب/أغسطس 2162
ش م/ل
اللجنة اإلقليمية لشـرق المتوسط الدورة الحادية والستون البند ( 3ج) من جدول األعمال
تقرير مرحلي حول مبادرة التحرر من التبغ المقدمة كز هذا التقرير على زيادة الضرائب املفروضة على منتجات التبغ ،متشياً مع موضوع اليوم العاملي لالمتناع عن .1ير ت أهنا من التبغ لعام .4112وهذه السياسة ،اليت أعلنت الدول األعضاء عن التزامات و اضحة جتاهها ،ثَبَ َ 1 أجنع التدابري وأعالها مردوداً لقاء التكلفة يف احلد من طلب املستهلكني على التبغ . .4تعرتف املادة 6من االتفاقية اإلطارية ملنظمة الصحة العاملية بشأن مكافحة التبغ بأمهية هذه السياسة ،وتدعو احلكومات إىل تنفيذ السياسات الضريبية والسعرية للمسامهة يف بلوغ الغايات الصحية الرامية إىل احلد من استهالك التبغ .ومع اعتماد مجعية الصحة العاملية لالتفاقية اإلطارية ملنظمة الصحة العاملية بشأن مكافحة التبغ يف عام 4112وتصديق البلدان عليها الحقاً على املستوى الوطين ،قطعت الدول األعضاء على نفسها التزاماً واضحاً بتنفيذ هذه السياسات الضريبية والسعرية .ومت تعزيز هذا االلتزام مع اعتماد برنامج السياسات الست MPOWERيف عام ( 4112رصد تعاطي التبغ وسياسات الوقاية منه؛ ومحاية الناس من دخان التبغ؛ وتقدمي املساعدة لإلقالع عن تعاطيه؛ والتحذير من أخطار تعاطي التبغ؛ وإنفاذ احلظر على اإلعالن عن كاته لألنشطة؛ وزيادة الضرائب على التبغ) ،ومن هذه السياسات الست رفع التبغ ،أو الرتويج له أو رعاية شر الضرائب املفروضة على التبغ كإجراء رئيسي للحد من الطلب على التبغ .وتضمن اإلعالن السياسي الصادر عن االجتماع الرفيع املستوى للجمعية العامة لألمم املتحدة بشأن الوقاية من األمراض غري السارية ومكافحتها التزام الدول األعضاء "باإلسراع يف تنفيذ أحكام االتفاقية اإلطارية ملنظمة الصحة العاملية بشأن مكافحة التبغ، مع التسليم بأن "التدابري السعرية والضريبية متثل وسيلة فعالة وهامة للتقليل من استهالك التبغ". .2هناك جمموعة متزايدة من البينات العاملية على أن فرض الضرائب الباهظة على التبغ هو أهم فرصة للحكومات الوطنية يف مجيع أحناء العامل لدحر األمراض غري السارية 2.وأشار التقرير اخلاص بالصحة يف العامل 4111إىل أن زيادة الضرائب غري املباشرة على التبغ بنسبة ٪01من شأنه أن يولد إيرادات تزيد عن 1.2 مليار دوالر يف 44بلداً من البلدان املنففضة الدخل .وإذا جرى ختصيص هذه اإليرادات للصحة ،فإن اإلنفاق احلكومي على الصحة يف هذه البلدان ميكن أن يزداد بنسبة تصل إىل .٪01وتشري التوقعات احلديثة ملنظمة الصحة العاملية إىل أن زيادة الضرائب املفروضة على التبغ ،حىت ترتفع أسعار التبغ بنسبة ،٪11من
1دليل منظمة الصحة العالمية التقني إلدارة ضرائب التبغ ،جنيف ،منظمة الصحة العالمية؛ .0202 2
The Lancet Commission on Investing in Health (2013). Global Health 2035: A world converging within a generation, Lancet. 2013; 382:1898–955.
