Будущее финансирования ВОЗ
Отчет о неофициальном консультативном совещании, проведенном Генеральным директором Женева, Швейцария, 12–13 января 2010 г.
dd
© Всемирная организация здравоохранения, 2010 год. Все права защищены. Обозначения, используемые в настоящей публикации, и приводимые в ней материалы не отражают какого-либо мнения Всемирной организации здравоохранения относительно юридического статуса какойлибо страны, территории, города или района или их органов власти, либо относительно делимитации их границ. Пунктирные линии на географических картах обозначают приблизительные границы, в отношении которых пока еще может быть не достигнуто полное согласие. Упоминание конкретных компаний или продукции некоторых изготовителей не означает, что Всемирная организация здравоохранения поддерживает или рекомендует их, отдавая им предпочтение по сравнению с другими компаниями или продуктами аналогичного характера, не упомянутыми в тексте. За исключением случаев, когда имеют место ошибки и пропуски, названия патентованных продуктов выделяются начальными прописными буквами. Всемирная организация здравоохранения приняла все разумные меры предосторожности для проверки информации, содержащейся в настоящей публикации. Тем не менее, опубликованные материалы распространяются без какой-либо четко выраженной или подразумеваемой гарантии. Ответственность за интерпретацию и использование материалов ложится на пользователей. Всемирная организация здравоохранения ни в коем случае не несет ответственности за ущерб, возникший в результате использования этих материалов. WHO/DGO/2010.1
Будущее финансирования ВОЗ
Отчет о неофициальном консультативном совещании, проведенном Генеральным директором Женева, Швейцария, 12–13 января 2010 г.
СОДЕРЖАНИЕ 1 3 3 4 ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ ОТЧЕТ О СОВЕЩАНИИ 1. Введение 2. Обзорное выступление Генерального директора - Глобальные проблемы здравоохранения - Роль ВОЗ в 21-м веке - Управление глобальным здравоохранением - Здравоохранение и развитие - ВОЗ на страновом уровне - Реформа финансирования 12 3. Резюме обсуждений а) Предварительные соображения b) Основная деятельность - в поисках некоторых элементов консенсуса c) В сфере здравоохранения и развития становится тесно d) Партнерства e) Оказание поддержки странам f) Техническое сотрудничество g) Что это означает для управления h) Последствия для финансирования: не больше, а лучше i) Путь вперед: дорожная карта 21 ПРИЛОЖЕНИЕ Список участников
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ Генеральный директор ВОЗ д-р Маргарет Чен провела 12-13 января 2010 г. неофициальное консультативное совещание по вопросам будущего финансирования ВОЗ. Первоначальным стимулом к проведению этого совещания послужило обсуждение бюджета на сессиях Исполнительного комитета и Всемирной ассамблеи здравоохранения в 2009 году. В основе обсуждений лежали два основных вопроса: как лучше согласовать приоритетные направления деятельности, принятые руководящими органами ВОЗ, с имеющимся объемом денежных средств для их финансирования; и, во-вторых, как обеспечить большую предсказуемость и стабильность финансирования в целях содействия более реалистичному планированию и эффективному руководству? Хотя отправной точкой для консультаций являлось финансирование ВОЗ, в ходе обсуждений возник ряд более фундаментальных вопросов о том, в чем должна заключаться основная деятельность ВОЗ. Как, например, следует понимать требование "действовать в качестве руководящего и координирующего органа в международной работе по здравоохранению" в радикально изменившихся условиях, в которых действует ВОЗ в настоящее время, через шестьдесят лет после составления устава? В работе консультативного совещания приняли участие ответственные работники и министры по вопросам здравоохранения, сотрудничества в целях развития, финансов и иностранных дел, выступавшие неофициально в личном качестве. Список участников приводится в Приложении. В своем вступительном слове Генеральный директор подчеркнула, что целью совещания не являлось принятие решений или даже непременное достижение консенсуса. Оно проводилось скорее для обсуждения стратегических вопросов: выявление основных проблем в деятельности ВОЗ на глобальном и страновом уровнях; признание наличия расхождений во взглядах, когда они имеются; и составление плана дальнейших действий, в результате которых данное обсуждение, в конечном итоге, будет продолжено в более официальной форме в рамках руководящих органов ВОЗ. На протяжении двух дней участники обсуждали изменяющуюся ситуацию в области глобального здравоохранения, признавая при этом расширение числа действующих лиц, возникающие в результате этого риски фрагментации и дублирования усилий, а также увеличение числа конкурирующих заявок на предоставление ресурсов ВОЗ. В некоторых областях деятельности - особенно в отношении установления глобальных норм и стандартов, эпиднадзора и ответных действий в условиях эпидемий и других чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения - было достигнуто согласие в том, что ВОЗ действует эффективно, и мало кто сомневался в том, что эти области должны оставаться важнейшими элементами основной деятельности ВОЗ. В отношении гуманитарной деятельности роль ВОЗ как координатора действий в кластере здравоохранения получила широкое признание. Однако, хотя применимость концепции кластера здравоохранения в более широком смысле в области развития явилась предметом дискуссий, работа ВОЗ в гуманитарной сфере сама по себе подробно не обсуждалась. В некоторых других областях работы, в особенности в области развития, различия во взглядах были более выраженными - как в отношении текущих показателей деятельности и потенциала ВОЗ, так и в отношении той роли, которую Организация должна играть в будущем.
Будущее финансирования ВОЗ
1
В ходе первоначальных дискуссий возникло несколько тем для обсуждений: а) в какой мере и как ВОЗ должна действовать в отношении общих социальных и экономических детерминант здоровья; b) в чем заключается хорошее партнерское взаимодействие на глобальном и страновом уровне - и что это означает для ВОЗ; c) в чем заключается эффективная поддержка стран в странах, находящихся на самых различных уровнях развития и с разным потенциалом и, отдавая себе отчет в том, что ВОЗ должна быть полезной для всех государств-членов - как она может более тесно и гибко увязывать предоставляемую ей помощь с потребностями стран; и d) как деятельность ВОЗ в области технического сотрудничества может быть более последовательной и эффективной. Каждая из этих тем имеет значение для того, как осуществляется руководство ВОЗ и как следует финансировать ее деятельность. Были определены две группы управленческих задач для будущего обсуждения. Как решать общесистемные управленческие задачи - признавая при этом, что задачи, стоящие перед ВОЗ, вовсе не являются уникальными - когда каждая из организаций, работающих в области глобального здравоохранения (в рамках системы ООН и вне ее) имеет собственную структуру управления? Во-вторых, признавая растущую роль негосударственных структур, как обеспечить более всестороннее управление в области глобального здравоохранения? Более тесно придерживаясь принципов Парижской декларации и Аккрской программы действий, эти задачи можно легче решить на страновом уровне, по крайней мере в странах с большим числом партнеров в области развития. Некоторые участники признали, что убедить общественность и парламент их стран в необходимости увеличения финансирования, в особенности целевого финансирования, является трудной задачей. ВОЗ может делать гораздо больше для того, чтобы ее достижения освещались более широко таким образом, чтобы это выглядело привлекательно для широкой общественности. В то же время было признано, что текущая ситуация, когда 80% средств, поступающих в ВОЗ, основаны на добровольных донорских взносах, предназначенных преимущественно для конкретных целей, является недопустимой. При отсутствии изменений, больший уровень согласования с принятыми приоритетами будет недостижим. Участники согласились с тем, что улучшение показателей деятельности в конечном счете связано с характером финансирования ВОЗ. В ходе дискуссии особо подчеркивались элементы, касающиеся реформы финансирования ВОЗ, которые, таким образом, являются основными параметрами для будущих обсуждений: более строгое определение и согласование основного финансирования с приоритетами и основными направлениями деятельности; более дисциплинированный и скоординированный подход к мобилизации ресурсов; поиск и изучение новых процессов для привлечения финансовых средств, выявления новых доноров и источников финансирования; и более эффективная коммуникация в отношении ВОЗ с точки зрения ее "бренда", эффективности воздействия и примеров успешной деятельности. Данное совещание подчеркнуло актуальность этого вопроса. Следует ускоренными темпами проводить реформу управления в рамках секретариата в целях улучшения показателей деятельности. В то же время необходимо знать мнение всех государств-членов по широкому кругу вопросов, поднятых в ходе этого совещания. Вопросы, затронутые в настоящем отчете, будут использоваться в качестве основы для консультаций на базе веб-сайта, на котором всем странам будет предложено представить свои взгляды. Обобщенные результаты данного обсуждения будут оформлены в виде документа, который будет представлен Исполнительному комитету в январе 2011 г., а затем Всемирной ассамблее здравоохранения.
