公约秘书处的筹款活动和协同工作：公约秘书处的报告

世界卫生组织 烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议 印度德里，2016 年 11 月 7−12 日 临时议程项目 7.5 FCTC/COP/7/26 2016 年 7 月 26 日 66 公约秘书处的筹款活动和协同工作 66 公约秘书处的报告 背景 1. 在缔约方会议 (COP) 通过的工作计划和预算中，超过一半的活动费用（包括对缔约方的援 助和国家间协同工作）由预算外资金提供。公约秘书处已分配大量时间和精力用于为此类活动 筹集资金。迄今为止，缔约方会议没有对公约秘书处应如何组织筹款活动提供指导，也没有通 过对这项工作的明确指导。本文件及当前缔约方会议主席团审议此问题的目的是通过这样一项 政策。 2. 缔约方会议在 2014 年第六届会议（俄罗斯莫斯科）上选举的主席团，在其第二次和第三 次会议上（分别在 2015 年 10 月和 2016 年 4 月）讨论了为缔约方会议通过的工作计划中的活 动和缔约方之间的协同工作筹集预算外捐款的机会。这些讨论均基于公约秘书处编写的背景资 料。 3. 应该指出的是，自公约秘书处成立以来，缔约方数量从 113 个增加至 180 个，但同一时期 缔约方评定分摊款的金额并没有得到相应增加（从 8 010 000 美元增加至 8 800 000 美元）。而 且，在历届缔约方会议工作计划的活动费用预算中，预算外捐款占很大比例，这促使公约秘书 处加强筹款活动以寻求额外的预算外捐款，用于额外支持实施公约规定、缔约方会议准则的建 议和缔约方会议决定的国家工作。 4. 此外，缔约方请求援助的数量以及随后产生的资金需求显著增加。其中一些涉及到发达国 家缔约方或公约实施工作处于更高阶段的缔约方，在实施公约的过程中面临的新的挑战。在现 有挑战之外增加的新挑战包括：需要解决烟草业提出的反对国家规定的法律诉讼，提高实施条 约对实现非传染性疾病全球目标之作用的认识，将实施公约列入新的可持续发展目标的关联目 标，以及随后的筹集资金等等。 5. 因此，本报告旨在说明主席团的讨论，并提出筹集预算外资金的三种机制：将收入用于烟 草控制计划（质押）、建立烟草控制国际基金以及筹资对话。本文还包含公约秘书处的筹款政 策草案。 FCTC/COP/7/26 2 将收入用于烟草控制 6. 在公约第 26 条中，缔约方认识到财政资源对实现公约目标的重要性。第 26.2 条呼吁各缔 约方“根据其国家计划、优先事项和规划为其旨在实现本公约目标的国家活动提供财政支 持”。此外，2014 年缔约方会议通过了有关减少烟草需求之价格和税收措施的世卫组织烟草 控制框架公约第 6 条实施准则，允许缔约方将收入用于烟草控制计划。该准则对烟草税收产生 的收入提出此项建议。 7. 2010 年至 2014 年，40 个缔约方报告其已经或计划将烟草税专门用于烟草控制和/或其管辖 范围内的其他用途1。缔约方拨出此类收入不仅用于烟草控制计划，还用于支持更广泛的卫生 和发展议程，例如医疗、教育、体育活动、社会保障或参与烟草生产者的福利。缔约方实施报 告中提供了此类计划的例子。 8. 公约秘书处在缔约方会议第六届会议上与将烟草税收收入用于专项用途的缔约方进行了讨 论；随后对这些缔约方的经验进行了更深入分析。此过程的结果发表在公约实施数据库中。2 一些缔约方也指出，虽然国家法规规定了此类机制，但这些资金不一定会用于其应该支持的活 动。 9. 除了将收入用于国家管辖范围内的烟草控制，缔约方也可以考虑，秉承公约第 22 条的要 求，通过为实施缔约方会议通过的工作计划提供预算外资金，将烟草税收收入用于国际、双边 或多边烟草控制计划，例如，南南合作和三角合作。这样他们可以在适当情况下与发展中国家 缔约方和经济转轨缔约方交流并向其提供资源，以加强其履行公约规定义务的能力。 烟草控制国际基金 10. 烟草控制国际基金可以作为为公约的全球实施筹集资金的一个方案。这个概念3需要参与 的缔约方在自愿的基础上决定对其现有的国家烟草制品税增加“小额征税”，并根据团结一致 的原则将此项税收用于国际烟草控制活动。或者，对任何其他产品的税收实施“小额征税”。例 如，国际药品采购机制在过去五年已通过“机票税”筹集了超过一半的资金。九个国家已经实 施了机票税。例如，2011-2013 年法国承诺通过征税每年向国际药品采购机制拨款共计 1.1 亿 欧元。这些资金可用于公约秘书处、发展中国家缔约方和资源稀缺的经济转轨缔约方的预算外 活动。 筹资对话 11. 筹资对话机制得到主席团的大力支持，一些机构（如世卫组织）已使用这种机制获得成员 国为组织活动提供资金的承诺。