执 行 委 员 会 第一三八届会议 临时议程项目 6.4
EB138/11 2016 年 1 月 15 日
结合将于 2016 年举行的世界毒品问题特别联大背景 审视世界毒品问题的公共卫生影响 秘书处的报告 1. 2016 年 4 月 19-21 日将在纽约联合国总部召开 2016 年世界毒品问题大会特别会议。
其目的是审查实施《关于开展国际合作以综合、平衡战略应对世界毒品问题的政治宣言 和行动计划》1方面的进展，包括评估在各项国际药物管制公约和其它相关联合国文书 框架内应对世界毒品问题的成就和挑战。 联合国大会在 69/201 号决议中再次促请联合国 相关机构和实体以及其它国际组织将对付世界毒品问题的努力纳入各自方案的主流，同 时重申决定为大会特别会议设置一个包容性的筹备进程，使联合国系统各机构、实体和 专门机构以及相关国际和区域组织、民间社会和其它利益攸关方能够充分促进这一进 程。 2. 虽然认识到不能一刀切， 但全球毒品问题政策正在努力采取一种更平衡和更全面的
方法，突出强调公共卫生和发展结果，符合各项国际药物管制公约旨在促进“人类健康 与福祉”的初衷。例如，政治宣言支持重新权衡国际毒品问题政策，更加注重公共卫生、 预防、治疗和护理以及经济、社会和文化措施。2030 年可持续发展议程2中具体目标 3.5 促使各政府承诺“进一步预防和治疗滥用药物行为”，同时其它一些具体目标也与毒品 管制特别相关，尤其是关于终止艾滋病流行和防治肝炎的具体目标 3.3；关于预防和治 疗非传染性疾病及促进精神健康的具体目标 3.4； 关于全民健康覆盖的具体目标 3.8 和关 于获取基本药物的具体目标 3.b3。
见经济及社会理事会正式记录，2009 年，补编第 8 号(E/2009/28)，第 I 章 C 节。 联合国大会 70/1 号决议 —— 改变我们的世界： 2030 年可持续发展议程，见 http://www.un.org/ga/search/ view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1（2015 年 12 月 16 日访问） 。 3 1961 年和 1971 年国际药物管制公约授权世卫组织对有产生依赖和滥用可能并会危害健康的物质进行风险评估。 世卫组织药物依赖性专家委员会通过全面审查证据进行了这些评估。该委员会就是否应对审查所涉物质实行国际管 制发表了建议。此外，还根据依赖性和滥用可能以及对健康的危害评估和权衡了将阿片类药物和精神物质用于医疗 目的的治疗效用。委员会一公布建议后，便传达给联合国秘书长，随后交给麻醉药品委员会采取最后决定。世卫组 织的评估在医疗和科研问题上具有决定性。 2
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尽管如此，迄今为止在实施国家毒品管制战略时主要是通过强制禁止非医疗使用国
际管制物质和采取相关执法策略来减少吸毒。因此，有必要确保实施一揽子全面的毒品 管制措施，涵盖从一级预防和减少风险直到管理药物使用障碍、康复和护理一套完整连 续的公共卫生服务，并立足于一些基本公共卫生规则，包括公平和社会正义，人权，注 重最有需要的国家和人群，适当考虑健康问题的经济、社会和环境决定因素，基于科学 与证据的干预措施以及以人为本的方法。 4. 本文件侧重全面、平衡和包容性毒品问题政策的关键公共卫生要素：预防吸毒并减
少脆弱性和风险；治疗和护理药物使用障碍患者；预防和管理吸毒相关危害；以及获取 受管制药物。
预防吸毒并减少脆弱性和风险 5. 吸毒、药物使用障碍和相关健康问题是令人关切的重要公共卫生问题。精神活性药
物使用每年导致 40 多万人死亡。药物使用障碍占全球疾病负担的 0.55%，注射吸毒占 撒哈拉以南非洲地区以外新发艾滋病毒感染的约 30%， 并明显助长各区域中乙肝和丙肝 的流行。 6. 预防吸毒以及减少可能导致吸毒和药物使用障碍的脆弱性和风险构成应对毒品问
