Реформа ВОЗ: повышение отдачи, укрепление здоровья Стратегия и план осуществления мер по рациональному использованию средств в ВОЗ: доклад Генерального директора

Всемирная организация здравоохранения ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОМИТЕТ Сто сорок вторая сессия EB142/7 Rev.1 Пункт 3.2 предварительной повестки дня 12 января 2018 г. Реформа ВОЗ Повышение отдачи, укрепление здоровья Стратегия и план осуществления мер по рациональному использованию средств в ВОЗ Доклад Генерального директора 1. В эпоху Целей в области устойчивого развития и сокращения глобальных бюджетных возможностей требуются бóльшая согласованность усилий и более четкое определение роли и полезного вклада широкого круга заинтересованных сторон. ВОЗ как никогда важно продемонстрировать, что вся ее деятельность, где бы она не осуществлялась, порождает максимально полезную отдачу для здоровья на каждый потраченный доллар. 2. В докладе разъясняется, что именно понимается под рациональным использованием средств в контексте деятельности ВОЗ, и дается описание ключевых аспектов этого понятия и его применения на трех различных уровнях: (i) установление глобальных стратегических приоритетов; (ii) разработка и осуществление программ; и (iii) лидерство и вспомогательные услуги. Секретариат также разработал план осуществления, который приведен в Приложении 1. 3. Одной из первых инициатив нового руководства ВОЗ стало начало реализации комплексного подхода к обеспечению рационального использования средств и стимулированию организационной культуры, ориентированной на результаты и практическое воздействие. Этот подход является ключевым для проекта тринадцатой общей программы работы на 2019-2023 гг. (ОПР-13), в которой говорится: «ВОЗ будет добиваться конкретных результатов: в ОПР-13 предусмотрены задачи для одного миллиарда человек по каждому из стратегических приоритетов. ВОЗ будет обращать меньше внимания на процесс и промежуточные результаты, сконцентрировавшись на конкретных результатах в интересах населения. ВОЗ будет измерять результаты своей работы и фиксировать свой вклад в достижение конкретных конечных результатов, в том числе в рамках помощи странам или совместной работы с другими партнерами. ... Ориентация на конкретные результаты позволит приводить более убедительные аргументы в пользу финансирования ВОЗ. Рациональный подход к использованию EB142/7 Rev.1 2 средств будет поддерживаться с помощью четких мер обеспечения затратоэффективности1». 4. Цель настоящего доклада – проинформировать государства-члены о работе, которую ведет Секретариат в плане обеспечения рационального использования средств, и получить от Исполнительного комитета рекомендации и указания относительно направления дальнейшей работы. Что такое рациональное использование средств? 5. Предметом внимания при рациональном использовании средств, которое часто путают с сокращением затрат или мерами экономии, является способ достижения результатов в организации. Процесс превращения вводимых ресурсов в промежуточные результаты, которые, в свою очередь, порождают конечные результаты и воздействие на внешний мир, необходимо рассматривать с точки зрения полезной отдачи от использованных средств, чтобы можно было оптимальным образом распределять усилия и ресурсы и обеспечивать неуклонное следование Организации к достижению ее миссии и целей. 6. Условием рационального использования средств является сочетание трех ключевых характеристик:  экономичность – как можно более бережливое расходование вводимых ресурсов (людских и финансовых);  производительность – получение или «покупка» при помощи этих ресурсов максимально возможного промежуточного результата;  эффективность – поддержание качества промежуточных результатов Организации на как можно более высоком уровне, чтобы они оказывали как можно большее воздействие; Секретариат также решил добавить еще две важные характеристики, напрямую связанные с сутью миссии и деятельности Организации:  справедливость – учет того, в какой степени промежуточные результаты приносят пользу наиболее уязвимым и труднодоступным категориям населения и обеспечивают охват этих категорий; и  этичность – обеспечение того, чтобы все вводимые ресурсы, промежуточные и конечные результаты подкрепляли собой основополагающие этические принципы уважения, доброй воли, справедливости и непричинения вреда2. 1 Документ EBSS/4/2. 2 Иллюстрация этих пяти характеристик приведена в документе A70/INF./6. EB142/7 Rev.1 3 Рациональное использование средств в ВОЗ сегодня 7. Чтобы добиться рационального использования средств на каждом этапе – от ввода ресурсов до оказания воздействия, – необходимо четко и в явном виде определить соответствующие роли и сферы подотчетности Секретариата и государств- членов. Рисунок. Структура результатов ВОЗ и пять характеристик рационального использования средств 8. Рисунок выше иллюстрирует структуру результатов, внедренную в 2014 году. Структура задает параметры процесса от введения ресурсов до достижения воздействия на здоровье и четко описывает роли и обязанности на трех уровнях Организации. Из рисунка видно, что если экономичность и производительность входят в зону ответственности Секретариата, то эффективность может быть повышена только совместно с государствами-членами. 