2
ش م/ل إ /16وثيقة إعالمية
شأنه أن يقلل استهالك التبغ بنسبة ٪2يف البلدان ذات الدخل املرتفع ،وحوايل ٪0يف البلدان املنففضة 3 واملتوسطة الدخل. حرز في إقليم شرق المتوسط التقدم ُ الم َ
حتليل الوضع .2مت تقدمي التقرير األخري حول فرض الضرائب على منتجات التبغ إىل اللجنة اإلقليمية لشرق املتوسط يف دورهتا الثامنة واخلمسني عام ،4111وقد مت منذ ذلك احلني إحراز بعض التقدم ،ولكن يف عدد حمدود من البلدان ،يف املوصى هبا. حني ال تزال هناك ثغرات هامة يف تنفيذ اإلجراءات َ .0يأيت اإلقليم يف املرتبة الثانية بني أقاليم منظمة الصحة العاملية اليت ينففض فيها متوسط أسعار السجائر إىل أدىن مستوياهتا (الشكل .)1 5.00
4.49
4.66
80% 73.16% 70%
4.50 4.00 المبلغ (تعادل القوة الشرائية بالدوالر األمريكي) 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 اإلقليم األفريقي إقليم األمريكتين إقليم شرق المتوسط 0.70 0.80 2.58 39.91% 1.92 1.77 53.21% 55.92%
60% 3.13 2.63 50% 50.27% 48.06% 40% 30% 20% 0.59 10% 0% اإلقليم األوروبي إقليم جنوب شرق آسيا إقليم غرب المحيط الهادي
1.62 1.17
سعر التجزئة ،تعادل القوة الشرائية
الضريبة غير المباشرة ،تعادل القوة الشرائية
إجمالي الحصة الضريبية ()%
4112
املصدر :تقرير منظمة الصحة العاملية حول وباء التبغ العاملي .4112جنيف ،منظمة الصحة العاملية؛
الشكل .6 .متوسط السعر المرجح للعالمة التجارية للسجائر األكثر مبيعا ،والضريبة غير المباشرة على كل علبة سجائر ،ومجموع حصة الضرائب بحسب إقليم منظمة الصحة العالمية2162 ، .6هناك تباين كبري يف معدل األسعار والضرائب بني البلدان ،مما يعكس عدم وجود تنسيق بني السياسات على املستوى اإلقليمي .فهناك 11بلدان ال تفرض أي ضريبة غري مباشرة ،ولكنها تطبق رسوم استرياد على منتجات التبغ ،واليت يتوقع إلغاؤها تدرجيياً مبوجب االتفاقيات التجارية الثنائية الدولية املوقعة مع البلدان األخرى. .7وال ختضع كل منتجات التبغ لضريبة متساوية .وهذا الوضع حيفز املستهلكني على التحول من منتج إىل آخر بسبب االختالفات يف األسعار (الشكل .)4 3
International Agency for Research on Cancer. IARC Handbooks of Cancer prevention. Volume 14. Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. Geneva: World Health Organization; 2011.
2
2
ش م/ل إ /16وثيقة إعالمية
100%
75%
50%
25%
0% األرض الفلسطينية المحتلة * تونس األردن مصر السودان المغرب باكستان الجمهورية العربية السورية اليمن لبنان جيبوتي اإلمارات العربية المتحدة الكويت عُمان قطر المملكة العربية السعودية البحرين جمهورية إيران اإلسالمية ليبيا الصومال العراق أفغانستان
%الضريبة غير المباشرة %جميع الضرائب األخرى ال تنطبق البيانات على الضفة الغربية *
املصدر :تقرير منظمة الصحة العاملية حول وباء التبغ العاملي .4112جنيف ،منظمة الصحة العاملية.4112 ، الشكل .2 .الحصة اإلجمالية للضرائب والضرائب غير المباشرة في سعر علبة السجائر للعالمة التجارية األكثر مبيعا2162 ، .2ويبني تقرير منظمة الصحة العاملية حول وباء التبغ العاملي 4112أن املغرب ،وباكستان ،واألرض الفلسطينية احملتلة ،واجلمهورية العربية السورية قد زادت الضرائب غري املباشرة املفروضة على التبغ منذ عام .4111وقد أدخلَت جيبويت ضريبة القيمة املضافة على السجائر ألول مرة .ولكن يف ليبيا اخنفض إمجايل معدل الضرائب املفروضة على التبغ بشكل كبري نتيجة إللغاء الضرائب غري املباشرة املفروضة على منتجات التبغ يف عام .4111 .9وظلت الضرائب املفروضة على منتجات التبغ على حاهلا دون تغيري يف مثانية بلدان (أفغانستان ،والبحرين، والكويت ،ولبنان ،وعمان ،وقطر ،واململكة العربية السعودية ،واإلمارات العربية املتحدة) .