第六十七届世界卫生大会 临时议程项目 11.4
A67/8 2014 年 5 月 9 日
筹资对话后续事宜 独立评估 总干事的报告
1. 根据 WHA66(8)号决定以及文件 A66/48 所述方法，总干事谨向第六十七届世界卫 生大会提交由一外部咨询机构编写的一份筹资对话独立评估报告（见附件） 。 卫生大会的行动 2. 请卫生大会注意本报告并就筹资对话的前景提供指导。
附件
评估世卫组织的 筹资对话 最后报告
免责声明 本文件由普华永道公司编写，仅供世卫组织参考。它不构成任何税务和 /或法律咨询服务，也不 是用于提供税务或法律建议。文中的事实、考虑因素和调查结果基于从世卫组织获取的公开可得的有 限信息或普华永道公司通过与履行合同无关的其它渠道获知的有限信息。普华永道公司未独立核实其 中任何信息。世卫组织或任何第三方不得依赖本文件。因此，本文件不具约束力，普华永道公司不对 世卫组织或任何第三方可能依靠本文件采取行动而造成的任何后果承担任何形式的责任。
致：世界卫生组织 7121 办公室 内部监督服务司司长 David Webb 先生 地址：Avenue Appia 20 1211 Geneva 27 Switzerland
PricewaterhouseCoopers SA Avenue Giuseppe-Motta 50 P.O Box 2895 1211 Geneva 2 电话：+41 58 792 91 00 传真：+41 58 792 91 10 www.pwc.ch
2014年4月17日于日内瓦 亲爱的David： 普华永道公司（PwC）评估小组谨向你提交我们对世界卫生组织（世卫组织）筹资对话的评估报 告。 我们根据2014年2月19日签署的合同以及其中的条款和规定编写了这份报告。我们在2014年2月至 4月期间开展了评估工作。在此期间，PwC评估小组共安排了26次访谈，其中12次访谈世卫组织高级管 理层， 11 次访谈会员国以及非国家捐助方（包括一个基金会和两个全球卫生机构）的代表。除访谈 外，我们还对世卫组织 2012-13双年度和2014-15双年度财务和捐款情况进行了一次深入的案头审查以 及一次审查和分析。我们还对应邀参加筹资对话的大约 230个会员国和非国家捐助方进行了一次在线 调查。 如你需要，我们乐于就本文件提供任何进一步信息或澄清。我们期待你的回音。
此致敬礼， 普华永道公司
项目合伙人 Gill Sivyer
项目经理 Josephine Pallandt
普华永道有限公司（瑞士）在阿劳、巴塞尔、伯尔尼、库尔、日内瓦、洛桑、卢加诺、卢塞恩、纳沙泰尔、锡永、圣加仑、图恩、温特 图尔、楚格和苏黎世设有办事处，提供审计服务以及税务、法律和商业咨询服务。它是普华永道全球集团的成员。该集团遍布全球大约 150 个国家的分公司在法律上相互独立。
目录 缩略语 1. 2. 3. 4. 内容摘要 导言 筹资对话进程 筹资对话原则 一致性 可预测性和灵活性 透明度 扩大捐助方基础 5. 建议 1 3 5 10 10 12 13 15 17 23 28 30 32 34 35 36 38
附件1 – 筹资对话进程 附件2 – 职权范围 附件3 – 评估方法 附件4 – 访谈对象名单 附件5 – 文献 附件6 – 调查结果 附件7 – 筹资对话预算 附件8 – 对网络门户的审查
缩略语 AC AMRO AFRO CVC DDG DG DGO EB EMG EMRO EURO GPG IOS MDG MoH NCDs PAHO PB PBAC PRP RBM RC RD RfP RM RO SEARO SO ToR UNAID VC WHA WHO WPRO 评定会费 世卫组织美洲区域办事处 世卫组织非洲区域办事处 核心自愿捐款 副总干事 总干事 总干事办公厅 执行委员会（执委会） 评价管理小组 世卫组织东地中海区域办事处 世卫组织欧洲区域办事处 全球政策小组 内部监督服务司 千年发展目标 卫生部 非传染性疾病 泛美卫生组织 规划预算（世卫组织） （执行委员会）规划、预算和行政委员会 计划、资源协调和绩效监督司 基于结果的管理 区域委员会 区域主任 征集建议书 调动资源 区域办事处 世卫组织东南亚区域办事处 战略目标 职权范围 联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署（联合国艾滋病规划署） 自愿捐款 世界卫生大会（卫生大会） 世界卫生组织（世卫组织） 世卫组织西太平洋区域办事处
内容摘要
1. 内容摘要 会员国在第六十六届世界卫生大会上要求对筹资对话进行评估。普华永道公司在 2014年2月至4月 期间开展并完成了评估工作。 评估工作的主要目标是， 评估筹资对话以及有关调动资源工作是否增强了世卫组织筹资五项原 则，即是否增强了世卫组织筹资工作的一致性、可预测性、灵活性和透明度，并是否扩大了世卫组织 的捐助方基础。 在评估期间，我们进行了26次深入访谈和一次全面的案头审查，并对应邀参加筹资对话的所有代 表进行了一次网上匿名调查。我们主要评估了筹资对话进程、五项原则的遵循情况以及今后筹资对话 的方向。 筹资对话进程由一系列行动和活动构成，其中包括一个战略规划和筹备阶段、两次极为重要的筹 资对话会、一些多边会议、代表团吹风会和区域委员会讨论等。 筹资对话进程的总费用估计约为935 967美元。 对话进程评估结果显示，已取得以下主要成果： 筹资对话的总体战略符合捐助方期望。在调查答复者中，98%希望世卫组织透明地公布 预算编制程序，93%希望世卫组织进一步提高筹资程序的透明度。 会员国与非国家行为者就筹资问题开展新的公开讨论表明，世卫组织改革工作向前迈进 了一大步。 总体上，筹资对话进程取得成功，96%的调查答复者认为应继续开展筹资对话。