9. Следует также обратить внимание на то, что экономичность, производительность и эффективность анализируются и измеряются на этапе перехода элементов структуры результатов с одного уровня на следующий (примером этого может быть анализ производительности при превращении вводимых ресурсов в мероприятия и промежуточные результаты), в то время как вопросы справедливости и этики следует принимать во внимание на всех этапах цепочки результатов. Из этого не следует, однако, что на этику и справедливость допустимо ссылаться в качестве универсального аргумента, перевешивающего соображения производительности. 10. С учетом вышесказанного, на основе ключевых характеристик рационального использования средств можно выстроить рамочную основу действий ВОЗ, состоящую из следующих элементов: Вводимые    ресурсы  Мероприятия Промежуточные      результаты  Конечные результаты  Воздействия          Все ресурсы в каждой программе Экономичность Производительность Эффективность Справедливость Подотчетность Секретариата Совместная ответственность – Секретариата, государств-членов, партнеров Этика Каждая выполняемая ВОЗ задача или действие            Определенные промежуточные результаты, четко описывающие чего добьется ВОЗ              Расширение доступа к услугам здравоохранения или уменьшение факторов риска              Достижение улучшенных результатов в отношении здоровья EB142/7 Rev.1 4  установление глобальных стратегических приоритетов, в ходе которого анализируется то, насколько Организация совершает правильные действия в правильных местах; насколько значим вопрос о том, как общеорганизационные структуры ВОЗ помогают устанавливать приоритеты; обеспечивает ли стратегическое руководство Организацией нужную степень ответственности на местах в поддержку выбранных приоритетов; а также обеспечение оценки и организационного обучения для поддержания непрерывных улучшений;  разработка и осуществление программ с акцентом на страновой уровень, при котором структура той или иной программы подвергается критическому рассмотрению, при планировании мероприятий сравниваются альтернативные варианты, уделяется внимание сметам расходов и использованию людских и финансовых ресурсов, а впоследствии отслеживается ход осуществления и оценка воздействия; и  лидерство и вспомогательные функции с акцентом на повышение производительности общеорганизационных функций в целях более эффективного достижения результатов. В рамках данного аспекта во внимание принимаются также общие стимулирующие факторы, способствующие повышению транспарентности и укреплению планирования, мониторинга и оценки на основе фактических данных. Рациональное использование средств в ВОЗ: Глобальная инициатива по ликвидации полиомиелита В 2012 г. в рамках Глобальной инициативы по ликвидации полиомиелита было начато исследование, призванное выявить и оценить возможности для рационального использования средств в целях повышения ее производительности и эффективности. В ходе исследования были определены и проанализированы ключевые факторы расходов и различия между странами, изучены возможности для повышения эффективности расходов и перераспределения ресурсов и выявлены передовые виды практики, которые необходимо распространять и использовать в других местах. К ним относятся: совместное несение расходов с другими инициативами, охват труднодоступных категорий населения и максимальное использование новых технологий, совершенствование мер по смягчению рисков и улучшение перспективного планирования. По итогам исследования было также сформулировано несколько конкретных рекомендаций оперативного характера: в краткосрочной перспективе (в ближайшие 12 месяцев) улучшить управление резервными запасами пероральной полиовакцины, повысить качество и увеличить частоту обучения, в среднесрочной перспективе (в ближайшие 1-2 года) корректировать масштабы операций по мере роста числа свободных от полиомиелита районов путем более точной оценки целевых популяций и выбора оптимальной частоты дополнительных кампаний по иммунизации; а в долгосрочной перспективе (в ближайшие 2-6 лет) разработать долгосрочный план в отношении инфраструктуры и деятельности Инициативы по ликвидации, оптимизировать расходы на персонал и провести оценку не связанных с полиомиелитом мероприятий, которые получают поддержку Инициативы. EB142/7 Rev.1 5 11. Установление глобальных стратегических приоритетов1 сопровождается масштабными консультациями с государствами-членами, а его результаты находят отражение в общей программе работы и программном бюджете. Эти два документа отражают совместные усилия Секретариата и государств-членов по достижению на протяжении нескольких лет установленных целевых показателей в области здравоохранения. Проект тринадцатой общей программы работы полностью следует принципам рационального использования средств: в нем четко определено ограниченное число ключевых стратегических приоритетов (три), которые увязаны с амбициозными глобальными целями в интересах прогресса; в нем делается акцент на воздействие (а не только на промежуточные результаты), а для измерения результатов и фиксации вклада Секретариата в их достижение применяется механизм оценки воздействия. 