REPRESENTATIVE ON FREEDOM OF THE MEDIA
The Media Freedom Internet Cookbook
Edited by Christian Möller and Arnaud Amouroux
Vienna 2004 On the cover is a drawing entitled Des Schreibers Hand (The Writer’s Hand) by the German author and Nobel prize laureate (1999) Günter Grass. He has kindly let our Office use this as a label for publications of the OSCE Representative on Freedom of the Media. The drawing was created in the context of Grass’s novel Das Treffen in Telgte, dealing with literary authors at the time of the Thirty Years War.
The publisher thanks the governments of The Netherlands and Germany for their financial support to this publication.
© 2004 Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Office of the Representative on Freedom of the Media Kärntner Ring 5-7, Top 14, 2. DG, A-1010 Vienna Telephone: +43-1 512 21 450 Telefax: +43-1 512 21 459 E-mail: pm-fom@osce.org www.osce.org/fom
The authors retain rights on the essay texts.
The views expressed in this publication represent those of the authors and contributors and do not necessarily reflect the official position of the OSCE Representative on Freedom of the Media.
Design: WerkstattKrystianBieniek, Vienna Photo: © Jiri Büller / Hollandse Hoogte Contents
Miklós Haraszti Preface 9
Christian Möller and Arnaud Amouroux The Media Freedom Internet Cookbook Introduction 12
The Recipes Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media 15
Legislation & Jurisdiction
Nico van Eijk Regulating Old Values in the Digital Age 31
Morris Lipson In the Name of Protecting Freedom of Expression: Rejecting the Wrong Rule for Liability for Internet Content 39
Lee Hibbard Internet with a Human Face – A Common Responsibility 49 Self-regulation, Co-regulation, State Regulation
Hans J. Kleinsteuber The Internet between Regulation and Governance 61
Christopher T. Marsden Co- and Self-regulation in European Media and Internet Sectors: The Results of Oxford University’s Study 76
Yaman Akdeniz Who Watches the Watchmen? The Role of Filtering Software in Internet Content Regulation 101
Hate Speech on the Internet
Sandy Starr Understanding Hate Speech 125
Kurt Einzinger Media Regulation on the Internet 142
Cormac Callanan Best Practices for Internet Hotlines 150
Education & Developing Internet Literacy
Cathy Wing An Introduction to Internet Literacy 163
Christian Möller and Arnaud Amouroux (eds.) Good Practices for Media Education: Examples from the Canadian Media Awareness Network 177 Marcel van den Berg and Pascal Hetzscholdt The National High Tech Crime Center in the Netherlands 186
Access to Networks and to Information
Dejan Milenkovic´ Freedom of Information 191
Colin Guard The Internet Access and Training Program in Central Asia 203
Jelena Surculija `´
Experiences from South-Eastern Europe 210
Future Challenges of the Information Society
Mogens Schmidt and Sylvie Coudray Future Challenges to Building Knowledge Societies 221
Steve Buckley Whose Information Society? A Civil Society Perspective on WSIS 230
Gus Hosein Open Society and the Internet: Future Prospects and Aspirations 242
Amsterdam Recommendations 2003 265 The Authors 268 Miklós Haraszti Preface
Cookbooks usually offer quite a variety of recipes to help in the preparation of a tasty meal. And there are also cookbooks for computer programmers, tongue-in-cheek comparisons be- tween kitchen and communication utensils, containing hun- dreds of programming recipes. In the tradition of these guides, The Media Freedom Inter- net Cookbook offers recommendations and best practices, the results from the 2004 Amsterdam Internet Conference of the OSCE Representative on Freedom of the Media. But our Cookbook’s recipes are not the usual “see what you can concoct in your kitchen”. Our experts were not asked to explore the infinite possibilities offered by the world’s first truly global medium. To all freedom lovers of the Internet – legislators, industry workers, and consumers of the Web – we offer recipes not of how to consume the freedom of the In- ternet, but how to preserve it. The assumption that media freedom is valuable for the democracies of the OSCE community, and that it should be preserved, will not surprise you, dear readers. The surprising feature of this guide may well be the un- derlying anxiety of our experts that freedom on the Internet needs preservation at all. One of the half-baked wisdoms of our age is the common belief that the Internet is not only qual- itatively freer than all previous media forms but also that its freedom is invincible, due to the unique technology and the global character of the Web.
MIKLÓS HARASZTI 9 Now, the truth is sobering. The Internet can be controlled, con- ditioned, and curtailed. More than that, it can be censored and suppressed. The OSCE democracies, when addressing what their governments or communities see as “bad content” on the Internet, must be aware that they can go too far. The experi- ence of China – potentially the biggest Internet market – proves that even the Internet can be fully subjugated to the political needs of the Government. This guide, the work of cutting-edge experts in modern communication technology, modern media, and modern free- doms, is aware of the real-life dilemmas of the Internet. As our experts point out, the “bad contents” on the Internet are of course very different in nature, impact, or legal and cultural recognition, and therefore all need to be treated differently. But it is beyond doubt that terrorism is real, hate speech is real, and child pornography is real, to mention three of the most- cited types of “bad content”. The Cookbook is therefore not the fruit of a denial of the challenges posed by the freedom of the Internet. It offers in- sights into: • What media freedoms or even media types can get lost in the hands of uninformed or uncaring legislators; • How good intentions of uninformed or uncaring legisla- tors result only in loss of freedom rather than helping to fight “bad content”; • What are the unexplored non-regulatory ways of fight- ing “bad content”, methods that use the potential of the Internet itself and of the communities that create and con- sume media on the Internet.
10 PREFACE I would like to thank the governments of the Netherlands and Germany for all their support to the Amsterdam conferences and this Cookbook. I hope that it will contribute in the OSCE region to the never-ending learning process of living with the free media. Vienna, November 2004
MIKLÓS HARASZTI 11 Christian Möller and Arnaud Amouroux The Media Freedom Internet Cookbook Introduction
Media freedom on the Internet first became a concern of this Office in 2002, when Freimut Duve was the OSCE Repre- sentative on Freedom of the Media. A first workshop, held that year in Vienna, showed that although the Internet in its decentralized design had so far proved to be a suitable tool to circumvent censorship and to share ideas across borders, this in itself is no safeguard against government (or indus- try) censorship. Government-imposed blocking and filtering occurs in a number of countries around the world – also in the OSCE region. The Internet can only stay a free place through the active promotion and implementation of good practices. In 2004, delegations from all OSCE participating States were invited by the Representative to consult Internet experts and together develop the agenda for the 2nd Amsterdam In- ternet Conference. The aim was to find out more about the needs, concerns and questions of the participating States and to develop tailored answers and solutions. The 2nd Amsterdam Internet Conference in August 2004 brought together over 80 international experts and 25 speak- ers. Delegates from the OSCE, the Council of Europe, UNESCO, academia, media, industry and several non-governmental or- ganizations from the whole OSCE region reported on the sta- tus quo, discussed possible solutions, collected lessons learned and shared experiences.
12 INTRODUCTION The results of the conference are published in this Cook- book. The book combines concrete recommendations – the Recipes – of the OSCE Representative on Freedom of the Media with background papers, grouped in six different chapters. It also acknowledges the results from the Meeting on the Relationship between Racist, Xenophobic, and anti-Semitic Propaganda on the Internet and Hate Crimes, which was held in Paris in June 2004, as well as other OSCE Human Di- mension conferences to which the Representative con- tributed with expert side events. The Recipes in the first part of the book form the 2004 Internet Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media and hopefully provide guidelines for OSCE participating States. These recommendations would not have been possible without the valuable input from, and en- riching co-operation with, experts from a wide range of insti- tutions, companies and organizations. They also complement the 2003 Amsterdam Recommendations that can be found in the appendix of this publication. However, the recommendations do not stand alone. The second part of the Cookbook comprises papers by outside ex- perts, which provide background information and insights into current debates about the Internet. These also include lessons learned and examples of successful initiatives and good (or best) practices. One of the aims of this Cookbook is to find a common terminology that will help people to understand the unique qualities of the Internet. This necessitates explaining, clarify- ing and differentiating. Eventually, users, governments and other stakeholders will hopefully come to the conclusion that the Internet is not the “evil” black hole some people might think. On the contrary, the potential that the Internet offers
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX 13 to build tolerance and foster mutual understanding has yet to be fully exploited. The Office would like to thank Christiane Hardy (Vienna) and Karin Spaink (Amsterdam) for their initiatives and co-op- eration. An evaluation of the outcomes of this book will take place during the 3rd Amsterdam Internet Conference in 2005.
Vienna, November 2004
14 INTRODUCTION The Recipes Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media from the 2004 Amsterdam Internet Conference
A. Legislation & Jurisdiction • The source for all legislation regarding the Internet should be basic constitutional values, such as freedom of expres- sion and its interpretation in jurisprudence. These values form the foundations for tailor-made and non-restrictive regulation where necessary. New legislation should be lim- ited to instances where it is absolutely unavoidable and then only in the least restrictive way in terms of freedom of expression and users’ rights. • The Internet is not in itself a guarantor of freedom of opin- ion and expression. The Internet is primarily a technology, a network enabling communications. States and new cor- porate gatekeepers have increasingly developed policies and technologies of control which go beyond the legitimate. Freedom of expression on the Internet must be protected, as elsewhere, by the rule of law rather than relying on self-reg- ulation or codes of conduct. There must be no prior censor- ship, arbitrary control or unjustified constraints on content, transmission and dissemination of information. Pluralism of sources of information and media must be safeguarded and promoted including diversity among systems for informa- tion retrieval.
THE RECIPES 15 • Media presence on the Internet includes websites of tradi- tional media outlets, but it also includes websites of individ- ual desktop publishers who convey information or express their views through their own personal websites. Some of these sites enjoy significant readership; others do not. But when we speak of guaranteeing media freedom, it must be clear that we are not only speaking of freedom for traditional media outlets but also the freedom of the average citizen to voice his or her views through his or her own website. • All Internet content should be subject to the legislation of the country of its origin (“upload rule”). Any legislation which imposes liability on an author or publisher for con- tent wherever it is downloaded is too restrictive for freedom of expression. • Most Internet legislation is aimed at the World Wide Web (WWW). Awareness should be raised about the negative impact this can have on different Internet-related commu- nication systems such as chat environments, file transfer protocol servers (ftp) or peer-to-peer networks, Usenet dis- cussion groups, audio and video streams (including live sound and image transmissions), and finally the ubiquitous e-mail communications. WWW content represents only a fraction of the whole of the Internet and different levels of privacy for different forms of communications must be observed. A provider must not be held responsible for the mere conduit or hosting of content. • Search engines embody the core concept of the Internet: global accessibility and connectivity of content. Filtering or limiting their content searches would betray their basic mis- sion which is to deliver comprehensive and reliable results. Automated search engines should not filter, and must not be held responsible for the content of the results they produce.
16 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 B. Self-regulation, Co-regulation, State Regulation Regulation • Regulation of the Internet should be limited to fields where it is unavoidable. Preferably the Internet should be seen as a space that works best autonomously and without any inter- vention. If regulation appears unavoidable, it should be applied according to the principle of subsidiarity, meaning that regulation should be as close to the source of trouble as possible – close both in terms of geography and competence. Within regulatory and co-regulatory bodies, transparency, accountability and the right to appeal should be observed to at least the same degree as in classic media. • Procedures and patterns of behaviour have evolved among users of the Internet. “Netiquette” was the first informal code of conduct that was not developed by lawmakers or industry representatives but users who wanted to utilize the Net for themselves in a civilized way. This logic should be extended and made popular among all Internet users. It should also serve as a blueprint for other forms of regulation. • When structures or institutions for Internet regulation are being designed they should follow the multi-stakeholder approach of governance that includes “governors” from dif- ferent segments of society, geographical regions and genders, representatives from governments, NGOs, industry, users and citizens, etc. No sector should be allowed to dominate and the overall strategy should be based on compromise.
THE RECIPES 17 Self-regulation • Defending values of free expression should become a prior- ity of global public policy. The Internet is based on technical designs that are mostly decided upon by hardware and soft- ware companies, not bodies of government or governance. The technical architecture of the Web must reflect values like openness, promotion of progress and knowledge, and easy access. It should also strengthen the intellectual com- mons and protect the public domain. Protecting these fea- tures and developing the courage to counteract any trends that could lead to the monopolization of Internet activities must be central tasks of any regulatory action. • The Internet is not just threatened by certain state activities; it also faces the danger of “privatized governance”. This occurs when a few industrial actors become so powerful that they are able to take over the regulatory process and define the rules. Diversity and pluralism as values do not just refer to the content of the Internet; they are also values of utmost importance in the selection of regulators. • Industrial “self-regulation” has an ambivalent and tense rela- tionship with freedom of expression. It should be avoided because it tends to be non-transparent and there is also the risk of it being utilized for hidden business purposes. Because self-regulatory institutions are not public bodies, they may be less accountable and there may be less protection of fun- damental rights than provided by the rule of law. • Private bodies must not decide on the legality or illegality of content. This is the duty of courts with transparent mecha- nisms of appeal and accountability. The right to “put back” content after removal by private bodies should be regarded as a policy issue.
18 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 Regulatory Schemes • Regulatory schemes must be able to command public confi- dence. There must be a high degree of external consultation and all relevant stakeholders should be involved in the design and operation of schemes. As far as practicable, the operation and control of schemes should be separate from the institutions of the industry. • Regulatory schemes must be based on clear and intelligible statements of principles and measurable standards – usually in the form of a code – which address real consumer and user concerns. Reasons for interventions must originate from these objectives and intended outcomes should be identified. Schemes must be well publicized, with maxi- mum education and information directed at users and pub- lishers. Schemes must be regularly reviewed and updated in the light of changing circumstances and expectations.
Filtering, Labelling and Blocking • In a modern democratic and civil society citizens should be allowed to decide for themselves what they want to access on the Internet. The right to disseminate and to receive information is a basic human right. State enforced mecha- nisms for filtering, labelling or blocking content are not acceptable. • Unlike in television there is little future in filtering systems based on a rating system. It is highly unlikely that such pro- posed measures will in the long-term result in a safe Internet environment as the rating and classification of all informa- tion on the Internet is not feasible. Even if filtering technol- ogy is applied to the WWW, it is not clear what sort of con- tent the regulators intend to rate. In most cases, the targeted
THE RECIPES 19 category of Internet content is not illegal and remains well within the limits of legality. At the same time the rating of content is in itself a threat to free expression on the Internet. • Family-based filtering and blocking software only works well if parents also discuss Internet content and habits with their children and update the filter regularly. If this is not the case, filtering software is not a solution. • Another downside of relying on such technologies is that these systems are defective and in most cases result in the exclusion of socially useful websites and information. Orig- inally promoted as technological alternatives that would prevent the enactment of national laws regulating Internet speech, filtering and rating systems have been shown to pose their own significant threats to free expression. When closely scrutinized, these systems should be viewed more realistically as fundamental architectural changes that may, in fact, facilitate the suppression of speech far more effec- tively than national laws alone ever could. • Rating and filtering systems with blocking capabilities enable preliminary censorship and could allow repressive regimes to block Internet content, or such regimes could make the use of these tools mandatory. Laws or other measures prohibiting speech motivated by racist, xenophobic, anti-Semitic, or other related bias can be enforced in a discriminatory or selec- tive manner or misused as a means of silencing government critics and suppressing political dissent. If the duty of rating were handed to third parties, this would be problematic for freedom of speech. Furthermore, as there are few third-party rating products currently available, the potential for arbitrary censorship increases.
20 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 C. Hate Speech on the Internet • Any definition of hate speech should be narrowly drawn. The differences between different sorts of content (e.g. hate speech and child pornography) should be clarified and dif- ferentiated. A precise definition of “hate speech” is a neces- sary prerequisite for further discussions about this issue on the Internet. At a minimum, it is imperative that speech restrictions, when they must be enacted, be clearly and pre- cisely drawn so that they do not chill lawful speech. • Words should not be confused with actions. A clear distinction must be maintained between what individuals say and think on the one hand, and what they do on the other. Only then can we have an equitable system of law in which individuals are assumed to be rational legal subjects, who are themselves responsible for their own actions and not some third party. • Coherent policy cannot be developed on the basis of react- ing to individual cases of extreme material. Instead, research and monitoring must form the foundations for any decision- making. Obviously there is distressing material to be found on the Internet. But the fact that something exists online tells you nothing about how widely read or widely accepted it is. There should be an understanding that some hate sites are just too small and insignificant to be prosecuted. They are in fact consigned to oblivion, despite being theoretically accessible to the general audience. • Since the Internet is a high-tech environment, many battles here can be won through technical means. One good exam- ple is adding voluntary disclaimers to search engine results or the establishment of sponsored links to sensible key- words, as was demonstrated in the Paris OSCE Meeting on the Relationship between Racist, Xenophobic and anti-Semitic Propaganda on the Internet and Hate Crimes in June 2004.
THE RECIPES 21 • A society with confidence in its values and ideals has little to fear from the expression of dissenting views, no matter how repugnant those views may be. Attempts by governments to stifle the exchange of views and the free flow of informa- tion in the competition of ideas must be resisted vigorously. Never before has so much information been accessible at the stroke of one’s fingertips; never before has it been easier for people around the world to communicate with each other; and never before has it been easier for citizens to participate in public discourse and make their voices heard. Instead of focusing on ways to censor hate speech, we must concen- trate on answering such expression with more speech. The battle against intolerance cannot be won through govern- ment regulation or mere legislative action. Instead, it is a fight that will be won or lost in the competition of ideas.
D. Education & Developing Internet Literacy Personal and Parental Responsibility • Parents and other adults always have a role to play regard- ing children’s access to the Internet. Adults should act responsibly towards children’s Internet usage rather than relying on technical solutions that do not fully address prob- lems related to Internet content. Parents and teachers and others who are responsible for children’s Internet usage need to be educated in this regard. • In this borderless media world of VCRs, DVDs, satellite TV, and the Internet, children and young people have increasing access to media products from around the globe. Rating and classification systems, legislation and industry codes and guidelines are no longer enough to protect children. Digital media are forcing a shift in responsibility from statutory reg- ulators toward the individual household. The Internet does
22 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 not work on the principles of censorship or control, but rather on principles of responsible decision-making and cal- culated risk-taking – and those are the kinds of skills the young should develop. • Librarians and teachers should also have a role to play as far as access to the Internet is provided by public libraries and schools. Any regulatory action intended to protect a certain group of people, such as children, should not take the form of an unconditional and universal prohibition on using the Internet to distribute content that is freely available to adults in other media. • If “regulation” with an emphasis on self-regulatory or co- regulatory initiatives is addressed, then “self” should mean individuals rather than self-regulation by the Internet indus- try without the involvement of individuals and Internet users. There should be more emphasis on promoting the Internet as a positive and beneficial medium.
Media Literacy • Media literacy is a necessary complement to traditional lit- eracy. Young people today need to be able to read, under- stand and bring critical-thinking skills to information in all forms, including media. Media literacy should involve analysis, evaluation, production of and critical reflection about media products and should stress the positive and cre- ative aspects of media and popular culture. • Research is critical to understanding how technology is fun- damentally transforming young people’s lives. Research involves and requires public Internet policy, government policy-setting and responsive national public education strategies on Internet use. Efforts should be made to increase co-operation between OSCE countries in this field.
THE RECIPES 23 • Stakeholders in government and industry should be encour- aged to support public awareness initiatives to educate par- ents and other adults not only about the potential risks of the Internet, but also about the opportunities and resources that are available. This support can cover a wide variety of contri- butions including radio, television, print and Internet adver- tising, posters and brochures and online resources for parents.
Journalist Training • There is still a shortage of academic courses for journalists with a special focus on the role of the Internet in journalism. Journalist training needs to be improved to allow students to acquire more specific knowledge and vocational skills on how to utilize the Internet. • One of the major issues for local media in the OSCE area is Internet literacy for journalists who speak the language of that region. Journalists who can speak English have a dis- tinct advantage over their colleagues in ICT, whereas jour- nalists with other language backgrounds have limited opportunities to gain vocational training on using the Inter- net because of the lack of special courses and learning pro- grammes in local languages. There is also a shortage of online information in local languages. Special on/off-line Internet training courses need to be arranged and the learn- ing of foreign languages should be promoted.
E. Access to Networks and to Information Freedom of Information • Governments should make more information available online. This would increase transparency and allow every citizen to obtain information from any computer connected to the Internet. Governments and intergovernmental orga-
24 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 nizations should support dissemination of official informa- tion online. Projects should be realized that foster citizens’ freedom to receive and circulate online information about the activities of governments and state bodies. • Universal access to information and knowledge, especially information in the public domain, is a prerequisite for broader participation in development processes and civil society. Access to quality education for all is a basic right and is essential for building the necessary skills and capacities for development, progress and social peace in all societies. ICTs provide immense opportunities to increase access to educa- tion and information.
Access to Networks • Universal access to communication services and networks is essential for the realization of communication rights but will not be achieved, within the foreseeable future, by house- hold access to the Internet alone. Access for all to the global communications environment requires investment in public access centres and in traditional communication technolo- gies such as community radio and television. Public invest- ment in communications facilities is one approach. Com- munity-based initiatives should be encouraged and sup- ported including legal and/or regulatory reforms where there are legislative or regulatory barriers. • Participating States in the OSCE should aim to expand the reach of cyberspace by taking action to foster Internet access both in homes and in schools. They should also implement policies which aim to ensure that the Internet is an open and public forum for the airing of all viewpoints. To achieve this goal, it is imperative that government regula- tion is kept to a minimum, and the fundamental freedoms of speech, expression, and the press are respected.
THE RECIPES 25 • Another prerequisite is to significantly improve electric power supplies in countries in the OSCE region where this is required. F. Future Challenges of the Information Society • Access to the public sphere is being rapidly democratized. The Internet, for example, has made it much easier for like- minded individuals to meet, join forces, and raise money in support of their political views. The principle of freedom of expression must apply not only to traditional media but also to new media, including the Internet. It is the basic premise of knowledge societies as laid out in Article 19 of the Uni- versal Declaration of Human Rights. It is important to con- tinue to mobilize energies and efforts to promote freedom of expression and its corollary, freedom of the press, as a basic right indispensable to the exercise of democracy. Freedom of expression is a major avenue through which creativity, inno- vation and criticism can be developed. The nature of know- ledge societies should be conceived as plural, variable and open to choice, and freedom of expression is inseparable from this vision. • The right to privacy faces new challenges and must be pro- tected. Every person must have the right to decide freely whether and in what manner he or she wishes to receive information or to communicate with others, including the right to communicate anonymously. The collection, reten- tion, processing, use and disclosure of personal data, no matter by whom, should remain under the control of the person concerned. Powers of the private sector and of gov- ernments to access personal data risk abuse of privacy and must be kept to a legally acceptable minimum and subject to a framework of public accountability. Encryption tech- niques and research should be supported.
26 AMSTERDAM CONFERENCE 2004 • The Internet provides enormous scope for the sharing and development of the common pool of human knowledge but this potential is increasingly held back by the reinforcement of private information property regimes in the Internet envi- ronment. There is a need for a fundamental review of inter- national regulatory instruments governing copyright, patents and trademarks. The aim is to foster the development of global knowledge, and to safeguard the right of access to information and the right to creative reuse and to adaptation of information, which in turn should accelerate the social and economic benefits of freely available information. • The fight against terrorism must not be used as an excuse to limit the free flow of information on the Internet. Prosecu- tion of “cybercrime” must only target illegal activities as such and must in no way endanger or limit the technical infrastructure of the Internet.
THE RECIPES 27 Legislation & Jurisdiction
29 Nico van Eijk Regulating Old Values in the Digital Age
“Nieuwe wijn in oude zakken”: New wine in old bags. This Dutch saying, taken from the Bible1, fully applies to regulat- ing the Internet, the information age, the digital age, the World Wide Web, or whatever term one uses to indicate the fact that electronic communications are at the core of our present so- ciety (for practical reasons I will stick to the term “the Inter- net”). It’s new wine in old bags. What is meant by this? This paper will try to make clear that the Internet is not something that changes fundamental rights such as freedom of information. Freedom of informa- tion includes the right to receive and impart information as it has been defined throughout history and – within a European context – has been included in national constitutions and in- ternational treaties such as the European Convention on Human Rights. These old values – the old bags – are the foun- dations of society and should not be called into question be- cause someone is pouring in a new wine called Internet. The Internet is primarily a technology, a network enabling communications. The Internet is not something that changes the world. It’s people who cause change by using technolo- gies. It is quite common to fall into this trap of idolizing tech- nological progress. Just to give an example: there is this book from the 1970s, which is full of beautiful predictions about the benefits of interactive cable television networks: free choice, new services, active participation of citizens, contribution to 1 Matthew 9:17: “Neither do you put new wine into old wine-skins.”
NICO VAN EIJK 31 further democratization, and so on. None of these were real- ized with the creation of cable television networks. Just re- cently, a huge amount of money was spent in the Netherlands to create a “Kenniswijk” (“Information-rich Neighbourhood”).2 A part of the city of Eindhoven was to get high-speed Inter- net access (by building a fibre network that reached all the way to individual homes3) and strong support for the introduction of new (Internet) services. Introducing fibre turned out not to be a financially viable option and hardly any new service ma- terialized. During a presentation of the project, information was given about one of those so-called innovative services: a babysitter who could watch six children in six different apart- ments at the same time using web cams. When I asked what would happen if two children got sick at the same time, there was no answer… The following three examples, rather randomly picked, further illustrate the dilemma. The issues discussed are a) the confusing notion of Internet governance, b) the “evils” of search engines and c) the risk of technology-neutral regulation.
Internet Governance. “Internet governance” is one of the most abused concepts. For some, it relates to the position of ICANN4, responsible for managing the underlying structure of the Internet, in particular regarding the assignment of domain names. Others see it as a legitimation for extensive govern- mental influence on the content of the Internet. The recent World Summit on the Information Society conference (WSIS, held in Geneva in December 2003) is a good example of what can go wrong, despite the fact that it ended with a rather bal- anced Declaration of Principles and Plan of Action.5 Originally set up by the International Telecommunications Union (ITU) to strengthen its own position, the conference somewhat back-
32 LEGISLATION & JURISDICTION fired and produced lengthy political statements, sketching all the dangers and risks of the Internet and aiming for more state control over content – clearly a different interpretation of “In- ternet governance”. It’s surprising to see how much this WSIS “thing” appears to be a replica of discussions that took place in the 1970s and 1980s about satellites. Satellites would change the world and lead to new ways of spreading knowledge, but were also seen as a threat. Borders would disappear, allowing for propaganda from capitalists or communists to indoctrinate innocent citi- zens. Marshall McLuhan preached his global village and UNESCO published the McBride report Many Voices, One World, proclaiming a “New World Information and Commu- nication Order (NWICO)”6. In this environment, countries re- ceiving satellite signals wanted prior control over satellite con- tent and nations around the equator were claiming owner- ship of satellites in orbital positions above their countries. We should try not to make the same mistake with the In- ternet. Let’s not create unnecessary global involvement or claim new technological developments are reason enough for polit- ical intervention. There is little need for global regulation of the Internet. It takes away attention from the real underlying
2 <www.kenniswijk.nl> 3 Also called “Fibre to the Home” or FttH. 4 <www.icann.org> 5 World Summit on the Information Society, Declaration of Principles, Document WSIS-03/GENEVA/DOC/4-E, Geneva, 12 December 2003; Plan of Action, Document WSIS-03/GENEVA/DOC/4-E, Geneva, 12 December 2003. Documents can be found at <http://www.itu.int/wsis/> 6 Unesco, Many Voices, One World (Paris: Unesco, 1980). On the relationship between the WSIS and the McBride Report, see for example: Claudia Padovani, “Debating communication imbalances: from the MacBride Report to the World Summit on the Information Society, An application of lexical-content analysis for a critical investi- gation of historical legacies”, Social Science Research Council at <http://www.ssrc.org/programs/itic/publications/knowledge_report/memos/Padova nimemo4.pdf>
NICO VAN EIJK 33 fundamental problems – the traditional paradigm shift from goals to means – thus creating the risk of ending up with less protection of the freedom of information. And let’s not for- get: the whole satellite discussion ended with hardly any global regulation. Satellites are mostly dealt with on the national and regional level. There is no specific global jurisdiction on in- formation distributed by satellites. Ultimately the international community was able to handle most issues based on the ex- isting system of fundamental rights. It took some time to re- alize this, however.
Search Engines. Search engines are a second case that can be used to underline the need for sticking to existing values. The most popular search engine, Google, became a public com- pany.7 Out of nothing, a 27 billion euro company was cre- ated. But with what kind of services does Google intend to make money? Well, its main activity is selling the attention of end-users to advertisers. It does so by showing advertising that matches the searches of its users. It is a good thing that Google is not hiding this: several other search engines prefer not to disclose their commercial approach. However, there is one big question: How does Google’s search engine actually work and what happens in the black box that generates search re- sults? This is an important issue, because Google is a domi- nant gateway to information. Nowadays, electronic content can’t be found without using search engines. In a way, they replace library indexes and other existing search facilities. How exactly search engines make their selection is still a big mystery. Like Microsoft Windows, the source code of Google is not public and we have to rely on what Google tells us about its functions. For example, the brochure of the public offering first mentions the fact that Google gives “relevant and useful
34 LEGISLATION & JURISDICTION information” and that it “only takes the interests of users in mind”, but that on the other hand a search might also result in “pertinent, useful commercial information”. It is common knowledge that there are ways to get your website on the first search page. Not so long ago Google was manipulated and the words “funny hair” were linked with the web page of the Dutch Prime Minister, Jan Peter Balkenende. There are other exam- ples of these so-called Google bombs. Some time ago typing in the question “Who is more evil than the devil?” would give “Mi- crosoft” as a search result. Google tries to fight these manipu- lations. One could say that in such a case, Google is manipu- lating the manipulation. But how Google really works remains a well-kept mystery. The examples cited so far are rather inno- cent, but what about these two: Google has entered into ne- gotiations with one of the largest scientific publishers, which – if correctly interpreted – might result in a situation where users are directed towards paid publications instead of towards free versions of the same publications (published by the researchers themselves).8 Secondly, search engines accessible from China are configured to produce politically correct results.9 Search engines directly or indirectly influence the freedom to receive and impart information. They facilitate access to in- formation, but at the same time can foreclose the access to in- formation. Search engines can be manipulated by the operator, providers of information and those who retrieve information. Artificial search results can be created and end-users are – for commercial or ideological reasons – directed toward specific information. The users are left in the dark. Fortunately, the im- pact of search engines is receiving more attention. In Germany,
7 <http://www.google-ipo.com/> or <http://www.google-watch.org/goo-s1.zip> 8 “Reed and Google in talks to share revenue”, The Observer, 19 September 2004. 9 <http://www.google-watch.org/china.html>
NICO VAN EIJK 35 a special non-profit organization has already been created for the promotion of search engine technology and free access to information. In German it sounds even more impressive: “Gemeinnütziger Verein zur Förderung der Suchmaschinen Technologie und des freien Wissenszugangs” (SuMa-eV).10 This organization wants search engines to be “free, versatile, and non-monopolistic”. Another critical follower of search engines is www.google-watch.org. To prevent the erosion of access to information as a basic value, the application or modification of existing legislation could be an option. For example, consumer protection regula- tion might oblige search engines to inform end-users about the way they operate. Or they could be obligated to make the source code public. Moreover, it might be advisable to give the public policy aspects more emphasis by making available transparent public facilities similar to transparent public library indexes or comparable facilities that offer an alternative to the commer- cially available services. Even the WSIS Action Plan recognizes the importance of this issue when it states the need to “h) Sup- port the creation and development of a digital public library and archive services, adapted to the Information Society, including reviewing national library strategies and legislation, developing a global understanding of the need for ‘hybrid libraries’, and fos- tering worldwide cooperation between libraries.”11
Technology-Neutral Regulation. The third example concerns the notion of technology-neutral regulation as a goal in its own right. A lot of legislation and regulation which attempts to re- flect underlying values is based on static technological con- cepts. Nonetheless, these technological concepts evolve. Old ones sometimes disappear (the telegraph), others get new func- tions (film), and new ones are added (CD, DVD, the Internet).
36 LEGISLATION & JURISDICTION Because of this process, legislation often lags behind new de- velopments. Existing legislation no longer works or it creates all kinds of complexities. For example, in some countries the regulation of television depends on whether or not a screen is involved. This automatically makes television regulation ap- plicable to computer screens and therefore to the Internet. It is often said that in this new information age, we should no longer make a distinction between technologies. In princi- ple, such an approach is good. However, the question then arises: What kind of regulation should apply to the Internet? For example, should the “telecom model” (known for the ab- sence of content control) be used or are we better served with the “broadcasting model” (known for its content regulation)? If this is the real question, the outcome is clear: with the in- creasing importance of the Internet as an information resource, one may expect that more and more elements of the broad- casting model will enter the arena of Internet regulation, cer- tainly when the Internet becomes a substitute for traditional broadcasting reception. However, this question is based on a false proposition. A technologically neutral approach should be based on the catalogue of fundamental rights. This could mean that regulation will not always be technologically neu- tral, but will partly depend on the technology used. This is nothing new. For example, take the jurisprudence of the Eu- ropean Court for Human Rights. It gives more freedom to cer- tain types of expression in a closed, private environment such as a theatre or gallery than to expressions that are located in areas without restrictions and accessible to an undefined au- dience. In such a case, the regulation is not technology-neu- tral, but the underlying fundamental right is.
10 <http://www.suma-ev.de> 11 Page 4.
NICO VAN EIJK 37 Conclusion. Many more examples can be given. In a rather fragmented way, this paper has tried to illustrate that there are a lot of questions and tensions surrounding the regulation of the Internet. First of all, most of these derive from the fact that often things are turned upside down. We think the Internet is some- thing special and make it our point of departure for regula- tory intervention or non-intervention. It should be done the other way around. The source of inspiration should be basic constitutional values, such as the freedom of information and its interpretation in jurisprudence. These values are a “living instrument” allowing us to interact with the factual circum- stances, resulting in tailor-made regulation where necessary. Secondly, the Internet has grown up and lost its inno- cence. The old idea of the Internet being a (or even “the”) place for free exchange of ideas and opinions should be looked at in a more realistic way. This has been illustrated with the ex- ample of search engines. These gateways to the information available on the Internet are not neutral or objective, but can be a source of serious manipulation. The borders between use and abuse are seriously blurred. Regulation can be an adequate instrument to increase transparency. Thirdly, the rather unregulated environment of the Inter- net also has led to a “control vacuum”, which has translated into a substantial “governance” issue, where powers are being claimed that do not match with the basic constitutional val- ues. However, lessons can be learned from the past where new technologies (satellites) were seen as a legitimation for the in- troduction of new governmental control over content. These attempts largely failed. There are no reasons to make the same mistakes again with the Internet.
38 LEGISLATION & JURISDICTION Morris Lipson In the Name of Protecting Freedom of Expression: Rejecting the Wrong Rule for Liability for Internet Content
It might be thought that publishing content over the Internet is pretty much like publishing material in a newspaper. As this paper explains, courts in particular have been tempted to think so. However, this fact, in combination with the fact that re- strictions on the publication of content vary widely from ju- risdiction to jurisdiction, yields the result, probably unintended, of a very significant threat to freedom of expression. This paper describes that threat, and recommends a way of avoiding it.
A Range of Content Restrictions. Different national and sub- national legal regimes, often supported by international in- struments, have content restrictions on publication (not to say, expression more generally) which may differ quite consider- ably. The consequence is that the publication of material in one jurisdiction, perfectly legal and non-actionable there, may well be subject to criminal or civil liability in other jurisdic- tions. For the purposes of what follows, I will restrict my at- tention to variations in restrictions on hate speech and defama- tion, though the points made in this paper apply with equal force to other (varying) content restrictions: on obscenity or pornography, blasphemy or sedition, among others. Take hate speech first. In the United States, it is well set- tled that the publication of racially vilificatory material is pro- tected under the First Amendment of the United States Con- stitution unless it is directed to inciting or producing imminent
MORRIS LIPSON 39 lawless action and is likely to incite or produce such action.1 This is a very high threshold: publications which cast clear and vulgar aspersions on racial groups, which express the strong desire that certain groups be deported or eliminated altogether, are protected unless it can be shown that they are intended to produce violence and in fact are likely to produce such violence imminently. In the United Kingdom, the test for restricting cer- tain racial content is the substantially weaker one of whether the challenged speech is intended to stir up racial hatred and “is likely” to stir it up. By the terms of the applicable statute, at least, no showing needs be made of the imminence of any al- legedly likely violence, or indeed of any likely violence at all.2 Again, jurisdictions including Austria, France and Germany have blanket restrictions on Holocaust denial. Finally, broad and po- tentially far-reaching bans are common: to take one example, Article 156 of the Criminal Code of Uzbekistan prohibits the premeditated “insulting [of] citizens’ feelings … committed with the purpose of … agitating … intolerance or separation between groups [which are distinguished racially or ethnically]”.3 It must be said that international instruments reflect a far from consistent approach to what sort of expression may be prohibited as hate speech. Article 20(2) of the International Covenant on Civil and Political Rights requires the enactment of national legislation which prohibits only the advocacy of racial hatred “that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence”. In contrast, Article 4(a) of the Interna- tional Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination prohibits not only the incitement of racial dis- crimination, but also the dissemination of “ideas based on racial superiority or racial hatred”. The Additional Protocol to the Convention on Cybercrime goes even further, in both di- rections so to speak, in that it invites Parties to enact prohibi- tions which can be very broad (for example, on the mere “dis-
40 LEGISLATION & JURISDICTION tribution” of racist material through a computer system [Arti- cle 3], or on the public insulting of persons “for the reason that they belong” to a racial or ethnic group [Article 5]); but it also permits Parties to opt out of these provisions (or effectively to do so). The effect is explicitly to recognize and mandate substantial differences in restrictions on hate speech.4 Similar, and similarly dramatic, variations in criminal defamation laws exist across jurisdictions. In Azerbaijan, for instance, you can be imprisoned for as much as two years if you defame someone, and you can go to prison for as much as six months just for insulting them.5 Many countries have special, and particularly objectionable from the point of view of freedom of expression, criminal penalties for insulting the President or other heads of state, or for insulting public insti- tutions or even national flags; enhanced criminal penalties are often a part of such regimes.6 In many countries, prosecutions 1 Brandenburg v. Ohio, 395 US 444 (1969). 2 1986 Public Order Act, Section 18. 3 The European Court of Human Rights has found on numerous occasions that a sim- ilarly broadly-worded provision in the Turkish Criminal Code has been employed to restrict expression which is protected under Article 10 of the European Convention on Human Rights. See e.g., Okcuoglu v. Turkey (8 July 1999, Application No. 24246/ 94); Karatas v. Turkey (8 July 1999, Application No. 23168/94). 4 It is perhaps worth noting that, at the time of writing, there are 23 signatories to the Additional Protocol, but there have been no ratifications. 5 Articles 147 and 148, respectively, of the Criminal Code of 2000. 6 For instance, the Criminal Code of Albania prohibits intentionally insulting: “an offi- cial acting in the execution of a state duty or public service, because of his state activ- ity or service” (Article 239); “an official acting in the execution of a state duty or pub- lic service, because of his state activity or service” (Article 240); “the President of the Republic” (Article 241); “a judge or other members of trial panel, the prosecutor, the defence lawyer, the experts, or every arbitrator assigned to a case because of their activity” (Article 318); “prime ministers, cabinet members, parliamentarians of foreign states, diplomatic representatives, or [representatives] of recognized international bod- ies who are officially in the Republic of Albania” (Article 227); and “the flag, emblems or national anthem of foreign countries and international organizations” (Article 229). It is well to point out that this sort of enhanced coverage is precisely the opposite of what international law requires, recognizing as that law does that public officials should be required to accept more, rather than less, criticism. See e.g., Lingens v. Austria (8 July 1986, Application No. 9815/82) para. 43; Thoma v. Luxembourg (29 March 2001, Application No. 38432/97) para. 47.
MORRIS LIPSON 41 under such laws occur with alarming frequency. On the other hand, however, some jurisdictions, such as Bosnia and Geor- gia, have actually abolished criminal defamation provisions al- together. And other countries which have criminal defamation on the books have not seen prosecutions under such provi- sions for many years.7 To repeat the principal point thus far: A racial comment, or a critical comment about a public official, may be fully pro- tected in one jurisdiction, while at the same time sanction- able by the criminal regimes (or actionable in the civil regimes) of other jurisdictions. Indeed, some jurisdictions support the punishment, either criminal or civil, for expression which is almost certainly protected under the international law of free- dom of expression.
The Newspaper Rule for Assessing Liability in Foreign Juris- dictions. Consider the situation of a newspaper publisher, fac- ing the fact that content in his or her newspaper may not con- stitute illegal or civilly actionable expression in the jurisdiction where the newspaper is typically read, but would be punish- able or civilly actionable in other jurisdictions. To set the stage for the special problem posed for Internet publishers by the variation of content restrictions across jurisdictions, let us ask the following: Would the newspaper or the editor be legally liable in the event that the article in question finds its way into one of the latter jurisdictions? The answer is: it depends. Note, first, that publishers, par- ticularly those whose newspapers cross national frontiers, have well-established distribution networks. Newspapers are shipped throughout the newspaper’s home country, and abroad as well, to vendors who have sales arrangements with the newspaper, and to individual subscribers.
42 LEGISLATION & JURISDICTION In these cases, it is highly foreseeable to the publisher that copies of the newspaper will find their way to these foreign vendors and subscribers and will be read in those jurisdictions. Indeed, it is not only foreseeable – the publisher fully intends that copies of the newspaper be sent to and read in those ju- risdictions. Under these circumstances, it is appropriate, and courts and other tribunals have not hesitated in concluding, that if the newspaper contains material falling under a hate speech ban, or if it is defamatory, in one of the jurisdictions to which copies are sent, the newspaper and publisher (and perhaps others affiliated with the newspaper) will be liable for that content in that jurisdiction.8 This situation, which makes reasonable sense, is to be sharply distinguished from the situation in which a newspa- per with certain problematic content finds its way by accident, so to speak, into a jurisdiction in which such content is ille- gal, notwithstanding that the content is legal in all the juris- dictions of the paper’s distribution network. For example, a tourist from Uzbekistan purchases a newspaper published in the United States at LaGuardia Airport in New York. It con- tains racially vilificatory material relating to an ethnic com- munity in Uzbekistan. The tourist drops the newspaper on a seat in the arrivals lounge at Tashkent airport where it is picked up by an airport employee who takes it home with her and reads it there. The newspaper has no subscribers or vendors in Uzbekistan. The reader finds the material offensive, takes it to the authorities who determine that it is illegal racist con- tent under Article 156 of the Criminal Code, and they prose- cute the publisher.
7 A similar variation can be seen in civil defamation regimes. 8 See e.g., Shevill v. Presse Alliance S.A., Case C-68/93 (1995) 2 A.C. 18; Berezovksy v. Michael (2000) 2 All ER 986 (both relating to defamation, but usefully illustrating the general principle).
MORRIS LIPSON 43 It is quite clear that in this circumstance, the publisher should not be held liable, and in most jurisdictions would not be so held. Why? Because it was not reasonably foreseeable by the publisher that the newspaper would be read in Tashkent; the publisher took no steps at all to get the newspaper to that ju- risdiction and had no control over the fact that it would end up there. Under these circumstances, courts would hold that, in fact, the newspaper was not published in that jurisdiction; and on that basis would not impose liability on it there. This hypothetical situation illustrates what I would like to call the “newspaper rule” for liability for newspaper con- tent. According to this rule, a publisher is legally liable for con- tent deemed illegal or otherwise actionable by a given juris- diction as long as two conditions are met: (1) a copy of the newspaper actually reaches the jurisdiction and is read there; and (2) the publisher had reason to know that the newspaper would probably be read there – because, most prominently, the jurisdiction is in the distribution network of the newspa- per. This liability rule, most crucially, imposes liability in every place in the newspaper’s distribution network where the news- paper is read, regardless of where it is produced or where the con- tent was written.
Applying the Newspaper Rule to Internet Publications. Publication on the Internet is fundamentally different from publication by newspaper, in ways directly relevant to the newspaper rule. Suppose someone writes an article with racial content. It is written in the United Kingdom, uploaded and stored there on the author’s website. The author knows, or should know, that the moment that the material is posted on his website, it is instantly accessible by virtually any person virtually anywhere in the world.9 To put it another way: fun-
44 LEGISLATION & JURISDICTION damentally unlike the typical newspaper, the Internet makes virtually every person with Internet access within the distribu- tion network of any Internet publisher. And, equally crucially, this is a fact which virtually every Internet user knows, or should know. What, therefore, if we employ the newspaper rule for fix- ing liability for materials posted on the Internet? It’s simple really: (1) since the newspaper rule subjects a newspaper to potential liability for any content actionable in any jurisdiction within its distribution network, (2) since virtually every place with a computer connected to the Internet is within the dis- tribution network of every website, then (3) application of the newspaper rule to Internet publication subjects an Inter- net publisher to liability in virtually every jurisdiction in the world. As we have already seen, however, different jurisdictions have radically different content restrictive regimes; some have restrictions on allegedly defamatory material, or on allegedly racist material, which go far beyond what is permissible in one’s home jurisdiction. Some, indeed, have restrictions which are not mandated by the international law of freedom of expres- sion. Yet, if the newspaper rule is also the rule for Internet pub- lication, the Internet publisher would be “legitimately” liable for content which is legal and protected in his or her home ju- risdiction (and which might also be protected by international law), as long as (1) it is prohibited in a jurisdiction which has Internet access and (2) someone actually downloads it there.
9 I say “virtually” for two different but related reasons. First, if I have sophisticated tech- nical skills and some software, I can restrict access to my website, for example, only to persons who have taken out a subscription. In that case, only persons of whom I have knowledge (or should have) will have access to the site. At the other end, there may be some form of sophisticated blocking or shielding software employed by a par- ticular server which would prevent access to my website, or to the particular content in my article on that website, for any would-be user attempting to gain access employ- ing that server. These, however, are relatively exceptional situations.
MORRIS LIPSON 45 Some Cases. Surprisingly, to some at least, it would appear that the trend has indeed been to apply the newspaper rule to Internet publication. There is, for example, the attempted pros- ecution of Frederick Toben, who had posted material denying the Holocaust on a website in Australia. Toben was arrested in 1999 on a visit to Germany and was tried there, in part for inciting racial hatred. That part of the prosecution was based on the fact that the materials on his website had been down- loaded in Germany. The trial court had dismissed the charge because the offending materials “existed” outside Germany, but the Bundesgerichtshof reversed, holding that German laws prohibiting the glorification of the Nazi party could be ap- plied to materials situated outside Germany as long as they were downloaded within the jurisdiction.10 A defamation case brought in Australia applied similar rea- soning. Dow Jones & Company Inc. v. Gutnick11 concerned the uploading by the Wall Street Journal of a story which made crit- ical comments about Gutnick, an Australian businessman. The story was written in the United States, and was uploaded and stored on a computer there. Gutnick downloaded the story in Australia, read it there, took offence and sued the Wall Street Journal for defamation in Australia. It is highly likely that the material in question would not have been found to be defam- atory in the United States, but could well have been so found under the defamation laws of the Australian state where the download occurred. Again, the Wall Street Journal argued that publication occurred in the United States, where the material was uploaded and stored; Gutnick disagreed, arguing that pub- lication occurred where download occurred – in Australia. At a crucial point in its reasoning, the court wrote that “those who post information on the World Wide Web do so know- ing that the information they make available is available to all
46 LEGISLATION & JURISDICTION and sundry without any geographic restriction”. The court’s point appears to be that in this respect the same applies to In- ternet and newspaper publishers. As newspaper publishers know about and control their distribution networks and have full knowledge of where the content of their newspapers is likely to be read, it is appropriate to impose liability on them for any content found problematic anywhere in their distrib- ution networks. In the same way Internet publishers have full knowledge that the reach of the materials they publish is everywhere (that is, the whole world is in their distribution network), and therefore imposing liability in any jurisdiction in which the material is downloaded is entirely proper. On this basis, the court took the case.
Conclusion. Applying the newspaper rule to Internet publica- tion subjects Internet publishers to the content restrictions of virtually every country on earth, regardless of whether such content restrictions exist in the jurisdictions where such pub- lishers live,12 and regardless of whether the foreign restrictions comply with the international freedom of expression stan- dards. Application of the newspaper rule will subject persons living in regimes whose laws fully protect freedom of expres- sion to the laws of regimes which regularly censor, and whose public officials otherwise keep a stranglehold over the press
10 See “German Hate Law: No Denying It”, available at <www.wired.com/news/ politics/0,1283,40669,00.html>. Another case of the same ilk involved Yahoo!, Inc., which operated an automated online auction site from the United States. Nazi mem- orabilia were offered for sale on the site – perfectly legally in the United States, but illegal in France. Persons in France were able to access the site. The French Union of Jewish Students brought suit against Yahoo! for violating France’s prohibition on Holocaust denial. The French court found a basis for taking jurisdiction of the case based on the fact of the availability of the materials, by download, in France. 11 (2002) HCA 56. 12 As often as not, of course, Internet publishers are individuals, writing and working from their own homes and uploading their materials on their home personal computers.
MORRIS LIPSON 47 and others by the use and abuse of content-restrictive laws. Of course, this may not be a particularly fearsome prospect for those Internet publishers who do not expect ever to find them- selves in jurisdictions far from home where they may be sub- ject to suit. On the other hand, it may well cause a great many persons to think twice before uploading material protected “at home” because of what may happen to them when they travel abroad.13 The potential for the chilling of expression, in other words, is considerable. A full respect for freedom of expression requires a differ- ent treatment for Internet publication. The Internet, as has often been noted, is a liberating tool, a tool with which ordi- nary individuals can reach out across the globe to communi- cate with others on matters of concern to them. It is a means of transcending borders and differences. Yet, a rule which cat- apults the unknown laws of unknown places into the com- munication space of persons living in freedom-protecting coun- tries has precisely the opposite effect: of stifling expression for fear of legal – often criminal – liability abroad. It may not be perfectly clear what the precisely right lia- bility rule for Internet publication is. Perhaps it is to impose liability only where material uploaded is actionable in the ju- risdiction of upload. Perhaps it is to impose liability in those jurisdictions where materials are downloaded provided that the author is “substantially connected” to the download ju- risdiction. But what is certain is that, in the name of freedom of expression at least, the newspaper rule must not be the rule of liability for Internet publishers.
13 Not to mention the simple fact that many Internet publishers will not wish to face the possibility of having criminal convictions or civil judgements entered against them in foreign jurisdictions even if they have no intention of travelling there, and even if such judgments would not be enforceable in their home jurisdictions.
48 LEGISLATION & JURISDICTION Lee Hibbard Internet with a Human Face – A Common Responsibility*
Introduction • The right to freedom of expression for the purposes of Ar- ticle 10 of the European Convention on Human Rights (ECHR) is a fundamental guarantee for media freedom. This freedom is “technology neutral” and therefore remains un- changed by the Internet as an important tool in informing and shaping public opinion by providing information which has been gathered and processed in accordance with pro- fessional standards in order to scrutinize public authorities and other power holders in society. • The Council of Europe considers that “independent, pro- fessional journalism adhering to ethical standards will not be less important in the Information Society than before. The provision of relevant, timely and well-researched in- formation by media professionals will continue to be es- sential in laying the foundations of an informed public de- bate about current affairs and public policy.”1 • The Internet has, however, brought about greater media speed and greater volumes of information to the public via the media and has also multiplied the number of Internet (new media) actors which can be argued to threaten both * This paper reflects the views of the author and not necessarily those of the Council of Europe.
1 Paragraph 14, “Democracy, human rights and the rule of law in the Information Soci- ety” – Contribution by the Council of Europe to the second Preparatory Committee for the WSIS (February 2003).
LEE HIBBARD 49 the quality of information by the Internet and, as a corol- lary, the future of traditional and electronic media. Both the speed and the volume of information on the Internet and the arguable lack of transparency in decisions made re- garding Internet content call for particular care to be taken by (media) content producers and disseminators, notably in order not to harm human dignity and the rights of indi- viduals, especially minors.
Freedom of Communication on the Internet and the Media • The Council of Europe is particularly concerned about the right to freedom of information and to receive and impart information and ideas without interference by public authorities for the purposes of Article 10 ECHR. The Or- ganisation believes therefore that attempts to limit public access to communication on the Internet for political rea- sons or other motives are contrary to democratic principles. • In the 2003 Declaration on the freedom of communication on the Internet, the Council of Europe member States made several important declarations which positively affect media freedom on the Internet inter alia: a. member States should not subject content on the Inter- net to restrictions which go further than those applied to other means of content delivery (Principle 1), b. self-regulation and co-regulation is encouraged (Principle 2), c. public authorities should not – through general block- ing or filtering measures – deny access by the public to information, regardless of frontiers (Principle 3),
50 LEGISLATION & JURISDICTION d. fostering access to the Internet and the active participation of the public on the Internet is important (Principle 4), e. freedom to provide services via the Internet (Principle 5) should not be restricted, f. the importance of limits on the obligations (liabilities) of service providers for Internet content, coupled with the introduction of co-responsibility (Principle 6), g. the principle of anonymity inter alia in order to enhance freedom of expression (Principle 7). • These principles, adopted by Council of Europe member States, reinforce the importance of freedom of expression and information while at the same time stressing a more lim- ited role for member States in controlling such (media) free- doms on the Internet. These principles empower the (new) media in regulating themselves on the Internet and should inspire them to take an active and participatory role in pro- moting the wider democratic participation of individuals in public life with the help of interactive new technologies.
Council of Europe Legal and Political Instruments • The Council of Europe has developed a series of interna- tional legally binding instruments directly and indirectly concerning the Internet. These include the Convention on Cybercrime (CETS 185) and its Additional Protocol2, Con- vention for the protection of individuals with regard to au- tomatic processing of data (CETS 108) and its Additional
2 Convention on Cybercrime (CETS 185) which inter alia criminalizes new types of crime using information communication technologies, and its Additional Protocol concerning the criminalisation of acts of a racist and xenophobic nature committed through computer systems (CETS 189) which is a reaction to highly offensive ma- terial that undermines human dignity (thereby displaying a zero tolerance attitude to such content).
LEE HIBBARD 51 Protocol3, all of which reflect the belief that cyberspace is not a lawless area in which member States have an oblig- ation to uphold the law, using their national laws, in order to protect individual rights and freedoms. • This is reinforced by a series of politically binding instru- ments4 positively regulating the media environment with regard to the media and violence, the media and video games (games being considered as a form of “mass media”) and, more recently, regarding new media and the right to reply which is currently under preparation as a Council of Europe Recommendation. • Moreover, the Council of Europe has produced a series of political (non-legally binding) statements5, and more re- cently has consolidated its position with regard to the In- formation Society for the purposes of the World Summit on the Information Society (WSIS) by underlining inter alia: a. respect the rule of law on the Internet: “the Rule of Law will be a reality when state regulation, co-regulation and self-regulation work together under national legislation and international standards to build a clear regulatory framework in full respect of Human Rights”;6 b. the importance of quality information on the Internet as barriers fall and “public authorities try to support citi- zens in reaching for reliable and comprehensive infor- mation through all media”;7 c. the vital role of the traditional media, including local and community radio, in programming, producing, and distributing diverse, high-quality content in the Infor- mation Society and providing moderated platforms for public debate.8
52 LEGISLATION & JURISDICTION • These legal instruments and political statements impact directly and indirectly on media freedom on the Internet and provide clear proof of the commitment of Council of Europe member States to promoting all media, including new media, as responsible, professional and independent.
3 Convention for the protection of individuals with regard to automatic processing of data (CETS 108) and its Additional Protocol regarding supervisory authorities and transborder data flows (CETS 181) which calls for inter alia national data protection laws that strike a fair balance between respect for privacy of individuals and the free flow of information between peoples. 4 Recommendation (97)19 concerning the (determination of responsibilities for the) portrayal of violence in electronic media; Recommendation (92)19 on video games as mass media which concerns a review of member States’ legislation regarding video games – as a form of mass media – containing racist content, discrimination, hatred and violence in order to protect young people; Recommendation (89) 7 of principles on the distribution (as well as regulation of systems of classification and control) of videograms having a violent, brutal or pornographic content which also includes references to various dissuasive measures and the application of criminal law; Rec- ommendation (2001) 8 on self-regulation concerning cyber-content (self-regulation and user protection against illegal or harmful content on new communications and information services) which promotes the development of content descriptors, con- tent selection tools, content complaints systems etc., in order to raise the levels on information and awareness of content. 5 Political Message from the Committee of Ministers of the Council of Europe to the World Summit on the Information Society (WSIS) (Geneva, 10–12 December 2003); 1999 Committee of Ministers Declaration on European policy for new information communication technologies which encouraged self-regulation and development of technical standards and systems codes of conduct; 1997 Council of Europe Summit called for “a European policy for the application of new information communica- tion technologies with a view to ensuring respect for human rights (…) fostering free- dom of expression and information (…)”; 1997 5th Ministerial Conference on Mass Media Policy on “the Information Society: a challenge for Europe”, and its Action Plan encouraged inter alia self-regulation by providers and operators of new infor- mation communication technologies (e.g. codes of conduct etc.), the study of mis- use of new information communication technologies in spreading ideology and ac- tivities contrary to human rights and thereby to formulate proposals or other (legal) action to combat such misuse, the examination of the opportunity and feasibility of establishing warning, co-operation and assistance procedures, and the study of prac- tical and legal difficulties in combating dissemination of hate speech, violence and pornography. 6 Paragraph 13 of the Political Message from the Committee of Ministers of the Coun- cil of Europe to the World Summit on the Information Society (WSIS) (Geneva, 10–12 December 2003). 7 Idem, paragraph 4. 8 Idem, paragraph 5.
LEE HIBBARD 53 European Forum on “Internet with a Human Face – A Common Responsibility” (Warsaw, 26–27 March 2004) • The title of my presentation bears the same title as the re- cent European Forum that was organized by the Council of Europe and the Safe Borders Consortium that was co- sponsored by the European Commission through its Safer Internet Action Plan – “Internet with a Human Face – A Common Responsibility” – which took place in Warsaw on 26 and 27 March 2004. This title evokes, in my opinion, the important need to visualize and to understand the In- ternet better in order for us all – including the media – to take greater responsibility for it. • This Forum was one of the latest activities of the Council of Europe to address some of the challenges posed by the Internet, in particular as regards the protection of vulnera- ble groups such as minors regarding harmful content. The Forum concluded inter alia that cyberspace should not be a lawless area and that member States have an obligation to uphold the law in this field as well as others in order to pro- tect individual rights and human dignity. Both national and international law are therefore of particular importance as is self-regulation and co-regulation of the media profession. • The Forum was unable to resolve the quagmire regarding legal responsibility and jurisdiction for Internet content, and such legal uncertainty does not help to strengthen media freedom when faced with defamation proceedings. Instead, the Forum encouraged international co-operation across governments, other agencies, industry and advocacy groups, and emphasized the need for greater awareness raising, media literacy and a better understanding of (harmful) con- tent. All of this underlines the fact that the Internet is a com-
54 LEGISLATION & JURISDICTION mon and shared responsibility requiring a co-ordinated and strategic approach by embracing all Internet actors with the participation of all relevant media.
7th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (Kiev, 10–11 March 2005) • European media policy will be examined and developed in the light of the forthcoming European Ministerial Confer- ence on Mass Media Policy, to be held in Kiev in March 2005, which will address inter alia human rights and regu- lation of the media and new communication services in the Information Society. On this occasion, it is quite clear that the results of the European Forum will be taken into con- sideration by the European Ministers in particular as re- gards the roles and (ethical) responsibilities of different In- ternet actors including the media and the (media) freedom of communication on the Internet. • At the same time, the Organisation is aware of the poten- tial of the Internet and the media and is currently address- ing the impact9 of the Information Society on the inter- pretation of human rights and their protection using the In- ternet and other means of electronic communication as part of the Council of Europe’s contribution to the 2005 Tunis World Summit on the Information Society.
9 In considering any such impact, one member State is interested to know: (i) whether the right to freedom of expression applies equally to the old media as to new media operating on the Internet, (ii) whether regulation aimed at protecting minors from violent films applies equally to films broadcast on television as to films broadcast on the Internet, and, more broadly speaking, (iii) how should fundamental human rights, such as the right to respect for private life and the right to freedom of ex- pression, be interpreted in a world that is becoming more and more digital?
LEE HIBBARD 55 Conclusions • It is clear that the Council of Europe is a bastion of media professionalism and independence in Europe and that the 46 member States of the Organisation are committed to preserving and promoting the right to freedom of expres- sion and information for the purposes of the “technology neutral” Article 10 ECHR. • On the occasion of the 7th European Ministerial Confer- ence on Mass Media Policy in Kiev in 2005 the media will (hopefully) reflect and reassert media freedom on the In- ternet. At the same time however, the media are indepen- dent and they must assert and (re?)position themselves to accommodate the growth in the number of media appear- ing on the Internet landscape.
The Media Freedom Internet Cookbook • In the light of what I have considered in this report, my recommendations for The Media Freedom Internet Cookbook are quite straightforward: a. Promote media freedom (on the Internet) emanating from Article 10 ECHR and the case-law of the European Court of Human Rights as well as from relevant Coun- cil of Europe legal instruments and political declarations; b. Promote media integrity and professionalism on the In- ternet; this could be achieved indirectly by using the media to actively promote the public’s use of interac- tive technologies and its participation in political life, c. Actively lobbying the WSIS process to promote profes- sional media on the Internet,
56 LEGISLATION & JURISDICTION d. Follow, endorse and, where possible, participate in the Council of Europe’s ongoing work in the media, in par- ticular as regards its intergovernmental work to be car- ried by its Group of Specialists provisionally entitled Group of Specialists on Human Rights in the Informa- tion Society (MM-S-IS), e. Encourage self-regulation and co-regulation initiatives re- garding the media and the Internet.
LEE HIBBARD 57 Self-regulation, Co-regulation, State Regulation Hans J. Kleinsteuber The Internet between Regulation and Governance
Fresh Thinking and the Internet. Government actors in many countries attempted to react to the Internet using conventional means of the state apparatus, like passing laws in parliament or having courts judge over access to unlawful content. In most cases this proved to be fruitless; in fact it demonstrated the weakness of the traditional nation-state in attempts to regu- late the Internet. Just to give a few examples: since 1997 there has been a law on digital signature (the oldest in the world) in Germany, but after seven years there is still no practical way to sign a contract on the Net. In several countries, courts have attempted to punish Internet service providers (ISPs), which allowed access to hate speech or child pornography for ex- ample, usually without any success. True, there are govern- ments like Singapore or China that censor content on the Net, but the effect is limited as the fluidity of the Net often means that filtering programs can be circumvented. This paper is about the obvious weakness of the tradi- tional nation-state and its instruments vis-à-vis the Internet and new ways of coping with the problem. It is often the State itself that encourages unconventional action as this re- leases it from difficulties in fulfilling its obligations. A Coun- cil of Europe Recommendation of 5 September 2001 en- courages self-regulatory organizations, especially in the field of media regulation. Innovative concepts of regulation and governance are being tested and decision-making procedures
HANS J. KLEINSTEUBER 61 in a global environment are being addressed. This requires new ways of thinking: • Firstly, it is necessary to assess existing concepts of regu- lation and governance (from pre-Internet times) and con- sider how they may be applied in the Internet age. • Secondly, recent and encouraging developments can be ob- served that might lead to a new era of global Internet gov- ernance. • Finally, ten rules of Good Internet Governance will be pro- posed that define trends and values for the emerging struc- ture of global Internet regulation.
State Regulation and Self-regulation. Regulation in the origi- nal sense refers to an arbitrary process under the rule of the State, usually centred in a (more or less) independent regula- tory body. This body makes decisions in situations where there are conflicting interests. The idea is that decision-making is so complex that a specialized body of independent experts is better equipped to do this than state bureaucrats. The term “regulation” is already mentioned in the US Constitution, dat- ing back to the late eighteenth century. Regulatory bodies are also not new. The first “watchdog agencies” were established in the US in the second half of the nineteenth century for the private railroad industry. One field that is regulated by the State is broadcasting. More precisely, this means that the State issues radio and tele- vision licences and supervises the industry. Again this first emerged in the US in the 1930s (FCC 1934) in the context of commercial broadcasting. Europe did not experiment with reg- ulatory bodies until the 1980s. Today examples of these are Ofcom that was recently established in Britain, the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel Français in France or equivalent 62 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION bodies in the German Länder or States. Bodies of this type are usually constructed like a court, with collective decision- making somehow reflecting the work of a “jury”. They have to handle applications from different interests and may also adjudicate between the interests of the broadcasting industry and the public. Their main task is to hammer out a lasting com- promise, not to decide what is legal or unlawful. One obvi- ous problem is that these authorities are potentially weak and vulnerable to being “taken over” by the industries that (mis)use them for their own interests, for example to keep newcomers away from the market or to increase tariffs (e.g. for cable fees). This traditional version of regulation contains – especially in the European perspective – “the idea of control by a supe- rior; it has a directive function”1. As matters of broadcasting regulation tend to be very complex, these bodies are soon over- loaded with work and usually encourage self-regulation of the industry. This means that the actors are urged to solve prob- lems among themselves, before turning to the state regulator. As it usually reflects the interests of the industry to keep the State out of its affairs, it accepts this obligation. Therefore state regulation is usually accompanied by self-regulation. This type of self-regulation is done under the “shadow of the State”, meaning that all sides act under the threat that the State may intervene if no compromise is found or public interests are seriously threatened. If the State and the private regulators co-operate in joint institutions, this is called “co-regulation”. If this type of self- regulation is structured by the State but the State is not in- volved the appropriate term is “regulated self-regulation”2. This type of regulation was first developed in Australia. 1 A. Ogus, Regulation. Legal Form and Economic Theory (Oxford: Calderon Press, 1994), 2. 2 Wolfgang Hoffmann-Riem, Modernisierung in Recht und Kultur (Frankfurt: Suhrkamp, 2001).
HANS J. KLEINSTEUBER 63 But self-regulation may also be found where there is no state regulation. One might say that self-regulation looks back over a long tradition, especially in environments where no state au- thority was available. It was quite well developed in early networks of long-distance traders, e.g. in the Mediterranean region (Lex Mercatoria, eleventh century) or in the Hanseatic League, covering the North and Baltic Seas.3 Modern self-regulation again started in the US with in- dustry associations that defined their own code of conduct. And only those who adhered to these self-defined moral rules were entitled to become members. Whoever did not follow the rules voluntarily, could not be formally punished, but there were sanctions like being excluded from the association and/or making public the accusations. The first organizations that fol- lowed these procedures were associations of newspaper pub- lishers and editors in the 1920s. The best known fields for this type of self-regulation in Europe are the press councils that may be found in a majority of EU member countries today.4 The press council movement started in the 1950s in Britain and later in Germany. The first step was usually taken by the State, which planned to inter- vene in the matters of the industry with a law. The press in- dustry retaliated by offering to build an autonomous struc- ture for complaints that would be handled before independent bodies, constituted and financed by them. Decisions are made based on a Code of Ethics for Journalists that is then applied to individual complaints. In a similar way to a court, the case is considered by a jury. However, this jury consists of repre- sentatives from the industry, possibly of active journalists and media professionals and perhaps also laypeople. They consider the case together and issue a ruling that is made public. If a publication is being criticized, it is expected to publish the crit- icism, but it cannot be sanctioned if it does not.
64 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION The advantage of this type of self-regulation is that represen- tatives from the profession and not regular judges pass judge- ment on complicated matters of journalistic reporting and de- cide what is acceptable and what crosses the borderlines. This adheres to the idea of a peer review. Most European coun- tries have press councils although these differ very much in the way they work. Even though press councils usually date back to pre-Internet times, they have extended their activities and are today responsible for online publications as long as they are of a journalistic nature. There are other fields of pre- Internet self-regulation, the most prominent being the classi- fication of films and movies, which is mandatory in most Eu- ropean States.5 Both variations of regulation – by the State and by the industry itself – are highly relevant for the development of In- ternet regulations. Practically all European regulatory bodies in broadcasting started with a limited range of activities. But with the convergence of broadcasting, telecommunications and information technology, they have to widen their regula- tory responsibilities or merge with institutions that regulate telecommunications. The American Federal Communications Commission (FCC) has covered all communication sectors since it was founded in 1934 (www.fcc.gov). As a result it only had to co-ordinate and merge its internal handlings. In Britain, Ofcom was established in 2004 incorporating the work of five former agencies that had been performed independently be- fore (www.ofcom.gov.uk). In other countries, like Germany, 3 Michael Latzer et al., Selbst- und Ko-Regulierung im Mediamatiksektor. Alternative Reg- ulierungsformen zwischen Staat und Markt (Wiesbaden: Westdeuscher Verlag, 2002), 9. 4 Danilo A. Leornardi, Self-Regulation and the Print Media: Codes and Analysis of Codes in Use by Press Councils in Countries of the EU, 2004. 5 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, Self-Regula- tion of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis (Oxford, 30 April 2004), 57–60.
HANS J. KLEINSTEUBER 65 the convergence of regulatory structures has not even started. It remains to be seen to what extent the logic of “old” regula- tory action will be able to cope with the Internet. A new field of industry self-regulation has emerged in re- lation to the Internet. This is based on codes of practice that regulate issues like respect for privacy, public decency, protec- tion of minors, accuracy or the application of filtering software. An important part is played here by Internet service providers (ISPs) and their respective industry associations. A recent study identified self-regulatory activities in most EU countries al- though there were considerable differences between them. The study comes to the general conclusion that the “most success- ful self-regulatory activity has taken place where there is a key legal basis; e.g. in relation to complaints about illegal content.”6 Regulation was less successful when public policy objectives are not clear or consensus is difficult to build. Often the codes of practice are little known and insufficient transparency and accountability in the process of code production and applica- tion were mentioned. Other fields of self-regulation of the In- ternet and digital media include Internet content, the electronic game industry and mobile Internet services.7 The distinctive feature of these regulations is that they were removed from traditional state bureaucracy, which was unable to handle the details of Internet communication. Prob- lems arise when bodies are “captured” by private interests. Regulation and self-regulation in Europe reflect the thinking of a corporate age in which co-operation between industry and professional associations, rather than the State, is seen as a move away from “big government”. These “old” procedures of regulation were devised at a time when citizens and the civil society were not yet seen as autonomous actors with independent competence and exper-
66 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION tise. Therefore in these regulatory schemes there is no room for the participation of the “public”, or representatives of non- governmental organizations (NGOs) and citizen action groups. As a consequence, regulation was left to the experts, mostly in the industry but sometimes in co-operation with profes- sional organizations. Laypeople are rarely involved. The one exception is the traditional idea of the “ombudsman”, a well- accepted person who represents the interests of “ordinary” people. The lack of citizens’ representation certainly has to do with the fact that the civil society was not involved in the “old” media, so no need was felt to include citizens or their associations in the regulatory process. The concept of governance is more recent and reflects the fact that over the past decades civil society organizations were increasingly voicing their concerns about many issues (including environment, gender, unemployment etc.). This cer- tainly affects new forms of communication and the Internet.