从筹资对话进程中得出的重大经验教训是： 影响筹资对话的一个因素是，缺乏全组织调动资源构想和战略。 从结构和举办方式来看，与世卫组织理事机构的例会过于相似。按照目前的形式，无法 进行适当区别。另外，并未邀请潜在捐助方。 2014-2015年规划预算才实行了三个月，还无法充分观察世卫组织筹资方式的变化。到2015年底， 才能充分评估实行这些筹资对话原则对2014-2015年规划预算筹资工作产生的作用。 迄今为止取得了以下重要成果： 筹资对话作为一项重要的调动资源工具加强了新的规划预算。2014-15年过渡期规划预算 比以前更为周详，这有助于在筹资与预算之间保持总体一致性。44%的答复者承诺或考 虑完全按规划预算提供资金。 2014-15双年度开始时获得了更多的可预测资金。在这一新双年度开始时可预测的资金水 平达到69%，超过了前两个双年度的水平（在前两个双年度分别为61%和52%）。 在第二次筹资对话会之前预计筹资水平约占规划预算资金总额的25%。筹资对话会原本 不是一次认捐会议，而是一次对话过程。但不少主要捐助方提供了捐款预测，从而增强 了世卫组织筹资工作的可预测性。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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内容摘要
网络门户为筹资对话作出了重大贡献。85%的答复者认为该网络门户提高了世卫组织筹 资工作的透明度。55%的答复者认为网络门户增强了它们对世卫组织资金管理方式的信 任。网络门户还促进增强了内部透明度和问责制。
实行强有力的措施以防筹资失调。如果可以采用其它办法切实解决一致性问题，世卫组 织可以婉拒某些捐款。通过采取新的内部措施，战略性使用了 20%的评定会费和核心自 愿捐款。
大力承诺扩大捐助方基础，努力促进更多的会员国履行供资责任 。重点是会员国，然后 是提供赠款的基金会、慈善家、私营部门、非政府组织、高净值人士及一般公众。
96%的答复者大力支持继续开展筹资对话。为了继续发挥筹资对话的效用，世卫组织需要确保通 过筹资对话实现以下目标： 将筹资对话纳入一个战略框架，更清晰地阐明世卫组织的使命、战略和职权。 采用高度统一的资源调动方法，在全组织借鉴目前筹资工作的良好经验。 进一步增强资源调动能力，例如高级管理人员应亲自参与筹资活动。 进一步阐明每次会议的目的和功能，例如重审筹资对话会的方式和持续时间。 扩大对话对象，邀请潜在捐助方和科学家 参与探讨所面临的重大卫生挑战以及世卫组织 应继续发挥的重要作用。
评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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导言
2. 导言 面对全球金融危机，总干事于 2010年召集了一次非正式磋商会，共商世卫组织筹资前景问题。总 干事的用意是，针对会员国的关注，解决世卫组织如何能够更好地将其目标与可用资金挂钩以及如何 能够确保今后获得充分资金问题。经磋商后，于 2011年1月向执委会第128届会议提交了一份报告1，为 落实会员国主导的宏伟改革方案铺平了道路。根据这项改革方案，首先将处理世卫组织的机构绩效问 题，然后解决世卫组织的资金问题。 在此背景下，世卫组织管理层发起了一项筹资对话进程。对这一进程（包括治理、目标和主要活 动）的全面审评见附件1。 会员国在第六十六届世界卫生大会上要求对筹资对话进行评估。世卫组织选中普华永道公司开展 评估工作。我们于2014年2月至4月进行了独立评估。评估结果将提交2014年5月第六十七届世界卫生大 会。根据本项评估工作的职权范围（详见附件2），评估目标是答复以下问题： 筹资对话以及相关的资源调动工作是否提高了世卫组织筹资的一致性、可预测性、灵活性和 透明度以及是否扩大了捐助方基础？ o 这一机制有何优缺点？在调动资源方面有何经验教训？
目前采用的筹资对话和资源调动工作方式是否仍然适用？是否应考虑采用这一机制编列 20162017年规划预算？ o o 花费了多少资金？ 如何能够增强或改进筹资对话？
世卫组织秘书处委托我们开展此项评估。在包括内部监督服务司司长在内的世卫组织秘书处工作 人员密切合作下，我们完成了评估。普华永道公司团队在评估过程中注意参考了对世卫组织改革工作 的第二阶段评估的结果，尤其是与筹资对话有关的评估结果。评估方法详见附件3。 在评估过程中开展了以下活动： 26次深入访谈。我们以面对面的方式或通过电话进行了总共 26次访谈，访谈对象包括世卫组 织12名高级管理人员（总部和各区域办事处）、 11名会员国代表（来自卫生部、外交部、驻 日内瓦代表团和驻发展援助机构的代表团）以及非国家捐助方（包括一个基金会和两个全球 卫生机构）的代表。访谈者名单详见附件4。 审查和分析筹资对话材料。我们审查了为筹资对话编写的所有材料以及2013年6月至11月期间 开展的重大行动和活动的报告和详细记录。所审查的一些报告的清单见附件5。 出席筹资对话会。在开展第二阶段评估活动的过程中，我们作为观察员出席了两次筹资对话 会。
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“世卫组织的筹资前景”，总干事的报告，执行委员会第128届会议，2010年12月15日。
评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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导言
审查和分析了2012-13双年度和2014-15双年度世卫组织资金状况以及捐助方的捐款情况。 调查应邀参加筹资对话者。分发了一份网上匿名调查表，调查了会员国以及非国家捐助方对 筹资对话有效性和作用的看法以及调动资源情况 2 。调查为期两周（ 2014 年 3 月 21 日至 4 月 4 日），以英文、法文和西班牙文进行。共有47个参与者完整填写了调查表，回复率为20%。 详细调查结果见附件6。
由于范围有限，我们仅访谈了4%的会员国和4%的非国家捐助方。我们尽量将访谈结果与调查和案 头审查结果结合在一起。在阅读本评估报告的结论和建议时需要考虑到这项限制因素。 本报告其余各节的内容是： 第3节：筹资对话进程 第4节：筹资对话原则 第5节：建议
