执 行 委 员 会 第一三三届会议 临时议程项目 5
EB133/16 2013 年 5 月 17 日
世卫组织治理改革 秘书处的报告 1. 根据执行委员会第 132 届会议要求1，秘书处现报告治理改革的下述方面情况：涉
及世卫组织与非国家行为者交往问题的外部治理；和世卫组织在全球卫生治理中的作 用。此外，还编写了两份报告，分别涉及与简化理事机构工作有关的内部治理改革问 题2，和高级别改革实施计划的最新版本，其中纳入了联合检查组的建议并报告了改革 实施的进展3。
1.
世卫组织与非国家行为者的交往
2. 关于世卫组织与非国家行为者交往问题的讨论以两个核心概念为基础：首先，世 卫组织是一个政府间机构，其会员国享有专属决策权。其次，当今的全球卫生格局已 发生变化，比 1948 年世卫组织成立时更为复杂。 3. 有关讨论的根本出发点是，虽然围绕世卫组织与非国家行为者交往方式的各种问 题既复杂又有争议，但如果世卫组织无法与各种能促进和影响全球卫生工作的行动者 进行交往，就不可能履行其召集作用。交往是世卫组织在全球卫生治理中发挥作用的 一个关键方面，而且非国家行为者在支持世卫组织履行其《组织法》规定的职能方面 具有重要作用。 4. 本报告响应执行委员会的要求 4，提交世卫组织与非国家行为者交往的总原则，为 非政府组织和私营商业实体分别制定运作程序，供执委会第 133 届会议审议。本报告 借鉴了在整个理事机构讨论过程中以及在与关注世卫组织治理改革的利益攸关方的磋 商过程中提出的意见。 1 2 3 4
见 EB132(11)号决定和 EB132(13)号决定。 文件 EB133/3。 文件 A66/4。 见 EB132(11)号决定。
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非国家行为者 5. 非国家行为者这类实体不是任何国家机构的有机组成部分，它们参与国际和国家 关系或在这些关系中发挥作用，有影响和导致变革的力量。 6. 活跃于卫生领域的大量行为者都属于这类实体，其中包括基层社区组织、民间社 会团体和网络、宗教组织、国家和国际非政府组织、慈善基金会、学术机构、实验室 网络、贸易协会、工会、私营商业企业、跨国公司、媒体和通信组织、专业团体以及 患者团体。这份清单远远不够详尽。其中未列入联合国以及与会员国商定设立的政府 间组织，但是列入了疫苗和免疫全球联盟和抗击艾滋病、结核病和疟疾全球基金等混 合式伙伴关系，在这类伙伴关系中，国家和非国家行为者发挥同等的治理作用，因此 不属于任何国家或国家集团建立的机构。 7. 非国家行为者的职能和作用多种多样：提供服务、分析政策、进行宣传和说服、 开展研发活动、提供资金、从事生产、进行销售、负责营销以及提供公共信息。其利 害各不相同，从纯理念到纯商业，有许许多多差异。从公共卫生角度看，非国家行为 者给卫生结果带来的变化既可能是积极的也可能是消极的。 8. 世卫组织与非国家行为者交往采取不同的形式。关于交往问题的许多讨论着重于非 国家行为者在世卫组织理事机构会议中的作用。尽管此问题很重要，而且在本报后面作 了阐述，还有各种其它互动问题也需要在制定原则和运作程序过程中加以考虑。例如在 受灾害或冲突影响的国家，世卫组织与范围广泛的国家和国际非政府组织密切合作与协 调。在世界大部分地区，非政府组织和私营提供者是卫生保健系统的一个重要部分。因 此，提高服务质量需要与这些提供者及其具有代表作用的协会进行互动。世卫组织与公 共和私营部门的非国家行为者共同努力收集信息 – 例如，关于药品费用和可得性的信 息。同样，公共和私营组织是决策和规范性活动所用技术信息的主要来源。 9. 最后，世卫组织与每个非国家行为者之间的关系可能具有多面性：可以作为技术 伙伴提供规范指导；可以作为支持者协助在国家制定和实施规划；可以作为协调者通 过国际卫生伙伴关系等倡议在紧急情况中协调卫生部门或发展合作；还可作为代管方 代管伙伴关系和类似实体，有时也可作为这些伙伴关系治理委员会的积极成员。
挑战 10. 根本挑战是：世卫组织应以何种方式与当前全球卫生领域中具有重要作用的非国 家行为者合作，才能有益于民众健康、推进本组织的目标、促进加强卫生治理并同时 能通过与非国家行为者交往来力求实现理事机构制定的战略目标和保护本组织的决 策、政策制定程序以及规范工作不受既得利益的影响？
