联合国住房和城市可持续发展大会 基多，2016年10月 世界卫生组织 健康的环境和社会决定因素部门 公共卫生司 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27, Switzerland www.who.int/phe/en 一个城市最宝贵的财富是市民的健康。“新城市议 程”的成功取决于对城市政策如何改善健康的清晰理 解，取决于对健康、安全、包容和公平的城市愿景如 何能够推动地方可持续发展的清晰理解。健康是“新 城市议程”的命脉。 健康 “新城市议程”的命脉 世界卫生组织 西 太 平 洋 区 域 世界卫生组织 西 太 平 洋 区 域
联合国住房和城市可持续发展大会 基多，2016年10月 健康 “新城市议程”的命脉 世界卫生组织 西 太 平 洋 区 域 世卫组织图书在版编目数据 健康——新城市议程的命脉：联合国住房和城市可持续发展大会，基多，2016年10月 1.城市化 2.自然资源保护 3.城市健康 I.世界卫生组织 ISBN-13 978 92 9061 9208（NLM classification: WA 380） © 世界卫生组织, 2020 版权所有。世界卫生组织出版物可从世卫组织网站获取（http://www.who.int），或从世卫组织出版办公室 购买（WHO Press, World Health Organization, 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27,Switzerland；电话：+41 22 791 3264；传真：+41 22 791 4857；电子信箱：bookorders@who.int）。 欲获得复制或翻译世界卫生组织出版物的许可，无论是为了出售或非商业性分发，应通过世卫组织网站 向世卫组织出版办公室提出申请（http://www.who.int/about/licensing/copyright_form/index.html）。 本出版物采用的名称和陈述的材料并不代表世界卫生组织对任何国家、领地、城市或地区或其当局的合 法地位，或关于边界或分界线的规定有任何意见。地图上的虚线表示可能尚未完全达成一致的大致边界线。 凡提及某些公司或某些制造商的产品时，并不意味着它们己为世界卫生组织所认可或推荐，或比其它未 提及的同类公司或产品更好。除差错和疏忽外，凡专利产品名称均冠以大写字母，以示区别。 世界卫生组织已采取一切合理的预防措施来核实本出版物中包含的信息。但是，已出版材料的分发无任 何明确或含蓄的保证，解释和使用材料的责任由读者自负。世界卫生组织对于因使用这些材料造成的损失一 概不承担责任。 署名作者对在本出版物中表达的观点负责。 设计：Inís Communication – www.iniscommunication.com 印刷：中文由世卫组织驻华代表处委托印刷，中国北京 iii 致谢 本文由世界卫生组织（WHO）与城市健 康与发展领域的国际专家及组织合作撰写。 它广泛吸纳了各方专家和实践者的意见， 包括参加巴黎专家组会议、参加第三届世 界人居大会筹办会议期间边会、以及参加 位于吉隆坡的联合国大学主办的“城市智 囊校园”会议的政府、社会团体和学术界 的行为者及利益相关方。本文还大量借鉴 了由日本神户的世界卫生组织卫生发展中 心与联合国人居署（UN-Habitat）于年初 合作撰写的《全球城市健康报告：建设更 公平更健康的城市，实现可持续发展》内 容。更广义而言，本文件以数十年来城市 健康的理论与实践为基础，体现了致力于 健康城市工作的各类研究人员及实际工作 者的想法及思考。上述活动的主办方包括 挪威、加纳、气候和清洁空气联盟、国际 科学理事会、位于吉隆坡的联合国大学、 联合国欧洲经济委员会、世卫组织欧洲区办 事处、联合国人居署和世卫组织。世卫组织 的Carlos Dora博士为主要作者，由Jonathan Mingle执笔，Elaine Fletcher编辑监督。本文 听取了Basel Al-Yousfi、Jessica Beagley、Jo Ivey Boufford、Matthias Braubach、Em- manuel Ebikeme、MarcusGrant、Trevor Hancock、MazenMalkawi、Mari tPet - tersen、Nathalie Roebbel、Alejandra Rossetti、Eugenio Villar Montesinos、Sotiris Vardoulakis等人的意见。世卫组织公共卫生 与环境、健康的环境与社会决定因素司司长 Maria Neira博士担任总督导。本文最后列出 了所有作者和参与者及其单位的名单。 iv 序 第三届联合国住房和城市可持续发展 大会（第三届世界人居大会，Habitat III）, 将为未来20年的城市发展制定新议程。这 一全球战略如要取得成功，必须将当前近 40亿城市居民的健康作为核心考量。 有关城市规划、财政和治理的决策既 可能产生或加重主要健康风险，也可能促 进环境和生活方式更健康，从而减少传染 病和非传染病的风险。 以往的人居大会并未涉及健康与城 市可持续发展之间的根本联系，而第三届 世界人居大会将要通过的“新城市议程” 明确了这一联系的重要意义，强调了健康 不仅仅是提供医疗卫生服务，体现了数 十年来我们在探索城市发展的形态及类型 如何影响到城市居民健康方面的经验和进 展。“新城市议程”明确了有效的城市规 划、基础设施建设和治理能降低风险和促 进城市人口的健康与福祉。 城市的设计、规划、建设和治理者 深刻地影响着健康生活的基本要素，如， 体面的住房、清洁的空气和水、有营养的 食品、安全的交通和出行、锻炼身体的机 会、规避伤害及有毒污染物的风险等。城 市的上述基本要素可大幅减少从心脏病和 中风到虫媒疾病及儿童疾病等各种疾病的 发病和造成的损失，同时又可提高儿童、 老人、妇女、残疾人和贫困人群等最易暴 露于上述风险的群体的健康公平性。营造 出有益于健康的环境和为健康生活方式提 供协调一致的支持的城市，可使其市民不 仅生活的健康、幸福，还能更具经济生产 力，同时又能大大降低工作相关疾病和伤 害给家庭和社会带来的损失。 本文明确了上述的健康与城市政策之 间的关系及其他重要关系，详述了将健康 纳入城市规划和治理的愿景，为致力于在 未来实施新城市议程的工作人员提供了如 何开展健康促进的实用指南。 第三届世界人居大会在2015年后可持 续发展议程获得通过后很快召开，认可了 城市在可持续发展目标（SDG）11（“建 设包容、安全、有抵御灾害能力的可持续 城市”）中的重要性，以及健康在SDG 3 （“让所有的人过上健康的生活，促进他 们的安康”）中的重要性。为实现上述目 标和所有可持续发展目标，各利益相关方 和机构亟待展开合作，不仅要充分利用有 限的资源，还要利用协同效应，确保系统 改革政策的协调统一。第三届世界人居大 会明确将健康作为城市规划和治理的核心 内容，将能够更好地实现人人受益于城市 可持续发展的大会愿景。 v目录 摘要 1 I. 为什么健康对21世纪的城市很重要？为什么城市发展对人民的健康和 福祉很重要？ 3 II. 哪些城市政策有利于公众健康，哪些会带来风险？ 11 III. 如何将健康纳入城市规划、治理、财政和公共服务？ 19 VI. 卫生部门在实施“新城市议程”中有何独特作用？ 27 结论 35 补充致谢 36 参考文献 40 缩略语 44
1摘要 什么是一个城市最重要的财富？表面 看起来，似乎是人们耳熟能详的城市投入 领域：优质住房，良好的基础设施和高能 力的人力队伍。 但更深入探讨后就可发现，一个成功、 可持续、生机勃勃城市的上述及其他特征都 有着更深层次的共同基础：市民的健康是任 何城市最重要的财富。 对于改善民生、形成富有成效的劳动 力队伍、建设具有应对能力和富有活力的人 群、促进流动和社会交往、保护脆弱人群， 健康都是不可或缺的（1, 2）。 本报告考虑了如何将健康融入城市规 划、投资和政策制定中，从而支持“新城 市议程”目标和子目标的实施与实现。 本报告贯穿着两个核心主题。首先，要 实现第三届世界人居大会提出的建设可持续、 充满生机和经济活力的城市的共同愿景，城市 决策者一定要应用“健康透镜法”，充分评 估城市政策和规划带来的风险和机遇，并评 价其效果。其次，要真正实现城市可持续发 展，就一定要加强跨部门合作，以在全世界 快速发展的城市地区保护和改善脆弱人群的 健康。 全体市民的良好健康是一个城市可持 续发展的最有效标志之一。健康城市具有环 境上的可持续性和应变能力。有着清新的空 气、节能的基础设施和方便可及的绿色空间 的城市，能吸引更多的投资和企业，创造更 多的工作机会，为各阶层人士提供更多的机 会（3）。健康城市具有社会包容性，是城 市计划者和政策制定者听取各阶层人士看 法、呼声和需求的场所（1, 2）。 健康不仅是监测进展的指标，还是可持 续发展的最根本推动力。以健康为重点可以 促进减少城市地区的不公平，提高服务可及 性和创造更多的机会（1, 2）。 保证城市居民健康远不仅仅是医疗卫 生服务的提供（1）。虽然卫生服务的普遍 可及对保持和恢复健康至关重要，但有大量 证据表明城市环境质量与生活方式及饮食习 惯存在关联，后者正是当前肥胖和糖尿病流 行的危险因素（1）。导致空气污染加重的 城市政策会增加中风、心脏病和癌症引起的 过早死亡；垃圾和水管理不善会为携带寨卡 病毒和登革热病毒的蚊子提供滋生地；过时 的交通策略会导致交通伤害和死亡的上升。 相反，重视健康的城市规划，比如，让 人们能有更多的绿色和开放空间、控制污染 来源的城市规划，可为改善城市人群的健康 和福祉、提高其生产力，提供重要机会（3, 4）。促进健康的可持续城市政策还可通过 高效的城市交通和包容性的社区设计而帮助 人们获得住房、工作、服务和教育，从而减 少社会不公平（1）。 健康是一个共同的主题，能将各利益相 关方汇聚在一起。有着不同视角的不同人群 可以共同参与对特定计划和项目的优缺点进 行的讨论和辩论，共同参与阐明所选政策的 利弊和广泛影响的对话。 健康——“新城市议程”的命脉 2 城市层面的政策和决策如何为占人类总 数54%的城市居民创造机会和保护其健康？ 本文件概述一些机会和基本策略，同时回答 了下列重要问题： 1. 为何城市发展对健康很重要，反之亦 然？ 2. 有哪些带来环境、经济、社会和健康收 益的城市政策及战略的成功案例？ 3. 决策者如何将 “健康透镜法” 运用于城 市规划、治理和财政，并利用工具来改 善健康、减少社会不公平和确保人们更 参考文献 1. Global report on urban health: equitable healthier cities for sustainable development. Geneva: World Health Organization and UN-Habitat; 2016. 2. Rydin Y, Bleahu A, Davies M, Dávila JD, Friel S, De Grandis G, et al. Shaping cities for health: complexity and the planning of urban environments in the 21st century. Lancet. 2012;379(9831):2079–108. 3. Health in the green economy: Health co-benefits of climate change mitigation – Housing sector. Geneva: World Health Organization; 2011. 4. Health in the green economy: Health co-benefits of climate change mitigation – Transport sector. Geneva: World Health Organization; 2011. 好地获得服务和机会？ 4. 卫生部门在推动健康的、可持续的城市 规划方面能发挥何种作用？ 新城市议程的成功实施，将取决于对 健康如何促进包容性的可持续发展的清晰理 解，取决于确定并采取实际步骤来改善全世 界城市居民的健康。 要实现人人享有健康、安全、包容、公 平的城市的共同愿景，首要步骤就是：认识 到健康是新城市议程的命脉。 3I为什么健康对21世纪的城市很重要？为什么城市发展对人民的健康和福祉很重要？ 21世纪的城市面临着哪些挑战？ 快速增长的城市人口，增加了对有限 的住房、粮食和其他资源这些基本需要的需 求，并给交通系统和其他基础设施带来压力 （1）。一些主要的技术和经济改革在使一 些职业消亡的同时，也创造了新的职业， 给特定人群的未来带来了不确定性（2）。 越来越多城市居民的生活方式变得久坐不 动，导致肥胖和非传染病的增多，而气候变 化导致的温度升高也使得传染病虫媒更加猖 獗（3，4）。持续存在的、有些地区甚至不 断增大的不公平，限制了人们获得基本的医 疗卫生服务（1）。 这样的例子不胜枚举：为老龄人口提供 服务；为越来越多的进入城市的流动人口提 供最关键的服务；增加负担得起的住房；升 级完善水和卫生设施等基础设施；减少空气 污染；在满足不断增长的对可靠能源供应的 需求的同时，减少温室气体（GHG）排放； 保护脆弱人群不受气候变化引起的海平面上 升和极端天气事件的影响等等。 以健康为重点是解决上述所有挑战以 及其他挑战的关键。在住房、交通、能源、 土地使用规划、城市农业和垃圾处理等领域 的战略决策，对城市人群的健康有着重要影 响，教育和人类服务的相关政策也是如此 （3，5，6）。根据决策的方法不同以及在 决策过程中听取了哪些人的意见，这样的决 策可能带来风险和损失，也可能产生可观的 健康收益，促进经济发展，提高环境的应变 能力。 新城市议程要取得成功，城市规划、治 理和财政的关键部门以及利益相关方必须在 决策过程中将健康作为核心考量。在制定城 市政策的过程中，应对政策的健康影响进行 评估。健康结果和健康公平性（人人都能享 受最高可获致的健康水平）应作为监测政策 影响的关键指标。 