CONFERENCIA DE LAS PARTES EN EL CONVENIO MARCO DE LA OMS PARA EL CONTROL DEL TABACO Segunda reunión Punto 5.5 del orden del día provisional
A/FCTC/COP/2/11 9 de mayo de 2007
Asuntos señalados en decisiones adoptadas por la Conferencia de las Partes que requieren la adopción de medidas en el intervalo entre sus reuniones primera y segunda Establecimiento de un grupo de estudio sobre cultivos alternativos (decisión FCTC/COP1(17))
ANTECEDENTES 1. En la primera reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, celebrada en Ginebra del 6 al 17 de febrero de 2006, se decidió establecer un grupo de estudio especial abierto a las Partes en el Convenio Marco de la OMS interesadas (decisión FCTC/COP1(17)). La labor del grupo de estudio consistiría en resumir la adopción de alternativas económicamente viables para los cultivadores de tabaco y recomendar a la Conferencia de las Partes mecanismos de evaluación del impacto de las prácticas de las empresas tabacaleras, informar acerca de las iniciativas que se adoptaran en el nivel nacional, de conformidad con el artículo 17 del Convenio, y recomendar iniciativas de diversificación costoeficaces.
OBJETIVO 2. Con el fin de iniciar la labor de ese grupo de estudio, asistieron a la primera reunión representantes de las Partes en el Convenio Marco de la OMS interesadas que cultivan tabaco. 3. El objetivo de la reunión era resumir la adopción de alternativas económicamente viables hoy existentes para los cultivadores de tabaco; ese informe, que contiene los resultados de la reunión, se presentará a la segunda reunión de la Conferencia de las Partes. 4. Se invitó a los participantes a que examinaran los resultados de las pruebas científicas disponibles y los trabajos que exploran los posibles medios de subsistencia alternativos para los agricultores que cultivan tabaco. Uno de los resultados previstos de esa reunión era definir el camino a seguir para iniciar nuevas investigaciones, habida cuenta de la falta de estudios en esa esfera.
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REUNIÓN Participantes 5. Alrededor de 70 personas participaron en la reunión. Asistieron representantes de Partes de todas las regiones de la OMS, con inclusión de Armenia, Bangladesh, el Brasil, el Canadá, China, la Comisión Europea, Kenya, Kirguistán, el Pakistán, el Paraguay, el Perú, la República Árabe Siria y la República Democrática Popular Lao. También estuvieron presentes en la reunión el Presidente de la Conferencia de las Partes, Embajador Juan Martabit, y la secretaría interina del Convenio Marco de la OMS. Participaron asimismo la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Banco Mundial, el programa de Investigación para el Control Internacional del Tabaco del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo y dos organizaciones no gubernamentales que mantienen relaciones oficiales con la Conferencia de las Partes, así como Framework Convention Alliance y Corporate Accountability International. Estuvieron igualmente presentes observadores de la Argentina, país signatario del Convenio.
Ceremonia de apertura 6. Inauguraron la ceremonia el Ministro de Salud, Sr. Agenor Alvarez, y el Ministro de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento, Sr. Luis Carlos Guedes Pinto. A continuación formularon observaciones el Sr. Adoniram Sanchez, representante del Ministerio de Desarrollo Rural, y la Embajadora Mariângela Rebuá, representante del Ministerio de Relaciones Exteriores. 7. También pronunciaron discursos el Presidente de la Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, Embajador Juan Martabit; el representante de la OMS en el Brasil, Dr. Diego Victoria; y el Coordinador de la Oficina del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, iniciativa OMS Liberarse del Tabaco, Dr. Douglas Bettcher. 8. La ceremonia estuvo abierta a la participación de la prensa y diferentes oradores concedieron entrevistas una vez clausurada la ceremonia.
PANORAMA GENERAL DE LAS INVESTIGACIONES Y PRUEBAS CIENTÍFICAS DISPONIBLES Contexto del grupo de estudio Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco - Enlace con la reunión del grupo de estudio sobre cultivos alternativos (Douglas Bettcher) 9. El Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, uno de los tratados más ampliamente adoptados en la historia de las Naciones Unidas, tiene 168 signatarios y 143 Estados (además de la Comunidad Europea) que son Partes en el Convenio. Esas 144 Partes representan aproximadamente el 80% de la población mundial. Ochenta y siete de los países que son Partes en el Convenio producen hojas de tabaco1 Cálculos compilados sobre la base de los datos de la Organización para la Agricultura y la Alimentación correspondientes a 2005. ProdSTAT: cultivos (FAOSTAT) [base de datos en línea]. Roma, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 23 de marzo de 2007. 1
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y, en 2005, su producción representó el 83% de la producción mundial de hojas de tabaco. El grupo de estudio especial sobre cultivos alternativos se estableció en virtud de una decisión que la Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS adoptó en su primera reunión, celebrada del 6 al 17 de febrero de 2006 en Ginebra (decisión FCTC/COP1(17)). El objetivo de la primera reunión del grupo de estudio es resumir la adopción de alternativas económicamente viables hoy existentes para los cultivadores de tabaco. Un informe sobre los resultados de esa reunión se presentará a la Conferencia de las Partes en su segunda reunión, que se celebrará en Bangkok en 2007. En la decisión FCTC/COP1(17) se pone de relieve la importancia de la colaboración interinstitucional para la labor del grupo de estudio, al que se encomienda que colabore estrechamente con los organismos intergubernamentales e internacionales competentes y que coopere en sus trabajos con el Grupo de Trabajo Especial Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Lucha Antitabáquica. Se llevaron a cabo dos proyectos importantes bajo los auspicios de dicho Grupo de Trabajo. En uno de ellos la OMS y el Banco Mundial hicieron proyecciones sobre el consumo de tabaco hasta 2025, e indicaron que se prevé un aumento de ese consumo en los próximos 15 años debido al crecimiento demográfico mundial. El otro proyecto, emprendido por la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, examinaba las tendencias futuras del consumo, la producción y el comercio de tabaco hasta el año 2010. Las principales conclusiones de ambos proyectos indican que la producción de tabaco se seguirá desplazando de los países desarrollados a los países en desarrollo, y que se prevé que la demanda de productos de tabaco siga aumentando a nivel mundial. Introducción del Dr. Luiz Antônio Santini, Director General del Instituto Nacional del Cáncer del Brasil 10. El Dr. Santini señaló la importancia de la reunión internacional del grupo de estudio sobre cultivos alternativos celebrada en el Brasil. En su país, el segundo productor mundial de hojas de tabaco, 200 000 pequeños agricultores y sus familias dependen exclusivamente de ese cultivo como fuente de ingresos. Se hizo hincapié en la función que desempeña el Instituto Nacional del Cáncer del Brasil como órgano del Ministerio de Salud que coordina el Programa Nacional de Control del Tabaco; ese programa se desarrolló en asociación con las oficinas de salud de los estados y municipios brasileños. El Instituto desempeña también las funciones de secretaría ejecutiva de la Comisión nacional para la aplicación del CMCT y sus protocolos, un foro gubernamental en el que participan 13 ministerios que colaboran en el establecimiento de un programa estatal de aplicación del Convenio Marco de la OMS. El Dr. Santini expresó las grandes expectativas del Brasil con respecto a los resultados de la reunión, que considera una oportunidad para fortalecer una importante iniciativa sobre diversificación de cultivos y alternativas al cultivo de tabaco, recientemente lanzada por el Ministerio de Desarrollo Rural. Por último, el orador sugirió que el grupo de estudio recomendara a la Conferencia de las Partes la inclusión de este tema en su programa de prioridades. Resumen de los resultados de las deliberaciones - Audiencia pública sobre diversificación agrícola y cultivos alternativos al tabaco (Vera da Costa e Silva) 11. Se programó una audiencia pública para el día anterior a la reunión con el fin de asegurar que todas las opiniones estuvieran representadas en el evento. Se escucharon las intervenciones de organizaciones e instituciones de los sectores público y privado, organizaciones no gubernamentales, cultivadores de tabaco y asociaciones de trabajadores, así como de la industria tabacalera. Se recibieron veinte comunicaciones del sector de la salud pública, 11 de cultivadores, tres del Gobierno y cinco de la industria tabacalera. Entre las opiniones expresadas, los cultivadores de tabaco propusieron apoyar la diversificación de los cultivos y mantener al mismo tiempo cierta producción tabacalera, e indicaron que los programas de diversificación de cultivos deben incorporar los conocimientos de las comunidades locales. Numerosos cultivadores de tabaco formularon una advertencia contra un cambio demasiado repentino a los cultivos alternativos, que conllevaría un aumento del desempleo y de la pobreza. Varias organizaciones no gubernamentales y grupos de cultivadores de tabaco expresaron su preocupación relativa al monocultivo de tabaco, y 3
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sostuvieron que esa práctica agrícola es financieramente inestable y poco racional desde el punto de vista ecológico. Defensores de la salud pública, organizaciones no gubernamentales y algunos cultivadores de tabaco señalaron a la atención de los presentes el ciclo de pobreza creado por contratos de servidumbre por deudas, así como los riesgos relacionados con la salud derivados del cultivo de tabaco. Los grupos de la industria tabacalera alegaron que esa industria realiza una labor considerable para proporcionar directrices sobre trabajo infantil, seguridad y gestión de los cultivos y plaguicidas. Algunas organizaciones no gubernamentales argumentaron en contra de la concesión de subvenciones a quienes dejen de cultivar tabaco o de compensaciones a los agricultores por las pérdidas sufridas debido a la reducción de esos cultivos. Los cultivadores de tabaco y otros interesados indicaron que las compensaciones por la interrupción voluntaria del cultivo tendría un efecto más positivo que las exigencias de limitación del mismo. En el transcurso de la reunión, los participantes señalaron que los gobiernos, los organismos de financiación y las organizaciones intergubernamentales deben ampliar y estimular las investigaciones sobre posibles alternativas viables al cultivo de tabaco. En las deliberaciones también se puso de relieve el hecho de que la labor del grupo de estudio tomará tiempo debido a que la cuestión del incremento, la diversificación y la sustitución de los cultivos no se resolverá con rapidez.
