Всемирная организация здравоохранения ШЕСТЬДЕСЯТ ДЕВЯТАЯ СЕССИЯ ВСЕМИРНОЙ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Пункт 16.1 предварительной повестки дня A69/37 24 марта 2016 г.
Глобальный кодекс ВОЗ по практике международного найма персонала здравоохранения: второй раунд национальной отчетности Доклад Секретариата ВВЕДЕНИЕ 1. В 2010 г. резолюцией WHA63.16 Шестьдесят третья сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения приняла Глобальный кодекс ВОЗ по практике международного найма персонала здравоохранения. Этот Кодекс является комплексным многосторонним средством укрепления кадров здравоохранения с упором на международную мобильность медработников. 2. В 2013 г. Секретариат представил Шестьдесят шестой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения первый доклад о ходе осуществления Кодекса 1. На тот момент 85 государств-членов назначили национальные органы и 56 государств-членов представили доклады, подготовленные с использованием инструмента национальной отчетности. 3. В 2015 г. Шестьдесят восьмая сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения рассмотрела доклад Консультативной группы экспертов по актуальности и эффективности Кодекса 2. В результате обсуждения Группа констатировала актуальность Кодекса и поступление фактических данных о его эффективности. Другой ее вывод состоял в том, что разработка, усиление и поддержание реализации этого инструмента должны рассматриваться в качестве непрерывного процесса. 4. Настоящий доклад по второму раунду национальной отчетности представлен в соответствии с требованиями Статей 9.2 и 7.2(c) Кодекса. Исполнительный комитет на своей Сто тридцать восьмой сессии рассмотрел и принял к сведению предыдущий вариант этого доклад 3.
1 2
Документ А66/25. Документ А68/32 Add.1.
3 См. документ EB138/35 и протоколы заседаний Сто тридцать восьмой сессии Исполнительного комитета, десятое заседание, раздел 2 (документ EB138/2016/REC/2).
A69/37
ПОДДЕРЖКА ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОДЕКСА 5. Секретариат оказывает рассматриваются ниже. поддержку в трех областях работы, которые
Назначенные национальные органы 6. В сотрудничестве с региональными бюро Секретариат продолжал содействовать назначению каждым государством-членом национального органа, ответственного за обмен информацией о миграции медперсонала и об осуществлении Кодекса. Национальные органы были назначены 117 странами, что на 37% больше, чем на конец первого раунда отчетности в 2012-2013 гг. (см. Таблицу 1). Из этих органов 85% базируются в министерствах здравоохранения, 9% – в институтах общественного здравоохранения и 6% – в других учреждениях (например, в органах здравоохранения, советах по вопросам здравоохранения или в обсерваториях по кадрам здравоохранения). 7. Общая сфера охвата назначенными национальными органами значительно возросла. В некоторых регионах произошли значительные улучшения, в том числе увеличение в 4 раза численности назначенных национальных органов в Регионе Западной части Тихого океана. Таблица 1. Число назначенных национальных органов в разбивке по регионам ВОЗ и число назначенных органов, представивших в Секретариат отчеты с использованием инструмента национальной отчетности, по состоянию на 4 марта 2016 г. Первый раунд отчетности (2012–2013 гг.) Регион ВОЗ Второй раунд отчетности (2015–2016 гг.) Число назначенных национальных органов, которые не отреагировали 1 3 1 8 4 8 25
Число Число Число Число Число назначенных назначенных назначенных назначенных незавершеннациональных национальных национальных национальных ных отчетов органов, органов, органов органов направивших направивших отчеты в отчеты в Секретариат Секретариат 13 11 4 43 8 6 85 2 4 3 40 3 4 56 14 15 7 43 14 24 117 9 9 6 31 7 12 74 4 3 0 4 3 4 18
Африка Страны Америки Юго-Восточная Азия Европа Восточное Средиземноморье Западная часть Тихого океана Итого
2
A69/37