Будущее финансирования ВОЗ
2
ОТЧЕТ О СОВЕЩАНИИ 1. ВВЕДЕНИЕ
Стимулом к проведению данного совещания послужило обсуждение бюджета на сессиях Исполнительного комитета и Всемирной ассамблеи здравоохранения. В основе обсуждений лежали, главным образом, два основных вопроса: как лучше согласовать приоритетные направления деятельности, принятые руководящими органами ВОЗ, с имеющимся объемом денежных средств для их финансирования; и, во-вторых, как обеспечить большую предсказуемость и стабильность финансирования в целях содействия более реалистичному планированию и эффективному руководству? Хотя основной темой первоначальных дискуссий являлась форма финансирования ВОЗ, в ходе обсуждений возник ряд более фундаментальных вопросов о том, в чем, по мнению государствчленов, должна заключаться основная деятельность ВОЗ. Как, например, следует понимать требование "действовать в качестве руководящего и координирующего органа в международной работе по здравоохранению" в радикально изменившихся условиях, в которых действует ВОЗ в настоящее время, через шестьдесят лет после составления устава? Целью данного совещания являлось обеспечение возможности рассмотрения новых условий, в которых работает ВОЗ, и увязывания этого с обсуждением того, как ВОЗ может более точного определить основные направления своей деятельности и что необходимо сделать для обеспечения более надежного и устойчивого финансирования Организации в будущем. Целью совещания не являлось принятие определенных решений или достижение консенсуса. Оно проводилось скорее для обсуждения стратегических вопросов: выявление основных проблем в деятельности ВОЗ на глобальном и страновом уровнях; признание наличия расхождений во взглядах, когда они имеются; и составление плана дальнейших действий, в результате которых данное обсуждение, в конечном итоге, будет продолжено в более официальной форме в рамках руководящих органов ВОЗ. После данной вводной части отчет состоит из двух разделов. В первом приводится обзор вопросов, являвшихся предметом обсуждений. Чтобы дать читателям, не присутствовавшим на совещании, представление о том, как они были представлены, этот раздел имеет форму вступительного слова Генерального директора на открытии совещания. В следующем разделе обобщены основные темы обсуждений - стараясь при этом воспроизвести тон, суть и стиль дискуссий, но без упоминания конкретных участников.
Будущее финансирования ВОЗ
3
2. ОБЗОРНОЕ ВЫСТУПЛЕНИЕ ГЕНЕРАЛЬНОГО ДИРЕКТОРА Д-р Маргарет Чен, Генеральный директор ВОЗ
“Благодарю вас за согласие принять участие в дискуссии, которая, как я надеюсь, будет искренней, полезной и взаимовыгодной. Я хотела бы, чтобы состоялся разговор о стратегических вопросах. Мне необходимо проконсультироваться с вами. Я хочу узнать о ваших взглядах, проблемах, предложениях и критических оценках, и я постараюсь ответить на ваши вопросы. Мы будем рассматривать вопросы финансирования ВОЗ в будущем. Мы ожидаем получить результаты от выделенных ресурсов. Разговор о том, как наилучшим образом финансировать деятельность ВОЗ в будущем, должен также касаться роли ВОЗ. При обсуждении роли ВОЗ в настоящее время и в будущем нам необходимо делать это в более широком контексте с учетом сложных проблем здравоохранения, расширения потребностей, конкурирующих приоритетов и растущих ожиданий. Глобальные проблемы здравоохранения Цели тысячелетия в области развития принесли пользу общественному здравоохранению. Они продемонстрировали ценное значение концентрации международных действий на небольшом числе ограниченных во времени задач. Эти Цели, безусловно, носят избирательный характер и не охватывают всех проблем здравоохранения, вызывающих озабоченность ВОЗ и государствчленов. Однако в ходе усилий, предпринимаемых для достижения этих Целей, выявляются слабые места и находятся решения, которые оказывают благотворное воздействие на общественное здравоохранение повсеместно. В ряде областей достигнуты поразительные результаты. Эти успехи, а также постоянное стремление сделать большее для большего числа людей особенно впечатляют, принимая во внимание те трудности, которые возникают на нашем пути. С начала этого столетия общественное здравоохранение подверглось воздействию многочисленных глобальных кризисов. Столь широкое разрушительное воздействие таких явлений, как финансовый кризис, обусловлено тем фактом, что они происходят в период резкого роста взаимозависимости между странами. В наши дни последствия кризиса в одной части земного шара быстро распространяются и охватывают весь мир. Однако эти быстро распространяющиеся последствия ощущаются неодинаково. Наиболее уязвимыми и наименее устойчивыми к их воздействию являются развивающиеся страны. Они страдают больше всех, и им требуется наибольшее время для восстановления. Уже сейчас различия внутри стран и между странами в уровнях доходов, имеющихся возможностях, состоянии здоровья, ожидаемой продолжительности жизни и доступе к медицинской помощи больше, чем когда-либо в новейшей истории. Соблюдение принципа справедливости, издавна вызывавшее наибольшую озабоченность в секторе общественного здравоохранения, находится под угрозой как никогда ранее. С начала этого столетия мы также являлись свидетелями того, как проблемы здоровья формируются под воздействием одних и тех же мощных факторов - постарение населения, быстрая урбанизация и глобализация нездорового образа жизни.
Будущее финансирования ВОЗ
4
Все в большей и большей степени причины нарушения здоровья возникают в других секторах или в результате политики международных систем, управляющих финансами, торговлей, коммерцией и международными отношениями. Все чаще и чаще основные причины ухудшения состояния здоровья выходят за рамки сектора здравоохранения. Задача обеспечения профилактики, другой традиционно важной области общественного здравоохранения, значительно усложняется. Кроме того, сектору здравоохранения все чаще приходится играть роль стороны, вынужденной осуществлять ответные действия. Общественное здравоохранение не принимало участия в политике, которая привела к экономическому кризису или сделала неизбежным изменение климата, однако расплачиваться за это приходится здоровьем. Общественное здравоохранение не принимало участия в политике, которая привела к индустриализации продуктов питания и глобализации их маркетинга. Однако за это приходится расплачиваться здоровьем в результате резкого роста числа случаев ожирения, особенно среди детей, болезней сердца, диабета, некоторых онкологических заболеваний и многих нарушений, связанных с рационом питания. Хронические заболевания, которые долго считались болезнями богатых стран, в настоящее время ложатся самым тяжелым бременем на развивающиеся страны, которые менее всего способны удовлетворять потребности и нести расходы, связанные с оказанием длительной помощи. Эти тенденции являются новыми. Они делают задачу охраны здоровья населения неизмеримо более сложной, особенно в отношении мер профилактики и обеспечения большей справедливости и равноправия в доступе к медицинской помощи. Сферы политики теперь четко не разграничены. Линии ответственности размыты. Программа действий в области здравоохранения продолжает расширяться. Например, теперь речь идет не только об охране здоровья, а также о социальной защите, особенно в отношении катастрофически высоких расходов на медицинскую помощь. Весьма четкая и действительно очень привлекательная стратегия осуществления практических мер, таких как надкроватные сетки, вакцины и кондомы, более не работают в отношении многих серьезных проблем, с которыми мы сталкиваемся сегодня. Как я уже говорила, осуществление практических мер выглядит очень привлекательно. Это является одной из причин, почему в области общественного здравоохранения работает такое множество организаций-исполнителей. Это - одна из причин, почему более фундаментальным направлениям деятельности, таким как укрепление систем здравоохранения и другого основного потенциала, столь долго не уделялось должного внимания. По моему мнению, целью эффективной внешней помощи, направленной на развитие здравоохранения, является устранение самой необходимости оказания помощи. Это осуществляется путем построения основы, создания потенциала и инфраструктуры, необходимых для перехода к экономической самодостаточности. Если явной целью оказания внешней помощи не является достижение самодостаточности, необходимость во внешней помощи будет сохраняться всегда. Итак, таков мой взгляд на некоторые тенденции и реалии, которые нам необходимо принимать во внимание, думая о том, как нам следует финансировать ВОЗ для выполнения этой работы. При этом я имею в виду надлежащую работу. Иными словами, следует знать те задачи, которые ВОЗ способна выполнять в силу своего уникального положения, выполнять эти задачи хорошо и, говоря откровенно, оставлять другие задачи другим.