Governance. Even before the “discovery” of governance it had become a common insight that conventional political decision- making is no longer appropriate to solve many of the com- plex challenges. It might be more effective to have decision- making organized in policy networks – informal structures of different actors with mixed public and private backgrounds. In EU schemes the search was for a “third way” between supra- nationalism and intergovernmentalism and the solution was seen in forms of self-regulation as well as European “multi-
6 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, Internet Self- Regulation: An Overview, 2004 <www.selfregulation.info/iapcoda/03029-selfreg-global-report.htm>, 2. 7 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, Self-Regula- tion of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis (Oxford, 30 April 2004), 37–57, 61–70.
HANS J. KLEINSTEUBER 67 level” governance.8 Other spectators saw the need for “self- organizing, interorganizational networks” that they called governance.9 Governance was first developed in the 1980s as a con- cept to introduce good behaviour in companies, with the in- tention to improve relations with the public and make deci- sions more transparent.10 The term was then introduced in the analysis of international relations, reflecting the fact that in the absence of global government, successful decision-making be- comes a highly complex procedure between national govern- ments, global organizations like the UN, economic actors and NGOs.11 Civil society representatives were closely involved in global UN Conferences on Environment, Women, Health etc., which started in the early 1990s. These conferences can therefore be seen as good examples of emerging governance. Certainly the two-stage World Summit on the Information So- ciety (WSIS), with its first meeting in Geneva (2003) and the final conference in Tunis (2005), follows this tradition and serves as a good example of Internet governance. Modern governance has different meanings. A rather gen- eral definition describes it as government that interacts with society, applying interactions “with a ‘co’-public-private char- acter, offset against a ‘do-it-alone’ government perspective”.12 According to the Dutch scholar Jan Koosman, governance de- scribes a mix of all kinds of social responses to changing gov- ernment demands, based on the idea that governance is made up of both public and private “governors”. In contrast to con- cepts of self-regulation, which were primarily developed in law and reflect legal thinking, governance is a “socio-political” term and is based predominantly on social and political science analysis. A crucial aspect is the idea that political decision- making should go beyond the strict boundaries of state appa-
68 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION ratus and should seek to involve interested and competent partners in the economy and civil society. It is especially the inclusion of the civil society and its representatives, old asso- ciations and new non-governmental groups, allowing new forms of public interest advocacy, that is typical for concepts of governance. The logic of governance existed before the Internet and has been successfully practised in various situations. One might recall the “round tables” at the time of the transfor- mation of politics in many former communist countries. Rep- resentatives from all layers of politics, economics and society, including former Communists and members of the opposi- tion, sat together to find viable solutions. Including repre- sentatives of all “socially relevant groups” on the broadcast- ing boards of public service radio and television stations in Germany, as has been the practice since the late 1940s, also points in this direction. Whereas self-regulation works best under the “shadow of the State”, which provides a “safety net” if self-regulation fails, governance calls for collaboration with the State. Gov- ernance makes the decisions instead of the State and expects the State to respect these. Of course, governance is a concept that is in an experimental phase and still has to prove its use- fulness in a global context.
8 Michael Latzer et al., Selbst- und Ko-Regulierung im Mediamatiksektor. Alternative Reg- ulierungsformen zwischen Staat und Markt (Wiesbaden: Westdeuscher Verlag, 2002), 35. 9 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability (Buckingham/Philadelphia: Open University Press, 1997), 46. 10 Arthur Benz, “Governance- Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?”, in Benz (ed.), Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Ein- führung (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2004), 12–28. 11 Maria Behrens, “Global Governance”, in Benz (ed.), Governance - Regieren in kom- plexen Regelsystemen. Eine Einführung (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2004), 104–24. 12 Jan Koosman, Governing as Governance (London: Sage, 2003), 3.
HANS J. KLEINSTEUBER 69 Beginnings of Global Internet Governance. In order to cope with global issues relating to the Internet, including the fu- ture of the Internet Corporation of Assigned Names and Num- bers (ICANN), the World Summit on the Information Society (WSIS) in Geneva in December 2003 called for action. On 11 November 2004 the Secretary General of the United Nations Kofi Annan announced the establishment of a new Working Group on Internet Governance (WGIG). Some of its obliga- tions are: - to define Internet governance; - to identify public policy issues that are relevant to Internet governance; - to develop a common understanding of the respective roles and responsibilities of governments, international organiza- tions and other forums, as well as the private sector and civil society from both developing and developed countries.13 The 40-member Working Group is chaired by Nitin Desai, Special Adviser to Annan for the WSIS. The Swiss diplomat Markus Kummer was appointed Executive Coordinator of the WGIG’s Secretariat. The UN emphasized that it will provide for an “open and inclusive” process and “a mechanism for the full and active participation of governments, the private sec- tor and civil society from both developing and developed coun- tries, involving relevant intergovernmental and international organizations and forums.”14 The members of the first, gov- ernmental bank consist of representatives of national govern- ments, usually from the Telecommunications Ministries (in the case of the European Commission the Information Society Director-General). A second bank, mainly of economists, in- cludes personalities from different industrial sectors and their trade associations. Activists from the civil society side showed satisfaction that nine of their ten proposals had been accepted.
70 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Karen Banks, Director of the London-based organization GreenNet, Association for Progressive Communications, is one of the members of this third bank. Another representative is Wolfgang Kleinwächter, Professor for International Commu- nication Policy and Regulation at Aarhus University. It seems that because of the plurality and diversity of competence the WGIG is well prepared to do its job. The same applies to the regional distribution of the members, which – projected on the globe – would look like a graphic version of a “policy network” that includes all major spaces of the world. The WGIG is expected to submit its report to the Secre- tary General by July 2005. Issues that should be addressed include the management of Internet resources, network secu- rity, cybercrime, spam and multilingualism.15 The WGIG is so far the most striking example of the in- corporation of governance structures into the future of the In- ternet. On the other hand, the Working Group does not fol- low all the principles of fully fledged governance that have been devised in academic research. For example, the mem- bers have been appointed, the body is not self-organizing and it may only supply proposals instead of making binding deci- sions. In spite of this it may serve as a role model for the es- tablishment of future regulatory bodies on Internet issues.
Thinking about the Future of Internet Governance. The intro- duction of the Internet – in complete contrast to earlier tech- nologies of communication – was accompanied by procedures and patterns of behaviour that have evolved among users of the Internet. This could very well be described as practical self- regulation. “Netiquette” was the first informal code of conduct
13 UN Press Release, “United Nations establishes Working Group on Internet Gover- nance”, 2004 <www.un.org/News/Press/docs/2004/pi1620.doc.htm> 14 and 15 Ibid.
HANS J. KLEINSTEUBER 71 that was not developed by industry representatives but users who wanted to utilize the Net for themselves in a civilized way. This logic should be extended and made popular among all Net users. It should also serve as a blueprint for other forms of regulation. It has become clear that coping with the Internet requires innovative and new ways of thinking. The conventional law- making process centred around a nation-state, its lawmaker, bureaucracy and court system proved unsuccessful in most cases. There are two reasons for this: firstly laws cannot reg- ulate the Internet in many cases, and secondly the Internet as a global medium cannot be caged in by nation-states. Instead new concepts are required and, as Lawrence Lessig demands, “code instead of laws” are needed. Regulation of the Internet is complicated and should be limited to fields where it is unavoidable. Preferably the Web should be seen as a space that works best autonomously and without any intervention. If regulation appears unavoidable though, it should be applied according to the principle of sub- sidiarity, meaning that regulation should be as close to the source of trouble as possible – close both in terms of geogra- phy and competence. Regulated self-regulation is here a prefer- able option to a regulatory authority. The best model though is that of governance as it includes all relevant stakeholders. Successful regulation of the Internet requires a high level of competence and expertise. The knowledge of how it can best be achieved is distributed across different segments of society and includes representatives of governments, industry, the users themselves and citizen action groups. Without their joint involvement, no regulation of the Internet will ever be successful. When structures or institutions for Internet regu- lation are being designed they should follow the multi-stake-
72 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION holder approach of governance that includes “governors” from different segments of society, geographical regions and gen- ders etc. No sector should be allowed to dominate and the overall strategy should be based on compromise. A crucial element of governance procedures is trans- parency, both in the selection of “governors” and in conduct- ing its day-to-day work. The emphasis on transparency fol- lows the principle that any regulatory action should be pro- posed, openly and widely disputed and finally executed in pub- lic, with an openness that clearly expresses responsibilities for decisions. At the same time transparency reduces mistrust against those who are in charge. A perfect means for achiev- ing this transparency is the Net itself. For example, meetings of the regulators should be held in public and be made avail- able worldwide via video stream. The Net should be utilized to collect proposals and statements from interested users. Ne- gotiations should be accompanied by Net-based mediation and presentation. The results of regulatory work should be made available on the Net. An important element of governance is trust and legiti- macy. Governments receive legitimacy through general elec- tions and parliamentary action. Participants in governance processes have to bridge a trust gap. Until now members of governance bodies have been appointed, which means that there is little legitimacy. But self-organization and the selec- tion of representatives by the respective constituencies and stakeholders are certainly possible. The best way is to base their legitimacy on new Net-based votes, including Net-based elections of representatives and referenda or opinion polls about options proposed by the regulators. Thinking through the concept of governance to take it one step further, one could combine the WGIG logic with that of other Internet experiences.
HANS J. KLEINSTEUBER 73 ICANN is at present a company that cannot act independently from the Commerce Department of the US Government.16 Net- work administration by ICANN could in the future follow the self-regulatory logic of global governance, i.e. as an international corporation under UN authority with a board of globally se- lected governors. These governors could be elected in different world regions in Internet-based elections of a kind that have already been practised by ICANN. During the ICANN elections of 2000 it was demonstrated that votes are possible outside the structure of the nation-state and this should be used as a role model.17 As a result ICANN could be a very good starting point for establishing a role model for an international Internet regime that follows the logic of governance. Freedom, diversity and pluralism must be predominant values in the work of governance bodies. Freedom primarily refers to the rules of freedom of expression and information as stated in democratic constitutions and international con- ventions on human rights. But it also applies to the interaction between the States and their citizens. Government bodies should only intervene in matters of the Internet if this is un- avoidable and there is no other possible solution. Censorship, filtering and other repressive measures should not be toler- ated. But the Internet is not just threatened by state activities, it also faces the danger of “privatized governance”. This oc- curs when a few industrial actors become so powerful that they are able to take over the regulatory process and define the rules. Diversity and pluralism as values do not just refer to the content of the Internet, they are also values of utmost importance in the selection of regulators. Global public policy should become a champion defending these values. Part of the working mechanisms of Internet governance bodies could be complaint procedures. Those who feel threatened by any kind
74 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION of restrictions on their freedom could appeal to the body that could act as a form of jury and decide how to proceed. A cautious form of regulation and governance cannot, of course, solve all problems posed by the Internet. It is based on technical designs that are mostly decided upon by hard- ware and software companies, not bodies of government or governance. The technical architecture of the Web must re- flect values like openness, competition and easy access. It must be a central task of regulatory action to protect these features and to develop the courage to counteract any trends that could lead to the monopolization of Internet activities. As the free- dom of the Internet will not happen automatically and there will always be the danger of deterioration, a competent and knowledgeable global network of “governors”, following the logic of governance, that keeps careful watch is probably the best guarantee for a promising future.
16 Monika Ermert, “ICANN, WSIS und die Selbständigkeit der Internet-Verwaltung”, Heise-Online-Newsticker, 20 July 2004 <www. heise.de/newsticker/meldung/49236> 17 Ingrid Hamm and Marcel Machill (eds.), Wer regiert das Internet? ICANN als Fall- beispiel für Global Internet Governance (Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung, 2001).
HANS J. KLEINSTEUBER 75 Christopher T. Marsden Co- and Self-regulation in European Media and Internet Sectors: The Results of Oxford University’s Study www.selfregulation.info*
1. Introduction: Co-regulation of the Media in Europe PCMLP (Programme on Comparative Media Law and Policy) recently completed a two-and-a-half year empirical investiga- tion into regulatory change with its final report for DG Infor- mation Society, the IAPCODE (Internet Action Plan Codes of Conduct) study of May 2004.1 This article outlines the main findings and research questions answered and explored by the report. PCMLP adopted an overtly empirical and applied methodology to the IAPCODE project, recognizing that co- and self-regulation result from institutional settlements and negotiations between various stakeholders (corporate, gov- ernment and viewers/consumers). By tunnelling down from legislation and regulation into self-regulatory codes of conduct voluntarily agreed by industry, and supervised by user groups and regulators, PCMLP was able to build a substantial capac- ity for analysis of such codes, and therefore the real commit- ments agreed to by actors. After the policy debates, and con- sequent concrete codes agreed to, PCMLP recognized a vital further empirical investigative stage – into codes in action, the * This article is based on the executive summary of the final report delivered to the Directorate General Information Society of the European Commission, in May 2004. My thanks to Damian Tambini, Danilo Leonardi and Marcus Alexander at Oxford, and Richard Swetenham at the Commission, for help and advice. All errors and omissions remain my own.
76 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION real enforcement behaviour of self-regulated actors. It was here, in the development of the practice and culture of com- pliance with voluntary self-regulation by actors, that the real differences between shades of regulation were seen. Over the period from 2002 to 2004, across media sectors and national borders, the PCMLP investigation uncovered huge variety in regulatory effectiveness and real-life examples of regulation that varied from more-or-less state-sanctioned and required regulation, which was closer to command-and-control than even co-regulation, across varieties of co-regulation, to an al- most pure form of self-regulation. Legal and regulatory certainty is a prerequisite for a vibrant, innovative and economically strong EU multimedia industry.2 Effective content regulation is necessary to protect the public interest in cultural and linguistic diversity, rights to information, minors, human dignity and, in areas like advertising and tele- sales, to protect consumers. The European Commission recog- nizes that co-regulation can be used as a means to implement objectives set by directives and has outlined in the White Paper on European Governance3 a set of conditions under which it will consider the use of co-regulation. Co-regulation is a prag- matic response to the common perception that regulatory frameworks must quickly adapt and continually be optimized
1 See Decision No. 276/1999/EC of the European Parliament and of the Council of 25 January 1999 adopting a Multiannual Community Action Plan on promoting safer use of the Internet and new online technologies by combating illegal and harmful content primarily in the area of the protection of children and minors OJ L 33, 6.2.1999, p.1 as amended by Decision No. 1151/2003/EC of the European Parlia- ment and of the Council of 16 June 2003 OJ L 162, 1.7.2003. 2 See L. Woods and A. Scheuer, (2004) “Advertising Frequency and the Television With- out Frontiers Directive”, 29(3) European Law Review at 366–384, analysing in particu- lar Case C-245/01 RTL Television GmbH v. Niedersächsische Landesmedienanstalt für pri- vaten Rundfunk, judgment 23 October 2003, nyr (see http://curia.eu.int). See further in context, L. Woods, Free Movement of Goods and Services (Ashgate Publishing, 2004). 3 Com (2001) 428 Final, European Governance – A White Paper, at p. 21, see <http://europa.eu.int/eurlex/en/com/cnc/2001/com2001_0428en01.pdf>
CHRISTOPHER T. MARSDEN 77 to maintain relevance and effectiveness in rapidly evolving mar- kets. This is particularly evident in the media sector which is gen- erally regarded as the engine for creating and exploiting content. European debate4 led to a co-regulatory Recommendation in 1998 that continues to serve as the Commission’s policy towards content regulation.5 Further Commission legal in- struments, including the E-Commerce Directive of 2000, have maintained the co-regulatory approach to new media regula- tion laid out in the 1998 Recommendation.6 The European Commission expresses some of the pitfalls of new media con- sumption compared with traditional means: “Whereas in tra- ditional broadcasting (analogue or digital) the individual broadcaster is easily identifiable, it is difficult and sometimes impossible to identify the source of content on the Internet. Access to harmful and illegal content is easy and can even occur without intent. In addition, the volume of information in the Internet is massive in comparison to broadcasting.”7 End-user tools such as filtering or the famous “V-chip”, im- posing rules on children’s use of computer games and the World Wide Web, and reporting inappropriate or illegal con- tent to hotlines established by Internet companies have had only limited success. There are markets for regional and/or national television, radio, newspapers, telecoms, satellite and cable pay TV, all recognized in case law.8 The use of data compression and increases in cost-effective bandwidth such as Digital Sub- scriber Lines (DSL) allow more and better point-to-point de- livery.9 In this environment flexibility of regulatory frame- works will be of paramount importance to ensure that reg- ulators meet the current and future needs of the marketplace and maintain the confidence of consumers through the pro- tection of public interests. Commission consultations have
78 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION shown that a wide range of co-regulatory and self-regulatory approaches have been used within the Member States, par- ticularly in areas such as advertising and protection of mi- nors. However, such is the dynamic development of the sec- tor and its regulatory landscape, that there remains insufficient clarity as to the nature of the co-regulatory/self-regulatory approaches taken, the areas within the media sector where they are applied, their consistency with public interest ob- jectives, their impact on fragmentation of the single market and ultimately, their effectiveness in achieving the intended regulatory objectives. 4 See European Commission (1996) Green Paper on the protection of minors and human dignity in audiovisual and information services on 16 October 1996; Coun- cil resolution on illegal and harmful content on the Internet of 17 February 1997 OJ C 70, 6.3.1997; Economic and Social Committee Opinion OJ C 214, 10.7.1998; Eu- ropean Parliament Opinion OJ C 339, 10.11.1997; Economic and Social Committee Opinion OJ C 287, 22.9.1997; Committee of the Regions Opinion OJ C 215, 16.7.1997. 5 Green Paper on the protection of minors and human dignity in audiovisual and in- formation services, COM (96) 483, 16.10.97; Communication on Illegal and Harm- ful content on the Internet, COM(97) 487, 16.10.97; Council Recommendation 98/560/EC on the development of the competitiveness of the European audiovisual and information services industry by promoting national frameworks aimed at achiev- ing a comparable and effective level of protection of minors and human dignity OJ L 270, 7.10.1998. 6 See further Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 concerning the processing of personal data and the protection of pri- vacy in the electronic communications OJ L 201, 31.7.2002; Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal as- pects of information society services, in particular electronic commerce, in the In- ternal Market OJ L 178, 17.7.2000. 7 See Second Evaluation Report From The Commission To The Council And The European Parliament on the application of Council Recommendation of 24 September 1998 concerning the protection of minors and human dignity COM(2003) 776 final of 12 December at <http://europa.eu.int/comm/avpolicy/legis/reports/com2003_776final_en.pdf> at 6. 8 See A. Harcourt, (1998) “Regulation of European Media Markets: Approaches of the European Court of Justice and the Commission’s Merger Task Force”, 9 Utilities Law Review 6 at 276–291; P. Larouche, (1998) EC Competition law and the convergence of the telecommunications and broadcasting sectors 22 Telecommunications Policy 3. 9 See C. Marsden, “Video over IP: the challenges of standardization – towards the next generation Internet”, [2003] chapter 8 in Eli M. Noam, Jo Groebel and Darcy Ger- barg (eds.), Internet Television; C. Marsden, “The Start of End-to-End? Internet Pro- tocol Television” [2001] 29 Intermedia at 4–8.
CHRISTOPHER T. MARSDEN 79 2. Theoretical and Methodical Framework – What is Co-regulation? The European Commission has readdressed co-regulation of the media in 200410: The Recommendation on the protection of minors has a cross-media approach and emphasises the cross-border exchange of best practices and the de- velopment of co-regulatory and self-regulatory mechanisms. (emphasis in original) It explains how best to achieve the regulatory goals: A co-regulatory approach may be more flexible, adaptable and effective than straightforward regula- tion and legislation. With regard to the protection of minors, where many sensibilities have to be taken into account, co-regulation can often better achieve the given aims. Co-regulation implies however, from the Commission’s point of view, an appropriate level of involvement by the public authorities. Co-regulation expresses a dialogue process between stake- holders, which results in a form of regulation which is neither state command-and-control regulation in its bureaucratic cen- tral or IRA (Independent Regulatory Agency) specialized func- tions11, but is also not “pure” self-regulation as observed in industry-led standard setting in Internet infrastructure.12 The State and stakeholder groups, including consumers, form part of the institutional setting for regulation. Co-regulation con- stitutes multiple stakeholders, and this inclusiveness results in greater legitimacy for claims. However, direct government involvement including sanctioning powers may result in the gains of reflexive regulation – speed of response, dynamism, international co-operation between ISPs and others – being lost. It is clearly a finely balanced concept, a middle way be- tween state regulation and “pure” industry self-regulation.
80 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Craig cautions that: Regulation is often informal, characterized by nego- tiation, persuasion and cajoling ... The potential eco- nomic advantage of informal regulation in achieving a cost-effective level of regulation must be weighed against the danger of regulation becoming ad hoc and circumventing procedural safeguards in legislation.13 An economist’s notion of regulation “in its widest conception is state intervention in the economic decisions of companies.”14 A broader sociological definition “considers all mechanisms of social control” to be forms of regulation, which encompasses self-regulatory models, the role of firms and social norms. This enables the consideration of non-legal norms, and the inter- action of firm, civil society and State. Ayres and Braithwaite state15: by working more creatively with the interplay between private and public regulation, government and citizens
10 European Commission (2004) Second Evaluation Report, ibid. It continues: “It should consist of cooperation between the public authorities, industry and the other inter- ested parties, such as consumers. This is the approach laid out in the Recommen- dation. In order to promote national frameworks aimed at achieving a comparable and effective level of protection of minors and human dignity, the Recommenda- tion enumerates different objectives to be fulfilled by (i) the Member States, (ii) the industries and parties concerned and (iii) the Commission.” 11 R. Baldwin et al., (1998) Socio-Legal Reader on Regulation, at 3 explain that “At its simplest, regulation refers to the promulgation of an authoritative set of rules, ac- companied by some mechanism, typically a public agency, for monitoring and pro- moting compliance with these rules.” They explain that recent regulatory design has generally separated rule-making from enforcement/monitoring activities, the for- mer remaining in parliamentary competence, the latter delegated to IRAs. 12 See a summary of de Cockborne’s Montreux speech in Adam Watson Brown (1999), Industry Consortia and the Changing Roles of Standards Bodies and Regulators, 35 Inst. Prospective Tech. Stud., June 1999, available at <http://www.jrc.es/pages/f-report.en.html> 13 P.P. Craig at 197 in R. Baldwin and C. McCrudden, (1987) Regulation and Public Law. 14 C.D. Foster, Privatization, Public Ownership and the Regulation of Natural Monopoly (Oxford: Blackwell, 1992), 186. 15 Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (Oxford: Oxford University Press, 1992), 4.
CHRISTOPHER T. MARSDEN 81 can design better policy solutions ... administrative and regulatory practice is in a state of flux in which respon- sive regulatory innovations are politically feasible. Responsive regulation reflects a more complex, dynamic inter- action of state and market, a break with more stable previous arrangements.16 This applies to other globalizing phenomena than digital TV and the Internet, for instance financial and en- vironmental law17, where initial European public reaction to the Internet resembled that associated with environmental pollu- tion.18 In advertising protection of minors and consideration of broadcast regulation’s extension to new media including the Internet and 3G/UMTS mobile phones19, co-regulation is a vi- tally important concept. A common understanding of the concept of co-regulation, its importance for regulators, and the perspective with which to assess its impact are among the most important threshold issues to address, before it is possible to consider specific reg- ulatory responses.20 The difference with the Internet is that government regulation has only taken place in special cir- cumstances, with co-regulation being the norm. Price and Ver- hulst assert the limits of both government and private action in this sphere, and affirm the interdependence of both – there is little purity in self-regulation without at least a lurking gov- ernment threat to intervene where market actors prove unable to agree. They draw on regulatory theory and empirical stud- ies of advertising and newspaper regulation, demonstrating that in areas of speech, the Internet included, government pref- erence in liberal democracies is for self-regulation.21 Ayres and Braithwaite state: “Practical people who are concerned with outcomes seek to understand the intricacies of interplays be- tween state regulation and private orderings.” 22 The term “co-regulation” encompasses a range of differ- ent regulatory phenomena, a complex interaction of general
82 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION legislation and a self-regulatory body. The following table il- lustrates the range of possible co-regulatory architectures, and therefore the potential complexity involved.
Table: Possible Co-regulatory Architectures
Example Demand for Code Code Sanctions of code code from drafters enforcers Video Industry/ Industry with Industry board Civil penalties Standards public public repre- with public for improper Council (UK) sentation involvement video rental ICSTIS – UK Industry/ Industry Industry/pub- Fines, with Independent public lic board backup pow- Committee with recourse ers via Ofcom for Standards to Ofcom to telecoms in Telephony providers and Informa- tion Services Italian Inter- Industry/ Government Industry Industry (ex- net Service Government clusion from Providers industry asso- Association ciation)
16 G. Teubner, “The Transformation of Law in the Welfare State”, in G. Teubner (ed.), Dilemmas of Law in the Welfare State (Berlin: W. de Gruyter, 1986), at 8: European conceptions of law as “moving away from the idea of direct societal guidance through a politically instrumentalised law … Instead, reflexive law tends to rely on proce- dural norms that regulate processes, organisation, and the distribution of rights and competencies.” 17 See for instance Sanford E. Gaines and Cliona Kimber, (2001) Redirecting Self-Reg- ulation Env. Law 13(157). 18 See Phillip Whitehead, (1997) Draft Report on the Commission Green Paper on The Protection of Minors and Human Dignity in Audiovisual and Information Services (COM[96]0483 - C4-0621/96) PE 221.804 of 24 April 1997. 19 C. Ahlert, M. Alexander, and D. Tambini, (2003) European 3G Mobile Industry Self- Regulation, IAPCODE Background Paper for World Telemedia Conference at 2: <http://www.selfregulation.info/iapcoda/031106-mobiles-revised-bckgrd.pdf> 20 See also Goldberg, Prosser and Verhulst, Regulating the Changing Media (Oxford: Clarendon Press, 1998). 21 Price, Monroe and Stefaan Verhulst, (2000) “In search of the self: charting the course of self-regulation on the Internet in a global environment”, chapter 3 in C. Marsden (ed.), Regulating the Global Information Society; M. Price, Television, The Public Sphere and National Identity (Oxford: Oxford University Press, 1995). 22 Ian and John Braithwaite, (1992) Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate at 3.
CHRISTOPHER T. MARSDEN 83 In analysing various media sectors, it is vital to recognize the different points at which some form of regulation is necessary, both for content and for economic protection of the consumer. The varying interests of actors result in different incentives to co-operate or attempt unilateral actions at the various points of the value chain. Without sensible analysis of the sectors from film to video to cable, satellite and terrestrial television, to distribution over broadband and mobile phones, it is im- possible to rationally assess actors’ individual motives and therefore their incentives to pursue regulatory options of var- ious types. Without regulation responsive to both the single European market23 and the need for constitutional protection of freedom of expression and protection of minors at national levels, co- and self-regulatory measures cannot be sufficiently responsive to economic and cultural environments to be self- sustaining.
3. What can we learn from existing studies in analysing co-regulation? 3.1. Regulated Self-regulation and European Concepts of Co-regulation There have been many studies of self- and co-regulation in the media sector in the past 15 years since Boddewyn’s pioneer- ing 1988 study of advertising24, notably those of PCMLP25; of PCMLP faculty and associates, both independently26 and with collaborators27; of Braithwaite and collaborators in Australia and the United States28; and of others29, with shorter country- or sector-specific contributions30. Schulz and Held have investigated co-regulation in the German context, specifically in the case of protection of mi- nors.31 In their view, self-regulation in Anglo-American debate is concerned with “reconciliation of private interests” whereas 84 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION their formulation – regulated self-regulation32 – is indirect state regulation based on constitutional principles. It is the combi- nation of “intentional self-regulation” – the actions of market actors, whether in social or economic settings – with the state
23 A communitaire legal justification for national application of EC competition law under the Treaty of Rome is provided in J. Temple-Lang, (1998) “The Duty of Na- tional Authorities under Community Constitutional Law” 23 European Law Review 109 at 119. 24 J. J. Boddewyn, (1988) Advertising Self-regulation and Outside Participation. See also Lee C. Bollinger, (1976) “Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation”, 75 Michigan Law Review 1. 25 (www.selfregulation.info) PCMLP has conducted three surveys into self-regulation and co-regulation of the media for the Commission, for DG Media Culture and for DG Information Society: (undated, 1999) Parental Control of Television Broadcasting, A Report; 2000: Internet Codes of Conduct: An Analytic Report on Current Developments 2004: Self-Regulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis. 26 M. Price and S. Verhulst, (2004) Self-Regulation and the Internet; Pierre Larouche (2001) “Communications convergence and public service broadcasting”, at <http://infolab.kub.nl/uvtweb/bin.php3?id=00011353&mime=application/pdf&file= /tilec/publications/larouche2.pdf> 27 C. Marsden (ed.), (2001) Regulating the Global Information Society; C. Marsden and S. Verhulst (eds.) Convergence in European Digital TV Regulation (1999). See also Peter J. Humphreys, (1996) Mass media and media policy in Western Europe; A. Harcourt, (2004) European Institutions and Regulation of the Media Industry. 28 Ian Ayres and John Braithwaite, (1992) Responsive Regulation: Transcending the Dereg- ulation Debate; Braithwaite and P. Drahos, (2000) Global Business Regulation, both con- textualizing media co-regulation within the broader regulatory debate. On broader debates, see R. Baldwin, C. Scott, and C. Hood, (1998) A Reader on Regulation. 29 C. Marsden, (1999) Pluralism In The Multi-Channel Market: Suggestions For Regu- latory Scrutiny, Council of Europe Human Rights Commission, Mass Media Direc- torate, MM-S-PL [99] 12 Def 2. 30 See special issues of IRIS in 2002-3, notably IRIS Special (2003) Co-Regulation of the Media in Europe, Strasbourg, Council of Europe at <http://www.obs.coe.int/oea_publ/ iris_special/2003.html.en>; M. Benassi, “New Self-Regulatory Code of Conduct on Television and Minors”, IRIS 2003-4:10/21; Andrea Schneider, “Child Protection on German Television – The Voluntary Television Review Body (FSF)”, IRIS 1995-3:7/13; M. Capello, “Comparative Advertising Allowed by the Self-regulatory Advertising Code”, IRIS 1999-6: 13/25; K. Mastowska, “Television Self-Regulation”, IRIS 1999- 5:13/16 31 Schulz and Held, (2001) Regulated Self-Regulation as a Form of Modern Government. 32 See Wolfgang Hoffman Reim, (1996) Regulating Media.
CHRISTOPHER T. MARSDEN 85 sanction in reserve which results in self-regulation which is “regulated” by the possibility of state intervention. At the Birm- ingham “Audiovisual Assizes” in 1998, the formulation used was: “Self-regulation that fits in with a legal framework or has a basis laid down in law”.33 The term “co-regulation” also gives a sense of the joint responsibilities of market actors and the State, short of out- right command-and-control, in the activity under investiga- tion. It has been used by the UK’s telecom regulator to sug- gest a state role in setting objectives which market actors must then organize to achieve – with the threat of statutory pow- ers invoked in the absence of market self-regulation.34 How- ever, co-regulation is used in such a wide variety of circum- stances that its specific meaning must be seen in the national, sectoral and temporal context in which it is used.35 Schulz and Held suggest that “regulated self-regulation” can be any of these categories: co-regulation, intentional self- regulation, or a third category – “audited self-regulation”. In- dependent audit of self-regulation is a US concept of using an independent standard or professional body to audit a self- regulatory organization or individual company according to pre- set standards. In the case of ISPs, audited self-regulation might involve a standard being set against which an audit firm could certify organizations (or at least that organizations could self- certify reporting requirements), but could involve the setting of an international standard, as increasingly occurs in accountancy, for instance. At a minimum, dedicated budgetary and person- nel resources, with activity reports, would be required to demonstrate regulatory commitment. The German concept of regulated self-regulation gives the State a role when basic con- stitutional rights need to be upheld: “The extent of possible del- egation [to self-regulation] depends … on the relevance … in terms of basic rights”.36 86 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION 3.2. A Typology of Co-regulation Co-regulation in the European context must also be propor- tional to the aims of the legal instrument, as well as conforming to the competition law of the European Union. Enforcement is the ultimate responsibility (“the safety net”) of the State. In Schulz and Held’s case study, Australia, practical self- regulation is illustrated in the application of the 1997 Telecoms Act and 1992 Broadcasting Services Act, where four types of regulatory scheme can be identified.37
Regulatory type State role 1. Intentional or “pure” No state IRA involvement self-regulation 2. Industry codes Registered with the state IRA 3. Industry standards Mandatory codes set in the absence of pan-industry code agreement 4. Command-and-control Set by state IRA pre-empting attempts at self-regulatory action
The vital lessons from co-regulatory studies, upon which the final www.selfregulation.info report draws, are several: • Consistency of methodology is vital for comparative data capture to be accurate, between sectors as well as national examples. 33 See typologies and quotation at 7 in Schulz and Held supra n.35. 34 See Richard Thomas’s report to the National Consumer Council (UK) “Better busi- ness practice: how to make self-regulation work for consumers and business” at <http://www.ncc.org.uk/pubs/pdf/self-regulation_gpg.pdf> and OFCOM (2004) Consultation Document “Criteria for Transferring Functions to co-Regulatory Bod- ies” <http://www.ofcom.org.uk/consultations/past/co-reg/?a=87101> 35 Schulz and Held detail different meanings used in the UK, Australia and France, at 7,14, supra n.35. 36 Schulz and Held (2001) at 8, supra n.35. 37 See J. Reidenberg, (2004) States and Law Enforcement, 1 Uni.Ottawa L.& Tech.J. sum- marizing J. Reidenberg, (2002) Yahoo and democracy on the Internet, 42 Jurimetrics 261.
CHRISTOPHER T. MARSDEN 87 • Iterating and modifying the template can only be conducted prior to the study, by taking test cases to pilot the method- ology. • Co-regulation is a moving target – the national and sectoral templates for co-regulation have to be modified following each survey in order to encompass the different and dy- namic practices of co-regulation in each geography and sec- tor examined. • It is essential in surveys to conduct field research in as short a time as possible, for the reasons outlined above.
4. Does co-regulation deliver the expected results? As outlined above, the PCMLP project has conducted research in the 15 pre-2004 Member States in the following areas: broadcast co- and self-regulation; mobile telephony and child protection; Internet self-regulation; computer games and video cassette ratings schema; print news media self-regulation. Based on the www.selfregulation.info report and other prior work, we can offer some tentative initial hypotheses. PCMLP refers to its conclusions, final chapter and executive summary for the IAPCODE project, which contain detailed options for co-regulation in the media including specifications for regula- tory audit. Three options suggest themselves: 1. Adopting best practice in self-regulatory approaches taken from US and possibly UK models; 2. Developing and extending a sophisticated version of co- regulation such as that found in Australia or Germany, with a pan-sectoral focus; 3. Extending practice to a pan-European role, as in the Inter- net sector, where INHOPE, EuroISPA or ISFE have adopted a successful model (for details see main IAPCODE report).
88 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION However, the role of free speech, cultural diversity and the enforceability of such regimes remain problematic. These three options are in addition to nation-specific and sec- tor-specific status quo options, which one might term Option 0. In considering the range of self-regulatory solutions across Europe, it is necessary to reflect on exactly why there is a range of responses, and whether it is possible to conceive of a Eu- ropean model of media self-regulation: • What is the most important national factor with regard to self-regulation, and what are the barriers to international co-operation? • Is it legal and constitutional and the implications for self- regulation or rather the differences in cultural content stan- dards? • Is it rather a more complex set of factors relating to insti- tutional political economy? To place our media self-regulation survey in the context of country-level differences and EU-wide changes that impact on Member States in contrasting ways, the level of analysis must be useful for: • Understanding self-regulation on the national level; • For policymaking that is concerned with co-ordinating na- tional media approaches across sectors, and • For evaluating prospects for convergence in practices on the EU level. Our approach also entails difficulties in assessing changing po- litical cultures. Cultural as well as economically rational mo- tivations differentiate state and market actors. Pan-European options present further complexity: multilateral solutions may therefore be theoretical solutions to intractable real-world problems. Yet, when self-regulation is put into practice this is
CHRISTOPHER T. MARSDEN 89 often first done on the national level, and here attention to economic governance, political culture, civil society and insti- tutions in general may make a crucial distinction in assessing which self-regulatory schemes succeed and which fail. Codes of conduct, in order to be legitimate, credible, trans- parent and effective need to include clear and workable pro- cedures for review and amendment of the code. Ideally this should include some input from the adjudication body. The most effective and skilled code operators take the following issues into account when revising their codes: • The convergence of national, regulatory and corporate cul- tures; • The changing nature of the relationship between govern- ment and industry; • The evolving technological architecture that underwrites self-regulation; • The further development of standards, codes, and rules; • The growth and change of cultural norms and of public un- derstanding surrounding self-regulation; and • Third party consultation or audit.
5. Recommendations from the IAPCODE Study Our recommendations can help the effective development of media codes of conduct and co-regulation of Internet content in specific ways. Our key finding is that technological progress brings about change and that self-regulation can respond more rapidly and efficiently than state regulation. There is no uni- versally acceptable recipe for successful self-regulation, as regimes must be adjusted to the needs of each sector and dif- ferent circumstances (technological changes, changes in pol- icy in response, a country’s legal system, case law of Euro-
90 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION pean courts, and so on). To illustrate, broadcasting is an area in which technological progress resulted in complexity and the increase of self-regulation responds in part to policy changes prompted by those technological changes. The European mo- nopolistic broadcasting model which developed with radio, and was maintained for television, was first challenged by commercial terrestrial services. Further pluralism brought about first by cable and satellite, and then digital technologies in- cluding the Internet, forced changes in the regulatory environ- ment and public authorities increasingly delegated the power to regulate to market actors. The trend is towards continued delegation (with regulatory authority audit of the resources, procedures, transparency, stakeholder participation and mar- ket effect of the self-regulatory scheme). Key Recommendation. Adequate resourcing is the key to successful self-regulation. Policy on self-regulation must take into account a broader view of the sustainability, effectiveness and impact on free speech of self-regulatory codes and insti- tutions. We recommend applying an auditing procedure for es- tablishing self-regulatory institutions and codes. Notwith- standing the centrality of speech freedoms in constitutions, we hold that this regulatory audit burden is a minimal price to pay for effective self-regulation in the public interest. Convergence, the Single Market and Future Trends in Co- regulation. Significant economies of scale are likely to be re- alized through functional integration of certain key aspects of the content regulation value chain horizontally across sectors and across EU Member States. The rating of computer games has illustrated the potential for developing a common pan- European ratings structure. Germany and the Netherlands op- erate a cross-media rating and labelling scheme. In a situation of increasing cross border trade within the EU, this trend is
CHRISTOPHER T. MARSDEN 91 set to continue. An important use of the Internet is to access news. Journalistic ethics online, often an extension of systems developed for the print media over decades, has the potential for a pan-European structure. Online news services, online ver- sions of newspapers, news aggregators, as well as self-regula- tory mechanisms to which they may belong could soon ac- quire relevance beyond national borders. Readership may start seeking access to self-regulatory bodies and complaint mech- anisms located outside national jurisdictions. Although the legislative role of the European institutions is currently limited (prior to any EU constitutional settlement), several recommendations have been made as cited below. And it is likely that in a single market context, there will be sig- nificant self-interest on the part of industry in self-regulation. More research and development, benchmarking and techni- cal assistance in disseminating best practice between Mem- ber States is clearly essential to assist industry bodies in the exploitation of economies of scale and scope in self-regula- tion across the various converging media sectors in the single market, and to ensure greater effectiveness of self-regulation. The general trend is towards an expansion of scope of co-regulation, often at the expense of statutory regulation. Many IRAs are exploring the possibility of “sunsetting” par- ticular regulations in the event that co-regulatory alternatives can be found. Funding and Sustainability of Media Co-regulatory Regimes. Where there is a clear industry interest in self-regu- lation to improve market penetration, or to head off threats of statutory regulation, there are adequate market incentives for resources to be allocated to self-regulatory activities. How- ever, the enlightened self interest required is vulnerable to changing personnel and market structures. Self-regulatory
92 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION institutions, where they do not have access to compulsory funding, will not enjoy the funding necessary to meet stan- dards of transparency, accountability and due process. A wide variety of models of self-regulatory tools exist. Some of these are based on adequate standards of trans- parency, inclusion, due process, resources and so forth, and some clearly are not. As a result there is some concern with the development of codes that insufficient standards apply to both law enforcement/child protection and protection of free- dom of expression rights. If these mechanisms are improperly structured we can expect public harm to result in the medium term. The European Commission and Council of Europe should develop and publish clear benchmarks for acceptable levels of transparency, accountability and due process and ap- peal, particularly with regard to communications regulation that may impact upon freedom of expression. Self-regulatory institutions should follow the guidelines for transparency and access to information that are followed by public and gov- ernment bodies according to international best practice. At the very least self-regulators should provide summaries of com- plaints by clause of code of conduct, numbers of adjudications, and findings of adjudications on their website. Failure to con- form to these baseline standards of transparency should be viewed as a failure of self-regulation. Co-regulation and Freedom of Expression. Self-regulation has an ambivalent and tense relationship with fundamental rights to freedom of expression. At one level this depends on definitions. In some cases, and particularly in the US, case law tends to favour a view of freedom of expression as a nega- tive right: i.e. it exists where there is an absence of state in- terference with communication. In other traditions, freedom of expression is equally endangered by private bodies such
CHRISTOPHER T. MARSDEN 93 as corporations. In the former case, self-regulation is likely to be viewed favourably in terms of its impact on freedom of expression because, by definition, freedom of expression is not endangered by non-state entities. However, this does not mean that positive rights to free speech are protected by self-regu- latory institutions. On the contrary, because self-regulatory in- stitutions are not public bodies they may be less accountable. Self-regulation could be used instead of government regula- tion to avoid constitutional free speech issues when regulating more stringently: for example, broadcasting pre-publication control as carried out by the Freiwillige Selbstkontrolle Fernse- hen (FSF) in Germany and similar bodies in other countries. Self-regulation offers a complaints procedure and alternative dispute resolution. However, there may be less protection for rights than with the protection offered by the law. For exam- ple, injunctions, fines and sanctions may be unavailable within a self-regulatory regime. Similarly victims may not be able to access financial compensation if complaints are resolved by self-regulation rather than in court. Stakeholder Participation in Co-regulation. A key lesson is that it is essential to achieve a balance between industry rep- resentatives and non-industry members on boards. This com- bination strengthens its legitimacy. This, in turn, may lead to a virtuous circle in which the enlightened self-interest of the in- dustry can help the media to willingly fund the mechanism of code implementation, and abide by decisions. Industry profes- sionals should constitute a minority on boards of content self- regulatory bodies. Measures should be adopted to ensure that bodies that are 100 per cent funded by their industry are not captured by it. These measures could include: fixed tenure for board members, dismantling separate “funding boards” (who may attempt to hold regulatory boards to ransom), replacing
94 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION them with a compulsory levy on industry participants, as cur- rently applies to premium telephony in for instance the UK. This transparent and guaranteed funding then permits industry par- ticipants to play a much greater expert role in advising the reg- ulator, with less conflict of interest. Despite recent progress, con- sumer groups often lack the technical and legal knowledge of the application of media self-regulation to the Internet, espe- cially in new capabilities of mobile and broadband. Internet Co-regulation. The following twelve recommen- dations are directed to those public and private institutions en- gaged in Internet regulation. The response to the extensive sur- veys conducted by IAPCODE has been exceptionally meagre, demonstrating a lack of resources devoted to self-regulation within Internet service providers. In part, this may be because self-regulation in the sector is of such recent vintage compared to the other sectors studied. We recommend a significant role in inculcating a regulatory culture by the IRAs in each country. The several countries conforming to best practice may find the co-regulatory audit concept, in particular, a relatively low hur- dle to cross. Nevertheless, we believe that co-regulation will en- courage publicity for those best practice schemes, and there- fore better public awareness of their work. For the other under- resourced market actors and their schemes, co-regulatory audit will act as a much-needed reality check on the resources required for effective self-regulation in sectors where freedom of speech concerns are so critical. We begin with four recommendations on strengthening the relationship between industry self-regu- latory codes and user-based solutions: holistic thinking and media literacy, filtering, hotlines and trustmark accreditation. Inappropriate and harmful content is becoming a massive problem – unsolicited adult content is part of a larger content category including unsolicited commercial communication
CHRISTOPHER T. MARSDEN 95 (spam) and unsolicited code (including malicious code – viruses and spyware). It threatens trust in the medium as a whole, including e-commerce and even e-mail. Legislation is dealing with some of these issues, such as spam. Self-regula- tion arrangements should take account of these new initia- tives and any changes to their role that may result. There is insufficient “joined up” thinking at national and regional level about the interrelationship between different layers of the In- ternet: content, physical and software protocols. We cannot regulate adult content alone without consideration for other content type regulation, such as spam blocking, and their ef- fect on other layers. Filtering and Hotlines. Where filtering rules and self-reg- ulatory hotlines have been instituted, there has been a heroic assumption that users will install technical solutions and be aware of hotlines, and that the 10 billion web pages will be self-classified or policed effectively. This is becoming increas- ingly unlikely. Technical enthusiasts or global user communities without real self-interest cannot achieve the co-ordination nec- essary. Future studies of filters and hotlines should continue to focus not only on the technical capabilities of filtering technol- ogy or police co-operation, but also on the skills of users, par- ents, children and others and awareness of these technologies. End-user software, for instance filters and search engines, raise significant problems for freedom of expression. For ex- ample, popular search engines may have rules for search that prioritize content inappropriately for specific cultures: by lan- guage, content type or software format. It is essential that stud- ies of filters be instituted that examine the freedom of speech implications of commercial ranking of sites, pages, content types, languages. ISP or portal judgements of speech freedoms must be subjected to national law.
96 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Notice and Take Down: “Put Back” in the E-Commerce Direc- tive. The opacity of self-regulatory regimes is also a cause for concern in the Notice and Take Down regime for ISPs. Where an ISP substitutes its own judgement of harmful or poten- tially illegal content, with or without trained legal advice, it does so “in the shadow of the law”. This privatized enforce- ment of freedom of expression is a continued cause for con- cern. Where there is even a suspicion that Notice and Take- down procedures are not being adhered to, the legitimacy of self-regulation and the ISP industry suffers. Presently ISPs ap- pear to be substituting their view of illegal, harmful (and copy- right infringing) content without effective legal procedures for content producers to respond and appeal. This is a direct in- fringement of freedom of expression on the Internet, which is unchecked by current legislation. We recommend that “put back” be seriously considered as a policy option when the E- commerce Directive is reviewed. Co-regulation: Resource Audit Role of IRAs. Generally, there is a lack of credibility in Internet co-regulatory forums. This is in part due to lack of technical and regulatory exper- tise, but also due to insufficient co-operation in the industry. It is particularly difficult for regulatory staff in smaller and medium-sized media businesses to make the internal busi- ness case to release resource, especially legal resource, for self- regulatory solutions. ISPs often do not have the resources nec- essary to meet high standards of transparency, accountability and due process in self-regulation. Decisions to take part in self-regulatory schemes are often taken without sufficient knowledge of the longer term cost implications. • Industry must take active part in co-regulatory initiatives. Whereas large multinationals (such as Microsoft, AOL, and ISP subsidiaries of national telcos) and voluntary actors
CHRISTOPHER T. MARSDEN 97 (typically from research or educational backgrounds) are active participants, proactive measures need to be taken to fully engage with user groups, and smaller for-profit con- tent and access providers. • IRAs should convene a co-regulatory forum on a quarterly basis located at their offices, with minutes and participants published on the IRA website. This will introduce much- needed transparency into the co-regulatory process, to en- sure all commercial operators take content co-regulation se- riously. Effective co-regulatory schemes will find this no extra burden; indeed it will act as a stimulus for new mem- bers and be educational for the consumer. • Accrediting co-regulatory codes of conduct and behaviour can only be carried out under the auspices of IRAs, who have the regulatory resource, stakeholder participation and competition law exclusion to effectively institute a volun- tary kite-marking scheme. IRAs may choose to subcontract the scheme’s functioning to a third party. • IRA audit of self-regulatory activity, incorporating assess- ment of market structure and interests in self-regulation and an assessment of impact on fundamental rights, must take place within a dynamic and pragmatic framework which en- courages rather than discourages self-regulatory activity where it is appropriate. We also recommend a “national re- source audit of ISP and content sectors” – to answer essen- tial questions of effective and sustainable ISP self-regulation: – Who is engaged in the Notice and Take Down regime? – What is the dedicated legal resource in each ISP? – Are the crucial code writing and adjudication functions sufficiently independent from industry? – Who performs the freedom of expression function in each ISP?
98 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION - Does the self-regulatory industry scheme, as well as in- dividual ISPs, have sufficient resource “ringfenced” away from industry participant control, to operate efficiently, transparently and fairly?
6. Benchmarking and Research for a Forward-Looking Agenda Accession States to the EU have substantial need of technical assistance in formulating co-regulatory schemes. Such assis- tance is needed in legislative and technical areas as much as in co-regulation itself. In particular, stakeholder/consumer groups require assistance in playing an effective role in co- regulatory discussions. The European Commission and OSCE are urged to establish expert groups in these areas. It is there- fore suggested that a Technical Advisory Board be established for co-regulatory schemes, best practice and policy research. The TAB can take composition from national experts (in the manner of the moribund DGInfoSoc Legal Advisory Board). It requires an active secretariat and a willingness to consult at short notice where issues of content regulation arise. Its mem- bers must be appropriately qualified. • The TAB would need to advise on achieving a progressive, forward-looking agenda, actively engaging industry and stakeholder interests (including technical stakeholders) through partnerships with, for instance, the spam forum now established by the OECD. • Co-regulatory practice needs to take account of rapidly de- veloping technologies and content types in [a] broadband; and [b] mobile Internet networks. • The TAB would be required to engage with other advanced Internet stakeholders from East Asia, North America, and
CHRISTOPHER T. MARSDEN 99 from sectors including software, content and hardware de- velopers. Without these inputs, its work would be limited in scale and scope to a regional and narrow view of the In- ternet • The TAB would be required to pursue an active engagement with stakeholders from across the many media and com- munication sectors, and from multinational stakeholders ac- tive in European markets, as well as representatives from European media industries and other national and regional stakeholders.
100 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Yaman Akdeniz Who Watches the Watchmen? The Role of Filtering Software in Internet Content Regulation
Introduction. There have been many initiatives to deal specif- ically with the existence of illegal and harmful content over the Internet. These include an emphasis on self-regulation by the Internet industry with the creation of Internet hotlines for reporting illegal Internet content to assist law enforcement agencies, and the development of filtering and rating systems to deal with children’s access to content which may be deemed harmful. These two issues are different in nature and should be addressed separately. Confusion between the two differ- ent problems seems to delay the appropriate policy initiatives to tackle them. But as far as the debate on “harmful content” is concerned, it should be stressed from the beginning that what may not be appropriate for children may certainly be legal for, and therefore accessible by, willing adults. This paper will try to provide a broad overview of Inter- net content regulation and related policy initiatives and will argue that there is too much unwarranted anxiety about what is and what is not available over the Internet. Furthermore, the specific technical solutions offered within different forums for the availability of harmful Internet content may not be the right solutions to pursue as these can have serious conse- quences for freedom of speech in cyberspace.
Identifying the Problems. The decentralized nature of the In- ternet means that there is no unique solution for effective regu- lation at the national level. However, it would be wrong to
YAMAN AKDENIZ 101 dismiss the role that may be played by governments, especially in creating laws, maintaining the policing of the State and co- ordinating and aligning national policy with initiatives and policies at both supranational and international levels of In- ternet governance. Since October 1996, the European Com- mission has drawn a distinction between illegal and harmful content.1 In its Communication on Illegal and Harmful Con- tent on the Internet the Commission stated that: These different categories of content pose radically different issues of principle, and call for very different legal and technological responses. It would be dan- gerous to amalgamate separate issues such as children accessing pornographic content for adults, and adults accessing pornography about children.2 Although the Commission’s Action Plan for the European Union for a safer use of the Internet3 (which followed from the above- mentioned Communication paper) suggests that “harmful con- tent needs to be treated differently from illegal content”,4 these categories have never been clearly defined by the Commission in its original Action Plan or by regulators elsewhere. The Ac- tion Plan states that illegal content is related to a wide variety of issues such as instructions on bomb-making (national secu- rity),5 pornography (protection of minors),6 incitement to racial hatred (protection of human dignity) and libel (protection of rep- utation). But none of these categories provided by the European Commission are necessarily “illegal content” and are not even considered “harmful content” (probably undefinable in a global context) by many European countries.
Illegal Content. It is wrong to consider the Internet a “lawless place”7 and therefore the law of the land also applies to the Internet in theory. This is also true regarding the availability of illegal content over the Internet. The most common and 102 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION most frequently cited example of illegal content is the avail- ability of child pornography over the Internet.8 Consequently, the whole issue of illegal content and how to deal with this Child Pornography Hate Speech Pornography
• Society sees it as a problem. • Society sees it as a problem. • Society does NOT always • Child pornography is not a • Racism and xenophobia are see it as a problem. new problem. not new problems. • Pornography is certainly • Digital child pornography is • Digital hate is not a new NOT new. not a new problem – it can be problem – it can be traced back • Difficult to categorize: traced back to the mid-1980s. to the mid-1980s. Depending upon its nature and • Clear cut example of “illegal • Difficult to categorize: the laws of a specific State it content”. Depending upon its nature and could be considered illegal or • Criminalized by the CoE the laws of a specific State it harmful/offensive (BUT legal). Cybercrime Convention, the could be considered illegal or • Harm criteria are different in UN Optional Protocol to the harmful/offensive (BUT legal). different European States. Convention on the Rights of • Harm criteria are different in • UK approach is rather differ- the Child on the sale of chil- different European States. ent to the German or Scandi- dren, child prostitution and • CoE Additional Protocol to navian approaches to sexually child pornography, and the EU the Cybercrime Convention on explicit content. Council Framework Decision the criminalisation of acts of a • NO international attempt on combating the sexual racist and xenophobic nature to regulate “sexually explicit exploitation of children and committed through computer content”. child pornography (not systems: 23 signatories so far adopted yet). but no ratifications. • UN Optional Protocol: 108 signatories, 71 parties as of February 2004. ? Illegal Legal Table 1: Note that categorization of content is not straightforward and is often problematic.
1 See European Commission Communication, Illegal and Harmful Content on the In- ternet, Com (96) 487, Brussels, 16 October 1996; and European Commission Green Paper on the Protection of Minors and Human Dignity in Audiovisual and Infor- mation Services, Brussels, 16 October 1996. 2 Ibid., p. 10. 3 Decision No. /98/EC of the European Parliament and of the Council of adopting a Multiannual Community Action Plan on promoting safer use of the Internet by com- bating illegal and harmful content on global networks, December 1998. See further C. Walker and Y. Akdeniz, “The governance of the Internet in Europe with special reference to illegal and harmful content”, [1998] Criminal Law Review, December Spe- cial Edition: Crime, Criminal Justice and the Internet, 5–19. 4 Ibid. 5 Next stop is bookshops as a book named Anarchist’s Cookbook is available through well-known bookshops such as Waterstone’s and Dillons in the UK. 6 See Y. Akdeniz, Sex on the Net? The Dilemma of Policing Cyberspace (Reading: South Street Press, 1999). 7 See J.R. Reidenberg, “Governing Networks and Cyberspace Rule-Making”, [1996] Emory Law Journal 45. 8 See generally Y. Akdeniz, “Child Pornography”, in Y. Akdeniz, C. Walker and D. Wall (eds.), The Internet, Law and Society (Addison Wesley Longman, 2000).
YAMAN AKDENIZ 103 has revolved around child pornography, even though child pornography and paedophilia are not necessarily Internet- specific problems. Another concern for content-related crimi- nal activity by law enforcement agencies is the possibility of using the Internet for harassment and threats. As Table 1 illus- trates, it is not always easy to categorize certain types of con- tent as illegal even though these may sometimes be regarded as objectionable or harmful. It should also be noted that law enforcement bodies re- main concerned about the incidental use of the Internet for ex- isting crimes such as fraud,9 and the emergence of specific cy- bercrimes10 such as unauthorized access (hacking) to computer networks,11 distribution of computer viruses such as the “ILOVEYOU” or the Melissa viruses,12 and the denial-of- service attacks to computer networks. However, as these is- sues are not content-related they will not be discussed fur- ther in this paper.
Harmful Content. The difference between illegal and harmful content is that the former is criminalized by national laws, while the latter is considered offensive, objectionable, un- wanted, or disgusting by some people but is generally not crim- inalized by national laws. Internet content that may be labelled “harmful” includes sexually explicit material, political opin- ions, religious beliefs, views on racial matters, and sexuality. But it should be noted that in the Handyside13 case the Euro- pean Court of Human Rights confirmed that freedom of ex- pression extends not only to ideas and information generally regarded as inoffensive but even to those that might offend, shock, or disturb,14 and this sort of information legally exists over the Internet as well as in other media. The governance of this sort of Internet content may dif- fer from country to country. This is certainly the case within
104 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Europe where there are different approaches to sexually ex- plicit content, hate speech, or Holocaust denial.15 For exam- ple, under the Obscene Publications Act, in the UK it is ille- gal to publish and distribute obscene publications. Yet pos- sessing or browsing through sexually explicit and obscene con- tent on the Internet is not an illegal activity for consenting adults. Furthermore, there are no UK laws making it illegal for a child to view such content in a magazine or on the In- ternet. The laws normally deal with the provision of such con- tent to children. Therefore, harm is a criterion which depends upon cul- tural differences and this is accepted within the jurisprudence of the European Court of Human Rights.16 Nevertheless, the availability of harmful Internet content is a politically sensi- tive area and a cause for concern for European regulators.
Approaches to Harmful Content. “Internet users are concerned about protecting children and vulnerable people from illegal or immoral material. A May 1999 survey of US parents showed
9 See D. Davis, “Criminal Law and the Internet: The Investigator’s Perspective”, [1998] Criminal Law Review, December Special Edition, 48–61. 10 See D. Wall, “Policing and the Regulation of the Internet”, Criminal Law Review, De- cember Special Edition (1998), 79–90. 11 See Y. Akdeniz, “Section 3 of the Computer Misuse Act 1990: an Antidote for Com- puter Viruses!”, [1996] 3 Web Journal of Current Legal Issues. 12 The Melissa virus first appeared on the Internet in March of 1999. It spread rapidly throughout computer systems in the United States and Europe. It is estimated that the virus caused $80 million in damages to computers worldwide. David Smith pleaded guilty on 9 December 1999 to state and federal charges associated with his creation of the Melissa virus. See United States of America v. David Smith, Criminal No. 99-18 U.S.C.§ 1030(a)(5)(A) information, United States District Court District of New Jersey. 13 See Handyside v. UK, App. no. no. 5493/72, Ser A vol.24, (1976) 1 EHRR 737. 14 See further Castells v. Spain, App. no.11798/85, Ser. A vol.236, (1992) 14 EHRR 445. 15 See further Y. Akdeniz, “Case Review: League Against Racism and Antisemitism (LICRA), French Union of Jewish Students, v. Yahoo! Inc. (USA), Yahoo France”, [2001] Electronic Business Law Reports, 1(3), 110–120 at <http://www.cyber- rights.org/documents/yahoo_ya.pdf> 16 See for example Handyside v. UK, App. no. no. 5493/72, Ser A vol.24, (1976) 1 EHRR 737.
YAMAN AKDENIZ 105 that 78% have concerns about the content of Internet mater- ial to which their children have access. … Control of content for consumers is thus a serious, and growing issue and a prob- lem that must be solved.”17 At a supranational level, the European Union Action Plan on the safer use of the Internet18 encourages self-regulatory initiatives to deal with harmful content such as the creation of a European network of hotlines for Internet users to report illegal content like child pornography; the development of self- regulatory and content-monitoring schemes by access and con- tent providers; and the development of internationally com- patible and interoperable rating and filtering schemes to pro- tect users. Furthermore, it advocates measures to increase awareness of available possibilities among parents, teachers, children and other consumers to help these groups to use the networks whilst choosing the appropriate content and exer- cising a reasonable amount of parental control.
Development of Rating and Filtering Systems. To deal with harmful Internet content, the European Union encourages the development of rating and filtering systems. Rating systems, such as the Platform for Internet Content Selections (PICS)19, work by embedding electronic labels in web documents to vet their content before the computer displays them.20 The vetting system could include political, religious, advertising or commercial topics. These can be added by the publisher of the material, or by a third party (e.g. by an ISP, or by an independent vetting body). Filtering software is also available and is intended to respond to the wishes of parents who are making decisions for their children. There are currently around 50 filtering products (mainly US-based),21 and these do not necessarily reflect the cultural differences in a global
106 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION environment such as the Internet. The type of harmful/of- fensive/disturbing/shocking/unwanted or undesirable content that is blocked by various filtering software usually include the following: • Sexually explicit material • Graphically violent material • Content advocating hate • Content advocating illegal activity, such as drug use, bomb-making, or underage drinking and gambling In addition to these general categories, GetNetWise.Org iden- tified tools that also limit access to information relating to abor- tion advocacy, advertising, alternative journals, art, lifestyles, humour, leisure activities, politics, religion and many others which would not be categorized or deemed either “harmful” or “offensive”.22 It is also difficult to categorize this content as “shocking”; in fact the only terms that could possibly apply are “unwanted” or “undesirable”. There may well be parents out there who do not want their children to access art-related or humorous web pages or, for that matter, political websites such as that of George W. Bush.23 But such categorization, and what is blocked as a result by producers of filtering software,
17 Paragraph 10.13 of the Cabinet Office report e-commerce@its.best.uk. 18 Action Plan on promoting safer use of the Internet by combating illegal and harm- ful content on global networks, December 1998. 19 Note also the ICRA (Internet Content Rating Association) system which follows from the RSACi system. See <http://www.icra.org/> for further information. 20 See Computer Professionals for Social Responsibility, “Filtering FAQ” <http://quark.cpsr.org/~harryh/faq.html>. Note that most filtering systems based on third-party rating, such as CyberPatrol, are compliant with the PICS labelling sys- tem. 21 See <http://kids.getnetwise.org/tools/index.php> 22 See <http://kids.getnetwise.org/tools/blockother> 23 See BBC News, “Attack prompts Bush website block” 28 October 2004, at <http://news.bbc.co.uk/1/hi/technology/3961557.stm>
YAMAN AKDENIZ 107 remains dubious. Even if parents do not want their children to access political websites, they will not know what other websites have been blocked by the product maker. Yet self-rating and filtering systems are promoted as em- powering user choice by the industry,24 governments and in- ternational organizations. Bertelsmann Foundation’s Memo- randum in 1999 argued that “used wisely, this technology can help shift control of and responsibility for harmful content from governments, regulatory agencies, and supervisory bodies to in- dividuals.”25 The memorandum urged that there should be an “independent organization to provide a basic vocabulary for rat- ing and to oversee updates to the system at periodic intervals.”
A Critique of Rating and Filtering Systems. It is important to show the whole picture concerning rating and filtering sys- tems, including the limitations and criticisms about their use and development – aspects that are usually not considered by government representatives, the European Commission and industry bodies.26 Originally promoted as technological alternatives that would prevent the enactment of national laws regu- lating Internet speech, filtering and rating systems have been shown to pose their own significant threats to free expression. When closely scrutinized, these systems should be viewed more realistically as fun- damental architectural changes that may, in fact, fa- cilitate the suppression of speech far more effectively than national laws alone ever could.27 It would seem that both rating and filtering systems are prob- lematic. They do not appear to offer total protection to citi- zens or address content-related problems in full. They could be defective, and in many cases filtering software results in mas- sive overblocking. At the same time some filtering software has
108 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION been criticized for underblocking.28 In general, there is too much reliance on mindless mechanical blocking through identifica- tion of key words and phrases. Moreover, this is usually based on the morality that an individual company/organization is committed to while developing their rating and/or filtering cri- teria and databases. So, broad and varying concepts of offen- siveness, inappropriateness, or disagreement with the political viewpoint of the manufacturer are witnessed with such tools.
Limited Functionality. First of all, although various governments welcome the use and development of rating systems, the ca- pacity of these tools is limited to certain parts of the Internet. But official statements offer no warning about these limitations. Rating systems are designed for World Wide Web sites while leaving out other Internet-related communication sys- tems such as chat environments,29 file transfer protocol servers (ftp),30 Usenet discussion groups, real-audio and real-video
24 See the Bertelsmann Foundation’s Memorandum on Internet Self-Regulation, Sep- tember 1999, at <http://www.stiftung.bertelsmann.de/internetcontent/english/down load/Memorandum.pdf> 25 Ibid. 26 See generally Electronic Privacy Information Center, Filters and Freedom – Free Speech Perspectives on Internet Content Controls (Washington DC: EPIC, September 1999). Please note that partly as a result of the writings contained in this collection, the headlong rush toward the development and acceptance of filtering and rating sys- tems has slowed. 27 See the Global Internet Liberty Campaign Statement submitted to the Internet Con- tent Summit, Munich, Germany, September 1999. 28 Websense, at some stage, published a daily list of sexually explicit websites on its own website to show the websites that its competitors did not block. However, any- body – including students from schools that were using SmartFilter and SurfControl – could access the list, simply by clicking a button on the Websense site agreeing that they were over 18. See Peacefire’s report on Websense at <http://peacefire.org/ censorware/WebSENSE/> 29 Interactive environments like chat channels cannot be rated as the exchange and transmission of information takes place live and spontaneously. 30 The estimated amount of ftp servers on the Internet is about a million. Some of these online libraries may have offensive content or legal content that may be considered harmful for children.
YAMAN AKDENIZ 109 systems which can include live sound and image transmissions, and finally the ubiquitous e-mail communications. These can- not be rated with the systems that are currently available and therefore the assumption that rating systems would make the Internet a “safer environment” for children is wrong as WWW content represents only a fraction of the whole of the Inter- net. Although it may be argued that the World Wide Web rep- resents the more fanciful and most rapidly growing side of the Internet, the problems that are thought to exist on the In- ternet by regulators are not specific to the World Wide Web.
Definitional and Categorization Problems. Secondly, even on the World Wide Web, where rating and filtering technology applies, it is not clear what the regulators have in mind re- garding the sort of content that should be rated. Examples from official statements in which the category is referred to as “harmful”, “immoral”, “undesirable”, “unwanted”, or “objec- tionable” content have been provided above. According to the UK Internet Watch Foundation, there is “a whole category of dangerous subjects” that require ratings and these relate to drugs, sex, violence, dangerous sports like bungee jumping, and hate speech.31 This kind of content would certainly include such publications as The Anarchist Cookbook,32 which can be downloaded from WWW sites but can also be obtained through ftp servers or automatic e-mail services, not to mention from well-known bookshops such as Waterstone’s, Dillons and Amazon.co.uk in the UK.