Инструмент национальной отчетности 8. В консультации с государствами-членами и соответствующими заинтересованными сторонами Секретариат сделал инструмент национальной отчетности пригодным для проведения самооценки на национальной основе: (а) включив в сферу охвата инструмента развитие и устойчивость кадров здравоохранения, а также юридические права мигрантов, двусторонние отношения, исследования по вопросам мобильности медперсонала, статистику, регулирование выдачи разрешений на ведение практики, партнерства и техническое сотрудничество; (b) разработав в сотрудничестве с ОЭСР и Евростатом, а также на основе координации с региональными бюро, модуль по миграции кадров здравоохранения, который был включен в инструмент национальной отчетности в соответствии со Статьями 6 и 7 Кодекса. Этот модуль увязан с анкетой о совместном сборе данных по статистики медицинского обслуживания в неденежном выражении 1, способствуя сбору данных об имеющихся врачах и медсестрах и об их ежегодном притоке в разбивке по странам, в которых они получили свою первую профессиональную квалификацию 2. Он содержит новые дезагрегированные данные о медперсонале, который обучался за рубежом; (с) включив в инструмент национальной отчетности в соответствии со Статьей 9.4 Кодекса новую часть по другим заинтересованным сторонам, желающим представлять информацию об осуществлении Кодекса. 9. К 4 марта 2016 г. 74 из 117 назначенных национальных органов (63%) составили и представили доклад с использованием инструмента национальной отчетности в рамках второго раунда национальной отчетности (см. Таблицу 1). По сравнению с первым раундом эти данные свидетельствуют о росте во всех районах, кроме Европейского региона. Значительное большинство стран, представивших отчеты в рамках второго раунда, известны как страны происхождения и назначения международной миграции медперсонала. Сотрудничество 10. Секретариат содействует укреплению многосекторального сотрудничества с участием правительства и академических учреждений и организаций и сетей гражданского общества в целях поддержки информационно-разъяснительной и аналитической работы, предусматриваемой Кодексом. К числу особых достижений относятся: усилия государств-членов по переводу Кодекса на свои официальные языки (в том числе голландский, итальянский, индонезийский, каталанский, немецкий, 1 См. ОЭСР и Европейское региональное бюро ВОЗ. Совместный план действий на веб-сайте: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0019/232426/OECD-Joint-statement_09013_FINAL.pdf (по состоянию на 14 марта 2016 г.) 2
Дополнительная информация приведена в документе A69/37 Add.1.
3
A69/37
польский, румынский, тайский, финский и японский); включение положений Кодекса в национальное законодательство (например, в Германии) и двусторонние соглашения (конкретно, в таких странах происхождения, как Республика Молдова и Филиппины); и использование Кодекса для стимулирования многосекторального диалога по вопросам устойчивости систем здравоохранения (в Сальвадоре, Индонезии, Мальдивских Островах, Филиппинах и Уганде). 11. На региональном уровне Секретариат поддержал ряд мероприятий и межстрановых инициатив по содействию осуществлению Кодекса, включая проведение Арабской организацией по вопросам административного развития тринадцатой Арабской конференции по новым тенденциям в управлении больницами, принявшей декларацию с призывом предпринимать усилия по содействию подотчетности за поступательное осуществление Кодекса в странах-членах Лиги арабских государств, Совета сотрудничества Персидского залива и Региона Восточного Средиземноморья; усилия иберо-американских министров здравоохранения по укреплению кадров для систем информирования в области здравоохранения в связи с мониторингом миграции медработников, как это предусмотрено Кодексом; и усилия Совета министров здравоохранения Центральноамериканских государств по выработке региональной политики управления миграционными потоками. Аналогичным образом, ВОЗ вновь заявила о своей приверженности Совместным действиям Европейского союза в области планирования и прогнозирования кадров здравоохранения и об оказании им поддержки и ожидает рекомендации по совместным действиям, которые будут подготовлены после выхода доклада о применимости Кодекса в условиях Европейского союза, в целях содействия обеспечению устойчивых кадров здравоохранения в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Секретариат поддержал ряд мероприятий в Регионе Юго-Восточной Азии, в том числе организацию круглого стола на уровне министров по вопросам укрепления кадров здравоохранения в ходе шестьдесят восьмой сессии Регионального комитета для стран Юго-Восточной Азии. Десятилетие укрепления кадров здравоохранения (2015-2024 гг.), провозглашенное Региональным бюро для стран Юго-Восточной Азии, рассматривается в качестве важнейшей платформы для реализации Кодекса. РЕЗУЛЬТАТЫ ВТОРОГО РАУНДА НАЦИОНАЛЬНОЙ ОТЧЕТНОСТИ 12. Из 74 стран, представивших отчеты, 49 (66%) сообщили о принятии мер по осуществлению Кодекса. Половина стран из этого числа сообщили о проведении оценки потребностей в связи с осуществлением Кодекса на национальном, субнациональном и местном уровнях. Складывается более ясная картина проблем на национальном уровне, чем на субнациональном и местном уровнях. 