第六十八届世界卫生大会 临时议程项目 14.5
A68/17 2015 年 5 月 18 日
促进社会和经济发展：为增进健康和 健康公平采取跨部门可持续行动（第八届全球健康 促进大会的后续事宜） 秘书处的报告
1.
WHA67.12 号决议要求总干事，除其他外，与会员国1、联合国系统各组织和适当时
的其他有关利益攸关者协商， 在现有资源范围内制定可根据不同情况进行调整的国家行 动框架，供第六十八届世界卫生大会审议，同时考虑到《将健康融入所有政策的赫尔辛 基声明》2，其目的是支持国家为增进健康并确保健康保护、健康公平和卫生系统运行 作出的努力， 包括通过在最佳可得知识和证据的基础上对健康决定因素和非传染性疾病 高危因素采取跨部门行动。 2. 按照本决议中对总干事的要求并根据联合国大会在 A/RES/68/300 号决议中3对该要
求表示的关注， 秘书处通过三轮非正式的协商制定了健康和健康公平问题跨部门国家行 动框架草案： 在 2014 年 10 月 29 日，秘书处发表了用于网络上磋商的第一份讨论文件4。
适用时，还包括区域经济一体化组织。 经第八届全球健康促进会议认可， 《将健康融入所有政策的赫尔辛基声明：国家行动框架》 ，可自 http://www. who.int/healthpromotion/frameworkforcountryaction/en/获取（2015 年 5 月 1 日访问） ；在世卫组织的同一网站上，另见 《将健康融入所政策：国家行动框架》 。 3 联合国大会 A/RES/68/300 号决议，第 10 段。 4 第一份讨论文件张贴的时间到 2014 年 12 月 31 日为止。持续开展了协商并在 2015 年 2 月 16 日至 3 月 3 日收 集了对第一份框架草案的意见。第一份讨论文件可自 http://www.who.int/nmh/events/action-framework-step1/en/获取。 相关的链接提供了从九个会员国、一个联合国组织、三个非政府组织以及一个私立部门实体收到的意见。 2
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在 2015 年 2 月 16 日，秘书处发表了用于在网络上磋商的第二份讨论文件1。 在 2015 年 3 月 5 日和 6 日，秘书处在日内瓦召集了一个技术参考小组，以便 支持秘书处最后完成关于国家行动框架草案的工作。
4.
健康和健康公平问题跨部门国家行动框架最后草案见本报告附件。
卫生大会的行动 5. 请卫生大会考虑批准健康和健康公平问题跨部门国家行动框架草案。
2015 年 2 月 16 日的第二份世卫组织讨论文件张贴到 2015 年 3 月 3 日为止，题为“跨部门的健康和健康公平问 题国家行动框架第一份草案”。可自 http://www.who.int/nmh/events/WHO-discussion-paper2.pdf 获取（2015 年 5 月 4 日 访问） 。相关的链接提供了从八个会员国、两个联合国组织和政府间组织以及 12 个非政府组织收到的意见；私立部 门实体没有提出意见。
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附件 健康和健康公平问题跨部门国家行动框架草案 第一部分：引言 框架的目的是什么？ 1. 框架指导会员国采取跨部门的国家级行动，增进健康和健康公平。这种行动包括卫
生部门以优化共同效益的方法（即对涉及的所有部门）支持其他部门在各自的职权范围 内制定和实施政策、规划和项目。 2. 框架解释了跨部门行动的意义，为什么需要这种行动，作为基础的价值观和原则，
以及如何在政府各级开展跨部门的有效行动。框架澄清了不同的政府行动者和非政府行 动者的作用和责任，并为促进实施跨部门行动提供了实用的工具。 3. 可以使用该框架处理特定的卫生问题， 或者确立更全面的系统方法以确保跨部门的
健康和健康公平行动，并侧重于内在的健康问题决定因素。 什么是跨部门的行动？ 4. 跨部门的行动系指两个或两个以上政府部委或机构为制定政策、 规划或项目开展的
工作。 其中包括各部委或机构之间的横向行动以及政府不同级别之间的行动。 在传统上， 卫生部门历来促进跨部门的健康和健康公平行动，例如通过“将健康融入所有政策”的方 法1和“整个政府参与”的方法2。