从根本上说，以健康为重点就是以机遇 为重点。以下是应将健康纳入新城市议程的 七个论据。 健康——“新城市议程”的命脉 4 1. 健康城市政策可显著减少传染性疾病和非传染性疾病，促进健康。 心脏病、中风、癌症和呼吸道疾病等非 传染病（NCD）在全球的流行，给个人、家 庭和社会带来了巨大损失。这些疾病在全球 是导致死亡的主要原因，而且在发展中国 家正在不断上升（7）。例如，癌症和心血 管疾病目前是印度城市地区的两大主要死 因（3）。从生产力损失和医疗卫生费用来 看，非传染病造成了严重的经济负担。 非传染病的主要危险因素（烟草使用、 酒精使用、缺乏身体活动、不健康饮食、暴 露于空气污染、慢性压力等）直接受到城市 设计和规划政策的影响，而后者远远不是个 人所能左右的（4, 8, 9）。例如，难以使用 公共交通系统和获得步行和骑行的安全空 间，再加上日益依赖私人汽车出行，鼓励了 人们久坐少动的行为，增加了对空气污染的 暴露。在快速汽车化的发展中国家，这也导 致交通相关伤害数量不断上升（4, 6）。 富含脂肪和糖的廉价加工食品及饮料的 日益方便可及和大肆营销，加上难以获得健 康的新鲜食品（如，蔬菜、水果、干果和豆 类等），都与肥胖和糖尿病等非传染病的高 发密切相关（10）。无法获得清洁自来水导 致水源性传染病高发，并迫使人们在住家周 围存水待用（3）。缺乏有效的垃圾处理， 使得垃圾堵塞河道，形成死水（3）。这些 因素共同导致了登革热、基孔肯雅病和寨卡 等传染病的病媒蚊子及其它虫媒的增殖，使 得这些疾病不断增加。 通过征收消费税和限制烟草制品、酒精 和不健康食品的广告，城市有权也有能力让 城市环境更健康（3）。城市还可通过设立 建筑许可制和有组织的投入等激励机制，让 人们采用更清洁的水和能源系统以及进行住 房升级改造（8）。有效的城市垃圾处理可 防范传染病相关的环境危险因素（9）。 2. 可持续设计和前瞻性的发展可通过让城市人群规避健康风险和极端天气 事件的影响来促进健康公平。 随着越来越多的人在城市生活，未来数 十年面临非传染病和登革热、结核病等传染 病风险的人数将不断上升（3, 5）。 空气污染是中风、呼吸道疾病和心脏 病等非传染病的主要原因之一。城市空气 中含有许多不同来源的污染物，而数量众 多的人就生活在这些污染源周围（9）。城 市居民因此往往面临着健康受到相关影响 的更大风险。近期对全世界3000个城市的数 据进行分析后显示，80%以上的城市年均空 气质量达不到世卫组织指南的标准（11）。 这一趋势正在向着不利的方向发展：许多低 中收入城市的颗粒物及其他污染物的年均浓 度日益上升。与此同时，亚洲40%的高收入 城市和欧洲60%的高收入城市的细颗粒物水 平超过世卫组织空气质量指南的水平；在北 美，20%的城市的污染物浓度超过指南的水 平（11）。 有效的城市规划策略可扭转这一趋势， 减少市民暴露于空气污染的程度，挽救生 命，大幅降低医疗卫生服务成本（6）。对 欧洲城市的研究发现，将空气污染程度降低 健康——“新城市议程”的命脉 5 一位女士佩戴口罩，避免空气污染的危害。（摄影：NicolòLazzati） 到世卫组织空气质量指南的水平，可使平均 期望寿命延长2–22月（12）。 减少空气污染将改善无论贫富所有人 的健康，但低收入群体和边缘人群的获益 最大，因为他们不仅有室外暴露，还由于依 赖有污染的烹调、采暖和照明源而在工作场 所和家中暴露于污染（11）。针对室内和室 外空气主要污染源（如，煤油灯、生物质能 源炉灶、车辆（尤其是柴油车）、柴油发电 机、燃煤发电厂、工业来源、垃圾焚烧等） 的有效政策，将减少社会不公平，保护城市 人口中的最脆弱人群（9, 13, 14）。 提高社会公平性的另一个重要措施就是 扩大城市公共交通、步行和骑行的网络。特 别是对老人、妇女、儿童和残疾人等弱势群 体而言，能够有更多的安全出行方式，可以 更方便他们上班出行和享受服务，减少道路 伤害风险，限制噪音暴露（4, 15）。 良好的城市规划还可采取措施减少洪 水、泥石流和其他极端天气事件高发地区 的人群所面临的风险，从而降低气候变化 带来的健康风险（16）。与此同时，扩大 城市绿色空间的景观设计，有助于：减少 城市温度高于周边地区的城市“热岛”效 应；加强过量雨水的吸收；提高城市应对 气候变化和极端天气风险的能力；营造无 污染、交通干扰和噪音的绿岛，为人们锻 炼身体、释放压力和改善精神健康提供重 要条件（6, 9, 16, 17）。 健康——“新城市议程”的命脉 6 3. 健康指标有助于记录市民如何受益于城市对基础设施和环境保护及社会 保障的投入。 在大多数情况下，健康城市所需的各 种基础设施和城市设计与一个灵活、低碳 城市所要求的基础设施和设计类型相同（4, 5, 18, 19）。 当地的设计者可以按照既能缩短开车 总里程、又能减少相关污染和缩短出行者 的久坐时间、同时还能更便于人们工作就 业的原则来设计停车场和制定城市的核心 出行政策（9, 20）。通过城市建筑规则提 高建筑的绝缘性和能效以及改善通风，可 减少因取暖或降温而燃烧化石燃料所排放 的导致气候变暖的污染物。这些措施还可 改善室内温度管理，避免潮湿发霉和室内 空气污染物的聚集（8）。 无视某些政策对健康的潜在风险，从 长远看可能会在不知不觉的情况下造成严 重的社会损失。例如，在某些地方，国家 和城市层面的政策鼓励或方便人们使用柴 油车，目的之一就是减少二氧化碳排放，因 为柴油发动机比汽油发动机的燃料效率更高 （9）。但柴油发动机是黑碳（一种对气候 变暖有重要影响的短命污染物）等危险颗粒 物污染的主要来源之一。在以上例子中，追 求减少可长期存在的温室气体排放的目的， 却不知不觉地导致了牺牲许多城市居民健康 和加剧近期气候变化的后果。现在有既有利 于气候又有利于健康的减少城市交通运输温 室气体排放的其他方法。在制定上述政策时 及早采用健康“透镜”的方法，可避免上述 的不利投入。 图1： 世卫组织不同区域在城市和农村地区使用污染性燃料和清洁燃料的人口比例 AFR，世卫组织非洲区；AMR，世卫组织美洲区；EMR，世卫组织东地中海区；EUR，世卫组织欧洲区；SEAR，世卫组织东 南亚区；WPR，世卫组织西太平洋区。 来源：Burning Opportunity, WHO, 2016 （13） 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 污染 SEARAFR AMR EMR EUR WPR 清洁 百分比 农村城市总计 农村城市总计 农村城市总计 农村城市总计 农村城市总计农村城市总计 健康——“新城市议程”的命脉 7 图2： 世卫组织各区域达到世卫组织空气质量指南中PM2.5年平均值标准的城市比例 数据采用的是PM2.5年平均值，覆盖世卫组织空气质量数据库中的3,000个城市，代表着全球约40%的城市人口。数据反映了被评 估城市中的比例，以行政区划的比例而不是城市人口的比例表示。 HI = 高收入国家；LMIC = 低中收入国家 来源：世卫组织全球城市周围空气污染数据库（更新至2016） 将健康指标与城市基础设施项目和投 入联系起来，有助于跟踪城市变化对个人 的影响，明确这些变化如何影响他们的生 活。目前，监测城市变化的指标主要是有 关人口、收入、消费和增长规模的指标， 以及教育和电力等服务可及性的指标。但 有些城市走在了前面，认识到生活质量和 福祉是一个社区成功与否的重要指标，而 健康指标在这方面起着关键作用。因此， 应利用健康统计数据来评估政策的影响以 及城市为市民服务的总体职能。这样才能 将人民真正置于新城市议程的核心位置， 制定计划时以人为本。 4. 有关城市政策对健康影响的大量科学证据可以明确风险，为可持续发展 决策提供信息基础。 关于城市政策对健康的影响，世卫组 织和其他国家及国际机构汇集了相当多的 证据，各城市在政策制定过程中应予以考 虑。依据片面的证据做出的决策，会使出 于善意制定的住房、交通、人口流动、土 地使用、食品、垃圾处理和能源政策达不 到预期的效果。 严谨的科学综述可为决策者提供有关 健康风险因素的信息以及此类健康危险因 素的安全水平的信息。例如，当直径小于 2.5μm的颗粒物（PM2.5）浓度高于10微 克/立方米时，暴露于空气污染会导致死亡 和发病增加；污染程度越高，死亡率越高 （21, 22）。对于噪音（23）和饮用水污 染物（13）的安全水平、不同家用燃料和 家庭烧饭、取暖、照明的不同技术所带来 的风险，也有着类似的科学共识（14）。 世卫组织将于2017年发布住房相关健康风 100 80 60 40 20 0 AM R HI WP R HI EM R HI SE AR EU R HI AM R LM IC EU R LM IC EM R LM IC WP R LM IC AF R 83% 63% 33% 9% 5% 5% 2% 1% 0.4% 0% 已测评城市的达标百分比 健康——“新城市议程”的命脉 8 险指南。这些指南可帮助决策者设立保护人 民健康的目标。 此类证据还可帮助估算空气质量、水 质量和噪音水平的不断改善以及可供家庭 使用的更清洁燃料和技术的日益便捷将会产 生的收益。科学研究还可帮助权衡利弊。例 如，当室外空气PM2.5的浓度最高不超过90 微克/立方米左右时，在污染的环境中骑车 上班带来的锻炼相关收益基本上超过风险 （24），但超过此阈值后，相对益处逐渐 减少；到PM2.5的浓度为160微克左右时， 严重污染的风险超过可能的益处（24）。减 少空气污染可以让骑行更安全，因此可以取 得更大的健康收益。 5.当城市规划充分考虑了健康风险时，弱势群体可以得到更多的保护。 健康城市政策不能落下任何人。按照 定义，健康促进政策要保护那些在城市决策 过程中虽然会直接受到决策的影响但却并非 始终能够发声的人群。城市规划者应考虑不 同人群（如，贫困人群、儿童、老人、非正 规就业者、流动人群等）的具体需要和脆弱 性，制定出为他们提供更多支持和保护的政 策。 证据提示，健康公平性与社会经济贫 困程度高度相关（3）。贫民窟和非正规住 房居民、城市新移民及其子女等最贫困和 最边缘化人群的患病率和过早死亡率显著 高于其他人群（3）。这些人多居住在更可 能暴露于职业危害、污染和其他健康风险 的地区，同时也更难享受优质住房、健康 的食品、安全的街区、体面的工作、医疗 卫生服务和绿色空间等公共设施（3）。城 市通过开展具有针对性的工作，既可以改善 最贫困和最脆弱人群的健康结果，同时又能 在实现其他可持续发展目标方面取得进展。 表1: 贫民窟人口的比例（%，1990–2014） 主要地区 1990 1995 2000 2005 2010 2014 发展中地区 46.2 42.9 39.4 35.6 32.6 29.7 北非 34.4 28.3 20.3 13.4 13.3 11.9 撒南非洲 70.0 67.6 65.0 63.0 61.7 55.9 拉丁美洲及加勒比地区 33.7 31.5 29.2 25.5 23.5 21.1 东亚 43.7 40.6 37.4 33.0 28.2 26.2 南亚 57.2 51.6 45.8 40.0 35.0 31.3 东南亚 49.5 44.8 39.6 34.2 31.0 28.4 西亚 22.5 21.6 20.6 25.8 24.6 24.9 大洋洲* 24.1 24.1 24.1 24.1 24.1 24.1 来源：World Cities Report 2016: Urbanization and Development: Emerging Futures. Nairobi: UN-Habitat; 2016. * 缺乏大洋洲的趋势数据。数字不变并不意味着没有变化。 健康——“新城市议程”的命脉 9 图3: 全世界和不同MDG地区按人口百分比的城市饮用水覆盖率趋势，1990-2015 来源：Progress on sanitation and drinking water – 2015 update and MDG assessment. Geneva: UNICEF and WHO; 2015. 图4: 全世界和不同MDG地区按人口百分比的城市卫生设施覆盖率趋势，1990-2015 来源：Progress on sanitation and drinking water – 2015 update and MDG assessment. Geneva: UNICEF and WHO; 2015. 最不发达 国家 发展中 地区 发达 地区 撒南非洲 东南亚 北非 南亚 高加索 和中亚 东亚 西亚 拉丁美洲和 加勒比地区 全世界 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 水管入户 其他改善 未改善 地表水 大洋洲 20 74 4 2 74 3 5 18 54 33 11 2 43 4 13 40 7 91 1 1 83 1 4 12 44 40 3 10 4 3 51 56 92 88 92 94 5 4 5 2 4 3 0 0 0 0 0 0 42 50 86 79 85 88 3 1 0 1 1 1 7 9 5 2 4 5 48 40 9 18 10 6 54 2 17 32 79 12 42 0 29 79 4 1 16 4 51 98 0 97 1 2 23 72 5 0 68 1 6 25 16 最不发达 国家 发展中 地区 发达 地区 大洋洲 东南亚 拉丁美洲和 加勒比地区 东亚 南亚 北非 西亚 高加索 和中亚 全世界 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 1990 2015 共用 未改善 露天排便改善 撒南非洲 34 10 19 10 6 7 7 4 4 28 13 2 10 40 76 67 81 87 88 92 96 96 47 77 97 82 18 11 7 2 5 4 1 0 0 20 7 1 68 3 7 7 1 1 0 0 5 3 2 39 75 54 69 71 80 90 94 95 37 69 96 79 9 3 22 13 2 6 2 2 15 9 6 23 13 9 9 22 8 2 3 2 26 12 1 8 29 9 15 9 5 6 6 1 3 22 10 3 7 健康——“新城市议程”的命脉 10 6. “享受城市的权利”包括能够享受加强社会凝聚力、支持健康生活方式和 产生经济效益的空间的权利。 