Cuestiones técnicas relacionadas con el cultivo de tabaco y las alternativas al mismo Riesgos asociados al cultivo de tabaco (Anne-Marie Perucic) 12. El cultivo de tabaco conlleva riesgos innegables para la salud y el medio ambiente, e impone desafíos socioeconómicos a los cultivadores. Entre los riesgos para la salud asociados al cultivo de tabaco se encuentran la enfermedad del tabaco verde y la exposición a plaguicidas peligrosos, al polvo de tabaco y a traumatismos. El cultivo de tabaco también puede provocar degradación del medio ambiente debido a la deforestación, contaminación en el abastecimiento de agua por causa de la utilización de plaguicidas, y degradación del suelo debida al uso intensivo de fertilizantes. Los cultivadores tienen pocas posibilidades de vender su producción al mejor precio, ya que la industria suele decidir el valor de las hojas que cultivan sin que medie una verificación independiente. También se sospecha que en las plantaciones de tabaco se recurre ampliamente al trabajo infantil, debido a la gran necesidad de mano de obra. Sin embargo, es muy importante que, al examinar alternativas al cultivo de tabaco, las instancias normativas tengan en cuenta que algunos problemas relacionados con ese cultivo no son exclusivos del tabaco. La enfermedad del tabaco verde es exclusiva del cultivo de tabaco, pero otros problemas no lo son. Por ejemplo, el uso intensivo de plaguicidas y fertilizantes es frecuente en los cultivos de pimentón y algodón, así como en los de frutas y hortalizas. La producción de soja y el pastoreo de ganado también aceleran la deforestación. Además, cuando existe una estructura de monopsonio, suele haber una distribución desigual de la energía entre los cultivadores y las industrias agropecuarias. En las investigaciones sobre alternativas al cultivo de tabaco debe contemplarse no solamente la relación entre los costos y la rentabilidad de otros cultivos, sino también su impacto en la salud de los trabajadores y el medio ambiente. La protección de la salud de los trabajadores debe fomentarse y facilitarse mediante la asistencia del gobierno y la observancia de los reglamentos por parte de la industria. Debe prestarse apoyo a los agricultores para que obtengan un rendimiento óptimo de su producción. Sustitución de los cultivos - Cultivos alternativos al cultivo de tabaco (John C Keyser) 13. La producción agrícola y la comercialización de productos agrícolas comienzan con la adopción de decisiones por los agricultores sobre la base de los costos y beneficios, la demanda de mano de obra, las condiciones climáticas, el acceso a los mercados, los requisitos de inversión, los conocimientos técnicos y la experiencia, así como los riesgos de producción y del mercado. Las instancias normativas se plantean además consideraciones macroeconómicas, entre ellas los ingresos nacionales (ingresos comerciales y re4
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caudación impositiva); el incremento de los ingresos rurales, la reducción de la pobreza y la seguridad alimentaria; la salud y el bienestar públicos; la sostenibilidad del medio ambiente; la promoción de las inversiones; la facilitación del comercio y las normas comerciales; y la competitividad internacional. Un examen de cuatro estudios monográficos por países en los cuales se analizan los costos y beneficios financieros del tabaco muestra que, en Indonesia, donde el tabaco se cultiva en plantaciones intensivas muy reducidas en tierras altas y bajas, junto con una amplia variedad de otros productos, el cultivo de tabaco requiere insumos de costo mediano y aporta beneficios mediocres. En Zimbabwe, el cultivo de tabaco representa el 10% de las exportaciones y el 30% del producto interior bruto. El cultivo comercial en gran escala requiere insumos de costo elevado y produce grandes beneficios comerciales; sin embargo, es muy sensible a los cambios de precio de la producción. El tabaco representa el 40% del producto interior bruto de Malawi, donde una de cada cinco personas trabaja en la industria tabacalera. El tamaño de las plantaciones es extremadamente reducido, por lo que los costos y beneficios tienen carácter minifundista. En el Brasil, el segundo productor más importante del mundo, el tabaco se cultiva en el marco de un sistema que permite obtener uno de los mayores rendimientos diarios entre los cultivos agrícolas. Varios cultivos compiten con el tabaco en cuanto a ingresos totales y rendimiento atractivo; sin embargo, la mayor parte de ellos resultan también costosos, tienen mercados más pequeños y requieren inversiones especiales. De los tres ejemplos de experiencias de diversificación que se presentaron en el caso del Brasil, cada uno de los modelos resultó satisfactorio si bien de alcance limitado debido a la calidad, los plazos, la coordinación y la entrega. Teniendo en cuenta que el cultivo de tabaco suele proporcionar importantes ingresos a los agricultores, puede ser y ha sido un motor para las actividades de diversificación.
Deliberaciones 14. Se preguntó por las posibilidades de uso alternativo del tabaco modificado genéticamente. Se indicó que las pruebas científicas disponibles hasta la fecha mostraban que el tabaco modificado genéticamente se había utilizado principalmente en beneficio de la industria, con el fin de aumentar el contenido de nicotina de las hojas de tabaco o aumentar la resistencia del cultivo a las enfermedades. Se necesitarían más investigaciones sobre los posibles usos de las hojas de tabaco modificadas genéticamente para fines distintos del consumo de cigarrillos y otros productos de tabaco. 15. Debe explorarse más a fondo la cuestión de los usos alternativos del tabaco, a fin de utilizar la nicotina en parches u otros productos farmacéuticos, así como en aceites, pinturas, jabones y en la industria química. No obstante, es importante tener en cuenta que el valor del nuevo producto final tal vez resulte inferior al valor de las hojas de tabaco destinadas al uso que se les da actualmente. 16. Un participante indicó que el papel de las subvenciones en el cultivo de tabaco y la diversificación debe analizarse más, ya que las subvenciones dan mayor atractivo a un cultivo para los agricultores. 17. Los participantes señalaron la necesidad de llevar a cabo más investigaciones sobre varias cuestiones relacionadas con el cultivo de tabaco y sus alternativas, por ejemplo el cálculo de la rentabilidad de los cultivos alternativos habida cuenta de los diferentes escenarios de rentabilidad futura del tabaco. También se formularon sugerencias sobre la integración de los costos medioambientales y sanitarios del cultivo de tabaco al calcular la relación entre los costos y la rentabilidad de dicho cultivo. También es importante comparar las horas, días o meses de trabajo por año que requieren la producción de tabaco y otros cultivos. Se deben perfeccionar los instrumentos analíticos a fin de que se tenga en cuenta el impacto social y medioambiental de las actividades económicas relacionadas con el cultivo de tabaco.
