Осуществление статьи 19 РКБТ ВОЗ: "ответственность": доклад группы экспертов

Конференция Сторон Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака Седьмая сессия Дели, Индия, 7–12 ноября 2016 года Пункт 5.7 предварительной повестки дня FCTC/COP/7/13 14 июня 2016 г. 66 Осуществление статьи 19 РКБТ ВОЗ "Ответственность" 66 Доклад группы экспертов ВВЕДЕНИЕ 1. Конференция сторон (КС) на ее шестой сессии (Москва, Россия, 13–18 октября 2014 года) приняла решение о продлении мандата группы экспертов по вопросам ответственности в отношении осуществления статьи 19 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ)1. КС поручила группе экспертов представить окончательный доклад о подходах, которые могли бы помочь Сторонам в усилении механизмов гражданской ответственности в различных правовых системах, и отчитаться о прогрессе, достигнутом по другим направлениям ее мандата. 2. КС также просила Секретариат Конвенции: a) разработать базу данных назначенных Сторонами государственных учреждений и экспертов по правовым и научным вопросам, имеющих опыт работы в области судебного разбирательства дел, связанных с табаком и касающихся ответственности, и создать механизм предоставления, по просьбе Сторон, рекомендаций экспертов, осуществляющих соответствующие действия; b) подготовить, вести и предоставлять Сторонам всесторонний перечень существующих ресурсов, которые могут помочь Сторонам решать вопросы гражданской и уголовной ответственности и, при необходимости, другие правовые проблемы. 3. Кроме того, КС предложила Сторонам обмениваться – посредством информационной платформы Секретариата Конвенции – соответствующими сведениями, касающимися осуществления Статьи 19, а также опытом в вопросах, связанных с ответственностью, и экспертными знаниями в области борьбы против табака. Осознавая, что все вопросы гражданской и уголовной ответственности нуждаются в особом внимании и принятии конкретных мер, а также учитывая ограниченность во времени и установленные КС приоритеты в подходах, способных помочь Сторонам в укреплении механизмов гражданской ответственности, группа экспертов сосредоточила внимание на этой сфере. 1 См. решение FCTC/COP6(7). FCTC/COP/7/13 2 Назначение членов и совещание группы экспертов 4. В соответствии с решением FCTC/COP6(7) и действуя под руководством Президиума КС, в целях обеспечения сбалансированной представленности развивающихся стран и стран с переходной экономикой, Секретариат Конвенции предложил войти в состав группы экспертов по три эксперта от каждого из регионов ВОЗ и по два наблюдателя от каждого из регионов ВОЗ, обладающих специальными экспертными знаниями и опытом в вопросах ответственности. 5. Группа экспертов провела одно совещание (Женева, Швейцария, 19–21 апреля 2016 года). В совещании приняли участие 11 экспертов, назначенных правительствами, и три наблюдателя. Помимо совещания группа экспертов также в максимальной степени использовала средства электронной связи и другие средства в целях сведения к минимуму затрат. Методика работы группы экспертов 6. Учитывая требование КС о представлении окончательного доклада о гражданской ответственности и дальнейшем продвижении по другим направлениям ее мандата, группа экспертов, на основе анализа передовой практики, препятствий и имеющихся вариантов, указанных в ее предыдущем докладе FCTC/COP/6/8, сочла, что оптимальное выполнение мандата можно обеспечить, предложив Сторонам конкретный подход путем разработки практического руководства. Группа экспертов рассмотрела варианты и образцы передовой практики, приведенные в документе FCTC/COP/6/8, и пришла к выводу, что в свете текущего опыта судебной практики, связанной с борьбой против табака, они остаются наиболее жизнеспособными подходами к совершенствованию механизмов гражданской ответственности. Таким образом, задача группы состояла в разработке метода осуществления этих подходов. 