促进健康的政策往往都是能够促进社 会凝聚力的政策。促进社会交往联系的土 地使用规划也会促进身体活动等健康的行为 （25）。公平的享有公园和绿色空间，有助 于改善城市居民的精神和躯体健康，是实现 城市健康公平不可或缺的内容（8）。支持 并提高上述可及性的政策，会增加人们相互 交往、锻炼身体和亲近自然的机会；让人们 更易获得有效而公平的医疗卫生服务和买得 起健康食品；让所有市民都有机会在享受公 共场所的同时，又较少地暴露于污染、伤害 和暴力带来的健康风险。这样的政策保护了 人们的“健康权“（26）。 7. 将对健康的影响纳入考量，促进了各利益相关方和不同人群成员在城市决 策中的全面参与。 城市的一个简单特点赋予了城市一项重 要优势：由于人口密度大，市民、领导、政 策制定者、各种市民组织和企业的成员都距 离紧密地共同居住和生活在一起。对话和交 往有助于形成创新、试验、快速学习和教育 的有益的反馈链。城市可以在制定和实施健 康城市政策中利用上述优势，为包容性的城 市治理创造机会。要有效地解决健康问题， 就一定要让不同人群和不同利益相关方参与 城市决策。促进健康政策的制定过程，为市 民分享有关行动和投入（包括那些着眼于更 广义的可持续性和经济发展目标）的意见， 提供了论坛和平台，这些行动和投入都直接 影响着他们的健康和福祉。 像温哥华这样的专门自行车道鼓励更多的人骑行而不是开 车。（摄影：Paul Krueger, Flickr） 11 II哪些城市政策有利于公众健康，哪些会带来风险？ 将“健康透镜法”用于城市规划，可发 现实现多重目标的机遇。双赢政策显得更加 突出，实现环境、经济、健康和社会公平目 标的路径逐渐明朗。 既能促进健康又能产生环境收益和节省 经费的城市政策比比皆是。紧凑的城市设计 利用人口密度来减少温室气体排放，方便人 员流动和步行，进而改善健康（4, 9）。高 效的公共交通和骑行网络降低了空气污染相 关风险，减少了交通死亡和伤害，促进更多 的身体活动，同时又方便人们享受就业、教 育和社会服务（4）。改善废水和垃圾管理 则通过减少水源性疾病的风险，提高了人 们的健康水平（8）。城市内及周围的绿化 带有助于留住水分，从而减少饮用水污染， 节省了净化水的成本（27）。绿化带还提高 了对热浪的抵御能力，提升了针对洪水等极 端天气事件的缓冲力（27）。减少固体废物 及其回收再利用，使得垃圾不必进行焚烧或 填埋，从而改善了空气质量，减少水和土壤 污染，创造了就业机会（9）。建筑的能源 效率改造和通风系统改善，减少了室内空气 污染造成的健康负担，减少了能源使用和碳 排放（8）。 全世界的城市都在实施让城市环境更 安全、更健康的各种战略和机制。其制定 和实施的方式颇具创意、合作性和成本效益 性。这些经验可以用于支持新城市议程的实 施，同时又可促进健康与福祉。可持续发展目 标（SDG）11“可持续的城市和社区”也在其 子目标和指标中认可其中的许多战略（33）。 以下为一些例子。 交通和出行 SDG子目标11.2呼吁国际社会在2030年 前“重点通过扩大公共交通服务并特别关注 妇女、儿童、残疾人和老人等弱势群体的需 要，实现人人享有安全、可负担、可及和可 持续的交通系统”（33）。城市可以通过紧 凑和高密度的设计来方便人们享受健康的交 通和快捷的流动。城市规划者可通过对步行 和骑行网络进行投入、加大对公共交通和快 速客运系统的投入、采取交通稳静措施来保 护道路使用者免受机动车的危害等手段，减 少总体出行时间和成本。方便人们安全使用 骑行和步行网络和使用质量可靠的客运系统 的交通规划，可减少非传染病（9, 26）。高 质量的公共交通产生的空气污染和噪音比私 人汽车交通更少，同时又减少了汽车碰撞及 相关的伤害与死亡。良好的公共交通还可促 进公平享有就业、教育、公园等公用设施、 人类及社会服务的机会（4）。步行和骑行 健康——“新城市议程”的命脉 12 上班的人身体活动更多，过早死亡率和潜在 疾病发病率更低（28–30）。这种“健康的 交通”系统减少了交通拥堵，提高了出行和 流动的公平性，不必扩大和维护昂贵的道路 基础设施。这些网络提高了城市的环境应变 能力，同时又保证了市民的出行不会受到燃 料价格经常变化的影响。城市还应考虑在人 员密集的城市中心地区，限制将柴油发动机 用于商业和私人客运车辆。柴油车尾气具有 人们在慕尼黑乘坐地铁。（摄影：La Citta Vita/Flickr） 专栏 1 墨西哥市——交通 过去十年中，墨西哥市采取了切实行动来减少交通拥堵和改善空气质量。该市开辟了5条 高质量公交车捷运通道，每天客运量达近百万人，其中10%为放弃开私车转用公交系统的人。 由于机动车污染的减少，避免了平均6100个工作日的损失，避免了660个限制活动天数，每年 避免了12例慢性支气管炎新发病例和3例死亡。该市还开展了“Ecobici”共享单车项目，会员 达100000之众，每年有1000万次骑行。市政府建立了覆盖整个地铁网、公交车捷运系统和共 享单车系统的统一支付系统。种类繁多的运输方式方便了城市居民到访绿色空间，包括每年有 1800万人使用的重获新生的查普特佩克公园 来源: Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. World Health Organization and UN-Habitat: Geneva; 2016 致癌性，柴油车辆释放更多的微小颗粒。这 种微小颗粒是与中风、心脏病、呼吸道疾病 及死亡关系最密切的机动车污染物（32）。 使用规划和景观设计 便于人们享受公园、园林、水体、森 林和其他绿色空间及娱乐场所的景观设计 和管理方案，可促进身体活动和更健康的 健康——“新城市议程”的命脉 13 专栏 2 贝洛哈里桑塔──粮食安全 贝洛哈里桑塔市的一个试点项目改变了巴西解决饥饿和粮食短缺问题的方式。1992年，市 长成立了一个市级粮食机构分发食品和学校餐饮，同时对食品销售进行补贴。与此同时，还启 动了一个城市农业项目，开辟了100多个园子和果园，其中许多是用于为脆弱人群和学校饮食 提供食品。新建立的公民论坛“城市农业空间”汇聚了33个政府机构和民间社会组织，将地方 农业纳入该市的卫生、教育、就业、住房和环境保护项目。这一项目不断发展。受其启发，巴 西于2003年启动了“零饥饿”规划，最终使面临粮食短缺的巴西人数量减少了2000万。 来源: Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. World Health Organization and UN-Habitat: Geneva; 2016 生活方式。能够获得公共空间和绿色区域 已被证明能够提高精神健康水平（17）， 而精神健康问题是接受长期医疗服务的最主 要原因，也是推高医疗服务成本和其他社会 成本的主要因素（32）。精心设计的城市有 助于各年龄段居民减少开车出行和更多地参 与有创造性、有成效的社会活动。有益于健 康的邻里社区发展策略可促进当地商铺、服 务和便利设施的繁荣，让人们能够骑行和步 行到达。在街区层面，可以设立有利于不同 年龄组和不同收入人群相互融合的空间。对 于儿童、老年人和残疾人而言，好的设计能 够消除物理障碍，创建具有包容性的宜人环 境。人们认识到这些策略对可持续发展至关 重要：SDG 11.7呼吁到2030年“人人享有安 全、包容和可及的绿色公共场所，尤其是妇 女儿童、老人和残疾人”（33）。 食品系统 肥胖和发育迟滞给健康带来重大风险， 且往往存在于贫困地区（34）。只有当人们 在生活和工作的地方能够获得健康的食品 时，健康饮食才有可能实现。城市规划可 以解决“食品荒漠”问题。所谓“食品荒 漠”，通常是指缺乏新鲜食品供应、只能买 到和买得起高糖、高脂、高碳水化合物、高 度加工的不健康食品的低收入地区。有效的 分区和土地使用规划，可在从种植、加工到 流通、堆肥等食品链的各个环节对本地食品 企业和城市农业提供支持。在许多国家，食 人们在新泽西的一个农贸市场购买新鲜食品。 （摄影：Katherine Hala/Flickr） 健康——“新城市议程”的命脉 14 品运输车（包括空车返回的食品卡车）占了 道路交通里程的相当大的比例，而很多食品 因冷藏储存能力不足和流通网络缺陷而成为 垃圾。一体化的城市规划可以消除这些瓶颈 问题，有助于公平而健康的本地食品系统的 发展。 能源 城市建筑和家庭的能源使用，是温室 气体排放、室外空气污染和室内空气污染的 主要来源之一（13）。从以化石燃料为主的 能源系统（尤其是煤炭和柴油）转为清洁可 再生能源用于发电和采暖，是减少温室气体 排放、减少气候变化和气候变暖对健康的影 响的重要手段（13）。例如，在印度的一些 城市，近三分之一的室外空气污染是由室内 污染源造成的（13）。非洲和东南亚地区的 城市地区仍普遍采用生物能源作为家庭燃料 （13）。每年有半数的儿童肺炎死亡和100 多万慢性阻塞性肺病（COPD）死亡是由污 用固体燃料做饭造成的家庭空气污染。（摄影：Romana Manpreet/Global Alliance for Clean Cookstoves） 染性炉灶和生物能源及煤炭等燃料导致的家 庭空气污染引起的（13）。在发展中国家， 使用清洁燃料和设备烧饭、取暖和照明，可 使很大比例的慢性阻塞性肺病、中风、癌症 和心脏病导致的过早死亡得以避免（14）。 用太阳能光伏小电池供电的LED灯取代煤油 灯，可减少伤害、烧烫伤、中毒和眼部疾病 专栏 3 开普敦──住房和能源 明智融资和公私合作可利用各种手段来实现健康、环境和经济目标。开普敦市与“南南 北”组织合作，在卡雅利沙镇的低收入社区Kuyasa启动了住房改造项目。自2008年起，该市对 2300个住宅单元进行了升级改造，安装了绝缘保温材料、荧光灯和太阳能热水器，估计每个家 庭每年约可减少2.8吨二氧化碳排放，每年可为每个家庭节省110美元的能耗费用。这些措施通 过减少住所的潮湿度而降低了感染结核病的风险，通过鼓励人们用温水洗漱而提高了卫生水 平。空气污染的减少还降低了感染肺炎和其他呼吸道疾病的风险。 来源: Health in the green economy: health co-benefits of climate change mitigation – housing sector. World Health Organization: Geneva; 2011. 健康——“新城市议程”的命脉 15 的风险，又能减少对室内空气污染的暴露 （13, 14）。这类的清洁家庭能源方案正日 益出现，而且由于有了新的公私合作联营模 式和利用低成本的手机平台“现购现付”融 资方法的新的生意模式，从肯尼亚到印度等 许多国家城市地区的人们也越来越买得起这 类产品（13）。 住房 建筑和装修材料是重要的健康风险来 源。暴露于油漆和水管中的铅，可导致儿 童低智商、行为障碍和学习困难，以及成 人的贫血和心肾问题（8）。城市建筑政策 可监管危险材料的使用，并通过改造现有住 房来降低上述风险。正确的建筑设计可预防 居家伤害，而在许多国家居家伤害的数量正 在超过道路交通伤害的数量（8）。安装纱 突尼斯建筑工地上的建筑工人，几乎没有安全保护措施。（摄影：Khaled Abelmoumen） 窗、处理好水和垃圾可减少虫害（虫害可 导致感染和食品中毒），尤其是在气候温 暖的地区（8）。过度拥挤是社会病态及精 神疾患的主要危险因素之一，同时增加了 传染病传播的风险（8）。采取有针对性的 措施改善贫困人口居住的劣质住房，可改善 健康结果和减少社会不公平。如果能够提供 足够的通风条件，并使用无毒的绝缘材料， 那么，改善绝缘保温状况的能源改造，加上 提高家用电器的能效，可减少住房的温室气 体排放，降低居民的生活成本，改善室内空 气质量（8）。加强对湿度、温度和通风的 管理手段，可减少对霉菌、害虫、空气污 染、有毒化学物和氡的暴露，减少传染病和 中风、心脏病、哮喘等非传染病及其他呼吸 道疾病的发病，从而减少家庭和政府的医疗 卫生支出（8）。这些措施产生了可观的环 境收益，但健康和经济收益可能更加可观。 健康——“新城市议程”的命脉 16 清洁用水和垃圾处理 能够获得清洁用水对预防沙门氏菌病、 伤寒、霍乱、脊髓灰质炎等胃肠道及其他水 源性疾病以及皮肤感染和沙眼等十分重要， 而垃圾处理得当则有助于预防土壤蠕虫和污 染食品引起的贫血及营养不足（36）。这些 都是儿童患病和死亡的主要原因。地方的垃 圾处理政策能够也应该避免不受控制的垃圾 焚烧和随之产生的空气污染，减少不必要的 废物运输，减少水污染，降低垃圾工人的伤 害率，并作为减缓城市气候变化的措施之 一（9）。垃圾应尽可能减少，但若处理得 当，也会成为有利于经济发展的有用之物 （37）。建筑垃圾可以变换用途和再利用。 垃圾处理产业创造了就业机会，也创造了发 展技能和新的企业模式的机会。应将可生物 降解垃圾进行分离，使其成为宝贵的沼气来 源，用于发电和供暖，同时又避免了甲烷从 填埋物中的释放（甲烷既是很强的短暂气候 污染物，又会导致城市臭氧污染）。玻璃、 纸、金属和塑料、紧凑型日光灯管（CFL） 和电池等有毒物质应进行分类和再循环，再 加工成新的物质，进一步减少必须填埋的垃 圾的体量，尽量减少土壤和水被有毒污染物 污染的风险。 专栏 4 内罗毕──水和卫生设施 跨部门行动能够产生成果。过去十年中，通过政府各部门、发展机构和社会团体协调一致 的努力，内罗毕贫民窟的水和卫生设施的可及性有了显著改善。2000-2012年期间，贫民窟中 使用公共自来水的家庭比例从2.7%升至59.3%，使用冲水马桶的数量上升了6倍，使用坑厕的数 量减少了50%。上述改善使得腹泻导致的儿童发病和死亡明显减少。 来源: Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. World Health Organization and UN-Habitat: Geneva; 2016 工作场所和工人健康 城市地区一个重要但常被忽略的健康风 险来源就是工作场所。