Будущее финансирования ВОЗ
5
Роль ВОЗ в 21-м веке Как многим из вас известно, необходимость в проведении совещания такого рода стала очевидной в ходе прошлогодних обсуждений на сессиях Исполнительного комитета и Всемирной ассамблеи здравоохранения. В основе большинства этих обсуждений лежали два основных вопроса. Во-первых, как мы можем обеспечить большую согласованность между приоритетными направлениями деятельности, принятыми нашими руководящими органами, и имеющимся объемом денежных средств для их финансирования? Во-вторых, как мы можем обеспечить большую предсказуемость и стабильность характера финансирования данной Организации? Меня давно волнует вопрос о том, что ВОЗ должна быть способна выполнять свое предназначение с учетом особых проблем здравоохранения в 21-м веке. Я лично не вижу никаких признаков того, что те тенденции, о которых я говорила, могут ослабеть. В Уставе ВОЗ, принятом более 60 лет назад, Организации было поручено действовать "в качестве руководящего и координирующего органа в международной работе по здравоохранению". В сегодняшних условиях, когда в сфере общественного здравоохранения действуют множество участников, лидирующая роль не гарантирована этим мандатом. Ее нужно заработать. А зарабатывать ее нужно с помощью стратегического и избирательного взаимодействия. ВОЗ более не может ставить своей целью осуществлять руководство и координацию всех направлений деятельности и политики во всех многочисленных секторах, которые оказывают влияние на общественное здравоохранение сегодня. Обдумывание этих вопросов должно быть неразрывно связано с проблемой финансирования. Вопрос о том, что хотели бы получить страны за свои деньги, следует рассматривать с учетом того, что может предоставить ВОЗ, располагая для этого наилучшими возможностями. Объем денежных средств, выделяемых на программу или на решение какой-либо проблемы, не должен служить показателем значимости данной программы или масштаба данной проблемы. Объем выделяемых средств должен определяться способностью ВОЗ обеспечить получение результатов. Мы не можем участвовать в решении каждой отдельно взятой проблемы, связанной со здравоохранением. Не можем более. И вновь, мы должны действовать стратегически и избирательно. Говоря проще: ВОЗ нужны деньги, чтобы работать эффективно и получать результаты в тех областях, в которых Организация имеет конкурентные преимущества. Это порождает дополнительные вопросы. Что ВОЗ может сделать лучше, чем любое другое агентство, группа, инициатива или партнерство? А также: какие задачи могут быть выполнены только ВОЗ? Управление глобальным здравоохранением Финансовый кризис наглядно высветил необходимость улучшить управление международными системами. Однако механизмы осуществления международной деятельности в области здравоохранения обсуждались задолго до финансового кризиса. Аргументация тут несложная: средства, которыми располагает мировое сообщество для улучшения состояния здоровья, можно было бы использовать намного эффективнее, если бы ими лучше управляли. Я лично считаю, что ВОЗ вносит вклад в глобальное управление здравоохранением, иногда значительный. В самое последнее время этот вклад нашел выражение в двух правовых документах, вступивших в силу в середине прошлого десятилетия: Рамочной конвенции по
Будущее финансирования ВОЗ
6
борьбе против табака и пересмотренных Международных медико-санитарных правилах. В обоих документах признается все более транснациональный характер угроз здоровью и они оба нацелены на профилактику. Благодаря этим документам страны обретают коллективную защиту от общих угроз. Подобным же образом, ВОЗ вносит вклад в управление, выпуская глобальные стратегии, будь то по борьбе с хроническими болезнями или содействию инновациям в целях получения новой или более приемлемой по цене медицинской продукции. Мы можем гордиться этими достижениями. В наши дни установление международного согласия в отношении потенциально спорных вопросов свидетельствует о страстном желании правительств богатых и бедных стран укрепить общественное здравоохранение. ВОЗ вносит также вклад в глобальное управление здравоохранением, осуществляя свои давние функции в области разработки нормативов и стандартов. Нормативы и стандарты служат всеобщими гарантиями и основой для оказания услуг общественного здравоохранения. Они также способствуют обеспечению справедливости. Повсюду люди достойны одинаковых гарантий того, что они дышат безопасным воздухом, пьют безопасную воду и употребляют безопасные пищевые продукты. В качестве механизма управления международные нормативы и стандарты позволяют гражданам требовать от правительств отчета за неспособность защитить здоровье населения. Координирующая роль ВОЗ является еще одной традиционной функцией, осуществление которой приносит дополнительные преимущества. За прошедшие годы ВОЗ сформировала сети сотрудничающих экспертов и центров, которые способны вести совместную работу, направленную на решение той или иной проблемы или достижение консенсуса высочайшего уровня по техническим вопросам. Кроме того, сотрудничество с сетями лабораторий и профессиональных ассоциаций позволяет всем странам воспользоваться опытом специалистов и услугами специальных учреждений. В качестве примеров можно привести мониторинг ТБ с лекарственной устойчивостью и малярии, диагностирование опасных возбудителей заболеваний во время вспышек и простые способы избежать хирургических ошибок. Координация такого рода позволяет рационально и экономично обслуживать потребности международного сообщества. Я также полагаю полезным задуматься об элементе координации в управлении глобальным здравоохранением в различных областях. Разграничение носит искусственный характер, однако позволяет нам сосредоточить внимание на возникающих проблемах. Можно начать с безопасности здравоохранения. Я знаю, что этот термин имеет различные толкования, однако давайте условимся пока, что он обозначает ту роль, которую мы выполняем во время вспышек и эпидемий, а также в процессе оказания странам содействия в осуществлении Международных медико-санитарных правил. Применительно к глобальному управлению правила взаимодействия четко прописаны в юридически обязательном документе – ММСП. Большинство людей согласятся, что это входит в основную сферу деятельности ВОЗ. А что можно сказать о гуманитарной деятельности? Опять же, в плане управления основными участниками согласованы правила относительно ролей, процедур и практики. Роль ВОЗ в руководстве кластером здравоохранения во время кризисов и чрезвычайных ситуаций является общепризнанной. При этом, хотя я и считаю, что мы действуем в этой области все более эффективно, в ходе по-настоящему откровенного обсуждения следует ставить
Будущее финансирования ВОЗ
7
некоторые смелые вопросы. Следует ли нам продолжать нашу работу в чрезвычайных ситуациях или было бы лучше предоставить это другим? В области развития дело обстоит сложнее. Здесь особенно тесно. Именно это имеется в виду большинством людей, когда они заводят речь о необходимости улучшить управление здравоохранением. Развитие – это та сфера, где понятие структуры становится очень расплывчатым. В этой же области координирующая роль ВОЗ, как она определена в Уставе, наименее ясна. Здравоохранение и развитие Почему область развития так трудно сравнивать с другими областями? Длинный перечень проблем глобального здравоохранения дает нам ключ к ответу. Неотложных приоритетных задач так же много, как и путей к их решению. Перечень участников тоже длинный. Он включает различные подразделения центральных и местных органов власти, гражданское общество и конфессиональные организации, а также поставщиков услуг из частного сектора - от сельской аптеки до гигантских корпораций. Он включает многочисленных доноров, банки развития и целевые глобальные фонды, учреждения системы ООН, благотворительные фонды, профсоюзы, группы пациентов и другие организации. Это является проблемой? Необязательно, если они работают вместе надлежащим образом. Но, как я понимаю, общая картина гораздо сложнее, чем это необходимо. Излишняя сложность дорого обходится, она неэффективна и противодействует надлежащему управлению. Развивающиеся страны поспешат сообщить вам о высокой стоимости сделок, дублировании усилий и фрагментации помощи. Это также налагает расходы и на международное сообщество. Кто-нибудь когда-нибудь подсчитывал возрастающие затраты времени и средств, необходимые для работы руководящих органов, подготовительных совещаний, советов партнерств, рабочих групп и международных целевых групп? И снова в откровенной беседе встает вопрос: можно ли упорядочить и рационализировать эту область? Итак, что необходимо сделать и какую роль должна играть ВОЗ? Недостатка в идеях нет. Позвольте мне кратко сформулировать некоторые из тех, о которых я слышала. Если такой инструмент, как ММСП, может привнести в область безопасности основанный на системе правил порядок, то возможно ли что-нибудь подобное в области развития? У этой идеи есть несколько сторонников. Когда речь заходит о Парижской декларации по повышению эффективности внешней помощи и Аккрской программе действий, я очень хочу, чтобы было видно, что слова ВОЗ не расходятся с делом. Эти документы, в которых систематизирована наилучшая практика в области развития, можно полностью применять к сектору здравоохранения. В ряде стран, но далеко не во всех, наблюдается быстрый прогресс. Некоторые наблюдатели считают, что Парижский и Аккрский документы имели бы большую силу, если бы являлись частью более формального юридического механизма. С программой по повышению эффективности внешней помощи связан подход, где мы имеем большой опыт практической деятельности. Его предпосылка проста. Если число участников слишком велико, создайте координирующий орган, который объединит их всех.