“将健康融入所有政策”是针对跨部门公共政策的一种方法，系统地考虑到各项决定对健康的影响，寻求协 同努力并避免有害的健康影响。其目的是要增进人口的健康和健康公平。这种方法也会提高决策者对各级决策的健 康影响的问责程度，并强调了公共政策对卫生系统以及健康问题决定因素和福祉的影响。请见《关于将健康融入所 有政策的赫尔辛基声明》 ，可自 http://www.who.int/healthpromotion/frameworkforcountryaction/en/获取（2015 年 5 月 4 日访问） 。 2 在“整个政府参与”的方法中，公共服务机构跨越组合范围正式和非正式地开展工作，以便实现共同的目标并 对特定问题作出综合的政府反应。 其目的是达到政策一致性， 以便提高效率和效益。 这种方法是为了应对本位主义， 其侧重点不只是政策，而且包括规划和项目管理。一个例子是 2004 年澳大利亚公共服务委员会的一份出版物：“加 强政府的联系：整个政府对澳大利亚重点挑战的应对措施 ” ，可自 http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/ archive/publications-archive/connecting-government 获取（2015 年 5 月 4 日访问） 。
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5. 第 7 至 12 段中概述的卫生之外各部门作出明确的努力， 就可取得显著的卫生收益。 因此，卫生部门必须支持其他部门在各自职权范围内制定和实施政策、规划和项目，优 化共同效益。所以，在本框架内，政府或更广泛的公共领域内的跨部门行动也称为“多 部门行动”1。 6. 与发挥关键作用促进跨部门行动的非国家行动者合作至为重要。这也被称为“多方 利益攸关者行动”。 为什么需要跨部门的卫生行动？ 7. 跨部门的卫生行动是必要的， 因为对健康结果至关重要的许多因素处在卫生部门力 所能及和可以控制的范围之外。 此类因素包括： 众多疾病的起因、 分布情况和高危因素； 不公平的医疗可及性；以及健康问题的社会、经济和环境决定因素。需要跨部门的行动 以便确保健康保护并优化卫生系统的运作，这两者对增进健康和健康公平都是至关重要 的。 8. 关于卫生部门之外的行动如何影响健康的例子包括： 由于采取了一系列措施，例如更安全的道路设计和机动车辆的安全性，减少了 道路交通死亡人数； 由于政府不同部门实施了烟草控制措施，降低了与烟草相关的发病率和死亡率； 由于减少了饮食中的盐摄入量，降低了心血管病和中风的发生率； 由于管制了石棉的使用，降低了间皮瘤的发生率； 由于提高了干净的水和环境卫生的可及性，降低了腹泻的死亡率； 由于增加了受教育年数，延长了期望寿命。
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“多部门行动”系指公立部门内两个或两个以上部门间的行动，一般可转称为“部门间行动” 。
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9. 已证实跨部门的行动是在整个生命过程中应对特定健康问题的一种有效方法， 尤其 是在烟草控制和应对艾滋病毒/艾滋病方面。 在通常需要不同部门的快速参与和合作的卫 生紧急情况中，跨部门的行动也是高度有效的。 10. 在基础设施薄弱、以环境为代价过份强调经济发展、预防和控制非传染性疾病的管 制和立法薄弱以及卫生系统能力和可及性有限的国家中，跨部门的行动尤为重要。 11. 人人享有卫生保健是可持续发展的一项先决条件和指标。 所有国家都需要跨部门的 行动，以便实现 2015 年之后的一系列可持续发展目标，包括为确保健康的生活方式、 促进各年龄段所有人的福祉而提出的目标，以及为实现全民医保提出的指标 1。同样， 到 2030 年实现提出的一系列可持续发展目标对健康和健康公平是至关重要的，因为可 持续发展的多数目标是健康问题的社会、经济和环境决定因素，例如：贫穷、饥饿、食 品安全和营养、包容和优质的教育、两性平等、水和环境卫生、能源、包容和可持续的 经济发展、就业和体面工作、安全和可持续的城市、气候变化以及和平和包容的社会。 此外，健康是实现提出的另外两项可持续发展目标的促进因素，即持续发展的公平性和 全球伙伴关系2。健康与提出的其余四项可持续发展目标之间也有联系，这些目标是工 业化和创新、消费和生产模式、海洋和海洋资源的利用以及陆地生态系统的利用。 12. 无论国家所处的社会经济发展阶段， 在所有部门为全体人口处理健康问题的社会和 环境决定因素“对于创建包容、平等、富裕经济生产力、健康的社会具有重要意义”3。 跨部门的卫生行动采取何种形式？ 13. 跨部门的行动可以采取多种形式，包括： 卫生当局发起行动，由一个或更多部委或机构参与，并主要侧重于增进健康和 健康公平（这是最常见的行动形式） ； 政府首脑发起行动，多数时间由所有部委参与处理卫生方面的一项优先关注， 例如疾病暴发或者突发或较长期的卫生挑战（例如非传染性疾病） 。在应对艾
1 2
见联合国大会 A/RES/68/309 号决议和文件 A/68/970。 关于可持续发展目标的更多信息，请见：https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal（2015 年 5 月 4 日访
问） 。 关于联合国可持续发展大会 《我们希望的未来》 的更多信息， 请见： http://www.uncsd2012.org/thefuturewewant.html （2015 年 5 月 4 日访问） 。 3