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Labor de las organizaciones intergubernamentales e internacionales relacionada con el cultivo de tabaco y sus alternativas Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación - Oferta, demanda y comercio de tabaco hasta 2010 (presentado por José Tubino en nombre de Brian Moir) 18. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación realizó dos estudios sobre el tabaco en 2003; uno de ellos comprende previsiones sobre producción, consumo y comercio hasta 2010, y el otro abarca estudios sobre países seleccionados utilizando modelos descriptivos y cuantitativos a fin de determinar el impacto de una contracción de la demanda de tabaco en las economías de los países en desarrollo productores de tabaco. En el estudio sobre proyecciones se presentaron dos escenarios, en uno de los cuales se preveía la continuación de las políticas existentes, y en el otro se preveían políticas encaminadas a desalentar el tabaquismo (entre ellas impuestos para aumentar los precios en un 30%, y una reducción del 40% de la ayuda a los productores en los países desarrollados y del 20% en los países en desarrollo). Según el estudio de la modelización, una reducción de la demanda mundial de tabaco conduciría a una pérdida de ingresos y sería necesario introducir ajustes en otros cultivos e industrias a fin de reducir al mínimo las pérdidas económicas. Si bien la producción de tabaco suele favorecerse en detrimento de otros cultivos - el tabaco es sumamente remunerativo, conlleva menos riesgos financieros y requiere conocimientos técnicos e inversiones específicas del producto - existen alternativas. En Malawi, el cultivo de tabaco se ha sustituido por diversos cultivos, textiles y turismo, mientras que en la India cultivos tales como los cacahuetes y el algodón han resultado satisfactorios. Los modelos elaborados sugieren que las consecuencias económicas de una reducción de la demanda podrían no ser catastróficas; habría un descenso del 10% de la demanda que, en el caso de Zimbabwe, equivaldría a un descenso del 1% en el producto interior bruto. El ajuste en favor de industrias o cultivos alternativos requiere la identificación y el desarrollo de mercados, formación destinada a transmitir conocimientos técnicos a los productores, y nuevas inversiones de capital. Investigación sobre el cultivo de tabaco: un problema de desarrollo; programa de Investigación para el Control Internacional del Tabaco del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (Wardie Leppan) 19. El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo es una corporación de la Corona del Canadá cuya finalidad es ayudar a investigadores de países en desarrollo a encontrar soluciones prácticas de largo plazo para problemas sociales, económicos y ambientales de esos países. Los temas de investigación prioritarios del programa de investigaciones para el control internacional del tabaco reflejan la especial atención que el Centro presta al tabaco como problema de desarrollo y la importancia de ese producto para las poblaciones vulnerables y marginadas. El programa apoya tres grandes proyectos a largo plazo sobre el tabaco, además de cinco estudios de menor envergadura. En Kenya, el potencial del bambú gigante para la sostenibilidad de los medios de subsistencia de los hogares se está evaluando en parcelas experimentales mientras que los agricultores reciben formación. Existen posibilidades para intercalar cultivos y se han formado cooperativas. En Bangladesh, mediante un enfoque de colaboración en las investigaciones, se están enseñando técnicas de análisis de datos y se están poniendo a prueba estrategias para diversificar la producción de alimentos (con inclusión de cultivos comerciales). El tercer proyecto, que todavía no se ha ultimado, se centrará inicialmente en promover la diversificación en lugar de la sustitución general de los cultivos, y se destinará a los pequeños cultivadores de tabaco de Malawi. La baja de los precios, la liberalización del mercado de insumos y la retirada de las subvenciones a los fertilizantes han hecho que el cultivo de tabaco ya no resulte rentable a muchos agricultores de ese país. El proyecto hará énfasis principalmente en las legumbres, con especial atención a la variabilidad climática espacial y temporal. Si bien las soluciones suelen ser específicas para cada lugar, existen enfoques y metodologías 6
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comunes de cara al desarrollo de alternativas. A tal fin, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo espera apoyar a una red de investigadores en ese campo para adquirir experiencia y promover las enseñanzas extraídas.
Deliberaciones 20. El representante de la Organización para la Agricultura y la Alimentación indica que, teniendo en cuenta los conocimientos especializados de ésta sobre el tema, sería posible fortalecer la labor interinstitucional con ella en lo relativo al cultivo de tabaco. Algunos participantes sugirieron que, para lograr que se adopten medidas en el marco de esas alianzas, las administraciones nacionales deben ponerse en contacto con organismos tales como la Organización para la Agricultura y la Alimentación con el fin de iniciar la cooperación técnica. A modo de ejemplo, se podría incluir el tabaco en los programas dirigidos a las familias de agricultores. Además, los principales productores de tabaco que son Partes en el Convenio Marco de la OMS podrían introducir esa labor de colaboración en los órganos rectores de organismos tales como la Organización para la Agricultura y la Alimentación a fin de ayudar a que se inicie una labor concreta de investigación y cooperación técnica; dicha labor no requeriría necesariamente presupuestos cuantiosos. La Conferencia de las Partes también podría formular una recomendación a los representantes de las Partes con objeto de alentar la colaboración interinstitucional, manteniendo contactos con los colegas que representan a sus respectivos gobiernos en los órganos rectores de otros organismos intergubernamentales.
Estudios monográficos Estudio monográfico de la Comisión Europea - El cultivo de tabaco en la Unión Europea: medidas de reconversión (Johan van Gruijthuijsen) 21. De los 27 Estados miembros de la Unión Europea, 14 son productores de tabaco. En el marco de la «antigua» política agrícola común ya existían medidas encaminadas a facilitar la reconversión de los cultivos de tabaco (Fondo comunitario del tabaco), antes de las reformas que se iniciaron el 1 de enero de 2006. El Fondo comunitario del tabaco se ocupaba de dos tipos de proyectos: programas de información y medidas para promover una reconversión de la producción u otras actividades económicas. Entre las medidas de reconversión, aplicadas por los Estados miembros, habían medidas individuales que suponían la participación en programas de recompra y una contribución financiera limitada al 75% de los costos totales, así como medidas de interés general llevadas a cabo por autoridades públicas u organismos públicos de investigación, financiadas al 100%. Entre los ejemplos de medidas de interés general figuran estudios, servicios de orientación y asesoramiento y experimentos. El 1 de enero de 2006 se inició la primera fase de un plan de reforma en el sector del tabaco. Actualmente, en el marco de la «nueva» política agrícola común, los programas de diversificación se han incorporado en el contexto de las medidas horizontales de desarrollo rural. Ahora es obligatoria la disociación parcial, que supone desvincular una parte de la producción de la ayuda a los ingresos, mientras que la disociación total, es decir, la ausencia de vínculo alguno entre la producción y la ayuda a los ingresos, es opcional. Además, en el marco de la reforma se prevé una mayor orientación a los mercados y la disociación total desde 2010 en adelante. Se prevé asimismo un papel más importante para los programas de desarrollo rural con el fin de facilitar la reconversión de la producción. Las medidas horizontales de desarrollo rural encaminadas a la reestructuración, que se iniciarán en 2010, representan un elemento importante y pueden considerarse como el marco en que se organizan los proyectos de diversificación.
