加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导

加强城市和城市环境 中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导

加强城市和城市环境 中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 [Strengthening health emergency preparedness in cities and urban settings: guidance for national and local authorities] ISBN 978-92-4-005420-2（网络版） ISBN 978-92-4-005421-9（印刷版） © 世界卫生组织 2023年 保留部分版权。本作品可在知识共享署名——非商业性使用——相同方式共享3.0政府间组织 （CC BY-NC-SA 3.0 IGO; https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/igo/deed.zh）许可协 议下使用。 根据该许可协议条款，可为非商业目的复制、重新分发和改写本作品，但须按以下说明妥善引 用。在对本作品进行任何使用时，均不得暗示世卫组织认可任何特定组织、产品或服务。不允 许使用世卫组织的标识。如果改写本作品，则必须根据相同或同等的知识共享许可协议对改写 后的作品发放许可。如果对本作品进行翻译，则应与建议的引用格式一道添加下述免责声 明：“本译文不由世界卫生组织（世卫组织）翻译，世卫组织不对此译文的内容或准确性负 责。原始英文版本为应遵守的正本”。 与许可协议下出现的争端有关的任何调解应根据世界知识产权组织调解规则进行（http://www. wipo.int/amc/en/mediation/rules/）。 建议的引用格式。加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 [Strengthening health emergency preparedness in cities and urban settings: guidance for national and local authorities]。日内瓦：世界卫生组织；2023年。许可协议：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。 在版编目（CIP）数据。在版编目数据可查阅http://apps.who.int/iris/。 销售、版权和许可。购买世卫组织出版物，参见http://apps.who.int/bookorders。提交商业使用 请求和查询版权及许可情况，参见https://www.who.int/zh/copyright。 第三方材料。如果希望重新使用本作品中属于第三方的材料，如表格、图形或图像等，应自行 决定这种重新使用是否需要获得许可，并相应从版权所有方获取这一许可。因侵犯本作品中任 何属于第三方所有的内容而导致的索赔风险完全由使用者承担。 一般免责声明。本出版物采用的名称和陈述的材料并不代表世卫组织对任何国家、领地、城市 或地区或其当局的合法地位，或关于边界或分界线的规定有任何意见。地图上的虚线表示可能 尚未完全达成一致的大致边界线。 凡提及某些公司或某些制造商的产品时，并不意味着它们已为世卫组织所认可或推荐，或比其 它未提及的同类公司或产品更好。除差错和疏忽外，凡专利产品名称均冠以大写字母，以示区 别。 世卫组织已采取一切合理的预防措施来核实本出版物中包含的信息。但是，已出版材料的分发 无任何明确或含蓄的保证。解释和使用材料的责任取决于读者。世卫组织对于因使用这些材料 造成的损失不承担责任。 iii 目录 致谢 iv 执行概要 vii 1. 引言 1.1 目标受众和目的 1.2 如何使用本文件 1.3 城市和城市环境在突发卫生事件防范方面的独特性 1.4 城市防范工作中范围广泛的利益攸关方 1.5 采取全危害方法 1 2 2 3 4 5 2. 支持世卫组织加强城市和城市环境的突发卫生事件防范框架 6 3. 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 3.1 突发卫生事件防范的管理和筹资 3.2 防范工作的多部门协调 3.3 人口的高密度和流动性 3.4 社区参与以及风险和危机沟通 3.5 面临脆弱性风险的群体y 3.6 证据、数据和信息 3.7 商业、工业和企业 3.8 组织和提供卫生及其它基本服务 7 7 13 15 21 25 27 30 32 参考文献 36 附件1 – 案例研究 38 附件2 – 选择关于风险评估、差距分析和能力建设的工具和资源 风险评估和分析 能力建设 伙伴关系和网络 更多资源 42 42 43 44 45 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 iv 致谢 世界卫生组织（世卫组织）衷心感谢为制定供国家和地方主管部门使用的关于 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范工作的本指南做出贡献的所有会员国，包 括地方和城市主管部门、世卫组织各区域办事处、世卫组织健康城市网络以及各伙 伴。 本文件由卫生安全准备技术官员 Marc Ho 和卫生安全准备技术官员 Adam Tiliouine 撰写和编著。由世卫组织突发事件规划卫生安全防范司司长Stella Chungong 协调，并得到负责突发事件防范和《国际卫生条例》的助理总干事Jaouad Mahjour和 世卫组织突发卫生事件规划执行主任Michael Ryan的支持。 世卫组织希望感谢下列外部专家的重要技术投入：国际移民组织（IOM）移民 卫生政策支持干事Eliana Barragan；德国柏林德国内务、建筑和社区部Dominique Breier；国际移民组织移民健康援助方案协调员Dhavan；美国亚特兰大美国疾病控 制和预防中心（CDC）应急响应和恢复处评估、监测和信息管理团队负责人Richard Garfield；美国亚特兰大CDC应急响应能力团队负责人Ashley Greiner；挪威卫生和 护理服务部公共卫生司特别顾问Siri Hauge；德国波鸿应用科学大学地方与健康教 授Heike Köckler；健康城市联盟以及中国香港中文大学健康教育与健康促进中心 主任李伟业；美国亚特兰大CDC全球卫生保护司全球卫生安全议程和《国际卫生条 例》合作中心负责人Michael Mahar；挪威奥斯陆挪威公共卫生研究所高级顾问Hinta Meijerink；美国亚特兰大CDC全球卫生保护司代理首席副主任Heather Menzies；菲律 宾马尼拉菲律宾大学TJ Moncatar Robinson；大不列颠及北爱尔兰联合王国英格兰公 共卫生部全球减少灾害风险负责人Virginia Murray教授；健康城市联盟和日本东京 医科牙科大学世卫组织健康城市和城市政策研究合作中心Keiko Nakamura；澳大利 亚凯阿马市议会Kathy Rice；国际移民组织公共卫生支持官员（突发事件）Joshua Szanyi；国际移民组织移民卫生司司长Jacqueline Weekers；中国北京中国疾病预防控 制中心公共卫生应急中心新发传染病处处长Zhou Lei。 世卫组织还要感谢下列城市和市政当局对本指南的技术投入，包括提交的个案 研究：澳大利亚凯阿马市议会；希腊Agii Anargiri Kamatero；印度尼西亚雅加达；伊 朗亚兹德；荷兰乌得勒支；沙特阿拉伯古莱亚特；阿拉伯联合酋长国沙迦。 世卫组织感谢下列技术工作组成员在世卫组织和新加坡政府为支持制定本框架 于2021年2月至4月共同主办的“在COVID-19及以后推进城市和城市环境中的突发 卫生事件防范”技术工作组的六次会议期间提供的宝贵技术投入：印度尼西亚卫生 部环境卫生局功能卫生官员Lorina Agustina；联合国人居署瑞士日内瓦办事处主任 Graham Alabaster；泰国公共卫生部城市疾病控制和预防研究所医务官员Kamolthip Atsawawaranunt；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部《国际卫生条例》司司长Fatma Mahmood Al Attar；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部疫苗接种司司长Laila Hussen vAljasmi；卡塔尔公共卫生部卫生活动政策规划司国家牵头人Sadriya Mohammed Al-Kohji；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部预防医学司司长Nada Hassan Al- Marzouqi；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部环境卫生司司长Maisoon Al Shaali； 阿拉伯联合酋长国卫生和预防部副部长助理兼世卫组织联络人Hussain Mohd. Al Rand；国际移民组织移民卫生政策支持干事Eliana Barragan；国际移民组织移民 和可持续发展项目管理人员Katharine Barwise；墨西哥国家民防协调局民防总局 社会和国际司副司长Hector Alonso Barrea Burrola；卡塔尔公共卫生部部长办公室 高级顾问Roberto Bertollini；联合国减少灾害风险办公室东北亚办事处和全球教育 培训学院主任Sanjaya Bhatia；印度尼西亚卫生部监测和卫生检疫局卫生协调员流 行病学家Endang Budi Hastuti；秘鲁警察卫生局综合保健办公室股长Carlos Enrique Changanaqui Reategui；亚洲基础设施投资银行高级战略官Ping Yean Cheah；泰国清 莱市市长Wanchai Chongsuttanamanee；国际移民组织亚洲及太平洋区域办事处高级 区域移民健康顾问Patrick Duigan；危地马拉外交部多边政策司司长Monica Escobar； 孟加拉国地方政府和农村发展部地方政府司联合秘书Sayla Farjana；孟加拉国内政部 公安司联合秘书Abu Saleh Mohammad Ferdous Khan；美国卫生与公众服务部流行病 和新出现的威胁副主任Jose Fernandez；西班牙巴塞罗那世界城市和地方政府联合组 织UCLG世界秘书处办公室主任Pablo Fernandez Marmissolle；德国联邦卫生部政策 顾问Jeffrey Fleischle；危地马拉外交部国际合作司司长Claudia Flores；意大利罗马 ASL Roma 1卫生主任Mauro Goletti；法国卫生总监国际事务和卫生安全顾问Coralie Giese；墨西哥卫生部艾滋病毒预防和护理中心主任Andrea Gonzalez Rodriguez；挪 威卫生和护理服务部公共卫生司特别顾问Siri Helene Hauge；日本横滨CITYNET项 目总监Kendra Hirata；尼日利亚疾病控制中心疾病监测和流行病学部门主任Elsie Ilori；印度尼西亚内政部灾害信息主管Danang Insitra Putra；印度尼西亚卫生部监测 和卫生检疫局卫生流行病学家Maulidiah Ihsan；孟加拉国灾害管理和救济部灾害管 理司传播媒体专家Ashraf ul Islam；泰国公共卫生部城市疾病控制和预防研究所高级 专业公共卫生技术官员Suksont Jittimanee；国际民用航空组织航空医学科科长Ansa Jordaan；美国卫生与公众服务部流行病和新出现的威胁主任Lawrence Kerr；德国波 鸿国家科学学院社区卫生系地方与健康教授Heike Köckler；日本横滨CITYNET行 政总监Yukiko Kudo；联合国人居署城市抗灾能力全球项目负责人Estaban Leon；墨 西哥卫生部长Oliva Lopez Arellano；危地马拉市紧急反应和关注Laura Melisa Lopez Bolaños；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部顾问Haifa Madi；莱索托卫生和社会福 利部《国际卫生条例》主管人Khotso Mahomo；阿拉伯联合酋长国卫生和预防部《 国际卫生条例》办公室公共卫生专家Shamsa Majid Lootah；危地马拉公共卫生和社 会援助部流行病学司Dennis Josue Mayen Gonzalez；挪威奥斯陆挪威公共卫生研究 所高级顾问Hinta Meijerink；秘鲁国家卫生灾害风险管理和防御副执行官Willington Mendoza Valladolid；全球卫生安全私营部门圆桌会议联合主席兼阿斯利康非洲医疗 保健和健康心脏可持续发展副总裁Ashling Mulvaney；联合王国英格兰公共卫生部全 球减少灾害风险负责人Virginia Murray；苏丹喀土穆联合国难民事务高级专员高级公 共卫生官员Nasur Muwonge；墨西哥墨西哥城专业临床预防副主任Marco Palet；意大 利罗马ASL Roma 1战略卫生局医生Paolo Parente；泰国曼谷大都会管理局卫生部传 致谢 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 vi 染病控制司流行病学科科长Palin Phupat；印度尼西亚卫生部环境卫生局功能卫生官 员Carolina Rusdy Akib；秘鲁疾控中心总干事Luis Rodriguez Benavides；西班牙巴塞 罗那城市和地方政府联合组织秘书长Emilia Saiz；泰国内政部常务秘书办公室政策和 规划局局长Waritha Sanguansermsri；塞内加尔共和国总统府动物健康、畜牧和渔业 技术顾问Papa Serigne Seck；日本横滨CITYNET城市抗灾能力顾问Violeta Seva；孟加 拉国达卡利莫哈利卫生服务总局流行病学、疾病控制和研究所所长Tahmina Shirin； 瑞典斯德哥尔摩欧洲疾病预防和控制中心公共卫生职能股应急准备和反应首席专家 Jonathan Suk；印度尼西亚雅加达省政府负责人口和定居控制的副省长Suharti Sutar； 英国英格兰公共卫生部应急准备、抗灾能力和响应司司长Paul Sutton；意大利罗马 ASL Roma 1总干事Mauro Angelo Tanese；荷兰卫生、福利和体育部全球卫生安全高 级政策顾问Mark Van Passel；中国北京亚洲基础设施投资银行战略、政策与预算部 高级官员Bin Wang；国际移民组织移民卫生司司长Jacqueline Weekers；瑞典斯德哥 尔摩欧洲疾病预防和控制中心公共卫生职能股应急准备和反应专家Emma Wiltshire； 泰国公共卫生部常务秘书办公室公共卫生应急管理司医务官员Alisia Yanasan；摩洛 哥卫生部流行病学和疾病控制司司长Mohammed Youbi；危地马拉公共卫生和社会援 助部人民护理方案管理司司长Delmy Walesska Zeceña Alarcon；墨西哥国家民防协调 局民防局局长Oscar Zepeda Ramos。 