题的完整连续公共卫生措施的主要支柱。有效的预防措施可能促进健康和社会福祉，降 低吸毒的人类和社会代价，这类措施尤其可注重预防儿童、青少年和年轻人开始和持续 吸毒。因此，成功地预防物质使用和减少风险是实现更好公共卫生结果的基本方法；这 些包括预防物质引起的精神疾患以及减少伤害与暴力（交通和家庭伤害、虐待儿童和基 于性别的性和其它暴力）、传染病（主要是艾滋病毒、病毒性肝炎和结核病）、性和生 殖卫生问题（主要是性传播感染、计划外妊娠和复杂的妊娠）和非传染性疾病（主要是 癌症、心血管病和肝脏疾病）。 7. 应当继续努力在充分尊重人权的情况下落实各项国际药物公约的预防内容， 应当让
有需要的人群获得完整连续的预防和治疗方案。由于旨在削减供应的预防措施往往侧重 于执法和打击非法市场的策略，致使世界某些地区的政策和执法措施可能加深歧视态 度，扩大侵犯人权行为，助长与犯罪网络有关的暴力并且拒绝让人们获得为增进其健康 所需的干预措施。为了克服这一问题，必须将预防性干预措施合法地纳入国家毒品管制 战略并从循证、注重公共卫生、以人为本和公平的角度加以实施，以人权为重点。为防 止开始使用物质，可采取一种多部门综合方法，针对不同年龄的风险因素和保护因素实
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施一系列干预措施， 包括各种减少供应的措施以及有针对性的健康促进和/或预防吸毒规 划和活动以求削减人们获取和使用非法药物的动机。迄今为止积累的证据表明，应当根 据目标人群的年龄、风险等级以及计划实施干预措施的环境来制定预防策略和规划。这 些策略和规划还应当成为国家毒品管制政策和行动计划的一个完整组成部分，并应得到 鼓励多种政府部门和民间社会有效参与的注重公共卫生的适当治理和法律框架的支持。 只讲授毒品的影响或只提供关于毒品危害的信息已证明没有效果。应当特别关注吸毒的 社会和经济决定因素， 解决那些可能增加个人和社区的脆弱性并助长和延续危险行为的 因素。这些决定因素范围广泛且经常受到其它部门，如负责处理失业和边缘化问题的部 门的政策和做法的影响。
治疗和护理药物使用障碍患者 8. 在证据基础上以符合道德的方式治疗和护理药物使用障碍及相关病症患者是综合
性毒品问题政策的一个基本要素。要取得最佳治疗效果，须采取多学科综合方法。这种 方法应包括多样化和综合性药物和社会心理干预措施， 关注并响应受影响个体的不同需 要，包括与吸毒有关的健康问题，诸如伤害、自杀和毒品引起的精神疾患、吸毒过量、 艾滋病毒感染和病毒性肝炎等。如果能在治疗的同时，提供一套完整连续的措施，从筛 查和简短干预，到早期诊断和正式治疗、康复和重返社会规划，再到互助性组织并部署 有效且符合道德的战略和干预措施，那么便可对人群产生影响。通过政策支持并切实为 药物使用障碍患者提供循证和符合道德的治疗与护理服务应当是国家毒品问题战略和 行动计划的基本要素，应具备适当的筹资、治理和质量保证机制，并应为毒品相关轻微 犯罪规定非监禁措施。 9. 治疗服务经证明可有效减少物质使用及相关健康和社会后果。 针对阿片类药物依赖
性的药物辅助（阿片类药物替代）疗法方面的效力证据最充分。应急管理方面也有良好 的证据支持，可用于协助其它治疗方式。传统的社会心理干预和治疗性社区经证明可有 效改善药物使用障碍患者的健康和社会功能。长期参与由同类人主持的互助性健康组织 有助于持续戒毒，减少卫生保健费用并改进其它功能指标。住区无毒品规划对于一些人 而言可能十分重要，让他们离开其环境将会特别有好处。 10. 研究结果表明， 投资于治疗可减少毒品相关犯罪并降低刑事司法系统和卫生保健方 面的开支，最终可节省费用。如果将与犯罪、健康和社会生产力有关的一系列更广泛的 费用考虑在内，则节省的费用与投资之间的比率可达到 13:1。可以通过具有成本效益的 方式治疗和管理物质使用障碍，同时能挽救生命，增进受影响者及其家庭的健康与福祉