Third Party Systems and Problems with Accountability. Thirdly, if the duty of rating were handed to third parties, this would cause problems for freedom of speech and with few third-party rating products currently available, the potential for arbitrary censorship increases. This would leave no scope for argument
110 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION and dissent because the ratings would be done by private bod- ies without “direct” government involvement. When censorship is implemented by government threat in the background, but run by private parties, legal action is nearly impossible, accountabil- ity difficult, and the system is not open or democratic.33
Defective Systems. Fourthly, another downside of relying on such technologies is that these systems are defective34 and in most cases they are used for the exclusion of socially useful websites and information.35 It has been reported many times that filtering systems and software are over-inclusive and limit access and censor inconvenient websites, or filter potentially educational materials regarding AIDS, drug abuse prevention, or teenage pregnancy. The general excuse remains the pro- tection of children from harmful content and also the duty of the industry to give more choices to the consumers. How- ever, filtering software and rating systems are being used to exclude minority views and socially useful sites rather than to protect children.36 According to the report on Internet Filters
31 Wired News, “Europe Readies Net Content Ratings”, 7 July 1997. 32 William Powell, The Anarchist Cookbook, paperback reissue edition (Barricade Books, 1989). 33 See generally Cyber-Rights & Cyber-Liberties (UK) Report, “Who Watches the Watchmen: Internet Content Rating Systems, and Privatised Censorship”, Novem- ber 1997 <http://www.cyber-rights.org/watchmen.htm> and Cyber-Rights & Cyber- Liberties (UK) Report: “Who Watches the Watchmen: Part II – Accountability & Effective Self-Regulation in the Information Age”, September 1998 at <http://www.cyber-rights.org/watchmen-ii.htm> 34 Electronic Privacy Information Center, “Faulty Filters: How Content Filters Block Ac- cess to Kid-Friendly Information on the Internet”, Washington, December 1997, at <http://www2.epic.org/reports/filter-report.html> 35 See generally the PeaceFire.Org’s pages at <http://www.peacefire.org> as well as Seth Finkelstein’s excellent Anticensorware Investigations – Censorware Exposed pages at <http://sethf.com/anticensorware/> 36 Gay & Lesbian Alliance Against Defamation report, “Access Denied: The Impact of Internet Filtering Software on the Lesbian and Gay Community”, New York, December 1997, at <http://www.glaad.org/glaad/access_denied/index.html>
YAMAN AKDENIZ 111 by the National Coalition Against Censorship:37 • I-Gear blocked an essay on “Indecency on the Internet: Lessons from the Art World”, the United Nations report HIV/AIDS: The Global Epidemic, and the homepages of four photography galleries. • Net Nanny, SurfWatch, Cybersitter, and BESS, among other products, blocked House Majority Leader Richard “Dick” Armey’s official website upon detecting the word “dick”. • SmartFilter blocked the Declaration of Independence, Shakespeare’s complete plays, Moby Dick, and Marijuana: Facts for Teens, a brochure published by the National Insti- tute on Drug Abuse (a division of the National Institutes of Health). • SurfWatch blocked human-rights sites like the Commis- sioner of the Council of the Baltic Sea States and Algeria Watch, as well as the University of Kansas’s Archie R. Dykes Medical Library (upon detecting the word “dykes”). • X-Stop blocked the National Journal of Sexual Orientation Law, Carnegie Mellon University’s Banned Books page, “Let’s Have an Affair” catering company, and, through its “foul word” function, searches for Bastard Out of Carolina and “The Owl and the Pussy Cat”. Moreover, a recent test conducted by the author revealed that popular filtering software such as CyberSitter and NetNanny block the author’s homepage at <http://www.cyber-rights.org> for the simple reason that the word “pornography” is used on the homepage of Cyber-Rights & Cyber-Liberties. Cyber- Sitter logs revealed that the pages were filtered and therefore not accessible because the software categorized the pages under the categories of childporn, pedophile, and pornsex. Net- Nanny’s approach was no different. Other pages on the same
112 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION domain such as <http://www.cyber-rights.org/yamancv.htm> were, however, accessible. While CyberSitter provided no screen information when blocking <http://www.cyber- rights.org>, NetNanny displayed the following warning:
Similarly, both CyberSitter and NetNanny did not provide any search hits for the words “teenage pregnancy” through Google but both failed to block the Google Ads provided on the same pages with the same words.38 In this way, rather than useful software, “censorware” en- ters homes under the guise of “parental control” and as a pur- ported alternative to government censorship. But in fact such systems impose the standards of software developers rather than leaving the freedom of choice and browsing to the con- sumers who buy and rely on such products. Most of the companies creating this kind of software provide no appeal
37 National Coalition Against Censorship, Internet Filters: A Public Policy Research (writ- ten by Marjorie Heins & Christina Cho, Free Expression Policy Project), Fall 2001, at <http://www.ncac.org/issues/internetfilters.html> 38 Note the Henry J. Kaiser Family Foundation report, See No Evil: How Internet Filters Affect the Search for Online Health Information, December 2002, at <http://www.kaiser network.org/health_cast/uploaded_files/Internet_Filtering_exec_summ.pdf>
YAMAN AKDENIZ 113 system39 to content providers who are “banned or blocked”, thereby “subverting the self-regulating exchange of informa- tion that has been a hallmark of the Internet community.”40 So these tools should never be subject to government man- dated usage, or endorsement.41
Circumvention is Possible. Apart from the worrying defects explained above, circumvention of such tools is relatively easy. There is not only the often-cited example of children unin- stalling or removing such software from their computers, but also a software exists called Circumventor, which beats the censors and makes any attempts to filter content seem futile. Circumventor was developed by Peacefire.Org’s Bennett Haselton and bypasses any content blocking attempts, in- cluding those by the likes of CyberSitter and NetNanny.42 One of the main motivations behind developing Circum- ventor was Peacefire.Org’s desire to bypass censorship of po- litical websites. It is a well-known fact that almost all Inter- net users in China43 and the Middle East44 are blocked from accessing a considerable number of political websites. Tech- nologies like Circumventor can help Internet users in censored countries to access such websites. In addition to Peacefire.Org’s Circumventor, websites providing anonymous proxy services and anonymous web surfing, such as anonymizer.com, can also be used to bypass filtering. It is, however, often the case that the filters block such well-known websites and proxy servers. That is why Peacefire.Org’s Circumventor, accessed through an unknown IP address (or known to a limited num- ber of users), provides better success in circumvention and avoids possible unintended risks associated with circumven- tion technologies.45
114 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION Adults’ Rights vs. Children’s Rights. Fifthly, while children’s access is the most-cited excuse for the regulation of the In- ternet, this global medium is not only accessed and used by children. In fact, it is not possible for children to have their own Internet accounts without the involvement of a parent or another adult as in almost all countries you need to be over 18 to open an account with an Internet service provider. Adults should act responsibly towards children’s Internet usage rather than relying on technical solutions that do not fully address Internet content-related problems. Librarians46 and teachers should also have a role to play when Internet access is pro- vided for children by public libraries and schools.
Freedom of Expression & Censorship. Lastly, and more impor- tantly, rating and filtering systems with blocking capabilities
39 Some companies provide a review mechanism and others allow their databases to be searched online. But in most cases an online content provider would not know if its web pages are blocked by filtering software unless that software is tested by the content provider. Considering the number of such software, to find out whether a certain software blocks a particular website and why is an impossible task. 40 See CPSR letter dated 18 December 1996 sent to Solid Oak, the makers of Cyber- Sitter at <http://www.cpsr.org/cpsr/nii/cyber-rights/> 41 But a different approach was adopted in the USA. The Supreme Court held that Con- gress can give strong incentives to schools and libraries to use filtering software in United States v. American Library Assn., Inc, 539 US 194 (2003). According to the Supreme Court, Congress could also take steps to promote the development of fil- tering software by industry, and its use by parents. 42 For further information about PeaceFire.Org’s Circumventor, see <http://www.peacefire.org/circumventor/simple-circumventor-instructions.html> 43 Note OpenNet Initiative report, Probing Chinese search engine filtering, August 2004, at <http://www.opennetinitiative.net/bulletins/005/> 44 See generally the Documentation of Internet Filtering Worldwide pages of the Berk- man Center for Internet & Society, Harvard Law School, at <http://cyber.law.harvard.edu/filtering/> 45 See in detail the OpenNet Initiative report, Unintended Risks and Consequences of Circumvention Technologies: The IBB’s Anonymizer Service in Iran, May 2004, at <http://www.opennetinitiative.net/advisories/001/> 46 Note E. Werby, The Cyber-Library: Legal and Policy Issues Facing Public Libraries in the High-Tech Era, National Coalition Against Censorship, 1999, at <http://www.ncac.org/ issues/cyberlibrary.html>
YAMAN AKDENIZ 115 allow repressive regimes to block Internet content (as men- tioned above), or mandate the use of such tools. By requiring compliance with an existing rating sys- tem, a state could avoid the burdensome task of cre- ating a new content classification system while de- fending the rating protocol as voluntarily created and approved by private industry.47 Such a concern on the part of civil libertarians remains legiti- mate in the light of the Australian Broadcasting Services Amendment (Online Services) Act which mandates blocking of Internet content based upon existing national film and video classification guidelines.48 So there is governmental support for mandatory rating systems and this is an option that may be considered not only by repressive regimes but also by demo- cratic societies. Any regulatory action intended to protect a certain group of people, such as children, should not take the form of an un- conditional and universal prohibition on using the Internet to distribute content that is freely available to adults in other media. The US Supreme Court stated in Reno v. ACLU,49 that “the In- ternet is not as ‘invasive’ as radio or television” and confirmed the finding of the US Court of Appeal that “communications over the Internet do not ‘invade’ an individual’s home or ap- pear on one’s computer screen unbidden.” Still, filtering soft- ware were seen as preferable alternatives to government legis- lation at the Supreme Court level, and a similar line of argument was also raised at a later case in which the Supreme Court stated that “promoting filter use does not condemn as criminal any cat- egory of speech, and so the potential chilling effect is eliminated, or at least much diminished.”50 It was argued that filters might well be more effective than certain legislation and impose se- lective restrictions on speech at the receiving end, not univer-
116 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION sal restrictions at the source. It was, however, acknowledged by the Supreme Court that “filtering software is not a perfect so- lution because it may block some materials not harmful to mi- nors and fail to catch some that are.”51 Problems associated with rating and filtering systems were also acknowledged at the European Union level. As the Eco- nomic and Social Committee of the European Commission pointed out in its report52 on the European Commission’s Ac- tion Plan on promoting safe use of the Internet, it is highly un- likely that the proposed measures will in the long term result in a safe Internet with the rating and classification of all infor- mation on the Internet being “impracticable”.53 More impor- tantly, the Committee was worried that the possibility of In- ternet service providers using filtering and rating systems at the level of entry would render these systems, dubbed as “user em- powering”, an instrument of control, “actually taking choice out of citizens’ hands.” The Committee concluded that there is “lit- tle future in the active promotion of filtering systems based on rating.”54 But so far, promotion of such tools by the Internet
47 See the GILC Statement submitted to the Internet Content Summit, Munich, Ger- many, September 1999. 48 See generally <http://www.efa.org.au/Issues/Censor/cens1.html> 49 Reno v. ACLU, 117 S. Ct. 2329 (1997). 50 Ashcroft, Attorney General v. American Civil Liberties Union et al., certiorari to the United States Court of Appeals for the Third Circuit, No. 03–218. Argued 2 March 2004 – Decided 29 June 2004, at <http://supct.law.cornell.edu/supct/html/03-218.ZS.html>. See further ACLU v. Reno II, No. 99–1324. For the full decision see <http://pacer.ca3.uscourts.gov:8080/C:/InetPub/ftproot/Opinions/991324.TXT>. 51 Ibid. 52 Economic and Social Committee of the European Commission, Opinion on the Pro- posal for a Council Decision adopting a Multiannual Community Action Plan on pro- moting safe use of the Internet (OJEC, 98/C 214/08, Brussels-Luxembourg, 10 July 1998), 29–32. 53 Ibid. paragraph 4.1. 54 See ibid. See further Y. Akdeniz, “The Regulation of Internet Content in Europe: Gov- ernmental Control versus Self-Responsibility”, (1999) Swiss Political Science Review 5(2), summer, 123–31.
YAMAN AKDENIZ 117 industry and by regulators within Europe and elsewhere con- tinues, and the conclusions of the Economic and Social Com- mittee were largely ignored by the European Commission while finalizing the Action Plan on safer use of the Internet.
Conclusion. This paper tried to provide an overview of self- regulatory initiatives that aim to tackle the problem of harm- ful Internet content. For both illegal and harmful Internet con- tent, there is no unique solution for effective regulation; the emergence of “Internet governance” entails a more diverse and fragmented regulatory network that is not necessarily an- chored primarily in nation-states. The Internet is a great challenge for governance. Gover- nance theorists are beginning to recognize that “objects of governance are only known through attempts to govern them”55 and that “governance is not a choice between cen- tralization and decentralization. It is about regulating rela- tionships in complex systems.”56 Therefore, a multilayered approach57 is inevitable in which a mixture of public and private bodies will be involved in Internet governance, including individual Internet users for self-control as far as harmful Internet content is concerned. A multilayered approach will also go beyond the nation-state level to include layers at a supranational and international level of Internet governance. Yet at the same time, “if such mechanisms of international governance and re-regulation are to be initiated, then the role of nation states is pivotal.”58 However, at a national level, it is now widely accepted that “government cannot simply regulate to achieve its aims in this new global electronic environment,”59 and therefore a “light regulatory touch” is preferred in terms of the develop- ment of e-commerce. Although there has been much call for
118 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION a partnership between government and industry “to get the right balance” in order to build confidence and protect con- sumers in the information age, that balance should reflect and respect the rights of individual Internet users, an issue often not considered by the regulators and by the industry. To achieve such a balance, which takes into account individual rights as well as the interests of the business community, there is an urgent need for openness, accountability and trans- parency in relation to regulatory initiatives60 aimed at Inter- net content at the national level, rather than knee jerk reac- tions to such media-hyped coverage of cases like the Gary Glitter case.61 At a supranational (for example within the European Union) or international level (for example within the United Nations),62 more co-operation will be witnessed between various police forces for Internet-related criminal activity. Interpol holds
55 A. Hunt and G. Wickham, Foucault and Law: Towards a Sociology of Law as Gover- nance (London: Pluto Press, 1994), 78. 56 R.A.W. Rhodes, “The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Pub- lic Services in Britain”, (1994) Political Quarterly, 138–51, p. 151. 57 Y. Akdeniz, “Governance of Pornography and Child Pornography on the Global In- ternet: A Multi-Layered Approach”, in L. Edwards and C. Waelde (eds.), Law and the Internet: Regulating Cyberspace (Hart Publishing, 1997), 223–41. 58 P. Hirst and G. Thompson, “Globalization and the Future of the Nation State”, Econ- omy and Society, (1995) 24 (3), 408–42, p. 430. 59 Per Tony Blair, foreward to the Cabinet Office Report, e-commerce@its.best.uk, Sep- tember 1999. 60 Note also the Cyber-Rights & Cyber-Liberties (UK) Response to Better Regulation Task Force Review of E-Commerce, 12 October 2000, at <http://www.cyber- rights.org/reports/brtf.htm>, and the Task Force’s report, Regulating Cyberspace: better regulation for e-commerce, 14 December 2000, at <http://www.cabinet- office.gov.uk/regulation/taskforce/ecommerce/default.htm> 61 See “Fury as Glitter gets only 4 months”, The Sun, 13 November 1999. 62 United Nations, Economic and Social Council, Commission on Human Rights, (Fifty- fourth session), Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance: Report of the expert seminar on the role of the Internet in the light of the provisions of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrim- ination (Geneva, 10–14 November 1997), E/CN.4/1998/77/Add.2, 6 January 1998.
YAMAN AKDENIZ 119 regular meetings for law enforcement agencies dealing with cybercrimes to stimulate further collaboration. Aligning na- tional criminal laws “in general”, however, does not seem to be a feasible option due to the moral, cultural, economic, and political differences between States. Some sort of consensus may be established in relation to specific crimes such as child pornography following the development of the Council of Eu- rope’s Cybercrime Convention.63 The current filtering technology does not respect legiti- mate differences between nation-states. In fact it does not even respect some basic human rights. The rights to freedom of ex- pression and access to information are enshrined in the Euro- pean Convention on Human Rights and other international human rights instruments, such as the Universal Declaration of Human Rights, and the International Covenant on Civil and Political Rights. These core documents explicitly protect free- dom of expression without regard to borders, a phrase espe- cially pertinent to the global Internet.64 The rating and filter- ing systems violate these freedom of expression guarantees.65 Blocking and filtering software is less restrictive than gov- ernment regulation and censorship but other alternatives do exist. There should be more emphasis on promoting the In- ternet as a positive and beneficial medium and there is urgent need for awareness of Internet usage. Governments and reg- ulators should invest more in educational and awareness cam- paigns rather than promoting ineffective rating and filtering tools which only create a false sense of security for parents and teachers, while children quickly manage to find any loop- holes. The advice to be given to concerned users, and espe- cially parents, would be to educate your children rather than placing your trust in technology or in an industry that believes it can do a better job of protecting children than parents. The message is to be responsible parents not censors.
120 SELF-REGULATION, CO-REGULATION, STATE REGULATION 63 See generally Y. Akdeniz, “An Advocacy Handbook for the Non-Governmental Or- ganisations: The Council of Europe’s Cyber-Crime Convention 2001 and the addi- tional protocol on the criminalisation of acts of a racist or xenophobic nature com- mitted through computer systems, Cyber-Rights & Cyber-Liberties”, December 2003, at <http://www.cyber-rights.org/cybercrime/coe_handbook_crcl.pdf> 64 See further the GILC report, “Regardless Of Frontiers: Protecting The Human Right to Freedom of Expression on the Global Internet” (Washington DC: CDT, Septem- ber 1998), at <http://www.gilc.org/speech/report/> 65 See the Global Internet Liberty Campaign Statement submitted to the Internet Con- tent Summit, Munich, Germany, September 1999, at <http://www.gilc.org/speech/ ratings/gilc-munich.html>
YAMAN AKDENIZ 121 Hate Speech on the Internet Sandy Starr Understanding Hate Speech
Stepping Back from Human Rights. Whenever the problem of hate speech is discussed, it’s often in the context of the human rights tradition, where rights have to be balanced with one another and with corresponding responsibilities. For in- stance, the Council of Europe’s Additional Protocol to the Con- vention on Cybercrime, which seeks to regulate hate speech on the Internet, invokes “the need to ensure a proper balance between freedom of expression and an effective fight against acts of a racist and xenophobic nature”.1 But despite the common assumption that human rights are an eternal and morally unimpeachable way of under- standing freedom, it’s important to understand that the doc- trine of human rights as currently applied and understood dates back only as far as the Second World War. 2 There is a liber- tarian tradition quite distinct from the human rights tradition, in which a select number of essential freedoms – including freedom of speech – are understood to be absolute, and not negotiable or subject to being balanced.3 From this perspec- tive, unless we’re free to say what we believe, to experience
1 Council of Europe, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concern- ing the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/ en/Treaties/Word/189.doc> (.doc 71KB), 2. 2 For an excellent critical history of human rights, see Kirsten Sellars, The Rise and Rise of Human Rights (Stroud: Sutton Publishing, 2002). 3 See Sandy Starr “The diminishing importance of constitutional rights in the internet age”, From Quill to Cursor: Freedom of the Media in the Digital Era (Vienna: OSCE, 2003) <http://www.osce.org/documents/rfm/2003/04/41_en.pdf> (.pdf 399 KB), 57–72.
SANDY STARR 125 and express whatever emotion we like (including hate), and to hate whomever we choose, then we aren’t really free at all.4 As one senior UK judge has said, “freedom only to speak in- offensively is not worth having”.5 Even though human rights are now central to European policy and jurisprudence, and it’s difficult to envisage the human rights framework being substantially challenged in the foreseeable future, it’s nonetheless useful to take a step back from this all-encompassing framework. Only then can we un- derstand the contradictions and difficulties that are thrown up, when categories such as “hate speech” and “hate crime” enter into regulation
Once Free Speech is Limited, it Ceases to be Free. Those who argue for the regulation of hate speech often claim that they support the principle of free speech, but that there is some kind of distinction between standing up for free speech as it has tra- ditionally been understood, and allowing people to express hateful ideas. For example, the Muslim Council of Britain argues that “a free discourse... on the merits of Islam and Muslims ... is of course necessary in an open society, but to urge others to hate, and thereby oppress, an entire faith community must be un- acceptable at all times and all places”.6 And the UK’s Institute of Race Relations, in seeking to outlaw hateful content from the popular media, argues that “the ‘press freedom’ that was fought for in previous centuries ... is not the freedom of large corporations to be involved in the industrialised production of racism for profit”.7 Elsewhere, the UK’s home secretary David Blunkett, pro- poses to introduce an offence of incitement to religious hatred into British law. He insists that “people’s rights to debate mat-
126 HATE SPEECH ON THE INTERNET ters of religion and proselytise would be protected, but we can- not allow people to use religious differences to create hate”.8 Divvying up the principle of free speech in this way, so that especially abhorrent ideas are somehow disqualified from its protection, is a more dubious exercise than these sorts of comments suggest. After all, it’s not as though the right to free speech contains within it some sort of prescription as to what the content of that speech will consist of. Any such pre- scription would be contrary to the essential meaning of the word “free”. Free speech is an important prerequisite for the develop- ment of progressive ideas, but there’s no getting around the fact that it will also be exploited by people with ideas that are far from progressive. We can’t enjoy the benefits afforded by free speech, without accepting a concomitant obligation – to use this freedom to contest ideas we disagree with in the court of public opinion, rather than undermining this freedom by calling upon state or private censors to suppress ideas. Admittedly, the right to free speech has traditionally been subject to certain exceptions, even outside of the human rights framework. In the American legal tradition, for instance, free speech does not provide a defence in instances of “clear and present danger”. The “clear and present danger” exception has 4 See Mick Hume, “Don’t you just hate the Illiberati?”, spiked, 12 July 2004 <http://www.spiked-online.com/printable/0000000CA5E2.htm> 5 Stephen Sedley, Redmond-Bate v. Director of Public Prosecutions, 23 July 1999 <http://www.freebeagles.org/caselaw/CL_bp_Redmond-Bate_full.html> 6 Inayat Bunglawala, “Law on ‘incitement to religious hatred’ – responding to Will Cum- mins”, Muslim Council of Britain, 16 July 2004 <http://www.mcb.org.uk/ letter76.html> 7 Arun Kundnani, “Freedom to hate?”, Institute of Race Relations, 20 May 2003 <http://www.irr.org.uk/2003/may/ak000012.html>, reproduced from Campaign Against Racism and Fascism. 8 David Blunkett, “New challenges for race equality and community cohesion in the twenty-first century”, United Kingdom Home Office, 7 July 2004 <http://www.homeoffice.gov.uk/docs3/race-speech.pdf> (.pdf 104 KB), 12.
SANDY STARR 127 in turn been used as a justification for regulating hate speech. But upon closer inspection, this transpires to be a very spe- cific and narrow exception, and not one that supports the idea of hate speech at all. “Clear and present danger” was originally conceived by the Supreme Court Justice Oliver Wendell Holmes Jr, with ref- erence to those exceptional circumstances where rational in- dividuals can be said to be compelled to act in a certain way. In Holmes Jr’s classic example – “a man falsely shouting fire in a theatre and causing a panic” – rational individuals are com- pelled to act by immediate fear for their safety.9 In the vast majority of instances, however – including in- citement to commit a hateful act – no such immediate fear exists. Rather, there is an opportunity for the individual to as- sess the words that they hear, and to decide whether or not to act upon them. It is therefore the individual who bears re- sponsibility for their actions, and not some third party who in- structed that individual to behave in a particular way.
Distinguishing Speech from Action.This brings us to what is arguably the most problematic aspect of the category of hate speech – the fact that it implicitly confuses speech with action. In their attempts to tackle prejudice, policymakers are only too quick to conflate these two very different things. Take Belgian prime minister Guy Verhofstadt’s declara- tion, at the OSCE Conference on Tolerance and the Fight against Racism, Xenophobia and Discrimination held in Brus- sels in September 2004, that “there must be a coherent legal framework prohibiting discrimination and racism of whatever sort”.10 Interpreted literally, this statement would mean the au- thorities monitoring our every utterance and interaction, and intervening in any instance where our behaviour matched the
128 HATE SPEECH ON THE INTERNET official definition of “discrimination and racism”. Is this a so- ciety that anyone who genuinely cares about freedom would wish to inhabit? The British academic David Miller, an advocate of hate crime legislation, complains that “advocates of free speech tend to assume that speech can be clearly separated from action”.11 But outside of the obscurer reaches of academic postmod- ernism, one would be hard-pressed to dispute that there is a distinction between what people say and think on the one hand, and what they do on the other. Certainly, it becomes difficult, in the absence of this basic distinction, to sustain an equitable system of law. If our ac- tions are not distinct from our words and our thoughts, then there ceases to be a basis upon which we can be held re- sponsible for our actions. Once speech and action are confused, then we can always pass the buck for our actions, no matter how grievous they are – an excuse commonly known as “the Devil made me do it”. In truth, it is not words in themselves that make things happen, but the estimation in which we hold those words. And if ideas that we disagree with are held in high estimation by others, then we’re not going to remedy this situation by trying to prevent those ideas from being expressed. Rather, the only legitimate way we can tackle support for abhorrent ideas, is to seek to persuade people of our own point of view. This process, quaint though it may sound to some, is convention- ally known as political debate. 9 Oliver Wendell Holmes Jr, Schenck v. United States , 3 March 1919 <http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/printer_friendly.pl?page=us/249/47.html> 10 Guy Verhofstadt, “Speech by prime minister Guy Verhofstadt at the opening of the OSCE Conference on Tolerance and the Fight against Racism, Xenophobia and Dis- crimination”, 13 September 2004 <http://www.osce.org/documents/cio/2004/09/ 3508_en.pdf> (.pdf 24.2 KB), 2–3. 11 Ursula Owen and David Miller, “Not always good to talk”, Guardian, 27 March 2004 <http://www.guardian.co.uk/print/0,3858,4889396-103677,00.html>
SANDY STARR 129 When the authorities start resorting to hate speech regula- tion, in order to suppress ideas that they object to, this is an indication that the state of political debate is far from healthy.
Hate Speech and the Health of Politics. That angst over hate speech goes hand in hand with the degradation of politics can be seen in recent European elections, such as the French pres- idential elections held in 2002 and the European Parliament elections held in 2004. The response by mainstream political parties, to the perceived threat posed by far-right parties in these elections, was to suggest that the main reason why peo- ple should bother to vote is to keep the far right out of power. This notion – that if you don’t vote, then you’re auto- matically giving the far right a helping hand – is a kind of elec- toral blackmail. It sends out a message that is arguably even more destructive than the bigoted drivel put about by the far right, because if the best reason the political mainstream can offer people for voting is to keep the other lot out, then that’s a tacit admission that the political mainstream doesn’t actu- ally have any ideas worth voting for.12 It’s also the case that when politicians focus their atten- tion and their policies upon the problem of hate speech and hate crimes, their concerns can become a self-fulfilling prophecy. Constantly flagging up the problems of hatred and prejudice, between people of different races, colours, or creeds, subsequently encourages those people to view their grievances in those terms. A vivid illustration of this was provided by the riots and clashes that occurred in the UK in 2001, in north- ern mill towns of Oldham, Bradford and Burnley. The conventional view was that these violent incidents were stoked by the far right, but evidence actually suggests that the racial tensions in these towns owed more to the blan-
130 HATE SPEECH ON THE INTERNET ket coverage and policing of hate speech and hate crimes. The police in these regions were so keen to demonstrate their com- mitment to dealing with hate, that they treated crimes com- mitted by whites against Asians as racially motivated, even when they were not reported as such. It’s not so much that these towns had a greater problem with racism than other towns in the UK, but rather that in these towns, the authori- ties made racism into a higher-profile issue – with explosive consequences.13
Distinguishing Prejudice from Emotion. In addition to distin- guishing between speech and action, when assessing the use- fulness of “hate speech” as a regulatory category, it is also use- ful to make a distinction between forms of prejudice such as racism on the one hand, and generic emotions such as hate
12 See Josie Appleton, “Defending democracy – against the voters”, spiked, 23 April 2002 <http://www.spiked-online.com/printable/00000006D8AF.htm>; Dominic Standish, “Where are Le Pen friends now?”, spiked, 29 April 2002 <http://www.spiked-online. com/printable/00000006D8BC.htm>; Mick Hume, “Who’s afraid of the far right?”, spiked, 3 May 2002 <http://www.spiked-online.com/printable/00000006D8D1.htm>; Brendan O’Neill, “The myth of the far right”, spiked, 12 June 2002 <http://www.spiked- online.com/printable/00000006D931.htm>; Josie Appleton, “Cranking up the cranks”, spiked, 3 June 2004 <http://www.spiked-online.com/printable/0000000CA564.htm>; Jennie Bristow, “Compulsory voting: turnout is not the problem”, spiked, 16 June 2004 <http://www.spiked-online.com/printable/0000000CA591.htm>; Sandy Starr, “Blow- ing up the BNP”, spiked, 16 July 2004 <http://www.spiked-online.com/printable/ 0000000CA5FC.htm> 13 See Brendan O’Neill, “Same Oldham story?”, spiked, 29 May 2001 <http://www.spiked-online.com/printable/00000002D0F7.htm>; Brendan O’Neill, “Why banning the BNP is bad for democracy”, spiked, 12 June 2001 <http://www.spiked- online.com/printable/00000002D121.htm>; Brendan O’Neill, “Oldham: unasked questions”, spiked, 9 July 2001 <http://www.spiked-online. com/printable/0000 0002D179.htm>; Josie Appleton, “After Bradford: engineering divisions”, spiked, 16 July 2001 <http://www.spiked-online.com/printable/00000002D19A.htm>; Kenan Malik, “The trouble with multiculturalism”, spiked, 18 December 2001 <http://www.spiked-online.com/printable/00000002D35E.htm>; Brendan O’Neill, “Who divided Oldham?”, spiked, 1 May 2002 <http://www.spiked-online.com/printable/ 00000006D8C1.htm>; Bruno Waterfield, “Imposing ‘parallel lives’”, spiked, 22 Janu- ary 2003 <http://www.spiked-online.com/printable/00000006DBFE.htm>; Munira Mirza, “How ‘diversity’ breeds division” spiked, 19 August 2004 <http://www.spiked- online. com/printable/0000000CA690.htm>
SANDY STARR 131 on the other. Whereas racism is a wrongheaded prejudice that deserves to be contested, hatred is not objectionable in itself. Hatred is merely an emotion, and it can be an entirely legiti- mate and appropriate emotion at that. When the Council of Europe sets out to counter “hatred”, with its Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, it uses the word to mean “intense dislike or enmity”.14 But are right-thinking people not entitled to feel “intense dislike or en- mity” – towards racists, for example? Hate is something that most of us experience at one time or another, and is as necessary and valid an emotion as love. Even David Blunkett, the principal architect of initiatives against hate speech and hate crimes in the UK, has admitted that when he heard that the notorious serial killer Harold Ship- man had committed suicide in prison, his first reaction was: “Is it too early to open a bottle?”15 Would Blunkett’s perfectly natural reaction be permitted, under a regime where hate speech was outlawed? Hate speech regulation is often posited as a measure that will prevent society from succumbing to totalitarian ideolo- gies, such as fascism. Ironically, however, the idea that we might regulate speech and prosecute crimes according to the emotions we ascribe to them, is one of the most totalitarian ideas imaginable. Most countries already have laws that prohibit intimida- tion, assault, and damage to property. By creating the special categories of “hate speech” and “hate crime” to supplement these offences, and presuming to judge people’s motivations for action rather than their actions alone, we come worryingly close to establishing in law what the author George Orwell called “thoughtcrime”.
132 HATE SPEECH ON THE INTERNET From Hate Crime to Thoughtcrime. In Orwell’s classic novel 1984, thoughtcrime is the crime of thinking criminal thoughts, “the essential crime that contained all others in itself”.16 Hatred is permitted, indeed is mandatory, in Orwell’s dystopia, so long as it is directed against enemies of the state. But any heretical thought brings with it the prospect of grave punishment. Or- well demonstrates how, by policing language and by forcing people to carefully consider every aspect of their behaviour, or- thodoxy can be sustained and heresy ruthlessly suppressed. In 1984, no hard evidence is necessary in order for some- one to be held guilty of thoughtcrime. As with hate speech and hate crime today, the authorities in the novel have unlim- ited latitude to interpret people’s words and actions as having suspicious motives. The preoccupation with language and eti- quette of those who propose hate speech regulation, and the significance that they ascribe to words, are reminiscent of the strategies employed in 1984 to reduce people’s capacity to think prohibited thoughts. As one character says in the novel, “in the end we shall make thoughtcrime literally impossible, be- cause there will be no words in which to express it”.17 The human instinct to question received wisdom and re- sist restrictions upon thought is, ultimately and thankfully, irrepressible. But inasmuch as this instinct can be repressed, the authorities must first encourage in the populace a form of wilful ignorance that Orwell calls “crimestop” – in 1984, the principal means of preventing oneself from committing 14 Explanatory report, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Con- cerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions. coe.int/Treaty/en/Reports/Html/189.htm> 15 See “Blunkett admits Shipman error”, BBC News, 16 January 2004 <http://newsvote.bbc.co.uk/mpapps/pagetools/print/news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/ 3404041.stm> 16 George Orwell, 1984 (Harmondsworth: Penguin, 2000), 21. 17 Ibid., 55.
SANDY STARR 133 thoughtcrime. In Orwell’s words: “Crimestop means the fac- ulty of stopping short, as though by instinct, at the threshold of any dangerous thought. It includes the power of not grasp- ing analogies, of failing to perceive logical errors, of misun- derstanding the simplest arguments ... and of being bored or repelled by any train of thought which is capable of leading in a heretical direction. Crimestop, in short, means protective stupidity.”18 Labelling speech that we disagree with “hate speech”, and seeking to prohibit it instead of taking up the challenge of dis- puting it, points to a world in which we resort to “protective stupidity” to prevent the spread of objectionable ideas. Not only is this inimical to freedom, but it gives objectionable ideas a credibility that they often don’t deserve, by entitling them to assume the righteous attitude of challenging authoritarian regulation. Better to debate those we disagree with head-on, than make them martyrs to censorship.
Regulating Hate Speech on the Internet. The Internet contin- ues to be perceived as a place of unregulated and unregulable anarchy. But this impression is becoming less and less accu- rate, as governments seek to monitor and rein in our online activities. Initiatives to combat online hate speech threaten to neuter the Internet’s most progressive attribute – the fact that any- one, anywhere, who has a computer and a connection, can ex- press themselves freely on it. In the UK, regulator the Inter- net Watch Foundation (IWF) advises that if you “see racist con- tent on the Internet”, then “the IWF and police will work in partnership with the hosting service provider to remove the content as soon as possible”.19
134 HATE SPEECH ON THE INTERNET The presumption here is clearly in favour of censorship – the IWF adds that “if you are unsure as to whether the content is legal or not, be on the safe side and report it”.20 Not only are the authorities increasingly seeking out and censoring Inter- net content that they disapprove of, but those sensitive souls who are most easily offended are being enlisted in this process, and given a veto over what the rest of us can peruse online. Take the Additional Protocol to the Convention on Cy- bercrime, which seeks to prohibit “racist and xenophobic ma- terial” on the Internet. The Additional Protocol defines such material as “any written material, any image or any other rep- resentation of ideas or theories, which advocates, promotes or incites hatred, discrimination or violence, against any indi- vidual or group of individuals, based on race, colour, descent or national or ethnic origin, as well as religion if used as a pre- text for any of these factors”.21 It doesn’t take much imagina- tion to see how the Bible or the Qur’an could fall afoul of such extensive regulation, not to mention countless other texts and artistic and documentary works. In accordance with the commonly stated aim of hate speech regulation, to avert the threat of fascism, the Additional Protocol also seeks to outlaw the “denial, gross minimisation, approval or justification of genocide or crimes against human- ity”.22 According to the Council of Europe, “the drafters con- sidered it necessary not to limit the scope of this provision only 18 George Orwell, 1984 (Harmondsworth: Penguin, 2000), 220–21. 19 “Racial issues”, on the Internet Watch Foundation website <http://www.iwf.org.uk/howto/page.20.27.htm> 20 “The hotline and the law”, on the Internet Watch Foundation website <http://www.iwf.org.uk/public/page.31.htm> 21 Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisa- tion of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Sys- tems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/en/ Treaties/Word/189.doc> (.doc 71KB), 3. 22 Ibid., 4.
SANDY STARR 135 to the crimes committed by the Nazi regime during the Sec- ond World War and established as such by the Nuremberg Tri- bunal, but also to genocides and crimes against humanity es- tablished by other international courts set up since 1945 by relevant international legal instruments.”23 This is an instance in which the proponents of hate speech regulation, while ostensibly guarding against the spectre of to- talitarianism, are behaving in a disconcertingly authoritarian manner themselves. Aside from the fact that Holocaust revi- sionism can and should be contested with actual arguments, rather than being censored, the scale and causes of later atroc- ities such as those in Rwanda or former Yugoslavia are still matters for legitimate debate – as is whether the term “geno- cide” should be applied to them. The European authorities claim to oppose historical revisionism, and yet they stand to enjoy new powers that will entitle them to impose upon us their definitive account of recent history, which we must then accept as true on pain of prosecution. Remarkably, the restrictions on free speech contained in the Additional Protocol could have been even more severe. Apparently, “the committee drafting the Convention discussed the possibility of including other content-related offences”, but “was not in a position to reach consensus on the criminalisa- tion of such conduct”.24 Still, the Additional Protocol as it stands is a significant impediment to free speech, and an im- pediment to the process of contesting bigoted opinions in free and open debate. As one of the Additional Protocol’s more acerbic critics remarks: “Criminalising certain forms of speech is scientifically proven to eliminate the underlying sentiment. Really, I read that on a match cover.”25
136 HATE SPEECH ON THE INTERNET Putting the Internet into Perspective. The Internet lends itself to lazy and hysterical thinking about social problems. Because of the enormous diversity of material available on it, people with a particular axe to grind can simply log on and discover whatever truths about society they wish to. Online, one’s per- spective on society is distorted. When there are so few ob- stacles to setting up a website, or posting on a message board, all voices appear equal. The Internet is a distorted reflection of society, where mi- nority and extreme opinion are indistinguishable from the mainstream. Methodological rigour is needed, if any useful insights into society are to be drawn from what one finds online. Such rigour is often lacking in discussions of online hate speech. For example, the academic Tara McPherson has written about the problem of deep-South redneck websites – what she calls “the many outposts of Dixie in cyberspace”.26 As one reads through the examples she provides of neo-Confederate eccentrics, one could be forgiven for believing that “The South Will Rise Again”, as the flags and bumper stickers put it. But by that token, the world must also be under dire threat from paedophiles, Satanists, and every other crackpot to whom the Internet provides a free platform.
23 Explanatory report, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Con- cerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conven tions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/189.htm> 24 Ibid. 25 Thomas C. Greene, “Euro thought police criminalise impure speech online”, Register, 11 November 2002 <http://www.theregister.co.uk/2002/11/11/euro_thought_ police_criminalize_impure/print.html> 26 Tara McPherson, “I’ll take my stand in DixieNet”, in Beth E. Kolko, Lisa Nakamura, Gilbert B. Rodman (eds.), Race in Cyberspace (New York: Routledge, 2000), 117. For a review of this book, see Sandy Starr, “Race in Cyberspace”, Global Review of Ethno- politics, vol. 1, no. 4 <http://www.ethnopolitics.org/archive/volume_I/issue_4/issue_4.pdf> (.pdf 903 KB), 132–34.
SANDY STARR 137 “How could we narrate other versions of Southern history and place that are not bleached to a blinding whiteness?”, asks McPherson, as though digital Dixie were a major social prob- lem.27 In its present form, the Internet inevitably appears to privilege the expression of marginal views, by making it so easy to express them. But we must remember that the mere fact of an idea being represented online, does not grant that idea any great social consequence. Of course, the Internet has made it easier for like-minded individuals on the margins to communicate and collaborate. Mark Potok, editor of the Southern Poverty Law Centre’s In- telligence Report – which “monitors hate groups and extremist activities”28 – has a point when he says: “In the 1970s and 80s the average white supremacist was isolated, shaking his fist at the sky in his front room. The net changed that.”29 French minister of foreign affairs Michel Barnier makes a similar point more forcefully, when he says: “The Internet has had a se- ductive influence on networks of intolerance. It has placed at their disposal its formidable power of amplification, diffusion and connection.”30 But to perceive this “power of amplification, diffusion and connection” as a momentous problem is to ignore its corollary – the fact that the Internet also enables the rest of us to com- municate and collaborate, to more positive ends. The princi- ple of free speech benefits us all, from the mainstream to the margins, and invites us to make the case for what we see as the truth. New technologies that make it easier to communi- cate benefit us all in the same way, and we should concentrate on exploiting them as a platform for our beliefs, rather than try- ing to withdraw them as a platform for other people’s beliefs. We should always keep our wits about us, when con- fronted with supposed evidence that online hate speech is a massive problem. A much-cited survey by the web and e-mail
138 HATE SPEECH ON THE INTERNET filtering company SurfControl concludes that there was a 26 per cent increase in “websites promoting hate against Ameri- cans, Muslims, Jews, homosexuals and African-Americans, as well as graphic violence” between January and May 2004, “nearly surpassing the growth in all of 2003”. But it is far from clear how such precise quantitative statistics can be derived from subjective descriptions of the content of websites, and from a subjective emotional category like “hate”. SurfControl survey unwittingly illustrates how any old piece of anecdotal evidence can be used to stir up a panic over Internet content, claiming: “Existing sites that were already being monitored by SurfControl have expanded in shocking or curious ways. Some sites carry graphic photos of dead and mutilated human beings.”31 If SurfControl had got in touch with me a few years earlier, I could still easily have found a few photos of dead and mutilated human beings on the In- ternet for them to be shocked by. Maybe then, they would have tried to start the same panic a few years earlier? Or maybe they wheel out the same shocking claims every year, in order to sell a bit more of their filtering software – who knows? Certainly, it’s possible to put a completely opposite spin on the amount of hate speech that exists on the Internet. For example, Karin Spaink, chair of the privacy and digital rights
27 Tara McPherson, “I’ll take my stand in DixieNet”, in Beth E Kolko, Lisa Nakamura, Gilbert B Rodman (eds.), Race in Cyberspace (New York: Routledge, 2000), 128. 28 Intelligence Project, section of the Southern Poverty Law Centre website <http://www.splcenter.org/intel/intpro.jsp> 29 Quoted in: Nick Ryan, “Fear and loathing”, Guardian, 12 August 2004 <http://www.guardian.co.uk/print/0,3858,4991037-110837,00.html> 30 Michel Barnier, French Ministry of Foreign Affairs, “Opening of the meeting”, OSCE Meeting on the Relationship Between Racist, Xenophobic and Anti-Semitic Propa- ganda on the Internet and Hate Crimes, 16 June 2004 <http://www.osce.org/ documents/cio/2004/06/3105_en.pdf> (.pdf 19.2 KB), 2. 31 SurfControl, “SurfControl reports unprecedented growth in hate and violence sites during first four months of 2004”, 5 May 2004 <http://www.surfcontrol.com/ news/newsitem.aspx?id=650>
SANDY STARR 139 organization Bits of Freedom, concludes that “slightly over 0.015 per cent of all web pages contain hate speech or some- thing similar” – a far less frightening assessment.32 It’s also inaccurate to suggest that the kind of Internet content that gets labelled as hate speech goes unchallenged. When it transpired that the anti-Semitic website Jew Watch ranked highest in the search engine Google’s results for the search term “Jew”, a Remove Jew Watch campaign was es- tablished, to demand that Google remove the offending web- site from its listings.33 Fortunately for the principle of free speech, Google did not capitulate to this particular demand – even though in other instances, the search engine has been guilty of purging its results, at the behest of governments and other concerned parties.34 Forced to act on its own initiative, Remove Jew Watch successfully used Googlebombing – creating and managing web links in order to trick Google’s search algorithms into associating particular search terms with particular results – to knock Jew Watch off the top spot.35 This was fair game, and certainly preferable to Google (further) compromising its rank- ing criteria.36 Better still would have been either a proper con- test of ideas between Jew Watch and Remove Jew Watch, or alternatively a decision that Jew Watch was beneath contempt and should simply be ignored. Not every crank and extremist warrants attention, even if they do occasionally manage to spoof search engine rankings.
Conclusion. If we ask the authorities to shield us from hate speech today, the danger is that we will be left with no pro- tection from those same authorities tomorrow, once they start telling us what we’re allowed to read, watch, listen to, and download.
140 HATE SPEECH ON THE INTERNET According to the Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, “national and international law need to provide adequate legal responses to propaganda of a racist and xeno- phobic nature committed through computer systems”.37 But legal responses are entirely inadequate for this purpose. If any- thing, legal responses to hateful opinions inadvertently bolster them, by removing them from the far more effective and de- mocratic mechanism of public scrutiny and political debate. “Hate speech” is not a useful way of categorizing ideas that we find objectionable. Just about the only thing that the cate- gory does usefully convey is the attitude of the policymakers, regulators and campaigners who use it. Inasmuch as they can’t bear to see a no-holds-barred public discussion about a con- troversial issue, these are the people who really hate speech.
32 Karin Spaink, “Is prohibiting hate speech feasible – or desirable?: technical and political considerations”, Bits of Freedom, 30 June 2004 <http://www.osce.org/ documents/rfm/2004/06/3263_en.pdf> (.pdf 50.1 KB), 14. 33 See the Google <http://www.google.com> and Jew Watch <http://www.jewwatch. com> websites. 34 See “Replacement of Google with alternative search systems in China: documenta- tion and screenshots”, Berkman Center for Internet and Society, September 2002 <http://cyber.law.harvard.edu/filtering/china/google-replacements>; Benjamin Edel- man and Jonathan Zittrain, “Localised Google search result exclusions”, Berkman Center for Internet and Society, October 2002 <http://cyber.law.harvard.edu/filter ing/google>; Benjamin Edelman, “Empirical Analysis of Google SafeSearch”, Berkman Center for Internet and Society, April 2003 <http://cyber.law.harvard.edu/people/ edelman/google-safesearch> 35 See John Brandon, “Dropping the bomb on Google”, Wired News, 11 May 2004 <http://www.wired.com/news/print/0,1294,63380,00.html> 36 For more on the technology and politics of Google search results, see Sandy Starr, “Google hogged by blogs”, spiked, 15 July 2003 <http://www.spiked-online. com/printable/00000006DE60.htm>; “Giddy over Google”. 37 Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisa- tion of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Sys- tems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/en/ Treaties/Word/189.doc> (.doc 71KB), 2.
SANDY STARR 141 Kurt Einzinger Media Regulation on the Internet
For hundreds of years the only means of communicating with a large number of people were the spoken word and the printed page, which also had only limited circulation. It is only over the last 50 or 60 years that telecommunications, radio and television developed as mass media and have become widely available. Major debates on politics, social issues and social change now take place through the mass media. Until recently, only large public or private corporations have had the means to produce material for and through these media, because the cost and complexity of the technology in- volved were prohibitive. In the Internet age, however, Inter- net and multimedia technologies are available on every com- puter and ordinary people now have the opportunity to use mass media, both as audience and producer. The Internet is a type of mass media with an added qual- ity. Every Internet user has the potential to publish via the In- ternet and be read or seen by hundreds of millions of people. Due to the continuously growing population of Internet users – the European goal is to reach universal access – the number of people, who are potentially reachable with web publica- tions, is widening constantly. Paradoxically, although every website can be accessed by hundreds of millions of people, in reality more than 95 per cent of websites will not be seen by many people at all. This is due to the dazzling array and variety of websites on the Web, language barriers and people’s usual preference for
142 HATE SPEECH ON THE INTERNET “local” services and content. To use the Internet as mass media, substantial financial resources are necessary. Adver- tising, powerful hardware, distributed servers and broad con- nectivity together with attractive and up-to-date content are minimum requirements and need significant funds. This means that again only the financially powerful institutions and corporations are able to use these new media as mass media. In this way the traditional, large media companies also have a significant advantage on the Internet over other en- terprises; indeed the potential leverage via the Internet can be much greater than for other media.
Media Regulation is Content Regulation. If we talk about media regulation we talk predominantly about regulating con- tent. The content published on the Web is expected to com- ply with societal values, which are reflected in the local legal system. If content infringes a provision of criminal law or is adjudged to be incompatible with civil law, it must be modi- fied or removed. But it must be made very clear: content that is not illegal must be allowed on the Internet. The Internet offers immense potential for civil society and it is in the in- terests of civil liberties that the public’s access and use of this new medium should not be unduly restricted. The Internet is a global medium, but applicable legal sys- tems are usually confined to national borders. In many in- stances national laws differ quite substantially, which can lead to certain difficulties. For example, in some Central European countries there is strict legislation against right wing extrem- ism (neo-Nazism), but this is absent from most other coun- tries. Therefore there are some neo-Nazi sites on the Web, which cannot be removed because their servers are located in countries where there are no legal grounds for their removal.
KURT EINZINGER 143 Such scenarios normally give rise to calls for “filtering” or “blocking”. Filtering is the selective removal of certain content from the flow of data, whereas “blocking” is the practice of making it impossible to reach certain web pages (URLs). Both methods are cost intensive, have very limited effectiveness and can lead to significant “collateral damage” to other parties (false positives). They are simply not feasible or sensible options. The organization and technology of the Internet does not permit the use of these techniques in a successful way. On the Internet, central nodes, where you could effectively mon- itor the data flow, just don’t exist. At the point of origin, con- tent is split into many small data packets that seek their way through the networks on their own and are reassembled at the point of destination. There are many, many routes to get from “A to B” on the Internet. Remember: the Internet consists of a myriad of IP networks and Internet service providers can only see and monitor their own small part. Except for totali- tarian States, where the Internet is seen as a threat and not as an advantage, the practice of “filtering” and “blocking” is not widely used – thank goodness!
The Responsibility of Internet Service Providers. The European Union’s Directive on Electronic Commerce1, which was adopted in 2000, defines the different roles and liabilities of Internet service providers. Section 4 deals with the liability of intermediary service providers and differentiates between “mere conduit”, “caching” and “hosting”. Article 12, relating to “mere conduit”, states: “Where an information society service is provided that consists of the transmission in a communication network of information pro- vided by a recipient of the service, or the provision of access to a communication network, Member States shall ensure that
144 HATE SPEECH ON THE INTERNET the service provider is not liable for the information transmit- ted, on condition that the provider: (a) does not initiate the transmission; (b) does not select the receiver of the transmis- sion; and (c) does not select or modify the information con- tained in the transmission.” “The acts of transmission and of provision of access re- ferred to […] include the automatic, intermediate and transient storage of the information transmitted, in so far as this takes place for the sole purpose of carrying out the transmission in the communication network, and provided that the informa- tion is not stored for any period longer than is reasonably ne- cessary for the transmission.” In Article 13, “caching” is defined as the “automatic, in- termediate and temporary storage” of information. The liabil- ity of ISPs is treated more or less like “mere conduit”, with the addition that “the provider acts expeditiously to remove or to disable access to the information it has stored, upon obtaining actual knowledge of the fact that the information at the initial source of the transmission has been removed from the network, or access to it has been disabled, or that a court or an admin- istrative authority has ordered such removal or disablement.” Article 14 deals with “hosting”, which consists of the stor- age of information provided by a recipient of the service. It asserts that: “Member States shall ensure that the service provider is not liable for the information stored at the request of a recipient of the service, on condition that: (a) the provider does not have actual knowledge of illegal activity or informa- tion and, as regards claims for damages, is not aware of facts or circumstances from which the illegal activity or informa- tion is apparent; or (b) the provider, upon obtaining such
1 Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic com- merce, in the Internal Market (Directive on electronic commerce).
KURT EINZINGER 145 knowledge or awareness, acts expeditiously to remove or to disable access to the information.” Finally, Article 15 affirms there shall be “no general oblig- ation to monitor”. “Member States shall not impose a general obligation on providers, when providing the services covered by Articles 12, 13 and 14, to monitor the information which they transmit or store, nor a general obligation actively to seek facts or circumstances indicating illegal activity.” In most Member States this Directive has been transposed into national law and constitutes the basis for the manner in which European ISPs handle illegal content on the Internet. In some countries, including Austria, this set of rules constitutes the background for more precise and detailed self-regulation by ISPs. A code of conduct2 tries to fill the gaps in the law by clearly defining what an ISP must do in different situations. In an effort to eradicate criminal law issues like child pornography or right-wing extremism on the Internet, ISPs es- tablished hotlines in many countries (or have assisted in their establishment). These hotlines are run by legal experts, who check incoming complaints about criminal content. If the com- plaint is found to be legitimate, the hotline in the implicated server’s country of origin will be contacted and the criminal content will then be removed from the Net by the provider or the appropriate law enforcement agencies. This remains the only really effective method to eradicate illegal material from the Net – it focuses on “removal at source”.
Freedom of Communication and Information on the Internet. Excellent guidelines on the issue of freedom of communica- tion and information on the Internet were prepared by the Ministerial Committee of the Council of Europe and adopted on 28 May 2003.3 In this declaration seven principles are pos- tulated. Excerpts are quoted on the following pages:
146 HATE SPEECH ON THE INTERNET • Principle 1 postulates that Member States should not sub- ject content on the Internet to restrictions which go further than those applied to other media. • Principle 2 states that Member States should encourage self- regulation or co-regulation regarding content disseminated on the Internet. • Principle 3 calls for an absence of prior state control. Pub- lic authorities should not, through general blocking or fil- tering measures, deny the public access to information and other communication on the Internet, regardless of fron- tiers. This does not prevent the installation of filters for the protection of minors, in particular in places accessible to them, such as schools or libraries. • Principle 4 argues for the removal of barriers to the partic- ipation of individuals in the Information Society. Member States should foster and encourage access for all to Internet communication and information services on a non-dis- criminatory basis at an affordable price. Furthermore, the active participation of the public, for example by setting up and running individual websites, should not be subject to any licensing or other requirements having a similar effect. • Principle 5 asks for freedom to provide services via the In- ternet. The provision of services via the Internet should not be made subject to specific authorization schemes on the sole grounds of the means of transmission used. Member States should seek measures to promote a pluralistic offer of services via the Internet, which caters to the different
2 For Austria, see: Allgemeine Regeln zur Haftung und Auskunftspflicht des Internet Service Providers, <http://www.ispa.at/www/getFile.php?id=22> 3 Council of Europe’s Declaration on freedom of communication on the Internet, adopted by the Committee of Ministers on 28 May 2003 at the 840th meeting of the Ministers’ Deputies.
KURT EINZINGER 147 needs of users and social groups. Service providers should be allowed to operate in a regulatory framework that guar- antees them non-discriminatory access to national and in- ternational telecommunication networks. • Principle 6 demands a limited liability of service providers for Internet content. Member States should not impose on service providers a general obligation to monitor content on the Internet, to which they give access and transmit or store, nor that of actively seeking facts or circumstances in- dicating illegal activity. Furthermore Member States should ensure that service providers are not held liable for con- tent on the Internet when their function is limited, as de- fined by national law, to transmitting information or pro- viding access to the Internet. In cases where the functions of service providers are wider and they store content em- anating from other parties, Member States may hold them co-responsible if they do not act expeditiously to remove or disable access to information or services as soon as they become aware, as defined by national law, of their illegal nature or, in the event of a claim for damages, of facts or circumstances revealing the illegality of the activity or in- formation. When defining under national law the obliga- tions of service providers as set out in the previous para- graph, due care must be taken to respect the freedom of ex- pression of those who made the information available in the first place, as well as the corresponding right of users to the information. • Principle 7 argues that anonymity on the Internet should be preserved. In order to ensure protection against online surveillance and to enhance the free expression of infor- mation and ideas, Member States should respect the will of users of the Internet not to disclose their identity. This
148 HATE SPEECH ON THE INTERNET does not prevent Member States from taking measures and co-operating in order to trace those responsible for crimi- nal acts, in accordance with national law, the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Free- doms and other international agreements in the fields of justice and the police. With the above-mentioned issues in mind, media regulation on the Internet has to, on the one hand, protect and preserve freedom of communication and information, aiming to secure access for all, and on the other, regulation has to take into ac- count the organizing principles and technology of the Inter- net if it aims to fight Internet-related crime effectively. At the same time, regulation has to respect and acknowledge the global nature of the Internet. This will not be an easy task for politicians and legislative bodies. Nevertheless, Internet ser- vice providers remain willing to contribute their expertise and experience to initiatives that help to curtail illegal activity via the Internet, and at the same time increase users’ confidence in this most valuable medium.
KURT EINZINGER 149 Cormac Callanan Best Practices for Internet Hotlines
The INHOPE1 association is five years old in November 2004 and, starting from 8 hotlines, has now grown to 20 hotlines located in 18 countries. INHOPE has members from 16 European Union States and outside Europe has members from Australia, South Korea, Taiwan and the United States of America. INHOPE pro- vides a central co-ordination function to the work of Internet hot- lines fighting illegal content and illegal use of the Internet. During the period from March 2003 to February 2004 the INHOPE network processed more than 263,000 reports on il- legal content and use of the Internet. While not all members of INHOPE handle reports about hate speech, approximately 1,500 of the reports received related to racial hatred or con- tent against human dignity. In the six-month period from March 2004 until August 2004 INHOPE received approxi- mately 1,700 reports in this same area. In comparison, there were over 57,000 reports about illegal child pornography dur- ing the same six months. One of the impressive facts and strengths about INHOPE is that it brings together a wide range of know-how and vary- ing primary interests with one basic goal – to eliminate illegal material or activity on the Internet! The members of INHOPE are aware of how the Internet has positively transformed everyone’s life and how it contin- ues to do so. INHOPE realizes that when the Internet is used correctly it is a wonderful tool. The benefits are educational, informative and entertaining. It is also an efficient and inex-
150 HATE SPEECH ON THE INTERNET pensive method by which to communicate with friends and family worldwide. However, INHOPE is also conscious that there can be negative aspects, particularly when it comes to its use by children or by those wishing to spread illegal racist/hate speech.
But what is an Internet hotline? Internet hotlines provide a mechanism for receiving complaints from the public about al- leged illegal content and/or use of the Internet. Hotlines must have effective transparent procedures for dealing with com- plaints and need the support of government, industry, law en- forcement, and Internet users in the countries of operation. INHOPE is deeply conscious of the problems created by illegal content and the complexity of responding to such issues as they relate to the Internet. The reason a hotline exists is to cause the removal of illegal material from the Internet quickly, efficiently and transparently, to enable a swift investigation by law enforcement and to collaborate at an international level with other members of INHOPE. In addition, members of INHOPE co-operate with other members in exchanging information about illegal content, share their expertise, and make a commitment to maintain confi- dentiality and respect the procedures of other members.
Hotline Procedures. Once a report is received by a hotline, it is logged into the hotline database system and, if the report has not been submitted anonymously, a confirmation of re- ceipt is sent to the reporter. Hotline staff members, who are
1 INHOPE co-ordinates the work of 20 Internet hotlines in 18 countries around the world. Internet hotlines are an essential element in a co-ordinated response to the illegal and harmful use of the Internet. The work of a hotline would be greatly weak- ened if it operated alone and isolated from the wider world. The knowledge and train- ing a hotline receives from INHOPE is invaluable and essential to its success.
CORMAC CALLANAN 151 specially trained in assessing Internet content, examine whether or not the reported material is illegal under their local legislation. If the material is not illegal, the report is not processed any further. However, the hotline may still forward the re- port to a partner hotline following the INHOPE Best Practice Paper on the Exchange of Reports. If the reported material is likely to be illegal under the local legislation of the hotline, the hotline carries out an examina- tion to identify the origin of the material. This examination is time-consuming and requires technical expertise. If, for example, a website is reachable under a domain name ending with the country code top level domain “.at”, which stands for Austria, that does not mean that the web server is actually operated in Austria. It only means that the domain name has been registered with the Austrian domain name registry. A domain name can be used to refer a user to any web server around the world as the domain name system only pro- vides for the resolution of a domain name into an IP, which is used to establish a connection with a web server. Therefore the IP number has to be traced to find out where the web server is located. In cases where the reported material is hosted on a locally based server, the hotline involves law enforcement and/or the Internet service provider in accordance with its procedures. The decision to initiate a criminal investigation is a mat- ter for law enforcement. The Internet service provider is re- sponsible for timely removal of the specified potentially ille- gal content from their servers to ensure that other Internet users cannot access the material. Once such notifications are carried out, the hotline can close the case.
152 HATE SPEECH ON THE INTERNET If the material is located on a server in a foreign country, mat- ters become more difficult. In most cases the hotline does not have direct co-operation with foreign stakeholders. However, hotline activity must not stop at national bor- ders when a global medium like the Internet is concerned. At this stage, international co-operation is required. More im- portantly, in such a sensitive area, best possible measures have to be taken to ensure that co-operation is carried out in a trust- worthy and secure environment. That is the reason why the INHOPE Association was established.
So, what do hotlines deal with? Even though each country has its own individual legislation relating to illegal material on the Internet, the original focus of INHOPE members related to il- legal Internet child pornography and online abuse of children. However, increasingly Internet hotlines now deal with crimes of xenophobia, hate speech and racism. For example, in the specific area of child pornography, al- though there is widespread international agreement that such material is abhorrent in modern society there are sometimes substantial, and sometimes subtle, variations in the regula- tory environment. It is worth noting that in 2002 UNICEF es- timated that 80 per cent of paedophile-related investigations involved more than one country, and 90 per cent involved the Internet. The broad geographical coverage by INHOPE hot- lines is a very successful response to this global problem. INHOPE also respects the different legal and cultural val- ues which different countries observe. Material which might be considered illegal in Ireland, will not be illegal in the United States. Material which the United Kingdom considers illegal, is not illegal in the Netherlands. While the definition of child pornography is perhaps the most closely resembled legislation across the globe, INHOPE
CORMAC CALLANAN 153 strives to ensure a consistent response in a world of small-but- significant variations. We strongly welcome the development of the Council of Europe Cybercrime Protocol on racism as a significant step forward to clarify and standardize the defini- tions of hate-style criminality on the Internet. We would strongly encourage governments around the world to further harmonize their legislation and anti-hate initiatives. This would also support the work of Internet hotlines active in this area. This is essential if we are to prevent a proliferation of legisla- tive imperialism – attempts to apply individual, sometimes con- tradictory, national legislation in a global Internet environment. It is in all our interests if we can approximate our understand- ing of what is destructive to the common good of society.
Why and how hotlines co-operate. INHOPE also juggles with many different cultural priorities. Illegal activities that are con- sidered of major importance in one country are not given the same level of severity in another country. For example, National Socialist offences, anti-Semitism on the Internet, are of major importance in countries such as France, Germany and Austria, while Internet chat rooms and child grooming are major con- cerns in the United Kingdom and Canada. This does not sug- gest that one is more important than the other but each coun- try must establish national priorities and allocate resources. The work of a hotline would be greatly weakened if it op- erated alone and isolated from the wider world. The know- ledge and training a hotline receives from INHOPE is invalu- able and essential to its success. Issues such as tracing material on the Internet, exchange of reports about material located in other jurisdictions and new techniques used by criminals for the exchange of illegal material on the Internet have helped a hot- line perform its core activities since the beginning of INHOPE.
154 HATE SPEECH ON THE INTERNET Of course, the work of the hotlines and INHOPE is just one of a range of responses to illegal activity on the Internet. Other re- sponses recognized by the EU Safer Internet Action Plan include rating and filtering technologies and awareness programmes.
Experiences: Legislation. There are significant differences be- tween dealing with child pornography and tackling hate speech on the Internet. With child pornography there are clearer, succinct and more closed definitions in international legal instruments, while hate speech has broader, more open and therefore more ambiguous definitions. The Council of Eu- rope Cybercrime Convention is a useful example. The defin- ition of child pornography is: For the purpose of paragraph 1 above, the term “child pornography” shall include pornographic material that visually depicts: a. a minor engaged in sexually explicit conduct; b. a person appearing to be a minor engaged in sexually explicit conduct; c. realistic images representing a minor engaged in sexually explicit conduct. However, in the Additional Protocol to the Convention on Cy- bercrime, concerning the criminalisation of acts of a racist and xenophobic nature committed through computer systems, hate speech is defined as: “racist and xenophobic material” means any written material, any image or any other representation of ideas or theories, which advocates, promotes or in- cites hatred, discrimination or violence, against any individual or group of individuals, based on race, colour, descent or national or ethnic origin, as well as religion if used as a pretext for any of these factors.
CORMAC CALLANAN 155 The definition of child pornography is clear and succinct but even the underlined parts of b) and c) can be a challenge to apply. However, the second definition is a major test to match with possible illegal material. Whereas illegal child pornogra- phy is primarily image focused with similar global definitions, illegal hate speech is based on text rather than images with very different approaches and different legislation around the world. Hate speech also uses hidden language to avoid detection. National legislation normally makes it illegal for anyone to knowingly distribute, produce, print, publish, import, ex- port, sell or show any child pornography. However, differences start to emerge immediately after this statement. The defini- tion of a child varies across Europe and the world. In Europe the upper age limit of a “child” ranges from 14 to 18 years. In some countries knowingly possessing child pornography is also a criminal offence. Sometimes the definition of child pornography includes computer generated or altered images. Sometimes it includes cartoon characters. Most definitions re- quire the image (text, etc.) to show a child engaged in explicit sexual activity. This use of the words “explicit sexual activity” has created some difficult problems in relation to pictures of children being abused but with no sexual activity involved. Regardless of the range of specific legal and jurisdictional definitions, each individual member of INHOPE operates a hot- line within a single legal jurisdiction that means that any in- terpretations of law are subject to critical evaluation of reported material. The problems arise when material is reported to one hotline that is located in a separate jurisdiction from the re- ported material. If material is not illegal in the country where the hotline receives the report, the report is not usually processed any further. If the material is likely to be illegal in the country where the hotline receives the report, the report
156 HATE SPEECH ON THE INTERNET is forwarded to the hotline in the country where the material is located. The hotline in that country then determines if the material is likely to be illegal under the local law. If it is not illegal no further processing on the report is performed. It is perhaps obvious to those with a legal background but the clear definitions included in national legislation are ex- tremely difficult to apply in daily practice. All hotlines receive a broad range of reports for processing. These reports en- compass such issues as child pornography, hate speech, adult pornography, unsolicited adult e-mails, virus attacks, finan- cial scams and enquiries about filtering software solutions. There have been many requests for advice about best practices in dealing with non-illegal, yet harmful material on the Inter- net for the younger Internet surfers. The difference between what is illegal and what is harmful is at the forefront of every assessment performed by the hotline.
Processing Reports. Experience has now confirmed that tracing and tracking illegal Internet content following a report can be time-consuming and difficult. There are major difficulties about a hotline retaining material for law enforcement purposes since there are no exemptions under national law for the work of the hotline service. Therefore INHOPE best practice discourages any hotline from storing illegal content although some hotlines have specific agreements with national police forces to enable them to forward illegal content for investigation. Where hotlines do not keep or pass on specific Internet content a timely investiga- tion is required from all parties to ensure a rapid response to the further spread of illegal content on the Internet.
Lessons Learned. It is clear from the feedback received by the hotlines that Internet users are pleased with the existence of the INHOPE hotline network and the opportunity they provide
CORMAC CALLANAN 157 for Internet users to respond to illegal material on the Inter- net. It is also clear from the volume of reports processed by the hotlines and the number of convictions which can be linked to successful processing of reports that hotlines play a valu- able role in the fight against illegal content on the Internet.
Activities of INHOPE. INHOPE carries out a vast range of ac- tivities and the members currently meet at least three times a year. INHOPE facilitates the exchange of reports and ex- pertise among members. When a report is received in one country about material in another, the country hotlines in- volved are notified for quick and efficient processing. IN- HOPE also provides training at every meeting from a wide range of experts on issues ranging from technical and psy- chological to legal and managerial matters. There is a bur- sary programme for hotline staff which permits the exchange of staff among hotlines for cross-training and one-to-one training and sharing. The programme is highly appreciated by the hotlines that have benefited directly from the scheme. A mentor programme is also in place which follows on from the bursary programme. This gives one-to-one assistance from an experienced INHOPE member to a new hotline ini- tiative. A Vanguard programme permits INHOPE to invite key personnel from a new hotline initiative to participate at an INHOPE members’ meeting to enable essential early con- tacts to develop.
Conclusion. INHOPE has moved progressively from informal to formal co-operation and this move has meant that the or- ganization has had to put in place mechanisms for decision- making that are acceptable for all the different types of orga- nizations involved.
158 HATE SPEECH ON THE INTERNET INHOPE is a very successful response to illegal use and con- tent on the Internet. The broad network coverage, the ex- change of reports about illegal content, the varied backgrounds and expertise of its membership organizations, the sharing of expertise and knowledge and the respect for cultural and legal diversity across the membership base has demonstrated the effectiveness of the hotline network. INHOPE is an effective response to illegal use and by carefully developing best prac- tice and identifying criminal trends is also able to empower government, law enforcement, child welfare and industry to adopt the appropriate strategies to combat illegal use and con- tent on the Internet. The original members of INHOPE were mainly ISPs; how- ever the INHOPE network naturally expanded and now in- cludes hotlines set up by children’s charities and public bod- ies, for example. All of them work closely with law enforce- ment at a national level and across borders. Getting co-oper- ation to work across borders is difficult enough and getting it to work politically across such different types of organizations is an important success. The experience of INHOPE over the last number of years is that major success can be achieved only with a co-ordinated, cross-sector, cross-cultural response to online illegal content. It is critical to identify key areas of agreement, to clarify the language we use to ensure consistency, to seek consensus on definitions and on priorities in order to enhance co-ordination, to identify good practice in different regions and countries and to prioritize based on our capabilities. Outreach, training, awareness and education are essential responses to illegal content – especially hate speech. Raising awareness is of major importance in the fight against hate speech, since hate speech cannot be banned from the Internet
CORMAC CALLANAN 159 completely. The inconsistencies of hate speech need to be ex- posed and the truth needs to be promoted so that the floor is not left only to those who publicize hate speech. The EU Safer Internet Action Plan has been essential to the success of INHOPE. Without the financial support received under the plan, it is unlikely that so much could have been achieved. Of course, more resources – financial and otherwise – are needed to increase the scope and activities of INHOPE. INHOPE would specifically pay tribute to the staff of DG In- formation Society for their support and encouragement dur- ing the last number of years.
160 HATE SPEECH ON THE INTERNET Education & Developing Internet Literacy Cathy Wing An Introduction to Internet Literacy
In 1962, Canadian media guru Marshall McLuhan coined the phrase “global village”, to describe how, through electric tech- nology, we were becoming increasingly linked together across the globe. The past two decades have seen the advent of new electronic technologies – the Internet, satellite TV, mobile phones, digital cameras and wireless devices – that are mak- ing this notion a reality. While much of the developing world still remains “outside” the village, many people around the globe now watch the same TV shows and movies, listen to the same music and access the same sites on the Web. In a world that now suffers from information overload, a central message of McLuhan’s – the importance of the active study of media – remains truer than ever. The challenge for educators in the twenty-first century is to respond to multi- ple literacies, and more specifically, to media literacy – an es- sential skill in this age of electronic information, entertainment and communications. Media literacy has been practised around the world for more than 40 years, and in many countries, such as Canada, Australia and the UK, it has a strong presence. Canadians have always felt the need to take an analytical and reflective ap- proach to media, given the pervasiveness of popular culture from our close neighbours, the United States. Despite this, implementing media literacy in Canadian schools has been a fairly recent phenomenon. As recently as the 1980s, critics considered media literacy a “frill”. Fortunately in today’s
CATHY WING 163 multilayered, interactive information society, attitudes have changed. Media literacy outcomes now form a substantial part of every Canadian province’s Language Arts curriculum. In- creasingly school boards are understanding that if young peo- ple are to be truly literate they’re going to have to develop rigorous critical thinking skills to sift through and make sense of what they see, hear and read – in school and in the wider community. This article will explore media literacy; what it is, ap- proaches for implementation; and best practices for promo- tion and integration into schools, homes and communities.