Будущее финансирования ВОЗ
8
И снова имеется длинный перечень примеров. Вы их знаете. Я не хочу выделять какие-то конкретные партнерства и инициативы. Но мы должны спросить: сколько координирующих структур, созданных за последние годы, действительно способствовали наведению порядка? А сколько из них вели свою собственную жизнь и только усугубляли беспорядочную толкучку и конкуренцию за финансовые средства? Другая идея касается того факта, что многие государственные учреждения более не являются основными поставщиками медико-санитарных услуг. К деятельности по улучшению управления необходимо также привлекать и другие стороны, такие как гражданское общество и частный сектор. В рамках Всемирной ассамблеи здравоохранения мы слышали призывы к созданию Комитета С для расширения участия за пределы государств-членов ВОЗ. И, наконец, важно признать некоторые другие пути обеспечения более слаженной и согласованной международной работы в области здравоохранения. Как я уже упоминала, в тревожные времена Цели тысячелетия в области развития помогли нам удержать вопросы здоровья и развития в центре внимания и в числе политических приоритетов. И, конечно же, сплоченности способствуют такие общие ценности, как беспристрастность, солидарность и социальная справедливость. Первичная медико-санитарная помощь "красной нитью" связывает системы и предоставление услуг с основными ценностями и пониманием того, что здоровье является результатом усилий всего общества. Кроме того, первичная медикосанитарная помощь прекрасно соответствует все более широкому признанию необходимости общегосударственного подхода к здравоохранению, при котором проблемы здравоохранения отражаются во всей государственной политике. ВОЗ на страновом уровне Центральной среди всех проблем, обсуждаемых за этим круглым столом, является роль ВОЗ на страновом уровне. Должна сказать откровенно, что именно здесь я слышу противоречивые высказывания наших партнеров и, честно говоря, внутри самой Организации тоже. Есть такие вещи, которыми мы точно не занимаемся. Мы не являемся донором. Во многих обстоятельствах мы не являемся учреждением-исполнителем. Другие делают эту работу гораздо лучше нас. Некоторые государства-члены хотят усиления нашего присутствия на страновом уровне. Для продвижения своих взглядов они используют свое финансирование. Они обосновывают свою поддержку ВОЗ с точки зрения того, как мы помогаем им в достижении их собственных целей развития. Нет ничего плохого в том, чтобы использовать здравоохранение в качестве инструмента внешней политики. Но ВОЗ должна постоянно оберегать чистоту своих моральных принципов, оставаясь нейтральным и объективным учреждением. Одни говорят, что мы должны быть более активными в техническом сотрудничестве. Другие советуют нам быть нейтральным брокером, а не непосредственным поставщиком технической поддержки. А третьи видят нас способствующими обмену между странами и содействующими расширению сотрудничества Юг-Юг. Дальнейшие ожидания связаны с реформами, направленными на обеспечение единой системы ООН. С такой же убедительностью некоторые призывают нас придерживаться наших функций по установлению стандартов и решению других международных задач. Они утверждают, что ни одна другая организация не сможет выполнять наши нормативные функции в то время, как область развития становится все более наполненной участниками.
Будущее финансирования ВОЗ
9
Я хочу открыто предложить эти мнения для обсуждения за круглым столом. Я также представляю себе намечающееся направление дальнейших действий. Оно основано на использовании наших технических знаний и фактических данных для содействия странам в определении их собственных приоритетов и стратегий и последующем предложении партнерам ориентироваться на имеющиеся в странах цели и возможности. При этом ВОЗ отводится роль по созданию среды, в которой другие участники получат возможности для реализации своих сильных сторон. Для этого требуются техническая компетентность и полномочия для созыва совещаний, которые традиционно являются сильными сторонами ВОЗ. Как я уже говорила вначале, это моя собственная точка зрения на эффективную помощь в целях развития здравоохранения. Откровенно говоря, именно такой я хотела бы видеть деятельность наших страновых бюро в будущем. Но я хочу услышать ваши мнения. Реформа финансирования Завершая это вступление, я бы хотела высказать некоторые соображения относительно денег. Установление четких и убедительных приоритетов всегда важно, но никогда это не было столь важно, как в условиях нынешнего финансового климата. Я знаю, что мы должны туже затянуть пояса. Мы можем многое сделать при незначительных изменениях нашего финансирования. Мы можем осуществлять бюджетную дисциплину. Мы можем экономить. Мы можем быть более эффективными. В этом отношении в настоящее время осуществляется многое. Но наступает такой момент, когда недостаточно просто изыскивать возможности для экономии. Прибегать к старому подходу повсеместного урезания, оправдываясь тем, что бюджетные тяготы должны быть равномерно поделены, тоже больше нельзя. Это снизит нашу эффективность. В настоящее время мы должны полагаться на финансовую систему, которая оказывает предпочтение отдельным частям бюджета, оставляя многие области и функции с недостаточным финансированием, принимающим опасные размеры. Поэтому, я бы предложила продолжить нашу дискуссию в двух направлениях. Во-первых, я бы хотела отойти от обсуждения разных типов финансирования. Дело не в том, что гибкие фонды хороши, а обусловленные соглашениями взносы всегда плохи. Я надеюсь, что вместо этого мы можем сойтись во мнениях в отношении набора неотъемлемых свойств, которые должны лежать в основе общего подхода к финансированию этой Организации. Они могут включать прогнозируемость, согласованность, гибкость, гармонизацию практики среди доноров и прочную связь с результатами. Я понимаю, что эти свойства отражают основы Парижской декларации. В этом есть смысл, так как проблемы, которые необходимо решать, схожи. Во-вторых, нам необходимо рассмотреть что мы, Секретариат, можем сделать с целью значительного укрепления доверия, необходимого нашим донорам для того, чтобы учитывать эти неотъемлемые свойства при принятии ими решений о финансировании. Это было длинным вступлением, но я хотела попытаться наметить основные темы, которые, я надеюсь, мы вместе сможем обсудить за эти два дня. Позвольте мне пояснить один момент. Я не ожидаю, что сегодня или завтра мы придем к твердым выводам. Это долгосрочная программа. Возможно, что она не будет полностью выполнена даже за период следующего Среднесрочного стратегического плана.