وزادت الضرائب يف مخسة بلدان (مصر ،والصومال ،والسودان ،وتونس ،واليمن). .11وتطبق مصر ،واألردن ،واألرض الفلسطينية احملتلة ،والسودان ،وتونس مستويات ضرائب تقارب ٪71أو أكثر ،وذلك متشيا مع توصيات برنامج السياسات الست .MPOWER .11وتواصل صناعة التبغ ما تقوم به من إجراءات لتقويض اجلهود اليت تبذهلا احلكومات لزيادة الضرائب املفروضة على منتجات التبغ وأسعار هذه املنتجات ،حجة أن هذه اجلهود سوف ختفض اإليرادات وتزيد التهريب ،وقد ثبت أن هذه حجة مضللة. .14تقدم التجربة األخرية يف األردن مثاالً لتدخل صناعة التبغ يف سياسات الضرائب واألسعار .ففي عام ،4112 خفضت صناعة التبغ أسعار منتجاهتا يف السوق للمرة األوىل يف اإلقليم ،حجة أن التجارة غري املشروعة كان هدف صناعة التبغ هو الضغط على كانت مرتفعة جداً ،وبالتايل أغرقت السوق بسجائر رخيصة .و 3
2
ش م/ل إ /16وثيقة إعالمية
احلكومة كي ال تزيد الضرائب ،بل ختفضها .وحتت قيادة وزارة الصحة وبدعم من منظمة الصحة العاملية ،مت بنجاح اختاذ إجراءات متعددة القطاعات لتعويض خفض أسعار التبغ عن طريق زيادة عنصر حمدد من عناصر النظام املفتلط للضريبة غري املباشرة. .12ومن املتوقع أن تواصل صناعة التبغ جهودها لتقويض زيادة سعر منتجات التبغ والضرائب املفروضة عليها يف اإلقليم.
جهود منظمة الصحة العالمية .12خالل األعوام ،4112-4112زادت منظمة الصحة العاملية دعمها للبلدان يف جمال تسعري منتجات التبغ وفرض الضرائب عليها وتقدمي املساعدة التقنية من خالل الكثري من األنشطة ،مبا يف ذلك دعم التعاون الناجح بني وزارات الصحة ووزارات املالية. عامي 4112و ،4112عملت منظمة الصحة العاملية مع البحرين ،ومصر ،ومجهورية إيران اإلسالمية، .10فبَني َ رسلَت بعثات قطرية ملصر ،ومجهورية واألردن ،والكويت ،وليبيا ،وعمان ،وباكستان ،وقطر ،واليمن .وقد أ ْ إيران اإلسالمية ،واألردن ،ولبنان ،وباكستان .باإلضافة إىل ذلك ،مت إجراء تدريب وطين يف نفس البلدان ملعاجلة كل من فرض الضرائب على منتجات التبغ وهتريبها. دت ثالثة اجتماعات دون إقليمية ملناقشة فرض الضرائب مع .16وبالشراكة مع جملس التعاون اخلليجي عق َ كة مجيع د اجتماع إقليمي واحد مبشار الرت كيز بشكل خاص على الوضع يف دول جملس التعاون اخلليجي .وعق َ البلدان يف اإلقليم ملناقشة املادة 6والوثيقة املتعلقة هبا ملتؤمتر األطراف يف االتفاقية اإلطارية ملنظمة الصحة العاملية بشأن مكافحة التبغ. أصدر املكتب اإلقليمي عدداً من صحائف احلقائق والوثائق التوجيهية وأتاحتها لدعم البلدان يف وضع .17و َ سياسة فعالة للضرائب املفروضة على التبغ .ويتواصل تقدمي الدعم لألنشطة املعنية بفرض الضرائب على منتجات التبغ حىت تكون جزءاً ال يتجزأ من اخلطط التعاونية بني منظمة الصحة العاملية والبلدان يف اإلقليم. التحديات والخطوات المستقبلية .12يواجه اإلقليم حتديات رئيسية يف ما يتعلق بالضرائب على منتجات التبغ ،وهي :اخنفاض ،أو انعدام، كية؛ واستفدام نظم ضريبية الضرائب املفروضة على التبغ يف بعض البلدان ،واالستعاضة عنها بالرسوم اجلمر فا عليها الزمن وال تعاجل قواعد السوق املتغرية؛ وعدم التنسيق يف فرض أسعار على منتجات التبغ املفتلفة. عَ َ .19وتعتمد اسرتاتيجيات التصدي هلذه التحديات على اهليكل احلايل للضرائب على التبغ يف البلدان. .41وبالنسبة للبلدان اليت هبا معدالت شديدة االخنفاض للضرائب املفروضة على التبغ ،هناك حاجة ملحة لالنتقال إىل نظم ضريبية أعلى تستند إىل أفضل املمارسات الدولية وإىل توصيات منظمة الصحة العاملية يف هذا الصدد .وينبغي أن تعتمد البلدان يف نفس الوقت آليات متعددة القطاعات للتصدي إلجراءات صناعة التبغ.