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11. 迄今的磋商和讨论所围绕的是为征求关于这一挑战的看法而提出的一系列问题及 其管理方式。最近，于 2013 年 3 月 6-24 日举行了一次公开网络磋商，征求关于以下 方面的意见：非国家行为者的范围和类别；如何以及是否应对其进行分类；非国家行 为者从与世卫组织的关系中能得到什么益处；各种情况，包括非国家行为者资助世卫 组织的情况中可能出现的挑战；用以指导交往的总原则应当包括哪些内容；以及除这 些一般原则外还需要采取何种方式来指导各种具体情况中的互动。 12. 关于如何处理这些问题以及如何能减轻或克服本组织的固有风险，意见不一。在 这方面提出的最常见问题涉及：关于行为者和/或互动的明确分类体系；在利用非国家 行为者的专长和资源以改善公共卫生结果方面错过的机会；机构利益冲突；由于与个 别部门交往而导致声誉受损的可能性；以及与非国家行为者提供资助有关的问题。 13. 一组意见认为世卫组织应建立关于非国家行为者的健全分类体系，尤其要能够将 纯粹致力于公共利益问题的组织与那些有商业利益牵连的组织区别开来。另一组同样 强烈的意见则反对进行区分。这第二组意见坚持认为所有非国家行为者都有各自的利 益，无论是商业的、技术的还是理念方面的。许多人还指出一些宣传团体具有强大的 商业后盾，而且一些商业集团也积极致力于纯粹的公益活动。它们指出目前混合式组 织，即既有商业成分又有公益成分的组织越来越普遍。 14. 提出的另一条意见涉及区分不同交往类型的必要性。尽管显然不希望某家制药公 司的代表干预涉及其产品的治疗指南，但世卫组织是否因此就不得利用这些公司在， 比如，低收入国家分发系统方面的专长？此外，与非国家行为者的交往是否总是应当 限于那些与世卫组织的利益和目标似乎完全吻合的行为者，还是也能够与那些不以公 共卫生工作为主要活动但可能具备世卫组织所需的能力和专长（例如物流、通信、信 息技术等）的实体建立关系？对此立场也不一致。普遍一致同意的是，有必要防止世 卫组织的政策、规范和标准受到商业影响。然而，尽管有此共识，就世卫组织的其它 活动而言，应在多大程度上让私营商业实体参与，仍然意见各异。一些人认为与商业 实体的任何关系，哪怕采取充分的保障措施以防止利益冲突，仍可被视为对相关公司 有利并可能威胁世卫组织的声誉，但另一些人则表示关键在于要对所有利益，不论是 商业利益还是其它利益，采取充分透明的做法。 15. 要促进公共卫生，或许必须与那些可能从事对此有害活动的实体进行交往，目的 是影响和改变其行为。事实上，一些答复者指出，与具有不同和对立意见的实体交往 可以使政策得到充实。相反的观点则认为，民间社会或私营部门中的确存在一系列应 被明确禁止与世卫组织建立任何关系的团体。目前烟草业属于这类团体之一。
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16. 最有争议的一个问题涉及由非国家行为者提供资金问题。普遍共识是世卫组织在 可能影响捐助方商业利益的规范活动方面不得获得资助。然而，许多人担心非国家行 为者提供的任何形式资助都将扭曲或破坏重点确定方面的政府间程序。另一些人确信 有必要仔细考虑什么是可以允许的以及在什么情况下可能从与世卫组织的这种交往中 获得好处。此外，有意见表示世卫组织在错过利用私人资金来源的重要机会，这类资 金很容易汇集或锁定，只要确保捐款方与资金用途无任何关联。
努力确立一个交往框架 17. 要在这个充满困扰和争议的领域中行进并要在众说纷纭之间找到共同点远非那么 简单。但还是可能取得进展的。 18. 本报告这一节的其余部分提出了供执行委员会审议的框架要素，包括若干部分： 可适用于与任何类型非国家行为者的任何形式交往的一套总原则； 关于互动的分类体系； 涉及每种形式交往的交往规则（政策和程序） ； 加强总体透明度和专门管理利益冲突的具体工具； 合规和报告方面的系统，以及有助于高级管理层和世卫组织理事机构系统监 督与非国家行为者交往方面各项要素的系统；
总原则 19. 按执委会的建议，以总原则为出发点。建议了 四项原则 ，应适用于与非国家行为 者之间的所有互动，不论所涉非国家行为者的性质，也不论互动的背景情况，包括国 家层面的工作： 世卫组织是一个政府间组织，包括会员国和秘书处，决策和决定权为本组织 理事机构专属。鉴此，任何非国家行为者不可指望同会员国一样享有与本组 织交往的决策特权。 世卫组织是以科学和证据为基础并遵循公共卫生方针的组织。在任何情况 下，制定规范、标准、政策和战略的程序都必须继续依赖对证据的系统使
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用，并且这一程序不得受任何形式偏见或既得利益（无论是商业利益还是其 它利益）的影响。 透明度是支持与非国家行为者之间各种互动所必须的重要保障措施。这项原 则意味着世卫组织将公开其与非国家行为者的互动性质。与世卫组织建立了 关系的所有非国家行为者反过来也必须公开其组织的目标、成员组成、体制 结构、资金来源以及其与世卫组织之间关系的性质。 利益冲突，无论是现实的还是已知的，个体的还是机构的，都必须得到充分 管理，并务必要以所有利益攸关方均可及的方式得到管理。有效管理潜在冲 突十分必要，将是世卫组织各方面工作的一个着眼点。