7. Существенная правовая информация, которая послужила основой для руководства, содержится в документе FCTC/COP/6/8 и предыдущих исследованиях, проводившихся Секретариатом в рамках мандата КС2. Целью руководства является представление этой информации в форме, доступной для Сторон, при рассмотрении ими вариантов, касающихся ответственности. Учитывая, что руководство – живой документ, который будет постоянно изменяться по мере развития юридической практики, группа экспертов предусматривает возможность его обновления при поступлении новых данных, полученных, например, в результате обмена информацией между Сторонами в рамках мандата3. Кроме того, группа экспертов предусматривает предоставление руководства в виде онлайнового ресурса, доступного для Сторон через информационную платформу РКБТ ВОЗ. 8. Структура и концепция руководства, разработанные группой экспертов, включают две основные части. В первую часть входят три сценария, в рамках которых Стороны могут использовать свои механизмы гражданской ответственности для привлечения табачной индустрии к ответственности. Здесь эти сценарии представлены в виде диаграмм и основных вопросов, которые должны быть рассмотрены, а также вариантов судебной практики и реформ, которые могли бы быть выбраны на этой основе. Вторая часть содержит указатель процедурных реформ, общих для всех представленных в данном докладе сценариев, которые могли бы способствовать усилению механизмов гражданской ответственности на основе примеров передовой практики со всего мира. Руководство призвано помочь Сторонам найти нужную им конкретную информацию, содержащуюся в докладе группы экспертов, 2 См., например: Implementation of Article 19 of the Convention: "Liability", Report of the expert group FCTC/COP6/8, 2014 (Доклад группы экспертов, образованной КС5); FCTC/COP4/13, 2010 (Записка Секретариата КС4); и FCTC/COP5/11, 2012 (Отчет Секретариата по запросу КС4). 3 Или, например, в результате обмена информацией в соответствии со Статьями 20, 21 и 22 РКБТ ВОЗ. FCTC/COP/7/13 3 представленном КС6, и других ресурсах4. В дальнейшем руководство будет содержать электронные ссылки на конкретные вспомогательные источники, доступные для Сторон, в том числе по вопросам технической поддержки, информации, собранной в соответствии со Статьей 21, международного сотрудничества в соответствии со Статьей 22, а также опыта, накопленного Секретариатом Конвенции5. Общие преимущества и проблемы осуществления Статьи 19 9. Всеобъемлющее общее преимущество предоставления руководства по осуществлению Статьи 19 состоит в том, что оно дает Сторонам возможность воспользоваться эффективными средствами привлечения табачной индустрии к ответственности за ее неправомочные действия. Табак отличается тем, что маркетинг продукции, которая по своим внутренним характеристикам может приводить к смерти и вызывать привыкание, рекламируемой как один из потребительских товаров, не имеет в истории аналогов. В результате меры, принимаемые для устранения вреда, причиняемого продукцией и деятельностью этой отрасли, зачастую не имеют прецедента, и правовым системам, возможно, необходима адаптация к задачам привлечения табачной промышленности к ответственности. В этом смысле данное руководство призвано помочь Сторонам в проведении анализа своих действующих материально-правовых и процессуальных норм путем рассмотрения совместимости сценариев и вариантов соответствующих реформ с их действующей правовой системой и выбора мер, наиболее подходящих для повышения эффективности осуществления ими Статьи 19. 10. Осуществление Статьи 19 представляет также много других преимуществ, включая в том числе обеспечение соблюдения существующих законов по борьбе против табака и реализацию других связанных с ней правовых мер; усиление позиций жертв табакокурения по отношению к производителям; повышение цен на табачные изделия (что ведет к сокращению потребления) и предоставление необходимых финансовых средств на борьбу против табака; раскрытие внутренних документов отрасли, которые дают неоценимую возможность ознакомиться с тактикой табачной индустрии, что способствует повышению эффективности законодательства и судебной практики. 11. Группа экспертов также установила ряд причин, в силу которых Стороны, частные лица и группы лиц считают проблематичной как возможность возбудить судебный иск против табачной индустрии, так и выиграть его. Препятствия для успеха судебных дел против табачной индустрии имеют ряд общих признаков, многие из которых возникают независимо от конкретных обстоятельств дела, идет ли речь о компенсации, которая полагается истцу, или совершении табачной индустрией каких-либо противоправных действий в области производства, предложения или сбыта табачных изделий. 