Defining Media Education and Media Literacy. UK media ed- ucator David Buckingham defines media education as the “process of teaching and learning about the media; media lit- eracy is the outcome – the knowledge and skills learners ac- quire.” Media education has been called the perfect curriculum because it incorporates the latest thinking in pedagogical prac- tice; it’s interdisciplinary; it develops critical thinking; and it is student-centred, putting the emphasis on analysis, enquiry and self-directed learning. Media education encourages an approach to media that is always probing: Who is this message intended for? Who wants to reach this audience, and why? From whose per- spective is this story told? Whose voices are being heard, and what voices are absent? What strategies are being used to en- gage my attention? Because media education is not about hav- ing the right answers but asking the right questions, the re- sult is lifelong empowerment of the learner and the citizen. The end result of media education is a media literate in- dividual who has the ability to read the messages that are
164 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY informing, entertaining, and selling to him or her daily. It’s the ability to bring critical thinking and life skills and perti- nent questions to all media productions and texts – from music videos to Web environments, to product placement in films and virtual advertising on football fields. It’s about analysing what’s there, and noticing what’s not, and ques- tioning what lies behind media productions – the motives, the money, the values and ownership – and how these fac- tors influence the content. The field of media is broad and amorphous, extending not just from information and entertainment mediums such as newspapers, magazines, television, film and the Internet, but encompassing many areas of popular culture such as fashion, toys, the nature of celebrity, etc. Anyone attempting to make sense of this area needs a clear conceptual framework that will allow for discussion of a variety of complex and interrelated factors. The following is a framework that is used by many Canadian educators for the analysis of media messages1: 1. All media messages are constructed 2. The media construct reality 3. Audiences negotiate meaning in the media 4. Media have commercial implications 5. Media contain ideological and value messages 6. Media have social and political implications 7. Form and content are closely related in the media 8. Each medium has a unique aesthetic form A non-protectionist approach key to engaging students in media literacy in a meaningful way. Young people don’t need to be protected, but invited to participate in a dialogue about media. David Buckingham argues that young people shouldn’t 1 J.S.J. Pungente and B. Duncan, Media Literacy Resource Guide, Ontario Ministry of Ed- ucation (Toronto, 1989).
CATHY WING 165 be viewed as victims who need to be rescued from the excesses and evils of their culture – which is simply the intersection of high technology, mass media and consumer capitalism – rather we should focus on their emotional engagement with media and the genuine pleasures they receive, promoting real ques- tioning and analysis.2
Successful Integration of Media Literacy. In 1990, participants at the UNESCO-sponsored New Directions in Media Literacy conference at the University of Toulouse, including the British Film Institute and the Council of Europe, identified four steps that are required for the successful development of media lit- eracy in a country’s education system: 1. The establishment of curriculum guidelines (nationally or regionally) by appropriate educational authorities. 2. Teacher training programmes at university level. These are degree programmes in education with a specific spe- cialization or major in media studies. 3. Teacher support – in-service educational programmes, summer “refresher” courses, national organizations through which teachers grow and develop in their cho- sen specialization – and through which the specializa- tion itself evolves and develops through feedback by grass-roots teachers. 4. Educational resources for teaching – writing, testing and publishing of the textbooks, lesson plans, activity sheets, videos or other audio-visual materials, posters, supplemental booklets, etc. needed for teaching – de- veloped in collaboration with all of the above.3 Canadian media educator John Pungente, S.J., who has stud- ied media literacy implementation in various countries, has
166 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY identified these additional factors as being crucial to success: 1. Media literacy, like other innovative programmes, must be a grass-roots movement. Teachers need to take the initiative in lobbying for its inclusion in the curricu- lum. 2. School districts need consultants who have expertise in media literacy, and who will establish communication networks. 3. There must be appropriate evaluation instruments suit- able to the unique attributes of media studies. 4. Because media literacy involves such a diversity of skills and expertise, there must be collaboration between teachers, parents, researchers and media professionals.4
Integrating Internet Literacy into Media Education. The In- ternet has increased the importance of developing indepen- dent thinkers and informed media consumers. Because the In- ternet has no geographical boundaries, many regulatory and legislative standards that we take for granted – including ad- vertising and broadcasting to young people – do not apply. The Internet has countless publishers and few gatekeepers, so the standards for authenticity and reliability of information are also absent. Third, media is no longer a matter of a passive transfer of content from producer and carrier to the receiver – it is interactive in nature. And finally; media consumers can now also be media producers and distributors. These last two points, specifically – interactivity and capacity for individuals
2 R. Hobbs, “The seven great debates in the media literacy movement”, Journal of Com- munication, 1998. 3 See Four Steps to Success in Media Literacy, 1991 <http://www.medialit.org/reading_room/article125.html> 4 See Nine Factors that Make Media Literacy Flourish, 2002 <http://www.media-awareness. ca/english/resources/educational/teaching_backgrounders/media_literacy/9_factors.cfm>
CATHY WING 167 to produce and distribute media – have fundamentally changed the role that media play in our society, and particularly in the lives of young people. In this new environment, the need for media literacy is more critical than ever. Educators play a crucial role in bridging traditional media education and Internet literacy, particularly as many societies move towards the convergence of all media platforms – the Internet, television, radio, videos, CD ROMs, DVDs, computer games, and the many forms of advertising – into one multi- faceted “small screen” experience. In a 2003 study conducted by the Media Awareness Net- work into young Canadians’ Internet habits, students ex- pressed frustration with what they identified as adults’ need to control their Internet use. Efforts to keep them from being exposed to inappropriate material are ineffective they felt, be- cause there are too many access points and too many places where unsupervised exploration is possible. The Internet doesn’t work on the principles of censorship or control they felt, but rather on the principle of responsible decision-making. Rather than spending time and money and energy to try the impos- sible – keeping children away from material that is not suit- able to their maturity or nature – young people said that ef- forts should be made to develop opportunities, particularly for young children, to learn how to think about choices, and gain decision-making skills. Teachers are becoming aware that, along with learning how to navigate the Internet, young people need to develop a critical consciousness when dealing with its enormous range of content. Most, however, lack the necessary training to im- plement Internet literacy into their day-to-day teaching. Ac- cording to a 2003/04 Statistics Canada study looking at ICT infrastructure and reach in Canada’s 15,500 elementary and
168 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY secondary schools, over 97 per cent of schools were connected to the Internet. Less than half of school principals, however, felt that the majority of their teachers were adequately pre- pared to engage their students effectively in the use of ICT to enhance learning. There are many obstacles to preparing teachers to meet this demand, including a scarcity of professional development opportunities and resources to support classroom activity and the lack of pedagogical recognition by faculties of education. While we know that teaching young people to think critically about all the information available to them today is an essen- tial skill, support within the education system is minimal or non-existent.
Internet Literacy and Anti-racism Education. Central to all media education is the concept of representation – how we see our- selves and how others see us. The way visible minorities are represented in mainstream media reinforces perceptions of mi- norities as outsiders, erodes the self-image of young people from these groups and undermines the social cohesion of society. In a multicultural democracy, media education curricula must re- flect the concerns of diversity, identity and difference. While representation, bias and stereotyping in traditional media have always been key areas of inquiry in media educa- tion, the Internet presents new challenges. The Web offers eas- ily accessible messages of hate aimed at ethnic and racial mi- norities. A 2001 Media Awareness Network survey of nearly 6,000 Canadian students, ages 9 to 17, indicates that two in ten youths have come upon a site that was “really hateful” towards an individual or group of people.5
5 See Young Canadians In A Wired World: The Students’ View, 2001 <http://www.media awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_one/students_survey.cfm>
CATHY WING 169 In the early days of the Internet, hatemongers tried to spread their messages through interactive forums. The free speech en- vironment of newsgroups, however, ensured that false claims were challenged by healthy and vigorous debate. As a result, hatemongers soon retreated into less interactive areas of cy- berspace, such as the Web, allowing them to avoid interact- ing with those who disagree with their views. Websites also help groups identify potential recruits who can be brought into the hate community through private chat rooms and e-mail, well away from the public eye. With fewer opportunities for Internet users to openly con- front hatemongers and debate their messages, it has become increasingly important to educate young people to recognize online hate in its many forms and to understand the strate- gies used to target them. Hate on the Net is not always obvi- ous: although hard-core sites are easy to detect, some hate- mongers use more subtle tactics to attract new blood. They create fun-and-games sites for children and music sites for teens; infiltrate chat rooms and newsgroups frequented by kids; and even set up sites where children might go for home- work assignments. The most effective long-range strategy for helping young people is to give them lots of information about online hate – as well as the critical thinking skills to decode messages of hate, and read between the lines.
Promoting Internet Literacy: A Canadian Response. In 1999, the CRTC, Canada’s national broadcast regulator, issued its decision to not regulate the Internet. The decision pointed to the necessity for industry, government and non-governmental organizations to work together, to ensure a self-regulated environment and an education and awareness approach to ensure that the new media environment provided a positive and empowering experience for Canada’s young people.
170 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY Since then, a broad spectrum of Canadians have worked to de- velop a partnership model involving public, profit and not-for- profit partners to deliver programmes that empower children and young people with critical thinking skills for their online activities and explorations. Government of Canada’s CyberWise Strategy. In Febru- ary 2001, the Canadian Government unveiled its strategy for dealing with offensive and illegal Internet content. The Cy- berWise Strategy focused on educating and empowering Canadians so they can become “safe, wise and responsible” Internet users. Although Canada has strong laws that apply to cyberspace, the Government of Canada acknowledged in its strategy that legislation alone will not solve the problems of illegal and offensive content on the Internet and identified “awareness, education and knowledge” as the foundations of its approach. Media Awareness Network (MNet), a not-for-profit or- ganization that supports media education in Canadian homes, schools and communities, was recognized in the CyberWise Strategy as the leading public education organization work- ing in this area.6 Research into Young Canadians’ Internet Use. To main- tain critical vigour and the ability to adapt to rapid changes in the new technologies, Internet literacy demands ongoing, in- depth research. In 2000 to 2001, the Media Awareness Net- work (MNet) conducted the most comprehensive and wide- ranging survey of its kind in Canada in order to gain a fuller and deeper understanding of issues, behaviours and attitudes related to Internet use by young people. Phase I of the Young Canadians In A Wired World (YCWW) research project, which
6 Cyberwise Strategy: <http://www.media-awareness.ca/english/special_initiatives/ surveys/phase_one/index.cfm>
CATHY WING 171 was funded by the Federal Government, included both quali- tative and quantitative findings and comprised: • a telephone survey of 1,080 Canadian parents with a home computer; • focus groups of parents and children (aged 9–17); • a survey of 5,682 students in grades 4 to 11 across Canada. The survey results reinforce the fact that Canadian youth are highly engaged participants in the online world. However, the data also presents findings which show that, in this age of con- nectivity, there is a substantial discrepancy between how par- ents see their children using the Internet, and what their chil- dren are actually doing online. The research findings from YCWW Phase I attracted the attention of numerous communities of interest and served as a call to action to address the risks and challenges of new media use by young people. The benefits that Canada derived from the research have been extensive. Data collected from YCWW contributed to: • Internet policies in Canadian schools and public libraries; • government policy-setting (including the Government of Canada’s policy statement on Illegal and Offensive Content on the Internet); • an extensive Internet education programme to educate teachers, parents, librarians and students how young peo- ple can get the most out of new technologies while being safe and responsible Internet users.7 In autumn 2003, Media Awareness Network embarked on Phase II of YCWW with a series of national focus groups with young people and parents. This qualitative research, funded by Industry Canada, showed a media landscape that has evolved signifi- cantly since 2001. In 2005 MNet will return to the classrooms
172 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY from YCWW Phase I and survey another 6,000 students in order to revisit the benchmark measures from the original data and assess how patterns of use and attitudes have changed.8 Web Awareness Canada. In 1999, the Media Awareness Network (MNet) launched an Internet public awareness pro- gramme, Web Awareness Canada. The objective of this initia- tive was to ensure that public librarians and educators were informed about the challenges and opportunities that young people face when they go online and to ensure that adults are more informed and confident in supporting young people’s use of Internet and ICT. The focus of the programme was to build partnerships in schools and libraries – the first public sectors to be completely connected to the Internet – by training teach- ers and librarians, and building the capacity in those sectors for decentralized local and regional delivery of the programme. Web Awareness Canada has received awards and interna- tional recognition for promoting and fostering the positive use of ICT in the education and community sectors. Perhaps most importantly, provincial governments have purchased licences for these workshops, allowing thousands of teachers, librarians, parents, community leaders and health workers across Canada to use the Web Awareness workshops as part of their professional development and self-directed learning programmes. Canadian Library Association (CLA) Initiatives.Canada’s libraries are well connected – 98 per cent are linked to the Internet, and over 90 per cent provide public access to their
7 Canada’s Children In A Wired World: The Parents’ View: <http://www.media-awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_one/ parents_survey.cfm> Young Canadians In A Wired World: The Students’ View: <http://www.media-awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_one/ students_survey.cfm> 8 Young Canadians In A Wired World – Phase II, Focus Groups: <http://www.media-awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_two/ upload/yccww_phase_two_report.pdf>
CATHY WING 173 patrons. In recent years, the Canadian Library Association (CLA), a national English library association, has taken a lead- ership role on the issues related to Internet access in public li- braries. In Canada, many public libraries have come under fire for offering unfiltered Internet access and have subse- quently found their relationships of trust within their com- munities undermined. Librarians now find their traditional role as protectors of the free flow of information measured against the protection of their patrons, and in particular children, from offensive and potentially illegal online content. The CLA Statement on Internet Access, encourages li- braries to “offer Internet access with the fewest possible re- strictions” and to “assume active leadership in community awareness of, and dialogue on, the issues inherent in the in- formed use of this essential, yet non-selective and unregulated medium in libraries.”9 The CLA developed an initiative, centred on the Web Awareness workshop series, in co-operation with MNet, to de- liver Internet education in public libraries across Canada. The programme provides professional development for library staff, who in turn raise awareness of Internet issues among those accessing the Internet from public libraries. In response to de- mand from libraries, MNet produced a Parenting the Net Gen- eration workshop to present to the public. In February 2003 and 2004, the CLA, in partnership with the Media Awareness Network (MNet) and Bell Canada (one of Canada’s largest Internet service providers) proclaimed a na- tional Web Awareness Day. The purpose of the event was to build public awareness of Internet literacy and of the role being played by Canada’s public libraries. To celebrate Web Awareness Day li- braries around the country promoted Internet literacy through open houses, workshops on safe Internet use and other special events, as well as handing out information pamphlets and other
174 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY materials for parents. Public libraries used Web Awareness Day as a positive opportunity to deliver the message that they are ready to support parents and communities in teaching young Canadians literacy skills for the twenty-first century. Be Web Aware Campaign. Much work needs to be done in empowering adults to address Internet issues in homes, schools and communities. This is especially true for parents, who are frustrated with what they see as the negative aspects of the technology and with their inability to control what their children are accessing and doing online. If parents are to be effective Internet gatekeepers for their children, they’re going to need tremendous advice, guidance and support from the ed- ucation system, government and industry. In 2004, Media Awareness Network with Microsoft Canada and Bell Canada, and a coalition of leading Canadian organiza- tions, launched Be Web Aware – a national, public education cam- paign on Internet safety.10 The goal of the Be Web Aware initia- tive is to raise awareness amongst parents that there are safety issues when their children go online and that they need to get involved. The Be Web Aware initiative includes public service an- nouncements (PSAs) on television, radio, print and outdoor media that direct parents to a comprehensive Be Web Aware web- site. The site, developed by Media Awareness Network, is full of information and tools to help parents teach their children to handle the potential risks associated with going online.
Every day, each of us assimilates, evaluates, and controls im- mense amounts of data and diverse messages in a complex information and entertainment culture. Given this climate, it
9 Canadian Library Association, Internet Service in Public Libraries – A Matter of Trust. Net Safe/Net Smart: Managing and Communicating about the Internet in the Li- brary, 2001. Available at: <http://www.cla.ca/netsafe/index.htm> 10 Be Web Aware: <http://www.bewebaware.ca>
CATHY WING 175 makes sense that we expand the notion of what it is to be literate beyond the limits of the traditional areas of reading, writing and numeracy, to include information, visual, and media literacy. Young people today use technology for entertainment, to learn, to research, to buy and to communicate. Govern- ments, industry, education and library sectors realize that the thinking must change regarding the importance of traditional literacies – not to upstage them – but rather to encompass all the lifelong learning skills that young people require for the management and understanding of information and messages that they receive, create and repurpose.
176 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY Christian Möller and Arnaud Amouroux (eds.) Good Practices for Media Education: Examples from the Canadian Media Awareness Network*
Most experts during the different conferences organized by the OSCE Representative on Freedom of the Media agreed that labelling, filtering and blocking are not suitable means to pro- tect the young from potentially harmful or allegedly unsuit- able material on the Internet. Instead, the consensus was that media education in general and the development of Internet literacy is the best way to enable children to deal with what- ever content they find online. Or, as Prof. Frederick M. Lawrence put it during the Human Dimension Implementa- tion Meeting in Warsaw 2004: The educated mind is the best filter imaginable. The goal of media education is to create a media literate individual. It is now widely accepted in education circles that in order to be literate today, children and young people must be able to read, understand and bring critical thinking skills to information in many different forms. Media literacy involves analysis, evaluation, production and critical reflection. These skills are at the heart of a healthy, informed society, and they are increasingly important as young people turn to the Inter- net as their main source of information. Today’s children are growing up in a rapidly evolving global media environment. A 2001 UNESCO report concluded
* These good practices have been compiled from different presentations of the Media Awareness Network and would not have been possible without the kind help of Cathy Wing, Jane Tallim and Margaret Skok of the Canadian Media Awareness Network.
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX (EDS.) 177 that a new media landscape and new media order are emerg- ing. Media cultures are changing; information is flowing more freely and the volume of information is expanding; national media markets are being integrated into a global power struc- ture; people from around the globe can now view media from many different places; and the distinction between computers, television, radio, press, books and telephones is dissolving. In this borderless media world of VCRs, DVDs, satellite TV, and the Internet, children and young people have in- creasing access to media products from around the globe. Rat- ing and classification systems, legislation and industry codes and guidelines are no longer enough to protect children – par- ticularly as more young people use wireless devices to access the Internet, play video games, watch movies and listen to music. Digital media are forcing a shift in responsibility from statutory regulators toward the individual household. Nevertheless a strategy on illegal and offensive Internet content should be developed that can include legislation and self-regulation. However, the difficulty of controlling content in a global medium means that awareness, education and knowledge should form the foundations of any approach. The work in Internet literacy should be focused on developing ed- ucation resources; influencing public policy; and conducting research on young people’s Internet use. Research of the Canadian Media Awareness Network (MNet) showed that young Canadians are heavy Internet users: almost 50 per cent go online for one to three hours each day and 50 per cent are alone most of the time. A significant number indicated they’d been exposed to hateful messages on the Internet. Eighteen per cent said they have come across a website that was really hateful towards someone. Twenty-one per cent of these sites targeted a group of people based on race, gender, religion, language or sexual orientation.
178 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY To help young people deal with such Internet experiences and to develop critical thinking and decision-making skills, it is also vital to invest in training teachers and librarians. Anti-racism programmes aimed at educating teachers and students about diversity representation in the media and online hate were funded by the Canadian Government. These programmes in- cluded professional development workshops for teachers, classroom teaching lessons and interactive games for students. An effective media education strategy to address online hate starts with an examination of stereotypes and bias. Teach- ers and students are encouraged to examine their own cultural biases and preconceived notions. Next they need to under- stand how stereotypes function in society and popular cul- ture and how negative stereotypes can influence our percep- tions of entire groups of people. An award-winning poster, issued by the Urban Alliance for Race Relations in Toronto, sets the tone for the Exploring Media and Race programme by emphasizing how easily false judgements and assumptions about people are made. The poster lists a series of crimes which we connect with the face. At the bottom of the list we discover that this is a photo of the arresting police officer, not the criminal. To help educators better understand media representa- tion, the key concepts that are at the heart of media educa- tion are introduced. The first concept is that audiences nego- tiate meaning. We all bring our own life experience, know- ledge and attitudes to the media we encounter. The objective of media education is to help students to step back and ask critical questions about what they’re seeing – rather than just absorbing media messages passively and unconsciously. The next key concept is that all media are constructed. The process of representing people, places and events to view- ers involves steps and decisions on who to leave in, and who
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX (EDS.) 179 to leave out. Through representation of minorities, media have the power to grant or deny legitimacy to whole groups of peo- ple. The chronic under-representation makes those few mi- nority faces, voices and realities that we do see, even more significant. When media depictions of a particular group in society reflect a full range of characters we are less likely to make generalizations about them. Many mainstream media portrayals rely on and reinforce racial stereotypes. Consider the kinds of messages about race and gender promoted in pop- ular youth-oriented genres such as music videos and movies. Even well-intentioned portrayals can still perpetrate stereo- types while reinforcing the concept of “the other”. Another key concept of media education looks at the role of mass media as “big business”. It examines how, for exam- ple, the demand from lucrative foreign markets for action films, preferably with white action heroes, affects film content and development in North America. And finally, the key concept is introduced that ideolog- ical messages about values, power and authority underpin all media. Following an examination of how stereotyping and bias in media culture may contribute to racist attitudes and be- liefs, teachers and students learn the ways in which hate is expressed on the Net in MNet’s second programme Decon- structing Online Hate. The educator workshop starts with a se- ries of seemingly innocent Web resources that are in fact fronts for the white supremacist organization Stormfront. When ex- amining hateful content it’s difficult to isolate it from the cul- ture of the Internet – in particular kids’ online culture. The pro- gramme looks at the whole “spectrum” of hateful messages that kids are being exposed to – starting with the cruel satire and tasteless humour sites so popular with young people; mov-
180 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY ing on to online games that promote degradation and vio- lence as entertainment; and finally, at the furthest extreme, ex- amining websites designed by organized hate groups. The fine line between satire and humour, and intolerance and hurtful- ness is addressed by asking participants to decide for them- selves whether or not particular Internet sites would be con- sidered as tasteless humour or hate. Next, participants examine the ways hate groups use the Internet to target young people, through music, clubs, dis- cussion forums and online games. They examine the ways that hatemongers exploit the multimedia capabilities of this powerful, interactive medium, and the clever use of decep- tive keywords in meta-tags. They look at how propaganda is used to sway opinion by deconstructing actual hate sites on the basis of wordplay, name-calling, symbols and imagery, re- ligious authority, pseudo-science, nationalism, fear monger- ing and revisionism. Participants are led step-by-step through the deconstruc- tion of this revisionist site that is hosted on a US university server. They learn how to authenticate the source of the in- formation by comparing search results on the author, recog- nizing personal page notations in URLs, and doing a link search to see which organizations link to or talk about this particu- lar website. Students are encouraged to debate pertinent issues relat- ing to online hate, such as the appropriateness of a university hosting web pages known to contain false and inflammatory information or where the line should be drawn between free- dom of expression and indecent or illegal web content. And, of course, the programme helps them understand that at its core, online hate is nothing more than old-fashioned propa- ganda, wrapped in flashy new packaging.
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX (EDS.) 181 One of the more ambitious teaching tools in this programme, which is currently in development is an interactive game – Allies and Aliens. In this game players are exposed to varying degrees of prejudice, misinformation and discrimination as they visit websites from other planets – first uncritically, and then with guidance and direction. This resource will allow stu- dents to explore the issues surrounding hate sites in an edu- cational and non-threatening manner. Teaching kids how to assess the credibility of online in- formation is essential because studies have shown that chil- dren believe information on a computer screen before they be- lieve something an adult has told them. Almost 40 per cent of teenagers in the MNet survey believe that they can trust most of the information they find online. MNet’s Fact or Folly programme teaches online authenti- cation skills to teachers and students. MNet has also devel- oped a series of games and learning modules to help students learn to discern fact from fiction in Internet content: • Reality Check is a new classroom resource to teach kids strategies for authenticating online information and de- tecting bias and stereotyping in Internet content. • CyberSense and Nonsense, is an interactive game on the MNet website where young children learn about authen- ticating online information in a humorous way. When three CyberPigs stumble across a “We Hate Wolves” website they experience first hand the difference between information on valid, authenticated sites, and sites which are nothing more than the outpouring of emotion and opinion. • For pre-teens MNet has developed “Jo Cool, Jo Fool” in which students follow a brother and sister team as they surf the Net. Students must decide if the Jos are being cool
182 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY or fools as they make various decisions. When Joseph dis- covers a homework site while researching human rights he must decide whether to use the information he’s found. Kids discover Jo’s a fool for accepting the content on this site at face value – it turns out that the Homework Nook is actually a cleverly disguised hate site. One of the cornerstones of media literacy initiatives – be they governmental or NGO – is to get the materials into commu- nities where they are needed. One way of distributing is the Internet itself. For example, many resources, including teach- ing lessons on stereotyping, diversity, online hate, authenti- cating Internet information and many more media-related top- ics, are available free to download from the Media Awareness Network’s website. Another good practice is a partnership approach engaging not-for-profit, government and industry partners in bringing programmes to schools and the public. This ensures efficient delivery of resources and links to public policy. National public awareness campaigns with the support of all stakeholders including the media industry, ISPs, gov- ernment, NGOs, and schools should be initiated to raise awareness of Internet issues among parents, and to get them involved in their children’s online activities. Eventually, the increased profile the Internet offers hate groups may be their undoing. By bringing what used to be se- cretive and hidden out into the mainstream, the Internet is exposing racist propaganda for what it is – and also providing us with tremendous opportunities to counter this issue. From taunting and bullying, to hate-related symbols, to hate literature and hate sites we must confront and challenge hate in all its forms and what better place to start this process than in the safe, caring – and respectful – environment of our schools.
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX (EDS.) 183 Media Awareness Network Internet Literacy Resources. Since the mid-1990s, Media Awareness Network has pioneered the development of Internet literacy resources for use in schools, libraries and communities. The following is a sampling of pro- ductions, many of which are available free on the MNet web- site (http://wwww.media-awareness.ca): i) Race and Media Media Stereotyping: This online resource includes Por- trayals of Aboriginal Peoples in the Media, and Ethnic and Visible Minorities in Entertainment Media, which exam- ine why, and how, stereotyping is used as a convention by media producers and writers. Exploring Media and Race: A professional development workshop for teachers about diversity representation in the media. Classroom teaching lessons: Perceptions of Race and Crime, The White Screen, Too White: Minority Repre- sentation in the Media, Diversity Audit, Bias in the News, and Ethnic and Visible Minorities in Entertainment Media. ii) Online Hate CyberSense and Nonsense: An interactive game for chil- dren, with an accompanying teachers’ guide, in which surfing CyberPigs learn about prejudice, racism and hate on the Internet. Challenging Online Hate: An online resource that explores the motives and targets of online hate, and suggests ways to safeguard children and teens. Deconstructing Online Hate: A professional development workshop for teachers that examines the spectrum of hateful messages on the Internet. Classroom teaching lessons: Free Speech vs. the Internet, Challenging Hate Propaganda, Thinking about Hate,
184 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY Understanding Online Hate, Techniques on Hate Sites. Allies and Aliens: An interactive online student game, with an accompanying teachers’ guide, to help teens under- stand and recognize the often subtle language and tactics of hatemongers. iii) Authentication of Information Fact or Folly: An online resource that teaches online au- thentication skills to teachers and students. Reality Check: An interactive module to teach teens strategies for authenticating online information and de- tecting bias and stereotyping in Internet content. Jo Cool or Jo Fool: An interactive online game, with an accompanying teachers’ guide, where pre-teens learn to make informed online decisions in various Internet envi- ronments. Classroom teaching lessons: Deconstructing Web Sites, A Tale of Two Cities, Hoax? Scholarly Research? Personal Opinion? You Decide!, ICYouSee: A Lesson in Critical Thinking. iv) Electronic Privacy and Marketing Privacy Playground: An interactive game for children, with an accompanying teachers’ guide, in which CyberPigs learn about online marketing, and about protecting their privacy as they surf the Internet. Kids for Sale: An online resource that examines market- ing and privacy concerns on the Internet. Classroom teaching lessons: Online Marketing to Kids: Protecting Your Privacy, Online Marketing to Kids: Strate- gies and Techniques, What Students Need to Know about Freedom of Information and Protection of Privacy, Who Knows: Your Privacy in the Information Age.
CHRISTIAN MÖLLER AND ARNAUD AMOUROUX (EDS.) 185 Marcel van den Berg and Pascal Hetzscholdt The National High Tech Crime Center in the Netherlands Tackling high-tech crime is a vital concern for the Dutch Government
The Dutch ministries of Justice, Interior and Kingdom Rela- tions, Economic Affairs and the Dutch National Police com- bined their expertise to co-ordinate (inter)national investiga- tions regarding high-tech crime. This National High Tech Crime Center (NHTCC) is based at Schiphol Airport – Amsterdam, the Netherlands. In co-operation with its national and international part- ners regarding high-tech crime, terrorism and critical infra- structure protection the main objectives of the NHTCC are to exchange and co-ordinate information and intelligence to com- bat serious ICT crime. The partnership is designed to provide early warning of and a swift and effective response to serious crimes using or directed against ICT – collectively known as high-tech crime. One specific focus will be the consequences that high-tech crime can have for Dutch society in general and for vital in- formation infrastructures in particular. These include the com- puter systems at Schiphol Airport and computer networks at major financial institutions or in the energy sector. Tackling high-tech crime is an integral part of the Dutch Government’s drive to put concrete effective measures in place to tackle ICT-related crime. This is a goal that calls for a proac- tive approach, and it can only be achieved by bringing together the experience, knowledge and expertise of the various orga- nizations involved. This is why it is so important at both the
186 EDUCATION & DEVELOPING INTERNET LITERACY national and the international level for government and the private sector to collaborate. The general manager of the National High Tech Crime Center (NHTCC), Nienke van den Berg stated: “Our society is now highly dependent on ICT. That is why it is imperative that we make sure criminals or terrorists cannot hack into our company networks or misuse government information. But if things should ever go wrong it will be essential to take swift action to limit the damage as far as possible, enable public and private bodies to get back to work, and round up the sus- pects. And that is precisely what the NHTCC has been cre- ated to do.” The multi-agency approach of the NHTCC is a new method in combating organized crime: governments, private companies and law enforcement are working closely together to prevent criminals and criminal organizations from ICT abuse. An announcement is expected in the near future about how members of the public can turn to the Government for advice on the potential for serious high-tech crime or to re- port criminal and/or terrorist ICT incidents. This is vital if the Government is to take swift action following such an inci- dent or while it is still going on – and, in particular, to fore- stall major ICT problems in the future.
MARCEL VAN DEN BERG AND PASCAL HETZSCHOLDT 187 Access to Networks and to Information Dejan Milenkovic´ Freedom of Information
Freedom of information, usually understood as freedom of ac- cess to information held by public authorities, is today widely recognized as an essential human right.1 This is usually defined as each person’s right to request and receive relevant informa- tion of public interest from the power holders (i.e. from pub- lic authorities). This should offer insight into the actions of peo- ple who were democratically elected to perform the functions of power and conduct other public affairs on behalf of the peo- ple.2 To put this simply, it is about the right of any person to have access to data held by public bodies and to acquire in- formation about the actions of those with public authority. The modern age, and especially the second half of the twentieth century, has become complex beyond our wildest dreams – from living and working in megacities, to global telecommunication networks and the Internet. The complex- ity of the modern world is reflected in the soaring number of sources which generate enormous quantities of information by the minute. In this sense, the world today differs from past ages when the “number of mines and factories” defined the level of social development. In contemporary society infor- mation is the most important development resource. Throughout the long history of human society, informa- tion often represented one of the essential instruments in the 1 See Toby Mendel, Freedom of Information (A Comparative Legal Survey) (New Dehli: UNESCO, 2003), 3. 2 See Zoran Jelic, U susret zakonskom regulisanju slobodnog pristupa informacijama, Ekonomika, Belgrade, No. 3/2002.
DEJAN MILENKOVIC 191 hands of those in power. Information has been – and still is – a key to exercising power over people, because if the actions of those in power remain secret, human rights and freedoms are considerably curtailed and citizens are prevented from tak- ing an active part in complex social processes.3 “Secrecy” often represents the only way to remain in power, concealing illegal and improper actions of top state of- ficials, wastefulness and corruption and other features inher- ent to an undemocratic and closed society. Even democratic governments tend to attend to their affairs far from the pub- lic eye.4 This opinion predominated during the 1940s (and to be honest is still evident even today). It was clearly expressed by the American writer Walter Lippmann, who thought that an elected official was responsible to his or her office and not to the voters: “Where mass opinion dominates the govern- ment, there is a morbid derangement of the true functions of power.” On the other side of the Atlantic, the British system of parliamentary democracy was based on the assumption that the legislature put government actions to the test, not the pub- lic. According to Walter Bagehot, the famous theoretician of British parliamentary government, democracy could only work “if its real rulers are protected from vulgar enquiries.”5 Contrary to these opinions, freedom of information in today’s world represents a fundamental prerequisite for open- ness and transparency about the actions of public authorities and bodies and about any issues relevant to the public that are related to these bodies. It is rightfully stressed today that information is the “oxy- gen of democracy”.6 Accepting free access to information rep- resents a turning point in the transformation of a State and its administration from an apparatus of repression and power to- wards a system geared towards public service. Free access to
192 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION information broadens the field of public information and guar- antees the exercising of a human right that provides citizens with the resources with which to shape and express their sov- ereign political will, thus making them better equipped to mon- itor state powers and administration.7 Freedom of information relates “only” to access to infor- mation which is held by public authorities or bodies in the widest sense of these terms. In defining “public body”, the em- phasis is on the services rendered by these authorities or bod- ies rather than on their formal designations. It therefore fol- lows that even private persons or organizations could, in cer- tain cases, be considered to hold obligations regarding free- dom of information. Today it is a recognized principle that the information held by public bodies is in the public domain belonging to all citizens, and therefore it is their obligation to ensure free access to this information.
II The right to free access to information evolved out of the right to having an opinion and expressing it, which led on to the right to be informed. Today it is a fundamental human right
3 See Dejan Milenkovic, “Access to Information as a Fundamental Human Right”, in Stevan Lilic and Dejan Milenkovic (eds.), Free Access to Information (Belgrade: YUCOM, 2003), 44–48; Richard Calland and Alison Tilley (eds.), The Right to Know, the Right to Live – Access to Information and Socio-Economic Justice (Cape Town: Open Democracy Advice Centre, 2002). 4 See Dejan Milenkovic, “Access to Information as a Fundamental Human Right”, in Stevan Lilic and Dejan Milenkovic (eds.), Free Access to Information (Belgrade: YUCOM, 2003), 44. 5 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials), chapter one: What is Freedom of Information? (London: Article 19, 2004), 10. 6 See Pravo javnosti da zna, Article 19, Crnogorski helsincki komitet za ljudska prava, Cetinje, January 2003, 7. 7 See Andrew Puddephatt, “Flow of Information Empowers Ordinary People”, in Richard Calland and Alison Tilley (eds.), The Right to Know, the Right to Live (Access to Information and Socio-Economic Justice (Cape Town: Open Democracy Advice Centre, 2002), 10–11.
DEJAN MILENKOVIC 193 enshrined in important documents and declarations of inter- national organizations. These include the United Nations’ Uni- versal Declaration of Human Rights (Article 19) and Interna- tional Covenant on Civil and Political Rights (Article 19), the Council of Europe’s European Convention on Human Rights (Article 10), and the American Convention on Human Rights (Article 13) of the Organization of American States. Based on these essential documents from these interna- tional organizations and others, concrete international stan- dards have also been developed. The Council of Europe Com- mittee of Ministers adopted Recommendation R 81 (19) on the Access to Information held by Public Authorities and Recom- mendation R 2002 (2) on Access to Official Documents. These represent a framework within which Member States should promote, secure and protect free access to information in their legal systems.8 The Inter-American Commission on Human Rights ratified the Inter-American Declaration of Principles on Freedom of Expression in 2002, which also stipulates that free access to information is a fundamental right of every in- dividual.9 The African Commission on Human and People’s Rights adopted the Declaration of Principles on Freedom of Expression in Africa, which also contains a separate section on freedom of information.10
III National legislation also made a considerable contribution to establishing freedom of information. In Sweden a law grant- ing access to government information was enacted back in 1776. Public access law also developed early on in the North American state of Wisconsin. In 1849 statutes were adopted which provided for public access to the meetings and records of county government. In South America a statute concerning freedom of information was enacted in 1888 in Columbia.11
194 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION Yet the age of free access to information only really gathered momentum in the 1960s when the Freedom of Information Act was passed in the USA in 1966. In the thirty years that fol- lowed, the right to free access to information was acknow- ledged in national legislations all over the world, in accordance with the principles of the Welfare State and the concept of administration as a system of social regulation of processes in society.12 In some countries free access to information has be- come a constitutional right.13 International and regional rights and standards demon- strate that legislation in this field is based primarily on the following principles14: 1. There should be maximum disclosure of information held by public authorities, which presumes that access to in- formation is the rule and denial of access the exception. 2. Certain expressions such as “information”, “document”, “pub- lic authorities” or “public bodies” must be broadly defined.
8 These Council of Europe documents are available at <http//www.coe.int> 9 108th Regular Session, October 19, 2002. 10 32nd Ordinary Session of the African Commission on Human and People’s Rights, 17–23 October, 2002, Banjul, the Gambia. 11 See Vladimir V. Vodinelic, Sasa Gajin, Sloboda pristupa informacijama (ustavno jemstvo I zakonske garancije), Fond za otvoreno drustvo (Belgrade, 2004), 11. 12 For example USA. (1966), Canada, Australia (1982), New Zealand (1982), Portugal (1993), Denmark (1970), Norway (1970), Greece (1999), Ireland (1997), France (1978), Holland (1991), Poland (2001), Albania (1999), Czech Republic (1999), Slovakia (2000), Bosnia and Herzegovina (2000), Romania (2001) (source: David Banisar, Pri- vacy International, July 2000 + FOIA news). 13 Albania, Austria, Belgium, Canada, Philippines, Portugal, Slovakia, South Africa, Serbia and Montenegro (source: David Banisar, Privacy International, July 2000 + FOIA news). 14 See The Public’s Right to Know – Principles on Freedom of Information Legislation, Arti- cle 19, June 1999 <www.article19.org>; The Committee of Ministers of the Coun- cil of Europe: Recommendation R 81(19) on the Access to Information held by Pub- lic Authorities, Recommendation R 2000 (13) on a European Policy on Access to Archives or Recommendation R 2002 (2) on Access to Official Documents, at <www.coe.int>
DEJAN MILENKOVIC 195 3. Every member of the public has the right to access infor- mation held by public bodies and these should ensure max- imum ease of access without any unnecessary formalities. 4. The public authority may deny access only under certain strictly defined conditions. If access is denied, the reasons must be stated in writing. 5. Legitimate grounds for refusing access to information must be stipulated in the law. These are restricted mainly to state, official or military secrets; privacy; public health and safety and national security; information relating to law enforce- ment; and information that could jeopardize commercial interests or influence the independence of courts. However, information that falls into these categories must be dis- closed when the reasons justifying exemption cease or after a time limit has expired. 6. If the application is rejected, the applicant has the right to appeal to a higher, second instance body, which will re- consider the original decision. Access to information is often connected with references to Ombudsman institu- tions, in case the applicant believes his or her right to free- dom of information to be infringed. In certain countries there are also special commissioners in charge of access to information. 7. In order to ensure transparency and openness, public au- thorities are obliged to publish key information on the In- ternet and in periodical and annual reports (information on their activities and organizational structure, certain de- cisions etc.). 8. Meetings and conferences held by public authorities must be open to the public (not only to journalists but also to all members of the public).
196 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION 9. There should be no charges or just minimal fees for pro- viding information. 10. Whistleblowers – public officials who disclose information about wrongdoing – must be protected from legal or any other sanctions if the publication of this information is in the public interest.
IV The importance of freedom of information demonstrates that a democratically elected government needs to prove to citi- zens that it is fulfilling its mandate in its daily work. Cen- turies of experience have revealed that power corrupts, espe- cially if no limits are imposed. Access to information sheds light on the actions of those in power. “Since power is like a fungus [and] it is in darkness that it feels most at home and thrives”, illumination is vital.15 Moreover, without free access to information, citizens are deprived not only of being able to scrutinize the actions of peo- ple they voted into power, but also of the opportunity to con- tribute to the public interest and common good. This is cru- cial in order to establish genuine democracy, in which power is vested in the people, and to build the institutions of an open, free and civil society which depends on self-organization and self-determination. When discussing democratization today we think pri- marily of transition countries, and expect this process to be based on the principles of social welfare, rule of law, trans- parency and open society. This presupposes attaching ever greater importance to the public sphere. It represents a field of tension between politics and private persons who, while
15 Miroljub Radojkovic, Za slobodan pristup informacijama, Prizma, Centar za liberalno- demokratske studije, No. 4, April 2002, 29.
DEJAN MILENKOVIC 197 enjoying their rights and freedoms in private, press for these rights and freedoms to be fulfilled in politics.16 Because freedom of information is acknowledged as a basic human right, citizens today can find out how a depart- ment of local government is spending its budget; how tuition fees at a university are calculated; how many members of an ethnic community attend a vocational school in a particular city; or the salary of a public official. People can also find out information about whether a mayor used his official car for private purposes at the taxpayers’ expense; who travelled to the Olympic Games in Athens on the State’s behalf and why; if and when the country’s President and the Chief of General Staff met, and so on. We are talking here about citizens being able to express, protect and satisfy their interests because they have access to information and can enjoy the advantages of the “third gen- eration” of human rights and freedoms. It is this right that empowers citizens to become the fourth power, keeping an eye on those whom they entrusted with government functions in elections.
V Freedom of information is a right that has evolved from free- dom of expression. In this context, this obviously holds enor- mous importance for the media as well. But numerous issues that would interest individuals, families or NGOs do not nec- essarily represent information relevant for society as a whole. Most of this type of information would therefore not be of interest to the media. This does not mean, however, that the “seventh power” does not benefit from free access to infor- mation. The journalist who investigates reports on malad- ministration or corruption in public bodies can request infor-
198 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION mation such as court decisions, or reports on budget expen- ditures in order to establish whether or not officials have abused their authority. It is therefore of utmost importance that the media have access to information of public interest. “If investigative journalism has to be based on rumours rather than verifiable facts, journalistic practice risks becoming defam- atory, … and the public is unable to judge the competence of the administration and the country’s leadership.”17 After the fall of totalitarian non-democratic regimes, some journalists and media professionals in these regions now seem to view freedom of expression as an absolute right. Violence by journalists occurs if they report on events and persons un- truthfully and incompetently and “brainwash” readers, spec- tators or listeners, aiming to influence their political views. There are cases when journalists quote “unnamed sources” and in this way spread false and sensational information which jeopardizes public security, encourages disorder and crime or besmirches the reputation and honour of others. On the other hand, there is violence against journalists. This is when jour- nalists are pressurized to report in a way that is unobjective and false, favouring a political group or individual. This also occurs when, for instance, journalists are denied access to in- formation or to the scene of an event. If a legal framework for freedom of access to information exists, journalists can check information provided by “un- named sources” working for public authorities. If this right is protected by law, a journalist can no longer be denied access to information without a legitimate reason. Thus, freedom of information is also a way of safeguarding the correctness and
16 Ibid. 17 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials), chapter six: Who are the Requesters? (London: Article 19, 2004), 63.
DEJAN MILENKOVIC 199 truthfulness of information in the media, and in this way con- tributes to this fundamental principle of journalists’ codes of ethics all over the world. VI Freedom of access to information is also a vital weapon in the battle against corruption.18 One efficient mechanism in this fight, which is normally included in the law on free access to information, is the protection of whistleblowers – insiders who disclose hidden information. Individuals who have disclosed in good faith an illegal or unlawful act or corruption by a higher civil servant or public official have the right to be protected from any legal, administrative or employment-related sanc- tions.19 Whistleblowers should also be protected if they have violated their legal and contractual obligations by disclosing certain information, provided that this is done in good faith and in the belief that the information was true and related to a serious matter of public interest.20 For years, public officials have avoided public expression of doubts about the politics and actions of state authorities and public administration. Those who did take this step tended to be criticized rather than applauded by their colleagues. This reflects a special form of “organizational ethics” which plays a very important role for public officials. These organizational ethics require loyalty and acceptance of institutional tactics and politics, offering in return “friendship, security, promotion and mutual adventure in a mutual undertaking”. These ethics prevail in the majority of organizations and in state organiza- tions in particular. Organizational or bureaucratic ethics often require “turning a blind eye” and unreserved conformity from members of the organization. As a result, public officials, re- gardless of whether they are truly loyal to the boss or are just afraid of losing their job or reputation, tend to show emphatic
200 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION loyalty rather than adopting a critical attitude to difficult is- sues. In such a system, “bright” people who question issues or who bother others, are not the “right” people.21 This system has been gradually changing, in part because of the pressure to broaden access to information. Neverthe- less, in many countries the attitude still prevails that provi- sions relating to “an insider” should not be included in the law on free access to information. However, with freedom of information legislation, a conscientious public official can be a “hidden insider” or “unnamed source”, without risking arbi- trary dismissal, pressure to resign, or loss of salary.
VII The Internet has changed working and communication meth- ods in all areas of life. Today the possibilities of the Internet appear to be virtually unlimited. From the point of view of freedom of access to information held by public institutions, the Internet is ideal, providing the cheapest and quickest in- strument available. Detailed information about the work of state institutions can be placed on websites. It should not be forgotten that freedom of access to information presumes that public institutions are meeting their obligation to publish in- formation about their work. This should include details of their objectives, activities, organizational structure, expenses and sources of financing, decisions and policies that affect citizens’ lives, and the reasons behind these decisions. It could also 18 See Antikorupcijski zakoni: Iskustvo Slovenije I izazovi Srbije (Slobodan pristup informaci- jama I sukob interesa), Vladimir Goati, Uvodno izlaganje, Transparentnost Srbije, Bel- grade, 2004, 1. 19 Vladimir V. Vodinelic, Sasa Gajin, Slobodan pristup informacijama (ustavno jemstvo I za- konske garancije), Fond za otvoreno drustvo, Belgrade, 2004, 29–30. 20 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials) (London: Arti- cle 19, 2004), 29–30. 21 See Milan Markovic, “Pravna pitanja reorganizacije uprave u Srbiji I Crnoj Gori” (doctoral thesis), Podgorica, 1997, 359–60.
DEJAN MILENKOVIC 201 include information about requests, complaints, letters, sug- gestions and other actions that members of the public may take relating to these public institutions. Naturally, websites and the Internet are an ideal way of fulfilling these obligations. There is a vital connection between freedom of access to information held by state institutions and the Internet. This is especially true because data processing is now one of the fundamental functions of the State. Effective data processing is an important precondition for the lawful, efficient and eco- nomical fulfilment of the State’s role. In many countries, es- pecially those in transition, a key issue in reforming the State relates to realizing the e-Government programme, or e-Ad- ministration, as part of the overall process of digitalization of government services.
To conclude, I would like to repeat that the right to free ac- cess to information is vitally important for the following rea- sons: 1) as a crucial human right, necessary in order to respect other rights; 2) to make the actions of powerful bodies trans- parent and accountable; and 3) to enable public participation in social policies and government decision-making. Yet the right to free access to information is only effective if it is legally enshrined and enforced in accordance with international stan- dards. The Internet as the technical infrastructure to dissemi- nate information easily can assist state authorities in fulfilling their obligations.
202 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION Colin Guard The Internet Access and Training Program in Central Asia
The Internet Access and Training Program (IATP) is an interna- tional assistance programme funded by the Bureau of Educa- tional and Cultural Affairs (ECA)1 of the US Department of State. It is administered by IREX in Central Asia (Kazakhstan, Kyr- gyzstan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan); the Caucasus (Georgia, Armenia, Azerbaijan); and Western Eurasia (Ukraine, Moldova)2; and by Project Harmony in the Russian Federation. IATP is a public diplomacy programme, originally in- tended as a cost-effective follow-on to US Government-funded academic and professional exchanges, giving alumni the chance to maintain contact with their US colleagues and friends after returning to their home countries. Since its launch in the mid-1990s, IATP has expanded significantly beyond its mission to serve alumni, who now constitute only between one and five per cent of the total user base in each of the coun- tries of Central Asia. As recently as the end of 2003, alumni constituted over five per cent of the user base in the region; their decrease as a proportion of users has been the result of a large increase in the total number of users while the num- ber of alumni has increased only slightly.
1 The former United States Information Agency (USIA), merged with the Department of State and renamed in 1999. 2 Until July 2003 IREX administered IATP in Belarus as well; after the Government of Belarus rejected IREX’s application for renewal of registration, programme adminis- tration was transferred to the United Nations Development Programme and the United States Embassy in Minsk.
COLIN GUARD 203 As an ECA-funded public diplomacy programme, IATP is di- rected toward enhancing ties and increasing mutual under- standing between the people of the United States and the peo- ple of Eurasia. It is not intended primarily as a development programme, but its impact on Internet development in Cen- tral Asia has been significant, for two reasons. First, in order to carry out IATP’s public diplomacy mission in Central Asia, it has been necessary to make an investment in local infra- structure and human capacity. In many cities, IATP has been the first customer of the local Internet service provider (ISP), often co-ordinating efforts and expanding in tandem. In most of the region, electricity and telephone services are unreliable, requiring significant improvements before it is possible to open an access site. Only a very small portion of the population has Internet access, ranging from roughly one per cent in Turk- menistan to ten per cent in the larger cities of Kazakhstan and Kyrgyzstan; correspondingly, levels of computer and Internet literacy are low. Therefore, it is necessary to train users in basic computer and Internet use before it is possible to conduct any public diplomacy with them using the Internet, whether by e-mail, chat rooms, or websites. All of IATP’s efforts in creat- ing the conditions necessary in order to conduct public diplo- macy online have a direct effect on Internet development. Second, IATP has the largest footprint of any Internet- related programme in Central Asia, with 65 Internet access sites covering nearly every major city in the region, training between 4,000 and 5,000 individuals per month and providing free In- ternet access to 25,000 to 30,000 people per month. In addition, the programme provides dialup Internet connections to more than 1,000 alumni and NGO leaders at their homes and offices. The programme’s five web servers host more than 4,000 web- sites created by Central Asians, accounting for a proportion of
204 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION the total web content in each country ranging from 12 per cent in Kyrgyzstan to 80 per cent in Turkmenistan.3 Such a large- scale programme, which by itself accounts for the majority of the free, public Internet access and training in the region, can- not but have an impact on the general level of Internet de- velopment. Rare is the qualified system administrator or web designer in Central Asia who has not at some point taken ad- vantage of IATP’s facilities and services. Local Internet cafés benefit more from the increased number of Internet-literate customers who have been trained at a nearby IATP access site than they suffer from the competition from a free provider; there have been several instances in which the number of for- profit Internet cafés in a particular city has increased after the introduction of IATP. IATP has been an extraordinarily successful programme in Central Asia, both in terms of furthering the cause of pub- lic diplomacy and in terms of bringing improvements to the lives of Central Asians. To cite just a few examples: • Muslim leaders from Kazakhstan and Uzbekistan have re- turned home after trips to the United States to report to large online audiences of young people that the United States is not an enemy of Islam, and that in fact millions of Muslims are able to practice their religion there freely. These online chats, and the media coverage resulting from them, have done a great deal to address inaccurate images and representations of the US in the region. • Young entrepreneurs in Turkmenistan have used IATP’s Internet access to obtain technical information on the 3 Measured in gigabytes as a proportion of the total web content hosted on the terri- tory of each country (not as a percentage of the number of websites, and not as a percentage of the total content on a particular country domain, e.g. .kg, .tm, which can be hosted physically anywhere in the world). Information is updated monthly through an informal survey of the technical staff of the web hosting companies in each country.
COLIN GUARD 205 satellite television packages available in the country, which makes it possible for them to set up dishes and receivers for their customers. At least two satellite TV installation companies have been founded as a direct result of IATP, providing jobs for the young people who run them and al- ternative sources of information for their customers. Broad- cast television in the Republic is monopolized by the four government channels. • Disabled people have found in IATP an outlet for their tal- ents and energies, in societies that still by and large stig- matize physical and mental disabilities. Not content to equal the accomplishments of their peers, some disabled users have gone beyond full participation in the programme in the form of online chats and authoring sophisticated websites to actually teach courses to non-disabled users. Disabled IATP users are typically more productive than the general user community, perhaps because the local IATP access site is one of the few places where they feel they can reach their full potential. • A radio station in isolated Naryn, Kyrgyzstan, in the moun- tainous south-east of the country, uses the local IATP ac- cess site to obtain news, which it then rebroadcasts to the surrounding region. The only other source of information in the area is print media; newspapers are usually one to two weeks late in arriving. • Journalists in several countries in Central Asia have used a series of IATP-hosted online chats to compare notes on election-related activities and coverage, both before and after elections. With print and broadcast media firmly under the control of governments, the Internet is the only way that journalists can learn what is really going on in other regions of the country.
206 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION These stories and others can be found on the IATP Central Asia website at http://www.iatp.centralasia.net. IATP’s expe- rience has not been an unbroken string of successes, how- ever. The difficulties and unintended consequences encoun- tered by IATP may be a useful object of study for anyone in- volved in Internet development in the region. Following are some observations, mixed with practical recommendations. Interestingly, although IATP’s purpose is to improve com- munication between Central Asia and the United States, it has also had the effect of improving communication between Cen- tral Asia and Russia. Russian is still the lingua franca of Cen- tral Asia, used by Turkmens to communicate with Tajiks and by Kazakhs to communicate with Uzbeks. The Russian-language content available on the World Wide Web, while only a tiny fraction by comparison with English-language resources, still dwarfs the amount of content available in any of the Central Asian languages. While IATP’s web content development ef- forts have made progress in helping local languages catch up, Russian-language websites based mostly in Moscow are the source of the majority of content that is of interest and ac- cessible to Central Asians. Information flows in the other di- rection, too: 85 per cent of the hits on the website of the Na- tional Library in Kazakhstan, hosted by IATP, originate from Russia. Russia is the source of the bulk of the content and the bulk of the web surfers in Eurasia. This is expected to remain the case in the intermediate term, but IATP’s large-scale web content development in local languages can be expected to reach a critical mass in the next few years, at which point Cen- tral Asian users will be able to switch from Russian search engines and web-based e-mail providers to local ones. Programmes to develop basic Internet literacy and provide infrastructure are generally uncontroversial even in States where there is a high degree of government control of information.
COLIN GUARD 207 In fact, in all five former Soviet republics of Central Asia, of- ficial government policy calls for an increase in the number of computers available to the public and improvements in Inter- net infrastructure. Programmes to improve infrastructure and raise Internet literacy meet with little resistance from govern- ments; whereas direct co-operation with political opposition and pressure on policymakers can result in problems with the authorities. There is an argument to be made for separating programmes dedicated to infrastructure and literacy on the one hand from programmes devoted to policy and political liber- alization on the other. The former can do their work quietly and without public controversy, laying the long-term founda- tion for healthy civil societies and participatory democracy. The latter must be backed up by powerful governments and/or multilateral organizations that have leverage in negotiations with host governments. Combining the two aspects in one programme and/or organization can result in a situation wherein political difficulties resulting from work with oppo- sition can jeopardize parallel efforts in basic literacy and in- frastructure. The economic policies of Central Asian governments have been an important but uncontrollable factor determining the sustainability of the programme. In Turkmenistan and Uzbek- istan, registration of both businesses and NGOs has become progressively more difficult, new restrictions are continually imposed on trade, taxes are regularly increased, and new reg- ulatory requirements are frequently imposed. As a result, in- comes in both countries have been shrinking steadily for sev- eral years. In this environment, it becomes impossible to find new, local sources of funding. Fee-for-service schemes become unworkable as the disposable income of the population de- creases. Internet cafés close, leaving IATP as the only source of the Internet, free or otherwise, in many cities. In a growing
208 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION economy, IATP’s investments are profitable, as trainees obtain jobs at Internet cafés and even start their own Internet cafés, but in a shrinking economy, IATP’s investments are cancelled by the counterproductive economic policies of the govern- ment. Internet development alone does not affect government policy; what is required is pressure from governments and mul- tilateral organizations that have leverage. Internet development is a chicken-and-egg problem. With- out web content that addresses local needs and interests, users have little incentive to get online. But without an Internet- literate population with access, there is no audience for web content developers to target. Therefore efforts to develop the Internet must be both comprehensive and large-scale, train- ing both creators and consumers and providing an infrastruc- ture for access. If a single element is missing, the network ef- fect is lost and development is not sustainable.
Education, in order to have a quick and measurable impact on development, should not be excessively theoretical. Train- ing in IATP is obsessively output-oriented. For example, inter- mediate courses in web design require all participants to arrive on the first day of training with the complete text and photos in paper form that they intend to publish online. By the end of the course, each trainee actually publishes a website either in- dividually or as part of a group. Web training is therefore not held in a vacuum with no real-world consequences. Participants learn web design in order to do web design. This system was developed for the purpose of raising Internet literacy as quickly as possible to the point where Central Asians are able to par- ticipate effectively in public diplomacy, but the lesson is use- ful for more general development purposes as well. Training without a goal cannot be expected to reach a goal.
COLIN GUARD 209 Jelena Surculija `´
Experiences from South-Eastern Europe
One of the aims of the first OSCE workshop on Freedom of the Media and the Internet, held in Vienna in November 2002, was to target the most important issues relating to the Inter- net in the OSCE participating States for the upcoming Ams- terdam conference in June 2003. The topics raised by the par- ticipants, who were mainly from the European Union and the United States of America, were generally related to the con- tent of the Internet and included child pornography, cyber- crime, intellectual property and anti-Semitism. My concern was that most OSCE countries outside the European Union, United States of America and Canada have more “basic” prob- lems which should also be addressed at the conference like access to the Internet and still existing state monopolies in telecommunications sectors. Access to a network is a must for access to online infor- mation. In South-Eastern Europe, the number of individuals using the Internet is still very low, although it is rapidly in- creasing. The International Telecommunications Union’s (ITU) statistics from the year 20031 show that there were 190,190,000 Internet users in Europe. Out of this number there were 39 million users in Germany and more than 25 million in the United Kingdom, but only 30,000 in Albania and around 100,000 in Bosnia and Herzegovina and in Mace- donia. The European average in 2003 was 2,388 users per 10,000 inhabitants. Northern European countries have more than 5,000 users per 10,000 inhabitants, which means that
210 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION more than 50 per cent of the population has Internet access, while in South-Eastern European countries it is only in Slove- nia that over 37 per cent of the population goes online. The percentage falls the further south-east we travel. Croatia was closest to the European average with almost a quarter of the population using the Internet. In Bulgaria and Romania this dropped to around 20 per cent, but in Albania there were only 97.63 users per 100,000 inhabitants – less than 1 per cent of its population. In 2003 the percentage of the population using the Internet was only 2.6 in Bosnia and Herzegovina, nearly 5 per cent in the former Yugoslav Republic of Macedonia and almost 8 per cent in Serbia and Montenegro. These examples demonstrate how the countries in South- Eastern Europe are at very different stages of development. Slovenia is a European Union Member State so the EU regula- tory regime applies there. A survey recently published in the Bulgarian daily newspaper Sega, citing data from Alpha Re- search polling agency, stated that more than three-quarters of the Bulgarian population have never used the Internet, and 23 per cent does not know what the word means. Bulgaria is a Eu- ropean Union candidate country. The same research states that 77 per cent of the country’s population, numbering eight mil- lion, has never been online. Reuters reported a statement in May by the Bulgarian Telecommunications Minister that only four per cent of Bulgarian companies use the Internet in their daily work and that Bulgarian schools had only one computer for every 200 students.2 This last example clearly demonstrates the importance of spreading computer literacy and widening the opportunities of access to networks in the region.
1 <http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/Internet03.pdf> 2 The entire article may be found at: <http://www.reuters.com/newsArticle.jhtml?type=topNews&storyID=6640128>
JELENA SURCULIJA 211 The twenty-first century is often described as the era of the Information Society. The WSIS Declaration of Principles3 de- fines the Information Society as “a society where everyone can create, access, utilize and share information and knowledge, enabling individuals, communities and people to achieve their full potential and improve their quality of life in a sustainable manner.” The ITU World Telecommunications Development Report 20034 defines types of information and communica- tions technologies (ICT) that help us live in such a society. The report makes a distinction between radio, television and fixed telephones, which are often considered to be “old ICTs”, and the “new ICTs” that are mobile telephones, personal comput- ers (PCs) and the Internet. Most of the developing nations, including many countries in South-Eastern Europe, tend to have data on the “older” ICTs, while most of the developed nations focus on the newer ones. New ICTs enable instanta- neous exchange of information, but without access to these, many people around the world are still excluded.
From State Monopolies to Convergence. “The European telecom- munications sector has historically been characterised by a strong public sector monopoly tradition together with an in- dustrial policy of creating ‘national champions’, often run in con- junction with postal services. The monopoly environment began to change in the early 1980s, with privatisation and the intro- duction of limited competition in some Member States. The development was primarily driven by the increasing application of information technology in the telecommunications sector, which offered the potential to revolutionise the industry.”5 The first phase of Community policy was initiated in 1984. The aim of this Community strategy was to develop common lines for the telecommunications sector. A second phase of Commu-
212 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION nity policy was initiated in 1987 and culminated in the liber- alization of all telecommunications services and networks by 1 January 1998. The main direction of the common telecom- munications policy has been set by the consultative process initiated by the Commission in 1987 and by key resolutions adopted by the Council and European Parliament, and by the European Court of Justice. The Commission’s White Paper on Growth, Competitiveness and Employment, with the full po- litical support of the Council, has placed the Union’s telecom- munications policy at the heart of its general policy. In terms of opening up the market there are three instruments which have been used to liberalize telecoms in the European Com- munity: • Progressive liberalization of a former monopoly sector • Accompanying harmonization measures • Competition rules The convergence of the telecommunications, media and infor- mation technology sectors means that a single regulatory frame- work should cover all transmission networks and services. The European Union has already prepared a regulatory framework that consists of the Access Directive, Authorisation Directive and Framework Directive. In addition there are specific direc- tives on universal service, privacy and electronic communica- tions, to establish a framework for electronic signatures and on the re-use of public sector information.6 The intention of
3 World Summit on the Information Society (WSIS) Declaration of Principles. 4 International Telecommunications Union, World Telecommunication Development Report 2003 – Access Indicators for the Information Society, Executive Summary, December 2003, 8. 5 European Commission <http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/ all_about/history/index_en.htm> 6 A full list of legislation in force concerning information technology, telecommunica- tions and informatics may be obtained at <http://europa.eu.int/eur-lex/en/lif/reg/ en_register_132060.html>
JELENA SURCULIJA 213 the European Union is to separate the regulation of transmis- sion from content regulation. As a result, the new regulatory framework does not cover the content of services delivered through electronic communications networks, such as broad- casting content, and financial and information society services.
Initiatives in South-Eastern Europe. South-Eastern Europe lags behind the European Union in the transformation from an in- dustrial to an information society. In the 1990s, telecommu- nications sectors started developing in just a few countries in South-Eastern Europe. Many countries are still at the very be- ginning of the demonopolization and liberalization process, which puts them almost twenty years behind the European Union States. There are various reasons for the delay, but the main causes are economic crisis, effects of war devastation in some countries in former Yugoslavia, a lack of state strategies for the development of Internet technologies, unfavourable tax and customs policies, and a ruined and/or old-fashioned in- frastructure. Further reasons include a lack of initiative and shortage of competent human resources. As a result, one of the first steps forwards should be to create a proper legal framework for the telecommunications sector. Legal certainty is necessary for the further development of the sector, espe- cially to attract investments in networks which would provide conditions for wider access to the Internet and other telecom- munications services. The initiative for the development of the Information So- ciety in this region of Europe occurred within the scope of the Stability Pact for South-Eastern Europe. In October 2002 the countries of South-Eastern Europe signed the eSEEurope Agenda for the Development of the Information Society7 in Belgrade. This verified the responsibility of these countries in
214 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION the region to develop the proper environment for an Infor- mation Society for all. Governments should play the crucial role by taking definite action based on the positive experiences of the eEurope and eEurope+ processes. The governments of South-Eastern Europe agreed to es- tablish an institutional and legislative framework for an ICT- based society, to promote the liberalization and privatization of the infrastructure for electronic communications and to en- courage regional activities through joint e-Governance, e- Learning, civil society and non-governmental organizations. In addition, governments recognized that building the Infor- mation Society was essential for the further development of the region, and vital in order to close the gap between South- Eastern Europe and the European Union, and between the re- gion and the rest of the world. The governments acknowledged that building and developing the Information Society is the only path towards the European Union for the countries in the region. Each signatory country, and member of the Stability Pact, has associated itself with the eEurope process, thus agree- ing to take concrete action and especially to: • Adopt policies and strategies to develop the Information So- ciety, particularly the regionally co-ordinated guidelines for the creation of national information society policies, and the national enformation society strategy and action plan. All these strategies should be based on the eSEE Agenda, with clear goals, responsibilities and timelines for implementa- tion, and may be the basis for all legislative and other reg- ulatory actions. • Prepare, adopt and implement the legal framework for the Information Society in accordance with the European Union
7 eSEEurope Agenda for the Development of the Information Society: <http://www.eseeuropeconference.org/agenda.html>
JELENA SURCULIJA 215 directives. This applies especially to electronic signatures, commerce and contracts; intellectual property rights; copy- right; databases; patents; software; semiconductors and pro- tection of privacy on the Internet. The Council of Europe Convention on Cybercrime shall also be implemented. • Establish mechanisms for regional co-operation and na- tional implementation. Each country has accepted respon- sibility to establish an authority to oversee the Informa- tion Society and implement the relevant policies, strate- gies and regulations. A special line in the budget should be allocated to the eSEE working group and its appointed representatives. The countries shall encourage the founda- tion of non-governmental national ICT forums where in- formation, experiences and best practices can be exchanged with other national forums and advice can be offered to information society state bodies. eSEEurope countries agreed to establish regional automated information systems and to create national centres that would be able to offer regional interconnection of electronic communications net- works at affordable rates. • Promote the development of the Information Society in sev- eral ways. This entails providing an infrastructure for free access to public information; exchanging information on lib- eralization of the market and the regulatory framework through conferences and seminars; establishing regional telecommunications service standards and universal service obligations; and drawing up aims to ensure equal opportu- nities for development. Each signatory country has accepted responsibility to promote better co-operation in employ- ment and education. The countries agreed to establish the regional backbone to connect national academic and re- search institutions and create a joint project between teach- ers and students in the region. Regulations relating to the
216 ACCESS TO NETWORKS AND TO INFORMATION foundation, operation and taxation of companies involved in e-commerce and telecommunications shall be improved. Each government in the Stability Pact for South-Eastern Eu- rope has committed itself to start putting these principles into practice immediately.
Difficulties Limiting Wider Access to Networks in South- Eastern Europe. The telecommunications infrastructure is not the only barrier blocking individual access to networks. There are also logistical, economic, educational and political obsta- cles. Logistical problems are mostly evident in rural areas, which do not have the appropriate infrastructure for Internet access. The economic problems are that most people cannot afford computer equipment to access the network or pay for provider fees; in this way South-Eastern Europe is similar to other tran- sitional and developing countries. Educational barriers raise the question of computer literacy. Although almost every country in the region has computer studies on the school curriculum, lack of equipment – especially in remote areas – means that these classes are often based entirely on theory. Young people are an important target group for computer education and en- suring that they have the opportunity to access networks is of utmost importance. The middle-aged generation usually has a hard time accepting and operating new technology, unless re- quired to do so for work. Moreover, a reasonable knowledge of English is needed in order to use new technologies. Finally, in some countries in South-Eastern Europe the absence of po- litical will to implement the eSEE Agenda, to improve national legislation on information technology and to promote the In- formation Society through co-operation within the region has created further obstacles to Internet access.
Recommendations. Countries in South-Eastern Europe need to make the development of the Information Society and wider
JELENA SURCULIJA 217 access to networks one of their priorities. The Internet is ge- ographically independent, which means that there are plenty of opportunities for co-operation when developing national strategies. Countries may benefit and learn from experiences and best practices in other States in order to create an envi- ronment where there is wider access to online information. Training journalists to use new technologies and providing them with greater Internet access in their daily work is also an important step towards freedom of the media on the Internet. A good example of a regional Internet portal for journalists8 was recently launched by the Media Center Sarajevo in co-op- eration with the Media Center Belgrade and the Center for In- vestigative Journalism in Zagreb. This provides media profes- sionals, students and any other interested parties with useful training materials and information, details of media laws, news about seminars in the region, relevant research as well as in- structions on how to use computer-assisted reporting software. Access to networks is a gateway to online information. However, promoting access must go hand in hand with edu- cation about new technologies and the Internet, targeting the younger generation especially. Finally, a proper legal framework needs to be established in accordance with existing EU legislation. International or- ganizations can play an important role in assisting countries in South-Eastern Europe to achieve all these goals. In my opinion, political commitment, a proper legal frame- work and good education are the three ingredients in the recipe for wider Internet access. If these are achieved then citizens in South-Eastern Europe will be able to enjoy the benefits of the new Information Society and the opportunities of free media in an online environment.
8 See <www.netnovinar.org>
218 Future Challenges of the Information Society Mogens Schmidt and Sylvie Coudray Future Challenges to Building Knowledge Societies
Introduction. The transformation in the nature and develop- ment of human knowledge is one of the most pervasive changes in the last century and is largely responsible for the compression of space and time experienced by greater num- bers of people. UNESCO encourages the construction of “Knowledge So- cieties”, which goes beyond the narrower concept of the “In- formation Society” by recognizing the multilayered strands of knowledge that contribute to the making of the world. The concept of the Knowledge Society encourages the growth of capacity building so that information can be identified, pro- duced, processed, transformed, disseminated and used as knowledge for human and social development. Information, communication and knowledge are at the core of human progress, endeavour and well-being. Along with the Knowledge Society comes the concomitant recognition that all societies are innovative in the face of challenges and can contribute to the flow of knowledge in the world. Indeed, the concept offers a holistic and comprehensive vision with a clear development-oriented perspective that captures the com- plexity and dynamism of current changes in the world.