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Estudio monográfico de Bangladesh - El cultivo de tabaco: ¿a quiénes beneficia? (Saifuddin Ahmed) 22. La mayoría de los agricultores de Bangladesh son cultivadores de tabaco no registrados que se han endeudado debido a la desaparición de los beneficios, teniendo en cuenta los elevados costos de mano de obra y oportunidad. El recurso a cultivos alternativos no es popular entre los agricultores debido a la dificultad de obtener semillas para cultivar hortalizas, encontrar un mercado para esos cultivos y obtener préstamos para cultivos distintos del tabaco, así como al carácter perecedero de éstos. El conocimiento insuficiente de las posibles alternativas, la falta de instalaciones y de insumos gratuitos, y la promoción intensiva del cultivo de tabaco por parte de las empresas tabacaleras también limitan la capacidad de los agricultores para cultivar productos alternativos. Sin embargo, esas alternativas suponen que muchos agricultores que antes cultivaban tabaco tienen ventas regulares de hortalizas que pueden evitarles el tener que pedir préstamos para cubrir sus necesidades diarias y otorgarles independencia a la hora de decidir los productos que quieren cultivar, dónde y cuándo venderlos, y a qué precios. El cultivo de productos alternativos permite que las familias dispongan de hortalizas y productos de desecho que pueden utilizar como pienso para los animales, reduce el impacto en las tierras y disminuye de forma importante las necesidades de mano de obra. Se recomienda mejorar los servicios de préstamos destinados específicamente a los agricultores con bajos ingresos, y la prestación de asistencia técnica, incluidas demostraciones, a los agricultores que deseen sustituir el cultivo de tabaco por el de productos alimenticios. Se recomienda asimismo proporcionar instalaciones de comercialización y refrigeración, así como asistencia en la producción de fertilizantes orgánicos y la cosecha de semillas. Estudio monográfico del Brasil - El cultivo de tabaco en el Brasil (A fumicultura no Brasil, Amadeu A Bonato) 23. En el Brasil, el 94,5% del tabaco se cultiva en el sur del país, donde las hojas de tabaco son el segundo producto de exportación más importante. El 85% de todo el tabaco producido en el Brasil se destina a la exportación, entre cuyos principales mercados se incluyen Alemania, China y los Estados Unidos de América. La mayoría de los cultivadores de tabaco del Brasil poseen pequeñas plantaciones, y el 20% de los agricultores carecen de tierras. La producción de tabaco se organiza en el marco de un sistema de contratos integrados entre los cultivadores y la industria tabacalera, con arreglo a los cuales la industria facilita apoyo, incluidas garantías de apoyo técnico, y la compra del producto a precios preestablecidos. En 2004, el margen de beneficio para los cultivadores fue del 4,5%, mientras que para la industria tabacalera fue del 20,8%. Sin embargo, el 72% de los ingresos de los agricultores procedió del cultivo de tabaco. Ese cultivo representa numerosos desafíos, incluida una fuerte tendencia a que los pequeños agricultores dependan de ese único cultivo, la producción intensiva en pequeñas parcelas de tierra, la casi inexistencia de ingresos procedentes de fuentes no agrícolas y la escasa producción de cultivos de subsistencia (cultivos alimentarios). De los 79 agricultores encuestados que habían abandonado el cultivo de tabaco, el 40,5% lo hicieron porque consideraron que el precio era demasiado bajo, el 32,9% debido a cuestiones relacionadas con la salud y el 25,3% por falta de mano de obra disponible. En el estudio también se analizó el Índice de Desarrollo Humano en 40 municipios de los tres estados meridionales del Brasil considerados como los principales productores de tabaco, cuyos ingresos provienen en su mayor parte de éste. Al ordenarlos atendiendo a su clasificación con arreglo al Índice de Desarrollo Humano, esos municipios quedaron situados en los puestos más bajos en comparación con otros municipios del mismo estado. 24. En el estudio también se incluyeron los resultados obtenidos en una reunión nacional, coordinada por el Ministerio de Desarrollo Rural, que se celebró en Porto Alegre del 12 al 13 de febrero de 2007 con el fin de examinar la cuestión de la diversificación del tabaco y las alternativas a su cultivo. Las principales conclusiones indicaron que las administraciones estatales y municipales, la sociedad civil y las cooperativas agrícolas debían participar efectivamente en los esfuerzos encaminados a la diversificación y la búsqueda de alternativas. También se requerían esfuerzos para explorar esferas de crecimiento que fueran 8
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compatibles con la política vigente en materia de desarrollo de la agricultura familiar, las sociedades cooperativas, los criterios del desarrollo sostenible y el trabajo de las familias de agricultores. El crecimiento también debe ser respetuoso con el medio ambiente y dar cabida al potencial local y territorial. La institución de un fondo nacional mediante una contribución especial del sector del tabaco (Contribución para la Intervención en el Ámbito Económico)1 será importante para apoyar esas actividades. Estudio monográfico de China - Alternativas al cultivo de tabaco en China (Hongqi Yang) 25. En China, el cultivo de tabaco ha contribuido en gran medida a un aumento de los ingresos de los campesinos, ya que 3,63 millones de familias campesinas cultivan tabaco anualmente. El tabaco se ha convertido en la principal actividad productiva que puede garantizar ingresos familiares estables a los campesinos locales y absorber el excedente de mano de obra rural, y 7,26 millones de personas participan directamente en la producción de hojas de tabaco. En 2005, la renta total de los cultivadores de tabaco ascendió a 20 740 millones de yuan, y las administraciones locales recaudaron 4150 millones de yuan en concepto de impuestos agrícolas especiales. Ese impuesto especial sobre la hoja de tabaco ha desempeñado un papel muy importante en el apoyo al desarrollo de las economías locales. Con respecto a la sustitución de los cultivos, entre las posibles alternativas al cultivo de tabaco se incluyen los cultivos de aceite, algodón, hortalizas, té, árboles frutales y plantas medicinales. Las aves de corral y el ganado también figuran entre las opciones alternativas al cultivo de tabaco. Estudio monográfico de la India - Estudio monográfico del cultivo de tabaco y los cultivos alternativos en la India (presentado por Shoba John en nombre de Vinayak Prasad) 26. En la India, la producción anual de tabaco se aproxima a los 700 millones de kilogramos, lo que convierte a ese país en el tercer productor de tabaco más importante del mundo. En el cultivo de tabaco participan seis millones de agricultores, 20 millones de trabajadores agrícolas, 4,4 millones de trabajadores de la industria del bidi y 2,2 millones de recolectores de hojas de tendu. Cada año se obtienen US$ 293 millones en divisas procedentes de las exportaciones de esos productos, que representan el 4% de las exportaciones agrícolas, y el impuesto sobre los productos del tabaco manufacturados reporta ingresos por valor de US$ 1778 millones anuales. Estudios agrícolas han demostrado que existen alternativas económicamente viables al cultivo de tabaco para diversos estados, suelos y tipos de clima. Las intervenciones realizadas en Karnataka, región donde se cultiva tabaco bidi, incluyeron reuniones intersectoriales con agricultores, científicos agrónomos, motivadores y banqueros. Se llevó a cabo una campaña de formación entre los agricultores, se proporcionaron semillas de gran calidad para cultivos alternativos y se ofrecieron créditos a los agricultores para actividades no agrícolas. Esas intervenciones dieron como resultado una reducción del 50% de las tierras utilizadas para la producción de tabaco en un año. Al año siguiente, la reducción de las tierras destinadas al cultivo de tabaco fue tan sólo de un 15%, lo que puede atribuirse a la falta de asistencia financiera y apoyo institucional sostenidos. En el caso de Gujarat, los cultivos intercalados de tabaco y algodón proporcionaron ingresos netos por hectárea superiores, y la diversificación forzada por la sequía en Andhra Pradesh dio lugar a alternativas viables de cultivos alimentarios, cuyos costos fueron inferiores. En resumen, las principales desviaciones de las prácticas agrícolas culturalmente establecidas requieren una intervención en gran escala, para la que es necesario abarcar a un La Constitución del Brasil no permite la asignación específica de los impuestos recaudados sobre los productos. La única posibilidad de disponer de fondos específicos para el control del tabaco consiste en hacer cumplir leyes que establezcan una contribución obligatoria del sector del tabaco, es decir, la contribución para la intervención en ese ámbito económico. Ya existe un precedente al respecto, por ejemplo en el sector de los combustibles, cuyos recursos obtenidos mediante la Contribución para la Intervención en el Ámbito Económico se destinan a financiar proyectos de protección del medio ambiente y al mantenimiento de las carreteras. 1
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porcentaje significativo de agricultores. También deben mantenerse mecanismos de apoyo institucional hasta que se estabilicen las prácticas alternativas al cultivo de tabaco. Estudio monográfico de Kenya - Estudio monográfico sobre el cultivo de tabaco y posibles cultivos alternativos (Samuel Ochola) 27. En el estudio monográfico de Kenya, se entrevistó a 43 agricultores en relación con sus experiencias de desplazamiento a cultivos alternativos, entre ellos la piña, el maracuyá, la soja, la sandía y los pimientos; los agricultores cultivaron hasta tres plantas comerciales distintas para protegerse frente a los riesgos relacionados con los ingresos. Los factores que les ayudaron a sustituir el tabaco por cultivos alternativos fueron «factores relacionados con la demanda» tales como la disponibilidad de mercados para los cultivos alternativos, el apoyo prestado a los agricultores por los organismos internacionales de desarrollo y las administraciones, y la cancelación por las empresas tabacaleras de acuerdos contractuales para el cultivo de tabaco. Los beneficios señalados incluían unos ingresos superiores, la disminución de las necesidades de mano de obra y el aumento de la fertilidad del suelo. Sin embargo, los cultivadores de tabaco pueden acceder a servicios de apoyo a los agricultores y recibir créditos agrícolas en especie, mientras que ninguno de los agricultores que producen cultivos alternativos informó sobre la recepción de créditos. Todos los cultivadores de tabaco entrevistados indicaron que estaban dispuestos a sustituir el tabaco por cultivos alternativos, y el 90% dijo que lo haría de inmediato. Las recomendaciones del estudio incluían aumentar el acceso a los créditos agrícolas, mejorar el acceso a la información agrícola, fortalecer las instituciones gubernamentales existentes que proporcionan apoyo a la extensión agrícola y formar nuevas cooperativas basadas en productos básicos con el fin de ayudar a la comercialización y a la adquisición de insumos agrícolas. Es preciso identificar los cultivos alternativos al tabaco que se basan en el clima y el tipo de suelo. Además, es necesario instituir un programa para concienciar a los agricultores sobre los problemas relacionados con el cultivo de tabaco y ayudarles a sustituirlo por la producción de cultivos alternativos más rentables. También deben mejorarse los conocimientos técnicos de los agricultores y la infraestructura de comercialización de los cultivos alternativos.