12. С точки зрения именно гражданской ответственности, как предусмотрено в решении КС, это следующие общие признаки: диспропорция в ресурсах, которая еще более возрастает в результате высоких затрат и длительных сроков судебных разбирательств; злоупотребление юридическими процедурами со стороны табачной индустрии, которое ведет к затягиванию разбирательства и отвлекает внимание от существа иска; трудности с получением и использованием доказательств, в особенности внутренних документов табачной индустрии; технические ограничения для возбуждения исков, такие как срок давности; отсутствие четких 4 См.,например: Приложения 1-3 к FCTC/COP/6/8. Перечень ресурсов по сценариям, включая Consolidated review of best practices and obstacles to establishing civil liability, and options for reform (Сводный обзор примеров передовой практики установления гражданской ответственности и факторов, препятствующих этому, а также варианты реформ), а также ссылки на конкретные вспомогательные источники для Сторон будут доступны на веб-сайте Секритариата Конвенции, как установлено в документе FCTC/COP6(7). 5 Данный перечень не является исчерпывающим. FCTC/COP/7/13 4 норм ответственности, применимых к производству, предложению и сбыту продукции, которая может приводить к смерти и вызывать привыкание, подлежащей постоянному регулированию; ошибочное представление о том, что население было полностью осведомлено о вредных последствиях употребления табачных изделий за десятилетия до того, как это было публично признано самой индустрией, а также что дети и подростки не могут полностью осознать вредные последствия использования табака, пока сами не начнут его употреблять; нежелание судебных органов принять и/или позволить сторонам опираться на фактические данные о медицинских, социологических и экономических воздействиях маркетинга табака на курительное поведение в масштабах всего населения, а также на медицинские и социальные последствия употребления табака для установления причинно-следственной связи. Поэтому в данном руководстве представлены многочисленные способы, которые Стороны могут использовать для определения этих проблем и их преодоления. Для этого им следует рассмотреть меры, совместимые с их юрисдикцией, и выбирать те из них, которые в максимальной степени будут способствовать укреплению механизмов гражданской ответственности. РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЧАСТЬ 1. СЦЕНАРИИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СТАТЬИ 19 13. Группа экспертов определила три сценария, используя которые Стороны могли бы применять или укреплять свои механизмы гражданской ответственности в целях привлечения к ответственности табачной индустрии в рамках осуществления Статьи 19: a) облегчение доступа к правосудию для жертв заболеваний, связанных с табакокурением (как на коллективной, так и на индивидуальной основе); b) возмещение медицинских расходов; c) обеспечение применения действующих мер по борьбе против табака или соблюдения общих законов, касающихся табака, в том числе судебного запрета. 14. Важно отметить, что некоторые аспекты этих сценариев могут быть в большей степени приемлемыми/реализуемыми в некоторых юрисдикциях в соответствии с их собственными правовыми системами и традициями и ресурсами, имеющимися у Сторон для осуществления Статьи 19. Сценарий 1. Облегчение доступа к правосудию для жертв заболеваний, связанных с курением 15. Для обеспечения доступа к правосудию жертв заболеваний, связанных с курением, необходимо, чтобы иски рассматривались по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках, а также чтобы табачная индустрия могла юридически обосновать свои ответные меры в связи с эпидемией, вызванной ее продукцией. Как показывает предыдущий опыт возбуждения исков против табачных компаний (приведенных в документе FCTC/COP/6/8), для достижения этой цели потребуется кардинальное устранение диспропорций между истцами и табачной индустрией, в частности с учетом неравенства ресурсов и систематических злоупотреблений судебной процедурой со стороны этой отрасли. Решать эту задачу можно на коллективной или индивидуальной основе. Если Сторона рассматривает варианты облегчения доступа к правосудию на коллективной основе, необходимо ответить на следующие вопросы. FCTC/COP/7/13 5 Облегчение доступа к правосудию на коллективной основе Облегчение доступа к правосудию на индивидуальной основе 16. Если Сторона рассматривает варианты облегчения доступа к правосудию для жертв заболеваний, связанных с курением, на индивидуальной основе (индивидуальные иски), следует ответить на следующие вопросы. 