世卫组织希望感谢下列世卫组织工作人员对框架制定进程的宝贵技术投入，包 括他们对手稿的评论和专家贡献：Mary Stephen和Ambrose Talisona（刚果布拉柴维尔 世卫组织非洲区域办事处）；Alex Camacho、Gerry Eijkemans和Fernanda Lanzagorta （美国华盛顿特区世卫组织美洲区域办事处）；Samar ElFeky、Timour Razek和Dalia Samhouri（埃及开罗世卫组织东地中海区域办事处）；Ihor Perehinets、Adrienne Rashford和Paula Vasconcelos Lopes（丹麦哥本哈根世卫组织欧洲区域办事处）； Deeanne Dias、Masaya Kato、Maung Maung Htike和Prassanna Raman（印度新 德里世卫组织东南亚区域办事处）；Tamano Matsui、Jan-Erik Larsen和Anthony Eshofonie（菲律宾马尼拉世卫组织西太平洋区域办事处）；Amaia Artazcoz Glaria、Sara Barragan Montes、Barbara Burmen、Frederik Copper、Stephane De La Rocque、Qudisa Huda、Xing Jun、Nirmal Kandel、Monika Kosinska、 Tim Nguyen、Priscilla Nkwenti、Abbas Omaar、Aurelian Pekezou Tchoffo、 Clara Rodriguez、Nathalie Roebbel、Sohel Saikat、Rajesh Sreedharan、Ludy Suryantoro、Luc Tsachoua Choupe、Ninglan Wang、Zandile Zibwowa（瑞士日内瓦世 卫组织总部）。 特别感谢新加坡政府为制定本指南提供的财政和技术支持。 vii 执行概要 世卫组织指导文件《加强城市和城市环境中的突发卫生事件防范：国家和地方主 管部门指南》由世卫组织总部世卫组织突发卫生事件规划卫生安全防范司编制。这是 一份针对国家和地方主管部门的业务指导文件，旨在为会员国在城市突发卫生事件防 范领域提供支持。 城市和城市环境对于预防、防范、应对突发卫生事件并从中恢复至关重要。因 此，对于寻求改善总体卫生安全的国家来说，加强对城市环境的关注是必要的。 城市地区，特别是城市，具有独特的脆弱性，需要在突发卫生事件防范中加以解 决和考虑。毫无准备的城市环境更容易受到突发卫生事件的灾难性影响，并可能会 加剧疾病的传播，同时这种地方也常常是应对工作的前线。在过去的疾病暴发和 COVID-19大流行中已经看到了这一点。因此，至关重要的是，要通过在国家、亚国 家和城市各级开展政策制定、能力建设和具体活动，解决城市环境中的突发卫生事 件防范问题。 本指导文件旨在支持国家和地方主管部门中致力于加强城市和城市环境中突发 卫生事件工作的领导人、政策制定者和决策者。 在主管部门应考虑的关键方面的基础上，本文提出了可能的行动和方法，当调 整用于当地不同的情况时，将有助于加强对城市和城市环境中突发卫生事件的预 防、防范和准备，以实现强有力的反应和最终的恢复。 文件补充了世卫组织关于城市防范的其它现有指导和工具，特别是《世卫组织 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范框架》（以下称《世卫组织城市防范框 架》）(1)。 它是世卫组织和新加坡政府于2021年初共同主办的“在COVID-19及以后推进城 市和城市环境中的突发卫生事件防范”技术工作组的成果(2)。它支持实施世界卫生 大会关于加强突发卫生事件防范：实施《国际卫生条例（2005）》的WHA73.8号决 议(3)，并以《加强城市和城市环境对COVID-19的防范：对当地主管部门的临时指 南》以及世卫组织在COVID-19大流行期间制定并发布的工具《强化城市应对2019冠 状病毒病（COVID-19）大流行及未来严重发展形势的实际行动：供地方政府使用的 暂行行动清单》为基础。 本指南围绕技术工作组确定的城市和城市环境中突发卫生事件防范工作的八个 关键领域： z 突发卫生事件防范的管理和筹资 z 防范工作的多部门协调 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 viii z 人口的高密度和流动性 z 社区参与以及风险和危机沟通 z 面临脆弱性风险的群体 z 数据、证据和信息 z 商业、工业和企业 z 组织和提供卫生及其它基本服务 本指南确定了每个领域的若干关键挑战1，并提出了各种做法和行动，可以根据 各国及其城市的独特情况进行考虑和调整。这些做法包括对国家主管部门、地方主 管部门以及两者兼顾的指导。 为了保持其作为工具的实用性，本指南只注重于工作组确定的关键挑战。 由于不同国家内部的施政以及不同施政级别（国家和亚国家）之间的权限分配 存在差异，本指南不是指令性的，因为它不会例行应用于所有国家和城市。相反， 它意图作为根据不同国家情况进行调整的起点。 1 通过上述“在COVID-19及以后推进城市和城市环境中的突发卫生事件防范”技术工作组的审议以及进一步的 专家磋商，确定了面临的挑战和相关行动。 11. 引言 城市化是预计将持续下去的四大人口趋势之一2。到2050年，68%的世界人口预 计将居住在城市地区。这些地区，特别是城市，具有独特的脆弱性，需要在突发卫 生事件防范中加以解决和考虑。毫无准备的城市环境更容易受到突发卫生事件的灾 难性影响，并可能会加剧疾病的扩散和传播，同时这种地方也常常是应对工作的前 线。这两种情况在COVID-19大流行期间都有体现。在区域、国家和城市比以往任 何时候都更加相互联系的时代，城市与国家主管部门共同承担着对居民、彼此之间 以及更广阔世界的责任。因此，至关重要的是，要通过在国家和城市两级开展政策 制定和实施、能力建设，并伴有具体步骤，解决城市环境中的突发卫生事件防范问 题。 鉴于城市在预防、防范和应对突发卫生事件方面的重要性，各国必须加强对城 市环境的关注，以改善其整体突发卫生事件防范工作。因此，通过现有的突发卫生 事件防范活动，将城市环境列为优先事项并将其纳入主流，符合各国政府的利益。 加强城市和城市环境中的突发卫生事件防范，对于与城市环境相关的其它公共卫生 问题也具有重大的共同效益，这些问题超越了突发卫生事件防范的范围，涉及水源 性疾病、孕产妇和儿童健康，以及非传染性疾病等。此外，城市卫生对于在国家和 地方层面（因此也在全球范围内）实现更广泛的全球卫生议程至关重要。 突发卫生事件防范本质上涉及众多利益攸关方和多个部门，因为它远远超出了 卫生的范围。城市环境面临着更多独特的动态势力，因此，由于治理方面的额外层 级，在这种情况下的防范工作具有更多的复杂性，地方主管部门需要与国家主管部 门合作或进行补充。这需要进一步的协调、协作以及能力、资源、数据和信息的共 享。这影响到筹资、服务提供、风险评估、能力建设、行动的可持续性和对影响的 衡量。这些方面决定了国家和地方主管部门在城市或城市环境中实施必要和适当措 施以防范突发公共卫生事件的能力。 《国际卫生条例（2005）》(4)要求缔约国加强在国家、亚国家（如州/大都市） 和地方（如城市）各级发现、评估和应对疾病暴发及其它突发公共卫生事件的能 力。城市和城市环境日益处于有效实施其中许多要求的最前沿，是国家实施《国际 卫生条例》计划和努力的重要组成部分。因此，加强城市和城市环境中的突发卫生 事件防范是所有国家根据其对《国际卫生条例（2005）》承诺有效加强能力的重要 前提。此外，城市中通常都设有促进多部门预防和控制行动的卫生主管部门，包括 动物卫生或环境主管部门。 突发卫生事件对妇女的影响尤为严重。在“一线”工作者（包括主要由女性组 成的卫生和社会护理人员以及教育等其它部门的工作者）集中的城市，尤其是这 样(5)。因此，突发卫生事件防范工作需要从性别角度开展，重点是减轻对妇女的过 2 人口与发展委员会第51届会议讨论了城市化问题，并注意到秘书长关于世界人口趋势的报告（E/CN/9/2018/5）。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 2 度不良影响。重要的是，本指南中的行动和方法都必须以这种理解为中心原则进行 考虑和实施，应该具有性别意识，做到性别知情和包容/反思男女两性的观点。 1.1 目标受众和目的 本指导文件旨在支持国家和地方主管部门中致力于加强城市和城市环境中突发 卫生事件防范工作的领导人、政策制定者和决策者。虽然“地方主管部门”的定义 在不同的施政结构中有所不同，例如在权力下放的背景下，可能与地区、省份、大 都市地区、行政区和其它区划界线有关，但在此背景中，指的是在城市或城市环境 中负责突发卫生事件防范的相关主管部门。 本指南是根据世卫组织和新加坡共和国政府共同主办的“在COVID-19及以后推 进城市和城市环境中的突发卫生事件防范”工作组的讨论制定的，该工作组在2021 年2月至4月期间举行了六次会议(2)。除工作组外，还征求了世卫组织总部和各区域 办事处以及属于世卫组织健康城市网络一部分的城市的意见。做出贡献者的完整清 单可以在致谢部分中找到。 文件补充了世卫组织关于城市防范的其它现有指导和工具，特别是世卫组织《 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范框架》（以下称《世卫组织城市防范框 架》）(1)。在《世卫组织城市防范框架》提出的主管部门应考虑的关键方面的基础 上，本文建议了可能的行动和方法，当调整用于不同的当地情况时，将有助于加强 对城市和城市环境中突发卫生事件的预防、防范和准备，以实现强有力的反应和最 终的恢复。 本指南既不是详尽无遗的，也不是指令性的，因为其中考虑到，由于国家内部 和国家之间在各城市实施方面的不同情况，需要根据情况进行调整。 本文件附件1还介绍了一些案例研究，以说明一些国家及其城市如何实施突发卫 生事件防范工作。 “城市环境”一词有许多不同的定义。在本文件中，它与《世卫组织城市防范 框架》保持一致，指的是可能在某些行政或政治边界内人口众多且密集的地区(6)。 1.2 如何使用本文件 本指南确定了城市和城市环境中突发卫生事件防范八个关键领域中的若干关键 挑战3，并提出了各种方法和行动，可以考虑并调整用于各国及其城市的独特情况。 这些做法包括对国家主管部门、地方主管部门以及两者兼顾的指导。 为了保持其作为工具的实用性，本文仅注重于上述“在COVID-19及以后推进城 市和城市环境中的突发卫生事件防范”技术工作组确定的关键挑战(2)。 3 这八个领域源于以往的讨论和磋商，促使制定和发布了世卫组织指导意见《加强城市和城市环境中的 COVID-19防范：地方主管部门临时指导文件》，以及《强化城市应对 2019 冠状病毒病（COVID-19）大流行 及未来严重发展形势的实际行动：供地方政府使用的暂行行动清单》的工具。然后通过专家协商加以完善， 并由技术工作组进一步讨论。 3由于不同国家内部的施政以及不同施政级别（国家和亚国家级）之间的权限分 配存在差异，本指南不是指令性的，因为它不会例行应用于所有国家和城市。鉴于 不同城市可用的资源水平不同，情况尤其如此。虽然概述的一些行动可能超出了有 些城市可以规划的范围，但它旨在作为调整用于不同国家情况的起点。 1.3 城市和城市环境在突发卫生事件防范方面的独特性 [欲了解更多详情，请参阅《世卫组织城市防范框架》(1)] 城市和城市环境是高度复杂的定居点，受到其它城市、邻近城镇和城郊地区、 城市农村边缘、农村地区和其它地方的影响，无论是在区域还是在全球。这些联系 可以是社会、经济、物质、政治和文化方面的。城市常常对这些周边地区起到联系 和关键支持的作用，使它们成为国家防范和应对工作所需的系统和战略的重要因 素。 它们本身也是复杂而动态的系统，根据它们所处的环境进行变化和调整。它们 常常充当亚国家、国家和国际集散地，设有重要的入境点（例如机场、港口、陆路 口岸）。这些交通运输路线可能会成为疾病传播的病灶，使动态的流动性成为城市 防范工作中的一个重要考虑因素。例如，城市可以体现为流动人口与稳定的当地社 区互动的脆弱空间，在某些情况下，可以形成有利于传染病传播的环境。因此，应 对措施需要详细了解人口流动的途径以及相关的健康风险和脆弱性。 由于人员大量聚集，传染病蔓延风险常常会增加，特别是在拥挤场所（例如餐 馆或类似环境、超市、工作场所以及包括文化、政治、体育和宗教活动在内的大型 集会），民众从一个地方到达另一个地方常常依赖于庞大但拥挤的公共交通网络。 有些社区的住房条件常常过于拥挤且达不到标准，没有适当的如厕设施，并且缺乏 安全的供水、环境卫生和个人卫生设施(7)。过度城市化导致贫民窟等非正规住区激 增，需要从公共卫生和防范角度予以特别关注。 无节制的城市扩张既是人口高度密集的原因，也是其后果，还使许多城市容易 受到气候变化和环境威胁的影响。野火和干旱、环境退化和城市扩张对自然的侵蚀 是一个日益严重的问题，使人们越来越容易受到突发卫生事件的伤害。不可持续的 发展和不受管制的人类环境可能会导致人畜共患病、水资源不安全、粮食不安全的 风险增加，并导致移民趋势的变化。减少对人类有害影响的城市监管对于减轻这些 风险至关重要，包括使用以《世卫组织突发卫生事件和灾害风险管理框架》(8)为基 础的所有危害应对方法。 城市地区有各种不同的亚人群和具有不同社会文化需求的街区，常常居住着最 容易受到突发公共卫生事件影响的群体。在世界许多地方，农村人口迅速向城市迁 移导致缺少管理和规划的城市化，包括非正规定居点/贫民窟的发展和扩张。生活在 这些住区的人中有很大一部分常常是脆弱的、失业的或依赖非正规经济生存的，这 加剧了不健康生活条件造成的对疾病的脆弱性。例如，移民（可能无记录）、难民 和国内流离失所者常常出现在这些非正规环境中，他们的流动性与健康之间的关系 既是动态的，又是复杂的。例如，虽然移民、难民和流离失所者可能并非总是天生 更容易感染传染病，但他们的健康受到的影响可能包括移徙过程中的环境和挑战， 引言 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 4 在整个流动过程中与社区的互动，缺乏获得卫生保健的机会以及其它健康问题社会 决定因素。 城市中多样化的人口具有不同的语言、识字/教育水平、文化和习俗，也需要针 对特定社区的风险沟通。信息来源可能多种多样，通过不同手段传播，包括社交媒 介和口口相传。这会增加信息误传的风险，从而有可能加剧城市地区在应对突发卫 生事件时需要面对的挑战(8)。必须意识到，这些各不相同的人群应当被视为必须被 纳入情境化突发事件防范战略的社区，并被视为合作伙伴 - 他们本身就是“当地的 行为者”。满足特定群体的需要，就要让他们参与从政策制定到执行的整个过程。 然而，国家内部和国家之间的城市极端多样化，这意味着，即使在一个国家 内，也没有放之四海而皆准的方法。每个国家都组合了上述不同特点，需要国家和 亚国家各级行动者精心设计，采取适合目的的办法。 1.4 城市防范工作中范围广泛的利益攸关方 虽然本指南主要针对国家和地方主管部门，但要加强突发卫生事件防范，需要 更多利益攸关方的参与。突发卫生事件影响到每个人和所有部门。因此，为此做准 备，需要整个政府和整个社会的利益攸关方的参与，任何办法都应具有包容性，从 本质上包含多方利益攸关方。世卫组织发布了《多部门防范协调框架》，该框架有 5助于为各国概述在突发事件防范和卫生安全方面进行全面、全危害、多部门协调的 关键要素(9)。 此外，为了成功实施，城市突发卫生事件防范工作需要更广泛的行动者参与， 因为在地方和城市两级有更多和不同的行动者。这需要多边、多层次的制度和两性 平等的办法，以便进行有条理的对话和决策，其中也包括地方政府和当地行动者的 意见。 城市层面上突发卫生事件防范的另一个关键利益攸关方群体是国际组织和国际 体系中的其他行动者。国际系统以及世卫组织等组织的作用是在从风险评估和差距 分析到监测和评价以及能力建设等各个方面支持其会员国。