DELIBERACIONES Y RECOMENDACIONES DE LOS GRUPOS DE TRABAJO 28. Se formaron tres grupos de trabajo, cada uno con 15 a 20 participantes, a fin de examinar las principales cuestiones que ayudarán a llevar adelante la labor del grupo de estudio y a evaluar la necesidad de mejorar los conocimientos y las pruebas científicas con respecto a la cuestión de la diversificación de los cultivos y las alternativas al cultivo de tabaco. 29. Dichos grupos debatieron los temas siguientes: a) grupo de trabajo 1: necesidades de investigación sobre cuestiones relacionadas con las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos; b) grupo de trabajo 2: desafíos sociales y económicos que conllevan las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos; c) grupo de trabajo 3: potencial de las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos.
30. Tras deliberaciones que se prolongaron durante una hora y media, el relator de cada grupo presentó a la sesión plenaria un resumen de los debates entablados por el grupo. (En el anexo al presente informe figuran resúmenes más detallados de los debates de los grupos de trabajo). 10
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Grupo de trabajo 1: Necesidades de investigación sobre cuestiones relacionadas con las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos 31. El grupo de trabajo hizo hincapié en que las investigaciones existentes no son suficientes para abordar las alternativas y la diversificación de los cultivos ni para orientar a cada una de las Partes al respecto. Existe una enorme brecha que es preciso colmar en las investigaciones relativas a los efectos del cultivo de tabaco en la salud (en particular, la enfermedad del tabaco verde), las pruebas de la presencia de cotinina en los agricultores, y el impacto medioambiental (deforestación, toxicidad, agotamiento de los suelos, etc.) y socioeconómico (mano de obra infantil, costo de oportunidad del cultivo de tabaco, etc.) del cultivo de tabaco. 32. El grupo de trabajo definió las diferentes nociones básicas que hay que tener en cuenta al diseñar las investigaciones sobre alternativas y la diversificación de los cultivos. En primer lugar, hay que compilar todas las investigaciones existentes para ayudar a formular los siguientes pasos. Posteriormente, deben llevarse a cabo investigaciones exhaustivas que incluyan todos los elementos relacionados con el cultivo de tabaco, entre ellos la rentabilidad, pero también sus costos sanitarios, medioambientales y socioeconómicos. Hay que cuantificar e incluir en el análisis la calidad de vida de los agricultores en relación con la producción de distintos cultivos, y hay que tener presente la cuestión del desarrollo y el alivio de la pobreza. Además, es preciso comparar la demanda y el volumen del mercado del tabaco y de los cultivos alternativos. Es necesario comparar concienzudamente el cultivo de tabaco con sus posibles cultivos alternativos mediante los mismos parámetros agronómicos y económicos. En las investigaciones debe darse prioridad a los cultivos para los que no se utilizan productos químicos, así como los que no son tóxicos y respetan el medio ambiente. 33. Los decisores deben participar activamente en la labor de los investigadores. También debe alentarse a las organizaciones internacionales a que presten apoyo técnico para las investigaciones realizadas en el ámbito nacional. 34. En las investigaciones hay que explorar todos los usos de las hojas de tabaco, incluida su utilización para fines distintos de los productos de tabaco consumidos actualmente. 35. La metodología de trabajo debe normalizarse con el fin de facilitar las comparaciones sobre los resultados obtenidos en cada una de las Partes y entre ellas. Aunque las alternativas al cultivo de tabaco tienden a ser muy específicas de países o regiones, debe elaborarse un marco analítico general para los programas de investigación con el fin de proporcionar orientaciones de política de cara a la aplicación de programas de sustitución y diversificación de los cultivos en las Partes que sean países en desarrollo. 36. Es necesario vincular todas las investigaciones con las intervenciones realizadas en el contexto del Convenio Marco de la OMS a fin de obtener resultados de amplio alcance.
Grupo de trabajo 2: Desafíos sociales y económicos que conllevan las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos 37. En primer lugar, el grupo de trabajo definió los factores que facilitan el cultivo de tabaco. Entre ellos se incluyen la estabilidad de los precios del tabaco, el mecanismo de créditos y el apoyo técnico proporcionados a los cultivadores de tabaco, en particular por la industria tabacalera, los elevados ingresos por hectárea que reporta el cultivo de tabaco, incluso en las pequeñas plantaciones, y el bajo costo de la mano de obra facilitada por las familias de los cultivadores. La existencia de una gestión y unos sistemas integrados de apoyo al mercado proporcionados por las empresas tabacaleras desde la fase de cultivo hasta 11
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la de comercialización también es un factor muy importante que facilita, y en ocasiones alienta, el cultivo de tabaco. 38. Los desafíos socioeconómicos que conllevan las alternativas y la sustitución de los cultivos, según identificó el grupo de trabajo, se utilizaron como base para definir las recomendaciones que figuran a continuación.
Recomendaciones a la Conferencia de las Partes 39. El grupo de trabajo recomienda que la Conferencia de las Partes examine las cuestiones relacionadas con las subvenciones y los fondos internacionales existentes para las alternativas al cultivo de tabaco, en el marco del establecimiento de un contexto horizontal más amplio, y que vigile las actividades de la industria que interfieren en el proceso de diversificación. En el marco de esas actividades, el grupo de trabajo recomienda que la Conferencia de las Partes considere la posibilidad de proseguir la labor del grupo de estudio sobre cultivos alternativos.