非正规就业工人占世 界劳动人口的大多数，其健康是维持其生计 的关键，在低中收入城市尤其如此（38）。 建筑施工方法低劣、且监理措施不到位的不 安全建筑物中的许多建筑工人在不健康的条 件下作业，由于通风不良而忍受着高温和室 内空气污染（8, 14）。合理的土地使用分区 西班牙马略卡岛的污水处理厂使用太阳能。（摄影：Chixoy） 健康——“新城市议程”的命脉 17 和得到有效执行的建筑施工规范，可以预防 或至少减少上述许多问题。由于许多非正规 就业人员（如，街头商贩）的工作场所就是 公共场所，因此，加强步行和骑行网络的安 全、改造和完善公园和绿色空间，可以收到 比改善众多城市工人工作条件更多的收益。 家庭式小企业越来越普遍，与此同时，累及 工人和家庭成员的意外事故也日益常见， 如，火灾和爆炸等（39）。职业健康风险和 意外事故不断上升，受累工人的家庭收入减 少。有针对性的职业健康规划可预防家庭式 小企业的意外事故，减少疾病风险，还可教 育并保护工人及其家庭规避爆炸、污染及火 灾的风险。卫生部门、城市机构和非正规就 业工人的组织团体旨在预防家政从业人员、 街头商贩以及建筑及填埋场工人的健康问题 及事故的上述努力，使得城市能够维持服务 和保护更广泛人群的健康（如，通过对食品 安全、土地及水污染的监管）。作为大多数 城市中的主要用人单位之一，医疗服务机构 还可通过在高能效的建筑中创建日光充足、 通风良好的健康工作场所，制定关于医疗垃 圾的减少、分离和安全管理的严格政策，促 进健康的食品选择，鼓励主动运动的上班出 行方式，为他人树立榜样（40） 贫民窟升级改造 目前，全世界约40%的城市增长发生在 贫民窟，有近10亿人在城市贫民窟或非正规 住所生活（3）。在这些地方，隔温屋顶、 太阳能照明和热水等简便而有效的措施可 提高生活水平，减少热浪和极端天气对健 康的影响（41）。在采取这些措施的同时， 还应加大投入，提高人们对安全饮用水、卫 雅加达一处贫民窟附近人们在清理河道中的垃圾。 （摄影：Jonathan McIntosh） 专栏 5 拉各斯──贫民窟中的服务 在尼日利亚拉各斯市2011年开展了一项城市不公平性研究，并引发了一项政府牵头的城市 贫民窟运动，旨在改善边缘人群的医疗卫生服务。该项目以传统接生员作为卫生联络员，通过 系统化的转诊服务，让更多的患者与政府服务相衔接。贫民窟居民能更方便地享受妇幼保健服 务、艾滋病治疗和卫生服务设施。 来源: Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. World Health Organization and UN-Habitat: Geneva; 2016 健康——“新城市议程”的命脉 18 生设施和各种健康出行方式的可及性。居民 的广泛有效参与，对贫民窟的升级改造工作 取得成功至关重要。在许多贫民窟中，人们 能够获得的教育或卫生服务等基本服务极其 有限，但能够提供儿童发育、营养、精神健 康、结核病等传染病治疗的一揽子整体卫生 服务的试点项目，已显示了强大的潜力，将 进行推广（3）。 绿化策略 城市绿色空间有助于健康的生活方式， 可预防各种躯体和精神健康问题（17）。成 年树木可以过滤空气中的污染物，保留水分 和改善水质。在城市地区战略性地植树，可 使气温降低2℃-8℃（42），减少城市“热 岛”现象所导致的城市比周围农村地区更 易发生的极端气温。植树还可提供阴凉， 减少对空调的需求，从而减少建筑物降温所 消耗的能源。树木还可以让室外温度更加舒 适，并发挥防风林的作用。简单但选址恰当 的喷泉、绿色长廊和池塘，还可减少城市“ 热岛”效应。主干公园与交通干线或主要目 的地连接，让步行和骑行网络变得更安全、 更方便，同时在拥挤不堪的城市中也可以成 为锻炼身体的热门场所。城市园林可用来生 产新鲜食品（1, 3, 4,8）。有树、有土、有水 （最好是活水）的城市绿洲，可让人们身心 放松，充满活力，尤其是在健康风险较高而 缺乏绿色空间的地区（17）。 城市地区植树有助于降低气温，提供阴凉，减少周围建筑物的能耗。（摄影：Alex Indigo/Flickr） 健康——“新城市议程”的命脉 19 III如何将健康纳入城市规划、治理、财政和公共服务？ 城市管理和规划决策对市民的健康有着 直接影响。清洁供水、污水系统、高流量道 路的布局、公交车线路规划、自行车和人行 道、公园的设计、保洁车辆的购置、垃圾处 理厂的选址、鼓励高能效住房的激励机制和 其他财政手段的应用，以及其他很多城市政 策都对健康有着重要影响。 而这些影响深远的决策往往是由完全着 眼于本部门目标的机构或组织的行为者做出 的，可能是土地使用规划或交通、住房、垃 圾处理、公园、水、卫生设施或能源相关部 门。做出这些决策时，它们多是狭隘地着眼 于具体部门的目标，而并未明确考虑更广泛 的公共卫生影响；其实施也常常由有特定任 务目标但不负责对健康结果进行监测的机构 执行。 城市的核心功能之一是改善和保护市民 的健康与福祉，人们对此的认识和阐述也应 如此。它涉及到在每个城市的政策规划、治 理、筹资、宣传沟通、实施和监测时，都一 定要考虑到政策在健康方面的影响和结果。 实现SDG 11以及其他一系列SDG，取决 于上述的协调行动。跨部门的一体化方法是 减少传染病和非传染病的发病、改善城市人 口总体健康、减少社会不公和实现环境目标 所必须采取的思路。 我们需要协作和跨部门合作的新模式来 汇聚跨部门的合力，采取能够产生社会效益 同时又具有健康、环境和经济效益的行动。 找出妨碍跨政府部门行动的症结，是将健康 纳入城市发展的前提条件。 良好治理需要跨部门对话、共享知识和 看法、建立共同的议程，即，采用系统性的 思路，以既有横向也有纵向的整合为特点。 随着城市健康问题日益受到重视，卫生部门 可以在上述对话中发挥 “知识领袖”的作 用。卫生政策制定者掌握着经过实践检验 的机制，可以应用最佳证据为解决健康问题 的决策提供信息。如果使用得当，可以极大 助力跨部门决策。公共卫生政策制定者还在 社区参与、重视健康和改革策略方面有着长 期经验。（这一点将在第IV节中做进一步阐 述。） 以下是在广泛借鉴各地城市经验的基础 上，就如何开展跨部门合作来减少健康风险 和增进部门政策的健康收益而提出的有关成 功做法的建议，包括制定计划和跟踪成果的 机制。每个环节都是应该抓住的机会。 健康——“新城市议程”的命脉 20 1. 建立实现社会凝聚和健康公平的共同愿景：承诺不让任何人掉队 将改善全体市民的健康与福祉作为城市 的核心工作之一。明确政策的对象是最脆弱 人群，他们将是健康促进和可持续城市政策 的最大受益者（43）。采用以人为本的“健 康权”框架，这一框架旨在保障人们使用能 促进健康、不会带来健康风险的城市公共场 所的权利，还包括保障在以下方面的其他权 利： • 安全清洁饮用水 • 足够的住房 • 获得健康食品 专栏 6 英国的布里斯托──社区邻里项目 布里斯托帮助社区居民将“健康透镜法”用于社区规划。即使是在中、高收入国家，也仍 存在不少贫困群体，其健康状况往往更差。在布里斯托，公共卫生官员和市政府密切合作开发 了一些工具，帮助当地社区利用“健康透镜法”来发现妨害或促进居民健康的物理因素，从而 能在制定邻里社区计划时借鉴他们的生活经验。 来源: Hewitt, S. and Grant, M. and Bristol Partnership. “Building health into our plans from the start: Report and review of the health impact assessment workshop on the Knowle West Regeneration Strategy.” NHS Bristol/Bristol City Council/University of the West of England, Bristol; 2010. (Available from: http://eprints.uwe.ac.uk/15235) 当地社区居民向市议会官员和当选委员解释当地社区内有利或有害健康的特点和情况。（摄影：Marcus Grant） 健康——“新城市议程”的命脉 21 • 足够的收入 • 最大程度地减少了空气污染、伤害、 暴力和缺乏身体活动的风险的交通系 统 • 有利于精神健康、让人类有机会与自 然交往、融合和接触的空间 • 安全的工作环境 • 医疗卫生服务。 2. 致力于打造可持续的健康城市，明确城市各方应参与行动 明确并实施既有益于人的健康、又有益 于环境的措施。例如，以下可持续发展措施 对健康有着积极影响： • 节能，提高能效，尽快从化石燃料转 为清洁可再生能源 • 可持续的城市设计（如，紧凑密集的 多用途发展） • 节约用水 • 减少污染（空气、水和土壤污染，包 括减少有毒物质） • 减少垃圾，包括减少、再利用和再循 环 • 可持续的交通和人员流动政策 • 保护和恢复的栖息地。 专栏 7 贝尔法斯特──青少年的参与 儿童能够也应该参与为所有人的未来而 创建健康城市的工作。如果能够在规划中有 效利用儿童所拥有的独特知识和眼光，城市 将受益匪浅。儿童在贝尔法斯特的人口中占 有很大比例，近20%的儿童不足13岁。毫不 夸张地说，他们是该市的未来。贝尔法斯特 广泛采用了让儿童参与的方式，以反映他们 的需要，将城市建成包容、有应变能力和儿 童友好型城市。这项工作为其他城市提供了 宝贵经验，明确地证明了儿童可以帮助我们 建设更洁净、更安全、更宜人的城市。 来源: “Taking action for child friendly places: first steps – strategic approach and action plan for Belfast.” Belfast Healthy Cities; 2016. (Available from: http://www.belfasthealthycities.com/sites/default/files/publications/TakingAction.pdf, accessed 25 September 2016). BunscoilPhobalFeirst的学生展示“建设对儿童更健康社 区”项目的海报并植树纪念 健康——“新城市议程”的命脉 22 3. 评估──将健康纳入城市政策 开展城市政策对健康影响的评估，包括 健康公平性评估，并与社会和环境影响评估 挂钩（在很多地区这是法律规定）；让社区 参与涉及当地利益的影响评估（44）。 监测和跟踪不同人群的健康风险；监测 针对这些健康风险的所实施的政策和投入； 及时利用数据和针对性指标对城市的卫生健 康状况进行评估（6）。 为城市地区的公共卫生系统培养必要的 能力和技能，制定标准操作程序、培训流程 和工作职责，以支持新城市议程（45, 46）。 国家政府应加强各城市运行和财政的自 主性，以便城市能够采取有效行动来改善城 市健康。国家卫生系统可对法律框架进行更 新，并为地方层面执行卫生政策分配资源。 省级政府可促进区域协调及合作，协 助开展需要跨辖区行动的健康风险应对工 作（如，跨境空气污染）（47）。 地方政府可在国家政府的支持下，针对 本辖区内的健康问题和健康的决定因素肩负 起更多的责任。 城市决策者可以提高健康风险来源领域 的主管部门和负责机构的意识，提高公众对 风险的后果和减少风险的可能途径的认识。 还应出台宣传和沟通机制，以发动公众对计 划决策的健康影响展开讨论。 城市决策者应对公共卫生领域的研究和 创新加大投入，并将卫生研究纳入其城市基 本研究和数据收集议程（48）。 4. 城市经济──为可持续的城市健康发展提供资金，避免意外的健康风险 为各部门分配资源，用于应对部门政 策对健康的预期影响。不断更新城市预算工 作，以支持制定将明确的城市健康目标和可 测量的健康结果纳入投资和经济决策的部门 政策和跨部门城市政策。 加强知识共享，开展跨辖区应对行动， 以应对跨界及跨部门的健康风险（47）。 将疾病预防与预算过程相结合，系统地 考虑卫生资源和其他资源用在何处可以效率 最大化，取得多重收益。 测算不作为（未在不同部门实施促进健 康的城市政策）的代价，包括有损健康的政 策和健康不平等所导致的额外的经济和医疗 服务成本负担。 估算疾病造成的生产力损失，评价通过 保证工人、包括非正规经济部门工人的健康 而取得的社会和经济收益（39）。 监测和跟踪与城市健康风险相关的个 人、家庭、社区和整个城市的灾难性卫生 支出。 通过对住房保障、能源改造、骑行及步 行道网络建设、公共交通的投入以及对不健 康产品和行为征税，利用财政和财务机制对 城市相关的健康决定因素施加影响。 健康——“新城市议程”的命脉 23 5. 城市规划──设计促进健康 制定或更新城市规划和设计指南及标准 程序，将健康纳入考量（49, 50）。 在土地使用规划方法中，说明稀缺的城 市土地可能具有的多重价值，如，为人们获 得基本服务、使用公共场所和公园、获得最 低限度加工的新鲜食品提供便利条件的价值 （49）。 采用有卫生部门参与的健康的空间规划 方法，以便确定既能促进健康、又能减少健 康风险和健康不平等的城市设计与规划措施 （50, 51）。 通过自然实验和模型，以及利用基础设 施的革新和信息技术的新发展，建设有关城 市环境疾病来源和有效预防策略的证据库。 6. 城市的健康应变能力──管理和适应风险 根据国家城市应变能力政策，在城市层 面提高卫生系统可持续并有效地防范、预测 和应对卫生突发事件和压力的能力。 让卫生部门做好准备，参与有关气候变 化、灾害风险和其他环境压力的宣传工作， 包括空气污染和蚊子等疾病传媒的信息。 开展联合评估，以找出既能改善健康又 能减缓和适应气候变化相关风险的最佳策略 以及减少灾害风险的措施。可对各种形式的 措施进行健康影响评估（HIA），以满足上 述需要（59）。 专栏 8 斯洛文尼亚的卢布尔雅那市──人人可及 卢布尔雅那市采用全面系统化的思路，让残疾市民更便捷地享受服务。