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调查对象包括来自代表团、首都和发展机构的会员国代表以及非国家捐助方（包括提供100万美元以上捐款的基金会、联合 国机构和有关卫生伙伴关系等）的代表。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话进程
3. 筹资对话进程 筹资对话进程由一系列行动和活动构成，其中包括： 战略规划和筹备阶段为筹资对话进程确定了框架，包括确定了五项指导原则。 两次重要的筹资对话会于2013年6月24日和11月25-26日举行，会员国代表以及包括基金会、 联合国机构以及全球卫生伙伴关系在内的非国家行为者的代表出席了会议。 在6月会议与11月会议之间秘书处与19个会员国和非国家行为者3举行了双边会议。 为会员国驻日内瓦代表团举行吹风会，以提高这些代表团对筹资对话目标的认识。 在2013年9月至10日期间举行区域委员会会议，会上就筹资对话进行了讨论。
下图1显示筹资对话进程与2014-15双年度规划预算之间的关系。
图1：筹资对话进程
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与以下捐助方就筹资对话事宜进行了双边讨论：荷兰、澳大利亚、瑞士、美国、日本、卢森堡、芬兰、挪威、韩国、德 国、中国、马来西亚、联合王国、欧洲委员会、加拿大、比尔和梅林达·盖茨基金会、瑞典、南非。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话进程
世卫组织 工作人员 大约投入 的时间 36%
开展筹资 对话的 直接费用 36%
筹资对话进程的费用总额约为935 967美元 4。总费用细 分为与举办对话会有关的直接费用（36%）、设计和创 设网络门户的费用（28%）以及世卫组织工作人员为筹 资对话进程投入的大约时间（36%）。详见左侧图2。 直接费用包括餐饮、行政人员、六种语言的会议口译 服务、编写六种语言宣传材料等费用以及旅费。
网络门户 (包括世卫 组织工作 人员时间) 28%
图2：筹资对话的详细费用 直接费用 2013年6月会议开支 2013年11月会议开支 专门从事项目管理工作的人员 设立一个网络门户的费用 间接费用 估计世卫组织工作人员投入的时间 开展筹资对话的费用总额 表 1：开展筹资对话的费用总额 281 150美元 935 967美元 87 173美元 188 272美元 158 710美元 220 662美元
更详细的分解数据见附件7。 我们在下一节总结筹资对话进程的优缺点。
筹资对话进程的优点 构想和战略重点 筹资对话进程总体取得了成功，96%答复者认为应继续开展筹资对话。 我们的访谈对象也深 有同感，称赞世卫组织以战略性方式处理了规划预算的筹资问题。 筹资对话进程的战略意图很明确。接受我们访谈的9个捐助方均明确指出，筹资对话会并不是 认捐会。 97% 答复者称它们明确了解筹资对话的宗旨和目标。有 3 个答复者指出仍有改进余 地，但同时也认识到这是一项新程序。 大多数答复者非常理解筹资对话的五大原则。关于宗旨的明确性，97%的答复者认为筹资对 话宗旨和目标的表述很清晰。一些访谈者还称，筹资对话小册子扼要简述了190页规划预算文 件的内容，这有助于它们更好地了解资金主要状况。在这五项原则中，透明度是筹资对话会 最重要的因素。另外，值得指出的是，调查结果还显示， 72%的答复者不希望筹资对话会变 成认捐会。
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世卫组织的工作文件，“筹资对话费用拨款”，计划、资源协调和绩效监督司，2014年3月。
评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话进程
筹资对话总体战略与捐助方预期高度吻合。98%答复网上调查者希望世卫组织以透明方式开 展预算编制工作，93%答复者希望提高世卫组织筹资程序的透明度。详见下图3：
0% 加深理解世卫组织的筹资方式 以透明方式向其报告世卫组织2014-15双年度的预算和资金短缺情况 有机会参与世卫组织筹资问题多边互动对话 确保向规划预算提供充足资金 改进世卫组织的筹资工作，使其与规划预算更为一致 理解世卫组织获得可预见资金的必要性 了解世卫组织如何分配灵活资金 提高世卫组织工作的有效性和质量 增强世卫组织资金透明度 扩大捐助方基础 参加认捐会
25%
50%
75%
100%
坚决不同意
不同意
无所谓同意或不同意
同意
坚决同意
图3：答复者对筹资对话的期望 利益攸关方参与 世卫组织高级管理层和会员国完全赞同筹资对话概念。总干事向2010年12月执委会第128届会 议提交了题为“世卫组织的筹资前景”的报告5；一位特使主持了与捐助方的几轮磋商；理事机 构还召开了一些重要会议讨论如何改进筹资工作。执委会最终在2013年1月第132届会议上核 准开展筹资对话。经过为期两年的战略评估和核实，世卫组织秘书处高级管理层统一了对最 初筹资对话进程各项目标的认识。 筹资对话发挥了重要作用，促使各会员国和其它捐助方重视世卫组织的筹资工作。会员国和 非国家行为者都高度评价世卫组织推动实行所有捐助方之间对话的透明程序。在联合国系统 中，筹资对话是一项创举，其它机构正密切注视这一对话。各会员国与非国家行为者就筹资 问题进行新的公开讨论使世卫组织改革工作向前迈进了一大步。 筹资对话会本来就不是认捐会。在此背景下，值得指出的是，在11月筹资对话会之前，初步 预测将向世卫组织提供的资金额占规划预算资金总额将近 25%6。这是6月筹资对话会与11月 筹资对话会之间举行多边会议直接导致的结果。但只有18个会员国和非国家行为者提供了预 测，而其它潜在捐助方并未提供预测。 在6月会议与11月会议之间，对话工作有所改进。世卫组织大大改进了关于筹资对话宗旨和目 标的沟通工作，79%答复者对6月筹资对话会作出积极评价，97%对11月筹资对话会沟通工作 5 6