13. Из отчетов вытекает ряд важных тем. Первая касается запросов на оказание технического содействия по включению положений Кодекса в национальные законы и нормативные положения; укрепления регулирования как в частном, так и в государственном секторах; и содействия межсекторальному сотрудничеству, конкретно между министерствами здравоохранения и министерствами труда и социальных вопросов. Общая проблема, возникающая у стран на региональном и глобальном уровнях, состоит в установлении связи между нормативными положениями, которыми
4
A69/37
они должны руководствоваться в работе на национальном уровне, и нормативными положениями, которые содержатся в двусторонних соглашениях. Третья общая тема касается низкого качества данных и необходимости укрепления потенциала и выделения средств для стандартизации, сбора и обмена данными по мобильности, что будет способствовать усилению планирования кадров здравоохранения и эффективного мониторинга осуществления Кодекса и его последствий 1. Развитие кадров здравоохранения и устойчивость систем здравоохранения 14. Кодекс является комплексным механизмом развития кадров здравоохранения, сфера действия которого выходит за рамки трудовой миграции. Этот тезис выделен в отчетах, представленных государствами-членами: 88% полученных отчетов содержат информацию о принимаемых мерах по удовлетворению потребностей в кадрах здравоохранения с помощью персонала, подготовленного на национальной основе. Решения включают увеличение численности имеющихся постов гарантированного качества с уделением возросшего внимания самым последним навыкам и необходимым квалификациям, непрерывному повышению профессионального уровня и улучшению условий оплаты и труда. 15. Из 74 стран, представивших отчеты, 58 (78%) сообщили о принятии мер по решению проблемы географического дисбаланса в распределении кадров в их странах. Результаты принятия этих мер потребуют дополнительного анализа и обобщения. На Рисунке ниже отображено положение работников-мигрантов в плане их юридических прав, приема на работу и регулирования практической деятельности. Информация о статистической отчетности и разрешениях на практическую деятельность персонала, получившего образование за границей, в основном касается врачей и медицинских сестер и в меньшей степени – акушерок.
1
Дополнительная информация приведена в документе A69/37 Add.1.
5
A69/37
Рисунок. Основные элементы информации, полученной от 74 назначенных национальных органов, использовавших инструмент национальной отчетности (с указанием Статьи Кодекса), по состоянию на 4 марта 2016 г. Работники здравоохранения-мигранты имеют такие же юридические права и обязанности, как и персонал здравоохранения, подготовленный внутри страны (Статья 4) Страны принимают меры по подготовке, удержанию и сохранению внутренних кадров здравоохранения (Статья 5) Наем, служебное продвижение и вознаграждение работников здравоохранениямигрантов основаны на таких же объективных критериях, как критерии, применяемые для персонала, подготовленного внутри страны (Статья 4) Страны принимают меры против неравномерного географического распределения кадров и для улучшения их удержания в тех районах, где их не хватает (Статья 5) Существуют механизмы для регулирования выдачи разрешений на практическую деятельность работников здравоохранения–мигрантов и ведения статистического учета (Статья 7) Работники здравоохранения–мигранты имеют такие же возможности для профессионального обучения, повышения квалификации и карьерного роста, как и персонал здравоохранения, подготовленный внутри страны (Статья 4) Ведется статистический учет персонала здравоохранения, чья изначальная квалификация была приобретена за рубежом (Статья 7) Предпринимаются действия, направленные на коммуникацию и обмен информацией по вопросам найма и миграции между различными секторами (Статья 9) Механизмы приема на работу позволяют работникам здравоохранения-мигрантам оценивать выгоды и риски, связанные с их