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并减少给社会造成的费用。治疗和护理费用远远低于药物使用障碍及相关健康问题造成 的间接费用，包括因失业和旷工、犯罪、刑事司法系统和执法以及过早死亡和残疾所导 致的费用。 11. 围绕公共卫生来协调毒品管制系统、 刑事司法系统和卫生系统可大大提高治疗的覆 盖范围并由此减少吸毒，预防犯罪和减少重新犯罪。不论是在公共还是私营部门，都应 当使有需要的人能够获得完整连续的预防和治疗方案，同时要防止遭受财务风险，注重 于预防，改善社会功能和福祉，最终目标是实现康复。目前已具备并不昂贵的有效干预 措施，应当被纳入卫生系统，包括初级卫生保健系统。一个人不论其毒品使用程度如何 也不论其使用哪种具体毒品，都应当能够享受卫生保健，获得针对药物使用障碍及相关 健康问题的治疗，并应当能够重返社会。注重公共卫生的毒品管制和治疗政策应当使人 们有能力认识到自己的问题并寻求帮助，同时提供负担得起的药物使用障碍治疗和护 理。
预防和管理吸毒相关危害 12. 当前的毒品问题政策框架对减少吸毒给个人和公共卫生造成的危害重视不足。 减少 危害是旨在预防、减少和减轻吸毒对个人及社区危害的公共卫生促进框架的一部分。减 少危害往往是一个社会和政治敏感问题，因为其目标是保证人们的性命与安全，并不要 求戒毒。惩罚性法律、政策和做法限制，有时甚至拒绝让吸毒者获取减少危害的服务， 从而影响基于证据的干预措施的实效。如果将减少危害的措施作为综合性毒品问题战略 的一部分加以实施，可确保在更广泛的社会环境中处理吸毒问题，并同时对付贫穷、社 会孤立、耻辱/边缘化，家庭暴力和公共卫生等各种问题。 13. 鉴于有证据表明减少危害的方法在处理药物依赖问题和改善更广泛健康结果方面 具有效用， 所以要加强这类干预措施， 使其成为全面应对物质使用策略的一个组成部分。 此外， 还有充分证据显示旨在减少对物质使用者的短期和长期危害的规划不仅能够通过 使以前被边缘化的社会成员重新融入主流生活而不断获益，还可通过减少犯罪和公共秩 序混乱现象造福整个社会。 14. 在世卫组织、联合国艾滋病规划署以及联合国毒品和犯罪问题办公室于 2009 年联 合发表并于 2012 年作出修订的一份技术指南中，概述了一套用以减少（注射）吸毒相 关危害的全面循证干预措施 1。该出版物及相关干预措施得到联合国各机构以及主要国
世卫组织、联合国毒品和犯罪问题办公室、联合国艾滋病规划署技术指南，协助国家制定目标向注射吸毒者 普及艾滋病毒预防、治疗和护理服务 ——2012 年修订本。日内瓦：世界卫生组织； 2012 年 (http://apps.who.int/ iris/bitstream/10665/77969/1/9789241504379_eng.pdf，2015 年 12 月 23 日访问)。
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际捐助方的广泛支持。取得了最佳成果的国家能够同时实施针头和注射器规划以及阿片 类药物替代疗法，连同指南中其它干预措施，并且能够在足够广泛的规模上实施这些干 预措施从而对人群产生影响。 阿片类药物替代疗法在管理阿片类药物依赖问题以及预防 和护理艾滋病毒和病毒性乙肝及丙肝感染方面都能发挥作用。针头和注射器规划可以具 有成本效益的方式大幅减少血源性病毒的传播，同时经证明不会鼓励毒品使用或注射。 这些规划还可作为其它服务的切入点并定期让客户参与，为方便获取其它卫生服务创造 机会。 15. 国家毒品问题战略应当强调将减少危害的干预措施和服务纳入各种国家规划的公 共卫生理由，包括这些措施和服务对吸毒和毒品管制的影响证据。作为更广泛的国家毒 品问题战略一部分有效实施减少危害规划需要建立有利的立法环境并考虑可根据国家 具体情况在国家毒品问题战略下采取的相关行动，诸如加强戒毒治疗服务中对儿童和家 庭敏感的做法，采取与社区、家庭和儿童福利机构的综合方法，采取依赖同类人的方法 以减少与个人吸毒相关的危害。在此还应指出，务必要为监狱中以及被关在其它封闭环 境中的人群提供适当毒品相关（以及艾滋病毒和肝炎）预防、治疗和护理服务。