世卫组织，“世卫组织的筹资前景”，总干事的报告，执委会第128届会议，2010年12月15日。 世卫组织的工作文件，“截至2013年11月22日按捐助方和类别作出的资金预测（美元）”。资金预测指以下几种情况： (1) 捐助方已作出明确预测，但世卫组织尚未收到资金，因为捐助通常需要获得议会或董事会等最后批准； (2)经批准的捐款已进 入最后签署阶段；(3)已签署最终协议，但世卫组织尚未收到资金，因此还无法动用资金。筹资对话期间预计提供的资金总额 为935 981 714美元。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话进程
作出积极评价。30%的答复者认为向6月份会议提供的文件的及时性、适当性和详细程度仍有 改进余地；对11月会议持同样看法的答复者百分比降至15%。 双边会议协助推动了筹资对话进程。从调查结果来看，92%的答复者认为举办了良好的双边 会议。75%的答复者认为双边会议有助于筹资对话进程，但没有任何答复者认为双边对话的 作用超过筹资对话会。在所访谈的9个捐助方中，只有两个捐助方表示世卫组织业务部门的技 术贡献很有价值。而93%的答复者表示赞赏世卫组织业务部门的技术贡献。我们的调查结果 见下图4。 0% 举办了良好的双边会议 双边会议协助推动了筹资对话进程 双边会议的内容有助于11月筹资对话会发挥更大效用 双边会议有助于查明世卫组织的资金缺口 双边会议比筹资对话会对捐助方更为有用 世卫组织双边会议程序很明确 我们希望与世卫组织举行更多的双边会议 坚决不同意 不同意 无所谓同意或不同意 同意 坚决同意 25% 50% 75% 100%
图4：双边会议的调查结果 项目管理 专人负责筹资对话进程项目。 总干事办公厅最初负责筹资对话进程的项目管理工作，但在第 一次筹资对话会前夕转由计划、资源协调和绩效监督司负责。该司在2013年6月首次筹资对话 三个星期之前指定了一名筹资对话项目负责人。 行为变化和程序变化 网络门户促进提高了透明度。 会员国认为该网络门户往前迈进了一大步，增强了在资金缺口 和资源分配挑战方面的透明度。同样重要的是，这一门户本身成为推动内部改革的一个因 素。它促成了世卫组织的管理、行为和程序上的变化，并将推动更准确制定计划、更好分配 资源和更妥善管理资金。 规划预算首次被用作战略性资源管理工具。与过去做法不同的是，会员国首次批准了2014-15 年过渡期全部预期。筹资对话进程将增强规划预算工作，使规划预算本身成为一项重要的筹 资工具。世卫组织现在将寻求为规划预算筹集充分资金，2016-17年以及此后各财务期的工作 将进一步获得实质性改善。
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筹资对话进程
筹资对话进程汲取的经验教训 构想和战略重点 筹资对话并不是基于全组织资源调动构想和战略。 世卫组织继续采用零散做法，在本组织三 个层级分别筹资。筹资对话进程与世卫组织统一调动资源方针并不一致。 筹资对话只是促成世卫组织机构改革的其中一项办法。 筹资对话的主要原则与世卫组织机构 改革的其它内容（从下至上制定计划、基于结果的管理、确定成本和分配资源等）并不一 致。 项目管理 网络门户尚不成熟。 在所访谈的9个捐助方中，3个捐助方表示该网络门户仍过于笼统，还需 进一步细化。此外，4个捐助方表示该网络门户需要提供准确信息，以便增强对筹资对话进程 的信任。我们认为这一门户确实是筹资对话进程的一项重大成果，但仍需开展大量工作，以 确保信息的准确性、及时性和适当性。本报告附件8进一步详细提供了对该门户的评估结果。 筹资对话术语不够清晰。 对筹资对话这一术语的含义仍有误解。许多访谈对象不清楚筹资对 话是否既指对话会议，又指两次筹资对话会议之间开展的其它调动资源活动。 利益攸关方参与 过于偏重现有捐助方。从访谈结果中我们得到的一个强烈印象是，筹资对话未能促进新兴经 济体共同参与探讨如何能够增强其对世卫组织的贡献。在接受访谈的 9个捐助方中，3个捐助 方认为非会员国捐助方并未充分参与。对话将重点放在世卫组织的传统捐助方上。今后需要 加强互动。在所有答复调查者中，70%的答复者表示希望扩大筹资对话的范围，增加新的捐 助方。 一些利益攸关方认为在双边会议过程中遭到排斥。 秘书处书面邀请所有会员国参加双边会 议，但仍有接近三分之一的答复调查者表示希望更多地参加世卫组织的双边会议。 方式 结构和举办方式与世卫组织理事机构的例会过于相似。 筹资对话并不是理事机构会议，但从 举办方式来看，两者之间并无明确区别。对话会使用的会议室也是理事机构的会议室；另 外，在筹资对话会议期间，与理事机构会议一样，与会者往往照念书面发言。
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筹资对话原则
4. 筹资对话原则 本节对照商定用以支持筹资对话进程的四项指导原则，分析了筹资对话的影响： 处理一致性 可预测性 灵活性 透明度 扩大捐助方基础。
筹资对话进程是作为一项新的倡议发起的，正处于其形成阶段。因此，应当将之视为走向改进世 卫组织筹资机制的更长旅程的出发点。现在时机还早，难以明确评价对话的成败。2013年11月结束了 第二次重要会议，在访谈的9个捐助方中，有4个表示，现在就来断言筹资对话取得成功未免太早。随 着这个双年度的继续推进，以及世卫组织跟踪捐助方资金的接受情况，并更新各个类别的筹资过度和 筹资不足情况，我们期待看到筹资对话的影响。在此背景下，管理层将能够了解筹资对话对世卫组织 筹资的影响，进而作出知情决定。 以下图5中的调查结果显示了筹资对话对答复者支持各项原则的能力的影响。
45% 提供了更多的 可预测资金 (例如多年期 协议)
43% 供资与规划 预算充分 保持一致
38% 增加筹资的 透明度
35% 允许经与世卫 组织协议， 将指定用途 资金从认捐过 度领域转入 筹资不足的 工作领域