互动的分类体系 20. 虽然原则是必要的，但作为更好治理的基础还远远不够。认识到对非国家行为者 进行清晰、明确和可接受的分类存在诸多挑战，一个先行步骤是审议交往的性质。在 非国家行为者与世卫组织之间可界定六种基本互动类型： 磋商： 在此过程中秘书处寻求其它方面的意见，力求影响其活动，或向非国 家行为者征求信息。由此，磋商是政策制定程序的一部分，但有别于最后的 决策程序，决策始终是会员国的特权1。磋商可与不同团体一起或分别进行。 合作： 在此过程中世卫组织与非国家行为者共同开展联合行动。良好的合作 形式包括由非国家行为者支持世卫组织在实施和监测规范与标准、提供护理 服务以及补充国家卫生系统的努力方面开展工作，开展联合行动（包括与世 卫组织合作中心的联合行动）或建立伙伴关系，着重关注对卫生至关重要的 事项。 筹资： 在此过程中，世卫组织接受资金和其它形式的支持，如来自非国家行 为者的药品捐赠和实物支持等。这方面一项主要原则是必须将政策和重点确 定工作与资源筹集活动分开。另外必须指出的是，在更广泛地为世卫组织进 行筹资方面，确定重点的工作始终是会员国的特权，最终体现为批准双年度 规划预算。
作为规范性工作的一部分，专家应发挥作用（协助制定指南，担任专家委员会委员等）但须以个人身份采取 行动并且要制定严格的政策和程序以管理个人和机构利益冲突。
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合同关系： 在此过程中，世卫组织雇佣非国家行为者提供特定服务。世卫组 织与范围广泛的非国家行为者签订服务提供合同并由秘书处为这些服务规定 可交付成果和制定职权范围。在选择这方面合作伙伴时，以竞争和资金效益 为基础。与最注重一致利益和价值观的合作关系不同，合同关系可能包括企 业目标与卫生无关但可能提供服务（信通技术、运输、维修等服务）的非国 家行为者。 非国家行为者参与世卫组织的治理 ： 在此过程中，非国家行为者与会员国在 理事机构会议（包括区域和全球层面）上进行互动并在政府间工作小组等由 理事机构建立的程序，以及筹资对话等其它程序中进行互动。这里的关键问 题在于要为世卫组织理事机构修订当前的非政府组织资格认证过程和程序 （另见下面“交往规则”部分） 。 世卫组织参与非国家行为者的治理： 在此过程中，世卫组织参与非国家行为 者的治理结构。世卫组织秘书处向若干外部伙伴关系（如疫苗和免疫全球联 盟和抗击爱滋病、结核病和疟疾全球基金等）以及由本组织代管的伙伴关系 提名委员会委员。治理作用独立于与这些实体开展的技术合作，而且按定 义，着重于确保有关伙伴关系得到战略性管理并尽可能切实有效地服务于民 众健康利益。执行委员会第 132 届会议批准的关于代管伙伴关系的具体建议1 以及世卫组织伙伴关系政策 2将确保世卫组织理事机构能进一步更正式地监督 秘书处与受托管伙伴关系之间关系的进行情况。
交往规则 – 程序和政策 21. 建立关于与非国家行为者之间关系的分类体系可为该程序的随后步骤提供基础。 随后步骤包括：制定详细的交往规则以便针对每种类型的交往以及酌情针对不同类型 的非国家行为者确定运作程序和政策。 22. 在交往规则（以及下面讨论的一些工具和系统）方面，秘书处并非完全重新开始。 已经有一些这类结构和系统的例子，包括：当前适用于世卫组织与非政府组织之间关 系的原则，秘书处关于与商业企业互动以实现卫生结果的指导原则 3，涉及合作中心的 世卫组织程序以及与伙伴关系有关的政策。
文件 EB132/5 Add.1。 2010 年第六十三届世界卫生大会在 WHA63.10 号决议中批准了关于世卫组织参与全球卫生伙伴关系和代管安 排的政策。 3 文件 EB107/20。 2
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23. 然而，要将这些已有的元素整合为一项能够指导和管理世卫组织与非国家行为者 交往的统一综合方法所面临的挑战是，这些政策 /程序的制定是相互独立的，没有一个 总体框架。在就本报告所述的总体方法达成共识后，应当立即采取步骤审查哪些方面 已经具有结构和系统可以构成一个更严格和全面运作框架的基础。这些元素随后将得 到加强、完善或必要调整以确保同指导和管理世卫组织与非国家行为者交往的更广泛 框架协调一致。此外，秘书处将借鉴已具备有效系统的其它多边组织和会员国政府的 经验。 24. 在这方面，就本报告所述总体方法达成共识将有助于为上述每种互动“类型”制 定具体规则和程序。执行委员会要求 1使与非政府组织的合作政策草案同与私营商业实 体的合作政策草案协调统一，这也可通过制定交往规则来实现。 25. 与交往规则有关的一个问题是要在短期内解决关于出席世卫组织理事机构会议的 非政府组织的资格认证问题。执行委员会要求总干事着手修订关于非政府组织的资格 认证程序2，尤其要使参与世卫组织理事机构会议与有无一段时期工作关系脱钩。执委 会应邀就灵活的解决方案提供指导，以便为非政府组织参与世卫组织理事机构会议 （或源于理事机构工作的工作小组会议、特别会议及其它会议）制定参数。 提高透明度和管理利益冲突的工具 26. 利益冲突概念以及用以管理与冲突出现有关风险的方法对于制定世卫组织与非国 家行为者交往框架极其重要。因此，必须确立一个综合系统以便确认和管理与非国家 行为者交往时可能出现的利益冲突。具体说，这样一个架构需要：有办法提高互动的 透明度；确定构成机构利益冲突的因素（可能因互动“类型”而不同） ；具备利益申报 工具；以及有评价利益冲突的能力和机制。 27. 第一步是加强交往的透明度。目前正在探讨若干模式以便在此基础上确立新系统 加强世卫组织与非国家行为者交往和利益冲突披露程序的透明度。这些模式，包括电 子和基于网络的工具，将不仅有助于利益攸关方获取关于世卫组织机构互动的信息， 还将有助于在本组织各个层面对这类冲突进行更系统的评价和管理。 28. 作为加强世卫组织与非国家行为者交往方面透明度和问责制程序的一部分，还有 必要对可能影响世卫组织信誉的利益冲突范围加以更好地界定。在这方面，构成冲突 的因素根据有关互动的类型可能有所不同。例如，在某种情况下与特定非国家行为者 见 EB132(11)号决定。 2010 年第六十三届世界卫生大会在 WHA63.10 号决议中批准了关于世卫组织参与全球卫生伙伴关系和代管安 排的政策。 2 1
