Evaluación del impacto del CMCT de la OMS: informe del grupo de expertos

Conferencia de las Partes en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco Séptima reunión Delhi (India), 7-12 de noviembre de 2016 Punto 5.2 del orden del día provisional FCTC/COP/7/6 27 de julio de 2016 Evaluación del impacto del CMCT de la OMS: Informe del grupo de expertos «El CMCT es un tratado espléndido porque describe cuáles son las metas de cada uno e incluye directrices para ayudarlos a lograrlas». «Sin la aplicación efectiva del CMCT en todos los niveles y sectores de gobierno, es poco probable que todas esas medidas de control del tabaco se hubieran ejecutado de forma tan integral, coordinada y eficaz». INTRODUCCIÓN 1. En su quinta reunión (Seúl, República de Corea, 12-17 de noviembre de 2012), la Conferencia de las Partes reconoció la necesidad de realizar una evaluación y un análisis generales de la eficacia de la aplicación del CMCT de la OMS. En su sexta reunión (Moscú, Federación de Rusia, 13-18 de octubre de 2014), la Conferencia de las Partes adoptó la decisión FCTC/COP6(13), titulada «Evaluación del impacto del CMCT de la OMS», con ánimo de proceder a la evaluación del impacto. 2. De conformidad con la decisión FCTC/COP6(13), la Mesa de la Conferencia de las Partes seleccionó a siete expertos independientes entre los candidatos propuestos por las Partes y las organizaciones con condición de observador con objeto de establecer un grupo que evaluara el impacto1. 3. En el presente informe se resumen las conclusiones del grupo de expertos sobre la evaluación del impacto. METODOLOGÍA 4. El grupo de expertos se reunió en tres ocasiones y desarrolló métodos para recopilar, analizar e interpretar las pruebas pertinentes de forma sistemática y transparente, en reconocimiento de la 1 El grupo de expertos desea agradecer a la Secretaría del Convenio y el equipo del Proyecto ITC de la Universidad de Waterloo el excelente apoyo recibido. FCTC/COP/7/6 2 necesidad de distinguir el impacto del CMCT2 de otras posibles causas y de determinar si algunos cambios específicos en el control del tabaco se hubieran producido de no haber existido el Convenio, al menos de forma tan célere o tajante. 5. En consulta con la Mesa, el grupo de expertos seleccionó 12 Partes, 3 de cada uno de los grupos de ingresos según la clasificación del Banco Mundial y 2 de cada una de las regiones de la OMS, a las que visitar en el marco de la evaluación del impacto. El grupo desea agradecerles el apoyo y la ayuda que brindaron. 6. Este informe se basa en tres fuentes de pruebas fundamentales: 1) un análisis global de las pruebas recabadas en estudios científicos efectuado por el proyecto International Tobacco Control (ITC); 2) los informes encargados, los documentos oficiales y otras publicaciones pertinentes; y 3) las misiones a los 12 países seleccionados por los miembros del grupo de expertos, que incluyeron reuniones con un amplio abanico de partes interesadas, incluidos ministros, responsables de distintos departamentos públicos, parlamentarios, sociedad civil, expertos del mundo académico, medios de comunicación y otros. 7. En la figura 1 se explica el proceso que siguió el grupo de expertos para preparar el presente informe. El método de trabajo y los materiales elaborados por el grupo, entre otros el análisis global de las pruebas, están disponibles en el sitio web3. Figura 1 8. El sexto informe sobre los progresos realizados a escala mundial se encontraba en proceso de preparación en el momento de concluir este informe. En la figura 2 se exponen las tasas de aplicación de cada artículo (no el impacto de la aplicación) a fecha de 24 de mayo de 2016, según los datos facilitados por 133 de las 180 Partes4. 2 En este informe se hace referencia al Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco como CMCT, de conformidad con el uso habitual. 3 http://www.who.int/fctc/implementation/impact/es/. 4 Véase el documento FCTC/COP/7/4. FCTC/COP/7/6 3 Figura 2. Tasas medias de aplicación de los artículos sustantivos en 2016 IMPACTO DEL CMCT Conclusiones del análisis global de las pruebas 9. Desde la entrada en vigor del CMCT, se ha progresado de forma significativa en la lucha antitabáquica, si bien se observan grandes diferencias entre países y ámbitos normativos.  