Current Challenges to Building Knowledge Societies for All. Traditional and new information and communication tech- nologies (ICT) open up completely new opportunities to attain
MOGENS SCHMIDT AND SYLVIE COUDRAY 221 higher levels of development for the benefit of millions of peo- ple in all parts of the world. In light of these technological ad- vances and their pervasive societal and ethical implications and impacts, UNESCO’s mandate to “promote the free flow of ideas by word and image” and to “maintain, increase and spread knowledge”, takes on new dimensions. It exerts an even greater responsibility on the Organization to contribute proactively to addressing potential challenges, maximizing benefits and supporting equitable access to the opportunities provided by ICT to all people. The most serious of these chal- lenges are not technological but social and they force us to answer the most fundamental questions at the heart of the de- velopment today. These challenges include the issue of free- dom of expression, the goal of education for all, universal ac- cess to knowledge and information, and cultural and linguis- tic diversity. What they have in common is the call to contin- uously adapt and affirm our commitment to free flow of in- formation as a fundamental principle underlying the produc- tion and exchange of knowledge in society. The concept of knowledge societies acknowledges the in- equalities in access to the conditions of production and re- ception of knowledge on a world scale, especially in terms of access to new information technologies (ICT). New informa- tion technologies offer lightning-fast access to the world’s body of knowledge and the possibility of instant exchange of per- spectives and information for many people on the globe. Nev- ertheless, the “digital divide” is a stark reality, with 80 per cent of the world’s population lacking access to basic telecom- munications, approximately 860 million illiterates and 2 bil- lion people lacking electricity. But the real issues in the cre- ation of knowledge societies are less technological than human – how can we take the human dimension into account when dealing with the “digital divide” and why is it important?
222 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY Principles for Building Inclusive Knowledge Societies. From its mandate to encourage free flow, UNESCO has identified four key principles at the heart of its work in developing knowl- edge societies: The first, the principle of freedom of expression, must apply not only to traditional media but also to new media, in- cluding the Internet. It is the basic premise of knowledge so- cieties. UNESCO, whose mandate is to promote the “free flow of ideas by word and image”, is therefore acting unequivocally in keeping with Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights.1 It is important then to continue to mobilize energies and efforts to promote freedom of expression and its corollary, freedom of the press, as a basic right indispensable to the exercise of democracy. Freedom of expression is a major avenue through which creativity, innovation, criticism and questioning can be brought. This has enabled citizens to gather information and mobilize coalitions in major policy debates, and to trigger improvements in government efficiency and transparency through better communication with citizens. Our insistence on the plural form of knowledge societies rests on the conviction that there is no single uniform model, dictated by technology or market relations, to which all societies must conform. The nature of knowledge societies should be con- ceived as plural, variable and open to choice, and freedom of expression is inseparable from this vision. The second principle, access to quality education for all, is essential for building and developing the necessary skills and capacities for development, progress and social peace in all so- cieties. This is a fundamental right, confirmed in Article 26 of
1 Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights: “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions with- out interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.”
MOGENS SCHMIDT AND SYLVIE COUDRAY 223 the Universal Declaration2, as well as a tool for combating il- literacy, marginalization, poverty and exclusion. Education is the greatest capacity-builder of all. Without education, knowl- edge societies cannot exist. As knowledge becomes central to development, the worldwide challenge of providing quality lifelong educational opportunities for all is becoming critical. Throughout history, education has been constrained within an eternal triangle of quality, access and cost. With conventional systems, quality often declines with an increase in access or cuts in costs. However, the appropriate use of ICT, with its po- tential for wider access, higher quality and lower costs, holds great promise to achieve these goals at the same time. Education for All is the foremost priority of UNESCO, be- cause education is both a fundamental human right and a key to sustainable development and peace within and among coun- tries. Achieving the goals set in Dakar3 and at the Millennium Development Summit4 means ensuring that the digital divide does not further marginalize the poorest sectors of the popu- lation, and it entails finding creative, alternative paths to learn- ing. It also calls for continuous reflection on ensuring that ed- ucation does justice to the local context – particularly cultural, linguistic and economic needs – and the global one, in light of the reality of growing interdependence between nations. The third principle, universal access to information and knowledge, especially information in the public domain, is a prerequisite for broader participation in development processes. Universal access to knowledge and information is a funda- mental building block inseparable from freedom of expression. There can be no genuine knowledge societies if universal ac- cess to knowledge and information is denied. The concept of universal access is underpinned by the presence of several essential supporting components, namely: availability of com-
224 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY munication infrastructure and connectivity; available content relevant to the user; affordable services within reasonable dis- tances; users with the necessary information literacy skills to use these services and to add value by developing, exchang- ing and creating new services. As the majority of the world’s population does not have access to ICT, the development of a modern ICT infrastruc- ture should have high priority. Both commercial and not-for- profit providers should help schools, libraries, community cen- tres, civil society organizations and government agencies to connect to the Internet, in support of universal access princi- ples. Access to traditional media, such as radio, must also be widened as the basic building blocks of knowledge societies and their potential as relays of digital information in develop- ing countries should be explored. Access to public domain in- formation, also known as the “information commons” should also be encouraged. Public domain information is publicly ac- cessible information, the use of which does not infringe any legal right, or breach any other communal right (such as in- digenous rights) or any obligation of confidentiality. States should recognize and enact the right of universal online access
2 Article 26 of the Universal Declaration of Human Rights: “(1) Everyone has the right to education. Education shall be free, at least in the ele- mentary and fundamental stages. Elementary education shall be compulsory. Tech- nical and professional education shall be made generally available and higher edu- cation shall be equally accessible to all on the basis of merit. (2) Education shall be directed to the full development of the human personality and to the strengthening of respect for human rights and fundamental freedoms. It shall promote understanding, tolerance and friendship among all nations, racial or re- ligious groups, and shall further the activities of the United Nations for the mainte- nance of peace. (3) Parents have a prior right to choose the kind of education that shall be given to their children.” 3 The World Education Forum, Dakar, Senegal, 26–28 April 2000. See <http://www. unesco.org/education/efa/ed_for_all/dakfram_eng.shtml> for more details. 4 See <http://www.un.org/millenniumgoals/> for more details.
MOGENS SCHMIDT AND SYLVIE COUDRAY 225 to public and government-held records including information relevant for citizens in a modern democratic society, giving due account to confidentiality, privacy and national security con- cerns, as well as to intellectual property rights to the extent that they apply to the use of such information. International organizations should recognize and promulgate the right for each State to have access to essential data relating to its so- cial or economic situation. The fourth principle is cultural and linguistic diversity. In addition to art and literature, culture encompasses lifestyles, ways of living together, value systems, languages, traditions and beliefs. Cultural diversity is the common heritage of hu- mankind and the understanding of and respect for other cul- tures is a prerequisite for building knowledge societies. A central feature is the need for policies as well as ac- tions that support plurality and diversity, so that citizens can access and create information and knowledge in their own lan- guages and within their own cultural frameworks. The cre- ation of environments conducive to the development of local content in digital format and the preservation of digital her- itage will benefit present and future generations. Digital her- itage consists of human knowledge and expression – whether cultural, educational, scientific or administrative – created on or converted to digital media. Concerted and urgent attention to this fast growing heritage is needed because of the rapid ob- solescence of the hardware and software on which it is main- tained. There are many constraints – economic, political, ad- ministrative, social, cultural and technical. For example, many electronic networks are currently inadequately adapted to han- dle the diversity of the world’s languages, with only 12 languages out of the world’s 6,000 or so accounting for about 90 per cent of the total web content. Two new UNESCO standard-setting
226 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY instruments, adopted in October 2003 at the last General Con- ference, the Recommendation on the Promotion and Use of Multilingualism and Universal Access to Cyberspace and the Charter on the Preservation of the Digital Heritage, propose strategies for addressing these challenges.
From Geneva to Tunis. The Geneva phase of the World Sum- mit on the Information Society was a critical milestone in in- ternational co-operative efforts to promote knowledge soci- eties and to understand their prerequisites. The Summit pro- vided an important platform for promoting UNESCO’s concept of knowledge societies. The four principles, which UNESCO took to the Summit, discussed earlier, are now reflected in the Summit Declaration and Action Plan. UNESCO is work- ing unstintingly to maintain this momentum and to advance the WSIS process. The phase leading up to the second Sum- mit in Tunis provides an opportunity to assess progress made since Geneva on implementation plans and actions, to explore new initiatives and solutions, and to mobilize future partners.
An Upcoming Issue: Internet Governance. An upcoming issue for UNESCO in the WSIS process is the question of Internet governance. UNESCO observes that the term “Internet gover- nance” has not yet been clearly defined. For some, it describes the narrow issue of the management of domain names and in- frastructure that are presently administered by the Internet Cor- poration for Assigned Names and Numbers (ICANN), a pri- vate non-profit corporation under Californian Law. The pre- vailing tendency in the current debate, however, is to attribute to this term a much broader meaning comprising not only tech- nical, but also ethical, societal and legal issues. Moreover, the term “Internet governance” is misleading as it is laden with
MOGENS SCHMIDT AND SYLVIE COUDRAY 227 presumptions about governing approaches which for some may imply governmental involvement. UNESCO will continue to safeguard key values like free- dom of expression, cultural diversity and openness. It will advocate that existing mechanisms such as ICANN, or any modification of these mechanisms, must reflect the follow- ing principles: • The inherent openness of the Internet infrastructure must be preserved and should be conducive to the free flow of ideas and knowledge through word and image; • Modifications must not result in the global Internet gover- nance system becoming subjected to governmental control, nor should they facilitate or permit censorship; • There must be a precise correlation between new mecha- nisms and the problems they seek to address; • Technical innovation must continue to be encouraged; • Modifications to ICANN or new mechanisms should not inhibit interoperability, cause instability, nor should they slow down the continued technical development of the Internet; and • Any global Internet management system or mechanism must be technically competent, transparent and non-partisan. Whichever mechanism manages the current responsibilities of ICANN, the result should be one that enables greater use of the Internet, and thereby greater participation in the modern information world, by an increasing number of citizens from diverse linguistic and cultural backgrounds.5
228 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY Conclusion: Constructing Knowledge Societies Together. UNESCO is committed to fostering the creation of equitable and just societies, supporting human rights and human development in all spheres and working for achievement of the Millennium Development Goals. The necessary political, social, economic and attitudinal changes to realize these goals will not occur overnight. This will require persistent long-term actions that combine a range of multidisciplinary skills and perspectives. UNESCO has prepared a series of publications on various as- pects of the WSIS6 as well as a website7, to inform participants of UNESCO positions and actions. UNESCO is committed to work with its partners to help implement these actions. The challenges facing knowledge societies are those that stem from the two basic principles of UNESCO’s mandate men- tioned at the beginning of this article – to promote the unre- stricted flow of word and image and to widen access to infor- mation. Knowledge societies should be firmly based on a com- mitment to human rights and freedoms, including freedom of expression. They should also help all citizens realize their cul- tural and linguistic rights, including the right to an education, and guarantee access to all media, traditional and new for the purposes of knowledge creation and exchange. These are long- term challenges that require analysis, investment and co-oper- ation among States, the private sector and civil society.
5 For more information, see UNESCO Position Paper on Internet Governance at <http://portal.unesco.org> 6 See <http://portal.unesco.org> and type in “WSIS Document Series”. Selected pub- lications include “Cultural and Linguistic Diversity in the Information Society,” “Gen- der Issues in the Information Society”, “Social Transformation in the Information Society”, inter alia. 7 <http://portal.unesco.org/wsis>
MOGENS SCHMIDT AND SYLVIE COUDRAY 229 Steve Buckley Whose Information Society? Communication Rights and the WSIS
Introduction. In January 2002 the United Nations General As- sembly confirmed its intention to sponsor the World Summit on the Information Society (WSIS), an event to be organized in two phases – Geneva 2003 and Tunis 2005. In doing so the General Assembly stressed the urgent need to put knowledge and technology “at the service of development for all”. In the same month, a civil society coalition, the campaign on Communication Rights in the Information Society (CRIS), was launched at the second World Social Forum. The aim of the CRIS campaign was to broaden and deepen the debate on the Information Society, to promote democratization of access to communications and to strengthen commitments to com- munications in the service of sustainable development. For the members of the CRIS campaign and other civil society organizations involved with the WSIS process it has been an intense period of activity which has highlighted major fault-lines in global debate on the human communications environment. During the Geneva phase, civil society actors worked closely with government delegations, lobbying on points of drafting, advising on others. Despite the holding of some key intergovernmental sessions behind closed doors, civil society participants gained a high level of insight into gov- ernment positions and in some cases influenced those posi- tions to significant effect.
230 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY The communication rights perspective is concerned with the process of human communication and with the moral and legal rights that enable us to defend our right to communicate. Of particular importance is the legally understood right to freedom of information, opinion and expression, but closely linked to communication rights are also the right to freedom of associ- ation, the right to privacy and the right to one’s own culture. But the call for “communication rights” is not a juridical quest. Rather it is a social demand for a fairer communications environment. This is a demand articulated by marginalized communities worldwide and by civil society groups concerned as much by the rise of private media concentrations and new unaccountable multinational communications gatekeepers as by the more familiar problem of authoritarian governments.
WSIS 2003 – The Geneva Phase. The idea of having a World Summit on the Information Society can be traced back to the growing economic importance of the global information and communication industries and the opening of the Internet to private commercial use accompanied by a United States vision, articulated by Al Gore, of a global “information superhigh- way”. The European counterpoint, under the leadership of Eu- ropean Commissioner Martin Bangemann, spoke of the “in- formation society” backed up by social as well as economic analysis, even including one paper with the title “People First in the Information Society”. The US and Europe built consensus in Japan at the G8 meeting in Okinawa in July 2000, which agreed the Okinawa Charter on the Global Information Society and established the G8 Digital Opportunities Task Force with the objective: “To promote international co-operation with a view to fostering pol- icy, regulatory and network readiness; improving connectivity,
STEVE BUCKLEY 231 increasing access and lowering cost; building human capacity; and encouraging participation in global e-commerce networks.”1 The Okinawa Charter was drafted at a time of economic optimism in the prospects of information technology driven economic growth. Stock markets were at the peak of the spec- ulation fuelled dot-com boom. The Okinawa Charter and the follow-up report of the G8 Digital Opportunities Task Force strongly influenced the drafting framework for the WSIS and particularly the emphasis in the Action Plan on network infra- structure and the promotion of national “e-strategies”, a term which first appears in the Charter. At the same time, there were moves within the United Nations system to develop a strategic approach to information and communication technologies. The International Telecom- munications Union (ITU) had tabled proposals as early as 1998 for a World Summit on the Information Society. In 2001 the United Nations Secretary General, at the request of Heads of State, launched the UN ICT Task Force “to lend a truly global dimension to the multitude of efforts to bridge the digital di- vide, foster digital opportunity and thus firmly put ICT at the service of development for all.”2 When the UN General Assembly in January 2002 adopted a resolution endorsing a framework from the ITU for a World Summit on the Information Society (WSIS), it was in recogni- tion of: “The urgent need to harness the potential of knowledge and technology for promoting the goals of the United Nations Millennium Declaration and to find effective and innovative ways to put this potential at the service of development for all.”3 In contrast to the G8 position, the UN mandate was ex- plicitly development oriented and the ITU was mandated to take the lead within a “multi-stakeholder” framework. It was agreed the Summit would take place in two phases – Geneva
232 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY in 2003 and Tunis in 2005. A WSIS Secretariat was estab- lished to support the first phase in Geneva and this included, from the start, a Civil Society Division to facilitate civil so- ciety participation. For civil society groups such as those grouped together in the CRIS campaign, the WSIS presented a unique opportu- nity to engage with and raise awareness among governments and multilateral agencies and to strengthen civil society al- liances and common positions. Civil society groups organized around WSIS from the earliest stage and have been vigorously present at all official preparatory meetings. Civil society activists working in the communication en- vironment have long recognized the social importance of ac- cess to and the effective use of communications tools. But equally there is well-founded scepticism about a narrowly drawn “Information Society” in which the key technologies are taken to mean telecommunications and the Internet. Although much is promised by the Information Society – access to vital knowledge for health and education, better in- formation from governments and corporations, electronic democracy, global trade and exchange, up to the minute news – many people face the danger of being left out. This danger is often called the “digital divide” by those who choose to frame the debate in terms of telecommunications and the Internet. In reality it is a broader “communications divide” characterized by the unequal access of poor people to the means of com- munication and to freedom of information and of expression. In the narrow vision of the Information Society the solu- tion to the “digital divide” is simple. It is essentially a matter
1 Okinawa Charter on the Global Information Society, Group of Eight, Okinawa, July 2000. 2 Plan of Action of the ICT Task Force, United Nations, 2001. 3 United Nations General Assembly, Resolution 56/183, 31 January 2002.
STEVE BUCKLEY 233 of rolling out the network infrastructure so that everyone in the world can have access to the Internet. This vision was ex- plicit in the G8 Okinawa Charter on the Global Information Society adopted in July 2000 at the G8 Summit. It is a political- economic perspective which underpins the early WSIS texts and which in effect gives priority to building the infrastructure and the consumer base for global e-commerce over the pub- lic interest in communications for development. It does so by claiming that the former will lead to the latter without pro- viding supporting evidence for its case. One early draft of the WSIS Declaration described the In- formation Society as “a new and higher form of social organ- isation where highly developed ICT networks and ubiquitous access to information… improve quality of life and alleviate poverty and hunger”.4 Others have argued compellingly that giving universal ac- cess to the Internet will cost a lot and accomplish little. Bill Gates, speaking in October 2000 at a Seattle conference on the “digital dividend”, famously argued that investment in health and literacy is more important for poor people than providing access to PCs and the Internet.5 Charles Kenny, an economist with the World Bank, has estimated that the worldwide sub- sidy needed for everyone living on $1 a day to get one hour of access a week might reach $75 billion – considerably more than the global total of aid flows each year.6 Despite such concerns, the roll-out of ICT-based products, service and applications remained a dominant perspective in the WSIS debate. This calls for market freedoms and pro- competition policies but also includes limits on freedoms and rights where this serves the interests of corporate stability and growth e.g. intellectual property, proprietary software, secu- rity, Internet governance, spectrum planning and licensing.
234 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY The CRIS campaign and other civil society participants in WSIS rejected this perspective as the basis for negotiation, arguing instead for a people-centred approach, based on human rights principles and sustainable development priorities. By the com- pletion of the Geneva phase of the WSIS many of the concerns expressed by the CRIS campaign and other civil society groups had been adopted in the WSIS Declaration of Principles.7 The WSIS Action Plan, however, remains largely framed in the nar- row perspective.8 Rejection of the narrow vision of the Information Society and its assumption that ICT networks and access to informa- tion will automatically lead to the alleviation of poverty cre- ates a serious dilemma for WSIS but one which remained un- resolved at the conclusions of the Geneva Summit. If WSIS is to fulfil its mandate, it is necessary that there be sufficient analysis of the proposed actions to reasonably conclude (a) that they would indeed make a net positive contribution to the agreed development goals; and (b) that the resources de- ployed could not be more effectively used elsewhere.
WSIS 2005 – the Tunis Phase. The second phase of the WSIS is scheduled to end in a Summit in Tunis from 16 to 18 No- vember 2005. There is to be a further series of preparatory meetings leading up to the Summit. The main focus of the sec- ond phase is intended to be the implementation and moni- toring of the Action Plan. There are also two high level task 4 World Summit on the Information Society, Draft Declaration, Document WSIS/PCIP/DT/1(Rev.1)-E, 30 May 2003. 5 Remarks by Bill Gates, Digital Dividends Conference, Seattle, Washington 18 October 2000 <http://www.microsoft.com/billgates/speeches/2000/10-18digitaldividends.asp> 6 Charles Kenny, “Development’s False Divide”, Foreign Policy, January – February 2003 <http://www.foreignpolicy.com/issue_janfeb_2003/kenny.html> 7 World Summit on the Information Society, Declaration of Principles, 12 December 2003. 8 World Summit on the Information Society, Plan of Action, 12 December 2003.
STEVE BUCKLEY 235 forces under the patronage of Kofi Annan, the UN Secretary General. One of these is to deal with the contested issue of Internet governance. The other will examine the African pro- posals for a Digital Solidarity Fund and the wider context of financing ICTs for development. During the Geneva phase civil society’s role has been to bring critical and independent voices to the debate and, where those voices have themselves been able to find a common po- sition through their own dialogue, to articulate that collectively to those in government. The main focus of the Geneva phase was clear – the political process leading to the intergovern- mental Declaration of Principles and the Plan of Action. In parallel, however, were a wide range of WSIS related activities and outcomes. For civil society these included meet- ings, conferences, announcements, partnership-based initia- tives, publications and exhibitions through to counter-actions and demonstrations. For the Tunis phase the extent and the nature of civil so- ciety engagement is likely to be significantly different. The focus of the Tunis phase is more diffuse. Governments have agreed the Tunis Summit should lead to a “political and oper- ational statement” to reaffirm and enhance the commitments undertaken in the Geneva phase but there is unwillingness to re-open the terms of the Declaration or the Plan of Action.9 Having formally rejected the intergovernmental texts from the Geneva phase and with fundamental differences with gov- ernments on the framing of the Plan of Action, civil society ac- tors who played a lead role in the Geneva phase are not in a position now to “reaffirm” the validity of governmental com- mitments which they never fully endorsed. At the same time there is wide expectation that Tunis will provide a less supportive environment for civil society. Several
236 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY civil society actors have drawn attention to serious human rights violations in Tunisia and media groups have been par- ticularly concerned with Tunisia’s poor record on freedom of expression, including systematic blocking by government- owned ISPs of Internet sites critical of the Tunisian Govern- ment. Civil society participation in WSIS 2005 inevitably must also put the spotlight on Tunisia. In addition to the drafting of a “political and operational statement” for the Tunis Summit, governments have commit- ted to a “stocktaking” exercise, the results of which may pro- vide a more substantive tool for measuring the effectiveness of WSIS in contributing to the development goals. The stock- taking exercise is to gather a broadly representative body of information on actions being taken by governments, private sector and civil society in furtherance of the commitments to harnessing ICTs for development. The stocktaking explicitly requires respondents to describe the contribution that projects and actions are making to achievement of internationally agreed development goals. In this respect the results could provide a useful empirical base against which the effectiveness of WSIS commitments can be further monitored and evaluated. Alongside the preparatory process for the Tunis Summit, two high level task forces will address the unfinished busi- ness of the Geneva phase – Internet Governance and Financ- ing for Development. It would seem, in these fields at least, that the role and interest of civil society will continue albeit with different rules of engagement. The establishment of the task forces by the UN Secretary General takes these fields partly outside of the WSIS process.
9 World Summit on the Information Society, Concluding statement, Hammamet, 26 June 2004.
STEVE BUCKLEY 237 In the case of the Financing for Development Task Force, in particular, there have already been civil society concerns ex- pressed at the lack of transparency in the process and the ab- sence of mechanisms for participation. The Task Force on Internet Governance has adopted a more open and participatory methodology but there may be reluctance to open the agenda beyond a fairly narrow set of technical parameters such as the international domain name and numbering system.
Conclusions and Priorities for Civil Society. From the above it should be clear that the Tunis phase of WSIS does not have a single central focus but offers multiple points of interven- tion. This presents both difficulties and opportunities for civil society. In the absence of a clear external focus and goal around which to organize, civil society engagement may itself become more fragmented. One possibility is that civil society actors who have played a lead role in the Geneva phase may simply pull back leaving new civil society actors to occupy the political space of WSIS. The resulting civil society input would probably be less criti- cal of government and perhaps more ready to accept and work within the market-oriented paradigm. The alternative is for civil society to “reaffirm and en- hance” the civil society commitments made in the Geneva phase by building an alternative agenda to the WSIS. The best prospects for this lie with those civil society organizations and activists who have worked together in or with the campaign on Communication Rights in the Information Society. Some principles and objectives can be drawn from the communication rights perspective and the work that has been achieved by civil society groups in the Geneva phase:
238 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY 1. The market driven development of the infrastructure for access to the Internet is characterized by gross asymmetry in access to information and in information flow resulting from but also reinforcing existing social and economic in- equality. In an increasingly information-based economy a more equitable access to information is essential if global social and economic inequalities are to be reduced rather than maintained or increased. This must not become a pre- text for restrictions on the freedom of expression or the free flow of information but requires positive action to ensure inclusive access to communication and to defend and pro- mote cultural diversity. 2. Universal access to communication services and networks is essential for the realization of communication rights but will not be delivered, within the foreseeable future, by pro- viding everyone with domestic access to the Internet. Ac- cess for all to the global communications environment re- quires investment not only in public access centres but also in traditional communication technologies such as com- munity radio and television. Public investment in local com- munications facilities is one approach. Conditionalities or levies placed upon private telecommunications providers is another. Community-based initiatives should be encour- aged and supported including legal and/or regulatory re- forms where there are legislative or regulatory barriers to establishment. 3. Literacy is an essential prerequisite to access and use of the Internet. Free and universal access to basic education must be ensured and supported. Media literacy and practical communications skills have become an essential compo- nent of a basic education and are necessary for the effec- tive realization of communication rights. STEVE BUCKLEY 239 4. The Internet is not intrinsically a guarantor of freedom of opinion and expression. New corporate gatekeepers have increasingly developed policies and technologies of control which go beyond the legitimate and include the arbitrary and the indiscriminate. Commercial technologies to con- trol the Internet are also increasingly being used by gov- ernments to introduce new forms of censorship. Freedom of expression on the Internet must be protected, as else- where, by the rule of law rather than relying on self-regu- lation or codes of conduct. There must be no prior cen- sorship, arbitrary control or unjustified constraints on the content, transmissions and dissemination of information. Pluralism of the sources of information and the media must be safeguarded and promoted including diversity in sys- tems for information retrieval. 5. The right to privacy faces new challenges and must be pro- tected. Every person must have the right to decide freely whether and in what manner he or she wishes to receive information or to communicate with others including the right to communicate anonymously. The collection, reten- tion, processing, use and disclosure of personal data, no matter by whom, should remain under the control of the person concerned. Powers of the private sector and of gov- ernments to access personal data risk abuse of privacy and must be kept to a legally acceptable minimum and subject to public accountability. 6. The Internet provides enormous scope for the sharing and development of the common pool of human knowledge but this potential is increasingly held back by the rein- forcement of private information property regimes in the Internet environment. There is a need for fundamental re- view of the international instruments governing copyright,
240 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY patents and trademarks to incentivize development of the public domain of global knowledge, to ensure the right of access to information and the right to creative reuse and to adaptation of information, and to accelerate the social and economic benefits of freely available information in- cluding free and open source software. The reaffirmation and enhancement of principles and priori- ties articulated by civil society in the Geneva phase will need a commitment to sustained partnership after the completion of the Tunis phase of the WSIS. We might call this the Com- munication Rights Agenda. Its focus would be on building civil society knowledge, networks and advocacy for a more people- centred communications landscape based on human rights and social justice. It may not be immediately apparent but, when we look back at the WSIS process, possibly the most signifi- cant outcome will be the extent to which the process has brought together civil society actors into the beginnings of a movement for a better communications environment that could equal the movement for a better natural environment that emerged in the closing decades of the last millennium.
STEVE BUCKLEY 241 Gus Hosein Open Society and the Internet: Future Prospects and Aspirations
We once dreamed about the future. It involved a global in- formation infrastructure that was not hampered by borders and governments. Human potential would reach beyond its prior limits as we communicated without interference in a space that was separate from flesh and steel. The Internet would set truth free, and we would follow. And this truth and liberty are required for the maintenance of an open society. In an open society, social actors yearn for improving society, knowing that no one has perfect know- ledge or control of the outcome of decisions – thus creating a space for further actors to join in and participate. It is taken for granted that actors are able to contribute, to participate, and to submit their ideas for consideration. It is far too often taken for granted that the marketplace of ideas will be filled with merchants vying for attention. It is far too often taken for granted that we have the ability to interact, to communi- cate, to speak freely. The Internet was supposed to be the veins through which this lifeblood could sustain an open society. I have no intention of mocking the Free Internet image of the future. Although it is common to argue that we were ignorant when we had that dream, such hindsight is uninter- esting. I am more interested in the questions of “Why did we want that dream to be true?” and “What was it that we were once seeking that we seem to be so far away from now?”
242 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY We Sought in Technology What We Were Promised. Before the popularization of the Internet, the media world was rela- tively stable. Film and broadcasting industries were regulated with regards to what they could show, and ratings schema applied. Print and newspaper media were regulated through liability regimes, codes of practices, and ownership regimes, amongst other forms of intervention into the marketplace of ideas. And borders were reasonable constraints on the flow of information, where books and other material could be stopped at borders in accordance with national laws. Yet we were promised so much more, and we heard of the potential of that promise. Free speech and free expression were long heralded values, core beliefs, and rights. Freedom of speech was enshrined in constitutional documents, inter- national charters, and sustained in jurisprudence. The law took some time to come around, however. Con- sider a case in the United States, decided in the Supreme Court in 1919. The case involved five Russians in the United States who were accused of violating the Espionage Act for conspir- ing with the Imperial Government of Germany. The conspir- acy took the form of printing, writing and distributing copies of a leaflet entitled “Revolutionists Unite for Action” and “The Hypocrisy of the United States and her Allies” that criticized the US Government’s attitudes towards Soviet Russia, calling upon “workers” for solidarity and to strike, and to fight. The Court sided with the Government, contending that while the immediate occasion for this particular outbreak of lawlessness, on the part of the defendant alien anarchists, may have been resentment caused by our government sending troops into Russia as a strategic operation against the Germans on the eastern battle front, yet the plain pur- pose of their propaganda was to excite, at the supreme cri- sis of the war, disaffection, sedition, riots, and, as they
GUS HOSEIN 243 hoped, revolution, in this country for the purpose of em- barrassing and if possible defeating the military plans of the government in Europe.1
The country, after all, was at war. In a famous dissenting opin- ion, Supreme Court Justice, Oliver Wendell Holmes argued that the accused were not impeding the war by expressing their opinions. [I]t is evident from the beginning to the end that the only ob- ject of the paper is to help Russia and stop American inter- vention there against the popular government – not to im- pede the United States in the war that it was carrying on.
Controversially, he argued: Persecution for the expression of opinions seems to me per- fectly logical. If you have no doubt of your premises or your power and want a certain result with all your heart you nat- urally express your wishes in law and sweep away all op- position. To allow opposition by speech seems to indicate that you think the speech impotent, as when a man says that he has squared the circle, or that you do not care whole heartedly for the result, or that you doubt either your power or your premises. But when men have realized that time has upset many fighting faiths, they may come to believe even more than they believe the very foundations of their own conduct that the ultimate good desired is better reached by free trade in ideas – that the best test of truth is the power of the thought to get itself accepted in the com- petition of the market, and that truth is the only ground upon which their wishes safely can be carried out.
With this statement he opened discussion on the “marketplace of ideas” and the importance of speech and contestation. Holmes’s words were most surprising because he was behind two court decisions in the previous year that took harsh views of freedom of expression during war time.2 This change of faith
244 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY reflected conversations he held with others in the meantime, and also that the war was over by the time of the decision. He concludes: That at any rate is the theory of our Constitution. It is an experiment, as all life is an experiment. Every year if not every day we have to wager our salvation upon some prophecy based upon imperfect knowledge. While that ex- periment is part of our system I think that we should be eternally vigilant against attempts to check the expression of opinions that we loathe and believe to be fraught with death, unless they so imminently threaten immediate in- terference with the lawful and pressing purposes of the law that an immediate check is required to save the country.3
In declaring this he revised his earlier opinion that falsely scream- ing fire in a theatre was worthy of infringing First Amendment rights to free speech, calling instead for such infringement to occur only in the case of imminent threats and immediate in- terference. The essence of this dissent was adopted by the Supreme Court 50 years later. Even before that, however, the promise of speech and pro- tecting its conditions grew greater. In a 1960 court decision in the case Talley v. California, the US Supreme Court upheld the right to anonymous pamphleteering. This case involved a Los Angeles city ordinance restricting the distribution of handbills. The ordinance required the naming of the person who wrote, printed, and distributed the handbill. The petitioner, Talley, was arrested and tried for violating this ordinance with handbills urging readers to boycott against certain merchants and busi- nessmen on the grounds that they carried products of “manu- facturers who will not offer equal employment opportunities
1 ABRAMS v. US, 250 US 616 (1919). 2 Peter Irons, A People’s History of the Supreme Court (Penguin, 1999). 3 ABRAMS et al. v. UNITED STATES.
GUS HOSEIN 245 to ‘Negroes, Mexicans, and Orientals’.” The Supreme Court supported Talley, arguing that Anonymous pamphlets, leaflets, brochures and even books have played an important role in the progress of mankind. Persecuted groups and sects from time to time throughout history have been able to criticize oppressive practices and laws anonymously. The obnoxious press licensing law of England, which was also enforced on the Colonies was due in part to the knowledge that exposure of the names of printers, writers and distributors would lessen the circula- tion of literature critical of the government. The old sedi- tious libel cases in England show the lengths to which gov- ernment had to go to find out who was responsible for books that were obnoxious to the rulers. John Lilburne was whipped, pilloried and fined for refusing to answer ques- tions designed to get evidence to convict him or someone else for the secret distribution of books in England. Two Puritan Ministers, John Penry and John Udal, were sen- tenced to death on charges that they were responsible for writing, printing or publishing books. Before the Revolu- tionary War colonial patriots frequently had to conceal their authorship or distribution of literature that easily could have brought down on them prosecutions by English-controlled courts. (...) It is plain that anonymity has sometimes been assumed for the most constructive purposes.4
A similar decision emerged 35 years later that contended that there was a marketplace of ideas, as promised by Oliver Wen- dell Holmes in 1919. In 1995, the Supreme Court decided that anonymous pamphleteering was protected under the Consti- tution, in McIntyre v. Ohio. The interest in having anonymous works enter the mar- ketplace of ideas unquestionably outweighs any public in- terest in requiring disclosure as a condition of entry. Ac- cordingly, an author’s decision to remain anonymous, like
246 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY other decisions concerning omissions or additions to the content of a publication, is an aspect of the freedom of speech protected by the First Amendment.5
Beginning with a dissent, and then adopted into mainstream jurisprudence, free expression is considered as a key compo- nent to a functioning democracy, and something that should be upheld, promoted, and protected. This is even the case when it involves anonymous speech.
Law Unto the Internet. The printing press was heralded be- cause it democratized publishing, decentralizing power to all those who owned printing presses. This was not everyone, obviously. As such, the ability of individuals to rise and speak freely was inhibited by the lack of technology available to all. The promise of the Internet changed this. Everyone was potentially a printing press. Everyone could broadcast infor- mation, and could be the recipient of broadcasts, one-to-one, many-to-one and one-to-many forms of communications. And this was to be beyond the reach of legislatures, courts, and others who wished to impede the flow of information. And no one would know if you were a dog whilst on the Internet due to promises of privacy and anonymity. We wanted an in- frastructure that could sustain our liberties, and believed that the Internet would be it. It almost was. A most celebrated case is the fate of the Communications Decency Act, passed by the US Congress in 1996. The law required access control mechanisms on sites that made “indecent” information available to the general pub- lic, to verify the age of visitors. The constitutionality of the
4 Talley v. California, Supreme Court of the United States, 362 US 60, decided 7 March 1960. 5 McIntyre v. Ohio Elections Commission, Supreme Court of the United States, No. 93- 986, decided 19 April 1995.
GUS HOSEIN 247 CDA was questioned immediately. According to David Sobel, a leading expert on the matter, Whether the millions of individuals visiting sites on the In- ternet are seeking information on teenage pregnancy, AIDS and other sexually transmitted diseases, classic works of lit- erature or avant-garde poetry, they enjoy a Constitutional right to do so privately and anonymously. The CDA seeks to destroy that right.6
The US District Court injunction on the CDA used similar ideas. Anonymity is important to Internet users who seek to ac- cess sensitive information, such as users of the Critical Path AIDS Project’s Web site, the users, particularly gay youth, of Queer Resources Directory, and users of Stop Prisoner Rape (SPR). Many members of SPR’s mailing list have asked to remain anonymous due to the stigma of prisoner rape.
The Act was eventually struck down on the grounds of iden- tity, anonymity, and free speech. According to the District Court decision, “any content-based regulation of the Inter- net, no matter how benign the purpose, could burn the global village to roast the pig”, and this was “due to the nature of the Internet.” That is, There is no effective way to determine the identity or the age of a user who is accessing material through e-mail, mail exploders, newsgroups or chat rooms. An e-mail address provides no authoritative information about the addressee... There is also no universal or reliable listing of e-mail ad- dresses and corresponding names or telephone numbers, and any such listing would be or rapidly become incom- plete. For these reasons, there is no reliable way in many instances for a sender to know if the e-mail recipient is an adult or a minor.7
At the Supreme Court, the majority concurred. This dynamic, multifaceted category of communication in- cludes not only traditional print and news services, but also
248 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY audio, video, and still images, as well as interactive, real- time dialogue. Through the use of chat rooms, any person with a phone line can become a town crier with a voice that resonates farther than it could from any soapbox. Through the use of Web pages, mail exploders, and news- groups, the same individual can become a pamphleteer. As the District Court found, “the content on the Internet is as diverse as human thought.”8
The Internet was the newest incarnation of the “press” that the Founders of the US had envisioned when they adopted the Constitution, and thus was worthy of all the protections from incursions under the First Amendment. The Supreme Court concluded: The Government apparently assumes that the unregulated availability of “indecent” and “patently offensive” material on the Internet is driving countless citizens away from the medium because of the risk of exposing themselves or their children to harmful material. We find this argument singularly unpersuasive. The dra- matic expansion of this new marketplace of ideas contra- dicts the factual basis of this contention. The record demon- strates that the growth of the Internet has been and con- tinues to be phenomenal. As a matter of constitutional tra- dition, in the absence of evidence to the contrary, we pre- sume that governmental regulation of the content of speech is more likely to interfere with the free exchange of ideas than to encourage it. The interest in encouraging freedom of expression in a democratic society outweighs any theo- retical but unproven benefit of censorship.
6 Electronic Privacy Information Center, “Internet ‘Indecency’ Legislation: An Uncon- stitutional Assault of Free Speech and Privacy Rights” (Washington DC, 1996). 7 American Civil Liberties Union et al. v. Janet Reno Civil Action No. 96–963, In The United States District Court for the Eastern District Of Pennsylvania. 8 Reno v. ACLU, 26 June 1997, 521 US 844.
GUS HOSEIN 249 The marketplace of ideas seemed secured from extraneous in- terference of censorship and content controls. This all probably appears to be a bit dramatic, however. Consider the Abrams case: we were really talking about contro- versial political speech at a time of war. Certainly that deserves some constitutional scrutiny and protection. Similarly, the Tal- ley case involved anonymous pamphleteering regarding racially discriminatory hiring practices at companies; and proportion- ately, the Supreme Court decision referred to dramatic trans- gressions upon expression in history as the root of oppression. But when it came to the CDA, this involved a law that merely restricted access to pornography. Why did everyone get so ex- cited, speaking of pigs, and the marketplace of ideas, just because of mechanisms to restrict access to pornography? My answer to that question is quite simple, and perhaps simplistic. We, and I count myself amongst those who opposed the CDA, saw this as the first step to greater controls. It is a case of the ever-articulated “slippery-slope” argument: if you begin with one form of content regulation, even with the most noble intents the rest will naturally follow. Other forms of reg- ulation will arise either intentionally, through using the “ver- ification” technologies to verify someone’s geographic location to prevent access to non-indecent information, or less directly through the chilling of online speech for fear of surveillance or eventual censoring.
We Are Left with Strengthened Politics. Despite the “victory” in the CDA decision, the incursions upon free expression con- tinued. Regardless of calls by experts, technologists, and lawyers that the Internet would not respond well to content regulation, content regulation followed nonetheless. Even in the CDA decision, we were warned that the technology of the Internet could be changed. The technol-
250 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY ogy could be shaped, the structure of the market altered, to permit censorship. According to the dissenting opinion from Justice O’Connor: Cyberspace differs from the physical world in another basic way: Cyberspace is malleable. Thus, it is possible to con- struct barriers in cyberspace and use them to screen for identity, making cyberspace more like the physical world and, consequently, more amenable to zoning laws. This transformation of cyberspace is already underway. (...) In- ternet speakers (users who post material on the Internet) have begun to zone cyberspace itself through the use of “gateway” technology. Such technology requires Internet users to enter information about themselves – perhaps an adult identification number or a credit card number – be- fore they can access certain areas of cyberspace much like a bouncer checks a person’s driver’s license before admit- ting him to a nightclub. Internet users who access infor- mation have not attempted to zone cyberspace itself, but have tried to limit their own power to access information in cyberspace, much as a parent controls what her children watch on television by installing a lock box. This user-based zoning is accomplished through the use of screening soft- ware (such as Cyber Patrol or SurfWatch) or browsers with screening capabilities, both of which search addresses and text for keywords that are associated with “adult” sites and, if the user wishes, blocks access to such sites.9
Slowly the marketplace of ideas could be chipped away at, through law, and other mechanisms. Filtering technology emerged and is now enshrined in laws and policies in a number of countries, calling for their use at the end-user level (e.g. Australia), at service providers (e.g. US schools and libraries), and at the national level (e.g. China and Saudi Arabia). Whether through direct regulation of individuals’ 9 Justice O’Connor, Reno v. ACLU, 521 US 844.
GUS HOSEIN 251 conduct or indirect regulation of Internet service providers, censorship is occurring. In the United Kingdom, mobile phone providers are now filtering access to pornographic content in order to prevent children from accessing these sites. An adult customer would have to contact the phone company to prove her age.10 There are other mechanisms, however. Notice and take- down procedures are being implemented into a number of laws in a number of countries. The United Kingdom is par- ticularly proud of the regime for preventing access to crimi- nally obscene material, enforced by a self-regulating Internet Watch Foundation. The IWF is now supporting other coun- tries in copying the UK’s success. But what starts with “crim- inally obscene” for the protection against child pornography will soon be used for other purposes. A number of countries in Continental Europe have harsh regimes to combat xeno- phobia by requiring the takedown of online material. “Notice and takedown” requests are used now for the pro- tection of “copyright”. A recent study by the Dutch NGO Bits of Freedom found that, when combined with the European E-Commerce Directive that placed liability for illegal content upon website-hosting providers, the effects of copyright pro- tection laws upon free speech are increasingly dangerous. Bits of Freedom tested ten Dutch ISPs on their practices of notice and take down by creating a number of websites quoting a text written by Multatuli, a famous author, in 1871. The text is clearly something that belongs to the public domain, and is no longer subject to copyright protection. Bits of Freedom then filed complaints to the ISPs on behalf of a fake society that was created to act as a copyright holder. Seven providers re- moved the text without even looking at the website, “or demonstrating any clue about copyright basics”. One provider
252 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY went so far as to send all the personal details of their customer to the complainant, breaching privacy protections.11 Copyright laws are the creature of increased lobbying by increasingly powerful content production industries. This is a different form of politics from the politics of child protection that led to the CDA. Both political stratagems, however, rely on personal information. Simultaneously, we are seeing a re- turn of the politics that led to the decision in Abrams, in poli- cies and initiatives to combat terrorism. This strategy also re- lies on the reduction of privacy.
Politics of Surveillance-Enabled Censorship. While the CDA decision noted the challenges in requiring age verification, the minority opinion noted that technology is malleable and can be shaped to meet the concerns of those who wrote the CDA. For a reasonably-regulated Internet, all we would re- quire is every user to disclose her name and country of res- idence (and even state/province), age, and then bind that in- formation to her network information (e.g. IP address, ac- count number at ISP). The judges who decided that the CDA was unconstitu- tional argued that no such infrastructure of personal informa- tion disclosure existed at the time. The dissenting justice said that it is possible to do what the CDA envisioned. A French Court made an analogous argument in 2000 when it required Yahoo! to prevent French network users from accessing mes- sage boards where users can trade in Nazi memorabilia. On the other hand, a US Federal court struck down a Penn- sylvania law that forced Internet service providers to block access to sites thought to be distributing child pornography,
10 BBC News, “Mobile censorship” for under-18s, 19 January 2004. 11 Sjoera Nas, Bits of Freedom, The Multatuli Project: ISP Notice & take down, 1 October 2004.
GUS HOSEIN 253 by filtering the IP addresses.12 Because over 80 per cent of web- sites on the Internet are served from IP addresses that are shared amongst sites, it was argued that the law overblocked legitimate sites. The court agreed with this contention, con- cluding that with the current state of technology, the Act cannot be im- plemented without excessive blocking of innocent speech in violation of the First Amendment.13
These three decisions all have differing conceptions of the technology. Technology can be constructed to limit access, according to the dissenters in the CDA decision and the French court, while in the Pennsylvania case the technology to limit access also limited access to protected speech, and was thus unconstitutional. If every user was compelled to disclose this information, these regulations could work. Then if she was under 18 she could not access pornography; if she was from France, she could not access sites that trade in Nazi memorabilia. The Pennsylvania problem does not go away in her case, but if we also required that all those who speak (and set up web- sites) must first identify themselves, then it is likely that he would risk prosecution. It is also possible that if they both knew that this level of information was available and required in order to speak and gain access to speech, they would prob- ably not bother in the first place. This is the way that sur- veillance can act as prior restraint, chilling free speech by threatening surveillance. This is in essence what is occurring currently in the sur- veillance of subscriber and traffic data, but is being exhibited in two different ways on both sides of the Atlantic Ocean. In North America, under claims of copyright infringement, con-
254 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY tent-producing industry associations such as the Motion Pic- ture Association of America (MPAA), the Recording Industry Association of America (RIAA), and the Canadian Recording Industry Association (CRIA) are approaching ISPs to demand subscriber information based on IP addresses. That is, the RIAA and the MPAA are capturing IP addresses of individual users and approaching ISPs so that they will disclose customer information, informing the RIAA and MPAA which user was using what IP address at what moment. Once legal avenues are opened to allow industry associations access to this infor- mation, these same avenues will be used by others. In so doing we will increase the use of subscriber information and other sensitive information for any number of purposes. In Europe, the surveillance of traffic data is not yet focused on copyright infringement policies, but it soon will be, and when combined with anti-terrorism policies, it could be dis- astrous. Currently various governments in the European Union are establishing national policies that compel communications service providers (telephone companies [land and mobile], ISPs, etc.) to retain their traffic data logs. Under previous law, these service providers would have to delete this personal in- formation once it was no longer necessary for billing or engi- neering purposes. Now in countries like Italy, France, and the United Kingdom, service providers will have to retain this in- formation regarding users’ e-mail, Internet and telephone habits (and locations) for periods ranging between one and five years. The UK, France, Ireland and Sweden are also pushing for this policy to be adopted at the EU, thus obliging all coun- tries to compel all communications providers throughout 12 Tom Zeller Jr., Court Rules Against Pennsylvania Law That Curbs Child-Pornogra- phy Sites, 11 September 2004. 13 Center for Democracy & Technology v. Pappert, United States District Court for the East- ern District of Pennsylvania, No. 03-5051, 10 September 2004.
GUS HOSEIN 255 Europe to keep this information for a number of years, just in case one day this information is of value to law enforcement authorities.14 The surveillance of subscriber and traffic data is tantamount to the collection and tracking of all human conduct in the In- formation Society: who we speak with, who we move with, what we look for, where we receive information from, and where we send it to. As a result of these policies, European users of the Internet will have to grow accustomed to the idea that their actions will be logged for a number of years and accessi- ble to any government that is interested, and possibly others. North American users live under the threat of their personal in- formation being divulged to the content industry which would result in further legal proceedings. If the users are aware of these policies and mechanisms it could chill their ability to create and impart information, hampering their right to free speech. They would be less likely to consult “controversial” information for fear that it will eventually be used against them. On the other hand, if they are unaware of these policies the users will not be changing their conduct in the face of one of the largest threats to personal privacy in the modern era.
The Politics of Security-Induced Censoring. An increasingly common argument for creating structures to limit free expres- sion is that it will aid in the war on terror. Some countries have returned to the public state of fear in which the US found it- self at the time of the Abrams case during the First World War. Governments have called for stricter rules, greater powers, and increased funding to combat terrorism, and it was inevitable that these changes would have effects on free expression. There are many instances of countries announcing the “takedown” of websites hosting “radical” Islamist material. In
256 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY reaction to the assassination of a Dutch film director, Belgium announced its intention to shut down certain Islamic websites and closely monitor radio programmes promoting violence.15 A number of anti-terrorism laws introduced around the world involved curbing hate speech. In reaction to threats made on websites or the posting of messages from terrorists, websites have been removed or their contents blocked. It is likely that the website logs were also seized in this process. One example of this is what happened to Indymedia. The Independent Media Center is an international news network of individuals, independent and alternative media activists and organizations. On 7 October 2004 its servers were seized from the London office of Rackspace, a server-hosting firm. The loss of these servers resulted in the removal of content from twenty news websites. Rackspace received a US Court order to hand over the servers in London. According to the General Secre- tary of the National Union of Journalists in the UK To take away a server is like taking away a broadcaster’s trans- mitter. It is simply incredible that American security agents can just walk into a London office and remove equipment.16
The reason for the seizure remains under seal, and no US law enforcement agency has taken responsibility for the investi- gation into Indymedia. No UK law enforcement authorities were involved in the seizure, even though it took place in Lon- don. A public prosecutor in Italy admitted that she did re- quest the IP logs from the server through a request to the American authorities, on grounds of combating terrorism. 14 Privacy International, Invasive, Illusory, Illegal, and Illegitimate: Privacy International and EDRi Response to the Consultation on a Framework Decision on Data Retention, 15 Sep- tember 2004. 15 Reuters, “Mosques, Islamic school attacked in the Netherlands”, Financial Times, 8 November 2004. 16 Indymedia UK, Ahimsa Gone and Returned: Responses to the Seizure of Indymedia Hard- drives, 09.11.2004 19:56.
GUS HOSEIN 257 There was apparently also a request from the Swiss authori- ties, but this cannot be confirmed either.17 This is the new face of censorship. Another example of a law developed to combat terror- ism that increased surveillance at ISPs is the USA PATRIOT Act, passed by the US Congress in October 2001. Under the USA PATRIOT Act, the Federal Bureau of Investigations may demand information from Internet service providers by show- ing a “national security letter”, without any judicial oversight. ISPs are then required to comply and are gagged from dis- closing their compliance. The NSLs are issued without any judicial review, or any requirement to show individualized sus- picion, compelling need, and it cannot be contested.18 The American Civil Liberties Union challenged this procedure on many grounds including that it chilled First Amendment rights. In September 2004 a US District judge agreed. Referring to Tal- ley v. California, and other decisions on restraint on freedom of association, The Court concludes that such First Amendment rights may be infringed [...] in a given case. For example, the FBI the- oretically could issue to a political campaign’s computer sys- tem operator a [...] NSL compelling production of the names of all persons who have email addresses through the cam- paign’s computer systems. The FBI theoretically could also issue an NSL [...] to discern the identity of someone whose anonymous online web log, or ‘blog,’ is critical of the Gov- ernment. [...] These prospects only highlight the potential danger of the FBI’s self-certification process and the absence of judicial oversight.19
The Court also argued that “transactional records” deserve privacy protection, despite existing jurisprudence on tele- phone traffic and bank records that leaves Internet traffic data in legal limbo:
258 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY NSLs can potentially reveal far more than constitutionally- protected associational activity or anonymous speech. By revealing the websites on visits, the Government can learn, among many other potential examples, what books the sub- scriber enjoys reading or where a subscriber shops.
Without judicial review, the Court concluded, this power was unconstitutional. Surveillance has indeed been used to limit political activ- ity. These policies are not limited to online activity either. Sur- veillance has been used as a coercive measure to prevent or disable free assembly. In August 2004 the UK Appeals Courts approved of the United Kingdom Government’s use of stop and search powers at protests. This involved a case where po- lice stopped-and-searched attendees of a protest outside an arms fair in London. The police were empowered to stop and search anyone in the city of London without any precondi- tion of reasonable grounds of suspicion. During the course of the case, it was discovered that since February 2001, this au- thority, granted to the Government under the Terrorism Act 2000, has been in effect on a rolling basis.20 Similarly, in the summer of 2004 during the American po- litical campaign season, anti-terrorism powers were used against protestors at the presidential conventions. First the FBI would surveil activists using the Internet, and then interrogate activists before the conventions.21 Later, at the Republican
17 Electronic Frontier Foundation, Indymedia Server Seizures <http://eff.org/Censorship/Indymedia/> 18 Anita Ramasastry, Why the Court Was Right to Declare a USA Patriot Act Provision Deal- ing with National Security Letter Procedures Unconstitutional, FindLaw Legal Commen- tary, 13 October 2004. 19 John Doe, ACLU v. Ashcroft, 04 Vic. 2614, United States District Court Southern Dis- trict of New York, 28 September 2004. 20 Privacy International, UK Appeals Court Approves Stops and Searches at Protests, 8 Au- gust 2004. 21 ACLU, ACLU Denounces FBI Tactics Targeting Political Protesters, 16 August 2004.
GUS HOSEIN 259 Convention, New York police routinely fingerprinted 1,500 people arrested during the convention. This fingerprinting had the effect of delaying the release of detainees.22 In another American case, police installed metal detectors to scan protestors at an annual protest at the School of the Americas in Georgia. On average 15,000 people attend these yearly protests, and in the 13 years of protests, no weapons have ever been found and no protestor ever arrested for an act of violence. A week before the November 2002 protest, the City of Columbus instituted police requiring all protestors to submit to a metal detector search at a checkpoint away from the protest site. If metal was detected in the scan, the police would search through the protestor’s belongings. The City claimed that the decision was due to the elevated risk of ter- rorist attack, prior “lawlessness”, and problematic “affinity groups”. The Circuit Court in this decision, known for often conservative decisions,23 decided that the practice violated the Fourth Amendment to be free of “unreasonable search and seizures” as “there is no basis for using September 11 as an excuse for searching the protestors”, and “September 11, 2001, already a day of immeasurable tragedy, cannot be the day lib- erty perished in this country.” The Court also found that the practice violated the First Amendment by burdening free speech and association, that the checkpoints and searches were a form of prior restraint, and that the policy was content-based in that it was geared towards these protestors on this issue. Finally, the Court concluded that the search constituted “an ‘unconstitutional condition;’ protestors were required to sur- render their Fourth Amendment rights in order to exercise their First Amendment rights.”24 In the coming months and years more decisions will emerge from courts around the world, and they are equally
260 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY as likely to conflict with one another as they are to lead to a renewed right to free expression. Each case and every decision highlights the tightening relationship between surveillance and censorship, and the risks to privacy and free expression emerg- ing from our responses to terrorism.
Paths to Re-invigorating the Open Society and Protecting the Marketplace. When we imagine the right to free expression, as it is enshrined in constitutional and international human rights declarations and treatises we imagine situations in- volving small printing presses distributing revolutionary ma- terial under an oppressive regime. Certainly the pro-Soviet Abrams and his colleagues believed that they were revolu- tionaries when they printed pamphlets during the First World War. Or Talley when he appealed to consumers regarding dis- criminatory hiring practices. Or McIntyre who insisted on pub- lishing pamphlets despite regulations by the state of Ohio. We do not imagine people trying to download pornography, share copyrighted music illegally as champions in an oppressed world. Yet the fight for both types of people, those who are struggling against oppression and for justice, and those who wish to impart and access information are one and the same. Once we start building mechanisms to control one, the oth- ers will also be affected. It is hard to believe, but is true nonetheless, that we need unfettered speech and privacy rights to ensure the marketplace of ideas, that will sustain the open society. Unless people can
22 Diane Cardwell, “City Challenged on Fingerprinting Protesters”, The New York Times, 5 October 2005. 23 C.G. Wallace, “Screening of Protesters Unconstitutional, Court Rules”, Associated Press published in Washington Post, 17 October 2004. 24 Bourgeois et al. v. Peters et al., United States Court of Appeals for the Eleventh Circuit, No. 02-16886, 15 October 2004.
GUS HOSEIN 261 speak freely, and not be encumbered by surveillance, particu- larly from recent policies and practices created to combat ter- ror, then we will not have the dream that we once had, of a place where we can all come together and communicate, sep- arate from flesh and steel. If we are still seeking such a world, and I think we are, then we need to fix many things. We need to understand that a zone of autonomy exists around all individuals, supported, enhanced, and protected by privacy. This will be supported through laws upholding long-respected rights to be secure from interference. We also need to halt this alarming progression of policies and practices introduced with the intent of combating terror- ism, that in the end have the effect of reducing our rights col- lectively. We do indeed live in perilous times, just as we did when Abrams was of issue at the end of the Great War. I ac- knowledge that Oliver Wendell Holmes, whom I celebrate in this paper, actually was quite unforgiving in two previous cases involving similar wartime activity, and wrote opinions con- demning the accused. But I remain optimistic. Just as Holmes turned the bend and acknowledged that war does not mean the suspension of rights, and just as the US jurisprudence fol- lowed in the 1960s, and reaffirmed in the Georgia decision, rights may prevail. If rights prevail, then the marketplace of ideas may be secured. I imagine it will be a struggle, but this is not a bad thing in itself. As Holmes noted, when speech is threatened it only reaffirms its importance. Speech is only valuable when governments try to limit it. And as he says, the “ultimate good desired is better reached by free trade in ideas.” We dreamed that the Internet would sustain this marketplace, which in turn would sustain the open society. We were wrong, but our goals remain intact.
262 FUTURE CHALLENGES OF THE INFORMATION SOCIETY Our reasons are thus noble, as we recognize that any incur- sion upon free expression, even the smallest, interferes with the marketplace of ideas. This marketplace is too important to sustaining an open society to have it damaged. It offends me to see limits placed upon this marketplace, as it offends others too. And these “others” will be visionaries, coming up with legal, political, and technological innovations that may yet deliver on that dream, and bring us in from the cold.
GUS HOSEIN 263 Amsterdam Recommendations 14 June 2003 Freedom of the Media and the Internet
Convinced that no matter what technical means are used to channel the work of journalists to the public – be it TV, radio, newspapers or the Internet – the basic constitutional value of freedom of the media must not be questioned; Reaffirming that this principle, which is older than most of today’s media, is one that all modern European societies are committed to; Alarmed that censorship is being imposed on the Internet and new measures are being developed to prevent the free flow of information; Reaffirming the principles expressed in the Joint Statement by OSCE, UN and OAS in London on 20 November 2001; Taking note of the Council of Europe Declaration on free- dom of communication on the Internet from 28 May 2003; The OSCE Representative on Freedom of the Media in- vited representatives from academia, media, specialized NGOs from Europe and the US as well as from the European Parlia- ment, Council of Europe, European Commission, and OSCE to take part in a conference on “Freedom of the Media and the Internet” held 13-14 June 2003 in Amsterdam, the Netherlands. During the conference the following recommendations, proposed by the OSCE Representative on Freedom of the Media, were made:
AMSTERDAM RECOMMENDATIONS 265 Access • The Internet provides a number of different services. Some of them are still in the development phase. They serve as tools, often indispensable ones, for citizens as well as jour- nalists and thus are important for a free media landscape. The technology as such must not be held responsible for any potential misuse. Innovation must not be hampered. • Access to digital networks and the Internet must be fos- tered. Barriers at all levels, be they technical, structural or educational, must be dismantled. • To a considerable extent the fast pace of innovation of dig- ital networks is due to the fact that most of the basic code and software are in the public domain, free for everyone to use and enhance. This free-of-charge infrastructure is one of the key elements of freedom of expression on the Inter- net. Access to the public domain is important for both tech- nical and cultural innovation and must not be endangered through the adoption of new provisions related to patent and copyright law.
Freedom of Expression • The advantages of a vast network of online resources and the free flow of information outweigh the dangers of mis- using the Internet. But criminal exploitation of the Internet cannot be tolerated. Illegal content must be prosecuted in the country of its origin but all legislative and law enforce- ment activity must clearly target only illegal content and not the infrastructure of the Internet itself. • The global prosecution of criminal content, such as child pornography, must be warranted and also on the Internet all existing laws must be observed. However, the basic prin- ciple of freedom of expression must not be confined and there is no need for new legislation. • In a modern democratic and civil society citizens themselves should make the decision on what they want to access on
266 AMSTERDAM RECOMMENDATIONS the Internet. The right to disseminate and to receive infor- mation is a basic human right. All mechanisms for filtering or blocking content are not acceptable. • Any means of censorship that are unacceptable within the “classic media” must not be used for online media. New forms of censorship must not be developed.
Education • Computer and Internet literacy must be fostered in order to strengthen the technical understanding of the importance of software and code. This is necessary so as to keep open a window of opportunity for defining the future role of the Internet and its place in civil society. • Internet literacy must be a primary educational goal in school; training courses should also be set up for adults. Spe- cial training of journalists should be introduced in order to facilitate their ability to deal with online content and to en- sure a high standard of professional journalism.
Professional Journalism • More and more people are able to share their views with a widening audience through the Internet without resorting to “classic media”. Privacy of communication between in- dividuals must be respected. The infrastructure of the In- ternet is used for many different purposes and any relevant regulatory bodies must be aware of that. • Journalism is changing in the digital era and new media forms are developing that deserve the same protection as “classic media”. • Traditional and widely accepted values of professional jour- nalism, acknowledging the responsibility of journalists, should be fostered so as to guarantee a free and responsi- ble media in the digital era.
AMSTERDAM RECOMMENDATIONS 267 The Authors
Yaman Akdeniz is a lecturer at the School of Law, University of Leeds where he teaches about Internet-related legal and policy issues. He is also the director of the LLM programme in CyberLaw as well as the founder-director of Cyber-Rights & Cyber-Liberties (UK), a non- profit civil liberties organization. Dr. Akdeniz was an international policy fellow of the Open Society Institute working on a project about the development of an Information Society in Turkey. His publica- tions include Sex on the Net? The Dilemma of Policing Cyberspace (1999); The Internet, Law and Society (ed. with C. Walker and D. Wall, 2000); and Regulation of Investigatory Powers Act 2000: Bigbrother.gov.uk: State Surveillance in the Age of Information and Rights. His forthcoming publi- cations include Internet Child Pornography and the Law: National and International Responses (to be published in early 2005).
Arnaud Amouroux is Assistant Project Officer at the Office of the Representative on Freedom of the Media, which he joined in February 2004. He was an OSCE long-term electoral observer in Georgia in 2003. He holds a master’s degree in Political Sciences and a postgraduate diploma (DESS) in International Administration Law from the Univer- sité Panthéon-Sorbonne of Paris. He has studied in Cardiff and Milan.
Marcel van den Berg works for the Dutch National Police where he specializes in Internet investigations. He is currently an Internet spe- cialist at the National High Tech Crime Center.
Steve Buckley is a communications activist and media policy consul- tant with particular interests in communication for development, freedom of expression and communication rights. He has been a member of the International Board of the World Association of Com- munity Radio Broadcasters (AMARC) since 1992 and President of AMARC since 2003. He is also a member of the Executive Secretariat
268 THE AUTHORS of the Communication Rights in the Information Society campaign (CRIS) and a member of the International Council of IFEX, the Inter- national Freedom of Expression Exchange. Steve was a founder of the UK Community Media Association in 1983 and its Chief Executive from 1991 to 2004.
Cormac Callanan is Secretary General and past-president of INHOPE – the association of Internet Hotline Providers. The mission of INHOPE is to facilitate and co-ordinate the work of Internet hotlines responding to illegal use and content on the Internet. He was founding Chairman of the ISP Association of Ireland and Secretary General of the European Service Provider Association until February 2003. He was founding Director of the Irish www.hotline.ie service responding to reports about illegal child pornography and hate speech on the Internet. He established the first commercial ISP business in Ireland in 1991, EUnet Ireland. Cormac is a board member of the Copyright Association of Ire- land. He served on the Rightswatch UK & Ireland Working Group developing best practice guidelines for notice and takedown procedures as they relate to intellectual property rights (IPR).
Sylvie Coudray has worked at UNESCO since 1989 in the Division of Freedom of Expression, Democracy and Peace (FED). She is respon- sible for the planning, co-ordination and organization of the World Press Freedom Day in close co-operation with the UN and NGOs. Ms. Coudray has also worked on media in conflict areas. She was involved in the preparation of the World Summit on the Information Society, focusing on issues concerning freedom of expression.
Nico van Eijk is a professor of Media and Telecommunications Law at the Institute for Information Law (IViR) in Amsterdam, the Nether- lands. He was awarded his doctorate from the University of Amster- dam in 1992 for a thesis on “Government interference with broad- casting”. He also works as a legal adviser to Rabobank International and the law firm Nauta Dutilh. He is the Vice-Chairman of the Dutch Federation for Media and Communications Law (VMC) and a mem- ber of various advisory boards.
THE AUTHORS 269 Kurt Einzinger studied in the Department of Atomic Energy at the Institute of Technology, Vienna. He was awarded his PhD in Social Anthropology from the University of Vienna for field research in India. He has written for and edited several magazines and has directed the IT departments at the SPÖ Headquarters (1989–96), GiroCredit Bank (1996–97), Erste Bank Informatics (1997–98) and Österreichische Kon- trollbank (1998–99). Since 1999 he has been Secretary General of ISPA (Internet Service Providers Austria). He is also a member of the Austrian Data Protection Council and Vice President of EuroISPA.
Colin Guard is the Regional Program Manager for Central Asia of the Internet Access and Training Program (IATP), a programme funded by the Bureau of Educational and Cultural Affairs of the United States Department of State and administered by the International Research and Exchanges Board (IREX). In Central Asia, IATP consists of a net- work of 66 Internet access sites in Uzbekistan, Kazakhstan, Kyrgyzs- tan, Tajikistan and Turkmenistan. Previously, Colin was the IATP Regional Program Manager for Western Eurasia, responsible for a net- work of 42 Internet access sites in Ukraine, Belarus and Moldova. Before joining IREX, Colin worked on a higher education reform project at the Salzburg Seminar. Colin has an M.A. in Russian from Middlebury College, and has studied in Vladivostok, Novosibirsk and Moscow.
Miklós Haraszti is a Hungarian writer, journalist, human rights advo- cate and university professor, who was appointed the OSCE Repre- sentative on Freedom of the Media in 2004. He was born in Jerusalem in 1945 and studied Philosophy and Literature at the University of Budapest. He received in 1996 an honorary degree from Northwest- ern University in the United States. In 1976, Mr. Haraszti co-founded the Hungarian Democratic Opposition Movement and in 1980 he became editor of the samizdat periodical Beszélo. In 1989, he partici- pated in the round-table negotiations on transition to free elections. A member of the Hungarian Parliament from 1990 to 1994, he then became a lecturer on democratization and media politics at various universities. Mr. Haraszti has written several essays and books, including A Worker in a Worker’s State and The Velvet Prison, both of which have been translated into several languages.
270 THE AUTHORS Pascal Hetzscholdt works for the Dutch National Police in the fields of cyber intelligence, cyber security and the fight against cybercrime. He is the strategic adviser for the National High Tech Crime Center.
Lee Hibbard works as an administrator at the Council of Europe and has been dealing with, inter alia, the Convention on legal co-operation and information concerning “Information Society Services” (CETS 180) and questions concerning private international law often in co- operation with many Central and Eastern European States. He is now working for the Media Division of the Council of Europe and is actively involved in the area of the media, human rights and the Infor- mation Society.
Gus Hosein is a Senior Fellow at Privacy International (PI), a London- based watchdog organization. At PI he directs a programme that researches international anti-terrorism policies and their implications for civil liberties. He also advises a number of non-governmental orga- nizations on issues relating to censorship, surveillance, and gover- nance. He is a Visiting Fellow at the London School of Economics and Political Science where he lectures on topics related to the Informa- tion Society, data protection and privacy, regulation and technology. He holds a B.Math from the University of Waterloo and a PhD from the University of London.
Hans J. Kleinsteuber has been a professor of Political Sciences and Jour- nalism at Hamburg University since 1982. He teaches media policy from a comparative perspective, the Internet, electronic democracy and public spheres. Prof. Kleinsteuber was nominated by the German Government to be Chairman of the Online Programming Committee for Deutsche Welle. He is Head of the Research Centre for Media and Politics at the Institute for Political Science. Prof. Kleinsteuber is a member of the Group “Cyberdemocracy” in COST A 14/EU, curator of the association politik- digital.de/europa-digital.de and has worked for the German branch of UNESCO. His recent publications include Information Superhighway in the US (1996); Information Highway in Hamburg (1997); Recent Trends in US Media (2001), and Handbook on Media and Journalism (2005).
THE AUTHORS 271 Morris Lipson is a lawyer currently working for Article 19, an interna- tional NGO campaigning for free expression by providing legal analy- sis and consultation. He was external consultant for the UN Office of the High Commissioner for Human Rights in Geneva. He produced a study for OHCHR on Racism and the Internet, published by UNESCO. He also worked on a compilation of anti-racism practices.
Christopher T. Marsden is a cyber-law writer, researcher and con- sultant. His research at Oxford University’s Centre for Socio-legal Studies PCMLP focuses on broadband mobile Internet regulation and policy. He was the project manager of the IAPCODE project in 2004 and is a Scholar in Residence at the Stanhope Centre, London. His lat- est publications are at www.selfregulation.info. He has written chap- ters in Internet Television (ed. Eli Noam et al., 2003) and Digital TV in Europe (eds. Picard and Brown, 2004, with Monica Arino) both pub- lished by Lawrence Erlbaum. He has edited the following collections of essays: Convergence in European Digital TV Regulation (1999, with Stefaan Verhulst) and Regulating the Global Information Society (2000).
Dejan Milenkovic´ graduated from Belgrade University Law School in 1994. He works as a Professor of Business Law and Environmental Law and Regulations in Serbia at the University of Belgrade. As a founding member and full-time legal expert for the Lawyers Com- mittee for Human Rights (YUCOM), since 1997 he has engaged in various legal and human rights related projects and activities. He col- laborated with the OSCE Mission to Serbia and Montenegro on the issues of self-government and media regulation (2002–2004).
Christian Möller has been Project Officer at the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media in Vienna since 2003. From 1999 to 2002 he worked for the Unabhängige Landesanstalt für das Rundfunkwesen (ULR) in Kiel, one of Germany’s federal media author- ities. He holds an M.A. in Media Studies, German Language and Pub- lic Law from Christian Albrechts University, Kiel. His publications include From Quill to Cursor: Spreading the Word on the Internet (2003, ed. with Christiane Hardy) and The Impact of Media Concentration on Professional Journalism (2003, with Johannes von Dohnanyi).