1. Существует ли у стороны процедура подачи коллективного иска? 2. Если существует, достаточно ли широки положения о приемлемости (сертификации) для включения иска в связи с табаком? 3. Если да, то допускает ли процедура установление причинно-следственной связи на совокупной/ статистической основе? 4. Если допускает, то содержатся ли в правовой системе процессуальные нормы, обеспечивающие рассмотрение иска по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках? 5. Если нет, то допускает ли процедура доказательство причинно-следственной связи и причинения вреда в "индивидуальных" судебных разбирательствах после того, как определена ответственность индустрии по "общим вопросам"? 6. Если нет или закон нечеткий, рассмотрите вопрос о внесении в него поправок, уточняющих правила сертификации 7. Если нет, рассмотрите вопрос об изменении положений о коллективном иске. Альтернативный вопрос: позволяет ли юрисдикция объединение исков? 8. Если да, содержит ли правовая система надлежащие нормы в отношении издержек и финансирования и процессуальные нормы, позволяющие рассмотрение иска по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках? 9. Если не содержит, то основной вариант – обеспечение доступа к правосудию для индивидуальных исков (См. диаграмму ниже) 1. Содержатся ли в законодательстве четкие нормы ответственности в отношении поведения табачной индустрии? 2. Ограничиваются ли законодательством возражения по иску в случае отрицания защитой табачной индустрии наличия риска? 3. Позволяет ли законодательство истцам продлевать срок давности? 4. Позволяет ли это законодательство истцам доказывать наличие причинно-следственной связи только на основе статистических данных? 5. Позволяет ли законодательство истцам, которые не могут установить, какой из нескольких ответчиков стал причиной причинения вреда здоровью, требовать компенсации ущерба от любого из них? 6. Процессуальный вопрос: существуют ли в правовой системе процессуальные нормы, обеспечивающие рассмотрение иска по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках, в том числе ускоренное рассмотрение исков в случае ухудшения здоровья истца? См. УКАЗАТЕЛЬ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ РЕФОРМ FCTC/COP/7/13 6 Сценарий 2. Возмещение медицинских расходов 17. Иски о возмещении медицинских расходов позволяют поставщикам медицинских услуг получить возмещение затрат на обслуживание пациентов, которым был причинен вред, связанный с табаком6. Если Сторона рассматривает возможность возбуждения иска о возмещении медицинских расходов, необходимо ответить на следующие основные вопросы. Сценарий 3. Обеспечение применения существующих мер борьбы против табака или соблюдения общих законов, касающихся табака, включая судебный запрет 18. Если Сторона рассматривает пути обеспечения более эффективного применения существующих мер борьбы против табака или соблюдения соответствующих общих законов, налагающих гражданскую и уголовную ответственность, необходимо ответить на следующие основные вопросы. * Соразмерные санкции учитывают выгоды, полученные индустрией за счет нарушения соответствующего правового обязательства. 6 Могут существовать другие виды ущерба или другие средства правовой защиты. 1. Существуют ли законы, облегчающие возбуждение иска о возмещении медицинских расходов? 2. Если да, существует ли закондательный акт, регулирующий медицинские расходы, связанные с табаком 3. Если да, то имеет ли этот закон следующие характеристики? 4. Позволяет предоставлять обоснование иска государственным поставщикам услуг здравоохранения и частным страховщикам/ поставщикам медицинских услуг? 5. Позволяет определять причинно-следственную связь и ущерб на основе данных статистики и социологических опросов без ссылки на пациентов? 