33% 提供了更灵活的 筹资方式 (例如降低指定 用途程度)
13% 提供了 自愿基础上 对评定会费的 补充
10% 开始给世卫组织 带来自愿捐款
图5：筹资对话进程的影响 以下显示了截至2014年4月，我们对筹资对话对各项原则的影响的评估。
一致性 筹资对话原则1：会员国和其它供资者承诺资金的分配将与经批准的规划预算充分保持一致。 背景 保持资金与世卫组织规划预算中载明的各项规划和重点的一致性，是本组织面临的一项重大财政挑 战。保持资金的充分一致性将要求会员国和其它捐助方参照世卫组织的重点来提供指定用途资金，同时 秘书处减少不符合规划预算的资金。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC 10
筹资对话原则
竖看历史，世卫组织在战略目标 /类别层面，以及在战略目标/ 类别之内和遍及各项规划和各个区 域，都曾出现过供资过度和供资不足。例如，2010-11年双年度，一开始就出现了资金缺口，情况最严 重的是战略目标 97 （只供资 30% ），而在 2012-13 年双年度初，战略目标 58 仅供资 37%9 。在其它情况 下，所收到的资金超过了需求。为解决供资不足问题，各技术司，以及各区域和国家办事处往往独立 地积极筹措资金，以弥补其规划中的差额，同时也为预算外的活动筹资。如此一来，资金调动就未能 与规划预算保持一致。 筹资对话的积极影响 筹资对话进程在保持资金一致性方面的一系列鼓舞人心的事态发展如下： 评定会费和核心自愿捐款的战略分配。总干事首次决定留置20%的评定会费。对这些资金，连同 核心自愿捐款，将作出战略分配，以确保加强一致性。 筹资对话作为重要的资源调动工具，扩充了新的规划预算。 在2014-15年过渡性规划预算中，贯穿 本组织三个层面的预算的新的明细程度，成为一个刺激因素，促使供资与总预算保持一致。它还澄清 了会员国可预期世卫组织交付哪些成果，并推动加强了问责框架。 筹资对话巩固了使供资与规划预算保持一致的承诺。 规划预算被视为一种基本的财政手段，促进 捐助方将其资金与各类工作和规划领域相匹配。对话会的与会者承认，指定用途是可以接受的，只要 它指向规划预算的资金缺口。此外，在调查的答复者中，有93%特别期待筹资对话将增进世卫组织筹资 与规划预算的一致性；44%承诺或考虑其供资将与规划预算充分保持一致。然而，秘书处在2014年2月 底的分析表明，在25个规划中（不包括第六类和突发事件），有8个仍有5000万美元或以上的缺口10。 宣布避免收入基金不匹配的明确措施。 总干事建议的四步方针鼓励捐助方将其资金从分配过度领 域转入分配不足领域，而最终，如果替代办法是决定性的，可能会导致供资下调。这一新的方针确实 需要一个新的进程，以确保更为规范地执行世卫组织的资源调动政策。从调查中可以看到，有35%的答 复者会考虑将指定用途资金从供资过度的指定工作领域转入供资不足的指定工作领域。 捐助方在筹资对话进程之外就其供资如何更好地与世卫组织保持一致交流了意见。 我们从两个来 源了解到，筹资对话进程促使少数一批捐助方相互间讨论了其集体供资如何更好地与世卫组织保持一 致。 汲取的经验教训 管理部门需要确保其沟通适当传达关键讯息。 例如，目前关于规划预算的讯息是供资已达 69% （截至2013年12月31日），但这并没有反映世卫组织仍然存在资金上的脆弱性，致使一些职员认为， 世卫组织完全可能实现充分供资。实际上，一些关键的工作类别和规划领域仍然严重供资不足。
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战略目标9是营养和食品安全。 战略目标5为突发事件和灾害。 9 世卫组织，计划、资源协调和绩效监督司，工作文件，2010年至2015年的双年度起始额，2014年3月31日。 10 规划领域筹资是基于全球管理系统数据和预测（2014年2月28日），美元。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话原则
在内部和外部交流供资过剩和供资不足信息将增进一致性 。68%的调查答复者表示，筹资对话在 其组织内部引发了关于如何使供资与世卫组织的规划预算保持一致的讨论。所访谈的 9个捐助方，有3 个也表示，筹资对话进程有助于它们更好地进行内部协调，并巩固对世卫组织的供资。
可预测性和灵活性 供资对话原则2和3：会员国和供资者承诺努力增加其供资的可预测性和灵活性，提高实施计划的质量 和有效性。 背景 传统上，在规划预算开始时，可用资金为50%左右11，这给世卫组织带来了巨大挑战。世卫组织总 预算的大约50%是用于人力资源，但这并未记入如果规划预算资金充分，可能需要的任何额外职工。因 此，筹资对话的目标是将筹资的可预测水平提升至70%左右。 在过去的三个双年度，自愿捐款的比例持续增加，在 2014-15年规划预算中，预期将占 77%。自愿 捐款基本上由捐助方指定用途，不可灵活使用，包括从一个规划转入另一个规划，或负担职员费用。 例如，在2012/13规划预算期间，只有26%的自愿捐款用于负担职员费用12。这种情况始终对世卫组织造 成压力，尤其是就中期活动计划和管理人力资源而言。 筹资对话的积极影响 在 2014-15 年双年度之初有更多可预测资金。 2014 年初可预测资金水平为 69% ， 2012 年初则为 61%， 2013年为 52% 测资金。 首次有一些捐助方公开宣布了对世卫组织的全额供资组合。筹资对话促使一些捐助方在2013年会 议之前整合了其各项预算，得以宣布整个组织或国家对世卫组织的承诺。主要捐助方宣布增加了对核 心自愿捐款和自愿捐款的供资，一个较大的非国家行为者宣布增加其对2014-15年规划预算的非指定用 途供资。然而，在所访谈的9个捐助方中，有4个确认，筹资对话进程不会自动导致增加其供资。 在 11月份第二次筹资对话会之前，认捐额达规划预算总额的大约 25%。筹资对话不是定位为一次 认捐会议，而是一个对话进程。然而，一大批主要捐助方给出预计数字，提高了世卫组织筹资的可预 测性。 13