El CMCT ha contribuido a lograr avances rápidos y notables en: la protección contra la exposición al humo de tabaco (artículo 8); el empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco (artículo 11); la educación, comunicación, formación y concientización del publico (artículo 12); las ventas a menores y por menores (artículo 16); y la presentación de informes e intercambio de información (artículo 21).  El CMCT ha propiciado mejoras en: las medidas relacionadas con los precios e impuestos (artículo 6); la reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco (artículo 10); la publicidad, la promoción y el patrocinio (artículo 13); la dependencia y el abandono del tabaco (artículo 14); el comercio ilícito (artículo 15); y la investigación, la vigilancia y el intercambio de información (artículo 20), si bien el ritmo general de los progresos en la aplicación de estas medidas ha sido más lento y estos han sido, a menudo, parciales.  Existe una conciencia generalizada sobre el contenido del artículo 5.3 (interferencia de la industria), que varias Partes han intentado aplicar con distintos grados de éxito. La industria tabacalera sigue ofreciendo resistencia al CMCT y sus artículos de múltiples formas y continúa oponiéndose, socavando y retrasando la aplicación de todas las medidas destinadas a reducir sus ventas y actividades promocionales.  El CMCT ha impulsado la adopción de medidas sobre: la reglamentación del contenido de los productos de tabaco (artículo 9); las actividades alternativas económicamente viables (artículo 17); la protección del medio ambiente y de la salud de las personas (artículo 18); la responsabilidad (artículo 19); y la cooperación internacional (artículo 22). Si bien las pruebas apuntan a avances recientes en algunos países, los progresos han sido relativamente lentos en términos generales. 84 75 70 69 67 64 62 56 50 50 48 46 43 41 34 18 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 T a sa m ed ia d e a p li ca ci ó n ( % ) FCTC/COP/7/6 4  La investigación demuestra sistemáticamente que las medidas de control del tabaco adoptadas por las Partes son más eficaces cuando son conformes con el CMCT y sus directrices.  El texto del tratado y las directrices se han citado explícitamente en numerosos países para apoyar nuevas medidas de lucha antitabáquica y para defender las medidas en juicios nacionales e internacionales. Impacto del CMCT en la prevalencia del tabaquismo 10. En un nuevo análisis5 realizado en 107 Partes con los datos disponibles, se examinó la relación entre el refuerzo de la aplicación del CMCT en los ámbitos clave de reducción de la demanda (artículos 6, 8, 11, 13 y 14) entre 2007 y 2014 y los cambios en la prevalencia del tabaquismo entre 2005 y 2015. El análisis puso de manifiesto que hubo una disminución general en la prevalencia del tabaquismo y que las Partes que aplicaban un mayor número de esos artículos al más alto nivel experimentaban una reducción significativamente mayor (figura 3). Se calcula que, por cada medida adicional que se aplica al más alto nivel en esos cinco ámbitos clave, se logra una reducción media de la prevalencia del tabaquismo de 1,57 puntos porcentuales. Figura 3 5 Gravely et al. (2016). The association between increasing strong implementation of the WHO FCTC and reductions in smoking prevalence over the first ten years of the Treaty. Manuscrito en preparación, Universidad de Waterloo. C á lc u lo d e l o s ca m b io s e n l a p re v a le n c ia d e l ta b a q u is m o e n tr e 2 0 0 5 y 2 0 1 5 ( % ) Cambios en la cantidad de artículos aplicados al más alto nivel (artículos 6, 8, 11, 13 y 14), 2007-2014 Correlación = -0,29, p = 0,002 y = -1,57x – 1,24 (se calcula que por cada artículo aplicado al más alto nivel la prevalencia del tabaquismo se reduce en un 1,57%) FCTC/COP/7/6 5 11. La aplicación del CMCT a alto nivel se ha asociado con una disminución del consumo de tabaco, y así seguirá siendo, lo que contribuye sin duda a reducir la morbilidad y la mortalidad relacionadas con el tabaco, además de su carga económica y social. CONCLUSIONES DE LAS MISIONES A LOS PAÍSES Y OTRAS FUENTES 12. En las misiones a los países, el grupo de expertos reafirmó rotundamente la importancia y el uso del CMCT y sus directrices para crear agendas de acción, un contexto favorable, una herramienta para que los gobiernos elaboren y apliquen políticas y programas, y mayor apoyo a la lucha antitabáquica en todo el entorno gubernamental y político. Esas misiones aportaron una fuente de información de un valor incalculable y una base sólida para las conclusiones del grupo. 