采取的措施包括改 造硬件环境，完善公共服务、公共交通、信息通信和文化娱乐服务。市长的支持非常关键。为 表彰该市所取得的成就，该市2009年被授予 “为残疾人定制城市”特许状。该市进行了许多 硬件改造，包括步行化设施、普遍可及的公共交通和公共建筑、城市中心触觉地图、公共厕所 等。社会干预措施包括培训公交车司机如何协助残疾人和如何与其交流，为医务人员和社会机 构人员提供手语课程，为盲人和有视力障碍者设计的文化活动和项目内容。 来源: Grant, M. European healthy city network phase V: patterns emerging for healthy urban planning. Health Promotion International, 2015;30 (S1). i54-i70. ISSN 0957-4824 (Available from: http://eprints.uwe.ac.uk/25655) 健康——“新城市议程”的命脉 24 专栏 9 中东城市──在干旱和领土争端中发展 在中东地区，除城市化和人口流动的全球趋势外，日益严重的地区性用水和粮食短缺以及 地区和国内冲突使情况更加恶化，进一步加剧了健康城市发展工作的复杂性。 在阿拉伯世界中，约57%的人口目前生活在城市中，预计这一比例到2030年将升至70% （1）。在某些国家，严重干旱等气候变化相关压力破坏了农村的生计，海平面上升、洪水和 热浪威胁着城市人群，更有环境和战争相关的人口流动与之交织在一起（5）。例如，叙利亚 东北部地区从2006年开始的长期干旱，加上长期以来环境政策不力，使得相当大比例的农业消 失殆尽，导致成千上万的人口流入城市（3）。结果，与失业、住房、卫生服务、环境设施和 基础设施有关的问题，加速了贫民窟的发展，给城市生态系统带来压力，在整个地区的边缘人 群中引发了动荡（4）。 由于人们纷纷逃离伊拉克、阿拉伯叙利亚共和国及也门以及难民的涌入，贝鲁特、大马士 革和安曼的人口翻了一番以上，给现有的水、卫生和清洁能源基础设施带来严重压力。基本服 务中断导致了国内危机和政治危机，如，贝鲁特有关固体废物处理的危机；巴格达和阿勒波使 用柴油发电机、阿拉伯叙利亚共和国和也门饱受战乱的城市使用污染环境的固体燃料取暖和烹 调所造成的重度空气污染（2）。 因严重缺水，城市周边地区的农民比以往任何时候都更倾向于将城市废水用于粮食生产。 然而，建立足够的卫生和安全措施可以转变这种做法；安全的废水处理可以变为收入来源。 世卫组织、联合国粮农组织和国际发展研究中心（IDRC）联合开展的一个项目就证明了这一 点。该项目在应用世卫组织指南的4个国家中探索不同的废水处理方案，供城市贫困社区安全 使用（6）。 参考文献： 1. El-Zein A. et al, “Health and Ecological Sustainability in the Arab World: a Matter of Survival.” Lancet, 2014; 383:458–76. 2. Sharara Sima L. et al, “War and Infectious Diseases: Challenges of the Syrian Civil War”, PLOS Vol 10, Issue 11 November 2014. 3. Fammia F. et al, “ Syria Climate Change, Drought and Social Unrest”, the Center for Climate and Security, February 2012. 4. Khadr Z. et al, “Health Inequities: Social Determinants and Policy Implications” Book: Public Health in the Arab World, 61–74, 2012. 5. Erian E. et al, “Drought Vulnerability in the Arab Region. Special Case Study: Syria”, Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, UN-ISDR, 2010. 6. Non treatment options for safe wastewater use in poor urban communities: WHO/IDRC/FAO project, WHO, 2010. (http://www. who.int/water_sanitation_health/sanitation-waste/wastewater/non-treatment-options-for-safe-wastewater-use/en/) 健康——“新城市议程”的命脉 25 7. 通过参与性行动促进变革 – 联系社区和提高认识 良好的治理要让社区能够参与自己街道 和城市的规划与管理。这样做可以取得人们 对城市政策的更广泛支持，有利于促进健康 措施和行为，否则，这些措施和行为可能不 太容易得到社区的理解。以停止垃圾焚烧的 政策或为步行上学的儿童完善步行道的政策 为例，如果能与在社区宣传这类措施带来的 健康收益的活动相结合，这些政策将会更加 成功。决策者应联系街道和社区的官方组织 以及志愿者组织（如，妇女小组、童子军和 宗教组织等），了解他们对当地环境健康风 险及减少风险的措施、拟议的城市基础设施 和住房及土地使用计划的看法。 能够支持此类对话的治理机制包括： • 已有的以减少城市各领域的主要健康 风险为共同目标的社区委员会或城市 领导委员会等新论坛； • 教育系统和针对学校的策略，例如， 开展以下方面的活动：倡导再循环和 停止焚烧垃圾，加强交通安全，减少 虫媒疾病风险（如，容易滋生蚊子的 旧轮胎或水罐）的清洁运动，在狭窄 的城市走廊中建设有步行道、自行车 道和休闲空间的公园； • 公布有关城市空气污染、水质量和住 房质量的官方数据，支持就改善目标 开展坦诚、透明的讨论； • 就城市健康问题与主流媒体和社交 媒体沟通，对媒体的批评事先做好准 备，对政策的目标、方向和实施有明 确陈述。 医疗卫生专业人员作为掌握一定的技术 知识、公众尊重和信任的社区成员，可以在 促进健康治理和社区参与、提高认识方面， 发挥特别的作用。（这是第IV部分的重点。） 专栏 10 土耳其的克鲁兹卡雷市──健康公共场所 在克鲁兹卡雷市，一条繁忙的大街上每周六都会出现一个生意兴旺的露天公共市场，而运 作市场的整个过程从周五持续到周日。市场基础设施的破败和位置不佳不仅影响了市容，还存 在交通流量大、拥堵以及空气污染问题。市场周边的生活频临瘫痪。2009年《克鲁兹卡雷市战 略计划》的内容之一就是对其进行搬迁。在不干扰商贩和顾客习惯的情况下，该市场搬至6公 里外的一座现代设施内。该项目涉及大道景观工程和布尔瓦尔公园的建设，包括一条越野慢跑 道、儿童游乐区、游泳池和老人步道。该项目的目的是提升居民的幸福感，减少压力，提高社 区的应变能力。倡导锻炼身体和让人们能够获得绿色休闲空间，有助于实现为人们提供更优质 的高密度住房的宏伟理想。 来源: Grant, M. European healthy city network phase V: patterns emerging for healthy urban planning. Health Promotion International, 2015;30 (S1). i54-i70. ISSN 0957-4824 (Available from: http://eprints.uwe.ac.uk/25655) 健康——“新城市议程”的命脉 26 专栏 11 匈牙利的吉尔市──物质和社会重建 该市的一个多元文化区因城市环境恶劣而产生了许多社会和健康问题。为缩小健康差距， 该市开展了一项物质重建结合社会干预的项目。认识到问题的解决非一日之功，吉尔市首先对 各种物理干预措施进行了全面评估，包括对吉尔市的物理布局进行改造，创建大批公共休闲、 锻炼和游乐区，普遍绿化。除上述物理升级改造外，该市还采取了大量的社会干预措施，主要 目的是社区建设、提高能力、改善健康和生活方式。实施的方式是开展了一系列针对青年、儿 童、家庭、孕妇、有幼儿的妈妈和罗马裔社区的项目，内容涵盖体育、培养自信、能力建设、 健康生活方式、烹调和饮食等。所有这些措施都有助于吉尔市实现其健康公平的远大目标。 来源: Grant, M. European healthy city network phase V: patterns emerging for healthy urban planning. Health Promotion International, 2015;30 (S1). i54-i70. ISSN 0957-4824 (Available from: http://eprints.uwe.ac.uk/25655) 匈牙利吉尔市重建项目的社区活动。 27 IV卫生部门在实施“新城市议程”中有何独特作用？ 卫生部门的行为者，包括负责医疗卫生 服务和疾病预防服务的策略及提供的单位， 将在支持城市决策者实现“新城市议程”目 标方面，发挥关键作用。卫生部门的行为者 可整合知识，就部门策略、政策、计划和项 目对健康的影响，提供循证的指导。 他们可以开展和分享有关城市政策对健 康和公平性之影响的研究，包括开展研究， 以评估价政策干预措施对健康的影响；他们 可以估算和记录其他部门的政策及行动给健 康和卫生系统带来的代价；他们可以识别可 避免的健康成本，并对如何分配资源资助拟 议的政策及干预措施提出建议。 卫生部门的行为者可协助跟踪其他部门 政策对健康的影响，提供监测与评价数据和 参与机制的建立，并定期报告结果。他们可 以研究和跟踪脆弱人群和边缘人群在健康结 果和卫生服务可及性方面的差异，提出减少 此类不公平的循证政策建议（52）。 此外，卫生部门也有责任减少自身对环 境的影响，确保本身是一个环境可持续的系 统（53）。 最后，医疗卫生专业人员往往被很多 人视为可信赖的意见领袖。他们提出的公共 卫生意见和建议通常被认为是个人和政策决 策的可靠基础。因此，卫生部门可协助对不 同人群进行沟通和宣传，作为政府和其他利 益相关方之间的桥梁，帮助制定既有益于健 康、又有利于可持续性的城市政策。 以下列举了卫生部门可提供的一些具体 工具和资源。 1. 促进设立明确的基于健康的清洁空气、水和能源系统目标，并被各城市广 泛采纳 新城市议程可明确一系列健康子目标， 以将重点放在将健康和福祉与城市可持续 性、社会及健康公平、经济发展、市民的 愿望和关切等相关联的重点事项上。 这些子目标可以让总目标更明确，利 于争取公众支持，同时又能广泛吸引各利益 相关方的投入和调动其行动。例如，实现（ 世卫组织空气质量指南所设的）清洁空气的 健康——“新城市议程”的命脉 28 子目标就能达到上述目的。让颗粒物和其他 空气污染物的浓度降至推荐值以下，需要一 系列涉及能源、交通、农业、垃圾处理和住 房部门的跨部门政策，因为上述领域都是空 气污染的重要来源。为城市设立需要多系统 和多部门参与的目标，还可创造就业机会、 经济机遇和促进潜在私营部门的参与（如从 事可持续的垃圾处理、住房和能源服务的企 业），并能给健康和健康公平带来可测量的 收益（从可持续服务的可及性和减少健康风 险的角度）。这种以人的健康和福祉为中心 的、易于识别的可见目标，有助于吸引不同 利益相关方的更多人的兴趣、承诺和参与。 针对水质以及卫生实施和清洁家庭能 源、可持续且健康的住房及交通服务、健康 食品、绿色区域和公共空间的可及性，也可 设立类似的城市健康与发展子目标。其中有 些已成为可持续发展目标的子指标，但城市 层面的健康相关子目标可促进政府跨部门合 作和切实的地方行动。卫生部门可就实现上 述目标的实际步骤提出建议，提供相关数据 以及监测进展和确保报告透明性的机制，提 出评判收益在城市不同人群中是否公平分布 的评估方法。 2.城市政策健康影响指南 卫生部门可以遵循世卫组织为开发世卫 组织家庭能源、饮用水、室外及室内空气质 量指南所制定和采用的透明及问责程序，针 对各种城市政策提供循证的指导。这包括对 具体城市规划措施及投入的健康收益及风险 提供预测指导。举例如下： • 世卫组织正在制定健康住房指南，预 计于2017年面世（54）。 • 医疗卫生人员就如何规避城市中的 健康风险给患者及社区提出建议。例 如，世卫组织的“创建无烟城市”指 南是实用指导，可帮助地方政府官员 筹备无烟公共场所和无烟工作场所的 立法工作，并加以实施（55）。 专栏 12 孟加拉──空气质量 拉杰沙希市空气中PM10的水平已经高到危险程度。但2014-2016年期间，空气中颗粒物的 浓度降低了三分之二，是全世界城市中降幅最大的。他们是如何做到的呢？他们的措施包括用 更清洁、更高效的窑炉取代老式窑炉，使用电动嘟嘟车，种植绿化带，硬化人行道路面以减少 灰尘和扩大人行面积等。拉杰沙希市正在建设孟加拉首条城市自行车专用道，以增加骑行的居 民人数和减少汽车的使用。 来源: “Rajshahi: the city that took on air pollution – and won”, Guardian, 17 June 2016 (https://www.theguardian.com/world/2016/ jun/17/rajshahi-bangladesh-city-air-pollution-won, accessed 31 August 2016) 健康——“新城市议程”的命脉 29 • 针对从住房、能源到垃圾处理的各种 城市政策方案，对市政府和各利益相 关方提出有针对性的建议（4, 8）。 世卫组织的“健康融入所有政策” （HiAP）等框架提供一种手段，将健康和 健康公平考量融入从交通、能源到住房和 农业等城市政府所有部门的政策和决策过 程中（56）。 3. 评估城市政策和决策的成本及对健康的影响 卫生部门可以提供不同的工具，从简单 地采用快速参与性的方法对广义的健康决定 因素进行调查，到成熟而专业的健康影响评 估，包括对健康公平性影响的评估（57）， 并对证据进行审查。