4
2
ش م/ل إ /16وثيقة إعالمية
.41وبالنسبة للبلدان اليت هبا مستويات ضرائب جيدة ،من املهم اعتماد التدابري اإلدارية اليت تكفل استمرار نفس مستويات األسعار واالسرتاتيجيات اليت ال تسمح للتغيريات االقتصادية األوسع نطاقا ،مثل التغريات يف صد ومراقبة السوق. رْ معدالت التضفم ،بالتأثري سلباً على زيادة الضرائب .وينبغي للبلدان أيضا االستمرار يف َ إن وجود حصة ضريبية عالية هو أمر على نفس القدر من األمهية مثل ضمان ارتفاع أسعار منتجات التبغ مع تزايدها مبرور الوقت .فعلى سبيل املثال ،متتلك مصر واألردن حصة عالية من الضرائب يف أسعار منتجات التبغ ،إال أن أسعار هذه املنتجات أقل من متوسط األسعار يف البلدان ذات مستويات الدخل املماثلة على الصعيد العاملي. املستحسن هلا، كية بدال من الضرائب غري املباشرة على التبغ ،فمن .44وبالنسبة للبلدان اليت تطبق الرسوم اجلمر َ وبقوة ،تطبيق نظام للضرائب غري املباشرة على منتجات التبغ وفقاً لتوصيات منظمة الصحة العاملية يف هذا الصدد .والنموذجان املوثقان للضرائب غري املباشرة على منتجات التبغ اللذان توصي هبما منظمة الصحة العاملية مها :فرض ضرائب حمددة على كمية معينة من التبغ ،مثل الضريبة املدفوعة لكل علبة أو كرتونة من السجائر؛ وضرائب القيمة املضافة ،وهي نسبة مئوية مفروضة على القيمة ،وتفرض على النحو املثايل على سعر التجزئة. .42وهناك تدابري حتتاج مجيع البلدان إىل النظر فيها. • إجراء البحوث الوطنية بشأن النظم الضريبية القائمة وتوسيع نطاقها ،وأثرها على استهالك التبغ .وهناك حاجة إلتاحة بيانات السوق بشأن منتجات التبغ ،وبناء القدرات الوطنية الالزمة إلجراء البحوث الالزمة. • تقليل الفروق الضريبية بني منتجات التبغ من خالل تطبيق معدالت ضريبية مماثلة على مجيع منتجات التبغ. كول اتفاقية منظمة الصحة العاملية اإلطارية بشأن • مكافحة االجتار غري املشروع عن طريق التصديق على بروتو مكافحة التبغ للقضاء على االجتار غري املشروع يف منتجات التبغ وتشجيع سياسات تسعري منسقة على املستوى اإلقليمي. • االعتماد على الضرائب غري املباشرة لتأمني حتقيق اإليرادات ،وخاصة بالنسبة للربامج الصحية ،وزيادة الضرائب بصفة دورية. • اعتماد آلية من شأهنا تعديل معدالت الضريبة تلقائياً بالنسبة ملعدالت التضفم (وذلك للبلدان اليت تطبق ضرائب غري مباشرة) من أجل احلفاظ على أسعار منتجات التبغ أو زيادهتا. .42إن زيادة الضرائب املفروضة على التبغ وأسعار منتجاته سياسة تتطلب قيادة من وزارة الصحة والتعاون بشراكة قوية مع وزارة املالية .وجيب مراجعة السياسات الضريبية بالتوازي مع االلتزامات الوطنية األخرى مبوجب االتفاقية اإلطارية ملنظمة الصحة العاملية بشأن مكافحة التبغ .وال ميكن حتقيق النجاح يف مكافحة َ رض التبغ والطلب عليه. التبغ إال إذا ن ف َ ذت ،على حنو شامل ،مجيع تدابري مكافحة َ عْ
5