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滋病毒/艾滋病和妇幼卫生问题以及近期的埃博拉疫情等疾病暴发方面，这种 做法已被证实是成功的； 建立新的机构（或者利用一个现有政府实体）监督和促进不同部委之间的合作 以便应对关注的一项重点公共卫生问题（这种形式的行动在国际、国家或地方 上对艾滋病毒/艾滋病作出的反应中很常见） ； 卫生之外的主管当局承担带头机构的作用， 例如在预防道路交通死亡和伤害的 工作中，道路运输当局承担了主要责任。这种形式的行动例子众多，包括环境 保护机构为应对空气、噪音和水污染等环境危害采取的行动； 地方政府层面上发起的行动；越来越常见的情况是，不同部门一起开展工作， 通过以社区为基础或以环境为基础的健康促进活动（例如健康城市1和促进健 康的学校），处理一个或更多的公共卫生和健康公平问题。
第二部分：促进健康和健康公平的跨部门国家行动拟议框架 核心价值观和原则 14. 作为框架基础的内在价值观和原则如下： 健康权：与《世界卫生组织组织法》相一致。健康权同样适用于生命的所有阶 段。 健康公平性：当注重于持续差距的起因时，就可以处理健康公平性。需要特别 注意脆弱人群。 健康保护：预防疾病和促进健康是政府的关键性责任。立法、规则和条例是保 护人民免于社会、经济和环境方面健康威胁的重要工具。 良好施政： 公认的良好施政原则包括： 以国家和国际法律授予的权利和义务为 基础的合法性； 政府对本国人民负责； 以及有更广泛的社会参与制定和实施政 府的政策和规划。
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关于各种健康环境的更多信息， 请见： http://www.who.int/healthy_settings/types/cities/en/ （2015 年 5 月 4 日访问） 。
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可持续性：必须确保旨在满足当前几代人需求的政策不会影响今后各代人的需求。 合作：健康保护和促进以及健康公平性需要有合作，而且在许多情况下需要政 府不同的部门和层面、非国家行动者和社区的联合行动。 保障公共卫生利益：为了保障这种利益，需要避免任何形式的利益冲突（无论 是真实的、可见的或潜在的）造成的不当影响。
提出的行动组成部分 15. 如图 1 所示，国家在实施有效的跨部门行动时需要考虑六个主要组成部分。这些组 成部分没有固定的排列或优先顺序。国家应当根据本国特定的社会、经济和政治情况采 用的调整这些组成部分。 图 1. 跨部门卫生行动实施工作的主要组成部分
确立跨部门行动 的需求和重点
建立监测和 评价机制 把跨部门行动 付诸实践
确认支持性 结构和程序
建设能力
制定计划的行动
促进评估和 参与
来源：根据《将健康融入所政策：国家行动框架》进行改编，请见： http://www.who.int/healthpromotion/frameworkforcountryaction/en/。
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主要组成部分之一：确立跨部门行动的需求和重点 16. 确立行动需求意指确定有何具体需求以及如何进行解决。 必须识别健康和健康公平 方面的差距，必须了解哪些措施有效，而且必须支持其他部门在各自的职权范围内制定 和实施政策、规划和项目，以便优化共同效益。 17. 以下列举了可以采取的一些行动以便确立需求和重点1： 确保有高度的政治意愿和承诺——这需要进行宣传， 以便认识到实现健康和健 康公平是所有政府的主要责任，健康是所有政策的结果，而且健康有助于实现 更广泛的社会和政策目标，例如经济增长和可持续性。 为跨部门行动奠定基础——提高决策者、民间社会和公众的认识，使他们了解 政府不同部门的政策如何影响健康和健康公平， 显示关键性非国家行动者的参 与可如何加强行动的结果， 重视其他部门与卫生部门合作产生的效益，以及宣 传不采取行动的代价。 绘制政治示意图——这可识别政府内部有哪些成员和团体将在确保其他部门 作出承诺方面发挥支持性作用和影响。 识别共同利益领域以及现有的部门间结构和框架， 进行加强后可提高工作效率。 确立行动的优先顺序——例如，可根据对健康或健康公平的意义、与政府重点 的一致性、 是否存在可行的循证解决办法、可得资源以及伦理标准或者最适用 于部门间行动的标准。 分析关于健康影响因素的信息。 有些国家采用了一种健康概况方法来确认每个 城市中健康和福祉的主要决定因素， 协助确定当地的公共卫生重点和开展部门 间行动的需求。
主要组成部分之二：确认支持性结构和程序 18. 在这一范畴内，有结构就可以使不同部门的行动者进行互动。可以是为一种职能或 目的指定的一群人，例如一个委员会或机构间网络，一个服务提供商，或者一系列相互 在土耳其减少烟草需求以及世卫组织城市健康公平问题评估和应对工具等例子可自 http://www.who.int/nmh/ events/2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获取（2015 年 5 月 13 日访问） 。 1