трудоустройством (Статья 4) Правительственные и/или неправительственные программы или институты проводят научные исследования в области миграции (Статья 6) Принимаются меры по привлечению всех заинтересованных сторон к процессам принятия решений в отношении миграции и международного найма (Статья 8) Предпринимаются шаги по внесению изменений в закон/меры политики в соответствии с рекомендациями Кодекса (Статья 8) Имеется в наличии база данных по законам и нормативам, относящимся к международному найму (Статья 7) Ведется учет всех уполномоченных агентов по найму (Статья 8) Страны оказывают помощь другим странам или заинтересованным сторонам для поддержки осуществления Кодекса (Статья 10) Страны получают/запрашивают помощь у других стран или заинтересованных сторон для поддержки осуществления Кодекса (Статья 10)
16. Хотя может сложиться впечатление об ограниченном характере межстрановой поддержки в осуществлении Кодекса, почти половина стран, представивших отчетность (36), являются участниками двусторонних, региональных и многосторонних соглашений о найме медработников, что свидетельствует о взаимосвязи между рынками труда медработников и мобильностью на рынке труда. Большинство этих соглашений, касающихся, в основном, врачей и медсестер, предшествовали принятию Кодекса и сохраняют свою силу. Новые сведения о заключении соглашений на региональном уровне (конкретно в АСЕАН, скандинавских странах и странах Ближнего Востока) были представлены 10 странами в отношении стоматологов и тремя странами в отношении фармацевтов. 17. Двадцать пять стран представили определенную информацию о субъекте, подготовившем отчет, и определенную информацию о других заинтересованных сторонах и международных организациях, участвующих в процессе представления отчетности. Сбор новых фактических данных о мобильности кадров здравоохранения 18. В соответствии с рекомендациями из Статей 6 и 7 была получена новая информация о масштабах международной мобильности с помощью модуля миграции кадров здравоохранения, входящего в инструмент национальной отчетности (см. информацию о полученных данных в Таблице 2). Из 74 стран, заполнивших инструмент, факультативная информация была представлена 37 странами о
6
A69/37
контингенте врачей, получивших образование за рубежом, 26 странами о ежегодном притоке врачей, прошедших обучение за рубежом; 27 странами о контингенте медицинских сестер, подготовленных за рубежом, и 19 странами о ежегодном притоке медицинских сестер, подготовленных за рубежом. Страны также представили информацию о различных подходах стран назначения к профессиональной регистрации и переаттестации. Несмотря на различие между странами в плане доступности ежегодных данных, в целом имеются хорошие потенциальные возможности для дальнейшего совершенствования сбора данных. 19. Сопоставление с международными базами данных 1 подтверждает, что восемь из 10 основных стран назначения, куда прибывают международные мигранты, приняли участие во втором раунде представления национальной отчетности 2. Сопоставление с данными ОЭСР о миграции медработников подтверждает, что отчеты, представленные Австралией, Канадой, Францией, Германией, Ирландией, Испанией, Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии и Соединенными Штатами Америки, охватывают почти 75% врачей, обучавшихся за рубежом, которые зарегистрированы в 26 странах ОЭСР. В этом отношении второй раунд представления отчетности характеризуется определенным улучшением участия основных стран назначения. Таблица 2. Информация о данных о врачах, обучавшихся за рубежом, которые получены 74 назначенными национальными органами с использованием инструмента национальной отчетности, по состоянию на 4 марта 2016 г. Регион ВОЗ Число отчетов, полученных Секретариатом Численность врачей, обучавшихся за рубежом Число стран, по Среднее которым количество имеются данные лет (наличие данных) Африка Страны Америки Юго-Восточная Азия Европа Восточное Средиземноморье Западная часть Тихого океана Итого 9 9 6 31 7 12 74 3 5 3 20 0 6 37 6 8 7 8 – 7 7,5 Ежегодный приток врачей, обучавшихся за рубежом Число стран, по Среднее которым количество имеются данные лет (наличие данных) 1 2 2 18 0 3 26 – 13 15 7 – 2 8
1 United Nations Department of Economic and Social Affairs (2013). Trends in international migrant stock: the 2013 revision (United Nations database, POP/DB/MIG/Stock/Rev.2013).