这些有助于决策者采 用“健康透镜法”，根据需要对各种城市政 策方案进行或是宽泛或是精确的成本效益分 析。以下对部分工具进行解释。 • 健康风险评估方法和工具可用于评估 现有政策对健康的影响，明确政策变 革的当前影响和潜在收益（58）。例 子之一就是世卫组织欧洲区开发的软 件“空气Q+”，用于量化空气污染暴 露对健康的影响，包括对损失的期望 寿命的估计以及空气污染的短期和长 期暴露的影响。 • 健康影响评估（HIA）方法和工具能 够预测备选政策方案对健康的预期 影响，协助制定计划和加强社区参 与（59）。 • 可采用现有的成本效益性分析和 成本效果性分析方法，利用卫生服 务成本的大数据库，对有关健康和 卫生系统的公共政策不作为的成本 进行分析。“卫生经济评估工具” （HEAT）就是一个例子，可在规划 新的骑行和步行基础设施时使用，通 过测算减少的死亡人数来评估措施的 健康收益（60）。 专栏 13 印度──国家政策 国家政府在支持城市健康方面可以发挥重要作用。印度近期启动了“国家城市健康行 动”，旨在提高基层基本医疗卫生服务的可及性，减少贫困人群的医疗费用。该项目将覆盖约 800座人口超过50 000的城市，覆盖2亿多人口，其中包括7750万贫困人口。与此同时，印度卫 生和家庭福利部（MWFW）也在近期提出了治理空气污染的新的一揽子框架，重点追踪人们 对危险污染物的实际暴露情况。针对城市和农村地区空气污染的家庭来源和室外来源，卫生和 家庭福利部还呼吁在卫生部的领导下开展不同政府机构间的跨部门协调。 来源： Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. World Health Organization and UN-Habitat: Geneva; 2016. Sagar AD, et al, “India leads the way: A health-centered strategy for air pollution”, Environ Health Perspect 124(7): A116–117. 健康——“新城市议程”的命脉 30 4. 监测和跟踪城市各部门政策对健康的影响 在记录和报告城市发展工作和基础设施 投入的主要健康收益和成本方面，卫生部门 应发挥核心作用。部分相关工具和过程描述 如下： • 卫生部门收集健康结果指标和统计数 字的信息，如特定时间段内城市人 群中的死亡、疾病和残疾人数。收集 相关人口危险因素（如空气污染，吸 烟，不健康饮食，燃料、为家庭提供 能源所用的技术，饮用水质量等）的 频率和分布的数据。世卫组织“全球 健康观察站”包含了900多个这样的 数据库，其中包括有关健康结果、 健康的决定因素、服务覆盖面的指 标，以及75个国家的城市健康概况 （61）。 • 地方健康观察站（如城市健康公平观 察站（63））在使用这些指标方面有 着丰富经验（62）。 • 在健康公平的监测工具方面也取得了 经验，如世卫组织的“健康公平评估 和应对工具”（Urban Heart）就是为 了促进社区参与解决城市健康问题 （64）。 • 这些数据库及其他相关城市健康指 专栏 14 将健康融入城市政策──泰国、田纳西和华盛顿特区 泰国：2000年，泰国启动了国家卫生系统改革，倡导非卫生部门应将健康纳入其考量，从 而制定出有益健康的公共政策。健康影响评估就是促进跨部门合作所采用的工具，成为各级政 府必须要开展的工作。评估工作促进了针对空气污染、杀虫剂污染、燃煤发电厂和其他环境危 害导致的日益增多的健康问题的防治。 美国田纳西州纳什维尔市：“纳什维尔市规划组织”采用基于健康的评分标准来选择资助 的交通项目，结果包含骑车人和行人条款的项目数量明显增加。 华盛顿特区：华盛顿特区采用健康主流化思路来促进城市可持续性计划的实施。该计划包 括提高公园的方便程度、解决粮食缺乏和难以获得营养食品的问题、让低收入居民更容易住得 起安全住房等有利于健康的规定。跨机构工作组负责协调不同机构，将改善健康的措施融入日 常工作。 来源: Phoolcharoen et al. Development of health impact assessment in Thailand: recent experiences and challenges. Bulletin of the World Health Organization 2003, 81 (6). Wernham, A and Teutsch, S. Health in all policies for big cities. J Public Health Management Practice, 2015, 21(1 Supp), S56–S65. 健康——“新城市议程”的命脉 31 标，可与现有的各部门城市政策的监 测框架以及可持续发展目标的指标关 联起来。有些此类关联已经完成， 并体现在目前的可持续发展目标的 指标体系中，如，空气污染（SDG3 和SDG 11）、水及卫生设施（SDG 6）、食品和营养（SDG 2）、能源 （SDG 7）、体面的工作（SDG 8） 等。 • 利用现有的地方健康指标来增加上述 交叉领域的信息，可以为保护市民 健康与福祉的城市政策提供信息。作 为“城市健康行动”（65）的内容之 一，目前正在进一步开发和测试地方 能力建设工具，内容包括HIA和各种 情境、不作为的代价和如何将信息更 好地用于制定地方政策。在报告对指 标的分析结果时，要与城市的关键受 众和具体部门的决策框架密切结合。 对分析结果进行沟通时，要考虑到当 地的决策环境。 5. 卫生界的参与和倡导 通过开展严谨收集健康证据的培训，并 利用证据为有效宣传提供信息，卫生部门可 以在促进城市健康发展方面发挥牵头作用。 卫生专业人员清楚在人群层面和个人层面工 作的重要性。 既往公共卫生运动的成功经验（如提高 免疫接种率、防治疟疾、控烟和切断艾滋病 传播）尚未被很好地用于促进政府和个人的 参与以及产生令人信服的促进城市健康的信 息。 这让我们错失良机。弥补的方式之一是 在实施“新城市议程”的框架下，正式建立 一个咨询机制，比如建立城市健康观察站。 这样做既可以提高宣传预防现代流行 病（如空气污染、久坐的生活方式和不健康 食品导致的非传染病）的相关城市政策的能 力，又有助于解决交通伤害问题。卫生部门 可发挥自身作用，调动公众对有益于健康的 可持续城市政策的需求，还可以利用健康指 标展示成果。 这些对话一定要有各方的广泛参与， 包括：为患者在社区提供服务的卫生服务提 供方，国家、地区和城市层面的公共卫生主 管部门，学术和研究机构，非营利和社会组 织，基层社区组织，政府机构，健康保险， 公共事业、投资方、开发方和其他企业机构 等。 通过社交媒体和主流媒体对循证的信息 进行战略宣传，以提高公众认识和听取公众 对具体城市基础设施投入、空间规划和其他 城市政策对健康影响的意见。这样做既可传 达紧迫的信息和希望，又有助于争取广泛支 持，以包容性方法应对以下挑战： • 让人们能够获得质量可靠的公共空 间、城市生态系统、交通和住房 • 家庭和城市政府面临不断上涨的医疗 卫生费用 • 公共安全问题，减少伤害和暴力 健康——“新城市议程”的命脉 32 • 空间规划及其与肥胖、营养不足、健 康食品的获得以及城市粮食安全的关 系 • 空气污染的来源、暴露和相关疾病负 担 • 气候变化对健康的影响以及应对气候 变化行动的益处 • 工作对健康的影响，尤其是在非正规 部门工作的妇女和青少年。 例如，世卫组织牵头的“生命呼吸”运 动就是通过促进减少城市空气污染而改善健 康和减轻气候影响。该运动利用视频和信息 图等人们熟悉但技术可靠的视觉辅助方式， 向包括青少年在内的更多受众传播信息，让 人们更易理解复杂的空气污染数据与健康之 间的关系（66）。 此项活动得到世卫组织加强卫生部门 领导力的技术帮助，以支持交通、能源、农 业、废物处理和其他关键部门在减少空气污 染和改善健康方面的努力。该运动旨在促进 城市的当地活动以及将“生命呼吸”运动融 入自己城市的工作，同时推动设立实现世卫 组织空气质量总目标的子目标，改善健康和 减少有害污染物的排放。 5. 加强能力建设，有效满足“新城市议程”的需要 要成功实施有利于健康与福祉的“新城 市议程”，不仅需要城市决策者采取行动， 也给卫生领域的工作人员提出了特别的需求 和期望。 卫生系统应对能力建设进行投入，以便 能够将城市作为公共卫生的手段之一，并牵 头实施跨部门的政策干预措施，以使城市居 民的健康收益最大化。这又进一步涉及到提 高技能和制定标准操作程序，以便使当地主 管部门能更便捷地获得和使用它们。 上述能力应以上世纪80年代中期始于 欧洲的世卫组织健康城市运动的经验为基 础，到今天还应包括世界其他地区的区域 性网络。它是一个协调社区参与的框架，显 示了将“健康透镜法”应用于城市发展的益 处。数百个城市多年来的的经验给我们积累 了有关如何开展跨部门合作、让社区参与、 制定并采纳有益于健康的公共政策的丰富知 识（67）。 上述框架可以不断更新和修订，以便 更直接地应对城市快速发展给规划带来的 挑战。以下是亟待加强并应更广泛采用的 城市功能： • 开展有关政策决策对健康的影响及其 成本效益的情境分析的能力 • 与不同利益相关方和利益集团沟通的 能力 • 在城市地区成立城市健康观察站和培 养卫生领域行为者长期参与制定和采 纳更健康的部门政策的能力。 AIR POLLUTION: THE HEALTH STORY Air pollution is responsible for an estimated 7 million deaths annually, or one in eight premature deaths every year. This makes it the world’s largest environmental health risk, and among the largest global health risks – comparable with “traditional” health risks such as smoking, high cholesterol, and obesity. Some 4.3 million air pollution-related deaths are due to household air pollution and another 3.7 million deaths are due to outdoor air pollution. Most air pollution-related deaths are from non-communicable diseases (see figure). In terms of global disease burden, air pollution is the cause of over one-third of deaths from stroke, lung cancer, and chronic respiratory disease globally, and one-quarter of deaths from ischaemic heart disease. The air pollutant most closely linked to excess death and disease is PM2.5 (particulate matter less than 2.5 micrometres in diameter), emitted from motor vehicles, power plants, industrial processes, and the combustion of biomass, coal and kerosene. Ground-level ozone is another pollutant that causes significant respiratory illness, including chronic asthma. Methane from waste dumps and diesel vehicle emissions are both major contributors to ground level ozone formation. AIR POLLUTION AND CLIMATE NEXUS Black Carbon is a “short-lived climate pollutant” (SLCP) that is a major component of health- harmful PM2.5 air pollution – particularly from diesel vehicles, diesel engines, coal and biomass stoves and waste incineration. Since black carbon persists for only a short time in the atmosphere, reducing black carbon emissions can have significant near-term climate and health benefits. Ground-level Ozone is also an SLCP, formed by a mix of air pollutants typically emitted over cities or nearby rural areas, including methane (another SLCP) from urban sewage, waste, and agriculture, as well as oxides of nitrogen from vehicles. Along with being a key factor in respiratory