272 THE AUTHORS Mogens Schmidt joined UNESCO in 2003 where he was nominated Director of the Division for Freedom of Expression, Democracy and Peace. After teaching Literature and Mass Communication at the University of Aarhus, he was nominated Managing Director of the Danish School of Journalism in 1988, where he was one of the initia- tors of the European Journalism Training Association. His dedication to international collaboration was reflected in the media assistance projects run by the Danish School of Journalism, primarily in Central and Eastern Europe and the Balkans, but also in Mongolia and south- ern Africa. In 1995, he was appointed Director at the European Jour- nalism Centre in Maastricht, the Netherlands. In 2001, Schmidt joined the World Association of Newspapers (WAN) as Assistant Director General. He is the author of many books and articles about journalism, mass communication and press freedom.
Margaret Skok is Director in charge of International Marketing and Government Relations with Media Awareness Network (MNet). She is currently on Executive Interchange with MNet, hosted by the Department of Canadian Heritage. Her focus is corporate and policy work. She functions as lead support to the Board of Directors on sus- tainability issues related to all levels of government and international development. Margaret has held several policy, trade development and trade policy positions with the Federal Government, both in Canada and overseas, with experience in the departments of Fisheries and Oceans, Agriculture and Agri-Food Canada, Foreign Affairs Canada and Canadian Heritage.
Sandy Starr is technology editor and public relations officer at the online current affairs publication spiked www.spiked-online.com. He also writes on technology and culture for print publications ranging from the Times Literary Supplement to The Sun newspaper, and for online publications stretching from openDemocracy to Tech Central Sta- tion. He has worked with the European Commission research project RightsWatch on copyright regulation issues, and with the OSCE on Internet regulation more broadly. He is a passionate believer in unqualified freedom of speech.
THE AUTHORS 273 Jelena Surculija `´ is a lawyer currently reading for the LLM in Com- puter and Communications Law at Queen Mary, University of Lon- don. She has worked as a legal consultant to GIPI (Global Internet Policy Initiative) and as an external consultant and media legislation expert to the OSCE Mission to Serbia and Montenegro. Ms. Surculija `´ graduated from the University of Belgrade, Faculty of Law, in 2000 and completed the Media Law Advocates Training Programme at the PCMLP, Oxford University, in 2002. She is a founder member of the International Media Lawyers Association. She was actively involved in drafting new media laws in Serbia, initiated and assisted the estab- lishing of the Association of Internet Service Providers and of Internet Users. She has held training courses for journalists on Article 10 ECHR and on media legislation. Her publications include The Legal Situation in Serbia (SEEMO Handbook 2003/04) and a study The Euro- pean Legal Framework for ICT in Serbia.
Jane Tallim works as a senior educator with Media Awareness Net- work (MNet). She is the author of Reality Check!, a comprehensive module for students in Grades 9 to 12 about authenticating online information, as well as the lead researcher and producer of the authentication of online information, and marketing/advertising and privacy components of the Web Awareness Canada professional development programme. Jane manages the “For Teachers” section of the MNet website and creates educational resources on a wide range of media-related topics. She promotes MNet to educators through national and international speaking engagements and is MNet’s pri- mary professional development trainer.
Cathy Wing is Director of Community Programming at Media Aware- ness Network (MNet), a committed Canadian NGO in the field of edu- cating young Internet users and developing online literacy. She man- ages partnerships with parent and community organizations, as well as creating resources for these sectors. Cathy’s career includes working in the film and television industries as project manager and television news producer.
274 THE AUTHORS
cover-n-013.qxp 18.03.2005 18:00 Page 1
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ИНТЕРНЕТЕ Справочник
СПРАВОЧНИК ПО СВОБОДЕ по свободе массовойПредставитель по вопросам свободы СМИ
информации в Интернете
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ПО ВОПРОСАМ СВОБОДЫ СМИ Курт Айнцингер Яман Акдениз Арно Амуру Стив Бакли Марсел ван ден Берг Колин Гард Кормак Калланан Ганс Й. Кляйнштойбер Сильви Кудрэ Моррис Липсон Кристофер Т. Марсден Кристиан Мёллер Деян Миленкович Сэнди Старр Елена Сурчулья Кэти Уинг Миклош Харасти Паскал Хетзсхолдт Ли Хиббард Гас Хосейн Могенс Шмидт o s ce
o s ce Нико ван Эйк ВЕНА 2004 Справочник по свободе массовой информации в Интернете
01.p65 1 21.03.2005, 11:44 01.p65 2 21.03.2005, 11:44 o s ce ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ОБСЕ ПО ВОПРОСАМ СВОБОДЫ СМИ
Справочник по свободе массовой информации в Интернете
Под редакцией Кристиана Мёллера и Арно Амуру
Вена 2004 г.
01.p65 3 21.03.2005, 11:44 На обложке рисунок «Des Schreibers Hand» («Рука писателя») немец* кого писателя, лауреата Нобелевской премии за 1999 год Гюнтера Грасса, который разрешил нам использовать его в качестве эмблемы для изданий представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. Рисунок был сделан для романа Грасса «Встреча в Тельгте» о писателях времен Тридцатилетней войны.
Издатель выражает признательность правительствам Нидерландов и Германии за финансовую поддержку в осуществлении этого издания.
© 2004 Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Офис представителя по вопросам свободы СМИ Organization for Security and Co*operation in Europe (OSCE) Office of the Representative on Freedom of the Media Kдrntner Ring 5*7, Top 14, 2. DG, A*1010 Vienna Телефон: +43*1 512 21 450 Факс: +43*1 512 21 459 Электронная почта: pm*fom@osce.org www.osce.org/fom
Авторы обладают правами на текст очерков.
Мнения, высказанные в данном издании, представляют собой точку зрения авторов и не обязательно отражают официальную позицию представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ.
Оформление: WerkstattKrystianBieniek, Vienna Фото: © Jiri Büller / Hollandse Hoogte
01.p65 4 21.03.2005, 11:44 Содержание
Миклош Харасти Предисловие 9
Кристиан Мёллер и Арно Амуру Справочник по свободе массовой информации в Интернете Введение 12
Советы Рекомендации представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ 14
Законодательство и юрисдикция
Нико ван Эйк Регулирование старых ценностей в век цифровых технологий 29
Моррис Липсон Во имя защиты свободы выражения мнения: отрицание ошибочной нормы об ответственности за содержание материалов, публикуемых в Интернете 38
Ли Хиббард Интернет с человеческим лицом – общая ответственность 49
01.p65 5 21.03.2005, 11:44 Саморегулирование, совместное регулирование, государственное регулирование Ганс Й. Кляйнштойбер Интернет: между регулированием и управлением 61 Кристофер Т. Марсден Совместное регулирование и саморегулирование секторов СМИ и Интернета в Европе: результаты исследования, проведенного Оксфордским университетом 77 Яман Акдениз Кто надзирает за надзирателями? Роль прикладных программ*фильтров в регулировании контента Интернета 105
Язык ненависти в Интернете Сэнди Старр Осмысление языка ненависти 129 Курт Айнцингер Регулирование СМИ в Интернете 146 Кормак Калланан Передовая практика работы «горячих линий» Интернета 154
Просвещение и повышение уровня интернет*грамотности Кэти Уинг Что такое интернет*грамотность 167 Кристиан Мёллер и Арно Амуру (ред.) Передовой опыт распространения медиаобразования в Канаде на примере медиаобразовательной организации Media Awareness Network (MNet) 180
01.p65 6 21.03.2005, 11:44 Марсел ван ден Берг и Паскал Хетзсхолдт Национальный центр по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий в Нидерландах 190
Доступ к сетям и информации Деян Миленкович Свобода информации 195
Колин Гард Программа «Обучение и доступ в Интернет» в Центральной Азии 207
Елена Сурчулья Опыт Юго*Восточной Европы 214
Будущие задачи информационного общества Могенс Шмидт, Сильви Кудрэ Будущие задачи построения общества, основанного на знаниях 227
Стив Бакли Кому будет принадлежать информационное общество? Права на свободу общения и ВВУИО 234
Гас Хосейн Открытое общество и Интернет: грядущие перспективы и надежды 246
Амстердамские рекомендации 2003 года 269 Об авторах 272
01.p65 7 21.03.2005, 11:44 01.p65 8 21.03.2005, 11:44 Миклош Харасти Предисловие
Справочники обычно содержат разнообразные советы и реко* мендации относительно того, как добиться успешных резуль* татов в различных областях деятельности. Существуют спра* вочники для программистов ЭВМ, где в шутливой форме приводятся сотни советов по программированию. Согласно традиции «Справочник по свободе массовой ин* формации в Интернете» тоже дает свои рекомендации, при* водит примеры наиболее удачных практических решений и выводы Амстердамской конференции по проблемам свободы СМИ в Интернете, проведенной в 2004 году представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. Мы не просто предлагаем «рецепты» мер, которые вы мо* жете осуществить у себя дома. Перед нашими экспертами не ставилась задача исследовать безграничные возможности пер* вого в мире поистине глобального информационного про* странства. Всем свободолюбивым приверженцам Интернета – законодателям, работникам сектора ИКТ и пользователям Все* мирной паутины – мы даем рекомендации относительно того, как сохранить предоставляемую Интернетом свободу, а не как ею пользоваться. Тезис о том, что свобода слова представляет ценность для демократических государств – членов ОБСЕ и что ее необхо* димо сохранить, вряд ли покажется вам неожиданным, доро* гой читатель. Неожиданной в этой книге может оказаться глубокая обес* покоенность наших экспертов тем, что свобода в Интернете вообще нуждается в защите. Одно из поверхностных представ* лений последнего времени – это широко распространенное убеждение, что Интернет не только качественно свободнее всех ранее существовавших средств распространения инфор* мации, но также что его свобода неуязвима благодаря уникаль* ной технологии и глобальному характеру Всемирной паутины.
МИКЛОШ Х АРАСТИ 9
01.p65 9 21.03.2005, 11:44 Однако перед лицом реальности эти иллюзии рассеивают* ся. Интернет может быть поставлен под контроль, подвергнут регулированию и ограничениям. Более того, он действитель* но может быть подвергнут цензуре и запретам. Демократиче* ские страны ОБСЕ в решении проблемы «нехорошего», по мне* нию правительства или общества, контента могут зайти слишком далеко. Опыт Китая – крупнейшего потенциального рынка Интернета – свидетельствует, что даже Интернет может быть полностью подчинен политическим задачам правитель* ства. Авторы этой книги – ведущие специалисты в области со* временных коммуникационных технологий, современных средств распространения информации, современных сво* бод – осознают существование реальных проблем, стоящих пе* ред Интернетом. Как отмечают наши эксперты, «нехороший» контент в Интернете, безусловно, различается по содержа* нию, степени воздействия, приемлемости с точки зрения правовых или культурных норм и в силу этого требует диф* ференцированного подхода. Но не вызывает сомнений тот факт, что реально существует терроризм, реально существу* ет язык ненависти, реально существует детская порно* графия – три из наиболее часто упоминаемых видов «нехоро* шего» контента. Вот почему в основу «Справочника» легла не идея отрица* ния проблем, связанных со свободой распространения инфор* мации в Интернете. Это попытка разобраться в следующих вопросах: • Какие свободы средств массовой информации или даже целые СМИ могут исчезнуть в результате действий несве* дущих или беспечных законодателей? • Почему благие намерения несведущих или беспечных за* конодателей не помогают борьбе с «нехорошим» контен* том, а лишь приводят к потере свободы? • В чем состоят неисследованные ненормативные способы борьбы с «нехорошим» контентом, методы, использующие потенциал самого Интернета и людей, являющихся созда* телями и потребителями массовой информации в Интер* нете.
10 ПРЕДИСЛОВИЕ
01.p65 10 21.03.2005, 11:44 Я хотел бы поблагодарить правительства Нидерландов и Гер* мании за ту поддержку, которую они оказали в проведении конференций в Амстердаме и издании этого «Справочника». Надеюсь, что он будет способствовать непрекращающемуся процессу обучения умению жить в условиях свободы слова в регионе ОБСЕ. Вена, ноябрь 2004 г.
МИКЛОШ Х АРАСТИ 11
01.p65 11 21.03.2005, 11:44 Кристиан Мёллер и Арно Амуру Справочник по свободе массовой информации в Интернете Введение
Впервые офис представителя по вопросам свободы СМИ столк* нулся с проблемой свободы массовой информации в Интер* нете в 2002 году, когда этот пост занимал Фреймут Дуве. Первый семинар, состоявшийся в том же году в Вене, продемон* стрировал: несмотря на то что децентрализованная структура Интернета пока позволяла обходить цензуру и обеспечивала не знающий государственных границ обмен мнениями, само по себе это не гарантирует защиту от государственной (или отрас* левой) цензуры. Блокирование и фильтрование информации со стороны государства применяются в ряде стран мира, в том чис* ле и в регионе ОБСЕ. Свободу распространения информации в Интернете можно сохранить только с помощью активной про* паганды и внедрения успешных практических решений. В 2004 году представитель по вопросам свободы СМИ пред* ложил делегациям всех стран – участниц ОБСЕ провести кон* сультации со специалистами в области интернет*технологий и совместно разработать повестку дня 2*й Амстердамской кон* ференции по свободе массовой информации в Интернете. Это было сделано с целью выяснить, какие потребности и вопро* сы имеются у стран*участниц, чем они обеспокоены, и найти конкретные ответы и решения. Во 2*й Амстердамской конференции по свободе массовой информации в Интернете в августе 2004 года участвовали более 80 международных экспертов и 25 докладчиков. Представители ОБСЕ, Совета Европы, ЮНЕСКО, науки, СМИ, сектора ИКТ и ряда неправительственных организаций региона ОБСЕ говори* ли о существующей ситуации, обсуждали возможные решения, обобщали извлеченные уроки, обменивались опытом. Итоги конференции опубликованы в этом «Справочнике». В книгу вошли как конкретные рекомендации представителя
12 ВВЕДЕНИЕ
01.p65 12 21.03.2005, 11:44 ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, так и основополагающие работы, сгруппированные в 6 разделах. В ней также нашли от* ражение итоги Встречи, посвященной вопросам взаимосвязи между пропагандой расизма, ксенофобии и антисемитизма в Интернете и преступлениями на почве ненависти, состоявшейся в июне 2004 года в Париже, а также конференции ОБСЕ по человече* скому измерению, в ходе которых представитель по вопросам свободы СМИ выступал на заседаниях экспертов. Советы, включенные в первую часть книги, взяты из Реко* мендаций по проблемам Интернета, предложенных в 2004 году представителем по вопросам свободы СМИ, и мы надеемся, что они содержат основные ориентиры для государств – членов ОБСЕ. Выработка этих рекомендаций была бы невозможна без ценного вклада и широкого содействия со стороны экспертов целого ряда учреждений, компаний и организаций. Кроме того, они дополняют Амстердамские рекомендации 2003 года, текст которых приводится в приложении к данному изданию. Однако настоящая публикация не исчерпывается одними ре* комендациями. Во второй части «Справочника» публикуются статьи независимых экспертов, в которых даны общие сведения и анализ текущих дебатов по поводу Интернета. Сюда также вхо* дят извлеченные уроки и примеры успешной реализации ини* циатив и удачных (или оптимальных) практических решений. Одна из задач «Справочника» состоит в поиске общей терми* нологии, которая содействовала бы пониманию уникальных особенностей Интернета. Для этого необходимы объяснения, уточнения и дифференциация понятий. В конечном счете пользо* ватели, правительства и другие заинтересованные лица, будем надеяться, увидят, что Интернет – это не «зловещая» черная дыра, каким его иногда представляют. Напротив – потенциал, который дает Интернет для воспитания толерантности и содействия вза* имопониманию, используется пока не в полной мере. Офис выражает благодарность Кристиане Харди (Вена) и Карин Спайнк (Амстердам) за проявленную инициативу и со* трудничество. Оценка результатов издания этой книги будет дана во вре* мя 3*й Амстердамской конференции по проблемам Интернета в 2005 году. Вена, ноябрь 2004 г.
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ 13
01.p65 13 21.03.2005, 11:44 Советы Рекомендации представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, принятые на Амстердамской конференции по свободе массовой информации в Интернете (2004 г.)
A. Законодательство и юрисдикция • В основе всех законодательных норм, касающихся Интер* нета, должны лежать фундаментальные конституционные ценности, такие как свобода слова и ее толкование в судеб* ной практике. Нестандартное и неограничительное регули* рование должно при необходимости опираться на эти цен* ности. Новому законодательству следует ограничиваться теми случаями, когда его применение абсолютно неизбеж* но, и при этом предусматривать лишь минимальные огра* ничения в отношении свободы выражения мнения и прав пользователей. • Интернет сам по себе не гарантирует свободу мнений и их выражения. Интернет – это в первую очередь технология, сеть, обеспечивающая связь. Государства и новые корпора* тивные владельцы порталов постоянно разрабатывают вы* ходящие за рамки легитимности политические меры и тех* нологии осуществления контроля. Свобода выражения мнения в Интернете должна охраняться, как и везде, нор* мами права, а не обеспечиваться за счет саморегулирования или кодексов поведения. Недопустимы предварительная цен* зура, произвольный контроль или необоснованные ограни* чения контента, передачи и распространения информации. Необходима защита плюрализма источников информации и средств ее распространения, в том числе многообразия си* стем поиска информации. • Присутствие средств массовой информации в Интерне* те включает веб*сайты традиционных СМИ, но там также существуют и веб*сайты индивидуальных «настольных» из*
14 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 14 21.03.2005, 11:44 дателей, сообщающих информацию или выражающих свои взгляды на личных веб*сайтах. У некоторых из них много читателей, у других – мало. Но, говоря о гарантиях свободы массовой информации, мы должны четко пони* мать, что речь идет не только о свободе традиционных СМИ, но и о праве обыкновенного гражданина свободно высказывать свои взгляды с помощью собственного веб* сайта. • Весь контент в Интернете должен регулироваться законо* дательством страны его происхождения («правило загруз* ки»). Любое законодательство, возлагающее ответствен* ность за контент – куда бы он ни перекачивался – на автора или издателя, является чрезмерным ограничением свободы выражения мнений. • Бóльшая часть регулирующих Интернет законодательных ак* тов касается Всемирной паутины (WWW). Необходимо чет* ко осознавать негативные последствия, которые это может иметь для различных систем связи, связанных с Интерне* том, например чат*форумов, протоколов передачи файлов (ftp) или сетей с равноправными узлами, дискуссионных групп Usenet, потоков аудио* и видеоданных (в том числе прямой передачи звука и изображения) и, наконец, вездесу* щей электронной почты. Контент Всемирной паутины – это только часть информационных ресурсов Интернета, и для различных уровней коммуникации необходимо соблюдение различных уровней конфиденциальности. Провайдер не должен привлекаться к ответственности просто за переда* чу или размещение контента. • Поисковые системы воплощают основную идею Интернета как средства глобального доступа и возможности подключе* ния к контенту. Фильтрация или ограничение поиска будут противоречить их основному предназначению, которое со* стоит в предоставлении всесторонних и надежных резуль* татов. Автоматизированные поисковые системы не должны фильтровать данные или нести ответственность за контент полученных ими результатов.
СОВЕТЫ 15
01.p65 15 21.03.2005, 11:44 B. Саморегулирование, совместное регулирование, государственное регулирование Регулирование • Регулирование Интернета должно ограничиваться теми об* ластями, где оно неизбежно. Предпочтительно, чтобы Ин* тернет рассматривался как пространство, которое лучше все* го работает автономно, без какого*либо вмешательства. Если регулирование представляется неизбежным, его следует при* менять в соответствии с принципом субсидиарности, кото* рый означает, что регулирование должно быть максималь* но приближено к источнику проблем – с точки зрения как географического положения, так и компетенции. Внутри ре* гулирующих и осуществляющих совместное регулирование органов должны соблюдаться прозрачность, подотчетность и право на обжалование, по крайней мере в той же степени, как и в случае традиционных СМИ. • Пользователи Интернета установили определенные прави* ла и модели поведения. Первым неформальным кодексом поведения, разработанным не законодателями или предста* вителями отрасли, а пользователями, которые хотели сами цивилизованно использовать Сеть, был Нетикет («сетевой этикет»). Эту логику нужно развивать и популяризировать среди всех пользователей. Ее модель также должна приме* няться при разработке других форм регулирования. • При создании структур или институтов регулирования Ин* тернета следует привлекать к управлению многие заинтере* сованные стороны – «управляющих», принадлежащих к раз* ным сегментам общества, регионам, разной половой принадлежности, представителей правительств, НПО, от* расли, пользователей и граждан и т. д. Нельзя допускать до* минирования какого*либо сектора, а общая стратегия долж* на строиться на компромиссе.
Саморегулирование • Защита ценностей свободы выражения мнений обязана стать приоритетом глобальной государственной политики. В основе Интернета лежат технические разработки, харак* тер которых определяется не органами власти или управле*
16 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 16 21.03.2005, 11:44 ния, а прежде всего компаниями, производящими аппарат* ные средства и программное обеспечение. Архитектура Все* мирной паутины должна отражать такие ценности, как глас* ность, содействие развитию и распространению знаний, а также легкость доступа. Она должна также способствовать укреплению прав на свободное пользование интеллектуаль* ной собственностью, являющейся всеобщим достоянием, и защищать свободное копирование программ. Защита этих принципов и повышение способности противостоять лю* бым тенденциям, способным привести к монополизации Интернета, – главная задача любых мер по его регулиро* ванию. • Интернету угрожают не просто определенные действия со стороны государства – он подвергается опасности «прива* тизации управления». Это происходит, когда несколько дей* ствующих в отрасли структур становятся настолько влиятель* ными, что могут взять в свои руки процесс регулирования и устанавливать правила. Многообразие и плюрализм относят* ся не только к контенту Интернета – эти ценности имеют решающее значение при выборе регулирующих органов. • Между отраслевым «саморегулированием» и свободой выра* жения мнений существуют сложные противоречивые взаи* моотношения. Саморегулирования следует избегать, так как оно имеет тенденцию к непрозрачности и создает угрозу ис* пользования его в тайных коммерческих целях. Поскольку учреждения саморегулирования не являются государствен* ными органами, уровень их ответственности может быть за* нижен, а защита предусмотренных законом фундаменталь* ных прав ослаблена. • Частные организации не должны решать вопросы о закон* ности или незаконности контента – это функция судов с про* зрачными механизмами апелляции и привлечения к ответ* ственности. Право на «возвращение на место» контента после его устранения частными организациями должно рас* сматриваться как вопрос политический.
Системы регулирования • Системы регулирования должны пользоваться доверием об* щества. Необходимо проводить широкие консультации, где
СОВЕТЫ 17
01.p65 17 21.03.2005, 11:44 все заинтересованные стороны участвуют в разработке и ре* ализации таких систем. Функционирование систем и конт* роль за ними следует по возможности отделить от учрежде* ний отрасли. • Системы регулирования должны опираться на четкое и по* нятное определение принципов и поддающихся измерению норм – обычно в форме правил, – обращенных к реальному потребителю и учитывающих обеспокоенность пользовате* лей. Эти цели определяют основания для вмешательства и ожидаемые результаты. Системы следует широко популяри* зировать, а разъяснительную и информационную работу максимально направлять на пользователей и издателей. Си* стемы нужно подвергать регулярному пересмотру и обнов* лению в свете изменений текущей ситуации и прогнозов на будущее.
Фильтрация, маркирование и блокирование • В современном демократическом гражданском обществе граждане должны иметь возможность самостоятельно ре* шать, к чему они хотят иметь доступ в Интернете. Право рас* пространения и получения информации – одно из основных прав человека. Принудительное введение государством ме* ханизмов фильтрации, присвоения меток или блокирования контента недопустимо. • В отличие от телевидения, использование систем фильтра* ции контента на основе присвоения разряда не имеет будущего. Маловероятно, что в долгосрочной перспективе предлагаемые меры такого рода обеспечат безопасную интер* нет*среду, поскольку присвоение категории и классификация всей информации в интернет*пространстве практически не* осуществимы. Даже в случае применения к Всемирной паути* не технологий фильтрации не ясно, какого рода контент со* бираются оценивать регулирующие органы. В большинстве случаев выбранная для этих целей категория контента не яв* ляется незаконной и остается в рамках права. В то же время присвоение контенту категории само по себе представляет угрозу для свободы выражения мнения в Интернете. • Фильтрация и блокирование программ на семейном уровне дают желаемые результаты, только если родители обсужда*
18 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 18 21.03.2005, 11:44 ют характер контента с детьми и регулярно обновляют про* граммы*фильтры. В противном случае фильтрация пробле* му не решает. • Другая негативная сторона использования таких технологий состоит в том, что эти системы имеют свои недостатки и, как правило, приводят к блокированию социально полезных сайтов и информации. Изначально пропагандировавшиеся как техническая альтернатива, которая будет препятство* вать введению национального законодательства, регулиру* ющего свободу слова в Интернете, системы фильтрации и классификации продемонстрировали, что сами представля* ют значительную угрозу для свободы выражения мнения. Внимательно изучив эти системы, следует рассматривать их более реалистично – как фундаментальные архитектурные изменения, гораздо больше способствующие подавлению свободы слова, чем это сделало бы национальное законода* тельство. • Системы классификации и фильтрации с возможностью бло* кирования контента позволяют осуществлять предваритель* ную цензуру, а репрессивным режимам – блокировать кон* тент или вводить обязательное использование таких средств. Законы и другие меры запрета на высказывания, мотиви* руемые идеями расизма, ксенофобии, антисемитизма или другими подобными предубеждениями, могут носить диск* риминационный или избирательный характер либо исполь* зоваться с целью заставить замолчать оппонентов власти и для подавления политического инакомыслия. Если передать функции классификации контента третьим сторонам, это поставит под угрозу свободу слова. Кроме того, поскольку на данный момент существует слишком мало видов про* грамм*классификаторов для третьей стороны, возрастает возможность произвольной цензуры.
C. Язык ненависти в Интернете • Любое определение языка ненависти должно быть точно сформулировано. Необходимо уточнить и разграничить раз* ные виды контента (например, язык ненависти и детскую порнографию). Четкое определение языка ненависти – не* обходимое условие дальнейшего обсуждения этой связанной
СОВЕТЫ 19
01.p65 19 21.03.2005, 11:44 с Интернетом проблемы. Как минимум, крайне важно, что* бы ограничения свободы высказываний, когда они должны вводиться, были четко и ясно определены и не создавали уг* розы для запрета высказываний, находящихся в рамках за* конности. • Не следует путать слова и действия. Необходимо четкое раз* граничение между тем, что люди говорят и думают, с одной стороны, и тем, что они делают, – с другой. Мы сможем иметь справедливую правовую систему, только когда будем подхо* дить к отдельным лицам как к разумным субъектам права, которые за свои слова несут ответственность сами, а не ка* кая*то третья сторона. • Невозможно выработать четкую политику, исходя из отдель* ных случаев крайних проявлений. Вместо этого в основе при* нятия любых решений должны лежать анализ и мониторинг. Безусловно, в Интернете присутствуют вызывающие трево* гу материалы. Однако тот факт, что они существуют в Сети, еще не говорит о том, насколько широка их аудитория или насколько распространены подобные мнения. Необходимо понимать, что некоторые сайты ненависти просто слишком малы и незначительны, чтобы их преследовать. Они на са* мом деле обречены на забвение, несмотря на то что теоре* тически доступны многим. • Поскольку Интернет – это высокотехнологичная среда, мно* гие битвы здесь можно выиграть техническими средствами. Примером служат добровольные отказы от ответственнос* ти в отношении результатов, найденных поисковой систе* мой, или установление гарантированных ссылок на значи* мые ключевые слова, что было продемонстрировано на парижской встрече ОБСЕ, посвященной вопросам взаимосвязи между пропагандой расизма, ксенофобии и антисемитизма в Интернете и преступлениями на почве ненависти, состоявшей* ся в июне 2004 года. • Обществу, уверенному в своих ценностях и идеалах, не сто* ит опасаться инакомыслия, даже если эти взгляды кажутся абсолютно неприемлемыми. Попытки правительств пода* вить обмен мнениями и свободный поток информации при состязании идей должны активно пресекаться. Никогда прежде не существовало доступа к столь обширной инфор*
20 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 20 21.03.2005, 11:44 мации путем простого нажатия клавиши; никогда прежде люди во всем мире не могли так легко общаться между со* бой; никогда прежде граждане не имели такой возможности участвовать в общественных дискуссиях и быть услышанны* ми. Вместо того чтобы искать способы цензурирования раз* жигающих ненависть высказываний, мы должны направить усилия на то, чтобы противопоставить им больше положи* тельных идей. В борьбе с нетерпимостью невозможно побе* дить государственным регулированием или одними законо* дательными мерами. Напротив, победа или поражение в ней будет определяться состязанием идей.
D. Просвещение и повышение уровня интернет*грамотности Личная и родительская ответственность • Родители и другие взрослые не должны оставлять без внима* ния доступ детей в Интернет. Взрослые должны ответствен* но подходить к тому, как дети используют Интернет, не пола* гаясь на технические средства, которые не решают в полной мере проблемы, связанной с контентом. Родители и учителя, а также все, кто отвечает за доступ детей в Интернет, нужда* ются в специальной подготовке. • В мире безграничных средств распространения информа* ции – видеомагнитофонов, DVD*плееров, спутникового те* левидения – дети и молодежь имеют все более широкий до* ступ к продукции СМИ, поступающей из любой точки мира. Для защиты детей уже недостаточно существующих систем присвоения категорий и классификации, законодательных норм и отраслевых кодов. После появления цифровых СМИ ответственность перекладывается с органов законо* дательного регулирования на отдельную семью. В основе функционирования Интернета лежит не цензура или кон* троль, а принцип ответственного принятия решений и сознательного риска, и эти навыки необходимо развивать у молодежи. • Библиотекарям и учителям следует занять активную пози* цию по вопросу доступа в Интернет, предоставляемого в пуб* личных библиотеках и школах. Никакие регулятивные меры, направленные на защиту определенной группы людей, на*
СОВЕТЫ 21
01.p65 21 21.03.2005, 11:44 пример детей, не должны принимать форму безусловного и абсолютного запрета на использование Интернета в целях распространения контента, свободно доступного взрослым через другие СМИ. • При рассмотрении вопросов регулирования, акцентирующе* го инициативы саморегулирования или совместного регули* рования, «само» подразумевает отдельных индивидов, а не саморегулирование сектора Интернета без участия физиче* ских лиц и пользователей. Следует уделять больше внима* ния пропаганде Сети как позитивного и полезного средства распространения информации.
Медиаграмотность • Медиаграмотность – необходимое дополнение традицион* ной грамотности. Сегодня молодежь должна уметь читать, понимать и критически осмысливать информацию в любой форме, в том числе получаемую через СМИ. Медиаграмот* ность предполагает анализ, оценку, создание и критический подход к продукции СМИ при акценте на позитивных и твор* ческих аспектах СМИ и массовой культуры. • Исследования играют важнейшую роль в понимании того, как под влиянием технологий коренным образом изменяет* ся жизнь молодых людей. Исследования требуют наличия государственной политики в отношении Интернета и гиб* кой стратегии государственной системы образования в об* ласти использования Интернета. Необходимы меры по ук* реплению сотрудничества стран ОБСЕ в этой сфере. • Необходимо побуждать заинтересованных лиц в органах государственной власти и в учреждениях отрасли оказы* вать поддержку инициативам по просвещению родителей и других взрослых не только в отношении потенциальных рисков, связанных с Интернетом, но также в отношении предоставляемых им возможностей и ресурсов. Эта под* держка может выражаться в информации, передаваемой самыми разными СМИ, включая рекламу на радио и теле* видении, в прессе и Интернете, плакаты и брошюры, а также онлайновые ресурсы, предназначенные для родите* лей.
22 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 22 21.03.2005, 11:44 Подготовка журналистов • Учебных курсов для журналистов, в которых большое место отводилось бы роли Интернета в журналистике, все еще не* достаточно. Подготовка журналистов нуждается в совершен* ствовании; она должна обеспечивать приобретение более конкретных знаний и профессиональных навыков работы в Интернете. • Одной из главных целей местных СМИ в странах – членах ОБСЕ является повышение интернет*грамотности среди журналистов, говорящих на языке данной местности. Жур* налисты, владеющие английским языком, имеют явное пре* имущество перед коллегами в использовании Интернета, в то время как те, кто не владеет английским, имеют ограни* ченные возможности для получения профессиональных на* выков работы в Интернете из*за отсутствия специальных курсов и учебных программ на местных языках. Наблюдает* ся также недостаток онлайновой информации на местных языках. Необходима организация в онлайновом/автоном* ном режиме специальных курсов по использованию Интер* нета, а также изучения иностранных языков.
E. Доступ к сетям и информации Свобода информации • Правительства должны шире предоставлять информацию в онлайновом режиме. Это обеспечит расширение гласно* сти и позволит каждому гражданину получать информацию на любом компьютере, подключенном к сети Интернет. Пра* вительствам и межправительственным организациям следу* ет оказывать содействие распространению официальной информации в онлайновом режиме. Необходимо осуществ* лять проекты, способствующие расширению свободы граж* дан в получении и распространении онлайновой информа* ции о деятельности правительства и государственных органов. • Всеобщий доступ к информации и знаниям, особенно к ин* формации, являющейся общим достоянием, служит необхо* димым условием широкого участия населения в процессах развития и в управлении обществом. Всеобщий доступ к ка* чественному образованию является одним из основных прав
СОВЕТЫ 23
01.p65 23 21.03.2005, 11:44 человека и важным условием развития необходимых навы* ков и наращивания потенциала для содействия развитию, прогрессу и укреплению социального мира во всех обще* ствах. ИКТ обеспечивают колоссальные возможности рас* ширения доступа к образованию и информации.
Доступ к сетям • Всеобщий доступ к коммуникационным услугам и сетям име* ет существенное значение в реализации прав на обмен ин* формацией, но не может быть обеспечен в обозримом буду* щем только за счет домашнего доступа в Интернет. Доступ для всех к глобальной коммуникационной среде требует капиталовложений в создание центров общего доступа и в традиционные коммуникационные технологии, такие как общественное радио и телевидение. Один из подходов предполагает государственные инвестиции в средства свя* зи. Следует поощрять и поддерживать местные инициати* вы, в том числе правовые и/или нормативные реформы там, где существуют законодательные или нормативные барьеры. • Государства – участники ОБСЕ должны стремиться к более широкому охвату киберпространства, принимая меры по расширению доступа в Интернет дома и в школе. Они так* же должны осуществлять политику, направленную на обес* печение функционирования Интернета как открытого пуб* личного форума для высказывания любых мнений. С этой целью необходимо свести к минимуму государственное ре* гулирование и обеспечить уважение основополагающих сво* бод – свободы слова, выражения мнений и печати. • Другим непременным условием является значительное улуч* шение электроснабжения там, где это необходимо, – в стра* нах региона ОБСЕ.
F. Будущие задачи информационного общества • Доступ к информации общего пользования стремительно демократизируется. Интернет, например, намного облегчил для единомышленников возможность встречаться, объеди* нять усилия и собирать средства в поддержку своих полити* ческих убеждений. Принцип свободы слова должен приме*
24 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 24 21.03.2005, 11:44 няться не только к традиционным, но и к новым СМИ, в том числе к Интернету. Это основополагающий тезис общества, основанного на знаниях, изложенный в статье 19 Всеобщей декларации прав человека. Важно, чтобы продолжалась мо* билизация усилий в целях содействия свободе выражения убеждений и вытекающей из нее свободе печати как одного из основных прав, без которых невозможно осуществление демократии. Свобода выражения убеждений – главный путь развития творческого, новаторского и критического под* хода. Природа общества, основанного на знаниях, должна восприниматься как многосторонняя, меняющаяся и пред* полагающая свободный выбор, и неотъемлемой составля* ’ ющей такого видения является свобода выражения убеж* дений. • Право на неприкосновенность частной жизни сталкивает* ся с новыми проблемами и нуждается в защите. Каждый че* ловек должен иметь право свободно решать, хочет ли он или она получать информацию либо общаться с другими людь* ми и в какой форме, включая право на анонимное общение. Сбор, сохранение, обработка, использование и разглашение личных данных следует оставить под контролем данного лица. Полномочия частного сектора и властей на доступ к личным данным связаны с риском нарушения права на не* прикосновенность частной жизни и должны сохраняться в минимальных допустимых законом пределах под контролем общества. Следует поддерживать методы кодирования и ис* следования в этой области. • Интернет обеспечивает колоссальные возможности для об* мена и создания общего банка знаний, но этот потенциал все в большей степени сдерживается мерами по усилению режимов собственности на частную информацию в интер* нет*среде. Международные нормативные инструменты, ре* гулирующие авторское право, патенты и торговые знаки, должны подвергнуться серьезному пересмотру. Стоит зада* ча содействия развитию глобальных знаний и защиты прав на доступ к информации, а также на ее творческое переос* мысление и адаптацию, что, в свою очередь, должно уско* рить социально*экономический эффект от находящейся в свободном доступе информации.
СОВЕТЫ 25
01.p65 25 21.03.2005, 11:44 • Борьбу с терроризмом не следует использовать в качестве предлога для ограничения свободного потока информации в Интернете. Преследование за киберпреступления должно распространяться только на незаконную деятельность как таковую и ни в коем случае не ставить под угрозу или огра* ничивать техническую инфраструктуру Сети.
26 АМСТЕРДАМСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ 2004 Г.
01.p65 26 21.03.2005, 11:44 Законодательство и юрисдикция
02.p65 27 18.03.2005, 11:57 02.p65 28 18.03.2005, 11:57 Нико ван Эйк Регулирование старых ценностей в век цифровых технологий
«Nieuwe wijn in oude zakken» – «молодое вино в ветхих мехах». Взятая из Библии1, эта голландская поговорка в полной мере применима к вопросам, касающимся регулирования Интерне# та, информационной эпохи, века цифровых технологий, Всемирной паутины или любых других понятий, которые ис# пользуются для обозначения того факта, что электронные ком# муникации стали одним из основных компонентов современ# ного общества (я, по практическим соображениям, буду придерживаться термина «Интернет»). Это и есть «молодое вино в ветхих мехах». Что здесь имеется в виду? В настоящей статье мы попыта# емся разъяснить, что Интернет представляет собой явление, которое не влияет на такие основные права, как, например, свобода информации. Свобода информации включает право получать и распространять информацию, как это было опре# делено в ходе исторического развития и – в европейском кон# тексте – закреплено в конституциях государств и таких между# народных договорах, как Европейская конвенция о правах человека. Эти старые ценности – «ветхие мехи» – составляют основу общества и не должны ставиться под сомнение по той причине, что сегодня в них вливается «молодое вино» под на# званием «Интернет». Интернет – это прежде всего технология, то есть сеть, обес# печивающая осуществление коммуникаций. Интернет не мо# жет изменить мир. Мир изменяют люди, применяющие ту или иную технологию. Попасть в ловушку идолопоклонства перед техническим прогрессом довольно легко. Приведу лишь один пример: в 1970#е годы вышла книга, в радужном свете описы# вавшая будущие преимущества интерактивных сетей кабельно# го телевидения – свободу выбора, новые услуги, активное учас#
1 Матф. 9:17: «Не вливают также вина молодого в мехи ветхие».
НИКО ВАН ЭЙК 29
02.p65 29 18.03.2005, 11:57 тие граждан в общественной жизни, содействие дальнейшей демократизации и так далее. Но с развитием сетей кабельного телевидения ни один из этих прогнозов так и не осуществил# ся. Совсем недавно в Нидерландах огромные деньги были зат# рачены на создание Kenniswijk («Насыщенных информацией соседских кварталов»)2. Жители нескольких районов города Эйндховен должны были получить (за счет прокладки объеди# няющих практически все частные дома оптоволоконных се# тей3) высокоскоростной доступ в Интернет, что создало бы условия для организации в этих районах новых видов (интер# нет#)услуг. Однако прокладка оптоволоконных линий оказалась экономически нецелесообразной, вследствие чего почти ни# каких новых услуг предложено не было. Во время презентации этого нового проекта говорилось об одной из так называемых новаторских услуг: организации службы нянек, которые с по# мощью веб#камер могли одновременно наблюдать за 6 детьми, находящимися в 6 разных квартирах. А когда я спросил, что будет делать эта няня, если заболеют сразу 2 ребенка, то отве# та на свой вопрос так и не получил… Возникшую дилемму можно проиллюстрировать на 3 дру# гих взятых наугад примерах. Они касаются следующих про# блем: а) недостаточно четкого понятия «управление использо# ванием Интернета»; b) «изъянов» поисковых механизмов и с) опасностей, связанных с технологически нейтральным ре# гулированием использования Интернета.
Управление использованием Интернета. Одним из понятий, в отношении которых чаще всего возникают разночтения, яв# ляется понятие «управление использованием Интернета». Одни связывают его с положением ICANN4, ответственной за управление основной структурой Интернета, особенно в том, что касается присвоения доменных имен. Другие же рассмат# ривают это понятие как легитимизацию активного вмешатель# ства государства в вопросы, касающиеся информационного наполнения (контента) Интернета. Несмотря на то обстоятель# ство, что недавно проведенная Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО), состоявшаяся в декабре 2003 года в Женеве, завершилась при# нятием довольно взвешенных Декларации принципов и Пла# на действий5, она представляет собой показательный пример
30 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 30 18.03.2005, 11:57 того, в каком ошибочном направлении могут развиваться со# бытия. Эта международная конференция, организованная Международным союзом электросвязи (МСЭ) с целью укрепить собственные позиции, обернулась против него самого, по# скольку на ней прозвучали пространные политические заявле# ния, в которых обрисовывались все угрозы и опасности Ин# тернета и прослеживалось намерение усилить контроль над информационным наполнением Интернета со стороны госу# дарств. А это уже явно иное толкование понятия «управление использованием Интернета». Удивительно, насколько эти связанные с ВВУИО об# суждения напоминают протекавшие в 1970#е и 1980#е годы дис# куссии по поводу спутникового вещания. Предполагалось, что спутники изменят мир и откроют новые пути для распро# странения знаний, но в них также усматривали и определен# ную угрозу: исчезнут границы и польется капиталистическая или коммунистическая пропаганда, посредством которой соответствующие идеи будут внушаться невинным гражданам. Маршалл Маклюэн проповедовал свои идеи «глобальной деревни», а ЮНЕСКО опубликовала доклад Макбрайда «Много голосов – один мир», в котором был провозглашен «но# вый мировой информационно#коммуникационный порядок» (НМИКП)6. В этих условиях страны, получавшие сигналы от спутников, желали иметь право предварительного контроля над передаваемой через спутники информацией, а экваториальные государства требовали передать им право владения спутниками, размещенными на пролегающей над их территорией орбите.
2 <www.kenniswijk.nl> 3 Называемых также «домашними нитями», или ДН. 4 <www.icann.org> 5 Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества. Декларация принципов. Документ WSIS#03/GENEVA/DOC/4#R, Женева, 12 декабря 2003 года; План действий. Документ WSIS#03/GENEVA/DOC/5#R. Женева, 12 декаб# ря 2003 года. С этими документами можно ознакомиться по адресу: <http:// www.itu.int/wsis/> 6 Unesco, Many Voices, One World (Paris: Unesco, 1980). По вопросу о взаимосвязи между ВВУИО и докладом Макбрайда см., например, Claudia Padovani, «Debating communi# cation imbalances: from the MacBride Report to the World Summit on the Information Society, An application of lexical#content analysis for a critical investigation of histori# cal legacies», Social Science Research Council at <http://www.ssrc.org/programs/itic/ publications/knowledge_report/memos/Padovanimemo4.pdf>
НИКО ВАН ЭЙК 31
02.p65 31 18.03.2005, 11:57 Нам нужно постараться не повторить ту же ошибку в отно# шении Интернета. Давайте не допускать ненужного вовлече# ния глобальных сил и не заявлять о том, что появление новых технологий является достаточным основанием для политиче# ского вмешательства. Глобального регулирования Интернета не требуется. Такое регулирование отвлекает внимание от ре# альных проблем фундаментального характера – как это обыч# но бывает, когда во главу угла ставятся не цели, а средства, – и в результате возникает опасность того, что в конце концов сво# бода информации окажется менее защищенной. Не будем так# же забывать о том, что все дискуссии по поводу спутникового вещания так и не привели к глобальному регулированию. Прак# тически все вопросы, связанные со спутниками, регулируются на уровне государств и регионов. Не существует особой глобаль# ной юрисдикции над информацией, распространяемой с по# мощью спутников. В конечном счете международному сообще# ству все же удалось урегулировать большинство проблем на основе действующей системы основных прав. Но для осозна# ния этого потребовалось некоторое время.
Поисковые системы. Вторым примером, доказывающим необхо# димость уважения существующих ценностей, являются поис# ковые системы. Самая популярная поисковая система Google стала открытым акционерным обществом7. Буквально из ни# чего была создана компания, стоящая 27 млрд. евро. Какие же услуги Google намерена предоставлять, чтобы заработать деньги? Главная цель ее деятельности состоит в том, чтобы при# влекать внимание конечных пользователей к продукции рек# ламодателей. Она размещает рекламные материалы, соответ# ствующие поисковым запросам ее пользователей. И хорошо, что Google этого не скрывает: некоторые другие аналогичные компании предпочитают не распространяться относительно того, что в своей деятельности используют коммерческий под# ход. Но остается один большой вопрос: как, собственно, рабо# тает поисковая система Google и что происходит в «черном ящике», который генерирует ответы на поисковые запросы? Данный вопрос имеет важное значение, поскольку Google яв# ляется одним из главных «информационных шлюзов». В сегод# няшних условиях найти информацию в электронных СМИ без использования поисковых систем невозможно. Так или иначе
32 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 32 18.03.2005, 11:57 подобные системы заменяют собой библиотечные каталоги и другие существующие средства поиска. Но как именно поисковые системы осуществляют отбор информации, остается большой загадкой. Исходный код Google’а (как и Microsoft Windows) не раскрывается, и нам при# ходится доверять тому, что сама компания Google заявляет о методах своей работы. Так, например, в проспекте об откры# той подписке на акции компании упоминается, что Google пре# доставляет «нужную и полезную информацию… заботясь лишь об интересах пользователей», но тут же говорится, что резуль# татом поиска может стать и «соответствующая полезная инфор# мация коммерческого характера». Ни для кого не секрет – су# ществуют способы добиться того, чтобы ваш веб#сайт оказался на первой странице результатов поиска. Не так давно сервер Google подвергся определенным манипуляциям, и при вводе в поиск словосочетания «смешная прическа» появлялась ссыл# ка на веб#страницу премьер#министра Нидерландов Яна Пете# ра Балкененде. Можно привести и другие примеры, так сказать, «сенсационных сообщений» Google’а. В недавнем прошлом в ответ на запрос: «Что есть большее зло, чем сам дьявол?» – можно было получить ответ: «Microsoft». Google пытается бо# роться с подобными проделками, и можно сказать, что Google «манипулирует манипуляциями». Но то, как Google работает на самом деле, остается тщательно охраняемой тайной. При# веденные выше примеры достаточно безобидны, чего не ска# жешь о следующих двух. Так, с одним из крупнейших изда# тельств научной литературы Google вступила в переговоры, которые – если интерпретировать их соответствующим обра# зом – могли привести к тому, что пользователи получали бы доступ к платным изданиям, а не к бесплатным их версиям (пуб# ликуемым самими исследователями)8. И еще: поисковые сис# темы, доступные пользователям в Китае, структурированы та# ким образом, что с их помощью можно получать лишь результаты, корректные в политическом отношении9. Прямо или косвенно поисковые системы оказывают влия# ние на свободу получения и распространения информации.
7 <http://www.google#ipo.com/> или <http://www.google#watch.org/goo#s1.zip> 8 «Reed and Google in talks to share revenue», The Observer, 19 September 2004. 9 <http://www.google#watch.org/china.html>
НИКО ВАН ЭЙК 33
02.p65 33 18.03.2005, 11:57 Они облегчают доступ к информации, но способны также и лишать такого доступа. Поисковые системы могут стать объек# том манипуляций со стороны операторов, поставщиков инфор# мации и тех, кто такую информацию ищет. Результаты поиска могут быть созданы искусственно, а конечных пользователей можно – по коммерческим или идеологическим соображени# ям – адресовать к той или иной специально подобранной ин# формации. Пользователи же продолжают оставаться в неведе# нии. Но, к счастью, вопрос о воздействии поисковых систем привлекает к себе все больше внимания. В Германии уже созда# на некоммерческая организация, призванная содействовать совершенствованию технологии поиска и обеспечению свобод# ного доступа к информации. На немецком языке эта задача .. выражена еще более впечатляюще: «Gemeinnutziger Verein zur .. Forderung der Suchmaschinen Technologie und des freien Wis# senszugangs (SuMa#eV)»10. Эта организация добивается того, чтобы поисковые системы стали «независимыми, разнообраз# ными и не занимающими монопольных позиций». Взгляды еще одной организации, занимающейся критической оценкой ра# боты поисковых систем, изложены в Интернете по адресу: www.google#watch.org. Для того чтобы не допустить постепенной эрозии такой базовой ценности, как доступ к информации, логично предло# жить, среди прочего, применение или изменение действующе# го законодательства. Так, согласно законам о защите потреби# телей фирмы, которым принадлежат поисковые системы, можно обязать предоставлять конечным пользователям инфор# мацию о том, как эти системы действуют. Или же их можно обязать раскрывать исходные коды. Кроме того, было бы, на# верное, целесообразно придать больше значимости аспектам политики, подчеркивающим общественный характер этих ус# луг, обеспечив наличие открытых публичных средств обслужи# вания, аналогичных открытым каталогам публичных библио# тек, или сопоставимых средств обслуживания, предлагающих альтернативу услугам, доступным на коммерческой основе. Важное значение этой проблемы признается даже в Плане дей# ствий ВВУИО, в котором заявлено о необходимости «h) под# держивать создание и развитие публичной библиотечной и архивной цифровой службы, адаптированной к информацион# ному обществу, в том числе путем пересмотра национальных
34 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 34 18.03.2005, 11:57 стратегий и законодательства в области библиотечного обслу# живания, обеспечения на глобальном уровне понимания по# требности в “гибридных библиотеках” и способствовать сотруд# ничеству библиотек на всемирном уровне»11.
Технологически нейтральное регулирование использования Интерне та. Третий пример касается понимания того, что технологи# чески нейтральное регулирование использования Интернета само по себе представляет особую цель. Очень многие законо# дательные и регулирующие акты, в которых предпринимается попытка отразить базовые ценности, основаны на статичном понимании технических идей. Однако эти технические идеи развиваются. Некоторые, устаревая, исчезают (телеграф), дру# гие приобретают новые функции (фото# или кинопленка), а кроме того, разрабатываются совершенно новые технологии (CD, DVD, Интернет). Законодательство нередко отстает от этих новшеств. Действующие законы в таких случаях либо уже не работают, либо порождают всякого рода трудности. Напри# мер, в некоторых странах регулирование в сфере телевещания распространяется на использование приборов с экранами. Это автоматически позволяет применять нормы, относящиеся к телевещанию, к мониторам компьютеров, а значит, и к Интер# нету. Нередко утверждают, что в наш новый информационный век мы не должны более проводить различие между теми или иными технологиями. В принципе, это правильный подход. Но тогда возникает вопрос: какой тип регулирования следует при# менять к сети Интернет? Например, следует ли применять «те# лекоммуникационную модель» (которая, как известно, не пред# полагает контроля над контентом) или же лучше использовать «вещательную модель» (в рамках которой, как мы знаем, ин# формационное наполнение Интернета подлежит регулирова# нию)? Если вопрос состоит именно в этом, то ответ очевиден: с повышением значения Интернета как информационного ресурса можно ожидать, что при регулировании его использо# вания будут все шире применяться элементы вещательной мо# дели (естественно, при условии, что Интернет заменит собой
10 <http://www.suma#ev.de> 11 Стр. 4.
НИКО ВАН ЭЙК 35
02.p65 35 18.03.2005, 11:57 традиционные средства приема вещательных каналов). Одна# ко в основе этого вопроса лежит ложная посылка. Нейтраль# ный в технологическом отношении подход должен осуществ# ляться при соблюдении всех основных прав человека. А это означает, что регулирование может не быть технологически нейтральным и что частично оно будет зависеть от применяе# мых технологий. В этом нет ничего нового. Возьмем, к приме# ру, практику работы Европейского суда по правам человека. В закрытых частных аудиториях, например в театре или худо# жественной галерее, этот суд допускает бóльшую свободу вы# ражения мнения, нежели когда эти мнения выражаются с по# мощью средств, доступных неограниченной аудитории. В таких случаях технологически нейтральным является не регулирова# ние, а базовое основное право.
Заключение. Можно было бы привести и немало других приме# ров. В настоящей статье была предпринята попытка показать, пусть и несколько фрагментарно, что проблема регулирования в отношении Интернета вызывает целый ряд вопросов и раз# ногласий. Прежде всего, следует отметить, что большинство таких вопросов и разногласий возникает оттого, что многое ставит# ся с ног на голову. Мы считаем, что Интернет – это нечто осо# бенное, и из этой предпосылки исходим при решении вопро# са, что следует и что не следует регулировать. А поступать надо совершенно противоположным образом. Во главу угла мы дол# жны ставить базовые конституционные ценности, такие как свобода информации и ее толкование в юриспруденции. Эти ценности представляют собой «рабочий инструмент», позво# ляющий нам препарировать фактические обстоятельства, а затем принимать, когда это необходимо, конкретные решения по вопросам регулирования. Во#вторых, Интернет «повзрослел» и утратил свою «невин# ность». К прежним представлениям об Интернете как об од# ном (или даже единственном) средстве, обеспечивающем сво# бодный обмен идеями и мнениями, следует относиться более реалистично. Это мы попытались проиллюстрировать на при# мере поисковых систем. Такие информационные шлюзы не являются ни нейтральными, ни объективными и могут послу# жить источником серьезных манипуляций. Границы между ис#
36 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 36 18.03.2005, 11:57 пользованием и злоупотреблением оказались во многом раз# мыты. И регулирование – как раз то, что может сделать их бо# лее четкими. В#третьих, то обстоятельство, что пространство Интерне# та остается во многом неурегулированным, привело к возник# новению «вакуума контроля» и переросло в важную проблему «управления», в связи с которой появились требования о пре# доставлении полномочий, не соответствующих базовым кон# ституционным ценностям. Но здесь необходимо помнить об уроках прошлого, когда появление новой техники (спутников) считалось законным оправданием для введения новых видов государственного контроля над информационным наполнени# ем передаваемых сообщений. Такие попытки в большинстве своем провалились. И нет никаких причин для того, чтобы повторять эти же ошибки в отношении Интернета.
НИКО ВАН ЭЙК 37
02.p65 37 18.03.2005, 11:57 Моррис Липсон Во имя защиты свободы выражения мнения: отрицание ошибочной нормы об ответственности за содержание материалов, публикуемых в Интернете
У некоторых может сложиться впечатление, что опубликова# ние той или иной информации (контента) в Интернете во многом схоже с опубликованием материалов в газете. Так, в частности, склонны полагать (о чем и идет речь в настоящей статье) судебные органы. Но данное обстоятельство – особен# но с учетом того факта, что в разных юрисдикциях существу# ют весьма отличающиеся друг от друга ограничения на публи# кацию контента, – заставляет сделать, возможно, неожиданный вывод о том, что здесь возникает весьма серьезная угроза в отношении свободы выражения мнения. В настоящей статье рассматривается эта угроза и предлагаются рекомендации от# носительно того, как ее избежать.
Спектр ограничений на контент. В соответствии с различными национальными и субнациональными правовыми режимами, нередко находящими дополнительное обоснование в междуна# родных документах, предусматриваются ограничения на опуб# ликование контента (а то и, в более широком смысле, на сво# боду выражения мнения), которые во многом отличаются друг от друга. В результате возникает ситуация, при которой мате# риал, опубликованный в пределах действия одной юрисдикции и являющийся там абсолютно законным и не дающим основа# ний для судебного преследования, вполне может стать основа# нием для привлечения к уголовной или гражданско#правовой ответственности в пределах других юрисдикций. Я сосредото# чу свое внимание на различиях в ограничениях, касающихся разжигания ненависти и диффамации, хотя основные момен# ты моей статьи в одинаковой степени относятся и к другим
38 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 38 18.03.2005, 11:57 (разного рода) ограничениям на контент: по признакам нали# чия непристойностей или порнографии, богохульства или призыва к мятежу. Рассмотрим прежде всего вопрос о разжигании ненавис# ти. В Соединенных Штатах Америки твердо устоялось прави# ло, согласно которому опубликование материалов, порочащих ту или иную расу, считается, согласно первой поправке к Кон# ституции Соединенных Штатов Америки, допустимым, если только эти материалы не содержат (или, как представляется, не содержат) подстрекательств к совершению противоправ# ных действий и такие действия не являются (или, как пред# ставляется, не являются) их прямым следствием1. Это очень высокая планка. Допускаются публикации, в которых содержат# ся явные и грубые поношения расовых групп и которые отра# жают активное стремление к тому, чтобы некоторые группы были депортированы или полностью устранены, при условии, что не будут представлены доказательства направленности та# ких публикаций на совершение насилия, а также того, что фак# тически такие публикации могут стать непосредственной при# чиной совершения подобного насилия. В Великобритании критерий ограничения определенных видов контента расовой направленности значительно мягче и касается высказываний, направленных на разжигание расовой ненависти или «способ# ных» ее разжечь. По крайней мере, согласно положениям дей# ствующего в этом отношении закона, в вышеупомянутой стра# не не требуется представлять доказательства относительно наличия непосредственной угрозы возможного совершения на# силия или, фактически, какого#либо насилия вообще2. А в зако# нодательстве таких стран, как Австрия, Германия и Франция, существуют бланкетные ограничения на высказывания, отри# цающие факт Холокоста. В заключение следует отметить, что широкие и потенциально далекоидущие запреты присут# ствуют в законодательстве многих стран. Возьмем, к примеру, статью 156 Уголовного кодекса Узбекистана, согласно которой запрещаются умышленные действия, «оскорбляющие чувства граждан … совершенные с целью … разжигания … нетерпимо#
1 Brandenburg v. Ohio, 395 US 444 (1969). 2 1986 Public Order Act, Section 18.
МОРРИС ЛИПСОН 39
02.p65 39 18.03.2005, 11:57 сти или розни между группами населения [, различающимися по расовым или этническим признакам]»3. Следует отметить, что в международных документах не прослеживается сколь#либо последовательный логичный под# ход к вопросу о том, какого рода высказывания могут быть запрещены как разжигающие ненависть. В пункте 2 статьи 20 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится требование принять законы, запрещающие лишь выступления в пользу расовой ненависти, «представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или наси# лию». Зато в пункте «а» статьи 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации запрещаются не только подстрекательство к расовой дискриминации, но и распространение «идей, основанных на расовом превосход# стве или ненависти». Дополнительный протокол к Конвенции о киберпреступности идет еще дальше, в двух, так сказать, на# правлениях, поскольку его участникам не только предлагается установить способные оказаться весьма широкими запреты (например, касающиеся простого «распространения» через компьютерные системы расистских материалов [статья 3] или публичного оскорбления людей «по причине их принад# лежности» к той или иной расовой или этнической группе [статья 5]), но и разрешается отказаться от выполнения этих положений (или фактически сделать это). В результате явно признается и санкционируется существование значительных различий в установлении ограничений, касающихся разжи# гания ненависти4. Аналогичные и столь же очевидные отличия присутству# ют и в положениях уголовно#правового законодательства раз# личных стран по вопросу о диффамации. В Азербайджане, на# пример, за клевету на то или иное лицо вас могут лишить свободы на срок до двух лет, а если вы оскорбили кого#либо, то можете подвергнуться тюремному заключению на срок до 6 ме# сяцев5. Во многих странах предусматриваются специальные, причем вызывающие особенно резкие возражения с точки зре# ния свободы выражения мнения, виды уголовного наказания за оскорбление президента или иного главы государства либо за оскорбление государственных институтов или даже государ# ственного флага. За такие виды правонарушений нередко на# значаются более строгие наказания6. В целом ряде стран дела
40 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 40 18.03.2005, 11:57 на основании этих законов возбуждаются с тревожным посто# янством. Но, с другой стороны, в отдельных странах, напри# мер в Боснии и Герцеговине, уголовное преследование за диффамацию вообще отменено. А в ряде других стран, где за# конодательством такое преследование все же предусматрива# ется, соответствующие дела не возбуждались уже много лет7. В связи с вышеизложенным еще раз повторим главное: за# явления, касающиеся межрасовых взаимоотношений или со# держащие критику в адрес государственных должностных лиц, в одних юрисдикциях могут быть абсолютно допустимыми, а в других – наказуемыми в уголовном порядке (или подсудными гражданским судам). Фактически в рамках некоторых юрисдик# ций наказуемыми в соответствии с уголовным или гражданским правом являются высказывания, о которых практически с полной уверенностью можно утверждать, что они допускают#
3 Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что столь широкие фор# мулировки содержатся и в Уголовном кодексе Турции и что они используются для ограничения свободы выражения мнения, защищаемой статьей 10 Европейской кон# венции о правах человека. См., в частности, материалы дела Okcuoglu v. Turkey (8 July 1999, Application No. 24246/94); Karatas v. Turkey (8 July 1999, Application No. 23168/94). 4 Стоит, возможно, отметить, что на момент написания настоящей статьи Дополни# тельный протокол подписали 23 страны, но ни одна из них его не ратифицировала. 5 Статьи 147 и 148, соответственно, Уголовного кодекса 2000 года. 6 Например, по Уголовному кодексу Албании запрещается умышленно оскорблять: «должностных лиц, исполняющих государственные или служебные обязанности, поскольку они выполняют свои государственные или служебные функции» (статья 239); «должностных лиц, исполняющих государственные или служебные обязанности, поскольку они выполняют свои государственные или служебные функции» (статья 240); «Президента Республики» (статья 241); «судей или других членов судебных колле# гий, прокуроров, адвокатов, экспертов или любого из арбитров, назначенных по соответствующему делу, поскольку они осуществляют соответствующую деятель# ность» (статья 318); «премьер#министров, членов кабинета, членов парламентов иностранных государств, дипломатических представителей или [представителей] признанных международных органов, выполняющих свои официальные функции в Республике Албания» (статья 227), а также «флаги, гербы или национальные гимны иностранных государств и международных организаций» (статья 229). Здесь следу# ет подчеркнуть, что столь обширные формулировки находятся в прямом противо# речии с требованиями международного права, согласно которым государственные чиновники должны быть готовы принять более суровую – по сравнению с остальны# ми гражданами – критику в свой адрес. См., например, материалы дела Lingens v. Austria (8 July 1986, Application No. 9815/82) para. 43; Thoma v. Luxembourg (29 March 2001, Application No. 38432/97) para. 47. 7 Аналогичные различия можно наблюдать и в том, что касается гражданско#право# вого преследования за диффамацию.
МОРРИС ЛИПСОН 41
02.p65 41 18.03.2005, 11:57 ся нормами международного права, касающимися свободы вы# ражения мнения.
Применение газетной нормы при определении ответственности в зарубежных странах. Рассмотрим ситуацию, в которой окажет# ся издатель газеты в том случае, когда контент (информацион# ное наполнение) его или ее газеты, не содержащий материа# лов незаконных или подпадающих под действие гражданского законодательства страны, где эту газету обычно читают, может подпадать под действие норм уголовного или гражданского права, действующего в других государствах. А для уяснения ситуации, в которой окажутся – в силу взаимного несоответ# ствия ограничений на контент, налагаемых в различных стра# нах, – издатели, публикующие свои материалы через Интер# нет, зададимся следующим вопросом: будет ли газета или ее редактор нести юридическую ответственность, если та или иная опубликованная в ней статья попадет туда, где она счита# ется противоправной? Ответ: все зависит от обстоятельств. Прежде всего отме# тим, что у издателей, особенно тех, чьи газеты продаются за рубежом, имеются хорошо налаженные сети по их распрост# ранению. Газеты доставляются во все уголки страны, где они издаются, и за рубеж продавцам, которые заключили с владель# цами газет соответствующие договоры на их продажу, а также индивидуальным подписчикам. В таких случаях высока вероятность того, что экземпляры газеты, издаваемой тем или иным издателем, попадут к иност# ранным продавцам и подписчикам и будут прочитаны за рубе# жом. Собственно, это не только вероятно: любой издатель от# кровенно стремится к тому, чтобы его газета доставлялась в зарубежные страны и чтобы ее там читали. При таких обсто# ятельствах вполне справедливо – и суды общей юрисдикции, а также другие судебные органы неоднократно подтвержда# ли это, – что если в газете содержатся материалы, подпадаю# щие в одной из зарубежных стран, куда эта газета доставляет# ся, под запрет на разжигание ненависти или содержащие клеветнические заявления, то в этой стране газете и ее издате# лю (а возможно, и другим связанным с ней лицам) могут быть предъявлены судебные претензии относительно ее содержа# ния8.
42 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 42 18.03.2005, 11:57 Эту вполне очевидную ситуацию следует строго отграни# чивать от ситуаций, когда газета, содержащая спорные мате# риалы, оказывается, как говорится, случайно в стране, где та# кие материалы считаются противозаконными, хотя во всех других странах, где она распространяется, подобные материа# лы рассматриваются как вполне законные. Например, турист из Узбекистана покупает в нью#йоркском аэропорту Ла#Гуардиа газету, издаваемую в Соединенных Штатах. В ней напечатан разжигающий расовую ненависть материал о какой#либо этни# ческой группе, проживающей в Узбекистане. Турист оставля# ет эту газету на кресле в зале прилета ташкентского аэропор# та, где ее подбирает работница аэропорта, которая приносит ее домой и прочитывает. В Узбекистане эту газету не выписы# вают и не продают. Прочитавший газету человек находит опуб# ликованный в ней материал оскорбительным и доставляет ее властям, которые определяют, что она имеет незаконное ра# систское содержание, подпадающее под действие статьи 156 Уголовного кодекса, в результате чего против издателя возбуж# дается уголовное дело. Вполне очевидно, что при таких обстоятельствах издате# ля не должны признавать виновным, и в большинстве стран он и не будет признан таковым. Почему? Потому что издатель не мог разумно предполагать, что его газету прочтут в Таш# кенте. Он вообще не предпринимал никаких шагов к тому, чтобы его газета попала в эту страну, и никак не мог повлиять на то, что она там оказалась. В сложившихся условиях суды должны признать, что фактически газета в данной стране не издается, и на этом основании освободить ее от ответствен# ности. Эта гипотетическая ситуация является примером того, что я назвал бы «газетной нормой» об ответственности за инфор# мационное содержание газеты. В соответствии с данной нор# мой издатель несет юридическую ответственность за материа# лы, считающиеся незаконными или подлежащие каким#либо иным видам судебного преследования в той или иной конкрет# ной стране, но при соблюдении двух условий: 1) хотя бы один экземпляр газеты должен действительно попасть в данную стра# 8 См., например, материалы дел Shevill v. Presse Alliance S.A., Case C#68/93 (1995) 2 A.C. 18; Berezovksy v. Michael (2000) 2 All ER 986 (хотя оба дела касались диффамации, на них можно сослаться и в качестве примеров, подтверждающих общий принцип).
МОРРИС ЛИПСОН 43
02.p65 43 18.03.2005, 11:57 ну и быть там прочитан и 2) у издателя имелись основания пред# полагать, что газета может быть прочитана в этой стране, по# скольку – весьма существенное обстоятельство – вышеуказанная страна является одной из тех, что входят в сеть распростране# ния данной газеты. И самое главное – согласно этой норме от# ветственность возникает в любой точке сети распространения, где эту газету читают, независимо от того, где она печатается или где готовятся содержащиеся в ней материалы.
Применение газетной нормы к публикациям в Интернете. В том, что касается непосредственно газетной нормы, публи# кации в Интернете коренным образом отличаются от публи# каций в газете. Допустим, некто пишет статью, содержащую материал расовой направленности. Она пишется, загружается и хранится на сайте автора в Великобритании. Автору извест# но или должно быть известно, что, как только соответствую# щий материал будет размещен на его веб#сайте, он тут же ста# нет доступным практически любому человеку практически в любой точке мира9, то есть через Интернет – и этим он в кор# не отличается от обычной газеты – практически любой чело# век, имеющий в него доступ, оказывается в сети распростране ния любого интернет#издателя. И, что не менее важно, об этом знают или должны знать практически все пользователи Интернета. Что произойдет, если газетную норму об ответственнос# ти мы станем применять к материалам, опубликованным в Интернете? А произойдет следующее: 1) поскольку, согласно газетной норме, на газете лежит потенциальная ответствен# ность за любой опубликованный в ней материал, дающий ос# нования для судебного преследования в любой стране, входя# щей в сеть ее распространения, и 2) поскольку в сеть распространения каждого веб#сайта входит практически любая точка с компьютером, подсоединенным к Интернету, то 3) применение газетной нормы к материалам, опублико# ванным в Интернете, означает, что интернет#издателя мож# но привлечь к ответственности практически в любой стране мира. Однако, как мы уже могли убедиться, для регулирования контента в разных юрисдикциях применяются совершенно разные нормы. В некоторых странах в отношении якобы диф#
44 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 44 18.03.2005, 11:57 фамационных или якобы расистских материалов действуют ограничения куда более жесткие, чем те, которые существу# ют в других юрисдикциях и которые допускают опубликова# ние подобных материалов. А в отдельных государствах такие ограничения выходят за пределы, установленные нормами международного права относительно свободы выражения мнения. Следовательно, если газетная норма станет приме# няться в отношении интернет#публикаций, интернет#издатели будут «на законном основании» считаться ответственными за контент, являющийся законным и охраняемым в их собствен# ных странах (и, возможно, охраняемый по международному праву), до тех пор, пока 1) такой контент будет считаться запрещенным в какой#либо стране, где имеется выход в Интер# нет, и если 2) кто#то действительно скачает его на свой ком# пьютер.