这些行动者也有责任进 行合作，确保国际办法和议程产生协同作用，不相互重叠，从而不给各国带来负 担。此外，他们可以支持应对全球挑战的全球解决方案（例如，在全球层面上的贸 易、交通运输、药品/疫苗等药物供应等方面）。因此，虽然本文件中的方法和行 动是针对国家和地方主管部门的，但国际利益攸关方将需要支持各国进行调整和实 施。 然而，在城市和城市环境中，突发卫生事件防范中最重要的利益攸关方是人民 和社区本身。对COVID-19大流行的应对措施突出表明，成功的防范和应对措施是社 区从一开始到整个过程中有意义地参与和参加，并同时反映社区真正的多样性。这 需要让人民作为合作伙伴和利益攸关方参与防范计划，并将社区主导的方法作为实 施这些计划的关键工具。 现有的许多工具和资源可用于城市和城市环境，以支持风险评估、差距分析和 能力建设活动。其中一些是针对具体城市的工具，另一些是国家工具，可以在更接 近当地的层面上进行调整和应用。精选的例子请见附件2。 1.5 采取全危害方法 由于不同类型的危害与相应的健康风险相关，而且许多突发事件和灾害风险管 理职能（例如，规划、后勤、风险沟通）在针对各种危害方面是相似的，因此为每 种单独的危害制定单独的独立能力或应对机制既没有效率，也缺乏成本效益。因 此，突发卫生事件管理政策、战略和相关规划的设计应以共同能力为基础来应对所 有危害，然后辅之以针对具体风险的能力（例如应对大流行病的能力）(8)。这应由 国家和地方主管部门执行，包括在城市一级。 引言 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 6 加强整体突发卫生事件防范依赖于风险评估、监测、监督和评价、能力建设及 伙伴关系等活动。传统上，这些工作往往主要由国家层面提供信息或开展。通过更 加注重城市防范，这些国家活动将变得更加全面（涵盖国家，而且在更大程度上涵 盖亚国家层面），一个国家将能更好地为未来的突发卫生事件做好准备。关于《世 卫组织城市防范框架》(1)的图1直观体现了这种关系。 2. 支持世卫组织加强城市 和城市环境的突发卫生 事件防范框架 该框架更深入地探讨了城市和城市环境中的突发卫生事件防范问题。本业务指 南补充了该框架，并通过就如何将框架转化为行动提供指导来支持其实施。 地方层面(城市/城市环境) 在城市和城市环境中加强突发卫生事件防范的关键领域 治理与筹资 面临脆弱性 风险的群体 防范工作的 多部门协调 证据、数据 和信息 高人口密度 和密集出行 商业、工业 和企业 社区参与以 及风险和危机 沟通 卫生和其他基 本服务的组织 和提供 国家层面 国家层面加强突发卫生事件防范的关键领域 国家的突发 卫生事件 防范活动 风险评估 监控与评价 能力建设 伙伴关系 图1. 加强突发卫生事件防范——城市和城市环境的作用 7以下各章节是按照《世卫组织城市防范框架》中描述的关键重点领域编纂的 （见图1）。其中确定了每个领域中的若干关键挑战4，并提出了各种做法和行动， 可以根据各国及其城市的独特背景进行考虑和调整。这些做法包括对国家主管部 门、地方主管部门以及两者兼顾的指导。在某些情况下，鉴于具体情况，还需要其 它级别的政府机构参与，例如区域、地区、州、省或类似层面。 国家和地方主管部门都可以发挥关键作用。在有些情况下，它们各自的作用可 能不同，而在另一些情况下，应由这两个级别或在这两个层面上采取行动。这主要 取决于不同国家内部的治理环境，以及不同治理级别（国家和亚国家）之间的权限 分配。因此，以下行动不是指令性的，因为不会例行应用于所有国家和城市。 3.1 突发卫生事件防范的管理和筹资 管理和筹资都是突发卫生事件有效防范的关键。从治理的角度来看，关注亚国 家级（如城市/其它城市级别）的防范工作会增加一层复杂性。这需要有健全和有 效的机制，使涉及的各级政府（如国家、区域、地方）能够进行协调，并明确界定 各自的作用、义务和责任。鉴于突发事件的性质，这可能与“和平时期”不同，重 要的是各系统必须随时准备在必要时进行调整以做出应对。必须查明和填补任何现 有的立法空白。所涉及的多层治理级别也可能使筹资复杂化，因为在突发事件情况 下，预算项目、资金流动和资金分配可能与往常不同。如果各治理级别的政治议 程之间存在差异，情况就更加复杂了。因此，必须建立各种机制，确保在突发事件 情况下能够在必要时发放和重新分配资金，而不会因涉及的额外治理层级而造成延 误。 4 通过上述“COVID-19及以后在城市和城市环境中推进突发卫生事件防范”技术工作组的审议以及进一步的专 家磋商，确定了面临的挑战和相关行动。 3. 支持加强城市和城市环 境中突发卫生事件防范 的方法和行动 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 8 关键挑战 由于政治分歧、利益冲突和短期优先事项，对加强城市和城市环境中的防 范工作缺乏政治意愿。 治理机制常常不允许或不利于各级政府有意义地参与突发事件防范的计划 和应对工作。 在突发卫生事件防范方面，国家和地方政府以及其他利益攸关方的作用和 责任常常没有明确界定。 各级政府、周边地区和其它城市之间在提供或使用立法和协调机制开展防 范方面往往存在差距。 治理 在国家和地方两级： z 在其法律框架内，主管部门 需要在亚国家各级政府和其他 相关行为者参与防范活动方面 寻求范式转变。这需要改变人 们常常普遍持有的观点，即亚 国家级政府主要是政策的执行 者。相反，它们应被视为制定 情境化政策方针的重要因素。 为此，国家和全球机构应促进 地方主管部门作为政治行动者 参与共同讨论。如果存在，则 需要通过提供资金和熟练的工 作人员来支持这种讨论。 z 主管部门应倡导将健康和发展 置于公共政策制定过程的中心 (例如通过可持续发展目标), 以便重塑现有的政策对话，争 取重新部署发展和防范工作的 治理和资金供应。作为其中的 一部分，必须制定全面的健康 框架，包括促进健康和预防疾 病。 z 主管部门应努力保持各治理 级别之间的双向沟通，并通过 综合的多部门机制促进这种沟 通，以确保优先事项的协调和 统一。这将有助于缓解因不同 层级的优先事项相互竞争以及 资源可用性、自主性和独立性 的差异而产生的挑战。 z 主管部门应明确阐明并商定亚 国家和地方主管部门在防范方 面的问责框架。这应包括明确 区分、记录和宣传国家到城市/ 其它城市级别在突发事件防范 和应对方面的作用和责任。其 中包括解决责任重叠的问题， 并以决策为导向。 z 主管部门应就城市环境中的行 为者在突发事件情况下可以发 挥的现实作用定期进行对话。 这需要超越理论概念，在明确 的问责结构内开展可采取行动 的项目，并确保提供足够的资 源和投资，以便在各级采取相 应的行动。 z 必要时，主管部门应当为突发 事件修订现有的或者建立新的 法律框架和管理政策，以便实 国家和地方主管部门 9现灵活性(包括在获得防范和 应对资金方面)以及为地方一 级的政策制定和实施工作迅速 进行决策的新机制。这些做法 应该既能被社会所接受，也应 该是基于证据的。在特定突发 事件应对背景下(例如，针对 COVID-19)采用的一些立法结 构也应扩大到对所有危害的防 范。 z 主管部门应更新应急计划，将 所有部门纳入各级和同一级别 (例如城市之间)的跨部门指挥 和协调结构中。这将有助于在 突发事件情况下实施计划。国 家和地方主管部门还应商定一 套共同的突发事件定义，包括 行动的类型和阈值。 z 主管部门应努力确保治理到 位，支持多样化的经济结构， 以便通过减少卫生系统对冲击 的脆弱性来建立应变能力。虽 然这些结构将在国家一级建 立，但在城市一级，需要根据 可持续发展的原则制定未来的 城市模式。 国家主管部门 在国家级： z 国家元首/政府首脑办公厅应 建立机制，协调突发卫生事件 防范政策的制定、决策和有组 织对话等方面的多边、多层级 方法。这些机制必须以有意义 的方式整合地方观点，并应以 整个政府和整个社会的办法为 基础。其中应包括各级政府的 代表以及社会中的利益攸关方 （无论是常务成员还是临时成 员）。可以采取委员会、工作 组、协调理事会或类似的形 式。基于共同利益并适应特定 情况和治理制度，各级政府之 间就多部门/部门间协作达成合 作协议，可以补充这些机制。 z 各国政府或国家元首办公厅应 支持卫生部与内政部（或监督 城市事务和地方发展的同等职 能部委）合作，以促进参与和 协作，并为地方政府提供资金 和能力。 z 主管部门应协调职能部委和其 它关键部门以及地方机关，加 强政府基层的应急管理，包括 获得物资，联合计划，定期培 训和宣传。 z 主管部门应考虑采取对大都市 敏感的立法和协调方法，即将 城市考虑因素纳入政策制定过 程的主流。考虑的一个因素是 立法要覆盖国内不同地区的多 个城市，促进同行间的支持与 合作。 z 主管部门应与教育机构合作， 以便为部门内部和跨部门的能 力建设提供机会。它们应侧重 于国家和地方议程之间以及卫 生安全与卫生系统目标之间的 目标一致性。 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 10 在地方级： z 地方主管部门的领导人（例 如市长、州长、议员）应成为 加强城市一级突发卫生事件防 范 的 有 力 倡 导 者 和 政 治 拥 护 者。这种宣传应针对所有相关 治理级别（国家、区域（如果 适用）和其它地方主管部门） 以及城市环境中的其他主要利 益攸关方，如私立部门和第三 部门。拥护者和倡导者应实现 性别平衡，并真正代表目标社 区。 z 议会应利用其监督和问责职 能，确保必要的应急管理机构 到位，在突发事件情况下随时 可以召集并发挥作用。 z 主管部门应在城市建立多部门 应急管理单位，配备长期和/或 易于动员的雇员，他们应能够 就突发事件的防范和应对提供 专业意见。这些单位应使用全 社会和全危害的方法作为其工 作方式的一部分，并与当地社 区、非政府组织和当地私立部 门适当进行合作。应定期对工 作人员进行培训。 z 主管部门应建立自己的知识和 能力，以便在需要时使用地方 法规和其它现有法律机制来管 理突发事件，这可以通过确保 有足够数量的在职法律官员以 及通过培训、能力建设活动和 员工发展来实现。 z 主管部门应利用各网络和组织 正式和非正式地分享信息、经 验、专业知识和资源。可以包 括特定城市的组织，也可以通 过使用其它现有用于此目的的 论坛或召集机制。需要建立和 定期促进满足不同社区需求的 渠道，以便在发生灾害时做好 工作准备。 z 主管部门应调整和扩大现有的 应急计划和活动，采用全危害 的方法涵盖不同的危机。不同 的情况需要不同的方法、部门 和行动者，但应急反应和管理 的众多基础保持不变，可以应 用于所有危害。 地方主管部门 筹资 关键挑战 在有限的预算中，优先事项相互竞争，导致市政府和当地行为者用于防范 活动的资金不足。 资金调拨和分配方面的短期思维导致优先考虑“速赢”方案，而不是投资 于长期、可持续的防范需求。 预算编制主要在国家一级进行，为城市提供和发放防范和应对资金的速度 缓慢。 11 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 在国家和地方两级： z 主管部门应采取跨部门团结一 致的观点和工作文化，协同利 用预算，为危机管理创造更好 的整体环境。 z 主管部门应通过 专门的扶持 性供资机制和工具（如授权供 资、联合或集合的预算、直接 投资和外部援助），补充合作 性的多部门工作文化。 z 主管部门应采取长期、可持续 的防范资金供应观点，考虑到 突发卫生事件的不可预测性以 及防范的重要性。 国家和地方主管部门 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 12 在国家级： z 无论政策议程如何变化，主管 部门都应确保维持对突发卫生 事件防范筹资重要性的政治承 诺和认识。确保必要的资金， 特别是用于应对大规模突发事 件的资金，需要国家元首和有 关职能部委的支持，包括利用 经济投资论证。 z 主管部门应确保分配给地方一 级的资金符合并足以满足地方 一级确定的需求和优先事项。 这需要与有关地方主管部门进 行当地需求评估和确定优先事 项，或使资金供应与现有的地 方级需求评估达成一致，并与 地方主管部门合作确定防范工 作的优先事项。 z 主管部门应 制定法规和指导 意见，帮助城市管理有限的拨 款，并在城市层面使用全社会 方法与非政府组织/其它伙伴合 作。 z 卫 生 部 和 内 政 部 应 与 财 政 部 /经济部合作， 在突发事 件 情 况 下 制 定 财 政 政 策， 以 便 在 城 市 一 级 对 所 有 灾 害 作 出 适 应 性 反 应 。 政 策 应 确保财政拨款/筹资的稳定 性和安全性，并改善直接获得 突发事件防范所需资金的机 会。在防范方面，它部门的投资 (如交通运输、住房等)应被视 为公共卫生干预措施。因此， 考虑到当前的突发卫生事件和 更广泛的健康影响，应为其提 供充足的资金。 国家主管部门 在地方级： z 主管部门应推动 在不同部门 之间分担防范工作费用，将所 有灾害的防范纳入城市工作的 主流，并辅之以必要的授权立 法，从而促进分担防范工作费 用。特别是，议员们应确保持 续倡导维持投资用于突发事件 防范，以及建立城市/社区的应 变能力。 z 为了管理预算方面的限制，主 管部门应： a. 重新调整和管理地方一级的 资金分配，包括地方预算和 税收。重点可以是从危害健 康的行业撤资，包括那些可 能增加突发卫生事件和灾难 可能性的行业。 b. 发现并弥补系统层面上的资 金缺口（例如，由于系统效 率低下而导致税收收入低 下）。 c. 探索如何产生自己的收入来 资助防范工作（例如，可融 资的项目）。 d. 利用地方层面非政府利益 攸关方/合作伙伴的机会和 资源。 地方主管部门 13 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 3.2 防范工作的多部门协调 加强城市层面的突发卫生事件防范需要从全球到国家、亚国家和地方各级卫生 以外的众多部门和伙伴的支持，包括在城市和城市环境中。各部门和伙伴之间的协 调对于确保防范活动的一致性和提高应变能力至关重要，其中应包括所有行动者， 包括私立部门和民间社会。这需要采用全政府和全社会的方法，协调常常来自每个 政府的最高层，包括城市领导人(如市长和州长)的办公室，并有潜力将各部门的防 范工作纳入运作层面的主流。 关键挑战 人们常常对突发卫生事件对其它部门的广泛潜在影响认识不足，其它部门 和利益攸关方也不愿意积极参与防范工作。 地方和国家层面的利益攸关方常常会各自为政，而且在应该由谁领导地方 一级突发卫生事件防范的多部门协调方面缺乏明确性。 各部门和利益攸关方之间缺乏用于防范工作的协调和沟通机制。 地方级的部门常常没有充分参与由国家主管部门开展或协调的突发卫生事 件防范活动。 国家和地方两级，特别是在地方/城市层面，常常缺乏多部门协调能力。 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 主管部门应确定共同利益，以 便让与防范活动相关的其它部 门参与进来。这需要认识到参 与对伙伴部门的潜在好处(而不 仅仅是对卫生部门的好处)以及 有效沟通的好处。 z 主管部门应改善和维持对突 发卫生事件的广泛系统性风险 的理解(即突发事件的影响会 延伸到其它部门)。这需要通 过现有记录在案的例子(即对 COVID-19及其它突发事件的应 对行动)进行宣传，以确保理解 这种信息。 z 主管部门应进行合作，确保 内政部现有的 国家级灾害管 理和协调机构和机制 (例如， 根据突发事件的类型确定职 能部委作用的紧急行动中心) 能够转化为地方级的行动或 在地方级得到反映。重要的 是，对于多部门协调，这些 机 构 必 须 有 足 够 高 的 级 别 (例如，由城市中的州长/市长 办公厅领导),并在国家和地方 各级之间密切进行协调。