可以对这种机制加以修改以适合公约的要求。为确保通过的工 作计划和预算中缔约方会议核准的预算需求与资助其实施的可用资金之间达到更好的匹配，缔 约方可能在通过工作计划后不久承诺捐款，特别是针对由预算外资金资助的活动。 12. 例如，通过工作计划和预算两到三个月后，有兴趣的缔约方常驻代表团可能在日内瓦会面 进行筹资对话，他们可以确认承诺或至少分享一些关于其两年度预算外资助的指示性信息（例 1 2015 年 7 月，公约秘书处对于在 2010 年至 2014 年提交的任何报告中报告将烟草税用于专项用途的缔约方进行了 调查。 2 http://bit.ly/2a40LXL 3 http://www.who.int/nmh/events/un_ncd_summit2011/ncds_stc.pdf FCTC/COP/7/26 3 如可用财政资源的大约数值，或借调人员提供的人力资源）。工作计划通过后这两到三个月的 延迟将允许缔约方内部以及缔约方常驻代表团与其资方进行协商。这些工作有助于确保公约秘 书处更充分、更可预测地规划依赖预算外捐款的工作；这还可能扩大捐助基础、提高缔约方的 参与度并鼓励更快地实施缔约方会议的决定。 公约秘书处的筹款政策草案 13. 附件中提供筹款政策草案。应该指出，当审议公约秘书处的筹款政策时，公约秘书处收到 的所有预算外资金必须根据主管机构的财政政策和规定来使用，而且受计划支持费用 (PSC) 的 影响。 14. 缔约方会议主席团审议了这一事项，考虑了公约秘书处提交给他们的文件。主席团欢迎拟 议的公约秘书处筹款政策中概述的独立、透明和诚信道德原则以保护公约秘书处的声誉和信 誉，文件已转交供缔约方会议审议。 缔约方会议的行动 15. 请缔约方会议注意公约秘书处制定的筹款政策草案并在以下方面提供进一步的指导：  公约秘书处是否应旨在鼓励已经将烟草税收产生之资源用于烟草控制或自己国家管辖 范围内更广泛之健康计划的缔约方，并促进根据公约第 26 条将这些资源的一部分用 于国际烟草控制工作；  是否应进一步考虑第 8 段所述的关于烟草控制国际基金的建议。  是否应将筹资对话用作筹款机制，以确保预算外资金的征收； FCTC/COP/7/26 4 附件 公约秘书处制定的筹款政策草案 目的 1. 本政策的主要目的是通过筹集必要资金并保护公约的声誉和信誉，来协助世卫组织烟草控 制框架公约公约秘书处，确保充分及时地实施缔约方会议通过的工作计划。 适用范围 2. 本政策全面适用于公约秘书处的所有工作人员（不论其任命是什么类型或任命期限为多长 时间），以下简称“工作人员”。 3. 本政策适用于专用于实施缔约方会议通过之工作计划的捐赠（特别是依赖预算外捐款的工 作），以及未指定具体活动、公约秘书处可用于履行一般职能的捐赠（例如通信、宣传、促进 非缔约方批准公约、在实施缔约方会议特定决定的过程中出现需求的技术工作等）。 4. 可以筹集的捐款类型如下：  灵活捐款：未指定专用于缔约方会议通过之工作计划的特定活动的资金。  指定捐款：用于工作计划的特定工作领域或组成部分/活动的捐赠资金 5. 虽然潜在的捐助者名单可能包括以下几组，但下面确定的接受捐款一般原则应适用：  缔约方及其政府实体和双边机构；  联合国组织；  联合国系统之外的政府间组织；  非政府组织，包括但不限于被认定为缔约方会议观察员的组织；  慈善基金会；  私营部门实体，包括不与其商业赞助商按公平原则交易之商业企业和基金会的协会；  个人 一般原则 6. 为了确保透明度，不得在任何情况下接受匿名捐赠。 7. 公约秘书处保留自行决定拒绝捐款的权利而无需提供解释。 8. 接受捐款不构成公约秘书处对捐助实体或其活动、产品或服务的认可。 9. 接受捐款不会使捐助者获得任何建议、影响、参与或指导秘书处各项活动的管理或实施的 权利。 FCTC/COP/7/26 5 10. 第 5 条（上面）所列捐助者的资助受主管机构财务细则和条例的管理。 解决烟草业干扰 11. 烟草业干扰仍然是实施公约的最大障碍之一。 12. 公约秘书处必须本着公约第 5.3 条及其实施准则的精神行事。 13. 公约秘书处不得接受烟草业或促进烟草业利益的任何实体或个人的资金。 解决可能的利益冲突 14. 公约秘书处的工作人员应始终考虑提出的捐款是否可能涉及真实的或察觉到的可能包含工 作人员的信誉和声誉以及秘书处和/或公约工作的利益冲突。 15. 秘书处应确保每个非国家行为者提供关于自己及其活动的所有相关信息，包括每年的收入 和资金来源，特别是其与烟草业的关系（直接和间接）。此后，秘书处将采取措施进行必要的 尽职调查，查找并确认非国家行为者的相关信息，清楚地了解其兴趣和目标及其预期的回报， 然后才可能接受捐赠。 