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关联的服务，例如一个公共卫生机构。程序可以概括行动者之间的互动和沟通，包括权 力动态和影响。 19. 以下列举了可以采取的一切行动以便识别结构和程序： 加强卫生部， 即加强其能力， 在卫生部门发起的行动中识别不同的政府部门、 世卫组织及联合国其他组织和政府间组织以及非国家行动者并与之合作。必 须识别积极的领导人以及不同部门内从事决策或实施政策的个人并与他们开 展对话。 确认最适当的促进性机构以便管理、开展和负责特定主题或重点的跨部门行 动。此外，必须确保该机构有必要的人力资源，以便开展所需的协调工作， 审核现有的跨部门合作框架，并探索将健康和公平问题融入这些对话的可能 性。 创建务实和功能性的结构以进行沟通和开展跨部门工作 ，或者在可得时（例 子可见表 1），利用具有明确作用和责任的现有结构。这些结构可以针对特定 主题或者广泛应对多种问题。在国家层面上，不同国家的经验表明，当国家 或政府首脑直接参与时，这些结构的工作效率最高。 在政府机构权力下放的国家中， 考虑使用现有的地区间协调机制，确保区域 的地方实体参与该程序。 使用法律框架， 包括国际条约、 总统法令和谅解备忘录以便促进部门间合作1。 在国家层面上，许多国家采用了影响不同部门的法律和条例，以便通过提税 或禁止在公共场所吸烟来减少烟草使用2。 在立法程序内改进问责和探索现有检查机制， 例如监督委员会、 公众听证会、 基于问题的小组和联盟以及向立法机构提交的公共卫生报告。
例子包括《世界卫生组织烟草控制框架公约》和《儿童权利公约》 。 影响不同部门以便增进健康的立法例子包括 2012 年挪威使“将健康融入所有政策”制度化的公共卫生法令以 及 2012 年匈牙利的公共卫生产品税。 2
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表 1. 促进跨部门合作工作的机构例子1 机构 议会委员会 或小组 合并或协调 部委 这些部委的职权包括负责部门间协调的若 干部门或领域 部间/司局 委员会 由不同政府部门的代表组成。通常为横向 （即类似的行政级别——国家、亚国家、区 县） ，但有时为纵向。可以包括非政府组织、 私立部门和政治党派；可以是常设的或有时 限的，可以具有一般性任务或者是特设的并 围绕一项特定任务。 社会事务和卫生部（芬兰） 卫生和家庭福利部（印度） 社会发展部（南非） 公共卫生咨询委员会（芬兰） 部门间就业委员会（秘鲁） 将健康融入所有政策专题小组（美利坚合 众国加利弗尼亚） 控制生产和使用杀虫剂、肥料和有毒物质 的部门间委员会（墨西哥） 魁北克政府 “提高对各自部委中现有影响 评估工具的认识并支持使用这些工具 ”的 部门代表网络（加拿大魁北克） 卫生委员会 由不同政府部门、非政府组织和私立部门的 代表组成。向卫生部长报告。 辅助单位 卫生部或其他部委内部具有职权促进部门 间合作的单位。 地方/社区 联盟 促进不同部门之间合作的地方组织 由机构伙伴组成的灵活协调机制 “将健康融入所有政策 ”处（澳大利亚南澳 大利亚州） 美国社区抵制毒品联盟（美利坚合众国） 协调马吉比和洛法埃博拉应对工作的县卫 生理事会（利比里亚） 网络 坎特伯雷 “将健康融入所有政策 ”伙伴关系 （新西兰坎特伯雷） 各部门代表的网络，目标是在各自部委中 提高对现有影响评估工具的认识，并支持 使用这些工具（加拿大魁北克） 国家发展问题政府委员会（匈牙利） 政府艾滋病毒 / 艾滋病委员会和伤害预防 问题部门间专题小组（爱沙尼亚） 国家非传染性疾病委员会（巴巴多斯） 介绍 由具备特定宣传或监督作用的议员组成。 例子 萨摩亚促进健康生活的议会倡导小组
关 于 世 卫 组 织 通 过 基 于 网 络 对 第 一 份 框 架 草 案 进 行 的 协 商 收 到 的 意 见 ， 请 见 http://www.who. int/nmh/events/WHO-discussion-paper2.pdf （2015 年 5 月 4 日访问） ； 另见以下出版物： Leppo K, Ollila E， Peña S， Wismar M, Cook S 编著的《将健康纳入所有政策：抓住机会，实施政策》 。赫尔辛基：芬兰社会事务和卫生部；2013 年，第 11 页，也可自： http://www.euro.who.int/en/about-us/partners/observatory/publications/studies/health-in-all-policies-seizingopportunities,-implementing-policies 获取（2015 年 5 月 13 日访问） 。 .