illness, ozone decreases crop yields. ACT NOW: IMMEDIATE BENEFITS By acting now to reduce short-lived climate pollutants that are also air pollutants we will see substantial and immediate gains in public health, saving millions of lives, as well as slowing near-term climate change. The United Nations Environment Programme (UNEP) and the World Meteorological Organization (WMO) have estimated that reducing SLCP emissions from key sources such as traic, cookstoves, waste, agriculture and industry could reduce global warming by about 0.5° C by the year 2050. Public health benefits are enjoyed locally – The largest initial benefits of reductions in short-lived climate and air pollution emissions will be enjoyed by people living in the areas where actions are taken – making measures very attractive to policymakers. Public health benefits of reduced ozone and black carbon emissions may begin to be realized within in a matter of days or weeks through improved air quality. BENEFITS TO THE MOST VULNERABLE Reductions in air and climate pollutants benefit low-income groups, as well as women and children. Women and children involved in domestic work are disproportionately exposed to household air pollution. Urban air pollution levels also tend to be higher in many low- and middle-income cities and in poor neighbourhoods of high-income cities situated close to traic and industrial sites. Reductions in SLCPs and associated air pollutants can therefore have particularly large benefits for lower income groups, as well as women and children. The elderly and individuals with pre-existing lung or heart diseases susceptible to air pollution would also benefit. It is important to remember, however, that urban air pollution disperses very widely. Ozone pollution levels may often be highest on the urban periphery. So rich and poor alike benefit when SLCP emissions, and consequent air pollution, are reduced. WHAT CAN WE DO? World Health Assembly Resolution (68.8) In May 2015, the 68th World Health Assembly (WHA) passed a landmark resolution on air pollution. The resolution calls on Member States and the WHO to enhance action to reduce air pollution and it’s consequent health risks. This includes strengthening air pollution monitoring and surveillance, and promoting multisectoral measures to prevent and control air pollution. The WHA69 Draft road map for an enhanced global response to air pollution builds on this resolution, etching out a vision forward. Household/Indoor Air Pollution New WHO Indoor Air Quality Guidelines: Household Fuel Combustion set emissions thresholds, by which the cleanest cookstove and lighting technologies may be identified. These guidelines also recommend a) phasing out household kerosene and coal use altogether; b) scaling-up production and use of the cleanest household fuels, including LPG, ethanol and biogas; and c) transitioning from ineicient biomass cookstoves to improved models with adequate venting. The Global Alliance for Clean Cookstoves, a leading member of the Climate and Clean Air Coalition (CCAC), is promoting initiatives to develop and distribute improved cookstove technologies. Ensuring that stoves are placed in well- ventilated spaces and as part of an energy- eicient home design is also critical. Finally, small solar systems to power lights can be substitutes for kerosene lamps – in homes as well as in health facilities – reducing risks of burns and injuries. Many of these innovations also have clear economic benefits in both health and climate terms – repaying the investment many times over through lower disease rates and health care costs. These strategies are highlighted in the new WHO report Burning Opportunity: Clean Household Energy for Health, Sustainable Development, and Wellbeing of Women and Children. WHAT CAN WE DO? (CONTINUED) Urban Air Pollution Urgent action to tackle air pollution in cities is needed to improve the health and well-being of over half of the world’s population. More than 80% of people living in urban areas that monitor air pollution are exposed to air quality levels that exceed the WHO guideline limits, with 98% of large cities in low-income regions suering from unhealthy air quality. Many low- and middle-income cities in WHO’s Eastern Mediterranean and South-East Asia Regions suer from air pollution levels 5-10 times higher than guideline levels. The good news is that improved urban planning along with provision of more energy-eicient buildings; high quality public transit, walking & cycle networks; and methane gas capture from municipal sewage and solid waste can reduce urban air pollution and climate emission, with very large and immediate health benefits. For instance, investing in clean urban transit, pedestrian and bike networks not only reduces emissions but can reduce traic injury and support physical activity. More physical activity, in turn, helps reduce obesity and obesity related- diseases. These strategies are highlighted in the joint WHO/CCAC review: Reducing Global Health Risks from Reductions in Short-Lived Climate Pollutants, and in the WHO Health in the Green Economy Series. A new Urban Health Initiative (UHI) led by WHO in collaboration with the CCAC, World Bank, Norway, and other partners, aims to raise awareness of the linkages between SLCPs, air pollutants and health, and build health sector capacity to address these issues, and stimulate intersectoral collaborations that reduce emissions. 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An estimated 7 million people die annually from air pollution related diseases. Many health-harmful air pollutants also damage the climate. Reducing air pollution would save lives and help slow the pace of near-term climate change. 健康——“新城市议程”的命脉 33 6. 对环境负责的医疗卫生服务 卫生部门可在提供医疗服务和预防服务 时采用一系列对环境负责的做法（68），从 而有助于保护和促进健康。 卫生部门作为主要用人机构之一，可将 主要医院设在优质公共交通线路的沿线，加 上人行步道和自行车道，并优先重视步行或 骑行可至的社区基层诊所，从而营造出更健 康的工作场所。 医务人员可使用直流电供能的医学设 备和日光照明（69）。在卫生领域的绿色 环保方面，有许多国际成功模式可供借鉴 （70）。其他优先领域包括： • 避免或减少医疗垃圾，推广再利用 • 减少能耗和用水 • 按照对环境负责的标准（如，采用可 持续的建筑施工方法，包括在医疗建 筑内采用自然照明和通风等）进行建 设、翻修和采购 • 让医疗卫生界参与具有环境可持续性 的医疗卫生机构的设计、建设和运行 • 逐步停用有害物质和有毒化学物。 在纽约市的大型城市公园中央公园游乐的家庭。（摄影：Barry Solow/Flickr）