这些 机构和机制的转换需要国家和 地方主管部门的参与。 z 主管部门应不断学习和改进, 为将来的应对工作做好准备。 城市级的模拟演练应涉及其它 部门和利益攸关方,并对实际事 件进行审查(例如,行动后/行动 内的审查)，以反映在利益攸关 方协调方面面临的挑战。国家 级的演练和审查也应让城市级 的利益攸关方和参与者参加。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 14 国家主管部门 在国家级： z 应建立和加强多部门协调的治 理机制，并逐步落实到地方一 级，使城市防范活动所必需的 众多利益攸关方能够有条理地 参与工作。可以是委员会、专 题小组、工作组或其它类型的 平台，并且可以让各部门的代 表作为长期成员，或者让他们 临时性地参与工作。 z 应努力促进一种打破各自为政 状况并鼓励跨部门合作的工作 文化。这需要包括提供安全的 空间、能力、资源和所需时 间，以及激励措施。还应为活 动提供联合供资或编制预算的 机会，以鼓励开展目标一致的 跨部门联合项目。 z 参与突发卫生事件防范的政治 领导人应既是倡导者，也是政 治拥护者，向其它部门的对应 方兜售多部门参与的“双赢” 方案，并鼓励和促进合作。 z 应向地方主管部门提供能力 建设（如培训）和支持（技术 和财政), 以便在地方一级实施 多部门协调和全社会的办法。 z 各国卫生部应持续了解并在必 要时参与本国正在进行的多部 门行动，使这些行动能够在必 要时提供支持和发挥杠杆作 用，以加强城市一级的防范活 动。这需要记录成功的方法， 并在该国其它城市将其作为榜 样，从而又可能促进专业知识 交流和考察访问，将这种榜样 转变和调整用于不同的城市。 地方主管部门 在地方级： z 主管部门应掌控当地的应对工 作，并投资于协调该项工作的 能力建设。这需要城市/城市 环境领导人决定将突发事件防 范纳入其工作主流（即在地方 一级采用“将健康融入所有政 策”的做法），从而加强合作 并减少不同行业和部门之间各 自为政的状况。 z 主管部门应确定和调查城市中 各种跨部门行为者正在开展的 活动/规划以及相应的资金供 应。这可以通过城市级资源调 查来完成。这将使这些主管部 门能够在适当和必要时参与和 支持活动，使它们能够利用正 在开展的活动来弥补与防范优 先事项有关的空白。 z 主管部门应建立与当地行为者 进行多部门对话的平台,以促进 防范和应对。应该确定谁需要 参与每个阶段的计划和实施工 作，并确保他们参与其中(9)。 这种参与应包括模拟演练等联 合活动，从而加强对协作效益 的了解，并提高突发事件情况 下跨部门协作的效率。谅解备 忘录(MoU)或类似文书可有助 于使部门之间的合作正式化并 促进这种合作。 z 应建立各部门/关键行业利益攸 关方的能力，发挥他们在管理 城市级突发事件方面的作用。 15 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 地方主管部门可以把在不同部 门进行健康风险评估作为起 点，从而向利益攸关方展示应 从哪里开始。在卫生系统和更 广泛的社会中，都应重点关注 风险评估和建立应变能力。国 家一级应为这种能力建设提供 支持。 3.3 人口的高密度和流动性 城市和城市环境常常包含大量人口，导致人口密度高，人们生活、娱乐和工作 的环境拥挤。这增加了处于拥挤环境中的机会，并意味着突发卫生事件可以同时影 响更多的人，特别是当涉及传染病时。在疫情中，特别是通过飞沫或气溶胶传播的 疫情，这增加了疾病传播的风险。这包括人员流量大或频繁使用的共享空间和公共 区域，以及公共交通。在城市和城市环境中经常出现的拥挤情况包括大规模集会， 如宗教活动、音乐会和体育赛事，或者通风不良的区域，如酒吧和夜总会。疗养院/ 护理院等其它地点、密集的住房形式、难民营和购物中心等商业场所，以及经常在 城市内举行的大型集会活动，也可能构成风险。此外，过度城市化还导致非正规住 区/贫民窟的激增，这些地方的人口密度也往往更高，而且还依赖常常不能满足需要 的公用水资源、环境卫生和个人卫生设施。这些聚集点现有的流动人口与当地/固定 人口之间的流动也有可能使传染病进一步传播。 此外，城市和城市环境常常是主要的交通枢纽，有大型机场、港口和陆路口 岸，连接着全球各地的人群。在出现突发卫生事件时，就会有特定的风险和脆弱 性，因为可能会导致疾病的加速输入或输出。尽管如此，这些交通枢纽也为它们所 在的城市和城市环境提供了优势，因为它们是应急反应人员和医疗应对措施的进入 点。 关键挑战 国家突发卫生事件防范计划没有充分考虑到城市和城市环境在实施过程中 的独特性和挑战。 在城市规划、建筑和设计中，没有充分考虑突发卫生事件防范方面的因 素，包括尤其为弱势群体提供健康、开放空间的好处。 对城市内拥挤的公共交通系统的依赖可能会在突发卫生事件中产生额外的 风险，特别是在疾病暴发期间，因此需要减轻这种风险。 在入境点进出城市的大规模人员流动促进了传染病和疾病暴发的潜在出现 和传播，并且常常没有从注意人员流动的视角来处理。这包括大量人员、运输 的行李、货物、集装箱和其它物品。 除了新的城市基础设施效率低下外，计划不周/计划外的大规模集会活动加 大了传染病传播的风险。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 16 17 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 在国家和地方两级： z 主管部门应委托学术界、研究 机构和国家/地区公共卫生机构 就与人口高密度和大量流动有 关的问题进行进一步研究。其 中包括拥堵对不同城市环境中 突发卫生事件的影响（特别是 疾病暴发的影响），通风对公 共交通的影响（包括确定降低 风险的创新方案），以及更好 地了解限制行动的潜在益处和 影响。研究应该专注于从有脆 弱性风险的群体收集数据，因 为他们在研究中的代表性常常 不足。这需要促进与学术界和 研究机构的合作，而且对于确 保提供的指导（针对国家和地 方各级）以证据为基础非常重 要。 z 卫生（包括应对突发卫生事 件）应纳入城市规划和发展的 主流，与规划和住房部门进行 前瞻性和回顾性合作（在现有 环境范围内）以制定法规。这 包括改善通风，繁殖地控制和 其它病媒传播疾病的预防，易 于转换功能的公共空间，健康 和绿色空间。应通过对话、培 训和其它能力建设活动，与其 它公共卫生部门和城市规划部 门更好地进行整合。 z 主管部门应根据当地情况/需求 对国家计划进行转化和调整。 这需要开展工作进行校正和调 整，以国家计划为基础，适应 当地和城市的环境。 z 城市规划部门应遵循全危害方 法，以当地的危害和风险评估 为指导。城市规划部门应考虑 空间规划，以及在突发事件情 况下实施灵活和临时措施以保 护人民健康的能力（例如，封 闭街道以便更好地保持身体距 离，在突发事件情况下转换空 间的功能，为所有人提供身体 活动空间）。在设计这些措施 时，应以包容性的方式，考虑 到包括弱势群体在内的所有人 的需要。 z 城 市 规 划 部 门 和 法 规 应 考 虑城市规划和设计对人及其 行 为 的 心 理 和 精 神 健 康 影 响。需要将这些考虑因素纳 入政策和监管计划与执行的 主流。这将有助于减轻因在 突发卫生事件情况下生活在 城 市 中 而 产 生 的 负 面 影 响 （例如，不能进入安全的公共 空间和绿色空间），同时也将 有助于确保城市是促进健康的 地方，旨在减少卫生不平等现 象并培养权能得到加强且有应 变能力的社区。 z 国家和地方两级的法规和规划/ 建筑规范应考虑并纳入减轻突 发卫生事件影响的必要因素。 这需要从突发卫生事件防范的 角度对所有法规的制定进行长 期评估。其中还包括降低污染 的基本水平，因为污染会增加 人们的脆弱性。还应考虑并解 决所有人（特别是最脆弱群 体）的需求。 z 交通运输部门，包括服务提供 者，应与卫生部门（国家和城 市级）合作，制定计划确保起 点到终点/停车场到停车场的安 全交通运输。这包括不断加强 能力和制定针对不同突发事件 的措施，包括进行风险评估， 国家和地方主管部门 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 18 制定和评价所有危害的多部门 应急计划，制定标准操作程序 和卫生规程（例如，佩戴口 罩，对表面进行消毒，在疾病 传播增加期间减少拥堵，制作 和发放风险宣传材料等）。 z 为突发事件进行准备时，主管 部门应调查和预测现有和预期 的流动模式（旅行和贸易）， 包括与其它城市和农村地区的 联系。应该特别关注与大都市 相连的郊区，许多人居住在那 里，但每天到城市工作。 z 主管部门应识别和评估可能导 致更多跨国流动和人员大量进 出城市等事件（例如，大规模 集会、节日或休假期间返回家 乡）的风险和影响，防范潜在 的疫情（例如，实验室检测能 力），并降低风险，例如使进 出城市的人员流动长期平缓有 序（例如，企业在节日前后分 阶段复工）。主管部门应该与 航空业合作，减轻航空旅行产 生的风险。 z 主管部门应 赋予人民和社区 安全行动的能力。这包括通过 改善关于旅行措施的宣传，确 保人们在进入不同城市时了解 当地的规定和措施及其背后的 理由。社区领导也可以做出贡 献，包括帮助识别/登记新来 者，并在疫情暴发的最初几天 减少他们的流动。应考虑到哪 些人使用哪种交通工具以及何 时使用，并确保采取有针对性 的办法，包括考虑到性别问题 的办法。 z 主管部门应 利用现有的双边 或区域协议，促进制定和实施 跨境合作与协调，以实施防范 和应对干预措施。此外，各国 可以更新或制定谅解备忘录， 加强卫生部门的跨境合作与协 调。 z 主管部门应支持活动组织者与 公共卫生主管部门（国家和城 市层面）合作，制定计划确保 活动安全。这包括针对不同突 发事件情况加强能力和制定措 施，包括进行风险评估和制定 标准操作程序与卫生规程（例 如，往返场馆的交通、人群控 制、安全座位规划等）。 z 与举行或推迟大型集会活动有 关的决策过程应基于风险评估 方法，其中包括三个步骤：风 险评价(识别和量化风险)、风 险缓解(通过预防措施使活动更 安全)和风险沟通(充分告知可 能参与活动的所有人员并确保 他们遵从采用的措施)。 19 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 在国家级： z 主管部门应加强对 入境口岸 的关注，这些地方通常位于具 有主要国际过境点的城市环境 中。这包括加强监测和应对疾 病的公共卫生能力，包括具备 检疫和隔离设施，以及工作人 员的能力建设。应当备有保障 措施，以便在需要时减少对必 要人员和物资在国内和跨国流 动的干扰。应经常评估入境点 的能力（例如通过模拟演练、 行动期间和行动后的审查）， 并采取适当的后续行动。 z 主管部门应与地方当局合作， 确定必要的旅行，以及在必要 时减少城市之间非必要流动的 方法。应当在各职能部委之间 加以协调，并进行良好的沟 通，以确保公众理解并可能表 现出对建议的高度依从。鉴于 妇女在社会中的性别角色，应 该从注重性别的角度来看待这 个问题，因为必要旅行的定义 常常影响她们从事的工作，例 如农业、市场贸易和护理工作 （有偿和无偿工作）。城市领 导人和决策者需要缓解和抵制 社会和经济干扰，确保妇女不 会受到过多的影响。 z 主管部门应与地方当局合作， 监测公共交通的使用情况和趋 势。可能有益的一种做法是考 虑确立时间限制，促使地方政 府就减少公共交通系统的拥堵 作出决定（例如，减少全国所 有公共交通工具的载客量，但 允许地方主管部门根据其特定 情况设定最终限制）。这需要 支持地方主管部门监测交通运 输系统，以便准确预测和监测 使用情况和人员流动模式，从 而在突发事件情况下制定独特 和情境化的交通运输政策。 z 主管部门和活动组织者应共同 努力在城市环境中管理大型集 会活动，从而在以下方面产生 长远的效益： n 改善卫生系统（因为这些系 统参与确保所计划干预措施 的安全性）。 n 基础设施升级（例如，会议 场所、公共交通网络）。 n 增强良好的行为和福祉（例 如，通过健康教育信息，或 在体育赛事中促进公平，或 通过宗教活动加强社区意 识）。 n 在协调、知识、经验、理 解、能力和实力方面，使所 有参与活动组织和实施工作 的人都能获得全面进展。 z 主管部门应努力加强入境口岸 的公共卫生防控措施（如健康 筛查、手部卫生、交通运输工 具消毒等），确保这些措施与 公共卫生风险相称，并仅限于 这些风险，避免对国际交通和 贸易造成不必要的干扰。应使 与入境点相邻的社区了解其管 辖范围内存在的风险，并支持 其做好准备，以便在发生公共 卫生事件时迅速作出反应。 国家主管部门 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 20 地方主管部门 在地方级： z 主管部门应绘制具体的地方级 脆弱性和风险示意地图，以指 导对所有危害制定防范计划。 这涉及确定常见危害，城市内 环境和人口群体的特异性/多样 性(包括人口和社会经济差异), 以及这些危害的影响。脆弱性 和风险示意地图的勘察结果应 纳入以人为中心的城市发展概 念和计划。这可能会促成对最 脆弱贫困社区的重点支持。 z 主管部门应 利用民间社会和 非政府组织及其他服务提供者 (例如，卫生促进、疫苗接种小 组)的经验，他们拥有实地知识 并可以进入城市的不同地区， 特别是非正规住区/贫民窟。 由于这种当地知识对于深入到 所有社区和社会的角落是无价 的，他们应该参与大众宣传运 动(例如疫苗接种或健康促进)。 z 主管部门应该为整个城市制定 空间和土地使用计划，而不仅 仅是针对正式的城市(例如， 应包括非正规住区)。社区应 参与计划的评估和制定过程， 其中应包括创建和扩大多功能 活动空间，公平利用绿色和蓝 色空间，分散提供服务和基础 设施，以及无障碍和有应变能 力的交通系统。从便利设施和 服务提供的角度来看，城市规 划良好的城市将能够更好地运 作，因为所有街区都将被正规 的服务提供结构所覆盖，从而 提高了对灾害和突发事件的抵 御能力。 z 主管部门应采用以人为本的可 持续城市规划，包括社区和民 间社会，并为其进行规划，而 且要针对长期需求面向未来。 这将帮助培养对于防范、应对 突发卫生事件并从中恢复非常 重要的社区应变能力。其中包 括增强不同社区的权能。 z 特别是在公共交通方面： n 主管部门应探索在突发事件 情况下减少交通需求的方 法。这包括分时工作安排以 分散需求，并为必要的工作 人员提供靠近工作场所的临 时住房(例如，在旅馆或其 它适当的临时住所)。 n 主管部门应制定替代交通方 案，在导致公共交通服务中 断的突发事件(例如，极端 天气/自然灾害)期间满足关 键性的应对工作需求。 n 主管部门应在城市规划和设 计中促进城市非机动出行方 式。这包括规划自行车道， 加宽人行道以及提供连接城 市不同区域的绿色和蓝色 空间。如果在突发卫生事件 情况下公共交通工具无法以 正常的载客量运行，或者需 要保持身体距离，也就是说 人们将需要使用其它交通方 式，这将变得非常重要。 5 这些危害应当与UNDRR/ISC仙台危险定义和分类审查技术报告以及世卫组织突发事件和灾害风险管理框架 等框架中用于监测和审查实施情况的一套通用危害定义相一致。可查看： https://www.undrr.org/publication/ hazard-definition-and-classification-review 和 https://www.who.int/hac/techguidance/preparedness/health-emergency- and-disaster-risk-management-framework-eng.pdf?ua=1#:~:text=The%20Health%20EDRM%20Framework%20 provides,consequences%20of%20emergencies%20and%20disasters 21 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 3.4 社区参与以及风险和危机沟通 随着健康威胁在地方一级出现，社区在突发卫生事件防范和降低风险方面发挥 着重要作用。