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机构 专家委员会
介绍 包括非政府组织、学术界、智囊库、公立部 门或私立部门的专家。常常围绕特定任务临 时设立。委员会的成员组成可以需要达到政 治平衡。
例子 养恤金改革问题总统顾问理事会（智利）
公共卫生 机构
具有以下能力的公共机构：监测公共卫生及 其决定因素，并分析政策及其潜在的跨部门 健康影响。
见国家公共卫生研究所国际联合会。魁北 克卫生和社会服务部（加拿大）与魁北克 国家公共卫生研究所之间有协定，专门涉 及应用立法规定的健康影响评估要求。请 见 http://www. ncchpp.ca/133/Publications. ccnpps?id_article=124
主要组成部分之三：制订计划的行动 20. 行动计划可以是独立的，或者可以纳入现有行动计划或战略文件。带头机构将与建 立的部门间机构（主任式委员会工作小组或另一种机构）合作制定计划。 21. 以下列举了可采取的一切行动以便制定计划的行动：1
为特定问题识别和审查可得数据——这将包括法律和政策分析， 以及现有以证 据为基础的干预措施概况； 确认所涉不同部门的现有行动计划、 政策文件和职权范围——确定协同作用并 制定共同的计划，其中将确认争取达到的社区/系统变革以及分工情况； 界定并商定各项大目标、具体目标、指标、人口覆盖面、负责的机构和个人及 其作用、时间安排、资源以及应急计划； 确保充分的人力和财力资源——虽然可能不一定需要增加人员， 但可能将需要 改变工作方法； 制定战略，识别、预防或应对利益冲突； 制定战略，向一些有关部门和一般大众报告结果并提供适当的反馈； 利用一切有关部门的意见，包括健康影响评估，制定监测和评价战略。
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厄瓜多尔好生活计划的例子可自 http://www.who.int/entity/nmh/events/2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获 取（2015 年 5 月 4 日访问） 。
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主要组成部分之 4：促进评估和参与 22. 必须评估卫生需求，以便确认政策制定或服务提供方面存在的差距。然后可以使用该 信息来决定跨部门行动的优先顺序，并计划具体的政策或服务改进，以便满足这些需求。 卫生需求评估可能涉及：确定卫生问题流行病学情况的特征；了解卫生不公平 现象的规律和推动因素； 确认根据最佳可得证据增进健康和健康公平的可能行 动；征询重点人群和社区的意见；以及记录重点卫生需求、健康问题内在决定 因素、现有政策杠杆和可能的跨部门行动之间的联系。 还必须评估政策的健康影响，以便确保实现政策的期望结果。 负责开展评估的机构将取决于所需评估的类型。在有些情况中，可能最好由一 个独立机构开展这项工作。
23. 一般来说，在从需求评估、计划、实施到监测和评价的整个决策过程中，国家和非 国家行动者的参与都是必不可少的。 提高认识并促进利益攸关方从筹备阶段开始的早期 参与，对最终的成功是至关重要的。就健康及其他方面的可能影响与所有部门和利益攸 关方开展公开和有效的沟通是必不可少的，以便确保更充分地了解更广泛社区中当前和 计划的行动与政策。 24. 在历史上，各种利益攸关方团体或部门在不同的机构中共存。越来越明确地认识到 “跨部门行动”的做法将更为有效。这种做法旨在促进从共存直到合作的连续参与。 25. 以下列举了可以采取的一些行动，以便促进合作1： 利用有关工具，例如健康和健康公平影响评估、健康和健康公平视角分析、政 策审计和预算审查，以便评估政策对健康的影响； 形成包容的决策程序，其中包括关键性的个人、民间社会团体、卫生保健专业 协会、社区领袖和个人以及可能会受现有或建议的政策影响的患者。应当邀请 这些人或团体就政策的效益或不良后果发表意见并提出改进建议。 正式的合作 工具可以包括卫生大会、公民团、市民大会讨论、协商会议或个人咨询。讨论 论坛和社会媒体等以英特网为基础的工具是可能的替代方案。 泰国健康影响评估的例子可自 http://www.who.int/entity/nmh/events/2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获取 （2015 年 5 月 13 日访问） 1
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确认参与决策或政策实施的个人，并邀请他们参与对话，以便了解他们的优先 事项和建议。 专门确认与非国家行动者合作的机会，其中包括学术界和专业协会，以便在评 估与合作程序方面寻求帮助，并确认与私立部门合作的机会，以便促进共同了 解卫生议程。