6. Дает определение связанных с табаком нарушений, предусмотренных в законодательстве? 7. Предусматривает солидарную ответственность и пропорционально разделяет ответственность между ответчиками в соответствии с долей рынка? 8. Если ответ на все предыдущие вопросы положительный, существуют ли в правовой системе нормы, обеспечивающие рассмотрение иска по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках? 10. Если нет, достаточно ли широка существующая законодательная база для того, чтобы взыскивать компенсации с табачных компаний? 11. Если нет, имеют ли поставщики медицинской помощи возможность подавать иск в соответствии с действующими юридическими правами? 13. Если нет, рассмотрите вопрос о принятии законодательства, разрешающего подачу иска с учетом условий, перечисленных в пунктах 4–7 12. Если да, рассмотрите вопрос о возбуждении иска на основе права суброгации 1. Включают ли законы о борьбе против табака или соответствующие общие законы механизмы обеспечения соблюдения этих законов? 2. Если да, позволяет ли правовая система любому лицу возбуждать иски по обеспечению соблюдения законов о борьбе против табака или соответствующих общих законов? 3. Если да, то предусмотрены ли в законодательстве надлежащие процессуальные нормы и правила доказывания для обеспечения принятия решения о предполагаемом нарушении по существу? 5. Если нет, рассмотрите вопрос о внесении поправок в процессуальные нормы, изложенные в приведенном ниже Указателе 4. Если да, предусматривает ли законодательство защиту истцов от риска затрат, связанных с возбуждением иска, а также стимулирование исполнения решения по иску? 6. Если нет, рассмотрите вопрос о внесении поправок в постоянно действующие нормы в целях наделения лиц и/или организаций правом возбуждения исполнительного производства 7. Если нет, внесите в законодательство поправки, предусматривающие механизмы обеспечения соблюдения, в том числе соразмерные санкции* FCTC/COP/7/13 7 ЧАСТЬ 2. УКАЗАТЕЛЬ ПРОЦЕДУРНЫХ РЕФОРМ, ОТНОСЯЩИХСЯ КО ВСЕМ ГРАЖДАНСКИМ ИСКАМ (СЦЕНАРИЯМ) 19. В своем предыдущем докладе, представленном КС6, группа экспертов определила процедурные реформы, актуальные для всех гражданских исков, которые Стороны могли бы использовать в целях укрепления своих механизмов гражданской ответственности в рамках осуществления Статьи 19. В этом смысле данный раздел служит для оказания помощи Сторонам в качестве краткого справочника по различным возможным реформам, основанным на образцах передовой практики со всего мира, способствующим привлечению табачной индустрии к ответственности. Независимо от того, какой сценарий рассматривается Стороной, необходимо обеспечить доступность правовой системы Стороны для истцов, а также принятие решений по существу, в разумные сроки и при соразмерных издержках7. Реформы, касающиеся доказательства (существа) исков 20. Принятие норм, способствующих обеспечению доступа к документации табачной индустрии и допустимости ее использования в судебном разбирательстве, посредством: a) введения широких норм раскрытия и истребования информации, требующих от ответчика от табачной индустрии раскрытия внутренней документации; b) смягчения принципа недопустимости показаний с чужих слов в отношении документальных доказательств и норм, касающихся доказательства подлинности внутренней отраслевой документации, полученной из архива судебных исков, связанных с табаком; c) отмены привилегии на сохранение адвокатской тайны в отношении переписки со штатным юрисконсультом, что не позволит ответчикам от табачной индустрии отказываться предоставить документацию и сообщения, а также ужесточения правил, препятствующих представлению заявлений о защите привилегий в отношении переписки в мошеннических и незаконных целях; d) введения надлежащих санкций и средств судебной защиты в случае уничтожения документов, предоставляющих судам право устранить несправедливость, вызванную таким уничтожением ответчиками от табачной индустрии. 