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的合作可能构成利益冲突，但与这同一非国家行为者之间的合同服务费安排则可能不 构成利益冲突。利益冲突可定义为可能导致涉及一项主要利益的判断或行动因某项次 要利益而受到不当影响的一组具体情况。利益冲突的产生并不取决于与世卫组织互动 的个人、组织和机构是否受次要利益的影响。这是全球卫生领域中利益多样化所不可 避免的现实。交往方面出现利益冲突问题是因为次要利益超过了主要利益。 29. 目前，世卫组织已就涉及职员和以个人身份在世卫组织规范工作中提供专家建议 的人员的利益冲突制定了详细的工具、机制和程序。关于因世卫组织与非国家行为者 交往所产生的机构参与和利益冲突问题，尽管也有类似的工具和机制（例如世卫组织 与私营部门互动指南，世卫组织合作中心的尽职调查程序等） ，但这些机制有必要在本 组织所有三个层面得到加强、扩展和精简。在这方面，必须加强世卫组织在确认和管 理利益冲突以及采取相关措施加以解决方面的能力和系统并将其纳入一个综合的机构 利益冲突框架。 合规、报告和监督 30. 综合框架的最后一个组成部分是合规和报告系统，以便使高级管理层和世卫组织 理事机构能够系统地监督与非国家行为者交往的所有要素。 31. 这个系统和监督机制预计应有能力审查世卫组织与非国家行为者之间的各种活 动，评估和执行与遵守相关政策有关的措施及标准运作程序，并就这类互动提交报告 以促进世卫组织理事机构的监督工作。 32. 在总框架下精简现有合规和报告机制的工作将取决于对本文件所述其它内容的进 一步制定情况。具体说，有效实行明确的交往规则和利益冲突管理系统对于确保内部 合规以及促进监督和向理事机构提交报告都至关重要。就本报告所述的总框架达成共 识将确保能够建立和精简合规和报告机制，以便保证对世卫组织与非国家行为者的交 往进行强有力的监督。
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世卫组织在全球卫生治理中的作用
33. 执行委员会在其第 131 届会议上要求总干事“向其第 132 届会议提交一份文件， 确定并且评估 A65/5 号文件所述内容的特定选择方案，尤其是关于世卫组织的内部治 理问题，包括总部、区域和国家办事处在世卫组织在全球卫生治理方面的作用方面以 及理事机构的工作方法方面做到一致的问题。1”
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见 EB131(10)号决定。
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34. 世卫组织在全球卫生治理方面的作用能够切实体现《组织法》为其规定的职能， 即充任“国际卫生工作之指导及调整机关”。本报告这一部分确定这方面工作的范 围，同时就世卫组织能够发挥积极治理作用的广泛活动和领域向会员国提供最新信 息。报告还力求消除一种看法，即全球卫生治理仅指由总部单独开展的活动。报告阐 明了本组织所有三个层面在卫生治理中发挥的作用，显示整个组织在实际工作中如何 分配责任和协调立场。本报告这一部分还确认了卫生治理与世卫组织改革的其它方 面，包括与文件 A65/5 所载内容之间的联系。最后，本部分响应了执行委员会在其 2013 年 1 月第 132 届会议上作出的关于继续审查世卫组织在全球卫生治理方面作用的 决定1，并且更新了提交该届执委会的前一份文件2。
全球卫生治理的范围更加广泛 35. 支撑全球卫生治理的基本理念是，世界目前可用于增进人民健康的资产能够得到 更有效和公平地部署。卫生治理意味着“国家、政府间组织以及非国家行为者通过正 式和非正式机构、规则及程序来应对需要采取跨国界集体行动加以有效解决的卫生挑 战3。” 36. 卫生治理起源于国家之间为寻求保护或促进人民健康而进行的协商 - 最初是临时 权宜性举措，目的是为了遏制传染病威胁，之后通过条约和公约，以及可以说通过世 界卫生组织的成立，变得更加正式。 37. 良好的卫生治理可带来若干有益的结果。首先，可帮助预防或减轻由来自一个国 家但可能影响许多其它国家的威胁所导致的不良健康影响，例如，可采用《国际卫生 条例（2005） 》和大流行性流感防范框架等工具。其次，有效的全球卫生治理可使各国 制定共同的方法和策略以解决全球、区域或次区域的共同问题（例如， 《世界卫生组织 全球卫生人员国际招聘行为守则》或载有全球、区域以及特别是次区域内容的控制青 蒿素耐药性全球计划） 。治疗指南和规程方面的许多世卫组织规范工作也属于这一类 别。第三，加强治理可提高发展合作效率。例如动员国际卫生伙伴关系和相关行动 （ IHP+）参与，将援助实效问题第二次、第三次和第四次高级别论坛（分别在巴黎、 阿克拉和大韩民国釜山举行）所商定的原则转化为卫生部门的实际行动。第四，治理 程序可为全球卫生提供总的方向和目的，尤其可通过就共同目标达成共识来加强团结 和努力（例如，卫生相关千年发展目标，以及与非传染性疾病预防控制有关的自愿性 目标和指标） 。