主要组成部分之 5：建立监测、评价和报告机制 26. 监测、评价和报告进展情况的机制可以为有效的措施和最佳做法提供证据。已经认 识到，每个部门可能已经在对自己的主要绩效指标和可交付成果作出反应，因此，部门 间协调、干预和实施工作的监测和评价指标将是对利益攸关方的额外要求。适当指标的 例子可以包括世卫组织正在为监测关于健康公平性和全民健康覆盖的部门间影响制定 的指标以及关于将健康融入所有政策的行动计划中的指标（使用世卫组织可持续发展目 标的指标）。 27. 上文提及的用于促进合作的工具（见第 25 段）也可以用于监测和评价，其中可以 包括健康影响和健康公平性影响评估、健康和健康公平视角分析、环境影响评估、政策 审计以及预算审查。 28. 以下列举了可以采取的一些行动以便建立监测、评价和报告机制1： 在过程中尽早开始计划开展监测和评价，并在适当时制定评价框架。 确认和商定有意义的共同指标。 把监测和评价纳入整个行动过程（见《将健康融入所有政策：国家行动框架》 附件 1）。 酌情确立基线、目标和指标。对部门间行动而言，可以是正式的指标和绩效目 标（涉及健康状况、卫生不公平现象及其决定因素以及卫生行动）。或者，国 家可以根据本国具体情况和需求使用更灵活的案例研究做法（在可能时，最好 使用与管理工作相关的现有监测和评价机构与框架）。
一个例子是泛美卫生组织关于将健康融入所有政策的行动计划， 可自 http://iris.paho.org/ xmlui/bitstream/handle/ 123456789/4629/CE154-17-e.pdf?sequence=1&isAllowed=y 获取（2015 年 5 月 4 日访问） 。
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获取可以为不同亚人群（尤其是脆弱人群）提供估计值的数据。考虑是否可以 包括分类数据（包括关于健康问题决定因素的数据）。 根据讨论产生的安排，开展商定的监测和评价活动。 确保报告机制不会对参与者提出过分的要求，以便避免影响实际实施情况。 衡量共同效益并提供证据支持今后的跨部门合作。 向参与工作的所有部门传播结果和获得的经验教训， 以便提供反馈来促进今后 的政策和战略回合。
主要组成部分之 6：能力建设
29. 要促进和实施跨部门行动，范围广泛的机构、专业人员（卫生和非卫生人员）以及 更广泛社区的人民可能需要获取新的知识和技能。机构能力不但涉及每个实践者的专门 技术，而且涉及现有政策承诺、资金可得性、用于计划、监测和评价的信息与数据库以 及组织结构。 30. 能力建设对涉及的所有部门都是至关重要的， 需要量身定制并根据特定国家和部门
的情况进行调整。在这一过程中，不同的部门需要开展互动并交换能力。还必须在所有 部门中同时开展能力建设，因为合作行动需要所有方面的参与。以下列出了可以采取的 一些行动以便促进能力建设1：
鼓励各部门分享和交流能力建设技能和资源。 促进形成实践社群2。 建设研究和创新能力，例如使用新的技术开展疾病预防和治疗。
使针对治疗艾滋病毒/艾滋病的创新筹资方法投入运行的例子以及世卫组织关于将健康融入所有政策的培训手 册，请见：http://www.who.int/social_determinants/publications/health-policies-manual/en/（2015 年 5 月 4 日访问） ；并请 见逐步开展跨部门工作培训的总计划， 可自 http://www.who.int/entity/nmh/events/2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获 取（2015 年 5 月 13 日访问） 。 2 澳大利亚南澳大利亚州的实践社群从跨部门决策者之间的非正式合作关系开始， 经过了逐渐的演变。 这种关系 逐渐变得更加正式并已发展成一个网络。 通过技能讲习班， 分享经验和结果以及共同认识到跨部门行动方面的成功， 例如使跨部门行动在不同的论坛上得到部门间的体现， 这种关系得到了加强。 随着目的、 职能和经验的增长与发展， 出现的实践社群成为在不同部门以及政府和社区不同层面上的行动者之间促进交换知识、信息和实际体验的重要支 持性结构。
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建设创新融资或现有融资机制的能力，确保长期可持续性。 发展外交和谈判技能，这对跨部门行动的成功有极大的价值。常常通过侧重于 跨部门行动的专门培训获得这些技能1。 鼓励各部门建立和实施有力的问责机制。
31. 图 2 提供了分享能力建设的方法， 其中显示了可以采取的众多现有可得方法中的一 些，以便在不同的部门中建设机构能力。 图2. 分享能力建设的模型
•
与其他部门合作，有效传 达跨部门行动的必要性， 同时考虑到其他部门的目 标和利益。 • • • 投资于多学科人群健康研 究。 支持健康数据的系统收集 和分析。 鼓励政策分析。 加强向其它部门提供技术 援助的能力。
• •
开展案例研究，显示行动 对所有部门的共同效益。 在所有部门内部和之间加 强领导技能，促进部门间 合作。
卫生 部门
公共 卫生机构
•
•
提供关于非卫生政策行动 潜在健康影响的指导，以 便确保符合实际的健康影 响评估。
政府非 卫生部门
非国家 行动者
•
通过促进健康和政策意 识， 支持社区成员充分参 与有益健康的社区行动。
•
向领导者提供技术培训 以便支持有益健康的社 区行动， 包括参与决策以 及实施和评价跨部门的 行动。
•
确认跨部门的能力建设机 会并安排一个归口单位以 便开展协商。 •
利用地方层面上的现有 关系， 使公民参与跨部门 的行动。