社区成员从制定政策和规划的最初阶段开始参与，有助于确定当地 的优先事项、挑战以及采取实际和可持续行动的途径。这需要持续和有意义的社区 参与(不仅仅是接触)，例如通过社区主导的方法、参与性治理机制、社会参与方法 以及共同创造解决方案。在突发卫生事件防范计划中，城市和城市环境中社区的参 与、整合和保护常常不足。虽然由于各种原因，参与可能有难度，但社区提供的观 点可以加强政策和计划的制定，并确保有效的转化和实施。这样做还可以产生对各 级政府和公共系统的信任。如果没有专门针对各自特定目标受众的有效沟通，就无 法实现社区的有效参与和合作。 关键挑战 地方政府和社区在突发卫生事件防范政策制定过程中的代表性和参与不足。 确保更好地获得专门针对不同受众的及时、可靠和文化上适当的风险沟通 渠道。 处理 “信息疫情”，尤其包括错误信息的管理。 国家和地方之间公共卫生方面的沟通缺乏一致性和互补性。 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 应 利 用 和 加 强 现 有 的 社 区 参与论坛，以解决卫生和突 发事件防范问题。国家和地 方主管部门应完善现有的协 调结构和参与机制，以确保 向 社 区 伸 出 援 手 并 赋 予 社 区 权 能 ， 使 人 们 感 到 舒 适 (而不是期待他们向主管部门求 助),并保障有意义的参与。应 消除针对参与的法律障碍、污 名或排斥/缺乏认可。 z 主管部门应确保参与突发事件 防范政策制定过程的人员能够 代表实际社区，并且不因其它 利益而产生偏见。这需要使用 积极主动和非歧视性的社会参 与和参与式治理方法，以旨在 确保实现有意义的代表性的方 法为基础。 z 主管部门应委托学术界和公 共卫生机构进一步研究文化与 健康之间的相互作用，以及城 市和城市环境中易受突发卫生 事件影响的根本原因。这需要 对公共卫生研究采取跨学科方 法，让包括人类学家和社会学 家在内的社会科学家参与进 来，以便更全面地了解脆弱 性，以及如何利用突发卫生事 件防范作为起点来缓解这些脆 弱性。 z 主管部门应进一步参与和改进 机制，进行“社会倾听”，了 解不同群体的需求和关切及其 对风险的看法，以便开展有针 对性的适当防范和应对活动。 这对于建立和促进对公共卫生 和社交措施的信任和遵守非常 重要。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 22 z 主管部门应探讨在国家和地方 背景下利用立法处理错误信息 的适当性和价值。然而，仅凭 这一点是不够的，必须使之成 为全面和积极的公众参与计划 的一部分，以遏制错误信息的 传播和影响，尤其要针对特别 脆弱的群体发出有针对性的专 门信息。 z 主管部门应开展合作，以确保 风险和危机沟通与信息传递总 体上保持一致，但在必要时应 根据具体情况进行调整。 z 主管部门应将地理信息系统/空 间数据纳入数据收集和风险评 估机制，以发现除社会和经济 脆弱性之外受到环境脆弱性影 响的社区。这对于环境不平等 程度较高的城市（例如，有洪 水风险的地方，空气和水污染 严重的地区，易发生山体滑坡 的地方）尤其重要，而环境的 不平等可能会因突发卫生事件 而加剧。 z 两级主管部门应合作，确保将 社区/邻里主导的数据纳入国家 和城市的防范和应对战略。许 多地方社区和脆弱社区可能已 经生成了自己的环境地图，其 中确定了风险和危害。 国家主管部门 在国家级： z 主管部门应努力确保在该国 各级政府中将社区团体纳入突 发事件防范政策制定过程的主 流。这可以通过各种办法来实 现，包括为地方主管部门制定 关于社区参与的准则；举办关 于社会参与和社区合作的能力 建设讲习班；以及为社区参与 提供资金。 z 应制定立法，促进和加强社会 在卫生方面的参与，以便最大 限度地发挥社区参与防范政策 制定和活动的潜力。例如(10)： n 与参与直接相关的法律框 架 — 例如，社会参与法。 n 与参与间接相关的法律框 架 — 例如，权力下放和信 息自由。 n 涉及社会参与的卫生法律框 架 — 例如，卫生法令和健 康权立法。 z 应该建立处理“信息疫情”的 机制，以便及早发现谣言和错 误信息，利用中央集权的国家 危机沟通范围，帮助在全国范 围内传播信息。其中包括社交 和传统媒体监测工具，与媒体 的定期合作和沟通以确保准确 的信息传递，以及利用所有沟 通渠道传播公开信息的计划6。 z 主管部门必须确保国家危机沟 通信息既适用又适合地方主管 部门根据自己的环境进行调整 和使用。这就要求国家风险沟 通计划包括针对当地情况进行 调整的可能性，并能够确定在 突发事件情况下确保进行调整 所需的机制。 6 其中一个例子是世卫组织人工智能支持的社交聆听早期应对工具，这是一个社交聆听平台，旨在显示关于人 们如何在线谈论COVID-19问题的实时信息，以便随着情况的发展，帮助管理“信息疫情”和疾病大流行。可 查看： https://whoinfodemic.citibeats.com/?cat=fYJ1oBNEUQtfbExrkGvsyr 23 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 地方主管部门 在地方级： z 社区与地方主管部门之间的 关系(例如，众多利益攸关方 的论坛/讨论)应正式确立， 并被视为行动的积极延伸。 地方主管部门不应仅仅去接 触(在决策中经常提到这一 点),而应投资于共同创造/参 与。这包括通过参与性治理、 社会参与、社区计划的量身 定制和验证以及社会审计。 还可能需要在适当和必要的情 况下支持非政府组织或社区团 体(例如提供技术支持或资金供 应)。 z 主管部门应利用社区的集体努 力，支持人们组织团体，关注 自己的街区，制定当地解决方 案和社区主导的答案。这包括 确定和利用社区志愿者等地方 能力，以帮助整合正式和非正 式的沟通(例如，数字化参与和 社交传媒团体，以便将政府的 信息推送到社区)。 z 主管部门应绘制目标受众示意 图，为每个受众确定适当和创 新的沟通方式，并确立明确的 优先沟通目标，以制定战略和 处理错误信息。这包括使用社 交媒体平台和社交网络来提供 可靠的信息，并翻译成不同的 语言。 z 主管部门应与通信部门/媒体密 切合作，并建立其在突发事件 风险和危机沟通方面的能力。 z 主管部门应确定社区中值得信 赖的人/领导者并与之合作，以 便在社区中建立有效沟通所需 的信任和信誉。其中包括： n 城市领导人(例如，市长/州 长)和在特定群体(例如青 年、宗教社区、信仰组织、 雇主)中受欢迎的有影响力 人物，以便分享关键信息。 n 在个人和社区层面建立对卫 生系统和主管部门的信任方 面发挥着重要作用的社区卫 生工作者。 n 在提高整体健康素养方面发 挥作用的教育部门。 z 风险沟通运动应调整国家危机 宣传中连贯一致的信息，使当 地社区能够接受，特别是面临 脆弱性风险的群体。 z 地方主管部门应该寻求投资和 建设有应变能力的城市。这可 以通过现有的国际和国家行动 来实现，这些行动侧重于建立 和培养应变能力，并在国家和 城市之间分享经验和做法7 。 7 其中一个例子是由联合国减少灾害风险办公室及其合作伙伴领导的UNDRR2030年建设具有抗灾能力的城市 （MCR2030）倡议，旨在支持城市根据《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》采取行动减少灾害风险。可查 看：https://mcr2030.undrr.org/ 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 24 25 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 3.5 面临脆弱性风险的群体 城市和城市环境是不平等现象和面临脆弱性风险的群体集中的中心。例如，据 估计，70%的跨国或国内流离失所者生活在城市中，移民在城市贫民中所占比例过 高(6)。除了某些疾病或突发事件特有的脆弱性外(例如寨卡病毒和怀孕、COVID-19 和合并症患者),还有一些人通常容易受到突发卫生事件的直接或间接影响。鉴于城 市治理机构靠近人民，它们常常最适合识别那些面临脆弱性风险的人和最需要有针 对性的防范工作的人。 在城市环境中为突发卫生事件做好准备，包括对与所有危害的直接或间接影响 相关的脆弱性进行预测和准备。例如，限制行动会危及依赖非正规经济的人的生 计，并可能妨碍及时获得保健服务。国家及其地方社区的强大程度与其最薄弱的环 节一样强大，如果不照顾弱势群体的需求，防范和应对计划就不会那么有效。这包 括建立社区对突发卫生事件影响的抵御能力。在这方面，可信赖的社区领导人和民 间社会组织，包括在与弱势群体合作和提供支持方面采取既定举措的组织，可作为 一种重要资源。 关键挑战 弱势群体和社区的需求没有得到很好的理解，也没有被纳入防范计划以及 风险通报和社区参与战略和材料，而这些群体的能力和实力可以得到最大程度 的提高。 在突发卫生事件之前、期间和之后，城市中弱势群体的持续参与和保护往 往不足。 在确定和为尤其面临突发卫生事件脆弱性风险的群体准确绘制位置示意图 方面常常存在困难。 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 主管部门应确保在突发事件防 范计划中明确考虑城市环境中 特别面临脆弱性风险的群体(包 括移民、难民和生活在城市非 正规环境中的群体)及其特定需 求。这一点很重要，因为这些 群体受到突发卫生事件的影响 尤为严重，为了有效应对突发 卫生事件，应当考虑到所有群 体。这包括努力解决导致人们 容易受到突发卫生事件影响的 问题，例如无家可归，使用毒 品和酗酒，缺乏社会保护，住 房设施不足等。应该在突发事 件发生之前、期间和之后为这 些群体改善程序公正和增强权 能的背景下进行这项工作。 z 主管部门应采用全社会的方 法，与造福于弱势群体的不同 组织合作，如非政府组织、民 间社会组织、宗教组织、人道 主义和发展伙伴，以便利用它 们作为渠道，确保与不同群体 保持沟通和接触。通过联合规 划/项目、正式协议/合作(如谅 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 26 国家主管部门 在国家级： z 主管部门应当 与地方当局接 触，利用其独特的地方知识和 影响力，确定和定位在突发卫 生事件情况下最易受伤害的群 体并与他们合作，以便指导制 定国家突发卫生事件防范计划 并推动这些计划的实施。 z 突发卫生事件防范和应对计划 应包括及时确定在突发卫生事 件中面临脆弱性风险的群体的 规定(包括在突发事件之前和 期间,因为知识会随着时间的推 移不断增多),以及随后将针对 这些群体的情境化方法纳入当 地实施工作。应当与地方主管 部门、社区团体及其它民间社 会组织和非政府组织等适当的 地方级利益攸关方合作制定此 类计划。 解备忘录)，使用平台或其它 合作机制，或保持例行联系以 进行临时参与，可以实现这一 点。 z 主管部门应与相关组织合作， 以便准确了解在突发卫生事件 中面临脆弱性风险的群体的下 落。通过使用技术(例如地理信 息系统)和其它形式的地理数据 或空间示意地图，可以实现这 一点。这将取决于国家立法， 并应以注重隐私和非污名化的 方式进行。 地方主管部门 在地方级： z 主管部门应确保各部门对“弱 势群体” 有明确和一致的了解， 因为其中常常将太多不同的人 群组合在一个总称之下。需要 认识到“弱势群体”不仅体现 为社会和经济劣势，而且常常 指生活在实质上脆弱的环境中 (例如，更容易发生灾害),并且 存在“新”的社区(例如，在线 社区)。确定那些面临更大风险 和在利用卫生系统方面面临障 碍的人群可能是一个切入点。 z 在民间社会、非政府组织及其 它社区伙伴的支持下，主管部 门应将重点放在由社区主导来 确认这些人的身份，从而可以 使政府及合作伙伴提供更有针 对性的支持。这包括了解他们 是谁，他们在哪里，他们要去 哪里/来自哪里；以及文化、宗 教、教育/识字和家庭/社会支 持。 z 主管部门应准确衡量非正规住 区、经济体及其各自人口的规 模。需要考虑它们对整体经济 的贡献和突发事件情况下产生 干扰的影响。当地的防范计划 中应当考虑到保护自身、遵守 建议措施(例如获得水、环境卫 生和个人卫生)的能力和影响方 面的挑战，包括在生计受到影 响时使用现金转移支付。 27 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 z 主管部门应在实施前评估措施 对弱势群体的影响，并制定减 轻这些措施影响的方法。这需 要将脆弱性风险评估纳入防范 计划，并包括地方各级协调机 构、卫生和社会部门之间更好 的整合。 z 主管部门应更好地了解、认识 和利用面临脆弱性风险群体的 能力，例如现有的非正式社区 机构、系统、网络和联系、自 身的组织能力、与其环境相关 的创新方法以及手头的资源。 非政府组织及合作伙伴也可以 帮助确定这些作用和能力。 z 主管部门应确保未登记者、移 民、难民、单亲父母、儿童和 未成年人、被拘留者和住在类 似难民营的人得到社会保护， 并且他们的权利得到尊重。提 供的服务(保健、教育、粮食及 其它方面)应进行整合，并应有 明确的途径进入国家系统，而 不是建立平行系统。风险和危 机沟通，包括接入系统的条件 和方式，应针对特定群体进行 调整，包括以母语或最适当的 语言或方言传递信息。国际组 织、非政府组织和社区组织的 作用也应成为综合计划的一部 分。 3.6 证据、数据和信息 数据对全球城市来说是一个挑战；数据有时缺失或受限，或者在可得时，是零 散、孤立或过时的。然而，城市和城市环境的地方主管部门常常掌握着大量数据， 这些数据应当用于加强突发卫生事件的防范和应对。这包括但不限于城市住区数 据，如人口统计、非正规住区及其它脆弱社区、住房和分区、交通网络、公共和私 立设施和资源、突发事件、灾害和风险管理(例如疏散路线、供应链)、关于当前和 未来危害、脆弱性、能力和情景的信息以及人口统计数据。这些信息可以帮助指导 改善防范工作和建立社区应变能力，包括利用众包数据或哨点进行监测和感知。除 了发现事件之外，还可以帮助监测影响，并评估应对措施和建议的使用率和有效 性。此外，卫生方面的考虑，包括突发事件防范和应对的需要，可以更好地融入未 来可持续城市的设计和建设中。在可能的情况下，数据应按性别分列。 关键挑战 T有许多可用的城市数据来源，但需要对它们进行优先排序、调整、整合， 并将其用于风险评估和突发卫生事件防范计划。 在各施政级别之间，特别是在国家和地方各级之间，常常不能定期分享现 有数据。 在收集、共享和使用改善突发卫生事件防范所常常必需的地方级数据方 面，人们特别关注隐私和保密性。 城市和城市环境的地方政府没有能力进行数据管理和分析。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 28 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 主管部门应根据国家和地方 治理情况，确定谁负责数据的 整体协调、收集和使用(端到 端)。拥有小规模数据将有助于 地方行动，并有助于国家了解 风险和脆弱性的现状。应从所 有危害的角度收集数据。 