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EB132(13)号决定。 文件 EB132/5 Add.5。 Fidler DP, Calamaras JL.《全球卫生治理挑战》 。对外关系委员会出版社。纽约，2010 年 5 月。
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38. 全球卫生治理方面的许多产品都具有全球或区域公共产品的特征。因此，一个国家 对某项文书或战略的使用不得降低该文书对其它国家的可用性。同样，治疗指南或规程 一旦被公布，应可为所有人使用，无一例外。本报告将在最后一节中重提这个问题。 39. 有几个因素既有助于扩大卫生治理议程同时也加剧了其管理的复杂性： (a) 多种声音 ： 卫生治理不再专门由国家独揽。在信息技术和社会媒体的助推 下，民间社会网络、国际和社区层面的个别非政府组织、专业团体、慈善基金 会、贸易协会、媒体、国家和跨国公司以及个人和非正式的松散社区现在有了发 言权和影响力 – 所有这些行动者均能影响关涉卫生的决策。这个问题的特殊重 要性在于世卫组织应如何发挥其卫生治理作用：既要确保会员国在决策中的首要 地位并保证世卫组织的规范工作不受任何既得利益的影响，同时仍要设法与其它 利益攸关方积极交往。 (b) 新行动者：如上面(a)点所表明，全球卫生的机构格局日益复杂；而鼓励建立 新组织、新筹资渠道和新监测系统，却不优先对已有的机制进行改革，可能使情 况恶化。对于拥有许多发展伙伴的低收入和中等收入国家的卫生治理而言，这个 问题尤其重要。 (c) 更广泛的关切： 治理方面许多讨论所围绕的焦点问题是，如何保护人类健康 同时尽量减少对旅行、贸易和经济发展的破坏。虽然实现这方面平衡仍是一个关 键问题，但讨论又增添了新的内容，最引人注目的是对公正和平等的关注，关于 大流行性流感防范框架的谈判以及关于研究与开发方面筹资和协调问题的磋商性 专家工作小组报告的持续讨论便是这方面极好的例证。 (d) 不仅仅是卫生治理而是要以促进卫生为目的进行治理1：如里约政治宣言所阐 明，健康问题的社会决定因素方针内含两个不同的概念：一是针对上述许多问题 的卫生治理 – 主要涉及协调、指导和保持内部一致几方面职能。二是以促进健 康为目的进行治理 – 这涉及宣传和公共政策方面的职能，力求影响其它部门 （其主要目的不同）的治理，以便积极促进人类健康。卫生治理的这个方面通过 世卫组织防治非传染性疾病的工作得到充分体现（见下面第 46 段） 。
《21 世纪中以促进卫生为目的进行治理》 ，世界卫生组织欧洲区域办事处，文件 EUR/RC61/Inf.Doc./6，结合 欧洲区域的情况列举了许多实例，说明加强不同卫生行动者之间的合作如何能解决健康问题社会决定因素并改善卫 生结果。
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卫生治理：世卫组织的领导重点 40. 第十二个工作总规划草案将卫生治理确认为八项领导重点之一。具体说，这项重 点就是要加强全球卫生的一致性，并且世卫组织应发挥协调和指导作用，促使各种不 同的行动者更有效地为各国人民健康作贡献。 41. 世卫组织的卫生治理作用有许多实际表现形式，本报告从三个不同角度来加以审 视。第一，从努力在各种全球、区域和国家进程中给卫生工作定位并加以促进这一角 度来审视。第二，强调工作总规划草案中其它规划领导重点所内含的治理问题。第 三，将卫生治理分析、会员国对世卫组织的治理以及可加强世卫组织在卫生治理方面 有效性的改革要素联系起来。 卫生工作的定位与促进 42. 2015 年后发展议程：制定下一代全球目标的方式将对若干年的发展重点和筹资产 生重大影响。确保卫生工作占据突出位置并明确阐明其作用是卫生治理方面的一项主 要挑战，也是世卫组织的一项重点。各种谈判在易变、复杂且充满竞争的环境中展 开，许多部门利益争相得到体现。目前正在进行的磋商工作需要本组各个层面协调一 致，并且当世卫组织在与会员国及其它利益攸关方进行互动时，要保证以一致的方式 传递讯息。世卫组织应对这方面挑战的方法将在第六十六届世界卫生大会议程项目 14.1 下予以更详细的讨论。 43. 