12. Как следствие, в программном бюджете три стратегических приоритета общей программы работы будут переведены в практическую плоскость и станут важным инструментом принятия решений, помогающим структурировать работу трех уровней Организации в предстоящие двухгодичные периоды. Сравнительный анализ подходов к обеспечению рационального использования средств в многосторонних организациях 13. Чтобы помочь Организации в разработке собственного подхода к рациональному использованию средств, Секретариат изучил, как этот вопрос решается в других многосторонних организациях2 как в системе Организации Объединенных Наций, так и вне ее. Он провел анализ открытых стратегических планов и программных бюджетов, а также конкретных стратегий обеспечения рационального использования средств (при их наличии) различных организаций (технических и нормотворческих, занимающихся практической работой, финансовых), опираясь на следующие критерии:  учитывает ли организация концепцию рационального использования средств явным образом в своих стратегиях и планах;  совпадают ли основные характеристики применяемой в организации концепции рационального использования средств с таковыми в ВОЗ: экономичность, производительность, эффективность, справедливость и этичность; и  в какой области организация более последовательно применяет эту концепцию: к своей собственной работе (внутренняя направленность) или к своим контрагентам (внешняя). 1 Более подробно вопросы разработки и осуществления программы, лидерства и вспомогательных услуг освещены в документе A70/INF./6. 2 Рассмотренные организации: ФАО, Альянс ГАВИ, Глобальный фонд для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией, МОТ, ЮНЭЙДС, ПРООН, ЮНЕСКО, ЮНИДО, ЮНИСЕФ, ВПП, ВОИС, Всемирный банк. EB142/7 Rev.1 6 14. Все проанализированные организации в той или иной степени применяют принципы рационального использования средств. Многие из них не прописали явным образом стратегии обеспечения рационального использования средств в своих стратегических планах, но включили в них отдельные элементы соответствующих принципов. Технические и нормотворческие организации, как правило, акцентируют внимание на механизмах внутреннего контроля и возможных действиях своих секретариатов, направленных на получение дополнительной финансовой экономии. Организации, занимающиеся практической работой, и финансовые организации больше ориентированы на внешнее взаимодействие, по сути делегируя ответственность за рациональное использование средств своим партнерам и подрядчикам, которые работают в системах, состоящих из элементов, отличающихся от применяемых в моделях ВОЗ. Везде учитываются соображения производительности и эффективности, но вопросы этичности, как правило, игнорируются. Соображения экономичности и справедливости учитываются, но бессистемно. 15. В результате проведенного анализа был сделан вывод о том, что, хотя вопросам рационального использования средств в большинстве учреждений системы Организации Объединенных Наций уделяется много внимания и соответствующая работа ведется, готового решения, которое могло бы быть напрямую перенято ВОЗ, не существует. Тем не менее, анализ позволил пролить свет на ряд важных элементов/инициатив, которые можно рассмотреть более подробно. Следующие шаги ВОЗ 16. Внедрение сложных процессов вряд ли позволит добиться более рационального использования средств. Организации скорее нужно сосредоточиться на существующей практике в этой области и на недавних достижениях, связанных с реформой ВОЗ. Хотя в ВОЗ уже имеются процессы обеспечения рационального использования средств, они не применяются единообразно или систематически и не всегда достаточно четко документируются и надлежащим образом оцениваются. 17. В июле 2017 г. эта концепция обсуждалась в Независимом консультативном надзорном комитете экспертов. Комитет поддержал такой подход и предостерег от «чрезмерной институционализации» обеспечения рационального использования средств в ВОЗ1. 18. В целях дальнейшего продвижения вперед был подготовлен предварительный план осуществления. Ключевые направления и задачи плана:  обеспечить, чтобы принципы рационального использования средств учитывались при установлении приоритетов работы ВОЗ; 1 См. протокол двадцать второго заседания Независимого консультативного надзорного комитета экспертов (НКНКЭ) (Женева, 26–28 июля 2017 г.) (http://apps.who.int/gb/ieoac/PDF/22/IEOAC_ Report_of_the_22th_Meeting.pdf, по состоянию на 10 ноября 2017 г.). EB142/7 Rev.1 7  стимулировать межсекторальную деятельность и снизить степень раздробленности усилий;  обеспечить наличие четко сформулированного «ценностного предложения» на этапах разработки, осуществления и представления отчетности по мероприятиям/программам;  обеспечить