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例如，世卫组织关于将健康融入所有政策的培训手册概述了关于政策谈判策略和技巧的专门培训活动。
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把跨部门行动付诸实践 32. 跨部门行动的应用需要做出谨慎的努力并明智地利用证据。 为了尽量扩大应用的影 响，由理论推动实践是至关重要的，而且为了使理论付诸实践，工具也是必要。 33. 这种工具可包括国家行动战略以及政府活动和机会的示意图。政府可使用立法（包 括国际条约和总统法令） ， 设立新的政府单位， 或者制定谅解备忘录以改进部门间行动。 还可以使用其他工具，把跨部门行动纳入立法程序；例如，通过对卫生具有法定责任的 委员会进行监督、公开听证会和协商会、立法机构内基于问题的小组和联盟或者向立法 机构提交的公共卫生报告。 34. 以下列举了有效实施方面的一些主要问题1：
战略应用——在应用本框架时， 需要根据国情处理重点公共卫生问题及其内在 2, 3 决定因素 。 注意出现的机会窗口——危机、政府变革及其他背景因素可提供机会，在原计 划行动的范围之外开展跨部门合作。此外，一旦渡过卫生危机，应当努力保护 和改进为应对危机迅速确立的机构和协调工作。 把计划付诸行动， 包括实施监测和评价计划——需要确保所有不同部门了解自 己的作用和责任 （包括需要投资的资源量以及不开展指定活动会产生的影响） ， 并且履行这些作用和责任。 通过不同的战略加强合作——对象为不同的专业团体（例如城市计划人员）， 以便动员他们对健康和健康公平问题作出贡献， 例如与专业团体合作并提供能 力建设培训， 建立部门间工作小组， 识别有关的促进因素 （倡导者、 政治要求、 国家战略、民间行动）。 准备应对应急情况——需要管理可能出现的应急情况。因此，必须努力确认、 评估和应对有效跨部门行动面对的威胁和障碍。制定包括不同方案的“B 计划” 是有用的。
巴林、 科威特和卡塔尔减少盐摄入量的运动以及越南道路安全问题的多部门合作等例子， 可自 http://www.who. int/entity/nmh/events/2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获取（2015 年 5 月 13 日访问） 。 2 这些问题的例子包括迅速增长的非传染性疾病负担以及埃博拉病毒病、艾滋病毒 /艾滋病、疟疾和结核病等传 染病负担；以及城市化等环境变化对健康的影响。在国家级制定关于非传染性疾病预防和控制的多部门计划是近期 的一个例子。 3 制定预防和控制非传染性疾病的国家多部门计划是近期的一个例子。
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考虑已证实有更高成本效益的跨部门共同资助方法 1。还要考虑通过分享资源 和资金来利用可持续的资金供应来源，例如产品税（最常见的是烟草税和酒类 税），以及综合预算和财会。 创建组织文化，通过实践指南、合作学习、继续教育和培训等管理工具并使用 世卫组织关于将健康融入所有政策的培训手册支持实施工作。
第三部分：作用和责任 带头作用 35. 要使跨部门的卫生行动有效，就需要一个积极协调和管理该过程的促进机构。 36. 为了有效地影响其他部门采取卫生行动，促进机构必须有权与其他部门合作，具备 必要的专门技术以及关于卫生问题及其对其他部门影响的必要信息。促进机构还应当充 分了解其他部门的优先重点和决策方法。 37. 无论哪个机构成为促进者，都必须在计划过程开始时确立政府所有部门的作用、责
任和问责情况，以便使各方清楚了解自己的作用和责任以及他们可以获得的效益。这将 避免重复开展活动并加强各行动者之间的有效合作。 卫生部门 38. 虽然政府作为一个整体承担促进公民健康的最终责任， 但各级 （国家、 区域和地方） 卫生当局具有职责、合法地位和专门技术来发起与其他政府部门的伙伴关系，以便在促 进健康和健康公平问题方面加强合作。在促进跨部门行动和阐明这种方法的共同效益方 面，卫生部门通常具有核心倡导职能。根据跨部门行动采取的形式以及问题的性质和风 险因素，卫生部门的作用将发生转移。 39. 卫生部门的可能作用包括： 确认卫生问题并确定优先顺序； 为政策制定和战略计划积累知识并产生证据基础；
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见 http://strive.lshtm.ac.uk/（2015 年 5 月 4 日访问） 。
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评估跨部门行动的有效性以及与投资相对而言不采取行动的代价； 与其他部门以及整个社会开展定期和持续的对话，并为这种对话创建机构（如 需要）； 了解其他部门的优先重点和决策方法； 倡导在公共对话和公共政策中处理健康保护和健康问题社会决定因素等问题； 促进协同作用，并探讨各部门之间以及潜在机构伙伴之间的交换条件；