z 主管部门应 制定数据收集方 法，明确以下方面： n 需要解决什么问题，需要什 么数据； n 审查和了解可用数据的范 围； n 简化关键来源并确定其优先 等级（包括整合卫生工作之 外（例如，水灾、养老院、 社交媒体/网络）各部门和 组织中的数据源）； n 确定需要弥补的数据空白。 z 主管部门应建立情境化系统， 以促进数据收集，因为需求受 到各自国家和地方治理系统结 构的影响。数据应准确反映现 实，符合目的，为风险评估提 供明确信息（例如，危害、脆 弱性和能力/资源），并允许在 突发事件情况下更好地发现和 应对问题。这需要对数字/技术 系统、人力资源和科学/分析能 力进行投资。 z 主管部门应就各级政府共享和 使用数据达成一致，包括关于 谁拥有和可以使用这些数据的 透明度。如果跨机构共享，则 必须保护并谨慎管理个人身份 数据。这包括建立各级政府的 法律框架、伙伴关系和数据共 享协议和规程。应定期审查这 些内容，以维持信任。 z 主管部门应努力 促进各部门 (包括私立部门)对分析和使用 突发卫生事件防范数据的集体 责任的理解。这是指认识到卫 生工作以外部门的数据在防范 活动中很重要，因此应积极主 动地分享。作为多部门协调和 全政府防范办法的一部分，将 突发事件防范考虑因素纳入卫 生工作以外部门持续数据分析 的主流也很重要。 z 主管部门应与其它各级政府建 立并保持定期对话和协作，采 取连贯一致的数据方法，以便 防止数据收集和整合方法不一 致。这需要确立协作和协调机 制，并建立工作关系，以确保 定期合作。 z 主管部门应找到办法，缩小因 不平等而产生的数据差距。其 中包括： n 弱势群体 — 对社区的信任 将是理解为什么他们应该提 供数据的基础，特别是如果 数据是由社区/第一行政级 别收集的。社区领袖和非政 府组织/社区组织对当地情 况了如指掌，当地数据可以 为政府提供关于在哪里提供 援助的信息。参与性数据收 集办法是这一领域的关键。 n 偏远/资源匮乏的城市 — 国家政府需要为地方主管部 门提供更直接的支持和资 源，以制定收集数据的行动 或工具。 29 z 主管部门应努力使数据收集和 使用尽可能简单，从而使数据 的使用具有可持续性。私立部 门和学术界可以通过提供额外 的科学/分析能力，帮助扩大数 据的收集和使用。 z 主管部门应投资于数据分析所 需的必要基本数字和信息与通 信技术基础设施和技术。它们 应与各级政府、公共卫生机构 以及学术界和私立部门合作， 共同开发从国家到地方级的端 到端决策支持系统。应该整合 不同的考虑因素和不同的场 景。 z 主管部门应努力确保提供关于 数据管理的开放教育资源 (例 如，由学术界和世卫组织等国 际组织提供)，以便增强和建设 使用城市数据的人(在国家和地 方两级)的能力。 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 国家主管部门 在国家级： z 主管部门应与地方当局共享综 合和分析的数据，以便产生对 所收集数据的共同态势感知、 集体利益和反馈。国际组织可 以在倡导这种做法方面发挥作 用。 z 主管部门应投资于能力建设和 人员培训，以便能够整合和协 调地方政府的不同数据，改善 感知能力。它们也最适合通过 利用多个数据源来评估跨越行 政边界的威胁和突发事件。 地方主管部门 在地方级： z 应更大程度地在地方主管部门 中雇用和安插公共卫生专业人 员（即流行病学家），并随后 在管理和分析突发卫生事件风 险管理数据所需的能力和实力 方面对他们进行培训。这包括 赋予他们整合来自各个部门的 重点数据并利用外部资源的任 务，包括在地区/国家政府（如 统计局）、学术界和公共卫生 机构内部。 z 主管部门应探索如何利用其对 辖区内脆弱性的独特知识，以 便弥补关于面临脆弱性和健康 不平等风险的群体的现有数据 空白。这需要接触在基层与特 定群体合作的伙伴，并在数据 收集、使用和共享方面进行协 作。 z 主管部门应确保制定计划，以 便持久地支持已建立的数据和 分析系统。这需要定期和系统 的财政投资，并通过培训和专 业资格提高系统和工作人员的 技能。 z 主管部门应考虑与脆弱社区开 展空间测绘工作，以更好地了 解现场不同类型的风险。这也 将有助于为城市高危社区制定 突发卫生事件防范战略。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 30 3.7 商业、工业和企业 城市和城市环境也是商业和众多行业的中心，雇用了大量人员。城市还要提供 地方，每天供不同人群开展长时间的活动。除此之外，许多当地企业都以社区为中 心，拥有良好的网络、关系和当地知识。因此，企业和公司可以作为国家和地方政 府在突发卫生事件防范方面的合作伙伴和资源，特别是在创新方面，以便更好地防 范、发现和应对未来和持续的突发卫生事件带来的新挑战和正在出现的挑战。这可 以涵盖范围广泛的领域，包括风险沟通和风险管理。这方面的例子包括职业健康和 安全，包括在活体动物市场预防人畜共患病、感染和食品污染；在可能的情况下建 立远程工作安排，并实施公共卫生措施，以减少传染病在无法开展远程工作的工作 场所传播；在突发事件情况下提供资源，例如将制造工厂改造成用于生产个人防护 装备，以及重组商业空间或服务机构以适应公共卫生措施；并通过客户和员工，围 绕公共卫生措施支持风险沟通和公众参与。对于维持物流和供应链以继续提供基本 服务（例如食品和医疗用品）或改造制造工厂和使用酒店房间进行隔离和作为无家 可归者的临时住房，这也很重要。此外，如果不与国家和地方私立公司和企业合 作，就不可能为关键的工人、交通运输系统提供足够的支持，也不可能实现公共空 间/商业模式的重组，而这是在突发卫生事件情况下保持业务连续性并继续向当地社 区提供经调整的商业服务所必需的。 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 主管部门应努力明确界定私 立部门的适当参与。这包括在 必要时为地方主管部门提供流 程管理方面的专业知识和参与 机制。这需要开发和测试在突 发事件情况下使用的采购系统 和标准操作程序，以及建立其 它参与和协作平台。谅解备忘 录、具体职权范围或合同(以及 其它正式的管理文书)可用于促 进参与。这需要在严格的问责 框架内进行，以确保公私合作 透明和规范。 z 主管部门应与私立部门保持在 COVID-19应对期间形成的对话 与合作，以便在防范领域利用 其附加值，特别是在物流、制 造、供应以及城市和城市环境 中的服务提供方面。这包括正 式确定经调整的伙伴关系与合 作，以及简单地维持主管部门 与私立部门公司之间的联系/工 作关系。应利用和巩固在疫情 期间形成的基础和伙伴关系， 并确保在未来的突发事件情况 下能够再次“部署”，从而改 善防范工作。 关键挑战 国家和地方政府以及商业和工业利益攸关方对共同努力以更好地做好准备 的信心和意愿不足，但COVID-19表明需要与最广泛的利益攸关方合作，并有机 会建立新的伙伴关系。 缺乏与城市和城市环境中不同类型的企业和工业利益攸关方在防范方面的 适当接触和问责机制。 31 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 国家主管部门 在国家级： z 主管部门应 立法，确保有平 台做好准备，以便在发生突发 卫生事件时与行业进行适当的 接触。重要的是，必须在国家 一级建立必要的监督和问责机 制，以确保参与、采购和订约 是公平和透明的，即使在地方 一级进行也是如此。应当注意 到行业行为者的差异、较大的 国家经营者的资产/资源和局 限性以及地方和社区企业的资 产。 z 主管部门和/或议会内的委员会 应该对COVID-19疫情期间与私 立部门的接触进行审查，并确 定吸取的经验教训，以及可以 借鉴哪些方面，以改善今后的 疫情防范。 z 主管部门应与私立部门合作， 记录在COVID-19疫情应对中 观察到的情况。这对于公共服 务提供者尤其重要，无论是交 通运输、公用事业，还是卫生/ 护理服务，并应确定在突发事 件情况下开展合作的好处(例 如，COVID-19期间的疫苗开 发、生产和交付)。这将构成防 范活动投资案例的基础。应对 工作中的现有关系和角色应在 防范未来威胁的政策和计划中 得到扩展、制度化和正式化。 z 主管部门应 界定和宣传每种 类型的企业和工业利益攸关方 （包括非传统行为者）在防范 和应对突发事件方面所发挥的 作用和重要性，以及合作方 式。这将适用于应急服务提供 者和担任辅助角色的人。其中 包括业务连续性、确保生计、 社会保护和推动创新方法。 地方主管部门 在地方级： z 主管部门应 以更加协调和综 合的方式与私立部门接触。因 此，他们应该： n 在突发事件发生之前，通过 定期对话，包括与商会的对 话，寻求提高对不同商业和 工业利益攸关方利益的了 解。这应该用于创建“双 赢”方案，以帮助促进参与 和协作。 n 向国家政府提供关于私立部 门在地方一级参与的意见， 以帮助它们制定关于私立部 门参与的国家政策和方法。 这需要审查和评估特定领域 (例如，服务交付、物流)的 附加值；进一步的参与将在 什么地方和以什么方式有利 于防范工作；未来如何使参 与更加有效；以及面临的挑 战。 n 制定、采用和发布具有保障 措施的透明参与方法，以减 少利益冲突的风险，根据城 市和城市环境的当地情况进 行调整，但也要符合国家层 面的参数。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 32 z 主管部门应关注当地企业在社 区层面进行更深入对话和参与 的机会。解决方案应从基层开 始共同构建，重点关注当地企 业如何支持防范工作，并确保 它们能够在突发事件情况下继 续运作。这也可以通过城市级 的部门间机制(例如，城市卫生 工作会议)来实现，使不同的利 益攸关方一起执行卫生议程。 3.8 组织和提供卫生及其它基本服务 卫生系统，特别是卫生服务的提供，在所有类型危害的防范、应对和恢复方面 发挥着关键作用。其范围从初级和社区护理到三级医院。例如，监测、发现和通 知，接种疫苗以防止疾病暴发(包括预防动物中的主要人畜共患疾病),感染预防和控 制以防止疾病进一步传播，以及拯救生命的治疗，都依赖于卫生系统。城市环境， 特别是大城市，往往拥有全套服务，包括配备卫生专家、先进的诊断方法、医疗设 备、用品和重症监护室的教学医院，而所有这些都是突发事件情况下的关键能力。 然而，在城市环境中，特别是在社会经济地位较低和难以接触到的人群中，在获得 服务方面也可能存在巨大的差异和差距，导致健康结果不平等，事件报告和接触者 追踪出现延误。 除卫生设施外，城市和城市地区还经常拥有其它关键基础设施，无论突发事件 情况如何，这些基础设施都需要保持运营(例如，入境口岸、电力和淡水工厂、安保 和安全服务、通信和信通技术基础设施、金融机构等)。鉴于城市中服务的范围广泛 和多样化，重要的是服务机构的组织工作也要围绕卫生安全目标进行。这需要各服 务机构间的协作，以及对服务提供采取整体和多部门方法。 关键挑战 卫生和非卫生基本服务没有得到最佳组织或资助，无法在需要时支持突发 卫生事件的防范和应对。 在突发事件情况下，城市基本服务的提供经常受到干扰；这种情况需要尽 量减少。 城市卫生系统常常缺乏确保突发事件期间和之后服务连续性所需的应变 能力。 33 国家和地方主管部门 在国家和地方两级： z 主管部门应投资设计和实施初 级卫生保健方法，以支持防范 工作(例如，预防和发现)，满 足突发事件的需求(例如，通过 调整负荷和战略性采购)并维持 基本服务。这有助于巩固卫生 系统和减少碎片化，减少地方 卫生系统中各自为政的情况， 并缩小在防范/卫生安全工作中 经常存在的差距。 z 主管部门应 投资于卫生系统 的基本组成部分，如管理、人 事、实体和数字基础设施、信 息系统等。这将有助于加强城 市和城市环境中的卫生系统， 减少卫生系统的脆弱性，并建 立应变能力。卫生设施应在系 统和基础设施方面都健全，才 能够抵御和管理灾害的影响。 z 主管部门应确保有能力灵活地 将人员和资源部署到最需要的 地方,包括使受影响城市和城市 环境中的服务提供能力激增。 这需要具备足够的人力资源、 培训和部署系统,并通过模拟演 练定期进行测试。 z 主管部门应准备征用基础设施 (如政府拥有和使用的建筑物 和服务机构), 以便重新调整用 途，确保服务的连续性。这可 能包括使用公共基础设施为必 要的工作人员提供临时住所， 改造用于卫生系统激增的服务 提供，如临时医院、疫苗接种 中心或停尸房等其它相关的应 急卫生设施。这需要考察和确 定潜在空间和资产/资源的范 围，作为备灾活动的一部分。 z 主管部门应争取与突发卫生事 件防范和应对工作中提供关键 支持服务的部门 (如交通运输、 商业、内政等) 这包括扩大现 有的“同一健康”或双部门/多 部门平台和安排的范围。这种 调整、协调、消除重复和协同 作用需要在国家政府层面进行 （例如，由政府首脑领导）， 并在城市中渗透到业务层面。 其中应包括私立部门，其中许 多部门在城市中提供服务。因 此，制定地方计划时，需要同 时更新政策、法律框架和财政 资源。 z 主管部门应与人道主义/发展伙 伴合作，确保确定并接触必要 的伙伴，以确保在突发事件情 况下提供服务的连续性。这需 要了解关键伙伴并与之建立关 系。而且，在突发事件发生时 具备促进参与的合作协议/框 架，将起到辅助作用。 z 主管部门应在城市防范框架和 计划中强调数字化准备、数字 化素养和基础设施。需要以数 字化和离线形式提供突发卫生 事件服务和工具(例如，接触 者追踪),以确保疫情应对和恢 复具有包容性。COVID-19揭示 了数字鸿沟如何在获取疫苗和 参与接触者追踪方面将关键弱 势群体排除在外。技术干预必 须与合乎伦理并以人为本的方 法相结合，侧重于教育公民和 实现公民与政府之间的双向沟 通。 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 34 国家主管部门 在国家级： z 主管部门应确保国家突发事 件防范和应对计划能够提供条 件，以便通过重组来满足各级 政府(国家、地区和地方)卫生 系统的激增能力。这有助于减 轻一个城市或城市环境中的卫 生系统不堪重负并需要他人帮 助时产生过度(和潜在灾难性) 影响的可能性。这就需要有规 定，例如在突发事件情况下可 及时实施必要的授权规则。 z 各国卫生部和主管部门应为服 务的连续性做好准备并制定计 划，因此应召集和协调其它部 门，以便在发生突发卫生事件 时确保基本服务的连续性。这 需要与众多部门进行协调，包 括但不限于社会福利、教育、 交通运输、环境、内政和金融 部门。健康和福祉，特别是心 理健康和福祉，严重依赖其它 基本服务。这些服务可能会受 到突发卫生事件重大影响的干 扰(例如，劳动力流失),但也会 受到一些次生影响(例如，由于 公共卫生措施和保持社交距离 措施而导致的学校或服务机构 关闭)。 z 主管部门当局应制定计划，利 用军队来支持基本服务的连续 性，例如在突发事件情况下建 立或改造基础设施，使服务交 付能力激增。这需要明确的合 作框架，并定期对合作进行功 能测试，例如通过模拟演练和 世卫组织行动后审查以及其它 方法。 地方主管部门 在地方级： z 主管部门应在突发事件发生 之前和期间改善获得基本服务 的机会，无论有关人员的情况 如何(法律、社会经济群体/种 族、性别等)，并且在离住所尽 可能近的地方提供服务。这应 该使用全民健康覆盖和普遍获 得卫生保健的方法来实现，包 括在公平获得服务方面，以及 在保护免受灾难性卫生支出影 响方面。将这一点正式列入立 法中对于确保其可持续性非常 重要。 z 主管部门应根据当地情况界定 基本服务，包括应对突发事件 需求的必要服务(例如，用于感 染预防和控制的水卫项目)以及 为健康和社会需求而需要维持 的服务(例如，住房、教育、丧 葬和社会服务)。然后，这些基 本服务的组织和提供应纳入多 部门的防范协调计划和活动。 z 主管部门应在城市一级对关键 机构和基本服务提供者 (包括私 立部门)进行全面协调。