确认捐款、捐赠和其他支持 16. 如果捐助者对捐款确认、捐款用于的产出、成果和活动没有具体要求，可以按如下形式 确认： 17. “世界卫生组织烟草控制框架公约秘书处非常感谢[捐助者的名称]对[成果或活动的说明] 的财政捐款。” 18. 如果捐助者对确认捐款有具体要求，秘书处应满足这些要求，只要要求符合其内部政策。 如果不是这种情况，秘书处应联系捐助者，并达成双方都同意的捐款确认措辞。 19. 为了确保透明度，公约秘书处收到的所有捐款都列于主管机构的财务报告和经审计的财务 报表中以及秘书处的网站上。 宣传捐助者向公约秘书处提供的捐款 20. 捐助者不得将公约秘书处的工作成果用于商业目的或利用其提供捐款的事实寻求自我宣 传。在任何情况下，公约秘书处的出版物中都不得放置商业广告。但是，捐助者可在其公司年 度报告或类似文件或者国家法律或其业务所在辖区要求的文件中提及捐款。 21. 公约的名称、徽章以及公约秘书处的印章不得用于商业、宣传、营销和广告目的，或与这 些目的相结合。以任何方式使用名称、徽章或印章均需要公约秘书处首长明确的书面授权。 特别条款 22. 缔约方为相关工作计划和预算中缔约方会议通过之活动提供的预算外捐款具有最小的利益 冲突和声誉风险。 FCTC/COP/7/26 6 联合国组织和联合国系统外的政府间组织 23. 公约秘书处将鼓励政府间组织（包括世卫组织）支持缔约方满足通过公约秘书处领导的联 合需求评估确定的需求，以及缔约方可能要求的其他特别技术援助。为了促进和便利向缔约方 提供援助并协调联合工作，公约秘书处可能联合组织、联合赞助或参与主要由政府间组织安排 的相关活动或会议。 24. 应考虑将政府间组织（联合国和非联合国组织）的预算外捐款用于相关工作计划和预算中 缔约方会议通过的活动。 非政府组织和慈善基金会 25. 公约秘书处将鼓励非政府组织和慈善基金会支持缔约方满足通过公约秘书处领导的联合需 求评估确定的需求，以及缔约方可能要求的其他特别技术援助。为了促进和便利向缔约方提供 援助并协调联合工作，公约秘书处可能联合组织、联合赞助或参与主要由非政府组织和慈善基 金会安排的相关活动或会议。 26. 公约秘书处可以接受非政府组织和慈善基金会提供的资金，只要公约秘书处的诚信、独立 和声誉得到保护，并且活动符合缔约方会议通过的工作计划、预算和确定的优先事项。 私营部门实体，包括不与其商业赞助商按公平原则交易之商业企业和基金会的协会 27. 可以接受其业务与公约实施或公约秘书处无关的私营部门实体的财政捐款，只要其不从事 任何与公约秘书处职责和工作不相容的活动，并且不与任何与公约秘书处职责和工作不相容的 实体有密切联系。 28. 接受捐款不会给予捐助者任何特权或利益。 29. 在任何情况下都不应寻求或接受与其捐助的项目结果或不实施公约规定有直接商业利益的 私营部门实体的资金。 30. 接受与其捐助的项目结果或不实施公约规定有直接利益的私营部门实体的资金，应小心谨 慎。如果出现这种情况，公约秘书处应寻求适当的法律建议，并根据此类建议作出决定。 31. 不得接受私营部门实体针对旨在制定公约条款实施准则之活动的筹资。 32. 针对公约秘书处召开的会议，不得接受私营部门实体指定用于支持特定被邀请者参加会议 的捐款（包括被邀请者的差旅和食宿费用），无论此类捐款将直接提供给与会者还是通过公约 秘书处提供。 33. 可以接受用于支持会议总体费用的捐款，但公约秘书处的接待费用及类似职能的相关费用 不应由私营部门实体支付。 34. 如果私营部门实体也支持其他与会者的差旅和辅助费用，并且已经充分评估和管理利益冲 突风险，可以按照公约秘书处的差旅政策接受差旅费用资助。 35. 不得接受私营部门实体提供的用于参加第三方举行之会议的差旅费用资助。 36. 为确保遵守上述规定，应始终与主管机构的法律顾问协商起草请私营部门实体提供资金或 接受其捐款的信函。 FCTC/COP/7/26 7 操作准则 37. 这些政策与公约第 5.3 条的实施准则以及答复烟草业请求与工作人员会面的主管机构准则 一致。 合规 38. 主席团负责监督这项筹款政策的实施情况，并提出修订意见。 39. 主席团还负责监督公约秘书处是否遵照本政策行事。不遵守本政策可以包括如下情况：将 公约秘书处的筹资用于商业、宣传、营销和广告目的；企图施加不当影响；以及滥用公约的名 称和徽章。 40. 对于非国家行为者，不遵守本政策可能导致收到提醒、警告、勒令停止通知函、拒绝筹资 续约及终止筹资。 41. 如果公约秘书处收到任何捐助后发现其不符合本政策，应将其退还给捐助者。 = = =