Будущее финансирования ВОЗ
10
Как я отметила раньше, моя цель - оставить моим последователям организацию в лучшей форме, чем та, которая у нее была, когда я вступила в должность, - такую ВОЗ, которая соответствует своему предназначению, являясь надлежащей, целенаправленной и надежной организацией. Принять участие в нашей стратегической беседе захотят многие. Я приветствую это и надеюсь, что в течение последующих двух дней мы сможем заложить основы для увлекательного путешествия".
Будущее финансирования ВОЗ
11
3.
РЕЗЮМЕ ОБСУЖДЕНИЙ а) Предварительные соображения
1.
Участники были единодушны в том, что в своем вступлении Генеральным директором были подняты кардинальные вопросы роли ВОЗ в быстро меняющейся ситуации. Однако это не только не было воспринято как свидетельство кризиса идентичности, но несколько участников высоко оценили ясное формулирование ВОЗ проблем, с которыми сталкиваются многие другие специализированные учреждения. Было также выражено согласие в том, что вопросы о путях финансирования ВОЗ не могут решаться без предварительного обсуждения приоритетов и меняющегося характера основной деятельности ВОЗ и дополнительных преимуществ, которые она обеспечивают. ВОЗ обладает достаточной способностью предвидеть новые тенденции в глобальном здравоохранении и реагировать на них, однако ей не соответствует способность ВОЗ устанавливать приоритеты. Текущий Среднесрочный стратегический план (2008-2013 гг.), например, имеет очень широкий охват. Охрана здоровья сохраняет свою политическую значимость как глобальная проблема и национальный интерес. ВОЗ обладает высокоценным брендом и социальным капиталом. Доверие к Организации является одним из ее самых больших достоинств. При этом другие участники особо отметили, как нелегко убедить скептически настроенные парламенты и их избирателей в ценности ВОЗ и, в более широком отношении, ООН в плане как их достижений, так и эффективности расходования средств. ВОЗ следует значительно улучшить информирование о том, как она повышает качество бюджетов развития стран-доноров, и какого воздействия добивается на глобальном уровне и на местах. Не вызывает сомнения, что здоровье имеет ключевое значение для развития человека, однако существует много различных взглядов на то, как следует формулировать приоритеты в глобальном здравоохранении, и, соответственно, как должны быть очерчены границы деятельности ВОЗ. Были подняты вопросы о масштабах и характере вовлечения ВОЗ в оказание воздействия на социальные детерминанты здоровья, имеющие особое значение в связи с ростом бремени неинфекционных болезней. Аналогичные вопросы возникают по поводу причастности ВОЗ к реформе государственной службы и других проявлений меняющейся роли государства, что скажется на организации и эффективности систем здравоохранения, а также связей между охраной здоровья и другими направлениями глобальной и национальной политики, например торговлей, интеллектуальной собственностью, экологией, экономикой, правами человека и международными отношениями. Как бы ни определялись эти границы, существуют определенные функции, которые может выполнить только ВОЗ. В ходе совещания неоднократно отмечалась необходимость достичь согласия в отношении характера и объема функций ВОЗ, которые считаются совершенно необходимыми (а не комплементарными). Учитывая различия во взглядах на приоритеты, крайне важное значение приобретает точность используемых формулировок. Необходимы более ясные определения концепций, используемых для разграничения различных аспектов деятельности ВОЗ, например безопасности здравоохранения, справедливости, уязвимости и развития.
2.
3.
4.
5.
6.
Будущее финансирования ВОЗ
12
7.
Функции и деятельность ВОЗ следует рассматривать в контексте организационной децентрализации: где следует локализовать осуществление основных функций, чтобы добиться наилучших результатов? В качестве членской организации ВОЗ должна отвечать интересам всех государств-членов. В странах, где функционируют бюро ВОЗ, следует добиваться улучшения баланса между уровнем выделяемых людских и финансовых ресурсов и уровнем развития и потребностей в соответствующей стране. ВОЗ также следует провести переоценку наилучших путей оказания поддержки странам, в которых Организация физически не присутствует или которые в этом более не нуждаются. В глобальном здравоохранении многие заинтересованные стороны ориентируются на ВОЗ (особенно в связи с крупными встречами ООН на высшем уровне). Ввиду предстоящих в 2010 г. мероприятий, решение вопросов, поставленных на этом совещании, является, таким образом, весьма неотложным делом. Вместе с тем, процесс формулирования решений с далеко идущими последствиями должен быть всесторонним. Целью этого совещания следует считать возможность выяснить мнения и сформулировать вопросы, воспользовавшись широким опытом присутствующих за этим столом. В поступательное развитие этого процесса будут вовлечены все государствачлены, и, в конечном счете, этим займутся руководящие органы ВОЗ. b) Основная деятельность - в поисках некоторых элементов консенсуса
8.
9.
10.
Совещание отразило консенсус в отношении некоторых элементов того, что следует рассматривать в качестве основной деятельности. Эта деятельность должна включать разработку нормативов и стандартов по широкому спектру вопросов общественного здравоохранения. Именно благодаря этой роли ВОЗ является мировым техническим органом по вопросам здравоохранения. Столь же неотъемлемой следует считать нормотворческую и координационную роль ВОЗ в области эпиднадзора за угрозами здоровью и принятия ответных мер. Этот взгляд подкрепляется результатами деятельности Организации в ответ на ТОРС, птичий грипп и грипп A/H1N1. ВОЗ играет ключевую роль в оказании содействия переговорам государств-членов по важным вопросам общественного здравоохранения. Главными примерами осуществлений этой роли являются Рамочная конвенция по борьбе против табака, Международные медико-санитарные правила и Глобальная стратегия по общественному здравоохранению, инновациям и интеллектуальной собственности. Поскольку здравоохранение взаимодействует с другими направлениями политики, потребность в кодексах поведения и других формах согласия, достигаемого в результате переговоров, вполне может возрасти. Столь же очевидно, что выработка общих позиций по крайне политизированным вопросам все более усложняется. Поэтому несмотря на ясность в том, что проведение форумов и внесение технического вклада в переговоры являются основной сферой деятельности ВОЗ, сохраняются вопросы о диапазоне тем, которые могут быть проработаны таким образом, и уровне ресурсов Секретариата, которые могут быть выделены на это. Участники говорили о роли ВОЗ, как голосе совести человечества в области здравоохранения, которая проявляется в привлечении внимания политических лидеров и населения стран к основным факторам здоровья и болезни. Это означает решать непростые и иногда деликатные вопросы, например о последствиях конфликтов или
11.
12.
13.
Будущее финансирования ВОЗ
13
воздействии промышленной, торговой или экономической политики на состояние здоровья. Это не означает проявлять активность во всех указанных областях. Можно обеспечивать качественную информацию и анализ другим сторонам, которые находятся в лучшем положении для принятия практических мер. Однако это требует от ВОЗ анализа и повторного рассмотрения ее роли в проведении информационно-разъяснительной работе в области здравоохранения. 14. На фоне все более непредсказуемых кризисов, влияющих на состояние здоровья, ВОЗ следует и далее выполнять свою роль в гуманитарных акциях. Организация утвердилась в роли координатора кластера здравоохранения в условиях объявленных чрезвычайных ситуаций, и стоит приоритетная задача делать это эффективно, разделяя, в соответствующих случаях, ответственность с другими сторонами. Ряд участников указали на необходимость более тесной связи между гуманитарными акциями и более долгосрочными усилиями в области развития. Другие отметили, что концепция кластера здравоохранения, продемонстрировавшая свою эффективность в чрезвычайных ситуациях, могла бы найти применение и в области развития. c) В сфере здравоохранения и развития становится тесно 15. Во многих странах с низким уровнем доходов правительства стремятся улучшить результаты в отношении здоровья, располагая ограниченными ресурсами. Им приходится иметь дело с большим числом партнеров, которые зачастую конкурируют из-за ресурсов, дают противоречивые рекомендации и влияют на установление приоритетов в разных направлениях. Именно среди этих многочисленных субъектов на страновом уровне деятельность ВОЗ наиболее многообразна, а ее роль - наименее ясна. В этом разделе отчета обобщены замечания, высказанные в ходе обсуждения меняющейся среды. В последующих разделах сформулированы некоторые более конкретные соображения о партнерствах, оказании поддержки странам и техническом сотрудничестве. Международные ресурсы, направляемые на здравоохранение, существенно возросли, однако за счет усиления фрагментации. Важно понимать стимулы, определяющие структуру и функционирование международной системы. В настоящее время они благоприятствуют знаковым, спонсируемым на политическом уровне инициативам по конкретным вопросам. Координирующие организации слишком часто начинают жить собственной жизнью или же конкурируют за финансирование с теми, кого стремятся координировать. Наблюдается тенденция к неуклонному увеличению небольших секретариатов и пропорциональному расширению их мандатов. Ни правительствадоноры, ни поддерживаемые ими страны не проявляют единодушия. Изменить эту ситуацию будет непросто, особенно на глобальном уровне, ввиду ограниченных фактов о наличии политического стремления к проведению коренной структурной реформы. Поэтому цели должны быть реалистичными. Бóльшая сложность состоит в том, что эти проблемы являются общесистемными, и их решение требует усилий, охватывающих несколько различных глобальных организаций в области здравоохранения (в рамках и вне ООН), однако структуры управления специфичны для каждой организации. Поэтому стоит задача изыскать возможности для консолидации управления в этой области глобального здравоохранения (см. также обсуждение вопросов управления в пункте 45). Хотя совершенствование нынешней системы несомненно требует глобальных усилий, страновой подход может расшить возможности для улучшений в краткосрочной
16.