всесторонний учет принципов рационального использования средств в политике и организационных правилах ВОЗ и способность продемонстрировать это;  управлять изменением организационной культуры в ВОЗ. 19. Отдельные мероприятия в этом направлении уже проводятся, осуществление плана ведется в масштабе всей Организации. В Приложении 2 описан ход реализации плана осуществления в рамках программ на случай чрезвычайных ситуаций в Регионе Восточного Средиземноморья ВОЗ. ДЕЙСТВИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА 20. Исполкому предлагается принять настоящий доклад к сведению и предоставить дальнейшие руководящие указания. EB142/7 Rev.1 8 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ПЛАН ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ 1. Обеспечить, чтобы принципы рационального использования средств учитывались при установлении приоритетов работы ВОЗ Перечисленные ниже действия сконцентрированы на «портфельном уровне» ВОЗ. Правильные ли действия предпринимает Организация? Концентрируется ли она на областях, в которых ВОЗ обладает максимальными сравнительными преимуществами и в которых способна оказывать наибольшее влияние? Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Обеспечить, чтобы принципы рационального использования средств учитывались при установлении приоритетов работы ВОЗ на страновом уровне Пересмотр стратегии сотрудничества со странами с учетом принципов рационального использования средств Число стратегий сотрудничества со странами, актуализированных с учетом принципов рационального использования средств/ соответствующего контрольного перечня Среднесрочная перспектива Разработка тринадцатой общей программы работы на 2019-2023 гг. с четкими приоритетами и их применение в программном бюджете на двухгодичный период 2020-2021 гг. План приоритизации разработан и согласован с государствами-членами на Семьдесят первой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения В процессе осуществления Укрепление общеорганизационной системы мониторинга в ВОЗ, что облегчит выполнение задач по измерению отдачи от работы ВОЗ Создана общеорганизационная система показателей с четко определенными исходными и целевыми показателями, определениями и критериями измерения В процессе осуществления 2. Стимулировать межсекторальную деятельность и снизить степень раздробленности усилий Обеспечение максимально рационального использования средств при осуществлении деятельности ВОЗ предполагает обеспечение более комплексного характера работы и Приложение 1 EB142/7 Rev.1 9 достижения результатов на всех трех уровнях Организации. Приведенные ниже мероприятия позволят сделать важный шаг в этом направлении. Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Стимулировать межсекторальную деятельность и снизить степень раздробленности усилий Разработка перспективного обоснования инвестиций в ВОЗ Общее соотношение затрат и результатов, которое ляжет в основу обоснования инвестиций на отдаленную перспективу (период достижения Целей в области устойчивого развития) В процессе осуществления Анализ вклада бюджетных центров в обеспечение всеобщего охвата услугами здравоохранения Анализ проведен, а его результаты используются для повышения согласованности работы ВОЗ на всех трех уровнях Среднесрочная перспектива 3. Обеспечить наличие четко сформулированного «ценностного предложения» на этапах разработки, осуществления и представления отчетности по мероприятиям/программам Концепция рационального использования средств находит наиболее конкретное выражение на страновом уровне, поскольку на нем идет практическая реализация большинства проектов. Но как именно тот или иной проект или мероприятие получают приоритет относительно альтернативных вариантов? Как рассматривались альтернативы? Как взвешивались пять ключевых характеристик? Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Обеспечить наличие четко сформулированного «ценностного предложения» на этапах разработки, осуществления и представления отчетности по мероприятиям/ программам Анализ существующих мероприятий/программ ВОЗ, которые учитывают/включают подходы, направленные на обеспечение рационального использования средств, определение передовой практики и барьеров (например, текущая структура финансирования) Документальная фиксация отдельных тематических исследований/ примеров Краткосрочная перспектива EB142/7 Rev.1 Приложение 1 10 Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Включение аргументов о рациональном использовании средств в адресованные донорам предложения о финансировании Число предложений донорам с разделом, посвященным рациональному использованию средств Среднесрочная перспектива Включение в представляемые донорам отчеты раздела, посвященного тому, как именно программа внесла вклад в обеспечение рационального использования средств Число отчетов донорам с разделом, посвященным рациональному использованию средств Среднесрочная перспектива Организация обучения и разработка инструментов, позволяющих персоналу решать эти задачи В процессе осуществления 4. Обеспечить всесторонний учет принципов рационального использования средств в политике и организационных правилах ВОЗ и способность продемонстрировать это Акцент делается на повышение эффективности вспомогательных и административных общеорганизационных функций для достижения результатов. В рамках этой цели акцент делается на повышение транспарентности и укрепление планирования, мониторинга и оценки на основе фактических данных. Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Обеспечить всесторонний учет принципов рационального использования средств в политике в организационных процессах ВОЗ Обзор рекомендаций третьего этапа оценки реформы ВОЗ (2011- 2017 гг.) Рекомендации включены в обновленные версии политик и процедур ВОЗ Краткосрочная перспектива Пересмотр общеорганизационных политик, правил и стратегий, связанных с осуществлением программ, с точки зрения рационального использования средств Пересмотр ключевых положений политики ВОЗ (например, в области закупок и организации заседаний) В процессе осуществления Приложение 1 EB142/7 Rev.1 11 5. Управлять изменением организационной культуры в ВОЗ Принципы рационального использования средств невозможно внедрить в повседневную работу Организации без фундаментального изменения организационной культуры. Для успешного внедрения этих принципов на практике необходимо провести такие изменения на всех уровнях Организации. Стратегическая цель Мероприятия по осуществлению Показатели успеха Сроки Управлять изменением организационной культуры в ВОЗ Проведение консультаций, посвященных рациональному использованию средств, с персоналом на всех трех уровнях ВОЗ и другими заинтересованными сторонами Все региональные бюро ВОЗ в 2017 г. провели консультации/«мозговые штурмы»/информационно- просветительские мероприятия по вопросам рационального использования средств Краткосрочная перспектива Внедрение принципов рационального использования средств в инициативы по наращиванию потенциала для укрепления культуры в ВОЗ и вне Организации Принципы рационального использования средств рассматриваются во вводных курсах для новых сотрудников ВОЗ Среднесрочная перспектива Определить в структуре ВОЗ круг активистов в области рационального использования средств В ВОЗ создана сеть активистов в области рационального использования средств Краткосрочная перспектива Повышение прозрачности путем предоставления открытого доступа к информации На веб-сайт программного бюджета добавлены примеры инициатив /программ, демонстрирующих стремление к рациональному использованию средств Краткосрочная перспектива EB142/7 Rev.1 12 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СРЕДСТВ В РАМКАХ ПРОГРАММ НА СЛУЧАЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮРО ВОЗ ДЛЯ СТРАН ВОСТОЧНОГО СРЕДИЗЕМНОМОРЬЯ Столкнувшись с беспрецедентным ростом гуманитарных потребностей в условиях сокращения ресурсов, Региональное бюро ВОЗ для стран Восточного Средиземноморья (ВСРБ) разработало стратегический подход, призванный обеспечить, чтобы имеющиеся ограниченные ресурсы использовались максимально эффективно для спасения жизней и укрепления жизнестойкости. Бюро предпринимает комплексные усилия для достижения максимально возможных промежуточных и конечных результатов в интересах бенефициаров и целевых групп населения. Такой региональный подход к разработке и осуществлению программ является своевременным по следующим двум причинам. Во-первых, он лежит в основе общеорганизационной стратегии ВОЗ по обеспечению рационального использования средств. Во-вторых, осуществление Программы ВОЗ по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения требует оперативной разработки новых правил и практики ведения деятельности. Используя подход, предусматривающий охват всей территории Сирии (Турция/Газиантеп, Сирийская Арабская Республика, узлы в Иордании/Аммане) в качестве отправной точки, ВСРБ на первом этапе сконцентрируется на трех элементах плана осуществления. Стратегическая цель Приоритетные действия Обеспечить, чтобы принципы рационального использования средств учитывались при установлении приоритетов в области реагирования на чрезвычайные ситуации на страновом уровне Совершенствование процессов планирования на случай чрезвычайной ситуации путем согласования стратегии мобилизации ресурсов с методами оперативного планирования в рамках Программы ВОЗ по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения Обеспечить наличие четко сформулированного «ценностного предложения» на этапах разработки, осуществления и представления отчетности по мероприятиям/программам Анализ существующих мероприятий/программ в рамках Программы ВОЗ по чрезвычайным ситуациям в области здравоохранения, которые учитывают/включают подходы, направленные на обеспечение рационального использования средств, определение передовой практики и барьеров (например, текущая структура финансирования Организации) Управлять изменением организационной культуры в ВОЗ Проведение консультаций, посвященных рациональному использованию средств, с персоналом на всех трех уровнях ВОЗ и другими заинтересованными сторонами = = =