。证实因果关系还为时过早，但初期筹资进一步增加很可能是因为筹资对话活
动。实际上，45%的调查答复者表示，它们正在考虑例如通过多年度协议，向世卫组织提供更多的可预
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世卫组织预算，数字背后及其如何筹措？世卫组织在执委会会议室启动筹资对话，世卫组织，日内瓦，2013年6月24日。 世卫组织预算，数字背后及其如何筹措？世卫组织在执委会会议室启动筹资对话，世卫组织，日内瓦，2013年6月24日。 世卫组织关于2010至2015年的双年度起始额的管理报告，2014年4月4日收到。
评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话原则
筹资对话进程提供了一个开放的平台，用以讨论捐助方对灵活供资的考虑。筹资对话会包括讨论 会员国和非国家行为者是否愿意并有能力改变专项/指定用途供资，考虑非指定用途供资，包括核心自 愿捐款或不很严格的指定用途供资。35%的调查答复者表示，它们将考虑在供资过度和供资不足的工 作领域之间转移资金。此外，33%的答复者将考虑提供更为灵活的供资，例如在某一战略层面。一些 欧盟国家在两次对话会期间确认，它们有意进一步转向更为灵活的供资。在我们的访谈中， 9个捐款 者中有3个表示，它们准备提供灵活供资。 对补充评定会费的一些兴趣。在自愿基础上补充评定会费将确保世卫组织财政基础的扩大和可持 续性，更有条理地处理可预测性问题。调查中有13%的答复者提出，它们将考虑在自愿基础上补充评 定会费。不过，在所访谈的9个捐助方中，只有一个提出普遍提高所有会员国的评定会费。 将指定用途自愿捐款从供资过度领域转入供资不足领域的第一步。一个主要捐助方宣布，它将在 其赠款协议中列入一项条款，允许按照世卫组织规划预算，将指定用途资金从认捐过度领域重新分配 到认捐不足领域。这是此类条款首次列入会员国的赠款协议。访谈中发现， 9个捐助方中，只有两个 目前准备进行此类重新分配。 筹资对话，连同改革进程，促进一个重要的非国家行为者考虑在规划筹资中减少指定用途。 非国 家行为者的供资一向是通过指定用途方式提供给世卫组织。在11月份会议上，世卫组织的最大非国家 捐助方宣布，它将为2012-13 年期间的改革相关活动提供 1500 万美元的非指定用途资金，并有可能在 2014-15年增加到2000万美元。该同一非国家捐助方还探讨了如何从以项目为基础的资助转向以规划为 基础的资助。 汲取的经验教训 为支持筹资对话进程，需要顺利完成世卫组织改革。调查表明，需要提高组织效率，而成果的交 付情况正在妨碍说服捐助方增加其供资额和供资的可预测性。90%的调查答复者认为，世卫组织需要 显示组织效率，以吸引更多资金。 世卫组织需要使筹资对话进程适应不同类别的捐助方。筹资对话不是一次认捐会议，然而，在主 要对话会议上，一些捐助方不妨作出公开认捐声明。从利益攸关者参与的角度来看，世卫组织应当意 识到这一需要，并为此类捐助方提供适当时机。 需要显示成果，以为世卫组织吸引更灵活的供资。世卫组织有意提高其声誉，进而增加捐助方的 信任。在所有调查答复者中，有 93% 认为，显示成果是世卫组织需要改进的一个关键因素，如此一 来，捐助方才会提高其供资的灵活性。
透明度 筹资对话原则4：会员国和其它供资者承诺公布其资金分配，以针对预算类别、规划和主要机构达成对 可用收入的共同理解。
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背景 改革伊始，会员国和非国家行为者即敦促世卫组织保证在其资金缺口和管理部门如何分配资源方 面的透明度。筹资对话进程预示着沟通和报告方式将发生全面变化，更加公开、便利和可问责。 筹资对话的积极影响 筹资对话进程促成了答复者对筹资的公开和透明度的正面预期。 会员国和非国家行为者高度赞赏 所有捐助方在对话中走向透明进程。87%的调查答复者认为，筹资对话进程提高了世卫组织在筹资上的 透明度，70%更加相信由于筹资对话，将能显示其问责制。在9个捐助方中，有7个在访谈中表示，它们 欢迎这种透明度，希望在今后更加透明。 网络门户是加强筹资对话进程的理想工具。大多数调查答复者欢迎网络门户作为一种新工具，展 示了所捐助资金的类型和水平。总计90%的调查答复者（见下文图6）确认，网络门户提供了世卫组织 筹资在筹资对话之前不曾存在的透明度。同时，55%的调查答复者认为，网络门户使它们对世卫组织管 理其资金的方式更有信心。在访谈中，9个捐助方中有6个回复说，网络门户是成功的。不过，认为网 络门户将影响其供资决定的调查答复者不足50%。
0%
25%
50%
75%
100%
网络门户中的信息正帮助形成/将帮助形成本组织的供资决定
网络门户提供了程度适当的筹资细节
网络门户提供了围绕世卫组织筹资在筹资对话之前 不曾存在的更大透明度
规划预算网络门户是筹资对话进程的一个亮点 坚决不同意 不同意 无所谓同意或不同意 同意 坚决同意
图6：调查答复者对网络门户的看法 在筹资预测上的高度透明。筹资对话项目小组记录了按捐助方和类别列示的总计18项预测14，其 中包括5个非国家行为者。预测资金包括等待议会或理事会批准的明确预测；已批准但处于签署协议 最后阶段的捐助；已签署但世卫组织尚未记录的协议。在第二次筹资对话会议之前总计登录的资金预 测达9.35亿美元15。这是在新的规划预算开始前第一次有此类信息公布。 14
在筹资对话中作出了预测的18个捐助方包括：比尔和梅林达·盖茨基金会、挪威、国际扶轮社、全球疫苗免疫联盟、瑞典、 英国、荷兰、联合国艾滋病规划署、比利时、卢森堡、德国、大韩民国、欧洲委员会、丹麦、芬兰、中华人民共和国、法 国、日本基金会。 15 世卫组织，工作文件，基金预测，按捐助方和类别列示，美元，截至2013年11月22日。在筹资对话期间作出的预测总额为 935 981 714美元。 评估世卫组织的筹资对话——最后报告 PwC