其他政府部门 40. 国家、 区域和地方层面上卫生之外其他部门的行动可以显著有助于增进健康和健康 公平，例如通过社会保护、粮食安全、教育、减贫、交通、环境、财政、贸易和商业以 及关于销售某些产品的税务和立法方面的政策。与其他部门相比，有些部门与卫生部门 具有更密切的合作，这取决于两个主要因素：共同利益和共同效益。 41. 越来越多的情况是，随着各国的管理权力下放，必须对市长（或相等权威）的作用 及其对促进和便利地方政府内外的跨部门行动作出的贡献进行检查和记录。通过健康城 市方法， 其中规定健康城市应当能够持续创建和改善实体环境和社会环境并扩大促使人 们互相支持履行所有生活功能和发挥最大潜能的社区资源 1，城市层面上跨部门行动的 影响可以是巨大的。 世卫组织 42. 根据其在应对全球、 区域和国家级卫生问题方面的专长和经验， 世卫组织应当争取： 汇编和促进以证据为基础的跨部门行动实践； 促进全民健康覆盖和健康问题社会决定因素方面的行动； 支持全球健康保护和健康促进的政策；
《健康促进术语汇编》可自 www.who.int/healthpromotion/about/HPR%20Glossary%201998.pdf 获取（2015 年 5 月 4 日访问） 。
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为实施各级管理层面上的跨部门政策提供指导和技术援助； 提供一个平台来推进多部门行动，具体做法为确认和促进持久的跨部门行动， 这种行动可以通过世卫组织预防和控制非传染性疾病全球协调机制促进和支 持实施世卫组织 2013-2020 年全球非传染性疾病行动计划； 为其他联合国组织及其他政府间组织一起开展工作并提供领导作用，鼓励他 们在实施和监测重大战略行动时考虑卫生目标。
其他联合国组织及其他政府间组织 43. 许多联合国组织及其他政府间组织在教育、环境、难民、性别和人权等领域内支持 关于健康问题社会决定因素的行动。如果在这些工作中更明确地纳入健康方面的考虑， 就可以改进对健康和健康公平问题的可能影响。把非传染性疾病纳入联合国发展援助框 架的启动程序，将支持各国政府把预防和控制非传染性疾病的措施纳入国家级的卫生计 划，以及卫生部门之外的国家发展和政策。 44. 联合国预防和控制非传染性机构间工作队是近期的跨部门行动例子， 在国家级开展 1 工作以便预防和控制非传染性疾病 。 非国家行动者的参与 45. 增进健康和健康公平的有效多部门反应也需要非国家行动者的参与。 在成功动员非 国家行动者增进健康和健康公平的行动方面有越来越多的经验。私立部门的参与需要考 虑到特定问题，例如对利益冲突的管理，尤其如果有关的私立部门实体生产和提供可能 危害健康的商品或服务。 46. 社区处在关键性的位置上， 可以发现卫生问题和不公平现象并在地方层面上建议适 当的解决办法。除了当地宝贵的集体智慧，必须通过支持社区成员充分参与社区卫生行 动的能力来建设社区能力。这可以包括促进健康和政策意识，以及在支持和促进知情社 区的技能方面培训领导人。
更多信息可自 www.who.int/events/2015/action-across-sectors-framework 和 http://www.who.int/entity/nmh/events/ 2015/case-studies-framework.pdf?ua=1 获取（2015 年 5 月 13 日访问） 。
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47. 鉴于其对国家事务的重大影响， 非政府组织在促进跨部门卫生行动方面起到关键性 的作用。他们常常可以提供关于健康和健康公平问题的数据和证据，这对确认脆弱人群 和行动需求是很重要的。 非政府组织可以提供对制定政策和计划有用的资源和技术专长。 此外，此类机构通常由充满激情和坚定的个人领导，他们具备强大的倡导技能和影响公 众舆论的能力。 争取实施跨部门卫生行动的会员国应当尽可能努力在工作中包括可能有 关的非政府组织，并与他们合作。国际非政府组织也有责任确保关于健康和健康问题决 定因素的行动方面的政策一致性。 48. 私立部门是实现特定目标的关键，但也可以对健康及其风险因素造成负面影响。因 此，了解对健康的可能作用和影响是确定适当合作的第一步，同时需要管理可能的利益 冲突。 49. 全面审查和评估预防和控制非传染性疾病进展的联合国大会高级别会议成果文件1 要求世卫组织拟定一种方法， 用于登记和公布非国家行动者为实现非传染性疾病九项全 球自愿目标所做的贡献。
第四部分：管理利益冲突 50. 会员国与非国家行动者的合作可以对公共卫生产生重要的效益。但是，与非国家行 动者（尤其是私立部门）合作可以有风险。一种明显的风险是当出现非国家行动者与会 员国之间利益冲突的情况。 51. 在与非国家行动者开始合作之前，政府应当开展透明的尽职调查和风险评估。政府 应当尽可能确保特定地方或国家联盟专用于跨部门卫生行动的财政资源以及管制或制 定规范的职能是独立的。适当时，会员国可以在监督和管理合作工作方面获得国际社会 的支持，尤其是涉及国际条约义务时。 52. 《将健康融入所有政策的赫尔辛基声明》敦促各国政府对利益冲突采取措施，保护 政策不因商业和即得利益及影响而被歪曲。 = = =
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联合国大会 A/RES/68/300 号决议。
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