Список этих стран с указанием процента всех международных мигрантов мира, проживающих в них: Соединенные Штаты Америки (19,8%); Российская Федерация (4,6%); Германия (4,2%); Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (3,4%); Франция (3,2%); Канада (3,2%); Австралия (2,8%); и Испания (2,8%). 2
7
A69/37
ДАЛЬНЕЙШЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ 20. В ходе второго раунда объем и качество отчетности от государств-членов об осуществлении Кодекса существенно улучшились. Количество назначенных национальных органов возросло на 37%, что окажет существенное влияние на осуществление Кодекса в этих государствах-членах. Кроме того, вовлечение основных стран назначения (на которые приходится более 75% всех врачей-мигрантов в странах ОЭСР) не только придает Кодексу и его статьям легитимность, но и объясняет увеличение объема и улучшение качества отчетности. 21. Увеличение на 37% является положительной реакцией на неоднократные заявления Консультативной группы экспертов по актуальности и эффективности Кодекса о важности назначения государствами-членами национального органа, как это предусмотрено Статьей 7.3 Кодекса, в целях содействия национальному диалогу, оказания поддержки в осуществлении Кодекса и координации обмена информацией и представления отчетности 1. 22. По состоянию на 4 марта 2016 г. 63% назначенных национальных органов представили отчет. Региональные бюро отслеживали работу назначенных национальных органов, и на сегодняшний день 18 отчетов остаются незавершенными. 23. Государства-члены ясно выразили свои потребности интегрировать осуществление Кодекса и его мониторинг в более широкий анализ и планирование национальных кадров здравоохранения. В 2015 г. Всемирная ассамблея здравоохранения предложила Секретариату ВОЗ (на глобальном, региональном и страновом уровнях) укрепить свой потенциал в целях повышения осведомленности, оказания технической поддержки и продвижения эффективного осуществления Кодекса и представления отчетности по нему2. В проекте глобальной стратегии ВОЗ по кадровым ресурсам здравоохранения: кадры здравоохранения, 2030 г. содержится эта просьба 3 и акцентируется дальнейшее осуществление Кодекса. В проекте стратегии отмечается растущая потребность в медработниках, связанная с увеличением населения и демографическими и эпидемиологическими сдвигами. Эта потребность обеспечит новые возможности для занятости, главным образом в странах со средневысоким и высоким уровнем доходов. Поэтому сильная зависимость от медперсонала, обученного за рубежом, вероятно, сохранится. Финансовая поддержка со стороны Европейской комиссии и правительства Норвегии позволила ВОЗ осуществить в ограниченных масштабах программу оказания поддержки в осуществлении Кодекса в пяти странах; реагирование на новые запросы государств-членов будет зависеть от наличия финансовых и технических ресурсов в 2016-2017 годах. 24. Проведенная на сегодняшний день оценка новых аспектов развития кадров здравоохранения и обеспечения их устойчивости в рамках второго раунда отчетности 1 2
См. документ А68/32 Add.1.
См. решение WHA68(11) (2015 г.) о Глобальном кодексе ВОЗ по практике международного найма персонала здравоохранения (2015 г.). 3
См. документ А69/38.
8
A69/37
свидетельствует о положительном эффекте Кодекса в плане обращения внимания лиц, формулирующих политику, на вопросы занятости, обучения и удержания кадров; растущем понимании глобального характера мобильности кадров здравоохранения, что требует совершенствования двусторонних и многосторонних увязок; и необходимости общегосударственных ответных мер с вовлечением министерств здравоохранения, образования, труда и других ведомств. Будущие усилия в этом отношении надлежит сосредоточить на содействии более широкому пониманию устойчивости кадров здравоохранения в качестве фактора, способствующего укреплению систем здравоохранения и достижению всеобщего охвата медицинским обслуживанием. Варианты политики, которыми следует руководствоваться в этих усилиях, включены в глобальную стратегию ВОЗ по кадровым ресурсам здравоохранения: кадры здравоохранения, 2030 год. ДЕЙСТВИЯ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 25. Ассамблее здравоохранения предлагается принять настоящий доклад к сведению.
=
=
=
9