13. Si bien las políticas para el control del tabaco solían entenderse como competencia del Ministerio de Salud, el CMCT logró convertirlas en una responsabilidad que atañe a todos los sectores públicos. En virtud de los artículos 5.1 y 5.2, numerosos países han creado estructuras de coordinación y colaboración que añaden un enfoque multisectorial al control del tabaco. 14. El CMCT, mediante su artículo 4.7, reconoce oficialmente las coaliciones con las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general, lo que a su vez aporta una base de influencia desde la que presionar a los gobiernos a pasar a la acción y centra la atención en movilizar el apoyo de las comunidades. 15. Existen pruebas significativas de que el CMCT está repercutiendo en las perspectivas comerciales de las empresas tabacaleras. Los documentos de divulgación obligatoria de activos completados por las empresas tabacaleras revelan que una aplicación estricta del CMCT tendría consecuencias negativas en sus ingresos. También hay indicios de una desinversión cada vez mayor en las empresas del sector. 16. El artículo 5.3 ha resultado eficaz para resistir a los esfuerzos de la industria tabacalera por minar la lucha antitabáquica y la aplicación del CMCT. Sin embargo, el papel y las actividades de la industria tabacalera mundial siguen siendo con creces el principal óbice para la aplicación de las medidas en todos los ámbitos del CMCT. 17. A consecuencia del CMCT y como se constató tanto en las visitas a los países como en el documento elaborado por el grupo de expertos6, la industria tabacalera parece haber intensificado su oposición al control del tabaco con estrategias todavía más agresivas. Se ha advertido un incremento en:  El uso de terceras partes y organizaciones encubiertas, además de actividades «socialmente responsables».  Los litigios y otras medidas jurídicas con miras a oponerse y retrasar las medidas con base empírica.  El uso del comercio internacional y los acuerdos afines a fin de oponerse a los enfoques regulatorios.  Los iniciativas para presentar a la industria como un asociado, en particular a través de nuevas estrategias de producto. 6 «The impact of implementation of the WHO FCTC on the tobacco industry’s behaviour», artículo de Stella Bialous encargado por la Secretaría del CMCT, mayo de 2016. FCTC/COP/7/6 6 18. Si bien todos los países se han centrado especialmente en los cigarrillos, el consenso es cada vez más amplio en torno a la necesidad de regular la prevalencia creciente del tabaco sin humo y las pipas de agua en varios países. La permisividad de los controles y la aceptación social del uso de pipas de agua y tabaco sin humo han aumentado los riesgos del inicio del consumo de tabaco, en particular entre los grupos vulnerables. Las brechas en las medidas de control no se habían reconocido hasta hace poco, lo que ha conducido, en el marco de la aplicación del Convenio, a una regulación más estricta, como la prohibición de la importación de tabaco sin humo, las etiquetas con advertencias y el refuerzo de la legislación sobre la calidad del aire en los espacios cerrados con ánimo de incluir el uso de las pipas de agua, junto con las restricciones de la venta a menores y de la publicidad en los puntos de venta. También ha habido un aumento de la sensibilización y la educación sobre el uso del tabaco sin humo y las pipas de agua. 19. No obstante, la venta de cigarrillos sueltos es habitual en algunos países, lo que impide la aplicación efectiva de las medidas de control y, a pesar del aumento de los gravámenes impuestos a todos los productos de tabaco, el tabaco sin humo, los productos de tabaco para pipas de agua y los bidis siguen siendo asequibles para los grupos con un nivel socioeconómico bajo y, en la mayoría de los sistemas tributarios, están sujetos a una imposición inferior a los cigarrillos. 