卫生与可持续发展：2012 年 6 月里约+20 会议的筹备工作体现了世卫组织治理工 作的一个相关方面：在秘书处、会员国和其它利益攸关方之间实现有效的协同作用以 促进卫生利益。里约+20 会议结果文件的第一份草案只顺带提及了卫生问题。因此， 世卫组织总部和区域的职员与日内瓦和纽约的会员国，以及非政府组织团体一起开展 工作，以便就卫生的作用编制一份具有说服力的立场文件，并最终得到里约会议谈判 代表们的接受。结果文件的定稿中包含几乎所有世卫组织关切的卫生问题 1。在就里约 +20 会议采取后续行动时，卫生成为制定可持续发展目标进程与 2015 年后议程之间的 一个重要环节。此外，与可持续能源、水和环境卫生以及适应和缓解气候变化等其它 部门的合作日益表明卫生指标的价值，这些指标是衡量可持续发展三大支柱进展情况 的手段。
里约+20 会议的结果文件： 《我们想要的未来》含有关于卫生和人口问题的九个段落。文件开始写道“我们认 识到卫生是可持续发展所有三个方面的先决条件并且是其结果和指标” 。这个开篇句之后提及了全民健康覆盖、艾 滋病、结核病、疟疾、脊灰和其它传染病、非传染性疾病、药品可及性、加强卫生系统、性和生殖卫生、在这种情 况中保护人权以及对降低孕产妇和儿童死亡率的承诺等问题的重要性。
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44. 卫生与联合国改革： 世卫组织致力于以更一致的方法在国家层面开展联合国工作， 协调对国家重点的支持并促进卫生在联合国发展援助框架和“一个联合国”计划中的 地位。最近对“一体行动，履行使命”项目的试点国家进行的独立评价表明，联合国 行动改革在国家层面已取得一定进展，但进一步进展将取决于会员国是否准备支持在 总部实现更大整合1。鉴于这些情况，世卫组织的重点是加强各国家办事处的作用，使 其作为联合国国家工作队的一员开展工作，此外，还着重在联合国发展集团区域小组 和区域协调机制能有效运作的区域为这些小组和机制提供支持。在总部，重点是保证 行政首长理事会（和负责处理政策问题的方案问题高级别委员会）的高级别代表性并 更有选择地与联合国发展集团的诸多不同工作组进行交往。 45. 釜山后发展合作关系：2011 年 11 月在大韩民国举行了第四次援助实效问题高级别 论坛，之后形成了釜山有效发展合作伙伴关系2。有关结果文件表明基于“援助”的框 架已让位给更广泛、更具包容性的国际共识，强调通过建立伙伴关系的办法来开展合 作，尤其是通过南南合作和三角合作关系。在《援助实效问题巴黎宣言》和《阿克拉 行动议程》框架内，卫生具有领导和跟踪作用，通过国际卫生伙伴关系（ IHP+）等倡 议来证明，尽管有许多不同的行动者，但仍可围绕国家卫生战略加强协调。这类方法 超越了联合国范畴，将双边组织、开发银行以及非政府组织包括在内，而且能够加强 效率和卫生结果3。随着新的釜山后伙伴关系在 2013 年中初具规模，将必须重振国际 卫生伙伴关系及类似的倡议，以便汇集不同的资金来源，支持国家卫生重点。 46. 卫生与区域经济一体化 ：在世界各地，区域和次区域一体化情况日趋增多。虽然 这些机制中许多往往主要侧重于经济发展，但它们在卫生和社会政策方面有可能发挥 同等的影响力。这方面关系有若干潜在要素： (a) 政治：一些区域和次区域集团在卫生领域一直具有影响力，它们为世卫组织 提供机会使其能够向高层决策者传递重要讯息（例如关于非洲孕产妇和儿童卫生 的讯息） ；利用区域影响力将有关问题列入全球议程（例如在联合国大会上讨论非 传染性疾病问题） ；采取一致行动在全球卫生谈判中坚持特定立场（例如在获取药 品方面） 。 (b) 战略伙伴关系：世卫组织与一些区域组织 - 特别是与一些大陆集团（如欧洲 委员会和非洲发展新伙伴关系等）的秘书处以及区域开发银行建立了战略伙伴关 系；例如，非洲开发银行是非洲卫生统一机制的主要合作伙伴。 关于最后的主报告见： http://www.un.org/en/ga/deliveringasone/mainreport.shtml。 结果文件见： http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_ EN.pdf. 3 “IHP+ Results”的《2012 年度绩效报告：国际卫生伙伴关系和相关行动（IHP+）方面的进展》 。 2 1
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(c) 发展合作：区域团体可帮助加强卫生与发展的一致性。 (d) 和平和安全 ：若干区域和次区域机构，作为其任务的一部分，一直在维护其 区域的安全。在这方面，它们可以是人道主义行动中的重要合作伙伴。 (e) 资源筹集： 区域机构，特别是开发银行和欧洲委员会，是世卫组织工作的重 要资金来源。但是，必须避免将战略合作关系与资源筹集混为一谈并要防止战略 合作关系受资源筹集目的支配。 世卫组织的领导重点 47. 考虑到卫生挑战的多样性以及与日俱增的行动者数量，治理情况复杂便不足为 奇。对卫生治理情况的更确切描述是“各种[治理]体制相互重叠并且有时相互竞争，其 中牵涉到众多行动者，他们通过各种不同的原则和程序来处理不同的问题” ，而不是什 1 么“架构” 。