Recomendaciones a las organizaciones intergubernamentales de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales 40. El grupo de trabajo recomienda que las organizaciones intergubernamentales de las Naciones Unidas, en colaboración con la Conferencia de las Partes, realicen investigaciones comparativas a nivel mundial sobre la capacidad comercial y rentabilidad de diversos cultivos. 41. En el programa de trabajo de la Organización Mundial del Comercio deben figurar los debates sobre desarrollo y comercio, así como el desplazamiento de la producción a los países en desarrollo, incluidos debates sobre el papel de las empresas transnacionales dedicadas a la producción de hojas de tabaco en esa tendencia mundial y el impacto de ésta en el desarrollo sostenible de los países en desarrollo. El grupo de trabajo recomienda asimismo que el Grupo de Trabajo Especial Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Lucha Antitabáquica, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y el Banco Mundial creen un foro más amplio a fin de examinar y apoyar la labor del grupo de estudio. Además, recomienda que la OMS y otras organizaciones del Grupo de Trabajo Especial alienten a las fundaciones o instituciones privadas importantes a que incluyan la cuestión de las alternativas a la producción de tabaco en sus programas de trabajo con el fin de apoyar el desarrollo sostenible.
Recomendaciones a los gobiernos 42. Se recomienda a los organismos gubernamentales que vigilen muy de cerca las actividades de la industria tabacalera a fin de prevenir la explotación de los agricultores. El grupo de trabajo recomienda también que se establezcan programas de educación para los agricultores a fin de sensibilizarles sobre el impacto del cultivo de tabaco en la salud y el medio ambiente. Además, la integración de las iniciativas de diversificación de cultivos ha de coordinarse con otros programas gubernamentales existentes, entre ellos los de alivio de la pobreza, seguridad alimentaria y desarrollo rural, y se deben desarrollar proyectos piloto a nivel regional así como compartir las experiencias. En relación con esos proyectos, los gobiernos deben ayudar a garantizar la logística, los incentivos, la reducción de los riesgos financieros y el acceso a los mercados para los cultivos alternativos. En los proyectos también hay que incluir sistemas de cooperativas que protejan la ecología agraria y se centren en el desarrollo.
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Grupo de trabajo 3: Potencial de las alternativas al tabaco y la diversificación de los cultivos 43. El grupo de trabajo indicó que existen muchas alternativas viables al cultivo de tabaco, si bien la solución adecuada depende de las necesidades y objetivos concretos de cada agricultor, la ubicación específica del cultivo, el acceso al mercado local, la disponibilidad de infraestructuras y muchas otras consideraciones prácticas. 44. Al explorar las alternativas al cultivo de tabaco, el acento debe ponerse en los pequeños agricultores, no en los que poseen grandes explotaciones agrícolas que tienen más capacidad para realizar nuevas inversiones. El éxito a la hora de encontrar alternativas adecuadas depende de numerosos factores, entre los que cabe mencionar los siguientes: 1) acceso a carreteras y otras infraestructuras públicas; 2) sistemas de riego; 3) proximidad a los mercados; 4) consideraciones relativas a la liquidez y financiación a largo plazo para los cultivos perennes; 5) disponibilidad de asistencia técnica; 6) acceso a insumos y conocimientos técnicos especiales; y 7) financiación estacional. 45. Puede resultar útil clasificar los cultivos con arreglo a diversos criterios (por ejemplo, la mano de obra, los costos, los beneficios y los requisitos especiales) para identificar de forma más precisa cuáles satisfacen mejor las necesidades de cada agricultor. Esto puede hacerse a nivel macroeconómico, aunque también requerirá ajustes en función de cada país y tal vez de las distintas localizaciones dentro de un mismo país. Al analizar la rentabilidad de los cultivos también debe considerarse la regularidad de los ingresos, el valor imputado a los cultivos alimentarios destinados al consumo en los hogares, y la disponibilidad de tiempo libre para trabajar en otras empresas. Es muy probable que la transición satisfactoria del cultivo de tabaco a otros cultivos requiera la aparición de varios productos nuevos como alternativas tan competitivas como el tabaco, en lugar de un crecimiento limitado a uno o dos nuevos sectores de producción agrícola. 46. Otras cuestiones que hay que tener en cuenta a fin de garantizar la selección de alternativas viables incluyen la disponibilidad de cultivos comerciales, la sostenibilidad de los cultivos propuestos (por ejemplo, que sean respetuosos con el medio ambiente, aseguren una cierta calidad de vida y proporcionen cultivos alimentarios), su estacionalidad y la disponibilidad de instalaciones de elaboración. También deben explorarse oportunidades fuera del sector agrícola. 47. Es preciso realizar más investigaciones sobre los mercados internacionales del tabaco a fin de comprender las perspectivas de mercado a largo plazo para ese cultivo y cómo competirán los cultivos alternativos. 48. Sería útil desarrollar un conjunto de herramientas para el análisis de las políticas sobre la base de consideraciones financieras a nivel de las explotaciones y otros objetivos sociales, con el fin de evaluar las oportunidades de diversificación de los cultivos. 49. Es preciso iniciar el diálogo con los encargados de formular políticas y la sensibilización en todos los niveles de la administración, a fin de asegurar que las políticas relativas a las alternativas al cultivo de tabaco se apliquen de la mejor manera posible en cada una de las Partes.
Conclusiones 50. Se resumieron las deliberaciones de los grupos de trabajo (véase el anexo) para presentarlas a la segunda reunión de la Conferencia de las Partes con el fin de ayudar a definir, durante esa reunión, las siguientes actividades que ha de llevar a cabo el grupo de estudio con objeto de llevar adelante su labor en el futuro. 13
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ANEXO Resumen de las deliberaciones de los grupos de trabajo 1
GRUPO DE TRABAJO 1: NECESIDADES DE INVESTIGACIÓN SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON LAS ALTERNATIVAS AL TABACO Y LA DIVERSIFICACIÓN DE LOS CULTIVOS 1. Las investigaciones existentes no son suficientes para abordar las alternativas y la diversificación de los cultivos ni para orientar a cada una de las Partes al respecto. Existe una enorme brecha en las investigaciones, especialmente en las esferas siguientes: a) Efectos del cultivo de tabaco en la salud: La enfermedad del tabaco verde no se ha examinado en profundidad en todos los países. Aunque los agricultores de todo el mundo que cultivan tabaco se enfrentan a esa enfermedad, también se necesitan pruebas científicas a nivel de país. b) Capacidad técnica de los investigadores en los países en desarrollo: Esa capacidad no es adecuada, en particular con respecto a la disponibilidad de laboratorios donde puedan examinarse las pruebas de cotinina realizadas entre los agricultores. c) Consecuencias del cultivo de tabaco en el medio ambiente: La deforestación, la toxicidad, el agotamiento de los suelos y otras consecuencias en el medio ambiente deben abordarse en el contexto de investigaciones que comparen el cultivo de tabaco y los cultivos alternativos. d) Factores socioeconómicos que deben tenerse en cuenta: El grupo de trabajo cree que debe prestarse especial atención a la mano de obra infantil y al costo de oportunidad del cultivo de tabaco, tanto para las mujeres como para los niños. 2. El equipo examinó la manera de diseñar las investigaciones y formuló las siguientes sugerencias: a) Se deben evaluar la diversificación y las alternativas de los cultivos mediante un enfoque amplio. En otras palabras, hay que examinar la rentabilidad, las consecuencias en la salud o los factores sociales en relación con los cultivos alternativos, no solamente con el tabaco. Además, al diseñar las investigaciones deben incluirse otros sectores tales como los de la salud, la economía y el medio ambiente. b) Es importante mantener a los decisores activos e informados desde el principio en lo relativo al proyecto. Hay que celebrar su participación en las investigaciones para que puedan identificarse con el proyecto. c) Los análisis de los resultados financieros, por ejemplo, de la rentabilidad del tabaco en comparación con otros cultivos, son herramientas importantes. Sin embargo, en los análisis debe cuantificarse e incluirse la calidad de vida de que gozan los agricultores con los ciclos de producción de distintos cultivos. El tiempo para el debate sobre las ideas planteadas por los participantes de los grupos de trabajo era limitado. Por consiguiente, es demasiado pronto para suponer que las deliberaciones han obtenido el consenso general del grupo, y no pueden considerarse como recomendaciones definitivas del grupo de estudio. 1