20. Existen pruebas concluyentes de que el Convenio ha influido en todo un abanico de agendas e instituciones de gobernanza internacionales, en particular la agenda sobre las enfermedades no transmisibles y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Asimismo, ha sentado las bases para la participación de otros miembros del sistema de las Naciones Unidas en la lucha antitabáquica mediante el Equipo de Tareas Interinstitucional de las Naciones Unidas y a través de las iniciativas de colaboración con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) encaminadas a promover la inclusión del control del tabaco en las estrategias de desarrollo nacionales. 21. En general, el CMCT ha tenido unos efectos en la cooperación internacional, la colaboración y los vínculos entre los países y los organismos internacionales de lucha contra el tabaco que deberían también influir en la prevención y el control de las enfermedades no transmisibles. El CMCT ha favorecido el intercambio de información a escala internacional y ha generado un impulso mundial que se ha canalizado a través de la acción normativa, además de crear foros para compartir las prácticas óptimas y los logros en la esfera regional e internacional. CONCLUSIONES Principales constataciones 22. En los diez años transcurridos desde la entrada en vigor del CMCT se han constatado algunos avances considerables en el control del tabaco en todo el mundo. Si bien sería imposible calcular con precisión cuántas medidas son una consecuencia directa o indirecta del Convenio e, inevitablemente, el grado de la aplicación no ha sido homogéneo en todas las Partes —por ejemplo algunos artículos solo se han aplicado parcialmente—, no cabe duda de que el CMCT ha desempeñado un papel fundamental como catalizador y marco autorizado y acordado para la acción. 23. Las pruebas extraídas de las publicaciones académicas, los informes de las Partes, la OMS y diversas autoridades sanitarias, entre otras fuentes, muestran que el CMCT ha realizado una contribución de enorme valor al desarrollo y aplicación de políticas para el control del tabaco, el fortalecimiento de las estrategias existentes y la desnormalización del tabaquismo. 24. Asimismo, las Partes que han aplicado las políticas del CMCT a alto nivel han experimentado, en general, una mayor reducción de la prevalencia del consumo de tabaco. FCTC/COP/7/6 7 25. En particular, el CMCT ha logrado:  ofrecer una hoja de ruta para las políticas y actuar de catalizador para la acción y el control eficaz del tabaco;  desempeñar un papel clave en los países en los que no existían medidas eficaces de lucha contra el tabaco y consolidar las políticas en los países en los que estaban en vigor antes de la ratificación;  contribuir a la reducción de la prevalencia del tabaquismo en las Partes que han aplicado las políticas del CMCT a alto nivel, con lo que ha contribuido a reducir la mortalidad y la morbilidad causada por el hábito de fumar;  favorecer la colaboración de otros sectores gubernamentales, además del sector de la salud;  servir de apoyo y referencia de peso a los gobiernos en sus medios jurídicos de defensas en los litigios contra la industria tabacalera;  asistir al sector no gubernamental para ejercer presión y movilizar el apoyo de las comunidades;  fomentar la colaboración entre los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil;  aumentar la concientización sobre la interferencia de la industria tabacalera, impulsar la acción dirigida a hacerle frente e influir en las operaciones internacionales de la industria;  catalizar actividades en todo el sistema de las Naciones Unidas y fuera de este a escala internacional y nacional; y propiciar colaboraciones regionales. OBSTÁCULOS 26. A pesar del progreso alentador en la aplicación del CMCT, todavía quedan obstáculos por salvar, entre otros:  la oposición agresiva de la industria tabacalera internacional a las medidas de control del tabaco y la aplicación del artículo 5.3;  la necesidad de que siga reconociéndose el cariz urgente de las medidas que deben tomar todas las partes interesadas, con hincapié en aquellas que tengan más impacto en la población;  a menudo, sigue sin