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筹资对话原则
筹资对话鼓励世卫组织捐助方以一个声音说话。 大多数调查答复者（55%）确认，筹资对话有助 于它们在内部协调对世卫组织的供资。访谈还再次肯定了捐助方正在就其各部和援助机构与世卫组织 所有三层面上不同部门和办事处之间赠款协议的数目和类型着手进行内部讨论。 汲取的经验教训 核心自愿捐款账户捐助方的进一步承诺，取决于对核心自愿捐款账户资金的战略用途的信心。 一 些核心自愿捐款账户捐助方关注的是，它们的供资被用于“弥补行政和管理费用资金缺口”16。除非核 心自愿捐款账户捐助方认为它们的捐助是以最具战略性的方式加以使用，否则，世卫组织将很难吸引 更多的核心自愿捐款账户资金。 迄今为止，准确和透明的信息是唯一最重要的因素，可使捐助方相信世卫组织严肃对待其改革。 筹资对话调查显示，98%的答复者希望筹资对话进程应注重以透明的方式向捐助方通报世卫组织的预算 和筹资缺口。91%希望看到世卫组织透明的筹资改进措施。98%希望看到在世卫组织筹资与规划预算保 持一致方面的改进。 网络门户中不充分、不准确和不及时的信息要比完全没有信息更具破坏力。 我们访谈的一些捐助 方发表意见说，它们赞赏网络门户载入更为详尽和最新的数据。此外，一位答复者谈到网络门户上不 准确的信息如何使其组织陷入尴尬局面。 需要进一步开发网络门户的功能。 我们访谈的9个捐助方，有6个肯定了网络门户的成功，然而， 它们表示需要拿出关于资金缺口的更多细节。总计42%的调查答复者还认为，在网络门户上，财务明细 还未达到适当程度。它们还要求网络门户成为一个资源管理工具，捐助方可用以查看从筹措到支付到 结果的资金流动情况，包括成功案例特写。
扩大捐助方基础 筹资对话原则5：会员国和其它供资者承诺减少世卫组织对少数主要捐助方的依赖，扩大其捐助方基础。
背景 世卫组织前20名捐助方贡献了本组织自愿捐款的 80%。这使世卫组织很容易受到捐助方优先考虑 的变化，以及政治和经济事态发展的影响。一些吸引主要捐助方的规划资金充裕，其它规划则资金不 足。同时，世卫组织内调动资源的方式造成了整个组织筹资工作的碎片化和不一致。 调查显示，捐助方关注的是，世卫组织的资源调动呈碎片化，缺乏战略方向和协调。我们访谈的9 个捐助方，有7个告知，它们期望世卫组织改进其资源调动方针，制定资源调动战略。捐助方希望与它 们接触时保持协调一致。 我们的调查清楚表明，世卫组织要想从捐助方那里吸引更多资金，需要展示明确的成果并实现组 织效益（见下文图7）。 16
世卫组织，工作文件，2013年筹资对话会记录说明，2013年11月25-26日。
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明确任务
显示组织效率
显示成果
项目/规划与捐助方国家政策/ 组织优先考虑保持一致 坚决不同意 不同意 无所谓同意或不同意 同意 坚决同意
图7：答复者对世卫组织需要做哪些事情来吸引更多资金的看法 筹资对话的积极影响 会员国同意它们应共同扩大捐助方基础。11月份的筹资对话会表明，与会者对依赖数目有限的自 愿捐款捐助方的风险表示关注。它们还感到，需要扩大捐助方基础，以使比例更高的会员国承担起供 资责任。调查确认，81%的答复者认为，会员国应被视为世卫组织筹资的主要来源。答复者按下列顺 序依次排列作为世卫组织主要捐助方的其它组织：赠款基金会、慈善组织、私人部门、非政府组织、 高净值富人，最后是大众。 绝大多数当前筹资对话的参加者赞成邀请预期的非国家捐助方参加筹资对话会议。 目前应邀参加 筹资对话会的非国家捐助方均为提供了100万美元以上的捐助方，但没有邀请预期的非国家捐助方参加 筹资对话会议。调查表明，70%的答复者赞成今后的筹资对话会应对潜在的非国家捐助方开放。扩大 参与的理由在于，如此可以更好地了解非国家行为者的兴趣所在，并展示世卫组织的工作。 汲取的经验教训 中等收入国家有可能成为世卫组织的主要捐助方。虽然这一组中的国家互有差异，但它们存在供 资共性。它们在提供自愿捐款时，面临行政、组织或政治性挑战，例如，缺少新近设立的开发机构。 这些挑战妨碍了它们向世卫组织有效提供自愿捐款的能力。 世卫组织可更好地利用其区域和国家办事处，按照中央协调的资源调动战略调动资源。 世卫组织 应继续设法整合和考虑区域和国家办事处的经验和与捐助方的关系。对如何扩大捐助方基础，应有一 个协调一致的全组织看法。我们访谈的9个捐助方，有4个建议，世卫组织可更好地利用区域一级的投 入，筹备和进行筹资对话。
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建议
5. 建议 Recommendations 世卫组织初步开展了筹资对话进程。各捐助方认为这向解决所面临的一些紧迫资金挑战方向迈出 了坚实的一步。筹资对话进程强化了世卫组织对透明度和问责制的承诺，捐助方增强了对世卫组织的 信任。极为重要的是，它推动采取了一些重大的初步措施，有助于世卫组织更妥善地为规划预算筹集 资金。 会员国与非国家行为者开展的新颖对话、世卫组织推出的网络门户以及举行的双边会议，为筹资 对话进程初见成效作出了重大贡献。为确保筹资对话能够继续吸引世卫组织捐助方和潜在捐助方为此 投入更多时间，还需再接再厉，采取一系列改进措施。 特别重要的是，为确保筹资对话继续发挥效用，世卫组织需要确保： 商定统一的战略框架，更清晰地阐明世卫组织的使命、战略和职权。 在全组织利用现有的筹资成果，坚定实行统一的资源调动方针。 努力提高资源调动能力，例如，高级管理层应亲自参与筹资活动。 进一步确定每次筹资对话会和辅助活动的目的，并调整筹资对话会的方式和持续时间。 扩大对话的对象，例如促进潜在捐助方以及科学家发表意见和参与讨论各项重大卫生挑战以 及世卫组织应继续发挥的重大作用。 以下是我们为继续顺利开展筹资对话进程提出的建议和行动。我们还标明所建议的每项行动的优 先程度和费用估算。 1. 背景 目前筹资对话的内容主要针对的是世卫组织的资金缺口，而不是围绕更广泛的全球卫生环境确 定世卫组织的作用和任务。世卫组织需要积极主动地阐明其比较优势和各项促进性职能。世卫组织 若能根据全球公共卫生状况提出资源需求，将发出信号表明筹资对话的总目标是在全球卫生领域实 现成果和发挥重大作用，而不是仅为实现世卫组织本身的目标筹集资金。 行动 世卫组织在主要行动领域（如脊髓灰质炎药品资格预审规划、传 染病、非传染性疾病等领域）评估全球需求，并向捐助方说明世卫组 织计划如何满足这些需求。 优先程度 高 费用 低 建议：根据全球卫生重点调整和提出世卫组织的资源需求。