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d) En las investigaciones deben tomarse en consideración tres aspectos importantes de la diversificación, a saber: i. Es preciso abordar la perspectiva del desarrollo y el alivio de la pobreza en relación con los cultivos y la diversificación. ii. Deben examinarse la demanda y el volumen del mercado del tabaco y de los cultivos alternativos. En las investigaciones hay que tener en cuenta las características de la economía, el mercado y el medio ambiente a nivel local, y adaptar la decisión o recomendación a las necesidades de los agricultores locales. iii. En las investigaciones debe darse prioridad al establecimiento de unidades de investigación «in loco», a modo de proyectos piloto, donde no se utilicen insumos químicos o plaguicidas agrotóxicos, con el fin de obtener referencias de producción alternativa y sostenible que no reproduzcan el modelo existente de producción tecnológica para el cultivo de tabaco. 3. Con respecto a la cuestión de la diversificación, al analizar los obstáculos con que se tropieza es importante tener en cuenta la disparidad entre la noción de diversificación adoptada por la industria tabacalera y la apoyada por los defensores del control del tabaco. En el primer caso, se considera que la diversificación es simplemente un mecanismo de subsistencia que los pequeños agricultores dedicados al cultivo de tabaco utilizan con el fin de complementar los ingresos familiares. La diversificación se centra así en la producción destinada al consumo personal. En el cultivo de tabaco, la demanda de mano de obra familiar es muy elevada y a la industria no le interesa promover la diversificación incluyendo otros cultivos que puedan emplear demasiada mano de obra familiar en pequeñas propiedades. En el segundo caso, se considera que la diversificación es una fase en el proceso que conduce al abandono definitivo del cultivo de tabaco. En consecuencia, se pretende identificar cultivos alternativos que puedan proporcionar a los pequeños agricultores ingresos familiares equivalentes o superiores a los proporcionados por el tabaco. Teniendo en cuenta esas diferencias, es posible arrojar luz sobre la compleja tarea de diseñar y aplicar programas de intervención política. 4. Para comparar los resultados dentro de cada país y entre distintos países, la metodología debe normalizarse y es preciso disponer de los datos necesarios a tal fin. Es importante actuar ahora con objeto de preparar a los agricultores, la sociedad civil y los decisores para que incorporen los cambios en la demanda a largo plazo. La transferencia de las localizaciones de producción dentro de cada país y entre distintos países es una práctica habitual de la industria tabacalera. Por consiguiente, es aconsejable preparar planes y programas de diversificación en primer lugar, y después proceder a la sustitución. 5. Si bien hay un consenso creciente en el sentido de que existen alternativas al cultivo de tabaco, éstas tienden a ser muy específicas por países o regiones. Sin embargo, también es cierto que en el contexto de las investigaciones debe darse importancia a la elaboración de un marco analítico general con el fin de proporcionar orientaciones de política para la aplicación de programas de diversificación y sustitución de los cultivos en las Partes que sean países en desarrollo. En ese sentido, la comparación de las investigaciones existentes (y, en particular, de los estudios monográficos por países) arrojará luz sobre las principales dimensiones y los factores clave que se tendrán en cuenta a la hora de proporcionar recomendaciones de política viables. Además, ese marco analítico debe centrarse en factores a nivel microeconómico (por ejemplo, la rentabilidad, los mercados y la asistencia técnica, que configuran las decisiones de los agricultores con respecto a los cultivos alternativos al tabaco) y macroeconómico (por ejemplo, las limitaciones agroclimáticas, los sistemas agrícolas, la estructura de las tierras y las políticas de financiación). 6. Es preciso compilar los estudios existentes con el fin de formular las medidas futuras. 15
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7. Las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales e internacionales deben facilitar apoyo para las investigaciones de ámbito nacional con el fin de recopilar las pruebas científicas de forma eficiente. Debe alentarse la realización de proyectos piloto, y facilitar apoyo técnico y servicios de extensión rural en el marco de dichos proyectos. Es preciso disponer de pruebas sólidas en los planos social y económico que justifiquen los cultivos alternativos sugeridos. Las Partes deben conocer los cambios en la oferta y la demanda a nivel no solamente nacional, sino también internacional. 8. Es necesario vincular todas las investigaciones con las intervenciones realizadas en el contexto del Convenio Marco de la OMS a fin de obtener resultados de amplio alcance. 9. Encontrar alternativas viables al cultivo de tabaco es una cuestión compleja que requiere un examen en profundidad. Sin embargo, esas sugerencias deben considerarse como punto de partida de esta importante investigación, y deben subrayar la importancia de elaborar programas de diversificación de cultivos atendiendo a las directrices sobre micro y macroprogramas.
GRUPO DE TRABAJO 2: DESAFÍOS SOCIALES Y ECONÓMICOS QUE CONLLEVAN LAS ALTERNATIVAS AL TABACO Y LA DIVERSIFICACIÓN DE LOS CULTIVOS 10. Entre los factores que facilitan el cultivo de tabaco se incluyen los siguientes: a) la mayoría de los cultivadores de tabaco viven en zonas rurales de países en desarrollo y forman parte de grupos vulnerables desde el punto de vista social y económico; b) c) d) la mayoría de los cultivadores de tabaco son agricultores que cultivan pequeñas parcelas; el tabaco produce un alto rendimiento por hectárea; el tabaco puede cultivarse en suelos y climas poco favorables;
e) los costos de producción se optimizan empleando a las familias de los agricultores como mano de obra, incluidos niños y mujeres; f) g) el precio del tabaco es estable; el tabaco es un producto agrícola de alto valor;
h) la intermediación de la industria tabacalera facilita el acceso a créditos para el cultivo de tabaco; i) las empresas tabacaleras prevén la gestión y sistemas integrados de apoyo al mercado desde la fase de cultivo hasta la de comercialización; j) se dispone de apoyo técnico, proporcionado en particular por la industria tabacalera;
k) la industria tabacalera puede ejercer influencia sobre los encargados de formular las políticas y los legisladores a nivel regional, así como sobre la política agrícola regional; l) las administraciones pueden proporcionar subvenciones a la industria tabacalera, por ejemplo, en forma de exenciones fiscales. 16
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11.
Estos aspectos deben tenerse en cuenta al promover el desarrollo de alternativas al cultivo de tabaco.