reconocerse plenamente que el Convenio es aplicable a todos los sectores de gobierno, y no solo al de salud;  el apoyo insuficiente a los países de bajos ingresos y de ingresos medianos;  la carencia de iniciativas concretas para los grupos vulnerables, a los que suele dirigirse específicamente la industria tabacalera;  la explotación por la industria tabacalera de las inquietudes sobre los medios de vida de los productores;  la inexistencia de sistemas sostenibles de vigilancia del control del tabaco a escala nacional;  la escasa investigación destinada a examinar el impacto del CMCT en función del género y entre los grupos más desfavorecidos;  la falta de concienciación en torno a la necesidad de que no solo los cigarrillos, sino el resto de los productos de tabaco se conviertan en una prioridad en las medidas de los gobiernos. FCTC/COP/7/6 8 RECOMENDACIONES 27. Reconociendo que, a pesar de las numerosas dificultades, el CMCT de la OMS ha realizado una contribución notable al control del tabaco en todo el mundo, el grupo de expertos independiente recomienda a las Partes que apoyen sin fisuras las medidas destinadas a lograr una aplicación más rápida y enérgica, al tiempo que la lucha contra el tabaco sigue constituyendo una prioridad de salud pública. 28. Reconociendo la importancia del artículo 5.3, se alienta a la Conferencia de las Partes y a las Partes individualmente a garantizar que todos los sectores de gobierno cumplen plenamente el artículo 5.3 y sus directrices. La aplicación firme, coordinada y transparente del artículo 5.3 en todos los niveles del gobierno es la máxima prioridad para avanzar en la aplicación. 29. Haciendo notar que el aumento de los impuestos especiales es la medida más eficaz por sí sola para el control del tabaco, se alienta a las Partes a incrementar los impuestos de forma constante y sustancial, de forma que las estructuras y niveles de impuestos especiales sean acordes con las directrices del artículo 6. 30. Las Partes deberían, por su lado, mejorar la coordinación de las políticas de control del tabaco entre los distintos sectores y niveles de gobierno. 31. Las Partes deberían elaborar sistemas nacionales de vigilancia para analizar las tendencias, evaluar el impacto de las medidas de control del tabaco y aprovechar al máximo esa información. 32. Sigue siendo necesario proseguir la investigación para evaluar el impacto de las políticas de control del tabaco. 33. Algunos países, sobre todo los países de ingresos medianos bajos, deberían recibir más asistencia técnica de la Secretaría del Convenio, la OMS y las organizaciones gubernamentales internacionales con condición de observadores en la Conferencia de las Partes para la aplicación del CMCT en esferas clave (por ejemplo, la tributación) y la respuesta a los desafíos emergentes (como los nuevos productos de tabaco y los productos distintos de los cigarrillos). 34. La Secretaría del Convenio debería brindar apoyo a las redes de organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil con objeto de que desempeñen un papel más activo, alienten a sus gobiernos a aplicar las medidas de lucha antitabáquica de conformidad con el Convenio y exijan cuentas a sus gobiernos. 35. Las evaluaciones del impacto del CMCT deberían efectuarse periódicamente a fin de llevar a cabo un seguimiento sistemático de los progresos y detectar las dificultades a las que se enfrenta el Convenio. Asimismo, deberían dar cabida a otros procesos de asistencia en materia de evaluaciones del impacto a las Partes que lo soliciten. INTERVENCIÓN DE LA CONFERENCIA DE LAS PARTES 36. Se invita a la Conferencia de las Partes a que tome nota del presente informe y facilite nuevas orientaciones al respecto, entre otras, en relación con las medidas que deben adoptarse y la continuación de las actividades de divulgación de las conclusiones y las lecciones extraídas del ejercicio de evaluación del impacto (por ejemplo mediante una edición especial de una publicación revisada por otros expertos, una herramienta electrónica de evaluación del impacto, el apoyo a más Partes que deseen acometer una evaluación del impacto o el mantenimiento de las funciones del grupo de expertos, que podría movilizarse a petición de las Partes).