17.
18.
Будущее финансирования ВОЗ
14
перспективе. В Парижской декларации и Аккрской программе действий предусмотрены инструменты, которые легко применить в секторе здравоохранения. Кроме того, уже существует импульс к углублению координации с привязкой к национальным планам – в области, где ВОЗ действует все более активно. d) Партнерства 19. Партнерство с другими сторонами имеет ключевое значение для всех аспектов работы ВОЗ. Этот термин охватывает отношения со всеми донорами ВОЗ, другими учреждениями ООН и широким кругом партнеров гражданского общества и частного и добровольного секторов. Хотя некоторые партнерства основаны на договорных соглашениях, все они требуют доверия. Для придания обсуждению большей конкретности, участники попытались определить различные виды партнерства и их последствия для деятельности ВОЗ.
Глобальный уровень 20. Самой широкой формой партнерства является партнерство в области развития, предусматриваемое Целями тысячелетия в области развития, которое содействует укреплению солидарности между народами и, таким образом, построению более справедливого мира. В этой связи ВОЗ требуется признать взаимосвязи между всеми ЦТР и необходимость комплексного подхода к их достижению. На глобальном уровне участники совещания выделили партнерства, созданные главным образом для мобилизации и направления средств на конкретные цели. Здесь возникает вопрос о ясности роли: обеспечении того, чтобы предложения разрабатывались и осуществлялись с использованием стандартов и протоколов, разработанных ВОЗ, и чтобы финансирующие организации не поддавались искушению создать собственный нормативный потенциал и/или потенциал для оказания технической поддержки. Было предложено улучшить оформление разделения труда и обязанностей между ВОЗ и основными финансирующими партнерствами, не ограничиваясь одними лишь вопросами технического сотрудничества. Более спорной является роль глобальных партнерств, считающих своим назначением прежде всего координацию информационно-разъяснительной работы и/или политики. Некоторые указывают на опасность того, что такие партнерства станут дублировать роль ВОЗ в области созыва форумов и координации. Проблемы возникают с особой остротой, когда интересы (и потребность в людских и финансовых ресурсах) таких партнерств приходят в столкновение с потенциалом Организации, в которой они размещаются, или подрывают этот потенциал. Согласно альтернативному и столь же категоричному мнению, некоторые вопросы требуют принятия одновременно оперативных и сфокусированных ответных мер с привлечением заинтересованных сторон в качестве равноправных партнеров, которые автоматически не входят в обычное окружение ВОЗ. Сторонники обеих точек зрения констатировали, однако, что можно привести доводы в пользу установления конечных сроков существования для всех партнерств, преследующих конкретные цели (хотя на сегодняшний день нет данных о том, чтобы какое-либо из этих партнерств прекратило свою деятельность). В ходе обсуждения вопроса о партнерствах неоднократно поднималась тема определения основной деятельности и роли ВОЗ. То есть, чтó в рамках любого партнерства
21.
22.
23.
24.
Будущее финансирования ВОЗ
15
привносится со стороны ВОЗ в отношения, чего не могут обеспечить другие? И наоборот, прежде чем создавать какое-либо новое партнерство столь же уместно задаться вопросом о том, какие функции оно будет выполнять, которые нельзя возложить на существующие учреждения?
Страновой уровень 25. Партнерство на страновом уровне отличается такой же сложностью. Полезно сначала вычленить элементы отношений между ВОЗ, другими техническими и финансирующими организациями и различными звеньями правительства. Они рассматриваются в нижеследующих пунктах. Более широкая роль ВОЗ в области координации и оказания содействия всем партнерам на страновом уровне рассматривается в следующем разделе об оказании поддержки странам. Многие участники совещания говорили о желательности более сплоченного подхода со стороны учреждений ООН. Имеются данные о том, что в надлежащих обстоятельствах при надлежащем сочетании индивидуальностей и поддержке со стороны принимающих правительств подход "всем миром" может принести положительные результаты. ВОЗ настоятельно предлагалось продолжить усилия в этом направлении, признавая чужой авторитет, когда это уместно, и активно добиваясь для себя ведущей роли, когда это может принести дополнительный положительный эффект. В то же время прозвучало несколько голосов несогласия. Некоторые воспринимают реформу ООН как эксперимент, результаты которого далеко не гарантированы (и предпочитают вернуться к ситуации, когда специализированные учреждения придерживаются взаимодействия с их естественными партнерами на страновом уровне). Другие полагают, что обеспечение результатов сообща воспринималось бы значительно серьезнее, если бы Всемирный банк более систематически взаимодействовал с другими компонентами ООН. И, наконец, некоторые указывают на то, что нормотворческая работа ВОЗ, которая также требует усилий на страновом уровне, не всегда хорошо вписывается в ограничивающие рамки чисто реагирующих инструментов планирования в масштабах ООН. Однако некоторые партнерства имеют критическое значение. Явным приоритетом для ВОЗ является улучшение сотрудничества со Всемирным банком и ЮНИСЕФ. Слишком часто от этих организаций исходят противоречивые сигналы. Естественным партнером ВОЗ на страновом уровне является министерство здравоохранения. Хотя так будет всегда, ВОЗ было предложено взаимодействовать с другими министерствами (особенно финансов и иностранных дел), а также эффективнее формировать более широкую сеть отношений с теми, кто влияет на национальную политику в области здравоохранения и обеспечивает ее информационное обоснование, будь то в центральных или местных органах государственного управления, парламентах или гражданском обществе или частном секторе. e) Оказание поддержки странам 30. В начале обсуждения были затронуты вопросы присутствия в странах и координации деятельности со странами. По ходу обсуждения внимание переместилось на другие темы. Во-первых, было констатировано, что стоит вопрос о формах оказания поддержки ВОЗ странам. В некоторых странах она оказывается через физическое присутствие, однако в других странах это происходит иначе. Было предложено, чтобы ВОЗ провела обзор
26.
27.
28.
29.