21. Принятие норм о доказательствах и исключениях, позволяющих истцам приводить в качестве обоснования выводы суда или доказательства, представленные в предыдущих делах в связи с табаком, в том числе в других юрисдикциях. Реформы, связанные с затратами по искам 22. Введение правил оплаты, обеспечивающих разумные и предсказуемые затраты, которые не будут служить сдерживающим фактором для подачи обоснованного иска, таких как: a) ограниченное одностороннее перераспределение расходов (ответчик оплачивает расходы истца, если он/она признается виновной стороной, а истец оплачивает расходы ответчика только в том случае, если его/ее иск признан необоснованным); b) отмена перераспределения расходов (то есть каждая из сторон отвечает за свои собственные расходы); 7 Каждая из рассматриваемых в данном разделе реформ должна быть осуществимой в данной юрисдикции, несмотря на призыв к Сторонам осуществлять реформы, направленные на активизацию осуществления Статьи 19. FCTC/COP/7/13 8 c) фиксированные возмещаемые затраты (двустороннее перераспределение расходов, при котором возмещаемые затраты фиксируются как процент от общей суммы требуемой компенсации, а остальную часть расходов несет каждая из сторон); d) установление верхнего предела/освобождение от оплаты расходов (освобождение от оплаты расходов для НПО и частных лиц, выступающих в судебном процессе в защиту общественных интересов за принудительное применение законов о борьбе против табака или общих законов, относящихся к судебному разбирательству в связи с табаком). 23. Применение к оплате судебных издержек подхода, ориентированного на материальное положение (распределение затрат в соответствии с финансовым положением каждой из сторон, в результате чего ответчик от табачной промышленности несет основную часть расходов). 24. Разрешение выплачивать адвокатам вознаграждение в случае выигрыша дела и в судебном производстве с участием третьих лиц (финансирование, позволяющее истцу получить юридическую и финансовую помощь, необходимую для возбуждения иска в связи с табаком). Реформы, касающиеся срока подачи исков 25. Обеспечение специальных процедур и судей, специализирующихся на делах по искам о гражданской ответственности, предъявляемым к табачной индустрии. 26. Упрощение требований в отношении состязательности сторон во избежание выдвижения ответчиками от табачной индустрии обоснований сугубо технического характера. Реформирование процессов обжалования путем ограничения подачи апелляций в ходе судебного разбирательства исключительными обстоятельствами и с наличием разрешения суда, а также ограничение количества окончательных апелляций. Реформы, касающиеся получения компенсации от иностранных табачных компаний 27. Обеспечить юрисдикцию и приведение в исполнение судебных решений против иностранных табачных компаний путем: a) отмены принципа forum non conveniens (неудобное место рассмотрения), на основании которого суд может приостановить рассмотрение дела, обосновывая это тем, что оно должно решаться в другой, более приемлемой юрисдикции; b) упрощения приведения в исполнение решений иностранных судов посредством правил исполнения решения. ДЕЙСТВИЯ КОНФЕРЕНЦИИ СТОРОН 28. Конференции Сторон предлагается, в соответствии с ее мандатом, рассмотреть данный окончательный доклад группы экспертов в качестве доклада о ходе осуществления и предложить содержащееся в нем руководство в качестве механизма содействия Сторонам в осуществлении ими Статьи 19. 29. Кроме этого, в целях оказания Сторонам дальнейшей поддержки в укреплении их механизмов гражданской ответственности КС, возможно, пожелает рассмотреть вопрос об обращении к Секретариату Конвенции с просьбой, в сотрудничестве с соответствующими центрами знаний, а также другими международными и неправительственными организации в случае необходимости, включая обращение к имеющимся соответствующим экспертам, осуществить следующее: FCTC/COP/7/13 9 a) обеспечить доступ к данному руководству через информационную платформу РКБТ ВОЗ; b) при необходимости обновлять руководство, включая в него соответствующую информацию и материалы, в том числе информацию, полученную от Сторон в соответствии с их обязательствами по отчетности, предусмотренными Конвенцией; c) продолжить разработку и обеспечить доступность технических и правовых ресурсов, которые могут помочь Сторонам решать вопросы, касающиеся всех видов ответственности и других правовых мер, предпринимаемых при необходимости против табачной индустрии. = = =