就完成卫生相关千年发展目标方面的工作 而言，这一描述特别恰当，在 这方面，由各种联合国机构、伙伴关系、宣传团体以及筹资机制实行的治理层层重 叠，相互争夺控制权，并不可避免地争夺资源。这种状况对下面将讨论的世卫组织与 伙伴关系及其它利益攸关方之间的互动方式具有若干影响。世卫组织改革的一个重要 内容是确保本组织有能力帮助那些拥有许多外部发展伙伴的国家管理这种复杂局面并 降低其交易成本。 48. 对比之下， 非传染性疾病 方面的工作显示了以促进卫生为目的进行治理的重要 性。虽然许多卫生状况受到其它部门治理决定的影响，但对非传染性疾病的根源和社 会决定因素进行的分析指明了一系列范围特别广泛、多层面且相互关联的社会、经济 和环境决定因素 ，包括在环境中接触有害毒素、饮食、烟草使用、过度消费盐和酒精 以及日益久坐不动的生活方式等。这些反过来与收入、住房、就业、交通、农业和教 育政策密切相关，而这些政策本身受到国际商业，贸易，金融，广告，文化和通信模 式的影响。虽然可以就这些因素逐一确定政策杠杆，但组织所有社会协调一致的对策 仍是最重要的全球卫生治理挑战之一。 49. 全民健康覆盖 综合了两个基本组成部分：获取实现良好健康所必需的服务（促 进、预防、治疗和康复） ；提供经济保护以防止健康不良导致贫穷。从卫生治理角度 看，全民健康覆盖在两方面是重要的。首先，在国家层面，这是各国力求加强或改革 其卫生系统时的一项目标，对所有国家而言都具有相关性。其次，在讨论如何在 2015
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Fidler DP, Calamaras JL.《全球卫生治理挑战》 。纽约，对外关系理事会出版社，2010 年 5 月。
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年后议程中给卫生定位时，可以将此作为一个统一目标，既注重完成当前千年发展目 标方面的工作，同时又满足对解决非传染性疾病及其它健康不良根源的需要。 50. 两个其它战略重点强调世卫组织卫生治理作用的另外一个方面，即国际文书的谈 判需要与各国的能力建设挂钩。这一点在 《国际卫生条例（2005）》的情况中尤为明 显。 《条例》为实现集体卫生安全提供了必须的重要法律文书。但其影响取决于各国能 否满足必要的能力要求以便发现和报告任何新的或新出现的，引起国际关注的公共卫 生威胁并采取相关行动。同样，增加 获取医疗产品 方面的工作一直受到若干国际协定 的影响，包括《关于与贸易有关的知识产权协定和公共卫生的多哈宣言》 （纳入《与贸 易有关的知识产权协定》 ）以及随后的《公共卫生、创新和知识产权全球战略和行动计 划》 。其它一些治理程序仍在进行当中，具体涉及劣质、假造、标签不当、伪造、假冒 医疗产品，以及关于研究与开发方面筹资和协调问题的磋商性专家工作小组报告的后 续事宜。但是，与《条例》的情况一样，治理决定的全面影响将取决于能否在国家和 区域层面建立或加强必要的机构以便将有关协定付诸实践。 卫生治理与世卫组织改革 51. 第十二个工作总规划草案结合治理方面的领导重点确定了两项衡量成就的标准。 (a) 在世卫组织确立精简而有效的治理系统，能够加强整个组织的协同作用，提 供战略监督，并且就世卫组织所关注的广泛问题而言具有包容性。 (b) 对明确界定的多部门全球卫生议程采取更协调的办法，具体体现为向国家卫 生政策和战略提供更协调的财政和技术支持。 52. 第一项衡量标准着重于会员国在全球和区域层面对世卫组织的内部治理。第二项 衡量标准注重世卫组织的协调和指导作用。目前若干要素已经到位，旨在确保世卫组 织具备实现这些目标的必要能力。 53. 内部治理议程将首先着重于理事机构的工作：即世界卫生大会、执行委员会和各 区域委员会的工作。就执委会而言，将包括加强其执行和监督作用；增加其战略作 用；并精简其工作方法。关于卫生大会，更具战略性的重点将有助于确保通过决议促 进更好地确定重点。各区域委员会的工作将与世卫组织的全球治理工作，尤其是执行 委员会的工作更密切地联系起来并且将使不同区域的最佳做法标准化。为配合这些改 变，秘书处将通过向新成员介绍情况以及提供更好和更及时的文件，改进其对治理职 能的支持。