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建议
2. 背景
建议：扩大筹资对话的时间跨度，从短期（两年）改为中期（六年）。
世卫组织开展的战略性活动，例如全球卫生政策、疫情监测和控制、紧急环境中的健康问题以 及预防事故和暴力等工作，大多需要制定多年期计划。筹资对话需要考虑超越下一期规划预算的范 围，采用较长的时间跨度，以确保为中期提供更可靠的资金。 行动 利用全球需求评估结果，编制供讨论的中期资金需求估算。 3. 背景 如果改变世卫组织零散的资源调动方式，即可更有效地发挥筹资对话进程的效用。在筹资对话 进程中需认真协调与每个捐助方的交流，同时还应发挥那些参与筹资对话的技术人员和区域工作人 员的专长和热情。 行动 世卫组织评估目前开展的一切资源调动活动，并制定一项世卫组 织统一的资源调动战略。 4. 背景 展现成果对提高资金灵活性至关重要。世卫组织需要为改善其形象和成果展示方式进行投资。 如果能够更生动地展示世卫组织在国家和区域产生的积极影响，筹资对话可以发挥更强大的作用。 行动 世卫组织为开展战略性宣传和沟通工作进行投资，并且向擅长宣 传工作的联合国系统其它组织学习。 5. 背景 如果不解决用核心自愿捐款弥补规划预算中资金缺口这一忧虑，将仍难吸引核心自愿捐款。世 卫组织已采取措施编制基于结果的预算，但需要更透明地公布资源配置情况。 行动 确定按需配置资源程序，并透明地公布核心自愿捐款的使用情 况。 优先程度 高 费用 低 建议：透明地公布核心自愿捐款的战略性配置情况。 优先程度 高 费用 高 建议：为改善组织形象和提高知名度进行必要投资。 优先程度 高 费用 中 建议：根据世卫组织的资源调动战略开展筹资对话。 优先程度 中 费用 低
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建议
6. 背景
建议：评估网络门户并采取改进行动，以便尽量发挥其积极作用。
世卫组织作为一项与各攸关方沟通的工具推出了这一网络门户。世卫组织需要评估其作用、功 能和有关风险，确保该门户在信息的详细程度和协助捐助方理解其投资将带来的成果之间保持适当 平衡。 行动 世卫组织对网络门户进行评估，以便促进中期和长期战略性使用 这一门户。 7. 背景 世卫组织已与政府高级官员建立了良好关系，但应利用这些关系开展筹资对话进程。另外，需 要针对主要捐助方和潜在捐助方的具体情况，安排定期访问有关国家，与政府高级官员充分交流， 并深入了解国家的卫生议程。 行动 秘书处在总部任命一位资源调动工作负责人并需要为其配备一个 专门的资源调动小组。 8. 背景 进行中期审查有助于保持筹资对话带来的良好势头并评估两年周期的第一年之后规划预算的实 际筹资情况。这还有助于在仍存在资金缺口的情况下确定为规划预算提供充分资金所需采取的行 动。需在为期一天的中期筹资对话会上讨论审查结果。对话会可由世卫组织的一个主要筹资方主 持。中期对话会的另一项目标是商定世卫组织需要满足的关键需求，以便世卫组织理事机构在确定 和批准下一期规划预算时考虑捐助方的意见。 行动 世卫组织每两年举行一次中期审查，安排在规划预算周期过半后 于11月举行两年一次的中期对话会。 优先程度 高 费用 中 建议：在双年度中间对筹资对话进行中期审查。 优先程度 高 费用 中 建议：为增强工作人员的能力进行投资，使工作人员能够执行资源调动战略和充分利用筹资对 话的潜力。 优先程度 高 费用 低
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9. 背景
建议：增强筹资对话的包容性、互动性和针对性。
开展筹资对话的一个主要目的是，推动在可靠的科学证据基础上讨论如何有效使用资源。需要 在不那么正式的环境中开展这一对话，另外，需要扩大对话参与方，例如吸引非传统捐助方、区域 技术人员和科学家。应主要围绕如何实现成果进行讨论。为了更有针对性，需在编列规划预算之后 于6月举行为期两天的筹资对话会，于11月举行为期一天的双年度之前筹资对话会，以便安排围绕各 项结果进行广泛讨论，并透明地通报资金预测以及仍然存在的资金缺口。请参见下图所列今后初步 时间安排。 行动 世卫组织设计并采用更为互动的方式，认真确定来自会员国、世 卫组织各区域及学术界的主旨发言人，并按其需要确定对话的持续时 间。 下图显示世卫组织筹资对话会的暂定时间安排。 为避免严重重叠，我们还在图中列明GAVI（全球疫苗免疫联盟）和全球基金的会议时间。一项基 本假设是将继续沿用现有的周期。全球疫苗免疫联盟的第一个五年期充资周期是 2011至2015年。全球 基金的充资周期为三年，现已进入第四个周期（2014-2016年）。 优先程度 高 费用 中
结论 筹资对话进程是世卫组织的一大创举，获得了会员国和非国家行为者的好评。多数参与者认为主 要亮点是分享了信息，并提高了世卫组织资金配置的透明度。另外，网络门户也增强了开放性和问责 制。
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许多人认为应在更广泛的世卫组织改革背景下开展筹资对话，以推动世卫组织成为更注重成果、 更透明和更负责的组织。 世卫组织需要确保能够再接再厉，实行改革措施，以便进一步加强这一进程。
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