这包括 将基本服务纳入事件管理系统 中。 z 主管部门应确保在城市提供基 本服务的所有相关部门、机构 和服务提供者将风险管理纳入 35 支持加强城市和城市环境中突发卫生事件防范的方法和行动 服务交付模式，为所有类型的 危害制定应急计划以及业务和 运营/服务连续性计划。这包括 在需要时获得额外的工作人员 (例如，退休人员、学生)和物 资，以及在突发事件发生之前 测试新的服务提供模式(例如， 远程医疗和远程教育)。 z 主管部门应进行涉及不同部门 和利益攸关方的联合演练和审 查，并测试计划，以确保基本 服务的连续性。这可能包括模 拟演练、行动后审查及其它突 发事件防范活动。 z 主管部门应 利用当地私立部 门服务提供者的资源，补充公 立部门服务提供者在突发事件 情况下提供的基本服务。这包 括纳入突发事件防范和应对计 划，明确城市或城市地区中在 突发事件情况下可以改变用途 的实体基础设施和资源，参与 功能测试，以及持续监测突发 事件情况下提供支持的能力和 实力。与私立部门的合作应受 到监管并做到透明。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 36 参考文献 1. Framework for strengthening health emergency preparedness in cities and urban settings. Geneva: World Health Organization; 2021. (https://apps.who.int/iris/handle/10665/348351, accessed 18 November 2021). 2. Advancing Health Emergency Preparedness in Cities and Urban Settings in COVID-19 and Beyond. Report on a series of global technical working group meetings. February – April 2021. Geneva: World Health Organization; 2021. (https://apps.who.int/iris/ handle/10665/343394?locale-attribute=de&, accessed 18 November 2021) 3. 世界卫生大会WHA73.8号决议。加强突发卫生事件防范：实施《国际卫生条例(2005)》 。第七十三届世界卫生大会。日内瓦：世界卫生组织；2020年。（https://apps.who.int/gb/ ebwha/pdf_files/WHA73-REC1/A73_REC1-ch.pdf#page=46，2021年11月18日访问） 4. 《国际卫生条例(2005)》第三版。日内瓦：世界卫生组织；2016年。(https://www.who. int/zh/publications/i/item/9789241580496，2021年11月18日访问) 5. WHO Statement – International Women’s Day: the need to build back better, with women in the lead. Press statement by WHO Regional Director for Europe. Copenhagen, 4 March 2021. Copenhagen: World Health Organization; 2021. (https://www.euro.who.int/en/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/ statements/statement-international-womens-day-the-need-to-build-back-better,-with-women- in-the-lead, accessed 18 November 2021) 6. United Nations Expert Group Meeting on Sustainable Cities, Human Mobility and International Migration, New York, 7–8 September 2017: report of the meeting. New York: United Nations; 2017. (https://www.un.org/en/development/desa/population/events/pdf/ expert/27/2017_09-EGM_ ReportoftheMeeting.pdf, accessed 18 November 2021) 7. 加强城市和其他城市环境对COVID-19的防范：对当地主管部门的临时指南。日内瓦： 世界卫生组织；2020年。(https://apps.who.int/iris/handle/10665/331896，2021年11月18日访 问） 8. 世卫组织突发卫生事件和灾害风险管理框架。日内瓦：世界卫生组织；2019年。 (https://apps.who.int/iris/handle/10665/326106，2021年11月18日访问） 9. Multisectoral Preparedness Coordination Framework: best practices, case studies and key elements of advancing multisectoral coordination for health emergency preparedness and health security.Geneva: World Health Organization; 2020. (https://apps.who.int/iris/handle/10665/332220, accessed 18 November 2021) 10. Voice, agency, empowerment – handbook on social participation for universal health coverage. Geneva: World Health Organization; 2021. (https://apps.who.int/iris/handle/10665/342704, accessed 18 November 2021) 37 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 38 附件1 – 案例研究 以下是作为就制定本指南举行的协商会的一部分而收到的案例研究选编，旨在 说明某些城市采取的一些城市防范方法。 防范工作的多部门协调 案例研究：突发事件防范方面的部门间成就 阿拉伯联合酋长国沙迦（2021年） 阿拉伯联合酋长国沙迦的健康城市规划以多部门合作和社区参与为基础， 这些品质延伸到健康城市规划关于促进有效突发事件防范和应对机制的使命。 沙迦警察总署是健康城市规划的一个正式小组委员会，它与健康城市规划以 外的其它小组委员会和利益攸关方合作，建立和加强突发事件防范能力。在 COVID-19疫情期间，沙迦警察总署与统计和社区发展部开展了一项合作行 动，以绘制在构成沙迦酋长国的集水区生活的弱势群体示意地图。因此，第一 批受访者和医护人员可以访问关于突发事件情况下需要专科服务的弱势群体的 最新数据库。沙迦警方在COVID-19疫情期间开展的突发事件防范工作还包括 监督公共场所的消毒和个人防护装备的分发等。COVID-19疫情凸显了突发事 件防范对政府和非政府利益攸关方的重要性，因此产生了在地方和国家层面计 划和执行突发事件防范计划所需的概念空间。 案例研究：“旅行者诊所”倡议 沙特阿拉伯Al Qurayyat（2021年） Al Qurayyat是沙特阿拉伯的一个边境城市，有相当多的旅客经过该市的 机场。在很大程度上，由于沙特阿拉伯治理框架中已将卫生驱动的措施制度 化，因此在COVID-19疫情期间筹集了必要的资金和资源，以筛查旅行者的 COVID-19症状，为他们提供一般健康教育，并指导他们如何控制感染以及如 何保护自己免受COVID-19的侵害。此外，还向旅行者分发了免洗手消毒液、 手套和口罩。大约1000名旅行者通过获得个人防护装备以及旅行前、旅行中和 旅行后关于适当卫生习惯的教育信息，从该倡议中受益。 人口的高密度和流动性 39附件1 – 案例研究 案例研究： 参与：应对COVID-19大流行后果的核心问题之一 希腊Agii Anargiri Kamatero (2021年) Covid-19大流行的传播速度和压力使每个人面临新的现实情况，不仅影响 健康，还影响社会，特别是在地方层面。 因此，在很短的时间内，社会服务机构被迫为所有公民建立保护网，并以 最低程度的财政手段计划和实施对公民多方面基本需求即刻做出反应的项目。 属于弱势群体的雇员因健康问题缺勤和强制性休假的情况造成人手短缺，从而 削弱了市政服务，而其余的员工则面临着应付眼前和紧急需求的挑战。 因此，Agii Anargiri Kamatero市成立了一个危机管理小组来执行这一任务。 关键优先事项是立即满足居民的需求，利用所有可用资源（以最低的财务成 本），并强调参与是可持续发展目标的关键支柱：城市要确保公民参与对人们 生活的地点和方式以及如何提供公益产品和服务产生影响的决策。 此外，该市的社会政策局创立了4个战略行动支柱： 1. 计划旨在减少特殊群体脆弱性的新粮食方案以及初级和二级保护干 预措施； 2. 利用家庭援助服务机构的现有专业人员并发展他们的能力，争取为 城市普通民众提供个性化服务； 3. 在公民和雇员的积极参与下，启动城市志愿者网络，发展市政局的 跨部门合作； 4. 创建具有广泛可及性的卫生教育工具：通过使用材料和工作组，使 公民了解与身体、社会和心理健康相关的基本预防原则。 社会服务处动员了一个范围广泛的志愿者网络，与市政和区域服务机构相 结合直接开展工作。市议员、志愿者、教会、小学、小学家长和监护人协会以 及开放式照管中心创造性地参与了这一网络。志愿者团体做出了重大贡献，帮 助公民满足他们的日常需求(例如，护送他们去购物)。最后，为应对疫情而创 建的网络仍然活跃着，并有助于实施其它行动，如欧洲交通周(2021年9月)。 附加价值 通过上述行动，可以实现最大的成果，使过程通过有益于公民的整体方法 得到推进，因为干预措施将政治意愿与经济和社会层面的因素联系起来。此 外，通过多层面的跨部门合作，参与可确保具有共同目标的单位“归属感”， 同时还能培养员工和公民的认同感和团结精神。 此外，如今该市不断计划和实施行动，不仅要满足基本需求，还要满足公 共卫生和检疫隔离等社会措施所产生的社会心理需求。 社区参与以及风险和危机沟通 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 40 案例研究： COVID-19与难民人口倡议 伊朗亚兹德（2021年） 根据2016年伊朗人口和住房普查的结果，伊朗的亚兹德省是难民人口最集 中的省份之一。通过亚兹德卫生中心、亚兹德外国人管理总局和国际救济社的 联合倡议，90名阿富汗志愿社区卫生工作者接受了个人卫生和公共卫生相关领 域的250小时的培训。这为COVID-19暴发期间的类似举措铺平了道路，以便为 阿富汗志愿者提供COVID-19筛查和预防培训。以前到过医疗中心的难民随后 被记录在案，并通过卫生保健提供者的回访受益于该培训规划；然而，一些难 民在获得保健服务时面临困难，因为他们无法在卫生系统登记(原因是很大一 部分难民没有有效的居留证，不可能在卫生系统登记，而且很难向这一群体提 供积极的保健服务/随访)。因此，阿富汗志愿社区卫生工作者的任务是与后者 保持积极的双向沟通渠道，通过该渠道可以提供COVID-19培训。这样就可以 通过志愿社区卫生工作者向难民人群提供健康教育，并且该人群的健康状况、 关注点和健康因素又通过志愿社区卫生工作者传达到卫生系统。培训模块主要 围绕COVID-19的疾病教育、诊断和治疗。 案例研究： 荷兰乌得勒支的COVID-19疫苗接种 荷兰乌得勒支 (2021年) 在荷兰的国家层面，卫生、福利和体育部以及国家公共卫生和环境研究所 制定了COVID-19疫苗接种政策。为了执行这一任务，他们把这项工作交给了 荷兰的25个地区公共卫生服务机构。其中之一是乌得勒支地区公共卫生服务 局，为荷兰中部的26个城市/社区工作，包括乌得勒支市(指定为健康城市)。 该地区的所有城市总人口为130万居民。 乌得勒支地区公共卫生服务局必须与26个城市和医疗利益攸关方(例如全科 医生、医疗机构、精神卫生保健)密切合作来执行这项任务。所确定的挑战是 覆盖脆弱的亚人群，并确保所有居民住所附近都有疫苗接种点。 乌得勒支地区公共卫生服务局的目标是(从2021年1月开始)在所有26个城市 建立疫苗接种点，确保居民可以在自己的地区接种疫苗。鉴于疫苗条件，我们 首先从一个地点开始，然后在4月/5月发展到7个地点，在6月发展到26个地点。 面临脆弱性风险的群体 组织和提供卫生及其它基本服务 41附件1 – 案例研究 这一切都是由卫生、福利和体育部资助的。这是一种协调的方法，由卫 生、福利和体育部以及国家公共卫生和环境研究确定哪一部分人口可以在什么 时候接种疫苗。目前，荷兰12岁及以上的每个人都被邀请接种COVID-19疫苗。 此外，乌得勒支地区公共卫生服务局开始致力于接触弱势群体，如无家可 归者、有移民背景的居民以及居住在关键地区的居民。为了解决这个问题，我 们与地方政府、城市地区和区县的关键人物以及卫生保健机构密切合作。 乌得勒支地区公共卫生服务局的监测包括疫苗接种数量(目前该地区接种了 >150万剂次)，以及该地区不同地方的疫苗接种覆盖面/比率。此外，我们还有 一个持续的客户满意度研究 (当前结果是8.7分，满分10分8)。 为了控制COVID-19疫情，我们的许多居民已经在我们的努力下接种了疫 苗。 此外，作为一个地区公共卫生服务机构，我们能够在所有疫苗接种点开展 健康促进工作，向有疑问的居民提供信息，并努力与所有利益攸关方建立持久 的伙伴关系，以便为未来的突发卫生事件做好准备。我们成立了一个特别小 组，与城市合作开展预防工作，鼓励遵守各项措施。 我们的目标是继续致力于健康促进以及风险和危机沟通，以鼓励遵守各项 措施(在我们的预防团队的帮助下)。而且，我们努力使COVID-19疫苗接种达 到饱和，这意味着所有居民都做出了知情的选择，无论是否接种疫苗。 8 截至2021年9月27日。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 42 附件2 – 选择关于风险评 估、差距分析和能力建设的 工具和资源 以下清单基于作为“在COVID-19及以后推进城市和城市环境中的突发卫生事件 防范”技术工作组工作一部分编制的清单。其中提供了用于城市和城市环境中的风 险评估、差距分析和能力建设方面可得资源的简要情况。该清单不是详尽无遗的， 只涵盖“广泛”的资源（因此，它不包括用于特定技术能力的工具，例如用于加强 社区参与或切入点的工具）。其中一些主要在国家一级使用，另一些有针对性地用 于城市。 风险评估和分析 1) 城市抗灾记分卡：公共卫生系统的应变能力 — 增编。 联合国减少灾害风险办公 室。2021年。 https://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/toolkit/article/public- health-system-resilience-scorecard 介绍：本记分卡旨在加强和整合公共卫生问题和灾害后果众多方面的覆盖面。 