Несколько примеров. Как это ни удивительно (по крайней мере, для некоторых), складывается впечатление, что наметилась ре# альная тенденция применять газетную норму к публикациям в Интернете. Так, например, была предпринята попытка привлечь к судебной ответственности Фредерика Тобена, разместившего на одном из австралийских сайтов материал, где отрицался факт Холокоста. Когда в 1999 году Тобен прибыл в Германию, его там арестовали и судили, в частности, за разжигание расовой нена# висти. Обвинение основывалось на том, что материалы, содер# жавшиеся на его веб#сайте, были скачаны в Германии. Суд, рас# сматривавший дело, отклонил обвинение на том основании, что данный оскорбительный материал «находился» вне пределов Германии, но Bundesgerichtshof (Верховный суд ФРГ) такое ре# шение отменил и постановил, что законы Германии, запрещаю# щие восхваление нацистской партии, могут применяться и
9 Слово «практически» я употребляю по двум разным, но связанным между собой при# чинам. Во#первых, если я обладаю должными техническими навыками и у меня есть определенное программное обеспечение, я могу разрешить доступ на мой веб#сайт, например, лишь тем, кто на него подписался. В таком случае доступ на сайт будут иметь только те, кто мне известен (или должен быть известен). С другой стороны, соответствующий сервер может быть оснащен усовершенствованными программа# ми блокировки или экранирования, с помощью которых можно закрывать доступ на мой сайт или к тому или иному контенту моей статьи, опубликованной на этом сайте, для потенциальных пользователей, которые попытаются получить к ним до# ступ через данный сервер. Но это все же довольно редкие случаи.
МОРРИС ЛИПСОН 45
02.p65 45 18.03.2005, 11:57 в отношении материалов, находящихся вне Германии, если та# ковые были скачаны на ее территории10. Дело, в котором присутствовала аналогичная мотивиров# ка, – Dow Jones & Company Inc. v. Gutnick11 – рассматривалось так# же в Австралии. В нем речь шла о размещении газетой «Уолл# стрит джорнал» на своем сайте материала, содержавшего критические замечания в адрес австралийского бизнесмена Гутника. Материал был подготовлен, загружен на сервер и хра# нился в Соединенных Штатах. Гутник же скачал этот материал в Австралии, прочел его там, счел себя оскорбленным и подал на газету «Уолл#стрит джорнал» в австралийский суд, обвиняя ее в диффамации. Весьма вероятно, что данный материал не был бы признан диффамационным в Соединенных Штатах, но вполне мог быть признан таковым согласно законам о диффа# мации того австралийского штата, в котором он был скачан на компьютер пользователя. В свою очередь, «Уолл#стрит джор# нал» утверждала, что опубликование материала произошло в Соединенных Штатах, где он был загружен на сайт и хранил# ся. Гутник с этим аргументом не согласился, заявив, что публи# кация имела место в стране, где материал был скачан, то есть в Австралии. Главным в рассуждениях суда явилось следующее: суд счел, что «те, кто размещает информацию во Всемирной паутине, делают это, зная, что размещаемая ими информация будет доступна всем и каждому без каких#либо географических ограничений». Очевидно, по мнению суда, в подобных случа# ях и к издателям, работающим в Интернете, и к издателям га# зет следует подходить с одними мерками. Поскольку издатели газет знают и контролируют сети распространения своих из# даний и им прекрасно известно, где именно читатели могут ознакомиться с их содержанием, ответственность за контент публикуемых материалов, в связи с которым могут возникнуть определенные вопросы в пределах этих сетей распростране# ния, следует возлагать как раз на издателей. Интернет#издате# лям тоже прекрасно известно, что публикуемые ими издания могут быть прочтены где угодно (то есть в любой точке мира в пределах их распределенной сети), вследствие чего абсолют# но правомерно возлагать и на них ответственность в любой стране, где такие материалы скачиваются на компьютеры пользователей. Исходя из этого, суд принял данное дело к про# изводству.
46 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 46 18.03.2005, 11:57 Заключение. Распространение газетной нормы на интернет#из# дания будет вынуждать интернет#издателей соблюдать ограни# чения на контент, налагаемые практически в любой стране мира, причем независимо от того, существуют ли такие кон# тентные ограничения в странах проживания самих издателей12, а также от того, соответствуют ли ограничения, налагаемые за рубежом, международным нормам относительно свободы вы# ражения мнения. Применение газетной нормы подчинит лиц, живущих в условиях режимов, при которых законы в полной мере защищают свободу выражения мнения, законам, действу# ющим в рамках режимов, при которых регулярно осуществля# ется цензура, а государственные чиновники могут прибегать и к иным способам удушения свободы прессы и свободы других лиц – например, используя для этого законы об ограничении контента, а то и злоупотребляя такими законами. Это, конеч# но, может и не особенно испугать тех интернет#издателей, ко# торые не намереваются когда#либо оказаться в странах, дале# ких от места своего проживания, где их могут привлечь к суду. С другой стороны, очень многих это заставит задуматься над тем, размещать ли в Интернете материалы, находящиеся под защитой закона «дома», поскольку неизвестно, что с ними про# изойдет, когда они отправятся за границу13. Иначе говоря, ве#
10 См. материал «German Hate Law: No Denying It» («Германский закон о ненависти: невозможность отрицания»), с которым можно ознакомиться в Интернете по ад# ресу: <www.wired.com/news/politics/0,1283,40669,00.html> . Еще одно дело подоб# ного рода касалось корпорации Yahoo! – владельца находящегося в Соединенных Штатах сайта, на котором был объявлен онлайновый аукцион. На этом сайте пред# лагались к продаже нацистские сувениры и реликвии, что абсолютно законно в США, но является противозаконным во Франции. Французы имели возможность выйти на этот сайт. Союз еврейских студентов Франции предъявил Yahoo! иск о нарушении существующего во Франции запрета на отрицание Холокоста. Фран# цузский суд счел себя компетентным рассматривать данный иск на том основании, что вышеупомянутые материалы были доступны, путем загрузки, на территории Франции. 11 (2002) HCA 56. 12 Интернет#издателями, что естественно, часто оказываются физические лица, рабо# тающие, то есть пишущие свои материалы, и размещающие их в Интернете, дома, на своих домашних компьютерах. 13 Не говоря уже о том очевидном факте, что многим интернет#издателям вряд ли за# хочется столкнуться с возможностью вынесения в отношении них уголовных при# говоров или решений гражданских судов в других государствах, даже если такие из# датели и не намереваются отправляться в соответствующие страны, а решения таких судов не будут подлежать исполнению в странах проживания издателей.
МОРРИС ЛИПСОН 47
02.p65 47 18.03.2005, 11:57 лика вероятность «заморозить» желание свободно выразить свое мнение. Безоговорочное уважение свободы выражения мнения тре# бует установления иного режима в отношении интернет#изда# ний. Как уже неоднократно отмечалось, Интернет – это сред# ство достижения свободы, с помощью которого обыкновенные люди могут общаться друг с другом по волнующим их пробле# мам в любой точке земного шара, способ преодоления границ и существующих различий. А применение нормы, «вбрасыва# ющей» неизвестные законы тех или иных стран в коммуника# ционное пространство людей, живущих в странах, где свобода защищается, имеет своим следствием как раз противополож# ный результат: ущемление свободы выражения мнения из#за опасения быть привлеченным к ответственности – часто уго# ловной – за рубежом. Может быть, не совсем ясно, какой именно должна быть норма об ответственности за интернет#публикации. Возмож# но, ответственность должна предусматриваться, лишь когда материал, размещенный в Интернете, дает основания для су# дебного преследования в той стране, где произошло его раз# мещение. А может быть, ответственность следует устанавли# вать лишь в тех странах, где материалы скачиваются на компьютеры пользователей, но при условии, что автор таких материалов имеет «существенную связь» со страной, в которой они скачиваются. Ясно одно: хотя бы во имя свободы выраже# ния мнения нормой, по которой будет устанавливаться ответствен ность интернетиздателей, не должна быть газетная норма.
48 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 48 18.03.2005, 11:57 Ли Хиббард Интернет с человеческим лицом – общая ответственность*
Введение • По смыслу статьи 10 Европейской конвенции о правах че# ловека (ЕКПЧ) свобода выражения мнения является основ# ной гарантией свободы средств массовой информации. Эта свобода является «нейтральной в технологическом отноше# нии», а значит, не зависит от особенностей Интернета как важного инструмента информирования общественности и создания общественного мнения путем предоставления ин# формации, собранной и обработанной согласно професси# ональным стандартам в целях пристального наблюдения за деятельностью публичных властей и других властных субъек# тов общества. • По мнению Совета Европы, «независимая, профессиональ# ная пресса, соблюдающая нормы этики, будет иметь в ин# формационном обществе не меньшее, чем прежде, значение. Актуальные, своевременные и тщательно проверенные све# дения, сообщаемые работниками средств массовой инфор# мации, будут, как и раньше, играть важную роль, служа осно# вой для обсуждения на компетентном уровне текущих вопросов и публичной политики»1. • Однако с появлением Интернета увеличились объем инфор# мации, поступающей к людям по каналам СМИ, и скорость ее поступления, а также резко возросло число активных субъектов Интернета (нового средства информации), что, как утверждают некоторые, может ухудшить качество инфор# мации, передаваемой по Интернету, и тем самым угрожать будущему традиционных и электронных СМИ. И скорость, * Данная статья отражает взгляды автора, которые могут не совпадать с мнением Со# вета Европы.
1 Пункт 14 документа «Демократия, права человека и соблюдение законности в ин# формационном обществе», представленного Советом Европы второму Подготови# тельному комитету ВВУИО (февраль 2003 года).
ЛИ ХИББАРД 49
02.p65 49 18.03.2005, 11:57 и объем информации, передаваемой по Интернету, равно как и достаточно спорные утверждения об отсутствии про# зрачности решений, принимаемых в отношении информа# ционного наполнения (контента) Интернета, требуют от разработчиков и распространителей такого (информацион# ного) контента повышенного внимания, в частности, что# бы не допустить ущемления человеческого достоинства и прав физических лиц, особенно несовершеннолетних.
Свобода общения в Интернете и средства массовой информации • С учетом задач, поставленных в статье 10 ЕКПЧ, Совет Ев# ропы уделяет особое внимание праву на свободу информа# ции, а также праву получать и распространять информацию и идеи без какого#либо вмешательства со стороны публич# ных властей. Данная организация считает, что попытки ог# раничить – по политическим или иным соображениям – до# ступ населения к общению через Интернет противоречат демократическим принципам. • В принятой в 2003 году Декларации о свободе общения в Интернете государства – члены Совета Европы сделали ряд важных заявлений, призванных гарантировать свободу Ин# тернета как средства информации, и в частности предусмот# рели, что: а. государства#члены не должны налагать на информацион# ное наполнение (контент) Интернета ограничения, пре# вышающие ограничения, налагаемые на другие средства передачи контента (принцип 1), b. предполагается поощрять саморегулирование и совмест# ное регулирование (принцип 2), с. независимо от существующих границ публичные власти не должны запрещать – путем принятия общих мер по бло# кировке или фильтрации – доступ населения к информа# ции (принцип 3), d. важно обеспечить населению доступ в Интернет и актив# ное пользование им (принцип 4), е. не должна ограничиваться свобода предоставления услуг по Интернету (принцип 5),
50 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 50 18.03.2005, 11:57 f. важно ограничивать пределы обязанностей (ответствен# ности) поставщиков интернет#контента и параллельно внедрять элементы совместной ответственности (прин# цип 6), g. будет соблюдаться, наряду с другими, принцип анонимно# сти, облегчающий свободу выражения мнения (прин# цип 7). • Эти принципы, принятые государствами – членами Совета Европы, подтверждают значение свободы выражения мне# ния и информации, а также указывают на необходимость уменьшения роли государств#членов в контроле над такими (информационными) свободами в Интернете. Данные прин# ципы предоставляют (новым) средствам массовой инфор# мации возможность саморегулирования в Интернете и дол# жны побудить их занять активную и деятельную позицию, расширяя демократическое участие населения в обществен# ной жизни с помощью новых интерактивных технологий.
Правовые и политические документы Совета Европы • Совет Европы разработал несколько имеющих обязательную силу международно#правовых документов, прямо или косвен# но касающихся Интернета. К их числу относятся: Конвен# ция о киберпреступности (преступности в сфере компьютер# ной информации) (СETS 185) и Дополнительный протокол к ней2, а также Конвенция о защите частных лиц в отноше# нии автоматизированной обработки данных личного харак# тера (CETS 108) и Дополнительный протокол к ней3, при# 2 Конвенция о киберпреступности (CETS 185), согласно которой новые виды проти# воправной деятельности с использованием информационно#коммуникационных технологий квалифицируются как преступные, и Дополнительный протокол к ней, касающийся введения уголовной ответственности за правонарушения, связанные с проявлением расизма и ксенофобии, совершенные посредством компьютерных си# стем (CETS 189), принятый в ответ на факты публикации в высшей степени оскор# бительных материалов, унижающих человеческое достоинство (и, таким образом, демонстрирующий нетерпимое отношение к опубликованию таких материалов). 3 Конвенция о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки дан# ных личного характера (CETS 108) и Дополнительный протокол к ней, касающийся контролирующих органов и граничных потоков данных (CETS 181), в которых со# держится, наряду с прочим, призыв к принятию национальных законов о защите данных, сбалансированно учитывающих требования по соблюдению неприкосно# венности частной жизни отдельных граждан и свободы обмена информацией меж# ду народами.
ЛИ ХИББАРД 51
02.p65 51 18.03.2005, 11:57 чем в каждом из вышеназванных документов отражена уве# ренность в том, что киберпространство – это не зона без# закония: в этом пространстве государства#члены обязаны поддерживать, с помощью своих национальных законов, со# ответствующий правопорядок, предусматривающий защиту личных прав и свобод. • В поддержку вышеуказанных положений был принят ряд политических документов обязательного характера4, оказы# вающих позитивное воздействие на регулирование инфор# мационной среды в аспектах, касающихся средств массовой информации и насилия, средств массовой информации и видеоигр (когда последние рассматриваются как одно из средств массовой информации), а также – и это уже новел# ла – новых средств массовой информации и права на ответ (этот документ находится сегодня на стадии подготовки в качестве еще одной рекомендации Совета Европы). • Более того, Совет Европы принял ряд политических (не имеющих юридически обязательного характера) деклара# ций5, а совсем недавно выработал общую позицию по инфор# мационному обществу в связи с Всемирной встречей на выс# шем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО), подчеркнув следующие моменты: а. необходимость соблюдения в Интернете соответствующе# го правопорядка («верховенство права станет реальнос# тью, когда государственное регулирование, совместное регулирование и саморегулирование, опираясь на нацио# нальное законодательство и международные нормы, со# здадут предпосылки для выработки четкой нормативно# правовой базы при полном уважении прав человека»)6; b. повышение, по мере устранения барьеров, значения ка# чества информации, а также то обстоятельство, что «пуб# личные власти [должны] стрем[иться] оказывать содей# ствие гражданам в получении доступа к надежной и всесторонней информации при помощи всех средств мас# совой информации»7; с. принципиально важную роль, которую традиционные средства массовой информации, включая местные и ком# мунальные средства радиовещания, играют в подготовке программ, выпуске и распространении разнообразных по
52 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 52 18.03.2005, 11:57 содержанию и высококачественных материалов в услови# ях информационного общества и в создании опосредован# ных платформ для публичных дебатов8. • Вышеупомянутые правовые документы и политические дек# ларации оказывают как прямое, так и косвенное влияние на 4 Рекомендация (97) 19 об (установлении ответственности за) отображение насилия в электронных средствах массовой информации; Рекомендация (92) 19 о видеоиграх как средствах массовой информации, касающаяся пересмотра государствами#члена# ми, в целях защиты молодежи, своего законодательства о видеоиграх как одном из средств массовой информации, содержащем материалы расового, дискриминаци# онного, человеконенавистнического и насильственного характера; Рекомендация (89) 7, касающаяся принципов распространения (а также систем регулирования, классификации и контроля) видеопродукции насильственного, грубого или порно# графического содержания; в данной рекомендации, помимо прочего, упоминаются различные меры профилактического характера и возможность применения норм уголовного права, а также Рекомендация (2001) 8 о саморегулировании киберсодер# жания (саморегулирование и защита пользователей от материалов незаконного или вредного содержания, предоставляемых новыми информационно#коммуникацион# ными средствами), которая – в целях повышения уровня информационной насы# щенности и восприятия контента – поощряет к разработке дескрипторов контента, инструментов его отбора, порядка подачи претензий в отношении контента и т. п. 5 Политическое послание Комитета министров Совета Европы Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО) (Женева, 10– 12 декабря 2003 года); Декларация Комитета министров о европейской политике в области новых информационно#коммуникационных технологий (1999 года), в ко# торой поощрялись саморегулирование, а также разработка технических стандартов и системных кодексов поведения; объявленный в 1997 году на саммите Совета Евро# пы призыв к формированию «европейской политики в области применения новых информационно#коммуникационных технологий с целью обеспечения уважения прав человека (…) и содействия свободе выражения мнения и свободе информации (…)»; содержавшиеся в материалах и Плане действий, принятых в 1997 году по воп# росу «Информационное общество – вызов для Европы» на 5#й Конференции мини# стров по политике в области средств массовой информации, призывы к поощре# нию, наряду с другим, саморегулирования в среде поставщиков и операторов новых информационно#коммуникационных технологий (например, к разработке ими со# ответствующих кодексов поведения и т. п.); к внимательному рассмотрению случаев злоупотребления новыми информационно#коммуникационными технологиями с целью распространения идеологии и расширения деятельности, несовместимой с осуществлением прав человека, и, следовательно, к формулированию предложений или разработке иных (правовых) документов, направленных на борьбу с такими зло# употреблениями; к изучению возможности и целесообразности установления про# цедур предупреждения, сотрудничества и оказания помощи, а также к тщательному изучению практических и юридических трудностей, возникающих в процессе борь# бы с разжиганием ненависти, насилием и порнографией. 6 Пункт 13 Политического послания Комитета министров Совета Европы Всемир# ной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО) (Женева, 10–12 декабря 2003 года). 7 Там же, пункт 4. 8 Там же, пункт 5.
ЛИ ХИББАРД 53
02.p65 53 18.03.2005, 11:57 свободу передачи информации через Интернет и со всей очевидностью подтверждают готовность государств – чле# нов Совета Европы содействовать развитию всех, в том числе и новых, средств массовой информации как ответ# ственных, профессиональных и независимых.
Европейский форум на тему «Интернет с человеческим лицом – общая ответственность» (Варшава, 26–27 марта 2004 года) • Я озаглавил свою статью так же, как был назван Европейский форум, организованный Советом Европы и консорциумом «Безопасные границы» (Safe Borders Consortium). Этот Фо# рум, спонсором которого выступила, в рамках своего Плана действий по повышению безопасности Интернета («Интер# нет с человеческим лицом – общая ответственность»), Европейская комиссия, состоялся в Варшаве 26–27 марта 2004 года. С моей точки зрения, это название напоминает о необходимости более наглядно представлять себе и пони# мать, что такое Интернет, в результате чего все мы, в том числе и средства массовой информации, сможем подойти к этому явлению с большей ответственностью. • Данный Форум стал одним из последних по времени меро# приятий, проведенных Советом Европы с целью решить не# которые серьезные проблемы, возникшие в связи с появле# нием Интернета, в частности проблемы, касающиеся защиты уязвимых групп населения (например, несовершен# нолетних) от вредного для них содержания интернет#мате# риалов. Участники Форума пришли, наряду с прочим, к вы# воду о том, что киберпространство не должно быть зоной беззакония и что в этом пространстве государства#члены, наряду с другими субъектами, обязаны поддерживать соот# ветствующий правопорядок, предусматривающий защиту личных прав и человеческого достоинства. Вот почему так важны национальные и международные законы, а также са# морегулирование и совместное регулирование в отношении средств массовой информации. • На Форуме не удалось разрешить дилемму, связанную с юри# дической ответственностью и подсудностью интернет#содер# жания, а такая правовая неопределенность вовсе не способ#
54 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 54 18.03.2005, 11:57 ствует укреплению свободы средств массовой информации в тех случаях, когда им приходится участвовать в судебных процессах по делам о диффамации. Вместо этого участники Форума призвали правительства, другие организации, пред# ставителей информационной отрасли и заинтересованные группы к укреплению международного сотрудничества, а также обратили особое внимание на необходимость повы# шения информированности населения, уровня информаци# онной грамотности и умения распознавать (вредный) харак# тер контента. Все это еще раз подтверждает тот факт, что Интернет является предметом общей и солидарной ответ# ственности, требующей осуществления скоординированно# го стратегического подхода с участием всех субъектов Ин# тернета, а также всех соответствующих средств массовой информации.
7'я Европейская конференция министров по политике в области средств массовой информации (Киев, 10–11 марта 2005 года) • Европейская политика в области средств массовой инфор# мации рассматривается и исследуется в свете предстоящей Европейской конференции министров по политике в обла# сти средств массовой информации, которая состоится в мар# те 2005 года в Киеве и на которой будут, в частности, рассмотрены проблемы, касающиеся прав человека и регу# лирования средств массовой информации, а также новых коммуникационных услуг в информационном обществе. В связи с этим вполне очевидно, что результаты вышеупо# мянутого Европейского форума, в особенности касающие# ся роли и (этической) ответственности различных субъек# тов Интернета, включая средства массовой информации, равно как и (информационной) свободы общения в Интер# нете, будут приняты во внимание министрами европейских стран. • При этом данная организация, полностью осознавая потен# циальные возможности Интернета и средств массовой ин# формации, приступила в настоящее время – в порядке вкла# да в проведение в 2005 году в Тунисе Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества –
ЛИ ХИББАРД 55
02.p65 55 18.03.2005, 11:57 к изучению влияния9 информационного общества на пони# мание прав человека и их защиты при пользовании Интер# нетом и другими средствами электронных коммуникаций.
Выводы • Всем ясно, что Совет Европы представляет собой оплот про# фессионализма и независимости в сфере европейских средств массовой информации и что 46 государств – членов этой организации полны решимости поддерживать и укреп# лять право на свободу выражения мнений и информации, действуя в соответствии с целями, закрепленными в «нейт# ральной в техническом отношении» статье 10 ЕКПЧ. • В связи с проведением в 2005 году в Киеве 7#й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации СМИ (как я надеюсь) смогут еще раз продемонстрировать и утвердить свободу передачи инфор# мации с помощью Интернета. Но в то же время средства мас# совой информации являются независимыми и должны ут# верждать и позиционировать (или перестраивать?) себя так, чтобы у них была возможность вбирать все новые субъекты передачи информации, появляющиеся на пространстве Интернета.
Справочник по свободе массовой информации в Интернете • С учетом того, что я изложил в настоящей статье, мои пред# ложения в отношении «Справочника по свободе массовой информации в Интернете» будут вполне ясными: а. способствовать укреплению свободы средств массовой информации (в Интернете), в основе которой лежат по# ложения статьи 10 ЕКПЧ и прецедентные решения Евро# пейского суда по правам человека, а также соответствую# щие правовые документы и политические декларации Совета Европы; b. способствовать целостности и повышению уровня про# фессионализма средств массовой информации в Ин# тернете, чего можно косвенным путем добиться, задей# ствовав СМИ в активной пропаганде интерактивных тех# нологий и участия населения в политической жизни;
56 ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЮРИСДИКЦИЯ
02.p65 56 18.03.2005, 11:57 с. активно направлять процесс ВВУИО на содействие созда# нию и развитию профессиональных средств массовой ин# формации в Интернете; d. поддерживать проводимую Советом Европы работу в об# ласти средств массовой информации и по возможности участвовать в ней, особенно это касается работы по ли# нии межправительственных связей, которая поручена группе специалистов, предварительно названной Группой специалистов по вопросам прав человека в информаци# онном обществе (MM#S#IS); е. поощрять инициативы по саморегулированию и совмест# ному регулированию, касающиеся средств массовой ин# формации и Интернета.
9 Рассматривая наличие подобного влияния, одно государство#член хотело бы знать: i) применимо ли право на свободу выражения мнения в равной мере к старым и но# вым средствам массовой информации, действующим в Интернете, ii) применимо ли регулирование, нацеленное на защиту несовершеннолетних от фильмов со сценами насилия, в равной мере к фильмам, демонстрируемым по телевидению и в Интерне# те, и, если рассматривать проблему шире, iii) как основополагающие права челове# ка, такие как право на неприкосновенность частной жизни и право на свободу вы# ражения, должны интерпретироваться в мире, который становится все более цифровым?
ЛИ ХИББАРД 57
02.p65 57 18.03.2005, 11:57 02.p65 58 18.03.2005, 11:57 Саморегулирование, совместное регулирование, государственное регулирование
02.p65 59 18.03.2005, 11:57 02.p65 60 18.03.2005, 11:57 Ганс Й. Кляйнштойбер Интернет: между регулированием и управлением
Новое мышление и Интернет. Государственные органы многих стран пытаются реагировать на существование Интернета с помощью привычных для государственного аппарата средств, например путем принятия парламентами соответствующих законов или вынесения судами решений по делам о доступе к противозаконному контенту. В большинстве случаев такие по# пытки желаемых результатов не приносят. Фактически же это доказывает слабость традиционного национального государ# ства в тех ситуациях, когда оно пытается регламентировать Интернет. Приведем лишь несколько примеров: в Германии существует закон об электронной подписи, принятый еще в 1997 году (а это значит, что он один из самых «старых» в мире), но и 7 лет спустя подписать контракт по Интернету здесь, оказывается, практически невозможно. В некоторых странах суды – как правило, безуспешно – пытались подвергнуть нака# занию поставщиков услуг Интернета (ПУИ), предоставлявших доступ к сайтам, на которых были размещены материалы, раз# жигающие межнациональную и иную рознь или содержавшие, например, детскую порнографию. В других странах, например в Сингапуре и Китае, осуществляется цензура в отношении ин# тернет#контента, но эффект ее ограничен, поскольку подвиж# ность и изменчивость Сети часто приводит к тому, что програм# мы фильтрации оказываются обойденными. Настоящая статья посвящена проблеме очевидной слабос# ти традиционного национального государства и используемых им инструментов перед Интернетом и рассмотрению новых возможностей решения этой проблемы. Нетрадиционные дей# ствия нередко поощряются самим государством, поскольку они помогают ему выходить из затруднительных ситуаций, связан# ных с выполнением его обязательств. В рекомендации, приня# той Советом Европы 5 сентября 2001 года, выражается поддер#
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 61
02.p65 61 18.03.2005, 11:57 жка саморегулируемым организациям, особенно в том, что ка# сается регламентирования средств информации. Проверяют# ся новаторские концепции регулирования и управления, а так# же предпринимаются попытки по установлению процедур принятия решений на глобальном уровне. Все это заставляет на многие вещи взглянуть по#новому: • во#первых, необходимо дать оценку существующим (еще до появления Интернета) концепциям регулирования и управ# ления и рассмотреть их с точки зрения возможности при# менения в эпоху Интернета; • во#вторых, можно отметить происходящие в последнее вре# мя изменения, которые в перспективном плане могут спо# собствовать началу новой эры в сфере управления Интер# нетом; • и наконец, можно предложить 10 правил эффективного уп# равления Интернетом, которыми будут определяться тен# денции и ценные ориентации новой структуры глобального регулирования Интернета.
Государственное регулирование и саморегулирование. В «собст# венном смысле» этого слова регулирование предполагает достаточно произвольный процесс, осуществляемый под руко# водством государства, функции которого обычно сосредоточи# ваются в пределах какого#либо (более или менее) независимо# го регламентарного органа, принимающего решения в случае конфликта интересов. Процесс принятия решений настолько сложен, что какой#либо специализированный орган, состоя# щий из независимых экспертов, справится с этим лучше, чем государственные чиновники. Термин «регулирование» упоми# нался уже в конституции США, принятой в конце XVIII века. Регламентарные органы также появились не вчера. Первые «контрольные органы» были созданы в США во второй поло# вине XIX века для надзора за деятельностью частных железно# дорожных компаний. Одной из сфер, регулируемых государством, является сфе# ра вещательной деятельности. Точнее говоря, это означает, что государство выдает лицензии на радио# и телевизионное веща# ние и осуществляет надзор за соответствующей деятельностью. И опять#таки впервые подобные лицензии стали выдавать
62 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 62 18.03.2005, 11:57 в 1930#е годы в США (ФКС 1934) коммерческим вещательным корпорациям. В Европе экспериментировать с созданием рег# ламентарных органов не спешили до 1980#х годов. В настоя# щее время к числу таких регламентарных органов относят# ся Ofcom, недавно созданный в Великобритании, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel Français во Франции, а также анало# гичные им органы, созданные в землях («штатах») Германии. Как правило, органы подобного рода строятся по принципу суда, в котором решения принимаются на коллегиальной ос# нове, что в той или иной степени схоже с деятельностью «при# сяжных заседателей». В обязанности таких органов входит рас# смотрение заявлений различных заинтересованных сторон, а кроме того, они вправе выносить решения по вопросам, зат# рагивающим интересы вещательных корпораций и общества. Главная их задача – урегулировать разногласия на основе устой# чивого компромисса, а не принимать решение, что является законным, а что – противоправным. Одна из очевидных про# блем состоит в том, что такие органы по сути своей слабы и способны легко подпасть под влияние компаний, которые мо# гут использовать их (или злоупотреблять ими) в собственных интересах, например с целью недопущения на рынок новых компаний или повышения тарифов (в частности, платы за пользование кабельными каналами). В привычном понимании концепция регулирования содер# жит – особенно в Европе – «идею об осуществлении контроля вышестоящим органом, имеющим директивные полномочия»1. Учитывая то обстоятельство, что регулирование сферы веща# ния – процесс очень сложный, такие органы, как правило, в скором времени оказываются перегруженными работой и обычно приветствуют саморегулирование отрасли. Это озна# чает, что соответствующим субъектам настоятельно рекомен# дуется решать возникающие между ними проблемы прежде всего самостоятельно, а уж затем обращаться в государствен# ные регламентарные органы. А поскольку представители биз# неса, как правило, заинтересованы в том, чтобы государство в их дела не вмешивалось, они зачастую принимают на себя подобное обязательство. Поэтому государственное регулиро# вание обычно сопровождается саморегулированием. Такое са#
1 A. Ogus, Regulation. Legal Form and Economic Theory (Oxford: Calderon Press, 1994), 2.
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 63
02.p65 63 18.03.2005, 11:57 морегулирование осуществляется, так сказать, «под сенью го# сударства», когда все стороны действуют, осознавая неблаго# приятную возможность того, что государство может вмешать# ся, если не будет достигнут соответствующий компромисс или если возникнет серьезная опасность для интересов обще# ства. В условиях, когда государственные и частные регламентар# ные органы взаимодействуют в рамках общих институтов, мож# но говорить о «совместном регулировании». Если же такой вид саморегулирования структурируется государством, но само государство в нем участия не принимает, то тогда уместно на# зывать это «регламентируемым саморегулированием»2. Такой вид регулирования был впервые изобретен в Австралии. Но саморегулирование может иметь место и в отсутствие регулирования со стороны государства. Можно, наверное, ут# верждать, что саморегулирование имеет долгую историю, осо# бенно в тех областях, где государственное регулирование от# сутствовало вообще. Оно было достаточно неплохо развито в давних сообществах купцов, торгующих с дальними страна# ми, например в Средиземноморском регионе (Lex mercatoria XI века) или в рамках Ганзейского союза, в который входили многие прибрежные города Северного и Балтийского морей3. Что же касается саморегулирования современного типа, то здесь опять#таки нужно вспомнить о Соединенных Штатах Америки, где именно отраслевые ассоциации стали принимать свои собственные кодексы (правила) поведения. Членами ас# социаций могли быть только те, кто соблюдал эти доброволь# но установленные этические нормы. К тем, кто не соблюдал установленные в таких кодексах нормы добровольно, наказа# ния в официальном порядке назначены быть не могли, но к ним были применимы такие санкции, как, например, исклю# чение из соответствующей ассоциации и/или публичное огла# шение предъявленных обвинений. Впервые организациями, согласившимися на соблюдение такого рода правил, стали в 1920#е годы ассоциации издателей и редакторов газет. Наиболее известными организациями подобного рода, за# нимающимися вопросами саморегулирования в Европе, явля# ются советы по делам прессы, которые действуют сегодня в большинстве стран – членов ЕС4. На первоначальном этапе советы по делам прессы стали создаваться в 1950#е годы
64 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 64 18.03.2005, 11:57 в Великобритании, а затем и в Германии. Обычно первый шаг делает государство, планирующее осуществлять свое вмеша# тельство в дела прессы на основании закона. В ответ пресса предлагает создать независимую структуру, в рамках которой возможные жалобы должны рассматриваться независимыми органами, ими же созданными и финансируемыми. Решения принимаются на основании кодекса профессиональной этики журналистов, который применяется в отношении жалоб от# дельных лиц. Так же как в судах общей юрисдикции, соответ# ствующие дела рассматриваются соответствующими «жюри присяжных». Но в состав этих «жюри присяжных» входят представители отрасли, по возможности – действующие жур# налисты и специалисты средств массовой информации, а так# же – иногда – простые граждане. Они рассматривают дела со# вместно, а принятые ими решения публикуются. Если же такой критике подвергается печатное издание, то, как предполага# ется, оно должно опубликовать критические замечания, но в тех случаях, когда оно этого не делает, санкции на него не на# лагаются. Преимущество такого варианта саморегулирования состо# ит в том, что по сложным вопросам журналистики решения вы# носят представители профессиональных кругов, а постоянные судьи определяют, что является приемлемым, а что выходит за пределы установленных рамок. Это позволяет соблюсти принцип независимой экспертизы. Советы по делам прессы существуют в большинстве европейских стран, но методы их работы во многом различаются между собой. Несмотря на то что советы по делам прессы были созданы еще до появления Интернета, сегодня они расширяют сферу своей деятельности и распространяют ее на онлайновые публикации, если тако# вые имеют журналистский характер. Во времена, когда Интер# нета еще не существовало, саморегулирование применялось и в других областях, причем самым показательным в этом отношении представляется установление категорий допуска зрителей к просмотру фильмов и другой кинопродукции, яв# 2 Wolfgang Hoffmann#Riem, Modernisierung in Recht und Kultur (Frankfurt: Suhrkamp, 2001). 3 Michael Latzer et al., Selbst und KoRegulierung im Mediamatiksektor. Alternative Regulierungsformen zwischen Staat und Markt (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2002), 9. 4 Danilo A. Leornardi, SelfRegulation and the Print Media: Codes and Analysis of Codes in Use by Press Councils in Countries of the EU, 2004.
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 65
02.p65 65 18.03.2005, 11:57 ляющееся обязательным в большинстве европейских госу# дарств5. Оба варианта регулирования – со стороны государства и со стороны самой отрасли – имеют самое непосредственное отношение к разработке регламентарных положений в сфере Интернета. В Европе практически все органы, занимающиеся регламентацией вещательной деятельности, начинали с мало# го. Но по ходу конвергенции сфер вещания, телекоммуника# ций и информационных технологий им приходится расширять свои регламентарные функции или же объединяться с инсти# тутами, занимающимися регламентацией деятельности в сфе# ре телекоммуникаций. Постепенно, начиная с момента своего создания в 1934 году, Федеральная комиссия по связи (ФКС) США (www.fcc.gov) распространила свое влияние на все секто# ры коммуникаций. В результате сегодня ей приходится зани# маться лишь вопросами внутренней координации и регулиро# вания. В Великобритании в 2004 году был учрежден Ofcom (www.ofcom.gov.uk), объединивший функции 5 ранее независи# мых учреждений. В других странах, в частности в Германии, к объединению регламентарных структур еще пока не приступа# ли. Предстоит еще оценить, насколько логика «старых» регла# ментарных методов будет соответствовать задачам регулиро# вания Интернета. С появлением Интернета возникает новая область отрас# левого саморегулирования. В основе такого регулирования лежат своды правил (кодексы) по осуществлению практиче# ской деятельности, которыми регулируются такие вопросы, как соблюдение неприкосновенности частной жизни и обще# принятых норм приличия, защита несовершеннолетних и корректность использования программ фильтрации. В этом от# ношении важную роль играют поставщики услуг Интернета (ПУИ) и их соответствующие профессиональные ассоциации. В ходе недавно проведенного исследования выяснилось, что саморегулирование осуществляется в большинстве стран ЕС, но способы его осуществления существенно отличаются друг от друга. По итогам данного исследования был сделан общий вывод о том, что «наиболее позитивных результатов в ходе са# морегулирования удается достичь, когда уже существует пра# вовая база по основным проблемам, например по проблеме жалоб на незаконный контент»6. Если же не ясны задачи госу#
66 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 66 18.03.2005, 11:57 дарственной политики или трудно добиться консенсуса, то регулирование оказывается менее успешным. Зачастую о ко# дексах практической деятельности мало кто знает, в связи с чем возникает вопрос о недостаточной транспарентности и под# отчетности процесса разработки и применения таких правил. К числу других аспектов, по которым осуществляется само# регулирование Интернета и цифровых средств информации, относятся информационное наполнение (контент) интернет# материалов, сфера электронных игр и область мобильных ин# тернет#услуг7. Отличительной чертой этих видов регулирования являет# ся то, что от их осуществления отстраняется традиционная государственная бюрократия, оказавшаяся неспособной вник# нуть в детали интернет#коммуникаций. Проблемы здесь возни# кают, когда регламентарные органы «подпадают под влияние» частных интересов. В Европе методы регулирования и само# регулирования отражают образ мышления, складывающийся в век корпораций, когда взаимодействие между отраслью и профессиональными ассоциациями, а не между отраслью и государством рассматривается как отход от политики «власт# ного управления». «Старые» методы регулирования были выработаны во вре# мена, когда граждане и гражданское общество еще не счита# лись самостоятельными субъектами, обладающими независи# мыми компетенцией, опытом и знаниями. Поэтому в рамках таких регламентарных схем нет места для участия «обществен# ности», то есть представителей неправительственных органи# заций (НПО) и гражданских групп действия. И, как результат, регулирование оставлялось на усмотрение экспертов, при# надлежавших в основной своей массе к числу отраслевых специалистов, но иногда взаимодействовавших и с професси# ональными организациями. Неспециалисты редко привлека# 5 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, SelfRegulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis (Oxford, 30 April 2004), 57–60. 6 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, Internet Self Regulation: An Overview, 2004 <www.selfregulation.info/iapcoda/03029#selfreg#global# report.htm>, 2. 7 Oxford University, Programme on Comparative Media Law and Policy, SelfRegulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis (Oxford, 30 April 2004), 37–57, 61–70.
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 67
02.p65 67 18.03.2005, 11:57 ются к такой работе. В качестве единственного исключения здесь предполагается возможность участия традиционного института «омбудсмена», то есть человека, имеющего высокий общественный авторитет и представляющего интересы «про# стых» людей. Отсутствие гражданского представительства объясняется, конечно, тем фактом, что гражданское общество не привлекалось к делам «старых» средств информации, а по# этому и не возникала потребность в участии граждан или их ассоциаций в процессе регулирования. Концепция управления моложе и отражает то обстоятель# ство, что в последние десятилетия организации гражданского общества все активнее стали выражать свою озабоченность многими проблемами (включая проблемы, касающиеся состо# яния окружающей среды, взаимоотношений полов, безработи# цы и т. п.). Это, естественно, затрагивает сферу новых средств связи и Интернет.
Управление. Еще до «изобретения» концепции управления всем стало ясно, что привычный порядок принятия политических решений уже не соответствует задачам нахождения решения множества сложных проблем. Ощущалось, что более эффектив# ным в плане принятия решений будет создание сообществ по# литического взаимодействия, то есть неформальных структур, в состав которых будут входить различные субъекты, представ# ляющие как государственные, так и частные интересы. В рам# ках ЕС попытались найти «третий путь», который представлял бы собой нечто среднее между использованием наднациональ# ных и межгосударственных институтов, и решение, как счита# лось, можно было найти на путях саморегулирования, а также «многоуровневого» европейского управления8. Другие анали# тики считали необходимым создание «самоорганизующихся межучрежденческих сообществ», которым они и придавали функцию управления9. Понятие управления как концепции, привносящей в дея# тельность компаний нормы надлежащего поведения, впервые появилось в 1980#е годы с целью расширения их связей с обще# ственностью и повышения транспарентности процессов при# нятия решений10. Затем этот термин стал использоваться при анализе международных отношений для отражения того фак# та, что в отсутствие системы глобального управления приня#
68 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 68 18.03.2005, 11:57 тие плодотворных решений превращается в крайне усложнен# ный процесс взаимодействия правительств отдельных госу# дарств, всемирных организаций типа ООН, субъектов эконо# мической деятельности и НПО11. Представители гражданского общества активно привлекались к участию в проводившихся Организацией Объединенных Наций с начала 1990#х годов все# мирных конференциях по вопросам окружающей среды, по# ложения женщин, состояния здравоохранения и т. п. Поэтому такие конференции можно считать показательным примером возникновения нового типа управления. И вполне естествен# но, что проводимая в два этапа Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО), первый этап которой состоялся в Женеве в 2003 году, а заклю# чительная конференция должна пройти в Тунисе в 2005 году, следует в русле этой традиции и служит наглядным примером такого рода управления в Интернете. В современных условиях термин «управление» имеет мно# го различных значений. Согласно довольно общему определе# нию, он означает ситуацию, при которой взаимодействие меж# ду органами государственного управления и обществом имеет характер «совместной деятельности государственных и част# ных субъектов», в отличие от принципа «принятия властных решений» исключительно государственными органами12. По мнению голландского исследователя Яна Коосмана, под управ# лением понимается комплексное реагирование всего общества на изменяющиеся потребности в области государственного руководства, и в основе такого управления лежит идея, соглас# но которой оно должно осуществляться как государственны# ми, так и частными «управляющими». В отличие от концепций саморегулирования, разработанных прежде всего для право# вой области и отражающих правовой образ мышления, «управ# 8 Michael Latzer et al., Selbst und KoRegulierung im Mediamatiksektor. Alternative Regulierungsformen zwischen Staat und Markt (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2002), 35. 9 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability (Buckingham/Philadelphia: Open University Press, 1997), 46. .. 10 Arthur Benz, «Governance# Modebegriff oder nutzliches sozialwissenschaftliches .. Konzept?», in Benz (ed.), GovernanceRegieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einfuhrung (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2004), 12–28. 11 Maria Behrens, «Global Governance», in Benz (ed.), GovernanceRegieren in komplexen .. Regelsystemen. Eine Einfuhrung (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 2004), 104–24. 12 Jan Koosman, Governing as Governance (London: Sage, 2003), 3.
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 69
02.p65 69 18.03.2005, 11:57 ление» – это «социально#политический термин», и основыва# ется он главным образом на данных социологического и поли# тологического анализа. Главным в этой концепции является то, что процесс принятия политических решений должен выхо# дить за жесткие рамки государственно#бюрократического ап# парата, и к нему должны привлекаться заинтересованные и компетентные партнеры из различных секторов экономики и гражданского общества. Наиболее характерной особенностью концепции управления подобного рода является то обстоятель# ство, что в ней особый упор делается на участие в принятии решений гражданского общества и его представителей (как ассоциаций, существующих издавна, так и вновь созданных неправительственных групп), что должно обеспечить появле# ние новых форм защиты общественных интересов. Логика такого управления существовала и до появления Интернета, и ей с успехом следовали в реальных ситуациях. Здесь можно вспомнить о «круглых столах», которые прово# дились в процессе политической трансформации, происхо# дившей во многих странах бывшего коммунистического лагеря. Представители различных политических, экономи# ческих и общественных кругов, включая бывших коммунис# тов и деятелей оппозиции, собирались вместе, чтобы найти эффективные решения реальных проблем. Своеобразным подтверждением вышеприведенного тезиса является и начав# шееся с конца 1940#х годов в Германии включение в состав советов по вопросам вещания государственных радио# и те# левизионных станций представителей всех «социально зна# чимых групп». Если механизмы саморегулирования с наибольшей эффек# тивностью функционируют как бы «под сенью государства», обеспечивающего определенную «страховку» на тот случай, если такие механизмы не сработают, то эффективное управле# ние, о котором мы ведем речь, предполагает взаимодействие с государством. Здесь имеется в виду, что все решения должны приниматься в рамках такого управления, а государство долж# но, в свою очередь, их уважать. Конечно, подобного рода уп# равление представляет собой некий концептуальный меха# низм, который требует проверки на практике и еще должен доказать свою полезность в глобальном контексте.
70 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 70 18.03.2005, 11:57 Начальная стадия глобального управления использованием Интер нета. В целях решения проблем глобального характера, касаю# щихся Интернета, в том числе будущего Корпорации Интер# нет по присвоению наименований и номеров (ICANN), Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информа# ционного общества (ВВУИО) на своей Женевской конферен# ции, состоявшейся в декабре 2003 года, обратилась с призы# вом о принятии соответствующих мер. 11 декабря 2004 года Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций Кофи Аннан объявил об учреждении новой Рабочей группы ООН по управлению Интернетом (WGIG). В число ее задач входят, в частности, следующие: – разработать определение управления использованием Ин# тернета; – определить вопросы государственной политики, касающие# ся управления использованием Интернета; а также – достигнуть взаимопонимания относительно соответствую# щих ролей и обязанностей правительств, международных и иных организаций, а также частного сектора и гражданско# го общества как развивающихся, так и развитых стран13. Эту Рабочую группу в составе 40 человек возглавил специ# альный советник Аннана по вопросам ВВУИО Нитин Десаи. Исполнительным координатором Секретариата WGIG назна# чен швейцарский дипломат Маркус Куммер. ООН делает осо# бый упор на то, что будет способствовать организации «откры# того и всестороннего» процесса и созданию «механизма для полноценного и активного участия правительств, частного сектора и гражданского общества как развивающихся, так и развитых стран, привлечению соответствующих межправи# тельственных и международных организаций и форумов»14. В состав членов первой – правительственной – категории уча# стников вошли представители правительств ряда стран (как правило, это министры по вопросам телекоммуникаций, а от Европейской комиссии – генеральный директор по вопросам информационного общества). Вторую категорию составили в основном экономисты, в том числе видные представители от# раслей и их профессиональных ассоциаций. А активисты орга# 13 UN Press Release, «United Nations establishes Working Group on Internet Governance», 2004 <www.un.org/News/Press/docs/2004/pi1620.doc.htm> 14 Ibid.
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 71
02.p65 71 18.03.2005, 11:57 низаций гражданского общества выразили свое удовлетворе# ние тем, что были утверждены девять из десяти предложенных ими кандидатур. По третьей категории в состав членов Группы вошла, в ча# стности, Карен Бэнкс, директор организации GreenNet, Asso# ciation for Progressive Communications, штаб#квартира которой находится в Лондоне. Еще одним членом Группы стал профес# сор Орхусского университета Вольфганг Кляйнвехтер, специ# алист в области политики и регулирования международных средств связи. Складывается впечатление, что присутствие в WGIG целого ряда специалистов широкого профиля позволит ей справиться с поставленными перед ней задачами. То же можно сказать и о представительстве ее членов по регионам, которое с точки зрения глобальной перспективы выглядит своего рода наглядным отражением картины «политического сообщества», охватывающей все основные регионы земного шара. Предполагается, что WGIG представит свой доклад Гене# ральному секретарю к июлю 2005 года. Вопросы, которые дол# жны быть проанализированы в нем, включают менеджмент интернет#ресурсов, обеспечение сетевой безопасности, борь# бу с киберпреступностью, спам и многоязычие15. Пока WGIG представляет собой наиболее впечатляющий пример того, как структуры управления будут встроены в сис# тему Интернета в будущем. С другой стороны, при создании этой Рабочей группы были соблюдены не все принципы пол# номасштабного эффективного управления, разработанные в академических кругах. К примеру, члены этой Группы были назначены, вследствие чего она не стала органом, действую# щим на началах самоорганизации, и может лишь вносить пред# ложения, но не имеет права принимать обязательные для ис# полнения решения. Несмотря на это, она может служить образцом для подражания при создании регламентарных ор# ганов по вопросам Интернета в будущем.
Соображения по поводу перспектив управления использованием Ин тернета. Внедрение Интернета происходило одновременно с внедрением правил и моделей поведения, которые вырабаты# вали сами пользователи. Именно это отличает Интернет от всех существовавших ранее технологий связи. С достаточной
72 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 72 18.03.2005, 11:57 долей обоснованности такие процессы можно считать процес# сами практического саморегулирования. «Нетикет» (сетевой этикет) стал первым неформальным кодексом поведения, ко# торый был выработан не представителями соответствующей отрасли, а самими пользователями, стремившимися к исполь# зованию Сети в цивилизованных рамках. Такую идеологию следует развивать и популяризировать среди пользователей Сети. Она же должна лежать в основе иных форм регулирова# ния Интернета. Выяснилось, что Интернет требует новых и даже новатор# ских подходов. Традиционный процесс законотворчества, глав# ными субъектами в котором выступали национальное государ# ство, его законодательные органы, бюрократический аппарат и судебная система, в большинстве случаев уже не удовлетво# ряет современным требованиям. Это объясняется двумя обсто# ятельствами: во#первых, регулировать Интернет законами во многих случаях не представляется возможным и, во#вторых, Интернет как средство глобального общения не вписывается в рамки национальных государств. Взамен требуется выдвигать новые концепции, и как утверждает Лоуренс Лессиг, нужно предлагать «не законы, а кодексы поведения». Регулирование Интернета – процесс сложный, и его реа# лизация должна быть ограничена теми областями, где это со# вершенно необходимо. Лучше всего рассматривать Интернет как пространство, в пределах которого деятельность должна осуществляться по преимуществу на автономных началах и без какого#либо постороннего вмешательства. Но если возникает впечатление, что без регулирования обойтись невозможно, то осуществлять его следует по принципу субсидиарности, то есть как можно ближе – в смысле и географического положения, и подсудности – к источнику возникших проблем. Наиболее пред# почтительным для любого регламентарного органа здесь пред# ставляется вариант регулирования на базе саморегулирования. Но лучше всего, когда задействована будет упоминавшаяся выше концепция управления, поскольку при ее осуществлении в дело вступают все заинтересованные стороны. Успешное регулирование Интернета требует высокого уровня компетентности, знаний и умения. Свое понимание 15 UN Press Release, «United Nations establishes Working Group on Internet Governance», 2004 <www.un.org/News/Press/docs/2004/pi1620.doc.htm>
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 73
02.p65 73 18.03.2005, 11:57 того, как наиболее эффективно следует регулировать Интер# нет, присутствует в различных сегментах общества, объединя# ющих представителей органов государственного управления, отраслевых предприятий, самих пользователей и гражданских групп действия. Без их коллективного участия ни один вари# ант регулирования Интернета никогда не будет успешным. Планируя создание структур или органов по регулированию Интернета, всегда нужно учитывать интересы разных катего# рий субъектов, заинтересованных в управлении его использо# ванием, в том числе потенциальных «управляющих» из числа представителей тех или иных сегментов общества, географи# ческих регионов, полов и т. п. Нельзя допускать доминирова# ния ни одного субъекта, а общая стратегия должна быть осно# вана на компромиссе. Ключевым элементом процедур управления (и в плане под# бора «управляющих», и в том, что касается повседневной его реализации) является транспарентность. Значение транс# парентности вытекает из принципа, согласно которому любое регламентарное действие должно предлагаться, публично (и ши# роко) обсуждаться и наконец реализовываться настолько откры# то, чтобы всем было понятно, кто несет ответственность за принятые решения. При этом транспарентность позволяет уменьшить степень недоверия к тем, кому поручено исполнение соответствующих решений. Наилучшим средством обеспечения такой транспарентности является сама Сеть. Например, сове# щания представителей регламентарных органов должны прово# диться публично и демонстрироваться по всему миру в режиме видеотрансляций. Сеть следует использовать для сбора предло# жений и заявлений заинтересованных пользователей. Перего# воры должны сопровождаться представлением в Сети инфор# мационных и иллюстративных материалов. В ней же должны публиковаться и результаты регламентарной деятельности. Важными элементами управления являются доверие и ле# гитимность. Органы государственной власти обретают леги# тимность на основании результатов всеобщих выборов и ре# шений парламентов. Участникам же процесса управления требуется как#то восполнять пробелы, связанные с вопросами доверия к ним. До сих пор члены органов управления назнача# лись, из чего следует, что их легитимность не была всеобъем# лющей. Но это вовсе не исключает возможности самооргани#
74 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 74 18.03.2005, 11:57 зации и отбора своих представителей соответствующими со# обществами и заинтересованными субъектами. Наилучшим обоснованием их легитимности может послужить проведение в Сети новых выборов, включая выборы представителей и про# ведение референдумов или опросов общественного мнения по кандидатурам, предложенным регламентарными органами. Чтобы добраться до сути и продолжить развитие вышеупомя# нутой концепции управления, вполне уместно объединить ло# гику деятельности WGIG с опытом других органов и организа# ций, действующих в сети Интернет. Сегодня ICANN – это компания, которая не может действо# вать независимо от Министерства торговли США16. Но в буду# щем она могла бы – в том, что касается функций администри# рования, – воспринять логику саморегулирования в рамках глобального управления, то есть стать международной корпо# рацией, работающей под эгидой ООН и под руководством со# вета управляющих, избираемых на глобальном уровне. Таких управляющих можно было бы избирать – подобно тому, как это уже практикуется в ICANN, – от различных регионов мира по Интернету. Выборы, проведенные ICANN в 2000 году, проде# монстрировали, что голосование можно проводить и вне ра# мок национальных государств и что действовать следует как раз в соответствии с данной моделью17. В итоге ICANN можно рассматривать как отличную исходную позицию для создания образцовой модели международного режима сети Интернет, соответствующего логике понятия «управление». В работе органов управления главное значение должны иметь вопросы обеспечения свободы, разнообразия и плюра# лизма мнений. Когда речь заходит о свободе, то прежде всего имеются в виду нормы свободы выражения мнения и свободы информации, закрепленные в конституциях демократических государств и международных конвенциях о правах человека. Кроме того, это относится и к вопросу взаимодействия госу# дарства и его граждан. В вопросы, касающиеся Интернета, го# сударственные органы должны вмешиваться, лишь когда такое вмешательство является неизбежным и отсутствуют другие .. 16 Monika Ermert, «ICANN, WSIS und die Selbstаndigkeit der Internet#Verwaltung», Heise OnlineNewsticker, 20 July 2004 <www.heise.de/newsticker/meldung/49236> .. 17 Ingrid Hamm and Marcel Machill (eds.), Wer regiert das Internet? ICANN als Fallbeispiel fur .. Global Internet Governance (Gutersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung, 2001).
ГАНС Й. КЛЯЙНШТОЙБЕР 75
02.p65 75 18.03.2005, 11:57 возможные решения. Недопустимы цензура, фильтрация или какие#либо иные меры репрессивного характера. Но Интерне# ту угрожает не только деятельность государств: существует так# же опасность его подпадания под «частное управление». Такая опасность возникает в тех случаях, когда отдельные предста# вители отрасли становятся настолько могущественными, что получают возможность подмять под себя регламентарный про# цесс и установить собственные правила игры. Разнообразие и плюрализм – это ценности, имеющие отношение не только к содержанию (контенту) интернет#материалов; они имеют край# не важное значение и в том, что касается отбора регламентар# ных органов. Эти ценности должны быть защищены на уровне глобального публичного порядка. Составной частью работы органов управления использованием Интернета могли бы стать процедуры предъявления и рассмотрения претензий. Любой, кто ощутит угрозу ограничения своих свобод, должен иметь возможность подать заявление в орган, который, действуя на коллегиальной основе, мог бы вынести решение относитель# но дальнейшего хода дела. При помощи относительно мягких форм регулирования и управления нельзя, конечно, решить все проблемы, возника# ющие в связи с Интернетом. Интернет – продукт технических решений, которые принимаются не органами государственной власти или органами управления (в вышеупомянутом смысле), а в основном компаниями, разрабатывающими и выпускающи# ми аппаратные средства и программное обеспечение. В техни# ческом отношении модель построения (архитектура) сети дол# жна отвечать требованиям, связанным с такими ценностями, как открытость, конкурентоспособность и доступность. Глав# ная задача регламентарной деятельности должна состоять в том, чтобы защитить эти ценности и стимулировать усилия по противодействию любым тенденциям к монополизации дея# тельности в сети Интернет. Учитывая то обстоятельство, что свобода Интернета – не подарок судьбы и что всегда будет су# ществовать опасность ее ущемления, наилучшей гарантией уважения данной свободы в будущем может стать создание ком# петентного и обладающего всей полнотой соответствующих знаний всемирного сообщества «управляющих», которые бу# дут пристально следить за всем этим, точно следуя логике кон# цепции управления.
76 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 76 18.03.2005, 11:57 Кристофер Т. Марсден Совместное регулирование и саморегулирование секторов СМИ и Интернета в Европе: результаты исследования, проведенного Оксфордским университетом (www.selfregulation.info)*
1. Введение: совместное регулирование СМИ в Европе В рамках Программы сравнительного анализа законодатель# ства и политики в области средств массовой информации (PCMLP) недавно было завершено проводившееся в течение двух с половиной лет практическое исследование изменений в сфере регулирования, по итогам которого в мае 2004 года на рассмотрение Генерального директората (ГД) по вопросам информационного общества в качестве заключительного док# лада был представлен проект IAPCODE (План действий по со# зданию кодексов поведения в Интернете)1. В настоящей ста# тье кратко освещаются представленные в докладе результаты исследования и главные вопросы, которые ставились в его ходе. В рамках реализации проекта IAPCODE участники PCMLP применяли чисто эмпирический и прикладной подход, признавая тем самым, что осуществление совместного регули# рования и саморегулирования зависит от результатов перего# воров и достигнутых договоренностей по организационным
* Настоящая статья подготовлена на основе резюме заключительного доклада, пред# ставленного Генеральному директорату по вопросам информационного общества Европейской комиссии в мае 2004 г. Приношу свою благодарность за оказанную по# мощь и консультации сотрудникам Оксфордского университета Дамиану Тамбини, Данило Леонарди и Маркусу Александеру, а также сотруднику Еврокомиссии Ричар# ду Суитнему. Все ошибки и упущения отношу на свой счет. 1 См. решение № 276/1999/ЕС Европейского парламента и Совета от 25 января 1999 г. о принятии Многолетнего плана действий Сообщества по содействию более безо# пасному использованию сети Интернет и новых онлайновых технологий путем борь# бы с незаконным и вредным контентом, прежде всего в сфере защиты детей и не# совершеннолетних (OJ L 33, 6 февраля 1999 г., стр. 1) с поправками, внесенными в него решением № 1151/2003/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 июня 2003 г. (OJ L 162, 1 июля 2003 г.).
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 77
02.p65 77 21.03.2005, 11:56 вопросам между различными заинтересованными субъектами (представителями бизнеса, правительства и зрителей/потре# бителей). Спустившись с уровня законодательства и регулиро# вания на уровень саморегулируемых кодексов поведения, согласованных на добровольной основе представителями от# расли и контролируемых группами пользователей и регламен# тарными органами, в рамках PCMLP удалось накопить значи# тельный потенциал для анализа таких кодексов, а значит, и реальных договоренностей, обязательных для всех заинтере# сованных лиц. В ходе осуществления PCMLP было решено, что, завершив дебаты по вопросам политики и принятия конкрет# ных согласованных кодексов, необходимо перейти к следую# щему чрезвычайно важному этапу практического исследования данной проблемы, а именно изучению того, как эти кодексы действуют на практике и как обеспечивается их соблюдение саморегулируемыми субъектами. Различия в нюансах тех или иных методов регулирования лучше всего проявляются имен# но в том, как развиваются практика применения и культура со# блюдения соответствующими субъектами положений, касаю# щихся добровольного саморегулирования. В ходе наблюдения за деятельностью различных секторов средств массовой ин# формации в разных странах, проводившегося с 2002 по 2004 год по линии PCMLP, была выявлена масса отличий с точ# ки зрения эффективности регулирования и были изучены прак# тические примеры нескольких вариантов регулирования, на# чиная с тех, при которых оно в большей или меньшей степени санкционируется государством и предполагает прямое регули# рование – что ближе скорее к командно#контрольной системе, чем даже к совместному регулированию, – и заканчивая вари# антами совместного регулирования, вплоть до практически полного саморегулирования. Четкость и определенность нормативно#правовой базы является необходимым условием нормального функциониро# вания успешно развивающейся, технически прогрессивной и экономически сильной мультимедийной отрасли стран ЕС2. Эффективное регулирование контента необходимо для охра# ны общественных интересов в том, что касается культурно# лингвистического разнообразия, права на информацию, инте# ресов несовершеннолетних и человеческого достоинства, а в таких областях, как реклама и телепродажа товаров, – для за#
78 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 78 18.03.2005, 11:57 щиты потребителей. Европейская комиссия признает, что со# вместное регулирование может быть использовано как сред# ство достижения целей, поставленных в директивах, в связи с чем в «Белой книге» по вопросам управления в Европе3 она изложила ряд условий, на которых будет рассматривать про# блему применения совместного регулирования. Совместное регулирование – это практический ответ на ощущаемую всеми потребность в оперативной адаптации и постоянной оптими# зации нормативно#правовой базы с целью обеспечения ее ак# туальности и эффективности на быстро развивающихся рын# ках. С особой очевидностью эта потребность проявляется в медийном секторе, который, по общему признанию, является главной движущей силой в разработке и использовании кон# тента. В результате состоявшегося в Европе обсуждения4 в 1998 году была принята рекомендация о совместном регулиро# вании, продолжающая и поныне служить основным политиче# ским документом Еврокомиссии по вопросу регулирования кон# тента5. Во всех правовых документах, принятых Комиссией в дальнейшем, в том числе и в директиве 2000 года об электрон# ной торговле, к вопросам регулирования новых средств мас#
2 См. L. Woods and A. Scheuer, (2004) «Advertising Frequency and the Television Without Frontiers Directive», 29(3) European Law Review at 366–384, где приводится, в частно# .. .. сти, анализ дела C#245/01 RTL Television GmbH v. Niedersаchsische Landesmedienanstalt fur privaten Rundfunk, вердикт от 23 октября 2003 г., nyr (см. http://curia.eu.int). См. в этой связи также L. Woods, Free Movement of Goods and Services (Ashgate Publishing, 2004). 3 Com (2001) 428 Final, European Governance – A White Paper, at p. 21, см. <http://europa.eu.int/ eurlex/en/com/cnc/2001/com2001_0428en01.pdf> 4 См. выпущенную Европейской комиссией в 1996 г. «Зеленую книгу» о защите несо# вершеннолетних и человеческого достоинства в том, что касается аудиовизуальных и информационных услуг (16 октября 1996 г.); резолюцию Совета о незаконном и вредном контенте Интернета от 17 февраля 1997 г. (OJ C 70, 6 марта 1997 г.); заклю# чение Экономического и социального комитета (OJ C 214) от 10 июля 1998 г.; заклю# чение Европейского парламента (OJ C 339) от 10 ноября 1997 г.; заключение Эконо# мического и социального комитета (OJ C 287) от 22 сентября 1997 г. и заключение Комитета регионов (OJ C 215) от 16 июля 1997 г. 5 «Зеленая книга» о защите несовершеннолетних и человеческого достоинства в том, что касается аудиовизуальных и информационных услуг (СОМ (96) 483) от 16 октяб# ря 1997 г.; сообщение о незаконном и вредном контенте Интернета (СОМ (97) 487) от 16 октября 1997 г.; рекомендация 98/560/ЕС Совета о повышении конкуренто# способности европейской отрасли аудиовизуальных и информационных услуг путем создания национальных механизмов, имеющих целью обеспечение сопоста# вимого и эффективного уровня защиты несовершеннолетних и человеческого дос# тоинства (OJ L 270), от 7 октября 1998 г.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 79
02.p65 79 18.03.2005, 11:57 совой информации сохранился тот же подход – на принципах совместного регулирования, – какой был предусмотрен в вы# шеуказанной рекомендации 1998 года6. Европейская комиссия так определяет некоторые опасности, которые могут возник# нуть в связи с использованием новых средств массовой инфор# мации по сравнению с традиционными средствами подобного рода: «Если при обычном (аналоговом или цифровом) веща# нии установить того или иного вещателя довольно легко, то выявить источник интернет#контента весьма затруднительно, а иногда и просто невозможно. Натолкнуться на вредный и незаконный контент легко, иногда даже и не желая этого. А кроме того, объем информации, содержащейся в Интерне# те, намного больше, чем информации, передаваемой в процес# се вещания»7. Применение конечными пользователями таких инструментов, как программы фильтрации или знаменитый V#chip, с помощью которых устанавливаются обязательные правила доступа детей к компьютерным играм и Всемирной паутине, а также направление по «горячим линиям», организу# емым интернет#компаниями, сообщений о появлении ненад# лежащего или противозаконного контента дают лишь ограни# ченные результаты. У регионального и/или общегосударственного телевиде# ния, радио, газет, средств телекоммуникаций, спутниковых служб и платного кабельного телевидения существуют свои определенные рынки, каждый из которых является предметом регулирования на основании прецедентного права8. Примене# ние метода сжатия данных и увеличение числа рентабельных полос пропускания, таких как цифровые абонентские линии (ЦАЛ), позволяют увеличить объем и повысить качество ин# формации, передаваемой из одной точки в другую9. В этих условиях огромное значение имеет гибкость нормативно#пра# вовой базы, которая должна обеспечивать соответствие дея# тельности регламентарных органов текущим и будущим потребностям того или иного конкретного рынка и поддер# живать уверенность потребителей в том, что она защитит об# щественные интересы. Консультации, проведенные предста# вителями Комиссии, показали, что в государствах#членах применяется широкий спектр различных подходов к совмест# ному регулированию и саморегулированию, особенно в том, что касается рекламы и защиты интересов несовершеннолет#
80 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 80 18.03.2005, 11:57 них. Но в силу того, что сам этот сектор и механизмы его регу# лирования развиваются весьма динамично, недостаточно по# нятными пока остаются характер подходов, основанных на совместном регулировании или саморегулировании, сферы их применения в рамках медийного сектора, степень соответ# ствия задачам охраны интересов общества, их влияние на процессы фрагментации единых рынков и, наконец, эффек# тивность в достижении намеченных целей в области регули# рования.
2. Теоретическая и методическая база: что такое совместное регулирование? К вопросу о совместном регулировании СМИ Европейская комиссия вернулась в 2004 году10: Рекомендация о защите интересов несовершеннолет# них представляет собой межмедийный подход и дела#
6 См. также директиву 2002/58/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 июля 2002 г., касающуюся обработки данных личного характера и защиты частной жизни в электронных средствах связи (OJ L 201, 31 июля 2002 г.), и директиву 2000/31/ЕС Европейского парламента и Совета от 8 июня 2000 г. об отдельных правовых аспек# тах услуг информационного общества, в частности электронной торговли, на внут# реннем рынке (OJ L 178, 17 июля 2000 г.). 7 См. Второй оценочный доклад Комиссии, представленный Совету и Европейскому парламенту, о применении Рекомендации Совета от 24 сентября 1998 г. относитель# но защиты несовершеннолетних и человеческого достоинства, COM(2003) 776, окон# чательный вариант от 12 декабря, на сайте: <http://europa.eu.int/comm/avpolicy/ legis/reports/com2003_776final_en.pdf> at 6. 8 См. A. Harcourt, (1998) «Regulation of European Media Markets: Approaches of the European Court of Justice and the Commission’s Merger Task Force», 9 Utilities Law Review 6 at 276–291; P. Larouche, (1998) EC Competition law and the convergence of the telecommunications and broadcasting sectors 22 Telecommunications Policy 3. 9 См. C. Marsden, «Video over IP: the challenges of standardization – towards the next generation Internet», [2003] chapter 8 in Eli M. Noam, Jo Groebel and Darcy Gerbarg (eds.), Internet Television; C. Marsden, «The Start of End#to#End? Internet Protocol Television» [2001] 29 Intermedia at 4–8. 10 Второй оценочный доклад Еврокомиссии (2004), ibid. Далее в этом документе гово# рится следующее: «Сюда должно входить сотрудничество между государственными органами власти, представителями отрасли и другими заинтересованными сторо# нами, например потребителями. Именно в этом состоит подход, предложенный в вышеупомянутой рекомендации. С целью содействия развитию национальных ме# ханизмов по обеспечению сопоставимого и эффективного уровня защиты интере# сов несовершеннолетних и человеческого достоинства в данной рекомендации перечисляются различные задачи, которые подлежат выполнению: i) государства# ми#членами, ii) предприятиями отрасли и заинтересованными сторонами, а также iii) самой Комиссией».
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 81
02.p65 81 18.03.2005, 11:57 ет акцент на трансграничном обмене примерами наиболее передового опыта, а также на разработке ме' ханизмов совместного регулирования и саморегули' рования (выделено по оригиналу). В ней содержатся разъяснения по поводу того, как наилучшим образом обеспечить достижение целей, поставленных в обла# сти регулирования: Подход на основе совместного регулирования может оказаться более гибким, более адаптируемым и более эффективным, чем прямое регулирование и законода# тельное закрепление. Для защиты интересов несовер# шеннолетних, при которой необходимо учитывать мно# жество нюансов, совместное регулирование зачастую может оказаться более эффективным инструментом. Но, по мнению Комиссии, совместное регулирование предполагает соответствующую долю участия в нем и государственных органов. Совместное регулирование есть по сути результат диалога за# интересованных сторон, вылившийся в форму регулирования, отличную как от командно#контрольного регулирования со стороны бюрократических органов центрального управления, так и от особых функций НРО (независимого регламентарно# го органа)11. При этом оно не является и «абсолютным» само# регулированием, когда стандарты для инфраструктуры Интер# нета устанавливают главным образом предприятия отрасли12. Институты регулирования включают государство и группы за# интересованных лиц, в частности потребителей, а совместное регулирование предполагает наличие целого ряда заинтере# сованных субъектов, причем их множественность ведет к по# вышению легитимности предъявляемых претензий. Однако прямое вмешательство государства, а именно его право при# менять свои разрешительные полномочия, может привести к потере выгод, получаемых в результате рефлексивного регули# рования – быстроты реагирования, динамизма и международ# ного сотрудничества между ПУИ и другими субъектами. Впол# не очевидно, что концепция совместного регулирования наиболее сбалансирована, поскольку представляет собой не# что среднее между государственным регулированием и «абсо# лютно самостоятельным» регулированием со стороны самой отрасли.