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54. 由于对卫生问题给予越来越多的政治关注并且认识到卫生与许多其它社会和经济 政策领域之间存在关联，导致的一个主要后果是对政府间程序，而非单纯技术程序的 需求不断增加，目的是要达成持久和包容性的协议。因此，世卫组织的召集作用可能 加强并将需要为此具备充足的能力以支持、管理和促进治理程序。 55. 卫生治理议程中出现的另一项挑战是，可以通过变革对卫生产生积极影响的许多 领域是那些现有规则和制度由不同国际机构掌管的领域。因此，世卫组织必须在全 球、区域和国家层面其它机构的治理中倡导卫生问题。考虑到所涉机构范围广泛，为 了尽量扩大影响，将必须从战略高度有选择地使用稀缺资源。 56. 对全球卫生治理挑战的分析再次强调世卫组织需要与一系列其它利益攸关方进行 交往。在关于改革问题的执委会特别会议上，执委会通过 EBSS2(2)号决定，商定了如 下原则：治理程序需要具有充分包容性，并应遵循多元化原则。执委会将在临时议程 项目 5 下讨论与非国家行动者进行交往的原则。 57. 关于数量日益增多的卫生伙伴关系，世卫组织具有双重治理作用：一方面，本身 是伙伴关系的积极成员，另一方面，作为伙伴关系委员会的成员，负责伙伴关系自身 的治理。但是，在这方面，改革的直接重点是世卫组织与其所代管的伙伴关系之间的 关系。执委会讨论了这方面的建议，并将在临时议程项目 11 下向第六十六届世界卫生 大会提交这些建议。 58. 治理的所有方面都需要在全组织范围内进行能力建设，以便更有效地管理该议 程。一方面，秘书处需要加强其自身能力；另一方面，也需要在会员国要求时向会员 国提供支持。 59. 对秘书处而言，能力建设措施包括促进管理和技术职员更深入理解世卫组织在更 广泛国际体系中的作用，以便更好地理解治理问题对其工作的影响。具体而言，世卫 组织代表必须参加的卫生外交培训将会拓展到本组织其它部分。应在培训中使用来自 国际关系和政治学等学科的工具，以便受训者能够对复杂系统和利益攸关方关系进行 更好的分析。 60. 此外，还将通过在本组织各级进行更为有效的内部协调，使世卫组织能够提出一 致的、令人信服的立场在以上描述的各种场合支持卫生议题，从而增强世卫组织的影 响。
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61. 在支持会员国加强治理能力方面，世卫组织将采取若干措施，例如：加强卫生部 国际司；促进有关全球卫生政策议题的部际协调；拟定跨部门的全球卫生战略；与学 术机构、非政府组织和其它实体就全球卫生问题进行定期交流；开展部际职员交流和 与国际组织进行职员交流；以及为职员提供有关卫生外交和谈判的培训。
挑战 62. 展望未来，可能面临以下几项重大挑战。 (a) 全球卫生治理需要世卫组织与广泛的非国家行为者交往。世卫组织此项改革 要素的重要内容是，应商定并遵循与非国家行为者交往的原则。 (b) 全球卫生治理 “决策中心 ”日趋多元。换句话说，在全球卫生治理领域作出有 影响力决定的机构越来越多。尤其是，卫生事项（特别是涉及全民健康覆盖和非 传染性疾病的卫生事项）开始日益显著地出现在联大议程中1。鉴于全球和区域决 策机构的数量和范围，世卫组织需要就其可以最有效影响结果的领域审慎作出战 略性选择。 (c) 良好卫生治理机制的许多产品具有全球公益品的特征（见上文第 38 段） 。需 要为制定规范、标准以及通过谈判缔结协定和公约提供充足的和可持续的资源。 如果主权国家受益于其它方投资，而自己却不愿作出贡献（即所谓“搭便车”问 题） ，就难以做到这一点 2。这不仅事关世卫组织筹资和部署核心资金，而且还事 关侧重于直接向国家提供支持的各发展机构如何评判世卫组织的有效性。
执行委员会的行动 63. 请执行委员会注意本报告，特别要就下述事项提供指导并考虑草拟的决策要点。 64. 本报告第一部分概述了世卫组织与非国家行为者交往的框架，包括：四项指导原 则；互动的分类体系；交往规则；加强透明度和利益冲突管理的工具；以及建立系统 以确保合规、报告和促进理事机构的监督工作。请执委会就建议的总方法提供指导， 批准拟议的交往原则和互动的分类体系，就制定交往规则和机制提供指导以便加强透 明度和管理所述利益冲突。
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见联合国 A/RES/67/81 号和 A/RES/64/265 号决议。 Frenk J, Moon S.“全球卫生领域的治理挑战” 。 《新英格兰医学杂志》 ，2013 年，368:936–942。
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65. 在推进这项工作时，必须开展持续对话和磋商。执行委员会在其第 132 届会议上 决定分别举行两次磋商会议，一次是与会员国和非政组织进行磋商，另一次是与会员 国和私营商业实体进行磋商。在执委会就总原则和互动的分类体系提出指导之后，这 些磋商会议的内容将以推进交往规则制定工作和促进建立系统以加强透明度和利益冲 突管理为目标。 66. 此外，还请执行委员会提供指导，说明应如何推进为非政府组织参与世卫组织理 事机构会议制定参数的工作。
决策要点 执行委员会，审议了关于与非国家行为者交往问题的文件 EB133/16， 批准 其中概述的与非国家行为者交往方法，特别是交往总原则和互动的分类 体系； 要求总干事结合执行委员会第 133 届会议的讨论情况，推进所建议的工作， 努力制定与非国家行为者交往的更详细框架，供 2014 年 1 月执委会第 134 届会议 审议。
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