增编应与联合国减少灾害风险办公室的记分卡以及世卫组织的突发卫生事件和 灾害风险管理框架结合使用。 2) 《国际卫生条例》监测和评价框架。世界卫生组织。2018年。 https://www.who.int/ihr/publications/WHO-WHE-CPI-2018.51/en/ 介绍：《国际卫生条例》监测和评价框架旨在提供全面、准确的国家级概述， 说明《国际卫生条例》各项要求的执行情况，以发展和监测发现、监测和维持 公共卫生能力和职能的能力。其中包括4个组成部分：强制性年度报告和三个自 愿部分，即行动后审查、模拟演练和自愿外部评价。 a. WHO 模拟演练手册。世界卫生组织。2017年。 https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/254741/WHO-WHE-CPI- 2017.10-chi.pdf?sequence=10&isAllowed=y 介绍：本手册概述了世卫组织制定和使用的不同模拟演练工具和指南。 b. 行动后审查指南。世界卫生组织。2019年。 介绍：本指南介绍了计划和实施成功的行动后审查的方法，以审查为应对公 共卫生事件而采取的行动，同时也作为持续学习和改进的常规管理工具。 3) 联合风险评估业务工具。联合国粮食及农业组织；世界动物卫生组织；世界卫 生组织。2020年。 https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/ 340005/9789240033559-chi.pdf? sequence=17&isAllowed=y 介绍：支持各国采用一致和协调的方法来评估人畜共患疾病危害构成的风险。 43附件2 – 选择关于风险评估、差距分析和能力建设的工具和资源 为决策者和技术专家提供了分为10步的方法，用于进行有条理的联合定性风险 评估。 4) 评估风险的战略工具 (STAR)。世界卫生组织。待发布。 介绍：一个综合性的工具包，使各国和各区域能够对公共卫生风险进行战略 性、快速和循证评估，以计划突发卫生事件防范和灾害风险管理活动并确定优 先次序。 能力建设 1) 确保获得卫生保健：城市地区难民保护和解决方案业务指南。 联合国难民事务高级专员。 2011年。 https://www.unhcr.org/protection/ health/4e26c9c69/ensuring-access-health-care-operational-guidance-refugee- protection-solutions.html 介绍：本指南适用于难民署国家方案，以倡导和便利难民获得（并在必要时提 供和/或支持）相当于本国人口可获得的优质公共卫生服务。 2) “将健康融入所有政策”培训手册。世界卫生组织。2015年。https://apps.who. int/iris/bitstream/handle/10665/151788/9789241507981_eng.pdf;sequence=1 介绍：“将健康融入所有政策”是世界卫生组织的一项倡议，旨在确保公共决 策过程，无论其发生在哪个部门，都能改善卫生条件和获得卫生服务的机会。 本手册是一种培训资源，旨在提高卫生和其他专业人员对“将健康融入所有政 策”的重要性的认识。本材料将构成为期2天和3天的讲习班的基础，这些讲习 班将： z 建设促进、实施和评估“将健康融入所有政策”的能力； z 鼓励跨部门的参与和协作； z 方便经验教训的交流； z 促进“将健康融入所有政策”方面的区域和全球合作； z 促进技能传播，为培训师制定培训课程。 3) 卫生系统促进卫生安全框架。世界卫生组织。2021年。https://extranet.who.int/ sph/health-systems-for-health-security 介绍：《国际卫生条例》以及协同开展工作以满足突发卫生事件所造成需求的 卫生系统及其它部门不同组成部分的能力发展框架。为地方、国家和国际主管 部门提供指导，说明它们如何发展《国际卫生条例》能力以及协同开展工作以 满足突发卫生事件所造成需求的卫生系统及其它部门的不同组成部分，并同时 在整个过程中保持基本卫生服务的连续性。 4) 国际移民组织发展伙伴工具包：将移民纳入关于移民和COVID-19的社会经济 应对措施。2020年。https://eea.iom.int/publications/toolkit-development-partners- integrating-migration-COVID-19-socio-economic-response 介绍：本工具包的目的是为发展伙伴提供信息和工具，以便将各种形式的移民 纳入与COVID-19社会经济应对行动相关的以发展为中心的计划、规划和项目 中。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 44 5) 将健康问题纳入城市和地区计划：面向城市领导者、卫生和计划专业人员的资 料手册。联合国人类住区规划署和世界卫生组织。2020年。https://unhabitat.org/ integrating-health-in-urban-and-territorial-planning-a-sourcebook-for-urban-leaders- health-and 介绍：本资料手册提供了在关注人类健康的前提下协调城市和地区计划所需的 流程，并将这两个重要专业结合在一起。还强调了供决策者、城市领导人、计 划制定者和卫生专业人员使用的其它工具和文献资源。 6) 国家卫生安全行动计划：国家卫生安全行动计划国家实施指南。世界卫生组 织。2019年。https://www.who.int/ihr/publications/country_implementation_guide_ for_naphs/en/ 介绍：本指南概述了国家卫生安全行动计划的框架，详细介绍了该框架的每个 步骤，并附有制定和实施国家卫生安全行动计划所需的各种模板、工具和附加 指南。 7) 强化城市应对2019冠状病毒病(COVID-19)大流行及未来严重发展形势的实际 行动。世界卫生组织。2020. https://www.who.int/zh/publications/i/item/WHO- 2019-nCoV-ActionsforPreparedness-Checklist-2020.1 介绍：为城市中的地方主管部门、领导人和政策制定者提供核对清单工具，以 确保已涵盖COVID-19防范方面的关键领域。 8) 世卫组织《国际卫生条例》(IHR) 基准能力。世界卫生组织。2019年。 https://www.who.int/ihr/publications/9789241515429/en/ 介绍：基准和相应行动的清单，通过制定和实施国家卫生安全行动计划，可用 于提高各国突发事件防范的绩效。 a. 世卫组织及其合作伙伴还开发了一个在线平台 (https://rtsl-benchmarks-production.herokuapp.com/)，以支持实施《世卫组织国 际卫生条例(2005) 能力基准》和开展国家能力建设活动审查，包括与联合外 部评价建议和国家卫生安全行动计划相关的活动。该平台提供了一个数字化 数据库，其中载有从《世卫组织国际卫生条例(2005) 能力基准》中提取的具 体和详细行动，供各国在加强、制定和实施国家计划时考虑。 b. 其中还包括一个数字化“基准参考数据库”( ht tps: / / r ts l -benchmarks- production.herokuapp.com/reference-library)，提供对公开可用的指导、资源和 材料的访问，可用于为基准工具中包含的能力建设活动的实施提供信息。 伙伴关系和网络 1) 2030年建设具有抗灾能力的城市。联合国减少灾害风险办公室。 https://mcr2030.undrr.org/ 介绍：2030年建设具有抗灾能力的城市(MCR2030) 是一项独特的跨利益攸关方 倡议，通过宣传，分享知识和经验，建立相互加强的城市对城市学习网络，注 入技术专长，连接多层政府和建立伙伴关系，旨在提高地方的抗灾能力。 45附件2 – 选择关于风险评估、差距分析和能力建设的工具和资源 2) 市长移民委员会。https://www.mayorsmigrationcouncil.org/mmc-covid19 介绍：市长移民委员会授权并促进城市获得机会、能力、知识和关系以便参与 国际、区域和国家层面的移民外交和决策。该网站跟踪疫情期间鼓舞人心的城 市行动。 3) 多部门防范协调框架。世界卫生组织。2020年。https://www.who.int/publications- detail-redirect/9789240006232 介绍：根据最佳做法、国家案例研究和专家组的技术投入，向缔约国、国家各 部委、相关部门和利益攸关方概述突发事件防范和卫生安全的总体、全危害、 多部门协调的关键要素。 4) 卫生安全和突发事件防范战略伙伴关系门户网站。世界卫生组织。 https://extranet.who.int/sph/ 介绍：卫生安全和突发事件防范战略伙伴关系(SPH)门户网站是一个互动式数字 平台，促进在国家、区域和全球范围内共享和交流关于多部门卫生安全投资、 活动和能力的信息。 5) 世界城市和地方政府联合组织实时学习体验知识中心。世界城市和地方政府联 合组织。大都会。联合国人居署。https://www.beyondtheoutbreak.uclg.org/ 介绍：一系列17个单元，涵盖地方和地区政府在危机期间和危机后必须努力保 障所有公民安全和福祉的不同领域。 6) 城 市 抗 灾 能 力 中 心。 联 合 国 人 居 署 。 h t t p s : / / u r b a n r e s i l i e n c e h u b . o rg / economicresilience/ 介绍：为知识、最佳实践和创新提供蓬勃发展的空间。该中心按三个互补的方 向开展工作：(i)与城市的技术合作：通过城市抗灾能力分析规划和城市抗灾能 力分析工具以及合作伙伴城市的城市概况，了解有关与地方政府合作的更多信 息。(ii)知识与数据库：查看并充实来自抗灾能力领域和城市抗灾能力资源库的 最新见解（链接到见解）。(iii)宣传和伙伴关系：了解有关与伙伴合作的更多信 息，包括捐助者、地方政府及其网络、人道主义组织、联合国机构和学术界。 7) 世卫组织健康城市（每个区域的网络）。世界卫生组织。https://www.who.int/ healthy_settings/types/cities/en/ 介绍：该规划是一项长期的国际发展行动，旨在将卫生问题置于决策者议程中 高度优先的地位，并促进全面的当地健康保护和可持续发展战略。基本专题包 括社区参与和赋权、部门间伙伴关系和参与者的公平性。 更多资源 1) 在照护和保护COVID-19弱势群体方面可考虑采取的行动。世界卫生组织。2020 年。https://apps.who.int/iris/handle/10665/333043 介绍：为应对COVID-19疫情，世卫组织制定了本指南，说明如何最好地支持脆 弱人群预防、防范和应对COVID-19可能的社区传播。涉及的脆弱群体包括： 无家可归者；居住在过度拥挤的住房、集体场所和贫民窟的人；移民工人；难 民；残疾人；居住在封闭设施中的人；居住在偏远地点的人；生活贫困和极端 贫困的人。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 46 2) 通过社会创新推动包容移民：疾病大流行中城市的经验教训。国际移民组织； 欧洲移民政策研究所；2020年。https://admin4all.eu/wp-content/uploads/2020/09/ Driving-Migrant-Inclusion-through-Social-Innovation.pdf 介绍：欧洲移民政策研究所和国际移民组织的这份报告探讨了城市可以从伴随 2015-16年新移民到来的社会创新中汲取的关键经验教训，以帮助他们应对疫情 带来的挑战。 3) 全球移民与发展论坛市长机制关于COVID-19的最新情况。全球移民与发展论坛 市长机制、城市和地方政府联合组织、国际移民组织、市长移民委员会。2020 年。https://www.gfmd.org/gfmd-mayors-mechanismupdate-covid-19april 介绍：该文件包括COVID-19方面的市长机制和活动、地方主管部门的最新工 具、重要的联系方式以及关于地方领导人在确保对移民和难民敏感的COVID-19 应对措施方面的作用的关键性宣传。 4) 经济合作与发展组织。具有抗灾能力的城市。https://www.oecd.org/regional/ resilient-cities.htm 介绍：关于经合组织具抗灾能力城市项目的报告分为4个部分：i）具有抗灾能力 的城市框架；ii）抗灾能力指标；iii）市政府采取的政策行动及其与国家政府的 合作；以及 iv）城市在抗灾能力建设方面的案例研究经验。 5) 卫生、边境和人员流动管理：旨在使政府和社区能够预防、发现和应对人员持 续流动中健康威胁的框架。https://www.iom.int/sites/default/files/our_work/DMM/ Migration-Health/mhd_infosheet_hbmm_01.06.2021_en.pdf 介绍：旨在使政府和社区能够预防、发现和应对人员持续流动中健康威胁的框 架。 6) 难民署关于城市地区难民保护和解决办法的政策。联合国难民事务高级专 员，2009年。https://www.unhcr.org/protection/hcdialogue%20/4ab356ab6/unhcr- policy-refugee-protection-solutions-urban-areas.html 介绍：难民署关于城市地区难民保护和解决办法的政策文件。 7) 世卫组织EARS工具—人工智能支持的社交聆听早期应对。世界卫生组织。2020 年。https://www.who-ears.com/ 介绍：聆听人们的问题和关切是卫生主管部门了解应对COVID-19疫情时社区 所关注问题的重要途径。这个社交聆听平台旨在显示关于人们如何在线谈论 COVID-19问题的实时信息，以便我们可以随着“信息疫情”和疾病大流行的发 展更好地进行管理。 8) 世卫组织关于在COVID-19广泛社区传播情况下社区参与作用的临时指导文件。 世界卫生组织。2020年。https://apps.who.int/iris/handle/10665/332172 介绍：该临时指导文件向世卫组织国家办事处和各国卫生部提出建议，以便他 们能够快速有效地动员和增强社区的能力，通过非药物公共卫生措施参与、扭 转和减轻COVID-19的影响。通过让社区参与COVID-19的防范和应对，卫生部 门可以避免出现可能会使疫情恶化的情况。这还可以使卫生部门有更多的准备 时间，以现实、相关和适当的方式应对每个人口群体的需求和挑战。 47附件2 – 选择关于风险评估、差距分析和能力建设的工具和资源 9) 供各国卫生部使用的关于仙台框架报告工作的世卫组织技术指导说明。世界卫 生组织。2020年。https://apps.who.int/iris/handle/10665/336262 介绍：指导卫生部门，特别是卫生部，在收集和报告与仙台框架目标及其它相 关框架（如可持续发展目标）相关的数据方面发挥作用。 加强城市和城市环境中突发卫生事件防范: 国家和地方主管部门指导 48