Recomendaciones a la Conferencia de las Partes 12. El grupo de trabajo formuló las siguientes recomendaciones a la Conferencia de las Partes: a) que examinen las cuestiones relacionadas con los fondos internacionales, los programas y las subvenciones existentes para las alternativas al cultivo de tabaco, al tiempo que incluyan la diversificación en un contexto horizontal más amplio; b) que, de conformidad con lo previsto en el artículo 5.3 del Convenio Marco de la OMS, vigilen las estrategias de la industria tabacalera que interfieran de forma indebida en el proceso de diversificación; c) que consideren la posibilidad de proseguir la labor del grupo de estudio sobre cultivos alternativos e incluirla como actividad que debe financiarse con cargo al presupuesto de la Conferencia de las Partes. 13. El grupo de trabajo elaboró las siguientes recomendaciones que la Conferencia de las Partes tal vez desee formular a las organizaciones de las Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales: a) que realicen estudios comparativos a nivel mundial sobre la capacidad comercial y la rentabilidad de diversos cultivos; b) que insten a la Organización Mundial del Comercio a que incluya la cuestión de las alternativas al cultivo de tabaco en su programa de trabajo sobre el desarrollo sostenible, centrándose en el proceso de mundialización como elemento catalizador que conduzca al desplazamiento del cultivo de tabaco de los países desarrollados a los países en desarrollo, en el papel de las empresas transnacionales dedicadas a la producción de tabaco y de hojas de tabaco en ese contexto, y en el impacto de ese proceso en el desarrollo sostenible de los países en desarrollo; c) que recomienden al Grupo de Trabajo Especial Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Lucha Antitabáquica, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Mundial del Comercio que creen foros más amplios para examinar los productos sugeridos por el grupo de estudio; d) que recomienden a la OMS y otras organizaciones del Grupo de Trabajo Especial de las Naciones Unidas que alienten a las fundaciones o instituciones privadas importantes a apoyar los proyectos de desarrollo sostenible a fin de incluir la cuestión de las alternativas a la producción de tabaco en sus programas de trabajo. 14. El grupo de trabajo elaboró las siguientes recomendaciones que la Conferencia de las Partes tal vez desee formular a las Partes: a) que ayuden a abordar la explotación de los agricultores por la industria, y vigilen muy de cerca las actividades de la industria tabacalera; b) que centren programas de educación para sensibilizar a los agricultores sobre el impacto del cultivo de tabaco en su salud y la de sus familias, así como en el medio ambiente; 17
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c) que identifiquen y reduzcan las subvenciones que promueven la producción de tabaco, y reorienten los fondos hacia actividades de diversificación y desarrollo rural; d) que alienten la coherencia interna entre departamentos, con respecto a las políticas que desalientan el cultivo de tabaco; e) que identifiquen y alienten cultivos en los que pueda utilizarse la mano de obra y los ciclos actuales del tabaco; f) que garanticen la logística, los incentivos, la reducción de los riesgos financieros y los mecanismos de mercado para los cultivos alternativos que se examinan, a fin de que los agricultores puedan obtener una rentabilidad neta; g) que alienten el establecimiento de sistemas de cooperativas que protejan la ecología agraria y se centren en el desarrollo de la comunidad; h) que integren las iniciativas de diversificación de los cultivos en el marco de otros programas gubernamentales existentes, por ejemplo, de alivio de la pobreza, seguridad alimentaria y nutricional, y desarrollo rural; i) que hagan participar a los agricultores en las decisiones sobre cultivos alternativos y opciones de subsistencia; j) que lleven a cabo experimentos piloto a nivel regional:
k) que divulguen los resultados de las experiencias piloto sobre la sustitución del tabaco y la diversificación de los cultivos; l) que estimulen el consumo local de los cultivos viables alternativos mediante ferias en la comunidad; m) que eduquen a los agricultores sobre el impacto del cultivo de tabaco y su sustitución por otros cultivos, además de ofrecerles alternativas al mismo.
Prioridades de investigación 15. Es importante desarrollar metodologías normalizadas a fin de comparar la rentabilidad de los diversos cultivos a lo largo del tiempo. En las investigaciones sobre cultivos alternativos es preciso tener en cuenta los tipos de suelo, los mercados y las condiciones climáticas, y es fundamental llevar a cabo un análisis a nivel regional para comprender la sostenibilidad de los cultivos en localizaciones, climas y suelos específicos. 16. Se necesitan investigaciones que exploren todos los usos de las hojas de tabaco, incluida su utilización para fines distintos de los productos de tabaco consumidos actualmente (alternativas a las alternativas). 17. Toda investigación sobre la demanda de tabaco debe incluir el impacto de las innovaciones en la fabricación de productos de tabaco - por ejemplo, introducción de aditivos, requisitos de empaquetado menos estrictos, reducción de los desechos y del tabaco modificado genéticamente - en la reducción de la demanda de hojas de tabaco a nivel industrial. 18
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GRUPO DE TRABAJO 3: POTENCIAL DE LAS ALTERNATIVAS AL TABACO Y LA DIVERSIFICACIÓN DE LOS CULTIVOS 18. Existen muchas alternativas viables al cultivo de tabaco, si bien la solución adecuada depende de las necesidades y objetivos concretos de cada agricultor, la ubicación específica del cultivo, el acceso al mercado local, la disponibilidad de infraestructuras y muchas otras consideraciones prácticas. 19. El debate debe centrarse en los pequeños agricultores, que requieren asistencia adicional para adoptar nuevas actividades, y no en los que poseen grandes explotaciones agrícolas, que tienen más capacidad para realizar nuevas inversiones. 20. El éxito depende de numerosos factores que, según el producto, pueden incluir los siguientes: acceso a carreteras y otras infraestructuras públicas, sistemas de riego, proximidad a los mercados, consideraciones relativas a la liquidez y financiación a largo plazo para los cultivos perennes, disponibilidad de asistencia técnica, acceso a insumos y conocimientos técnicos especiales, y financiación estacional. 21. La estacionalidad es una consideración especialmente importante en el contexto de la agricultura, y puede ofrecer a los agricultores oportunidades específicas de abastecer a los mercados deficitarios. 22. Es importante examinar otros cultivos comerciales, en lugar de recomendar que se vuelva a la producción de subsistencia (si bien un producto alimenticio puede seguir siendo conveniente). 23. El concepto de medios de subsistencia sostenibles es una consideración importante a la hora de recomendar cultivos alternativos. Tiene que ver con las compensaciones entre la producción de cultivos comerciales y cultivos alimenticios, y también con la sostenibilidad del medio ambiente, la calidad de vida y otras consideraciones que en el análisis económico predominante pueden pasarse por alto. 24. Los cultivos orgánicos que no requieren tratamientos químicos pueden resultar atractivos desde la perspectiva de los costos y la salud de los agricultores, si bien requerirán una certificación específica para considerarse genuinamente como «orgánicos» y poder beneficiarse de posibles reducciones en los precios. 25. Hay necesidad de realizar más investigaciones sobre los mercados internacionales del tabaco a fin de comprender las perspectivas de mercado a largo plazo para ese cultivo (por ejemplo, sobre las tendencias de los precios y las cantidades de tabaco, además del número de fumadores). 26. La disponibilidad de instalaciones de elaboración suele ser importante para que aparezcan nuevos productos, pero esto no supone necesariamente un desarrollo industrial en gran escala, ya que las tecnologías simples a nivel local también pueden ser atractivas y no deben pasarse por alto. 27. Es importante entablar un diálogo sobre los cultivos alternativos con los encargados de formular políticas. Esto es especialmente cierto a nivel de las administraciones locales, ya que los funcionarios pueden no comprender las razones (o el potencial) para introducir nuevos cultivos, y pueden muy bien impedir que se sustituyan. 28. El desarrollo de cultivos alternativos puede requerir defensores de la nueva cadena de valor capaces de movilizar a los grupos de agricultores y de abordar consideraciones prácticas de desarrollo, tales como la identificación de nuevos mercados y la provisión de insumos especiales, logística y permisos de exportación. Esto es cierto a nivel de los mercados locales, regionales e internacionales.
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29. La transición satisfactoria del cultivo de tabaco a otros cultivos requerirá probablemente la aparición de varios productos nuevos como alternativas tan competitivas como el tabaco, en lugar de un crecimiento limitado a uno o dos nuevos sectores de producción agrícola. 30. El crecimiento en otros sectores de la economía también es importante a fin de crear oportunidades alternativas fuera del sector agrícola (oportunidades no agrícolas). 31. Puede resultar útil clasificar los cultivos con arreglo a diversos criterios (por ejemplo, mano de obra, costos, beneficios y requisitos especiales) para identificar de forma más precisa cuáles satisfacen mejor las necesidades de cada agricultor. Esto puede hacerse a nivel macroeconómico, aunque también requerirá ajustes en función de cada país y tal vez de las distintas localizaciones dentro de un mismo país. 32. Al cuantificar los beneficios de los cultivos no sólo hay que tener en cuenta los ingresos en efectivo, sino que también hay que incluir la regularidad del ingreso, el valor imputado a los cultivos alimentarios destinados al consumo en los hogares y la disponibilidad de tiempo libre para trabajar en otras empresas. Esto conduce a la necesidad de elaborar modelos agrícolas indicativos a fin de identificar estrategias de diversificación más amplias sobre la base de combinaciones de nuevas empresas. 33. El análisis presupuestario de los cultivos tradicionales sigue siendo una manera útil de identificar las posibles esferas de crecimiento como punto de partida para formular recomendaciones más amplias y planificar las inversiones. Sería útil desarrollar un conjunto de herramientas para el análisis de las políticas sobre la base de consideraciones financieras a nivel de las plantaciones y otros objetivos sociales, con el fin de evaluar las oportunidades de diversificación de los cultivos. 34. Estas herramientas analíticas deben complementarse con criterios alternativos que se centren en objetivos de subsistencia sostenibles y otros criterios de importancia social.
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