获取受管制药物 16. 许多国际管制物质是至关重要的基本药物，可用于缓解疼痛和姑息治疗，用于治疗 精神和神经疾病，用于麻醉、手术和产科，以及用于治疗物质使用障碍，包括阿片类药 物依赖。 确保为医疗和科研用途充分提供受管制物质是各项国际药物管制公约的目标之 一，会员国对此已作出承诺但仍有待普遍实现。实施这些公约时应着眼于履行“政府的 双重责任，既要建立管制系统以确保为医疗和科研用途充分提供受管制物质，同时又要 防止滥用、转移和贩运这类物质1”。 17. 据世卫组织估计，有 55 亿人（占世界人口 83%）生活在很少或根本不为治疗中等 至重度疼痛而提供受管制药物的国家。据估计，在需要姑息治疗的 2000 万人中，仅有 300 万人（15%）能够获得所需的治疗2。同样，尽管有关于疗效的充分证据3，但往往不 提供使用长效阿片类药物的阿片类药物依赖治疗，即所谓阿片类药物替代疗法。在世卫 组织非洲区域近 90%国家中，每百万居民每日阿片类镇痛药物消费量低于 100 限定日剂
确保有关受管制物质的国家政策平衡：有关受管制药物可得性和可及性的指导。日内瓦：世界卫生组织； (http://www.who.int/medicines/areas/quality_safety/guide_nocp_sanend/en/index.html ， 2015 年 12 月 22 日访问)。 2 见 http://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/palliative-care-20140128/en/ (2015 年 12 月 22 日访问)。 3 见阿片类药物依赖性的心理社会辅助药理学治疗准则。日内瓦：世界卫生组织；2009 年。
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量（一种用于统计学目的的计量单位），同时该区域近半数国家的水平低于 5 统计学限 定日剂量——足量消费为 200 统计学限定日剂量1。 18. 在防止滥用和非医疗使用以及防止转移和贩运受管制物质的义务与确保为医疗和 科研用途而充分供应这类物质的义务之间，前者受到的关注远超过后者。这导致许多国 家采纳的法律和法规一贯严重妨碍获取受管制药物。过度的监管限制无法体现受管制药 物的治疗价值，而且限制获取这类药物可能导致健康风险。解决毒品问题的必行公共卫 生方法须包括供应和获取用于有效治疗的药物和努力提供相关卫生保健服务。世界卫生 大会在最近一些决议，如关于姑息治疗问题的决议（WHA67.19（2014 年））和关于急 诊和基本外科治疗及麻醉问题的决议（WHA68.15（2015 年））中相应要求会员国确保 受管制药物的可及性。 19. 国家毒品管制政策应当认识到受管制药物，特别是《世卫组织基本药物标准清单》 中的受管制药物对于医疗和科研用途必不可少。除了调整监管限制以顾及供应问题，决 策者还应当考虑拟定和实施扶植政策， 促进对受管制药物的治疗效用及负责任使用的普 遍认识，同时防止出现与处方药使用有关的药物使用障碍。为此，应当加强能力建设规 划，首先对卫生专业人员进行大学培训。各政府还可将为所有相关医疗用途供应和获取 受管制药物纳入其国家医药政策计划，并将相关受管制药物列入国家基本药物清单、具 体疾病控制规划和其它公共卫生政策。
监测和评价 20. 根据公共卫生目标重新权衡毒品问题政策需要在国家、 区域和全球各级建立和加强 适当的监测和评价系统。监测应当覆盖不同生命阶段人群的吸毒情况，毒品导致的疾病 负担以及为对付毒品问题所采取的措施的公共卫生影响。在卫生保健的不同领域和不同 阶段、在公共部门及其它部门监测毒品导致的死亡率和发病率，以及预防、治疗和减少 伤害措施的覆盖率和质量是在证据基础上制定政策和评价各种毒品政策方案有效性的 一项基本先决条件。
执行委员会的行动 21. 请执委会注意本报告。 = 1
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国际麻醉品管制局关于国际管制药物的供应的报告：确保为医疗和科研用途的充分供应。维也纳：国际麻醉 品管制局；2010 年（文件 E/INCB/2010/1/Supp.1） 。
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