35 V结论 “新城市议程”的核心是为城市居民创 造能够过上更健康、更安全、更充实生活的 条件。 为实现上述目标，“新城市议程”不应 止步于仅仅减少健康危险因素，而是应调动 城市环境的一切潜能，让城市居民在城市里 生活、学习、工作、游乐和交往时，过上健 康生活。 城市的物质和社会结构，包括其治理结 构，对改善人民的健康和福祉至关重要。这 些结构应不断进行调整和更新，从而让卫生 部门发挥其独特的作用和优势，更有意义地 参与其中。 卫生部门行为者可提供有关成功做法的 相关证据、专业经验和指导，为制定21世纪 的健康城市规划提供信息。世卫组织随时准 备帮助世界各地城市采用系统的方法应对相 互关联的环境、经济和卫生挑战，在各部门 之间以及在治理、财政、规划和服务提供领 域之间进行协调。 “新城市议程”涵盖了这一新的城市 健康政策议程所带来的各种可能性，除可改 善城市的最宝贵“财富”——市民——的健 康与福祉外，还可协助城市制定并实现其环 境、社会公平和经济目标。 决策者可将重点突出但灵活有度的“健 康透镜法”用于“新城市议程”，而人们将 高度关注新出现机遇以及如何以具有成本效 益性和包容的方式抓住这些机遇。 通过采取上述协调一致的切实行动，我 们将有可能从现在起到第四届世界人居大会 前实现人人享有可持续的、包容而充满经济 活力的城市的愿景。 36 排版设计：Aaron Andrade，Inis Communication 版面编辑：Susan Kaplan 编辑支持：Abdullah Shihipar，Ariel Charney 图片提供：世卫组织 Heather Adair-Rohani，Nathalie Roebbel，Sophie Pauline Gumy， Richard Paul Johnston。 专家工作组成员和作者 本文很大程度上源自国际科学理事会和世界卫生组织于 2016 年 7 月举办的“贯穿新城市 议程的健康”国际会议的专家讨论结果。特此感谢参与起草本文和审阅本文终稿的以下 各位： Isaac Mensa-Bonsu博士，加纳政府，加纳 Anna Engleryd，瑞典环境保护署，瑞典 Bernard Jomier博士，巴黎市，法国 José Ruales博士，基多市，厄瓜多尔 Mary Bassett，纽约市健康与精神卫生局，美国 LeneConradi，阿斯科克尔市，挪威 Lan Marie Nguyen Berg, 奥斯陆绿党，挪威 Charlotte Marchandise，雷恩市，法国 Fernando Haddad，圣保罗市，巴西 Joan Clos博士，联合国人居署执行主任办公室，肯尼亚 Maryse Gautier，联合国人居署第三届世界人居大会筹委会，肯尼亚 Nicholas You，联合国人居署世界城市运动，肯尼亚 Ana Moreno，联合国人居署第三届世界人居大会秘书处，肯尼亚 Wataru Kawasaki，联合国人居署，肯尼亚 Laura Bullon，联合国人居署第三届世界人居大会秘书处，肯尼亚 Thibaut Nguyen，联合国人居署第三届世界人居大会秘书处，肯尼亚 Lars Strodel，联合国人居署联合国可持续城市化规划，肯尼亚 Tadashi Matsumoto，经济合作和发展组织，法国 Helena Molin Valdés，气候与清洁空气联盟，法国 Sandra Cavallieri，气候与清洁空气联盟“城市健康行动”，法国 Fanny Demassieux，联合国环境规划署环境与健康部门，法国 Susan Parnell，国际科学理事会非洲城市中心，南非 Gerard Salem，国际科学理事会城市健康与福祉规划，巴黎 补充致谢 健康——“新城市议程”的命脉 37 Christof Kiennel，欧盟地区委员会，比利时 Amie Figueiredo，联合国欧洲经济委员会森林、住房和土地司，瑞士 Makiko Taguchi，粮食及农业组织“为城市供应食物行动”，意大利 Trudy Wijnhoven，粮食及农业组织营养与粮食系统司，意大利 Edmundo Werna，国际劳工组织建设部门，瑞士 Alex Makarigakis，联合国教育、科学及文化组织减少灾害风险跨域主题组，法国 Daniel Forsin，泛美卫生组织，美国 Andy Haines爵士，伦敦卫生与热带医学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Hugh Barton教授，西英格兰大学，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Cathryn Tonne教授，环境流行病学研究中心，西班牙 Alejandra Gonzalez Rossetti，巴塞罗那全球健康研究所 –ISGlobal，西班牙 Josep M. AntóBoqué博士，巴塞罗那全球健康研究所 –ISGlobal，西班牙 Carolyn Daher，巴塞罗那全球健康研究所 –ISGlobal，西班牙 Paul Wilkinson教授，伦敦卫生与热带医学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Marcus Grant教授，西英格兰大学，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Brigit Staatsen，RIVM国家公共卫生与环境研究所，荷兰 Eugenie Birch，宾夕法尼亚大学，美国 Sortiris Vardoulakis博士，伦敦卫生与热带医学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Clare Herrick博士，伦敦国王学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Julio Davila教授，伦敦大学学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Daniel Benamouzig，巴黎政治学院，法国 Uta Dietrich，联合国大学全球健康国际研究所，马来西亚 Trevor Hancock博士，维多利亚大学，加拿大 Sotiris Vardoulakis博士，伦敦卫生与热带医学院，大不列颠和北爱尔兰联合王国 Anthony Capon教授，联合国大学全球健康国际研究所，马来西亚 Jo Ivey Boufford博士，纽约医学院，美国 Anna Pomykala，纽约医学院，美国 Sunita Narain，科学与环境中心总干事办公室，印度 Anumita Roy Chowdhury，科学与环境中心研究与宣传部，印度 Sarah Hoeflich，联合城市与地方政府，西班牙 Nathalene Poisson，联合城市与地方政府世界秘书处，西班牙 Maryke Van Staden，促进可持续性地方政府组织世界秘书处，美国 Jessica Beagley，非传染病联盟，瑞士 健康——“新城市议程”的命脉 38 Nandita Murukutla，卫健策略，印度 Sarah Molton, 惠康基金会，英国 Saskia Heijnen，惠康基金会人口、环境与健康战略部，英国 Marlene Siméon，欧洲城市和地区理事会，比利时 Kaye Patdu，亚洲清洁空气中心，菲律宾 SkanderEssafi，国际医学生协会联盟，荷兰 YassenTcholakov, 世界医学会，法国 Adam Freed, 彭博协会，美国 Marit Pettersen，挪威外交部，挪威 Lucas Surel，巴黎市，法国 Sophie Regard，巴黎市，法国 Lucilla Spini，国际科学理事会，法国 Charles Ebikeme，国际科学理事会，法国 Katherine Weber，美国国务院，美国 Thiago Hérick de Sá，圣保罗大学，巴西 世卫组织审阅人员和作者 以下世卫组织人员在各自专业领域对本文进行了审阅，做出了贡献： Francesca Racioppi，世卫组织欧洲区域办事处，哥本哈根，丹麦 Basel Al Yousfi，世卫组织东地中海区域办事处，开罗，埃及 MagaranMonzonBagayoko博士，世卫组织非洲区域办事处，布拉柴维尔，刚果 Nick Banatvala博士，世界卫生组织助理总干事办公室，日内瓦，瑞士 Matthias Braubach, 世卫组织欧洲区域办事处欧洲环境与健康中心，波恩，德国 Daniel Buss博士，泛美卫生组织，华盛顿特区，美国 Katia de Pinho Campos博士，世卫组织西太平洋区域办事处，马尼拉，菲律宾 Kira Fortune博士，泛美卫生组织，华盛顿特区，美国 Bruce Gordon，世界卫生组织公共卫生与环境司，日内瓦，瑞士 Mohd Nasir Hassan博士，世卫组织西太平洋区域办事处，马尼拉，菲律宾 Michael Hinsch，世界卫生组织，日内瓦，瑞士 SuviHuikuri，世卫组织驻联合国办事处，纽约，美国 MeleckidzedeckKhayesi博士，世卫组织非传染病管理、残疾、暴力和伤害预防司，日内瓦， 瑞士 Monika Kosinska，世卫组织欧洲区域办事处，哥本哈根，丹麦 Susan Mercado博士，世卫组织神户健康发展中心，神户，日本 Bente Mikkelsen博士，世卫组织非传染病预防和控制全球协调机制，日内瓦，瑞士 健康——“新城市议程”的命脉 39 PierpaoloMudu，欧洲环境与健康中心，世卫组织欧洲区域办事处，罗马，意大利 Tara Neville，世卫组织气候与健康国别概况项目，日内瓦，瑞士 Werner Obermeyer，世卫组织驻联合国办事处，纽约，美国 Lesley Onyon，世卫组织东南亚区域办事处职业健康和化学安全组，新德里，印度 Graham Alabaster博士 , 世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 Nathalie Roebbel博士，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 Alex Ross，世卫组织神户健康发展中心，神户，日本 Bernhard F. Schwartlander博士，世卫组织驻华代表处，北京，中国 Kwok-Cho Tang博士，慢性病和健康促进司健康促进处，日内瓦，瑞士 Eugenio Villar博士，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 TemoWaqanivalu博士，世卫组织驻南太平洋代表处，苏瓦，斐济 Stephen Whiting，世卫组织非传染病预防司，日内瓦，瑞士 Ivan D. Ivanov博士，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 Ben AbdelzizFaten博士，世卫组织东地中海区域办事处，开罗，埃及 Maria Neira博士，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 Michaela Pfeiffer，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 Gina Tambini博士，世卫组织驻厄瓜多尔代表处，基多，厄瓜多尔 Marta SeoaneAguiló，孕产妇、新生儿和儿童健康合作伙伴关系，日内瓦，瑞士 Heather Adair-Rohani，世卫组织公共卫生、环境和健康的社会决定因素司，日内瓦，瑞士 PiroskaÖstlin博士，世卫组织欧洲区域办事处促进健康与福祉的政策和治理司，哥本哈根， 丹麦 40 参考文献 1. Department of Economic and Social Affairs. World urbanization prospects: the 2014 revision. United Nations: New York; 2015. 2. International Labour Organization. World employment and social outlook 2015: the changing nature of jobs. Geneva: ILO Publications; 2015. 3. Global report on urban health: equitable, healthier cities for sustainable development. Geneva: World Health Organization and UN-Habitat; 2016. 4. 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联合国住房和城市可持续发展大会 基多，2016年10月 世界卫生组织 健康的环境和社会决定因素部门 公共卫生司 20 Avenue Appia, 1211 Geneva 27, Switzerland www.who.int/phe/en 一个城市最宝贵的财富是市民的健康。“新城市议 程”的成功取决于对城市政策如何改善健康的清晰理 解，取决于对健康、安全、包容和公平的城市愿景如 何能够推动地方可持续发展的清晰理解。健康是“新 城市议程”的命脉。 健康 “新城市议程”的命脉 世界卫生组织 西 太 平 洋 区 域 世界卫生组织 西 太 平 洋 区 域