Будущее финансирования ВОЗ
16
средств оказания поддержки тем странам, где она не имеет физического присутствия, в частности повысила привлекательность для соответствующих стран идеи "постепенного" отхода от необходимости странового бюро. 31. Во-вторых, в тех странах, где ВОЗ физически присутствует наряду со многими другими партнерами по развитию, основная роль состоит не в координации, а в оказании содействия. В соответствии с Парижской декларацией и Аккрской программой действий, формулирование приоритетов, разработка стратегий и подготовка планов входят в обязанности страны. Роль ВОЗ – оказывать содействие национальным властям в их попытках координировать деятельность партнеров по развитию и обеспечить увязку с национальными приоритетами. Добротные национальные планы и стратегии, разработанные и курируемые национальными властями, является той основой, на которой можно осуществлять гармонизацию и координацию. При этом участники констатировали проблемы, сопутствующие претворению координации в жизнь. Однако, несмотря на то что здравоохранение, как отмечалось, является наиболее сложным сектором в плане обеспечения согласованности, роль ВОЗ – повышать качество национальных стратегий, а не являться арбитром, определяющим их содержание. Это по-прежнему является прерогативой правительства и демократически избранных представителей. Несмотря на кодексы практики и меморандумы о взаимопонимании, которым надлежит следовать в своем поведении, партнеры по-прежнему часто не соблюдают дисциплину. Средства стимулирования персонала в организациях, включая ВОЗ, необходимо привести в соответствие с принципами Парижской декларации, чтобы добиться реальных изменений. Важный момент состоит в том, что страны находятся в неодинаковых условиях. В некоторых странах гуманитарная помощь является безотлагательным приоритетом. В других не проводится четкого разграничения между потребностью в гуманитарной помощи и поддержкой более долгосрочного развития. Ответные меры ВОЗ и других партнеров должны быть ориентированы на индивидуальные потребности стран. Применительно к ситуациям, когда возможности правительства в сфере координации являются ограниченными, участники задавались вопросом о том, не будет ли полезен подход, предусматривающий формирование кластера здравоохранения под руководством ВОЗ. Чтобы повысить эффективность роли ВОЗ в области оказания содействия на страновом уровне надлежит обеспечить надежное финансирование такой деятельности. Как отмечалось выше, скоординированный подход среди учреждений ООН или иных учреждений вряд ли будет эффективным, если они станут конкурировать за одни и те же денежные средства. Если это входит в основную деятельность, то следует обеспечить достаточное финансирование из основных средств. Если оказание содействия на страновом уровне призвано быть ключевым элементом основной деятельности ВОЗ, то следует определить конкретные результаты и итоги таким образом, чтобы иметь возможность продемонстрировать эффективность ВОЗ. f) Техническое сотрудничество 37. От названия многое зависит. Это было сказано о проведении различия между техническим содействием, подразумевающим одностороннюю передачу опыта и знаний,
32.
33.
34.
35.
36.
Будущее финансирования ВОЗ
17
и техническим сотрудничеством, когда имеет место явный обмен, и обе стороны получат выигрыш от этого взаимодействия. ВОЗ было настоятельно рекомендовано играть более активную роль в содействии такому обмену в рамках сотрудничества юг-юг и трехстороннего взаимодействия между государствами-членами. 38. Техническое сотрудничество со странами и оказание им технической поддержки всегда являлось и остается одной из основных функций ВОЗ, что зафиксировано и в Уставе и в Среднесрочном стратегическом плане (2008-2013 гг.). Поэтому ВОЗ не должна проходить мимо ясного указания на то, что именно в этой области особо необходимо улучшить результаты ее деятельности. На совещании было высказано немало практических рекомендаций: не говорите нам, что делать, а дайте рекомендации о том, как делать то, что мы считаем приоритетом; не посещайте нас наездами, потратьте время на создание местного потенциала – самодостаточность является ключевой задачей; пришлите людей с практическим опытом работы, которую предстоит выполнить; наилучшие рекомендации исходят от тех, кто находится рядом. В другом контексте ВОЗ было предложено сосредоточить внимание на оказании технической поддержки на более стратегическом или генеральном уровне. В свою очередь, в страновых бюро для этого может потребоваться персонал иного профиля – меньше людей с более широким опытом. При этом также возникнет проблема способов измерения результатов такой поддержки. Спрос на техническую поддержку значительно возрос из-за необходимости подготовки странами предложений для представления глобальным инициативам в области здравоохранения. Из этого вытекают соображения о необходимости совершенно новых подходов к техническому сотрудничеству. Вместо того, чтобы считать себя в первую очередь провайдером технической поддержки и, соответственно, активно участвовать в разработке и осуществлении предложений, ВОЗ следует рассмотреть возможность выполнения функции “брокера”, облегчающего национальным властям доступ к самым лучшим кадрам и учреждениям; обеспечения качества предоставляемых услуг и формирования необходимой правительствам способности самим управлять процессом. Наконец, участникам совещания напомнили, что техническая поддержка необходима не только на национальном уровне, но и для реагирования на трансграничные угрозы. g) Что это означает для управления 43. Несмотря на сложность задач, был достигнут широкий консенсус в отношении необходимости решать их активно и с реальным намерением добиться изменений, хотя и без пересмотра Устава ВОЗ. Из обсуждений вытекают два момента для роли ВОЗ в управлении. Во-первых, признается, что быстрое увеличение числа заинтересованных сторон и сложность глобальной конъюнктуры требуют общесистемных шагов. Приводились доводы в пользу того, чтобы ВОЗ стала рупором “системной рациональности”. Иными словами, в тех случаях, когда в работе глобальных организаций в области здравоохранения возникают изъяны, ВОЗ следует подавать сигнал, обращая внимание на проблему и предлагая решения. Однако вслед за выражениями обеспокоенности по поводу отсутствия рациональности мнения разделились между теми, кто предлагает ВОЗ взять на себя более активную
39.
40.
41.
42.
44.
45.
Будущее финансирования ВОЗ
18
руководящую роль в глобальном управлении, и теми, кто, напротив, считает необходимым, чтобы ВОЗ более ясно “позиционировала” себя в качестве одного из участников процесса, исходя из более ясного понимания своих относительных преимуществ. 46. Второй основной вопрос относительно управления касается самой ВОЗ. Если признать, что в современном мире национальные государства не являются более единственными или даже самыми влиятельными протагонистами, формирующими глобальную политику в области здравоохранения, то не должно ли управление ВОЗ отражать эту меняющуюся реальность и стать более инклюзивным по отношению к гражданскому обществу и частному сектору? Были вкратце рассмотрены возможные варианты достижения этого. Они включают либо совершенно новый форум, в который вошли бы все основные заинтересованные стороны глобального здравоохранения (и который, вероятно, сосредоточил бы внимание в первую очередь на вопросах развития), либо какое-либо дополнение к Всемирной ассамблее здравоохранения в форме отдельного комитета в составе негосударственных участников (предложение по так называемому Комитету C). h) Последствия для финансирования: не больше, а лучше 48. Порядок финансирования ВОЗ является ключевым фактором, определяющим результаты деятельности ВОЗ. Большинство участников признали наличие трудностей, характерных для нынешней ситуации, когда менее 20% поступлений формируется за счет обязательных взносов и большая часть добровольных взносов резервируется на конкретные цели. Было также констатировано, что при нынешнем разделении поступлений будет крайне трудно улучшить увязку между ресурсами и согласованными приоритетами, однако в такой же степени маловероятно, что обязательные взносы возрастут до прежних уровней. Поэтому необходимы новые подходы. Для исправления положения требуются изменения со стороны как доноров, так и Секретариата. Предсказуемость со стороны доноров имеет ключевое значение. От ВОЗ нельзя ожидать внесения сложных изменений в управление в отсутствие "простора", который обеспечивается более предсказуемым долгосрочным финансированием. Кроме того, важно избегать ситуаций, когда из-за настойчивых требований добровольных доноров о сохранении искусственно заниженных ставок расходов на поддержку проектов недостающие средства восполняются за счет обязательных взносов. Столь же ясные обращения поступили в Секретариат от доноров относительно суммы переноса остатка средств в конце двухгодичных периодов и показателей реализации, а также необходимости бóльших усилий действовать согласованно в вопросах мобилизации средств. Однако, по большому счету, рост поддержки донорами все более гибкого финансирования произойдет лишь благодаря более ясному формулированию целей, более четким приоритетам, повышению эффективности, превосходному качеству исполнения и способности эффективно информировать широкую аудиторию о том, каким образом и где достигаются результаты. Качественное информирование общественности, особенно в странах-донорах, в сочетании с эффективной работой на страновом уровне имеет решающее значение для оказания влияния на лиц, принимающих решения, в странах-донорах. На совещании была высказана определенная тревога по поводу увеличения доли добровольного финансирования и того, в какой мере ВОЗ обязана из-за этого работать
47.
49.
50.
51.
Будущее финансирования ВОЗ
19
более в интересах немногих государств, нежели более широкого круга ее членов. Некоторыми решение этой проблемы усматривалось в расширении круга добровольных доноров, даже если абсолютный уровень их взносов относительно невысок. ВОЗ следует и далее развивать начатый диалог с новыми и появляющимися донорами. 52. Несколько участников высказались по поводу новых источников финансирования. Почему бы ВОЗ не попытаться изыскивать средства, устанавливая связи со спортивными субъектами, как это делает ЮНИСЕФ? Не следует ли ВОЗ обратить взоры на иные источники финансирования в частном секторе, сохраняя при этом свою независимость и профессиональную добросовестность? Некоторые доноры говорили о набирающей силу тенденции к объединению финансирования нескольких учреждений, особенно на страновом уровне. Это будет означать получение средств от других учреждений, а не самих доноров, или же управление средствами, которые затем будет распределены другим участникам. ВОЗ уже получает средства из фонда ЦТР на страновом уровне. Помимо новых источников, ВОЗ было предложено рассмотреть новые процессы мобилизации средств, которые могли бы повысить предсказуемость и гибкость. На совещании были высказаны соображения о желательности использования процесса пополнения средств на основе ясных приоритетов и плана поступлений, а также в увязке с процессами в руководящих органах. В качестве примера одного из учреждений ООН, с успехом использующих этот процесс, был приведен Международный фонд сельскохозяйственного развития. i) Путь вперед: дорожная карта 54. Было достигнуто согласие в том, что стратегическое обсуждение на этом совещании представляет начало более широкого процесса. Поэтому в этом отчете определены проблемы и поставлены вопросы для дальнейшего обсуждения. Отчет не содержит рекомендаций. Обобщая возможности для продвижения вперед Генеральный директор согласилась с тем, что следующий шаг состоит в информировании об этом совещании государств-членов, сначала в ее выступлении перед Исполнительным комитетом. В своем выступлении она предложила выпустить официальный доклад для Исполкома ко времени его сессии в январе 2011 г. с тем, чтобы представить его Всемирной ассамблее здравоохранения в мае того же года. До наступления этого момента будут запрошены мнения всех государств-членов. Настоящий отчет будет направлен всем миссиям вместе с вербальной нотой, предлагающей им принять участие в веб-консультациях по вопросам, которые ставились в ходе обсуждений и обобщены выше. Региональные бюро также могут рассмотреть возможность организации обсуждений во время сессий Региональных комитетов позднее в этом году, привлекая в соответствующих случаях участников настоящего совещания в целях обеспечения определенной преемственности в отношении основных тем обсуждений. В октябре 2010 г. будет подготовлено обобщение замечаний из всех источников, которое ляжет в основу доклада для Исполнительного комитета в январе 2011 года.
53.
55.
56.
57.
58.
Будущее финансирования ВОЗ
20
ПРИЛОЖЕНИЕ
СПИСОК УЧАСТНИКОВ •
Г-н Bennani Abdellatif, Директор бюджетного управления, Министерство экономики и финансов, Марокко Г-н Shaikh Altaf Ali, Секретарь, Министерство здравоохранения и благополучия семьи, Бангладеш Е.П. г-н F. Lopez Alvarez, посол, Министерство иностранных дел и сотрудничества, Испания Г-жа Reina Buijs, Руководитель Сектора здравоохранения, Министерство иностранных дел, Нидерланды Д-р Merceline Dahl-Regis, член Исполнительного комитета Всемирной организации здравоохранения, Начальник медицинской службы, Министерство здравоохранения, Багамские Острова Г-жа Maria Luisa Escorel, советник-посланник, Постоянное представительство Бразилии в Женеве, Бразилия Е.П. г-н Jean Feyder, посол, Постоянный представитель Великого Герцогства Люксембург при Отделении ООН, Люксембург Г-жа Diane Jacovella, вице-президент, Отделение многосторонних и глобальных программ, Канадское агентство международного развития, Канада Г-н Manfred Konukiewitz, Руководитель управления глобальных и секторальных мер политики, Министерство экономического сотрудничества и развития, Германия Г-н Mozzam Malik, Директор, Организация Объединенных Наций, Отдел конфликтов и гуманитарных вопросов, Соединенное Королевство Г-н Christian Masset, Генеральный директор Генерального управления глобализации, развития и партнерств, Министерство иностранных и европейских дел, Франция Е.П. г-н Babacar Carlos Mbaye, посол, Постоянный представитель Республики Сенегал при Отделении Организации Объединенных Наций и специализированных учреждениях в Женеве, Сенегал Е.П. г-н Tom Mboya, посол, Постоянный представитель Республики Кения при Отделении Организации Объединенных Наций в Женеве и других международных организациях в Швейцарии, Кения Д-р Sigrun Møgedal, специальный консультант, Глобальные инициативы и гендер, Министерство иностранных дел Норвегии, Норвегия Г-н John Monahan, и.о. директора, Бюро глобальных вопросов здравоохранения, Министерство здравоохранения и социальных служб, США
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Будущее финансирования ВОЗ
21
•
Д-р Masato Mugitani, заместитель Министра по вопросам глобального здравоохранения, Министерство здравоохранения, труда и социального обеспечения, Япония Г-н В.А. Небензя, заместитель Постоянного представителя, Постоянное представительство Российской Федерации при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве, Российская Федерация Д-р Anders Nördstrom, генеральный директор, Агентство по международному сотрудничеству в целях развития Швеции, Министерство иностранных дел, Швеция Г-н Joon Oh, заместитель Министра по многосторонним и глобальным вопросам, Министерство иностранных дел и торговли, Республика Корея Г-жа Cath Patterson, заместитель секретаря, Отдел международных стратегий, Министерство здравоохранения и по делам престарелых, Австралия Д-р Liu Peilong, старший советник, Департамент международного сотрудничества, Министерство здравоохранения, Китай Г-н Partha Satpathy, посланник, Постоянное представительство Индии при Отделении Организации Объединенных Наций в Женеве и других международных организациях в Швейцарии Г-жа Kampeta Pitchette Sayinzoga, директор Сектора макроэкономической политики, Министерство финансов и экономического планирования, Руанда Д-р Gaudenz Silberschmidt, вице-директор, руководитель Отдела по международным вопросам, Швейцария Д-р Suwit Wibulpolprasert, старший советник по борьбе с болезнями, Министерство общественного здравоохранения, Таиланд Г-н Philip Yeo, специальный советник по экономическому развитию, Секретариат Премьерминистра, Сингапур Д-р Sam Zaramba, Председатель Исполнительного комитета Всемирной организации здравоохранения, Генеральный директор Служб здравоохранения, Министерство здравоохранения, Уганда
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Получили приглашение, но не смогли присутствовать •
Г-н Kourosh Ahmadi, советник, Постоянное представительство Исламской Республики Иран при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве, Иран (Исламская Республика) Г-н Asif Bajwa, специальный секретарь, Министерство финансов, Пакистан Г-жа Elisabetta Belloni, Генеральный директор, Управление по вопросам сотрудничества в целях развития, Министерство иностранных дел, Италия Г-жа Manal Hussein, Первый помощник Е.П. Министра финансов, Министерство финансов, Египет Г-н F. Muñoz, член Исполнительного комитета Всемирной организации здравоохранения, атташе, Постоянное представительство Чили при Отделении Организации Объединенных Наций и других международных организациях в Женеве, Чили
• •
•
•
Будущее финансирования ВОЗ
22
•
Д-р Ayanda Ntsaluba, Генеральный директор по иностранным делам Республики Южная Африка, Министерство международных отношений и сотрудничества, Южная Африка Профессор Batatunde Osotimehin, Министр здравоохранения, Федеральное министерство здравоохранения, Нигерия Д-р Lester Ross, Постоянный секретарь, Министерство здравоохранения и медицинских служб, Соломоновы Острова
•
•
Будущее финансирования ВОЗ
23
d
Для получения дополнительной информации: www.who.int