82 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 82 18.03.2005, 11:57 Крейг предупреждает, что процесс регулирования часто осуществляется на не# формальной основе и с использованием таких методов, как уговаривание, убеждение и умасливание… Потен# циальные экономические преимущества в достижении рентабельности регулирования следует рассматривать с учетом опасности того, что такое регулирование мо# жет приобретать спорадический характер и идти в об# ход процессуальных гарантий, предусмотренных зако# нодательством13. По мнению одного из экономистов, регулирование можно вос# принимать «в его наиболее широком значении как вмешатель# ство государства в экономическую деятельность компаний»14. В соответствии с более широким определением социологиче# ского порядка «считается, что все механизмы общественного контроля» являются формами регулирования, охватывающи# ми все модели саморегулирования, роль соответствующих фирм, а также социальные нормы. Такое определение допус# кает возможность учета норм внеправового характера, а так# же взаимодействие фирм, гражданского общества и государ# ства. Эрес и Брейтвейт считают: подходя более изобретательно к взаимодействию ме# ханизмов регулирования на частном и государственном уровнях, государство и граждане могут выработать ва# рианты более приемлемых политических решений… практика административной и регламентарной дея# тельности постоянно изменяется, и поэтому регламен#
11 R. Baldwin et al., (1998) SocioLegal Reader on Regulation. На стр. 3 этой работы разъясня# ется, что «в простейшем его варианте регулирование означает провозглашение сво# да нормативных правил и указание какого#либо механизма, в качестве которого называется обычно то или иное государственное ведомство, ответственное за осу# ществление мониторинга и содействие соблюдению этих правил». Авторы разъяс# няют, что регламентарная модель последнего времени в целом отделила нормотвор# чество от деятельности по обеспечению их соблюдения и мониторингу, причем первое остается в компетенции парламента, а последнее является функцией НРО. 12 См. резюме речи, произнесенной де Кокборном в Монтрё, приведенное в опублико# ванной в 1999 г. Адамом Уотсоном Брауном работе Industry Consortia and the Changing Roles of Standards Bodies and Regulators, 35 Inst. Prospective Tech. Stud., June 1999, в Интернете по адресу: <http://www.jrc.es/pages/f#report.en.html> 13 P.P. Craig at 197 in R. Baldwin and C. McCrudden, (1987) Regulation and Public Law. 14 C.D. Foster, Privatization, Public Ownership and the Regulation of Natural Monopoly (Oxford: Blackwell, 1992), 186.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 83
02.p65 83 18.03.2005, 11:57 тарные новации, быстро реагирующие на изменение обстановки, становятся целесообразными15. Оперативное регулирование отражает сложный и динамичный процесс взаимодействия государства и рынка и предполагает отход от более стабильных конструкций предыдущего перио# да16. Это справедливо не только применительно к цифровому телевидению и Интернету, но и к другим связанным с процес# сом глобализации областям, например к финансовому и эколо# гическому законодательству17; стоит заметить, что реакция европейской общественности на Интернет во многом напоми# нала реакцию на проблему загрязнения окружающей среды18 . В том, что касается пропаганды защиты интересов несовершен# нолетних и вопроса о распространении методов регулирова# ния, применяемых к средствам вещания, на новые средства массовой информации, включая Интернет и мобильные теле# фоны третьего поколения (3G/UMTS)19, концепция совмест# ного регулирования играет жизненно важную роль. Достижение общего понимания идеи совместного регули# рования, осознание его важности регламентарными органами и установление общих подходов, на базе которых следует оце# нивать степень его возможного воздействия, относятся к числу наиболее серьезных вопросов, решать которые следует еще до рассмотрения тех или иных конкретных аспектов оперативно# го регулирования20. Интернет отличается тем, что в этой обла# сти государственное регулирование осуществлялось лишь при# менительно к отдельным обстоятельствам, а нормой остается совместное регулирование. Прайс и Верхюлст утверждают, что свобода действий государственных органов и частных лиц име# ет в этой сфере свои пределы, и настаивают на том, что действия государства и частных лиц взаимосвязаны между собой: само# регулирование мало что значит, если отсутствует хотя бы скры# тая опасность вмешательства государства в тех случаях, когда субъекты рынка не смогут договориться друг с другом. Исходя из теории регулирования и основываясь на материалах прак# тических исследований по регулированию рекламы и деятель# ности газет, эти авторы показывают, что в сферах, связанных со свободой слова, в том числе и в Интернете, правительства стран либеральной демократии делают выбор в пользу само# регулирования21. А по мнению Эреса и Брейтвейта, «люди прак# тического склада, которых интересует прежде всего результат,
84 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 84 18.03.2005, 11:57 Таблица: Возможные структуры совместного регулирования Примеры органов, Заказчики Состави' Органы, обеспе' Виды разрабатываю' правил тели правил чивающие соблю' санкций щих правила поведения поведения дение правил поведения поведения Совет по видео# Отрасль/ Работники Отраслевой Гражданско# стандартам общество отрасли совет с участием правовые (Великобритания) с участием представителей наказания за представите# общественности установление лей обще# ненадлежащей ственности арендной платы ICSTIS – UK Бри# Отрасль/ Работники Совет в составе Взимание штра# танский независи# общество отрасли представителей фов с возмож# мый комитет отрасли и ностью их по контролю общественности возврата стандартов (при возможном поставщикам телефонных и обращении телекоммуника# информационных к Ofcom) ционных услуг служб через Ofcom Итальянская Отрасль/ Правитель# Отрасль Отраслевые ассоциация правитель# ство санкции поставщиков ство (исключение услуг Интернета из отраслевой ассоциации)
15 Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (Oxford: Oxford University Press, 1992), 4. 16 G. Teubner, «The Transformation of Law in the Welfare State», in G. Teubner (ed.), Dilemmas of Law in the Welfare State (Berlin: W. de Gruyter, 1986), at 8: Европейские кон# цепции права, предполагающие «отход от идеи непосредственного руководства об# ществом за счет политической инструментализации права… Вместо этого в рамках «рефлексивного» права возникла тенденция опираться на процессуальные нормы, регулирующие ход различных процессов, порядок организации и распределение прав и полномочий». 17 См., в частности, Sanford E. Gaines and Cliona Kimber, (2001) Redirecting Self# Regulation Env. Law 13(157). 18 См. Phillip Whitehead, (1997) Draft Report on the Commission Green Paper on The Protection of Minors and Human Dignity in Audiovisual and Information Services (COM[96]0483 – C4#0621/96) PE 221.804 от 24 апреля 1997 г. 19 C. Ahlert, M. Alexander, and D. Tambini, (2003) European 3G Mobile Industry Self# Regulation, IAPCODE Background Paper for World Telemedia Conference, на сайте: <http://www.selfregulation.info/iapcoda/031106#mobiles#revised#bckgrd.pdf> 20 См. также Goldberg, Prosser and Verhulst, Regulating the Changing Media (Oxford: Clarendon Press, 1998). 21 Price, Monroe and Stefaan Verhulst, (2000) «In search of the self: charting the course of self#regulation on the Internet in a global environment», chapter 3 in C. Marsden (ed.), Regulating the Global Information Society; M. Price, Television, The Public Sphere and National Identity (Oxford: Oxford University Press, 1995).
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 85
02.p65 85 18.03.2005, 11:57 желают понять все нюансы сложных взаимосвязей между госу# дарственным регулированием и частным управлением»22. Термин «совместное регулирование» охватывает целый ряд различных феноменов в области регулирования и сложный характер взаимодействия между общим законодательством и саморегулируемой организацией. В приведенной на стр. 85 таблице представлена картина возможных структур совмест# ного регулирования, помогающая, по нашему мнению, понять всю сложность их потенциальных взаимосвязей. При анализе различных медийных секторов крайне важно понимать, в каких именно аспектах требуется тот или иной вид регулирования, причем как в отношении контента, так и в том, что касается защиты экономических прав потребителя. Нали# чие у различных субъектов разных интересов обусловливает и неодинаковый характер стимулов к сотрудничеству либо попы# ток принятия односторонних мер на том или ином отрезке про# изводственно#сбытовой цепи. Без внимательного анализа ин# тересов различных секторов (начиная с трансляции кино# и видеоматериалов по кабельным сетям, через спутники и по се# тям наземного телевидения и заканчивая распределением спек# тра широкополосного вещания и мобильной телефонной свя# зи) нельзя разумно оценить мотивы действий отдельных субъектов, а значит, и стимулы, которыми они руководствуют# ся при выборе вариантов регулирования. В отсутствие регу# лирования, отвечающего как требованиям единого европей# ского рынка23, так и потребностям конституционной защиты свободы выражения мнения и интересов несовершеннолетних на государственном уровне, меры совместного регулирования и саморегулирования не смогут легко вписаться в соответству# ющий культурно#экономический контекст, с тем чтобы стать самодостаточными.
3. Что можно почерпнуть из материалов исследований по анализу совместного регулирования? 3.1. Регулируемое саморегулирование и европейские концепции совместного регулирования За последние 15 лет, то есть со времени публикации Боддеви# ном в 1988 году своего новаторского исследования сектора рек# ламы24, было проведено большое количество и других иссле#
86 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 86 18.03.2005, 11:57 дований по проблемам саморегулирования и совместного ре# гулирования медийного сектора, среди которых следует осо# бо отметить исследования, проводившиеся в рамках PCMLP25, опубликованные (как самостоятельно26, так и в соавторстве27) штатными и ассоциированными участниками PCMLP, Брейт# вейтом и его соавторами из Австралии и Соединенных Шта# тов28, а также другими авторами29. Издавались и работы, мень# шие по объему и ограничивавшиеся интересами той или иной страны или отдельного сектора30. 22 Ian and John Braithwaite, (1992) Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate at 3. 23 Юридическое обоснование (с точки зрения права сообществ) применения конку# рентного права ЕС на национальном уровне согласно Римскому договору дается в: J. Temple#Lang, (1998) «The Duty of National Authorities under Community Constitutional Law» 23 European Law Review 109 at 119. 24 J. J. Boddewyn, (1988) Advertising Selfregulation and Outside Participation. См. также Lee C. Bollinger, (1976) «Freedom of the Press and Public Access: Toward a Theory of Partial Regulation», 75 Michigan Law Review 1. 25 (www.selfregulation.info) В рамках PCMLP для Комиссии, Генерального директората по вопросам культуры и СМИ и для Генерального директора по вопросам информа# ционного общества было проведено 3 исследования проблемы саморегулирования и совместного регулирования средств информации: (без даты, 1999) Parental Control of Television Broadcasting, A Report; 2000: Internet Codes of Conduct: An Analytic Report on Current Developments; 2004: Self#Regulation of Digital Media Converging on the Internet: Industry Codes of Conduct in Sectoral Analysis. 26 M. Price and S. Verhulst, (2004) SelfRegulation and the Internet; Pierre Larouche (2001) «Communications convergence and public service broadcasting», на сайте: <http:// infolab.kub.nl/uvtweb/bin.php3?id=00011353&mime=application/pdf&file=/tilec/ publications/larouche2.pdf> 27 C. Marsden (ed.), (2001) Regulating the Global Information Society; C. Marsden and S. Verhulst (eds.) Convergence in European Digital TV Regulation (1999). См. также Peter J. Humphreys, (1996) Mass media and media policy in Western Europe; A. Harcourt, (2004) European Institutions and Regulation of the Media Industry. 28 Ian Ayres and John Braithwaite, (1992) Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate; Braithwaite and P. Drahos, (2000) Global Business Regulation; в обоих материалах концепция совместного регулирования СМИ рассматривается в контексте более широкого обсуждения проблем регулирования. О более широких обсуждениях см. R. Baldwin, C. Scott, and C. Hood, (1998) A Reader on Regulation. 29 C. Marsden, (1999) Pluralism In The Multi#Channel Market: Suggestions For Regulatory Scrutiny, Council of Europe Human Rights Commission, Mass Media Directorate, MM#S#PL [99] 12 Def 2. 30 См. специальные выпуски IRIS за 2002–2003 гг., особенно IRIS Special (2003): Co Regulation of the Media in Europe, Strasbourg, Council of Europe, на сайте: <http:// www.obs.coe.int/oea_publ/iris_special/2003.html.en>; M. Benassi, «New Self#Regulatory Code of Conduct on Television and Minors», IRIS 2003#4:10/21; Andrea Schneider, «Child Protection on German Television – The Voluntary Television Review Body (FSF)», IRIS 1995#3:7/13; M. Capello, «Comparative Advertising Allowed by the Self#regulatory Advertising Code», IRIS 1999#6: 13/25; K. Mastowska, «Television Self#Regulation», IRIS 1999#5:13/16.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 87
02.p65 87 18.03.2005, 11:57 Шульц и Хельд исследовали проблему совместного регули# рования, особенно под углом защиты несовершеннолетних, в условиях Германии31. С их точки зрения, то, что обсуждают в своих работах англо#американские авторы, относится больше к проблеме «согласования частных интересов», тогда как фор# мулировка, предложенная Шульцем и Хельдом, – регулируемое саморегулирование32 – предполагает осуществление непрямо# го государственного регулирования на основе конституцион# ных принципов. Именно в результате сочетания «сознатель# ного саморегулирования» (то есть действий субъектов рынка, предпринимаемых в соответствующих социальных или эконо# мических условиях) с «запасными» санкциями государства и возникает саморегулирование, «регулируемое» возможностью государственного вмешательства. На состоявшихся в 1998 году в Бирмингеме заседаниях совета по аудиовизуальным сред# ствам информации прозвучала следующая формулировка: «са# морегулирование, соответствующее какой#либо правовой сис# теме или имеющее правовую основу»33. Для целей исследования интересующих нас видов деятель# ности термин «совместное регулирование» также предполагает закрепление за субъектами рынка и государством определен# ных совместных функций (кроме непосредственно командно# контрольных). В деятельности регламентарного органа сферы телекоммуникаций в Великобритании этот термин означает, что государство играет определенную роль в постановке задач, решать которые – под угрозой использования государством своих законных прав в отсутствие саморегулирования рынка – должны субъекты рынка путем самоорганизации34. Однако со# вместное регулирование используется применительно к столь большому числу различных обстоятельств, что его конкретное значение всегда следует определять с учетом национального, секторального или временнуго контекста, в котором оно ис# пользуется35. По мнению Шульца и Хельда, «регулируемое саморегули# рование» может относиться к любой из следующих категорий: совместному регулированию, сознательному саморегулирова# нию или даже к третьей категории – «подлежащему аудиту са# морегулированию». Независимый аудит процесса саморегули# рования – это разработанная в США концепция, согласно которой независимые традиционные или профессиональные
88 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 88 18.03.2005, 11:57 органы должны ревизовать саморегулируемые организации или компании согласно тем или иным заранее установленным стандартам. Применительно к ПУИ подлежащее аудиту само# регулирование означает установление стандарта, в соответ# ствии с которым любая аудиторская фирма будет иметь возмож# ность сертифицировать соответствующие организации (или, по крайней мере, такие организации смогут сертифицировать себя самостоятельно при условии выполнения соответствую# щих требований отчетности), а также установление какого# либо международного стандарта (что все чаще наблюдается в области, например, бухгалтерии). Согласно этой концепции, требуется, как минимум, чтобы в подтверждение соблюдения регламентарных положений составлялись оперативные отче# ты об использовании ассигнованных средств и выделенных штатных ресурсов. В соответствии с германской концепцией регулируемого саморегулирования государство наделяется пол# номочиями, подлежащими применению в тех случаях, когда требуется обеспечить соблюдение основных конституционных прав: «Объем прав, которые могут делегироваться [в порядке саморегулирования] зависит… от того, насколько они связа# ны… с основными правами»36.
3.2. Типы совместного регулирования В условиях Европы совместное регулирование должно осуще# ствляться соразмерно требованиям соответствующего право# вого акта, а также не противоречить нормам конкурентного права Европейского союза. Главная ответственность за обес# печение выполнения возлагается на государство (по принци# пу «подстраховки»). Согласно материалам конкретного иссле# 31 Schulz and Held, (2001) Regulated SelfRegulation as a Form of Modern Government. 32 См. Wolfgang Hoffman Reim, (1996) Regulating Media. 33 Разбивку по типам и соответствующую цитату см. в примечании 35 на стр. 7 выше# упомянутой работы Шульца и Хельда. 34 См. доклад Ричарда Томаса Национальному совету потребителей Великобритании: «Better business practice: how to make self#regulation work for consumers and business» на сайте: <http://www.ncc.org.uk/pubs/pdf/self#regulation_gpg.pdf> и документ Ofcom для консультаций (2004 г.): «Criteria for Transferring Functions to co#Regulatory Bodies» <http://www.ofcom.org.uk/consultations/past/co#reg/?a=87101> 35 В примечании 35 на стр. 7 и 14 Шульц и Хельд приводят различные значения, в ко# торых этот термин употребляется в Великобритании, Австралии и Франции. 36 Schulz and Held (2001) в примечании 35 на стр. 8.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 89
02.p65 89 18.03.2005, 11:57 дования, проведенного Шульцем и Хельдом по Австралии, са# морегулирование находит там свое практическое выражение в том, как применяются Закон 1997 года о телекоммуникациях и Закон 1992 года об услугах в сфере вещания, и на основании этой практики можно вывести 4 типа схем регулирования37.
Тип регулирования Роль государства 1. Сознательное или «абсолютное» Государство не принимает никакого участия саморегулирование в деятельности НРО (независимых регламентарных органов) 2. На базе отраслевых кодексов Требуется регистрация при государственных поведения НРО 3. На базе отраслевых стандартов В отсутствие согласованных в масштабах всей отрасли кодексов поведения государство устанавливает обязательные правила 4. Командно#контрольный тип Кодексы поведения устанавливаются государственным НРО еще до осуществления попыток саморегулирования
Из материалов исследований по проблеме совместного регу# лирования, на основе которых был подготовлен вышеуказан# ный заключительный доклад (www.selfregulation.info), можно извлечь несколько крайне важных уроков: • для обеспечения корректности сравнительных данных, со# бираемых по секторам и на базе примеров из практики от# дельных государств, исключительно важное значение име# ет соблюдение последовательной методики; • принимать решения о повторном использовании или изме# нении модели исследования можно лишь до начала его про# ведения, да и то лишь по результатам опытной проверки со# ответствующей методики; • поскольку задачи совместного регулирования постоянно меняются, в целях охвата отличающихся друг от друга дина# мичных процессов совместного регулирования, проходящих в каждом из рассматриваемых географических районов и секторов, по результатам каждого обзора национальные и секторальные модели совместного регулирования также сле# дует корректировать; • по причинам, изложенным выше, полевые исследования в рамках обзоров следует проводить в максимально сжатые сроки.
90 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 90 18.03.2005, 11:57 4. Приносит ли совместное регулирование ожидаемые результаты? Как указывалось выше, исследования по проекту PCMLP про# водились в 15 государствах#членах, входивших в Евросоюз до 2004 года, в следующих областях: совместное регулирование и саморегулирование в сфере вещания, мобильная телефония и защита детей, саморегулирование в сети Интернет, порядок установления категорий для компьютерных игр и видеокассет, а также саморегулирование в сфере печатных средств ново# стной информации. Основываясь на материалах доклада www.selfregulation.info и других ранее проведенных работ, мож# но предварительно сделать ряд ориентировочных выводов. PCMLP приближается к своему завершению, поскольку уже подготовлены заключительная глава и резюме для проекта IAPCODE, в которых предлагаются детальные варианты совме# стного регулирования в сфере средств информации, включая подробные указания по проверке практики регулирования. Три варианта напрашиваются сами собой: 1. Использование передового опыта в области саморегулиро# вания, заимствованного из модели, существующей в США, и, возможно, некоторых моделей, применяемых в Велико# британии. 2. Разработка и распространение усовершенствованной моде# ли совместного регулирования (по примеру моделей, при# меняемых в Австралии или Германии), рассчитанной на ис# пользование всех секторов. 3. Расширение соответствующей практики в масштабах всей Европы, как это уже сделано в секторе Интернета, где соот# ветствующую удачную модель приняли на вооружение такие ассоциации, как INHOPE, EuroISPA и ISFE (подробности см. в основном докладе об IAPCODE). Но проблемы, связанные со свободой слова, культурным разнообразием и обязатель# ным применением соответствующих правовых режимов, по# прежнему не сняты с повестки дня. Эти три варианта не исключают также выбор других, учитыва# ющих специфику отдельных государств или секторов и необ# 37 См. J. Reidenberg, (2004) States and Law Enforcement, 1 Uni.Ottawa L.& Tech.J., где дается краткое изложение работы J. Reidenberg, (2002) Yahoo and democracy on the Internet, 42 Jurimetrics 261.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 91
02.p65 91 18.03.2005, 11:57 ходимость сохранения в них соответствующего status quo, ко# торые можно было бы назвать «нулевыми» вариантами. Изучая множество моделей саморегулирования, существу# ющих в Европе, необходимо поразмыслить как раз над тем, почему их так много и можно ли придумать для Европы какую# либо единую модель саморегулирования средств информации. • Какой национальный фактор является самым важным в пла# не саморегулирования и какие препятствия существуют на пути налаживания международного сотрудничества? • Носят ли такие факторы и препятствия юридический и кон# ституционный характер и влекут ли они за собой какие#либо последствия с точки зрения саморегулирования или же при# чина всего – скорее различия в стандартах культурного кон# тента? • А может быть, дело в том, что существует более сложный комплекс обстоятельств, связанных с институциональными аспектами политической экономии? Для того чтобы наш обзор процессов медийного саморегули# рования был актуальным в свете различий, существующих на уровне отдельных стран и происходящих в масштабе всего ЕС, которые по#разному затрагивают входящие в него государства, уровень анализа должен позволять: • понять, как саморегулирование осуществляется на нацио# нальном уровне; • выработать политику, направленную на координацию наци# ональных подходов ко всем секторам средств массовой ин# формации; а также • оценить перспективы конвергенции различных моделей, применяемых на практике, в масштабах всего ЕС. Предлагаемый нами подход также влечет за собой трудности, связанные с оценкой изменений, наблюдаемых в сфере поли# тической культуры. У субъектов, представляющих государство, и субъектов, действующих на рынке, разные культурно#эконо# мические мотивировки действий. Еще более сложными пред# ставляются варианты, рассчитанные на осуществление в мас# штабах всей Европы, поэтому решения, предлагаемые на многостороннем уровне, могут оказаться всего лишь теорети# ческими с точки зрения трудноразрешимых проблем реально#
92 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 92 18.03.2005, 11:57 го мира. Но в тех случаях, когда проблема саморегулирования переходит в плоскость практического решения, это делается прежде и чаще всего на национальном уровне, а здесь то об# стоятельство, какое внимание уделяется вопросам хозяйствен# ного управления, политической культуры, гражданского об# щества и характера институтов в целом, вероятно, будет решающим при оценке перспективности или бесперспектив# ности тех или иных схем саморегулирования. Для того чтобы кодексы (своды правил) поведения были легитимными, заслуживающими доверия, транспарентными и эффективными, они должны предусматривать четкие и реаль# ные процедуры их пересмотра и внесения в них соответствую# щих изменений. В идеале это должно предполагать определен# ное участие соответствующего судебно#арбитражного органа. Те, кто работает с этими кодексами наиболее эффективно и умело, при их пересмотре всегда принимают во внимание сле# дующие аспекты: • необходимость конвергенции национальных, регламентар# ных и корпоративных моделей поведения; • меняющийся характер взаимоотношений между правитель# ством и отраслью; • появление новых технологических структур, способствую# щих осуществлению саморегулирования; • постоянное развитие соответствующих стандартов, кодек# сов и норм; • появление новых и изменение старых норм культуры, а так# же углубление и изменение понимания общественностью проблем, связанных с саморегулированием; а также • необходимость получения консультаций у третьих сторон или проведения ими соответствующего аудита.
5. Рекомендации, предлагаемые на основании исследования IAPCODE Наши рекомендации могут способствовать эффективной раз# работке кодексов поведения в сфере средств информации и конкретной организации совместного регулирования интер# нет#контента. Наш главный вывод заключается в том, что тех# нический прогресс несет с собой перемены и что саморегули#
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 93
02.p65 93 18.03.2005, 11:57 рование позволяет реагировать на эти перемены более опера# тивно и эффективно, чем государственное регулирование. Общего и одинаково приемлемого для всех рецепта успешно# го саморегулирования не существует, поскольку соответствую# щие режимы должны корректироваться в зависимости от потребностей каждого сектора и с учетом различных обстоя# тельств (технических изменений, изменений в политике реа# гирования, особенностей правовой системы той или иной стра# ны, судебной практики европейских судов и тому подобных обстоятельств). К примеру, сфера вещания представляет собой область, крайне усложнившуюся с развитием технического прогресса, а расширение саморегулирования в ней частично отвечает изменениям в политике, вызванным такими техни# ческими переменами. Впервые вызов существовавшей в Евро# пе монопольной модели вещания, разработанной сначала в отношении радио, а затем перенесенной на телевидение, бро# сили наземные службы коммерческого вещания. Дальнейшее расширение числа субъектов вещания, связанное с появлени# ем кабельных и спутниковых каналов и с разработкой цифро# вых технологий, включая Интернет, заставило внести измене# ния в порядок регулирования, при котором государственные органы стали все чаще делегировать свои регулирующие пол# номочия участникам рыночных отношений. Эта тенденция продолжается и в настоящее время (причем регламентарные органы осуществляют проверку по таким параметрам, как ис# пользование ресурсов, соблюдение процедур, сохранение транспарентности, участие заинтересованных лиц и послед# ствия применения схем саморегулирования для рынка). Главная рекомендация. Ключевым условием успешного осу# ществления саморегулирования является наличие адекватных ресурсов. При реализации стратегии саморегулирования тре# буется шире подходить к таким понятиям, как устойчивость его кодексов и институтов, их эффективность и влияние на свобо# ду слова. Мы рекомендуем использовать процедуру аудита при создании институтов и кодексов саморегулирования. Полага# ем, что независимо от того, насколько важное значение при# дается в конституциях свободе слова, принятие на себя бреме# ни аудита регулирования – наименьшая цена, которую следует уплатить за эффективное с точки зрения интересов общества саморегулирование.
94 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 94 18.03.2005, 11:57 Конвергенция, единый рынок и дальнейшие тенденции совмест ного регулирования. За счет функциональной интеграции ряда основных аспектов регулирования контента можно, как пред# ставляется, добиться значительного эффекта масштаба по всем горизонтальным цепочкам различных секторов и государств – членов ЕС. Пример с установлением категорий компьютерных игр доказывает, что вполне реально разработать единую обще# европейскую структуру для установления категорий. В Герма# нии и Нидерландах действует единая для всех средств массо# вой информации система категоризации и классификации материалов. В условиях неуклонного роста трансграничной торговли внутри ЕС эта тенденция, скорее всего, сохранится. Важным аспектом использования Интернета является получе# ние доступа к новостям. Этические нормы онлайновой журна# листики, которые во многом являются лишь производными от разработанных в течение десятилетий для печатных СМИ, так# же обладают потенциалом структурирования на общеевро# пейском уровне. Онлайновые службы новостей, онлайновые версии газет, агрегаторы новостей, а также механизмы само# регулирования, которыми они могут управляться, способны вскоре приобрести значение, выходящее за рамки государ# ственных границ. Не исключено, что читатели станут апелли# ровать к органам саморегулирования и механизмам рассмот# рения жалоб, находящимся вне пределов национальной юрисдикции. Несмотря на то что законодательная роль европейских ин# ститутов носит в настоящее время (до урегулирования в ЕС конституционных вопросов) ограниченный характер, был сде# лан также ряд рекомендаций, о которых речь пойдет ниже. Вероятно, в условиях единого рынка интерес отрасли к меха# низмам саморегулирования значительно повысится. Абсолют# но ясно – чтобы субъекты отрасли могли использовать эффект масштаба и диверсификации производства при саморегулиро# вании в различных интегрирующихся в единый рынок медий# ных секторах, а также чтобы повысить эффективность само# регулирования, весьма важно оказать им в этом помощь путем увеличения числа исследований и разработок, проведения эталонного анализа и предоставления им технического содей# ствия в распространении передовой практики среди госу# дарств#членов.
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 95
02.p65 95 18.03.2005, 11:57 Общая тенденция состоит в расширении сферы примене# ния совместного регулирования, причем нередко за счет суже# ния рамок статутарного регулирования. Там, где можно найти альтернативные варианты на основе совместного регулирова# ния, многие НРО исследуют возможность «свертывания» тех или иных нормативных положений. Финансирование и устойчивость режимов совместного регули рования средств информации. Если имеется явная заинтересован# ность отрасли в саморегулировании с целью расширения воз# можностей проникновения на рынки или предотвращения угроз статутарного регулирования, появляются и соответству# ющие рыночные стимулы для выделения ресурсов на саморе# гулирование. Однако осознанию столь очевидной собственной заинтересованности мешают опасения, связанные с неизбеж# ностью кадровых перестановок и изменением рыночных струк# тур. Если органы саморегулирования не имеют доступа к обязательному финансированию, они не смогут получить дос# таточно средств, для того чтобы отвечать стандартам транспа# рентности, подотчетности и соблюдения надлежащих про# цедур. Существует множество самых разнообразных инструмен# тов саморегулирования. Некоторые из них основываются на соответствующих стандартах транспарентности, активного участия, соблюдения надлежащих процедур, распределения ресурсов и так далее, тогда как другие на подобных стандартах явно не основываются. В результате возникает определенная обеспокоенность в связи с возможностью разработки кодексов поведения, нормы которых будут недостаточно жесткими как с точки зрения правоприменения/защиты детей, так и с точ# ки зрения защиты права на свободу выражения мнения. Если такие механизмы структурированы ненадлежащим образом, то можно предположить, что в среднесрочной перспективе обществу будет нанесен определенный вред. Европейская ко# миссия и Совет Европы должны выработать и обнародовать четкие исходные значения приемлемых уровней транспарент# ности, подотчетности и соблюдения надлежащих процедур, а также исходные условия обращения с жалобами, особенно в том, что касается регулирования средств коммуникаций, спо# собного повлиять на свободу выражения мнения. Органы са# морегулирования обязаны соблюдать руководящие принципы
96 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 96 18.03.2005, 11:57 в отношении транспарентности и доступа к информации, которым в соответствии с наилучшими образцами международ# ной практики следуют общественные и государственные орга# ны. Самое меньшее, что требуется от органов саморегулирова# ния, – это публиковать на своих веб#сайтах резюме жалоб с разбивкой их по статьям кодексов поведения, числу вынесен# ных решений и результатам этих решений. При несоответ# ствии этим базовым стандартам транспарентности им не уда# ется осуществить и саморегулирование. Совместное регулирование и свобода выражения мнения. Меж# ду саморегулированием и основополагающим правом на сво# боду выражения мнения существует тесная, хотя и противоре# чивая связь. Отчасти это зависит от определений. В некоторых странах, в частности в США, в прецедентном праве наблюда# ется тенденция рассматривать свободу выражения мнения как негативное право: оно существует, лишь когда в сферу комму# никаций не вмешивается государство. В других системах угро# зу свободе выражения мнения в не меньшей степени представ# ляют и такие частные органы, как, например, корпорации. В первом случае саморегулирование принято, похоже, считать положительным фактором в отношении его воздействия на свободу выражения мнения, ибо ей по определению не угро# жают субъекты негосударственного уровня. Однако это вовсе не означает, что позитивное право на свободу слова реально защищается органами саморегулирования. Наоборот – в силу того, что органы саморегулирования не принадлежат к числу государственных институтов, они могут нести меньшую меру ответственности. Саморегулирование способно замещать го# сударственное регулирование в тех случаях, когда требуется избежать проблем, связанных с соблюдением конституционно# го права на свободу слова в рамках более строгого режима ре# гулирования. Здесь в качестве примера можно привести вари# ант предварительного контроля (до выхода передач в эфир), осуществляемого Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) в Германии и аналогичными ему органами в других странах. В рамках такого саморегулирования предусмотрены механиз# мы подачи и рассмотрения жалоб и альтернативного разреше# ния возникающих споров. Но соответствующие права в таком случае окажутся менее защищенными, чем когда они защища# ются на основе закона. В частности, в рамках того или иного
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 97
02.p65 97 18.03.2005, 11:57 режима саморегулирования будет, вероятно, невозможно по# лучение судебного запрета, а также назначение штрафов или каких#либо иных санкций. Кроме того, в тех случаях, когда жалобы рассматриваются не в суде, а органами саморегулиро# вания, пострадавшим может быть и не выплачена финансовая компенсация. Участие заинтересованных субъектов в совместном регулирова нии. Здесь главный вывод заключается в том, что в составе прав# ления соответствующих органов важно обеспечить сбаланси# рованное участие представителей отрасли и лиц, с ней не связанных. Такой сбалансированный состав подобных органов повышает их легитимность. А это, в свою очередь, может вы# литься в эффективную систему, при которой осознание отрас# лью своих собственных интересов будет способствовать добровольному финансированию средствами информации ме# ханизма соблюдения кодексов и подчинению соответствую# щим решениям. В правлении органов саморегулирования по вопросам контента отраслевых специалистов должно быть меньшинство. Следует принимать меры, которые гарантиро# вали бы невозможность попадания структур, на 100 процентов финансируемых соответствующей отраслью, в зависимость от самой отрасли. В число таких мер целесообразно ввести сле# дующие: жесткое ограничение сроков исполнения своих фун# кций членами правления, роспуск самостоятельных «советов по вопросам финансирования» (которые могут пытаться дер# жать регламентарные органы «в заложниках») и введение вместо «советов по финансированию» обязательных взносов с участвующих субъектов отрасли, как это применяется в на# стоящее время в системе телефонных услуг, предоставляемых за дополнительную плату в Великобритании. Наличие тако# го транспарентного и гарантированного финансирования позволяет субъектам отрасли играть более значимую роль в качестве экспертов#консультантов регламентарных органов и снижает вероятность возникновения конфликта интересов. Несмотря на то что в последнее время был достигнут опреде# ленный прогресс, многим группам потребителей часто недо# стает технических и правовых знаний о применении средств медийного саморегулирования к Интернету, особенно в свя# зи с новыми возможностями мобильной и широкополосной связи.
98 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 98 18.03.2005, 11:57 Совместное регулирование в сфере Интернета. Следующие 12 рекомендаций предназначены для государственных и част# ных органов, занимающихся регулированием Интернета. На вопросы, поставленные в ходе широкомасштабного обследо# вания, проводившегося в рамках проекта IAPCODE, было по# лучено исключительно мало ответов, что свидетельствует о не# достаточности ресурсов, выделяемых поставщиками услуг на саморегулирование. Отчасти это, вероятно, объясняется тем, что по сравнению с другими обследованными секторами само# регулирование в секторе Интернета имеет очень недолгую ис# торию. Мы рекомендуем НРО каждой страны активнее вне# дрять у себя соответствующие режимы регулирования. Так, для некоторых стран, где следуют наилучшим примерам передовой практики, сравнительно небольшим препятствием может ока# заться преодоление трудностей, связанных с осуществлением аудита в рамках совместного регулирования. При этом, как мы считаем, совместное регулирование будет способствовать пропаганде такой передовой практики, а значит, и более глу# бокому осознанию общественностью алгоритмов ее действия. Для других же субъектов рынка, не обладающих достаточны# ми ресурсами, осуществляемый в рамках совместного регули# рования аудит может предоставить необходимые данные о том, сколько же ресурсов требуется реально для осуществления эффективного саморегулирования в секторах, где проблема свободы слова стоит с особой остротой. Начнем с 4 рекомен# даций, касающихся укрепления взаимосвязи между отраслевы# ми кодексами саморегулирования и вариантами решений на базе интересов пользователей, а именно: обеспечение всесто# роннего подхода и медиаграмотности, фильтрация, установле# ние «горячих линий» и аккредитация компаний, обеспечива# ющих конфиденциальность получаемой информации. Общей заботой становится проблема ненадлежащего и вредного контента: незатребованный контент «для взрослых» является частью более крупного массива, включающего незат# ребованные сообщения коммерческого характера (спам) и незатребованные кодированные программы (в том числе и вредные – вирусы и «программы#шпионы»). Такой контент под# рывает доверие к средству информации в целом, включая элек# тронную торговлю и даже электронную почту. Проблемы по# добного рода, например проблему спама, пытаются решать
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 99
02.p65 99 18.03.2005, 11:57 законодательными средствами. Меры саморегулирования дол# жны учитывать эти новые явления, а также любые изменения, от которых может зависеть их реальное значение. «Совмест# ное» осмысление на национальном и региональном уровнях взаимосвязи различных аспектов Интернета – контента, фи# зических средств и программных протоколов – все еще недо# статочно развито. Нельзя регулировать только контент «для взрослых», не учитывая при этом другие виды контентного регулирования, например блокировку спама, и их влияние на остальные аспекты Интернета. Фильтрация и «горячие линии». Когда были установлены пра# вила фильтрации, а в рамках саморегулирования организова# ны «горячие линии», возникло крайне смелое предположение, что пользователи начнут устанавливать соответствующие тех# нические программы и узнают об открытии «горячих линий», а 10 млрд. веб#страниц автоматически получают гриф секрет# ности или будут поставлены под эффективный контроль. Се# годня уже очевидно, что это маловероятно. Но одни лишь эн# тузиасты#техники и глобальные сообщества пользователей, особенно при отсутствии заинтересованности, не способны достичь требуемой координации действий. В рамках дальней# ших исследований по вопросам фильтрации и организации «горячих линий» главное внимание следует по#прежнему уде# лять не только техническим возможностям фильтрационных технологий или сотрудничеству в области контроля, но также навыкам, которыми обладают пользователи, родители, дети и другие лица, равно как и их оповещению о существовании по# добных технологий. В отношении свободы выражения мнения серьезные про# блемы возникают с программами, предназначенными для ко# нечных пользователей, например с программами фильтрации и поисковыми машинами. Так, популярные поисковые маши# ны могут содержать правила поиска, приоритезирующие кон# тент без учета особенностей тех или иных конкретных куль# тур. Поиск предлагается вести по категориям языка, типу контента или формату программного обеспечения. Здесь важно организовать анализ программ фильтрации с точки зрения последствий для свободы слова, коммерческой катего# ризации сайтов, страниц, характера контента и языков. Отно# шение ПУИ или владельцев веб#порталов к проблеме свободы
100 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 100 18.03.2005, 11:57 слова должно подчиняться нормам национального законода# тельства. Режим «уведомления и снятия» вебсайтов: «элемент сдержи вания» в Директиве об электронной торговле. Еще одной причи# ной обеспокоенности в связи с установлением для поставщи# ков услуг Интернета (ПУИ) режима «уведомления и снятия» веб#сайтов является непрозрачность режимов саморегулиро# вания. Когда какой#либо ПУИ самостоятельно и по#своему (пос# ле консультации или без консультаций с квалифицированными юристами) определяет вредный или потенциально незакон# ный характер контента, он делает это как бы «в тени закона». Такое «приватизированное» понимание и применение свобо# ды выражения мнения всегда вызывает определенную обеспо# коенность. В тех случаях, когда возникает всего лишь подо# зрение о несоблюдении процедур «уведомления и снятия», страдает легитимность саморегулирования или наносится ущерб отрасли, к которой принадлежит такой ПУИ. Склады# вается впечатление, что сегодня ПУИ навязывают собственную точку зрения на вопросы незаконности, вредного характера (и противоречия авторскому праву) контента, в то время как его производители не имеют в своем распоряжении эффектив# ных судебных процедур реагирования и апелляции. Это пря# мое нарушение свободы выражения мнения через Интернет, которое не контролируется нормами действующего законода# тельства. Рекомендуем уделить серьезное внимание вопросу об «элементах сдерживания» как варианту возможной политики при пересмотре Директивы об электронной торговле. Совместное регулирование: роль НРО как органов для проведе ния аудита. В общем и целом форумы по совместному регули# рованию Интернета не считаются достаточно надежными. Частично это объясняется нехваткой кадров, достаточно ква# лифицированных и опытных в технических и регламентарных вопросах, а также низким уровнем сотрудничества в самой от# расли. Выделение ресурсов, в том числе юридического харак# тера, для обеспечения режима саморегулирования представ# ляет особую трудность, когда речь идет о сотрудниках регламентарных служб малых и средних медийных компаний. У поставщиков услуг Интернета часто не оказывается необхо# димых ресурсов, чтобы удовлетворять высоким стандартам транспарентности, подотчетности и соблюдения надлежащих
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 101
02.p65 101 18.03.2005, 11:57 процедур в процессе саморегулирования. Решения об участии в процессе саморегулирования нередко принимаются без осоз# нания финансовых последствий долгосрочного характера. • Отрасль должна активно участвовать в реализации инициа# тив совместного регулирования. В качестве примера мож# но упомянуть крупные транснациональные корпорации (та# кие, как Майкрософт, АОЛ, дочерние ПУИ национальных телефонных компаний) и субъекты, действующие на добро# вольной основе (обычно из числа представителей научно# исследовательских или образовательных учреждений), однако следует принять энергичные меры по полномасш# табному вовлечению в эти процессы также групп пользовате# лей и небольшие компании, предоставляющие контент и до# ступ к информационным услугам на коммерческой основе. • НРО должны ежеквартально созывать в своих офисах сове' щания по вопросам совместного регулирования и затем публиковать на своих сайтах протоколы этих совещаний и списки их участников. Это придаст процессу совместного ре# гулирования столь необходимую ему транспарентность и заставит всех коммерческих операторов относиться к нему серьезно. Эффективно действующим структурам совместно# го регулирования созыв совещаний не покажется допол# нительным бременем, а послужит стимулом для при# соединения к ним новых членов и поможет повысить информированность клиентов. • В целях создания на добровольной основе эффективной и высококачественной системы совместного регулирования аккредитация принимаемых для осуществления такого ре# гулирования кодексов и правил поведения должна произво# диться только под эгидой НРО, обладающих регламентар# ными ресурсами, достаточным числом заинтересованных участников и иммунитетом к законам о конкуренции. • Аудит, осуществляемый НРО в сфере саморегулирования, включая оценку структуры рынка и лиц, заинтересованных в саморегулировании, а также оценку последствий с точки зрения соблюдения основных прав, следует проводить на ди# намичной и прагматичной основе, с помощью которой са# морегулирование (там, где оно уместно) не сдерживалось бы, а поощрялось. Мы также рекомендуем «общенациональные
102 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 102 18.03.2005, 11:57 аудиты ресурсов, которыми располагают ПУИ и поставщи# ки контента». Это позволит получить ответы на главные воп# росы, касающиеся эффективного и устойчивого саморегу# лирования со стороны ПУИ: – Кто участвует в осуществлении режима «уведомления и снятия» веб#сайтов? – Какие правовые ресурсы выделяются специально для этих целей каждым ПУИ? – В достаточной ли степени независимы от отрасли субъек# ты, составляющие кодексы поведения и выносящие на их основании соответствующие решения? – Кто в каждом ПУИ обеспечивает соблюдение права на свободное выражение мнения? – Располагают ли отраслевая система саморегулирования и отдельные ПУИ ресурсами, достаточными, чтобы «пол# ностью обезопасить себя» от контроля со стороны субъек# тов отрасли и действовать эффективно на транспарент# ной и справедливой основе?
6. Проведение эталонного анализа и исследований с целью разработки ориентированной на будущее программы действий Странам, вступающим в ЕС, требуется оказать серьезную тех# ническую помощь в разработке систем совместного регулиро# вания. Такая помощь необходима как в законодательной и технической областях, так и в реализации совместного регу# лирования как такового. В частности, группам заинтересован# ных лиц и потребителей требуется помочь приобрести реаль# ный вес при обсуждении вопросов совместного регулирования. Мы обращаемся к Европейской комиссии и ОБСЕ с настоятель# ным призывом образовать в этих областях соответствую# щие группы экспертов. С этой целью предлагается учредить технический консультативный совет (ТКС) для рассмотрения вопросов, связанных с созданием систем совместного регули# рования, обменом передовым опытом и проведением исследо# ваний по выработке политики. В состав подобного ТКС могли бы войти национальные эксперты (по типу отживающего свой век Юридического консультативного совета Генерального ди#
КРИСТОФЕР Т. М АРСДЕН 103
02.p65 103 18.03.2005, 11:57 ректората по информационному обществу – DGInfoSoc Legal Advisory Board). Кроме того, требуется активно действующий секретариат ТКС и необходимо оперативно обсуждать вопро# сы, возникающие в связи с регулированием контента. Сотруд# ники секретариата должны иметь соответствующую квалифи# кацию. • ТКС будет предоставлять консультации по вопросам, касаю# щимся разработки ориентированной на будущее программы поступательных действий и активного привлечения к соот# ветствующим процессам представителей отрасли и других заинтересованных сторон (включая субъектов техническо# го характера) путем налаживания с ними партнерских свя# зей (в качестве примера уместно назвать форум по вопро# сам спама, организуемый в настоящее время ОЭСР). • При осуществлении совместного регулирования необходи# мо учитывать стремительные изменения, происходящие в технологии и типах контента в [а] широкополосных и [b] мобильных сетях Интернета. • ТКС придется наладить взаимодействие с другими заинте# ресованными сторонами, занимающими передовые позиции в области Интернета в Восточной Азии и Северной Амери# ке, а также в различных секторах, включая разработчиков программного обеспечения, контента и аппаратных средств. Без их участия работа ТКС и взгляды на Интернет будут но# сить ограниченный, узкорегиональный характер. • От ТКС также потребуется активно сотрудничать с заинте# ресованными сторонами в различных медийных и коммуни# кационных секторах, транснациональными корпорациями, работающими на европейских рынках, представителями ме# дийных отраслей Европы и другими субъектами, действую# щими на национальном и региональном уровнях.
104 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ , СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
02.p65 104 18.03.2005, 11:57 Яман Акдениз Кто надзирает за надзирателями? Роль прикладных программфильтров в регулировании контента Интернета
Введение. В настоящее время принято уже немало инициатив по борьбе с существованием незаконного и вредного контента в Интернете. В ходе их реализации особое внимание уделяет$ ся саморегулированию сектора силами самих интернет$провай$ деров и пользователей, предусматривающему создание в Ин$ тернете «горячих линий» для приема сообщений о незаконном контенте в целях содействия правоохранительным органам и развитию систем фильтрации и классификации, чтобы не до$ пустить детей к информации, которая может оказаться для них вредной. Эти две задачи различны по своему характеру и дол$ жны решаться независимо друг от друга. Представляется, что их смешение ведет к задержке реализации конкретных поли$ тических инициатив, направленных на их решение. Что же касается споров о «вредном контенте», с самого начала следу$ ет особо подчеркнуть, что непригодная для детей информация может на вполне законных основаниях быть приемлемой для заинтересованных в ней взрослых, которые, следовательно, должны иметь к ней доступ. В настоящей статье автор пытается дать общий обзор ре$ гулирования контента в Интернете и соответствующих поли$ тических инициатив и аргументированно доказать, что суще$ ствует необоснованно большая обеспокоенность относительно имеющейся или не имеющейся в Интернете информации. Кро$ ме того, предлагаемые в рамках разных форумов конкретные технические решения по поводу интернет$материалов вредно$ го характера могут быть ошибочными, поскольку чреваты се$ рьезными последствиями для свободы слова в виртуальном пространстве.
Определение проблем. Децентрализованный характер Интерне$ та означает, что не существует единственно возможного реше$ ния проблемы эффективного регулирования на национальном
ЯМАН АКДЕНИЗ 105
03.p65 105 18.03.2005, 13:32 уровне. Однако было бы неправильно игнорировать ту роль, которую могут сыграть правительства, в первую очередь в издании законов, обеспечении надзора со стороны государства, а также в координации и согласовании национальной политики с инициативами и политикой на наднациональном и междуна$ родном уровнях управления Интернетом. С октября 1996 года Европейская комиссия установила различие между законным и вредным контентом1. В своем «Сообщении о незаконном и вредном контенте в Интернете» Комиссия констатировала, что эти различные категории контента ставят совершенно разные задачи принципиального характера и требуют совершенно разных правовых и технологических мер. Было бы опасно смешивать такие отдельные проблемы, как возможность доступа детей к порнографическому контенту для взрослых и возможность доступа взрос$ лых к порнографии с использованием детей2. Хотя в Плане действий для Европейского союза по обеспече$ нию большей безопасности при пользовании Интернетом3, раз$ работанном этой Комиссией (что следовало из вышеупомяну$ того Сообщения), утверждается, что «к вредному контенту необходимо относиться иначе, чем к незаконному контенту»4, ни Комиссия в ее первоначальном Плане действий, ни другие регулирующие органы где$либо еще не проводили четкого раз$ граничения этих категорий. В Плане действий говорится, что к незаконному контенту относится множество тем, таких как руководства по изготовлению бомб (национальная безопас$ ность)5, порнография (защита несовершеннолетних)6, разжи$ гание расовой ненависти (защита человеческого достоинства) и клевета (защита репутации). Но во многих европейских стра$ нах ни одна из этих указанных Европейской комиссией кате$ горий не является непременно «незаконным контентом» и даже не считается «вредным» (что, вероятно, вообще не под$ дается определению в глобальном контексте).
Незаконный контент. Было бы неправильно считать Интернет «неподчиняющимся законам»7, так что теоретически законы страны применимы и к Интернету. То же относится и к суще$ ствованию незаконного контента. Самым известным и чаще всего цитируемым примером незаконного контента является
106 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 106 18.03.2005, 13:32 Детская порнография Пропаганда ненависти Порнография
• Общество считает, что • Общество считает, что проблема • Общество НЕ всегда считает, проблема существует. существует. что проблема существует. • Детская порнография – • Расизм и ксенофобия – не новые • Порнография, безусловно, не новая проблема. проблемы. НЕ новое явление. • Детская порнография • Пропаганда ненависти • Трудно классифицировать: в цифровом формате – не новая в цифровом формате – не новая в зависимости от ее характера проблема, она появилась еще проблема, она появилась еще и законов конкретной страны в середине 1980$х гг. в середине 1980$х гг. может быть признана • Яркий пример «незаконного • Трудно классифицировать: незаконной или вредной/ контента». В зависимости от характера оскорбительной (НО законной). • Отнесена к категории высказываний и законов • Критерии ее вредного противозаконных деяний конкретной страны они могут характера различны в разных Конвенцией Совета Европы быть признаны незаконными европейских государствах. о борьбе с киберпреступностью, или вредными/оскорбительными • Подход Великобритании Факультативным протоколом (НО законными) к контенту откровенно ООН к Конвенции о правах • Критерии их вредного сексуального характера весьма ребенка, касающимся торговли характера различны в разных отличается от подхода Германии детьми, детской проституции европейских государствах. или скандинавских стран. и детской порнографии, а также • Дополнительный протокол • НЕ предпринимается Рамочным постановлением к Конвенции Совета Европы попыток регулирования Совета ЕС о борьбе с сексуальной о борьбе с киберпреступностью откровенно сексуального эксплуатацией детей и детской о криминализации совершаемых контента на международном порнографией (еще не принято). посредством компьютерных сетей уровне. • Факультативный протокол деяний, характеризующихся ООН: 108 подписавших расизмом и ксенофобией: государств, 71 участник 23 подписавших государства, на февраль 2004 г. но пока не ратифицирован.
? Незаконно Законно
Таблица 1: Следует заметить, что приведенная классификация контента небесспор на и зачастую сомнительна.
1 См. Сообщение Европейской комиссии о незаконном и вредном контенте в Интер$ нете, Com (96) 487, Брюссель, 16 октября 1996 г.; «Зеленая книга» Европейской ко$ миссии о защите несовершеннолетних и человеческого достоинства при предостав$ лении аудиовизуальных и информационных услуг, Брюссель, 16 октября 1996 г. 2 Там же, стр. 10. 3 Решение № /98/EC Европейского парламента и Совета о принятии Многолетнего плана действий сообщества по обеспечению большей безопасности пользования Ин$ тернетом путем борьбы с незаконным и вредным контентом в глобальных сетях, декабрь 1998 г. См. также C. Walker and Y. Akdeniz, «The governance of the Internet in Europe with special reference to illegal and harmful content», [1998] Criminal Law Review, December Special Edition: Crime, Criminal Justice and the Internet, 5–19. 4 Там же. 5 Еще одним источником получения такой информации являются книжные магази$ ны; например, книгу под названием Anarchist’s Cookbook («Справочник анархиста») можно приобрести даже в таких известных магазинах, как Waterstone’s и Dillons в Великобритании. 6 См. Y. Akdeniz, Sex on the Net? The Dilemma of Policing Cyberspace (Reading: South Street Press, 1999). 7 См. J.R. Reidenberg, «Governing Networks and Cyberspace Rule$Making», [1996] Emory Law Journal 45.
ЯМАН АКДЕНИЗ 107
03.p65 107 18.03.2005, 13:32 присутствие в Интернете детской порнографии8. Следователь$ но, проблема незаконного контента в целом и способы ее ре$ шения связываются с детской порнографией, даже несмотря на то что детская порнография и педофилия не являются про$ блемами, характерными исключительно для Интернета. Дру$ гой связанной с контентом противозаконной деятельностью, вызывающей беспокойство у правоохранительных органов, является использование Интернета в целях домогательства и угрозы. Как показывает таблица 1, не всегда легко классифи$ цировать некоторые виды контента как незаконные, при том что иногда их можно рассматривать как оскорбительные или вредные. Следует также отметить, что правоохранительные органы продолжают беспокоиться и по поводу таких связанных с использованием Интернета преступлений, как мошенниче$ ство9, а также по поводу характерных киберпреступлений10 вроде несанкционированного доступа (взлома) к компьютер$ ным сетям11, распространения компьютерных вирусов типа ILOVEYOU или Melissa12 и действий, выражающихся в отказе от обслуживания компьютерных сетей. Однако поскольку эти вопросы не относятся к проблеме контента, они не будут далее обсуждаться в настоящей статье.
Вредный контент. Разница между незаконным и вредным контентом состоит в том, что первый относится к разряду проти$ возаконных, тогда как последний иногда считается оскорбитель$ ным, предосудительным, нежелательным или отвратительным, но, как правило, не является противозаконным с точки зрения национального законодательства. Контент, который можно от$ нести к категории «вредного», включает материалы откровенно сексуального характера, политические мнения, религиозные ве$ рования, взгляды на расовые проблемы и половую жизнь. Одна$ ко следует заметить, что при рассмотрении дела Handyside13 Евро$ пейский суд по правам человека подтвердил, что свобода слова распространяется не только на идеи и информацию, в целом рас$ сматриваемые как не имеющие оскорбительного характера, но даже на те, которые могут иметь оскорбительный, шокирующий или выводящий из душевного равновесия характер14, и такого рода информация законно существует в Интернете, как и в дру$ гих средствах массовой информации.
108 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 108 18.03.2005, 13:32 Управление таким видом контента может осуществляться по$разному в разных странах. Именно это и происходит в Ев$ ропе, где существуют разные подходы к сексуально откровен$ ному контенту, языку ненависти или отрицанию Холокоста15. Например, в соответствии с Законом о публикациях неприс$ тойного содержания публикация и распространение материа$ лов непристойного содержания являются в Великобритании незаконными. Однако обладание сексуально откровенным или непристойным контентом либо его просмотр не являются не$ законными для лиц брачного возраста. Более того, в Великоб$ ритании не существует законов, признающих преступным про$ смотр таких материалов детьми в журналах или в Интернете. Эти законы, как правило, касаются снабжения детей подобны$ ми материалами. Таким образом, отнесение контента к категории «вредно$ го» зависит от культурных различий, и это признается судеб$ ной практикой Европейского суда по правам человека16. Тем не менее присутствие вредного контента является политиче$ ски чувствительным вопросом и вызывает беспокойство евро$ пейских регулятивных органов.
8 См. в основном Y. Akdeniz, «Child Pornography», in Y. Akdeniz, C. Walker and D. Wall (eds.), The Internet, Law and Society (Addison Wesley Longman, 2000). 9 См. D. Davis, «Criminal Law and the Internet: The Investigator’s Perspective», [1998] Criminal Law Review, December Special Edition, 48–61. 10 См. D. Wall, «Policing and the Regulation of the Internet», Criminal Law Review, December Special Edition (1998), 79–90. 11 См. Y. Akdeniz, «Section 3 of the Computer Misuse Act 1990: an Antidote for Computer Viruses!», [1996] 3 Web Journal of Current Legal Issues. 12 Вирус Melissa впервые появился в Интернете в марте 1999 г. Он быстро распростра$ нился в компьютерных системах Соединенных Штатов и Европы. По предваритель$ ным оценкам ущерб, нанесенный этим вирусом компьютерам во всем мире, соста$ вил 80 млн. долл. 9 декабря 1999 г. Дэвид Смит признал себя виновным в связанных с созданием вируса Melissa преступлениях, инкриминируемых ему судом штата и федеральным судом. См. United States of America v. David Smith, Criminal No. 99$18 U.S.C. § 1030(a)(5)(A) information, United States District Court District of New Jersey. 13 См. Handyside v. UK, App. no. no. 5493/72, Ser. A vol. 24, (1976) 1 EHRR 737. 14 См. также Castells v. Spain, App. no. 11798/85, Ser. A vol. 236, (1992) 14 EHRR 445. 15 См. также Y. Akdeniz, «Case Review: League Against Racism and Antisemitism (LICRA), French Union of Jewish Students, v. Yahoo! Inc. (USA), Yahoo France», [2001] Electronic Business Law Reports, 1(3), 110–120 на сайте: <http://www.cyber$rights.org/documents/ yahoo_ya.pdf> 16 См., например, Handyside v. UK, App. no. no. 5493/72, Ser. A vol. 24, (1976) 1 EHRR 737.
ЯМАН АКДЕНИЗ 109
03.p65 109 18.03.2005, 13:32 Различные подходы к вредному контенту. «Пользователи Интерне$ та заинтересованы в защите детей и уязвимых людей от незакон$ ных или аморальных материалов. Проведенное в мае 1999 года обследование родителей в США показало, что 78 процентов вы$ ражают обеспокоенность содержанием материалов в Интернете, к которым имеют доступ их дети… Так что контроль над контен$ том для потребителей является серьезной и все более усугубляю$ щейся проблемой, которую необходимо решать»17. На наднациональном уровне План действий Европейско$ го союза по обеспечению большей безопасности пользования Интернетом18 поддерживает такие инициативы по саморегу$ лированию в целях борьбы с вредным контентом, как созда$ ние европейской сети «горячих линий» для пользователей Интернета по приему сообщений о вредном контенте, напри$ мер детской порнографии, разработка схем саморегулирова$ ния и мониторинга контента силами поставщиков доступа и контента, а также развитие технологически и функционально совместимых на международном уровне систем классификации и фильтрации для защиты пользователей. Кроме того, План поддерживает меры по обеспечению большей осведомленнос$ ти родителей, педагогов, детей и других потребителей об име$ ющихся возможностях, что поможет этим группам пользова$ телей выбирать в сетях надлежащий контент и в разумной степени осуществлять родительский контроль.
Развитие систем классификации и фильтрации. В целях борьбы с вредным контентом в Интернете Европейский союз поощря$ ет развитие систем классификации и фильтрации. Такие сис$ темы классификации, как Платформа для отбора контента в Интернете (PICS)19, работают, встраивая электронные метки в веб$документы, чтобы проверять их контент, прежде чем они появляются на дисплее компьютера20. Такая система проверки может включать политическую, религиозную, рекламную или коммерческую тематику. Она может быть установлена тем, кто публикует материал, или какой$либо третьей стороной (напри$ мер, ПУИ или каким$либо независимым агентством по провер$ ке). Имеются и прикладные программы фильтрации, которые отвечают желаниям родителей, принимающих решения за сво$ их детей. В настоящее время существует около 50 фильтраци$ онных продуктов (большинство из них – американского про$
110 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 110 18.03.2005, 13:32 исхождения)21, и они совсем не обязательно отражают культур$ ные различия в такой глобальной среде, какой является Ин$ тернет. Обычно программы$фильтры, блокирующие контент вредного/оскорбительного/шокирующего/нежелательного или неподходящего характера, включают: • материалы откровенно сексуального характера; • изображение сцен насилия; • материалы, разжигающие ненависть; • материалы, пропагандирующие незаконную деятельность, такую как потребление наркотиков, изготовление бомб либо принятие спиртных напитков несовершеннолетними или при$ влечение их к азартным играм.
В дополнение к этим общим категориям на сайте GetNetWise.оrg описываются средства, которые также ограни$ чивают доступ к информации, связанной с пропагандой абор$ тов, относящейся к рекламе, альтернативным журналам, искус$ ству, образу жизни, юмору, досугу, политике, религии и многому другому, что не квалифицируется и не считается ни «вредным», ни «оскорбительным»22. Такой контент также трудно квалифи$ цировать как «шокирующий»; на самом деле его можно опре$ делить лишь как «нежелательный» или «ненужный». Хотя впол$ не могут найтись и такие родители, которые не хотели бы, чтобы их дети имели доступ к веб$страницам, относящимся к искусству или юмору, или, по сути, политическим сайтам,
17 Пункт 10.13 Доклада секретариата Кабинета министров ecommerce@its.best.uk. 18 План действий по обеспечению большей безопасности пользования Интернетом путем борьбы с незаконным и вредным контентом в глобальных сетях, декабрь 1998 г. 19 Следует отметить также систему ICRA (Ассоциации классификации контента в Ин$ тернете), которая разработана на основе системы RSACi. Для получения более под$ робной информации см. <http://www.icra.org/> 20 См. Computer Professionals for Social Responsibility (Ассоциация «Специалисты по вычислительной технике за социальную ответственность»), «Filtering FAQ» <http:// quark.cpsr.org/~harryh/faq.html>. Следует отметить, что большинство систем филь$ трации, основанных на классификации третьих сторон, таких как CyberPatrol, соответствуют системе встраивания меток PICS. 21 См. <http://kids.getnetwise.org/tools/index.php> 22 См. <http://kids.getnetwise.org/tools/blockother>
ЯМАН АКДЕНИЗ 111
03.p65 111 18.03.2005, 13:32 таким, например, как сайт Джорджа У. Буша23. Но такая клас$ сификация, а также то, что в результате этого блокируется про$ изводителями фильтрационных программ, остаются весьма сомнительными. Даже если родители не захотят, чтобы их дети имели до$ ступ к политическим веб$сайтам, они не узнают, какие другие веб$сайты оказались заблокированы производителями этого программного продукта. Тем не менее системы саморегулирования и фильтрации поощряются и самой отраслью24 , и правительствами, и между$ народными организациями как наделяющие пользователей правом выбора. В меморандуме Фонда Бертельсмана 1999 года утверждалось, что «при разумном использовании эта техноло$ гия может способствовать тому, что контроль за вредным кон$ тентом и ответственность за него будут переложены с прави$ тельств, регулирующих и надзорных органов на самих граждан»25. В меморандуме настаивалось на необходимости су$ ществования «независимой организации, которая предостав$ ляла бы базовую терминологию для классификации и следила за периодическими обновлениями этой системы».
Критика недостатков систем классификации и фильтрации. Очень важно дать полное представление о системах классифи$ кации и фильтрации, рассказав об их недостатках и высказав критические замечания по поводу их использования и разра$ ботки, то есть по аспектам, которые обычно не учитываются представителями правительств, Европейской комиссией и рег$ ламентарными органами отрасли26. Изначально поощрявшиеся в качестве технологиче$ ских альтернатив, которые должны были предотвра$ тить принятие национальных законов по регулиро$ ванию высказываний в Интернете, системы класси$ фикации и фильтрации, как оказалось, сами стали представлять существенную опасность для свободы вы$ ражения мнения. При тщательном исследовании ока$ залось бы, что эти системы вносят фундаментальные структурные изменения, которые в действительности могут способствовать подавлению свободы слова гораз$ до эффективнее, чем это сделали бы одни только наци$ ональные законы27.
112 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 112 18.03.2005, 13:32 Получается, что обе системы сами связаны с рядом проблем. Оказывается, они не предоставляют гражданам полной защи$ ты и не решают всех проблем, связанных с контентом. Они могут быть несовершенными, и во многих случаях применение программ$фильтров приводит к сплошному блокированию. В то же время некоторые программы фильтрации подвергались критике за недостаточно эффективное блокирование28. В об$ щем, слишком большие надежды возлагаются на бездумное ме$ ханическое блокирование на основе идентификации ключевых слов и фраз. Более того, все это основывается на моральных установках, которых придерживается та или иная компания/ организация при выработке своих критериев классификации и/или фильтрации и баз данных. Таким образом, указанные выше средства выявили наличие у производителей самых раз$ ных и отличающихся друг от друга представлений об оскорби$ тельных и неприемлемых высказываниях или их несогласие с какими$либо политическими взглядами.
Ограниченная функциональность. Прежде всего, хотя правитель$ ства разных стран и приветствуют использование и развитие систем классификации, возможности этих средств ограниче$ ны определенными частями Интернета. Однако в официаль$ ных заявлениях не содержится никаких предупреждений об этих ограничениях.
23 См. BBC News, «Attack prompts Bush website block» 28 October 2004, на сайте: http://news.bbc.co.uk/1/hi/technology/3961557.stm 24 См. Bertelsmann Foundation’s Memorandum on Internet Self$Regulation, September 1999, на сайте: <http://www.stiftung.bertelsmann.de/internetcontent/english download/ Memorandum.pdf> 25 Ibid. 26 См. в основном Electronic Privacy Information Center, Filters and Freedom – Free Speech Perspectives on Internet Content Controls (Washington DC: EPIC, September 1999). Просьба принять к сведению, что стремительная разработка и внедрение систем фильтра$ ции и классификации замедлились отчасти в результате публикации материалов, вошедших в этот сборник. 27 См. Заявление участников Всемирной кампании за свободу Интернета, представлен$ ное на Саммите по проблемам интернет$контента, Мюнхен, Германия, сентябрь 1999 г. 28 На определенной стадии компания Websense публиковала на своем сайте ежеднев$ ный список веб$сайтов с порнографическим содержанием, которые ее конкуренты не блокируют. Однако любой пользователь, в том числе школьники, использующие программы SmartFilter и SurfControl, могли получить доступ к сайтам этого списка, просто зайдя на сайт Websense и подтвердив, что им более 18 лет. См. доклад Peacefire на сайте Websense по адресу: <http://peacefire.org/censorware/WebSENSE/>
ЯМАН АКДЕНИЗ 113
03.p65 113 18.03.2005, 13:32 Системы классификации предназначаются для веб$сайтов Всемирной паутины и не включают такие связанные с Интер$ нетом системы, как чат$форумы29, серверы протокола переда$ чи файлов (ftp)30, телеконференции в Usenet, системы аудио$ и видеопередачи в реальном времени, которые могут включать передачу «живого» звука и изображения, и, наконец, сообще$ ния вездесущей электронной почты. Невозможно осуществлять классификацию контента в име$ ющихся сейчас системах, и поэтому предположение, что сис$ темы классификации сделали бы Интернет «более безопасной средой» для детей, неверно, поскольку контент Всемирной паутины является лишь частью интернет$пространства. Хотя можно говорить о том, что Всемирная паутина представляет собой самую замысловатую и быстро развивающуюся область Интернета, проблемы, которые, по мнению регламентарных органов, существуют в Интернете, характерны не только для Всемирной паутины.
Проблемы определения и категоризации. Во$вторых, не ясно, что регламентарные органы подразумевают под контентом, нуж$ дающимся в классификации, даже во Всемирной паутине, где применяется технология классификации и фильтрации. Выше приведены примеры из официальных заявлений, где к такой категории относится «вредный», «аморальный», «нежелатель$ ный», «ненужный» или «предосудительный» контент. По мнению Фонда интернет$наблюдения Великобритании, существует «целая категория опасных тем», которые требуют классификации и к которым относятся наркотики, секс, наси$ лие, такие опасные виды спорта, как банджи$джампинг, и про$ паганда ненависти31. К такому контенту, несомненно, относят$ ся публикации вроде «Справочника анархиста»32, который можно загрузить с веб$сайтов, но их легко приобрести и через ftp$серверы или службы автоматической электронной почты, не говоря уже о таких известных книжных магазинах, как Waterstone’s, Dillons и Amazon.co.uk в Великобритании.
Проблемы, связанные с участием третьих сторон, и проблемы от" ветственности. В$третьих, если бы обязанность осуществлять классификацию была передана третьим сторонам, это могло бы породить проблемы свободы слова и в отношении ряда
114 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 114 18.03.2005, 13:32 ныне имеющихся у третьих сторон программ$классификато$ ров, возросла бы вероятность возникновения произвола цен$ зуры. Это не оставило бы места для споров и разногласий, по$ скольку в таком случае классификация осуществлялась бы частными организациями без «прямого» вмешательства госу$ дарства. Когда цензура вводится при наличии угрозы государ$ ственного вмешательства, но реализуется частными организа$ циями, правовые действия почти невозможны, трудно определить ответственность, и система не является ни откры$ той, ни демократичной33 .
Несовершенные системы. В$четвертых, еще одним недостатком применения таких технологий является то, что такие системы несовершенны34 и в большинстве случаев используются для ог$ раничения доступа к общественно полезным веб$сайтам и ин$ формации35 . Много раз сообщалось, что системы и приклад$ ные программы фильтрации имеют чрезмерно широкий охват, ограничивают доступ и подвергают цензуре «неудобные» веб$$ сайты или отфильтровывают имеющие образовательный по$ тенциал материалы, касающиеся СПИДа, предотвращения наркомании или подростковой беременности. Как всегда, оп$ равданием служит защита детей от вредного контента, а также
29 Информационное наполнение такой интерактивной среды, как чат$форумы, невоз$ можно классифицировать, поскольку обмен информацией и ее передача происхо$ дят в режиме реального времени и спонтанно. 30 В Интернете насчитывается примерно 1 млн. серверов ftp. Некоторые из этих он$ лайновых библиотек могут содержать контент оскорбительного характера, который признан вредным для детей. 31 Wired News, «Europe Readies Net Content Ratings», 7 July 1997. 32 William Powell, The Anarchist Cookbook, paperback reissue edition (Barricade Books, 1989). 33 См. в основном Cyber$Rights & Cyber$Liberties (UK) Report, «Who Watches the Watchmen: Internet Content Rating Systems, and Privatised Censorship», November 1997, на сайте: <http://www.cyber$rights.org/watchmen.htm> и Cyber$Rights & Cyber$ Liberties (UK) Report: «Who Watches the Watchmen: Part II – Accountability & Effective Self$Regulation in the Information Age», September 1998, на сайте: <http://www.cyber$ rights.org/watchmen$ii.htm> 34 Electronic Privacy Information Center, «Faulty Filters: How Content Filters Block Access to Kid$Friendly Information on the Internet», Washington, December 1997, на сайте: <http://www2.epic.org/reports/filter$report.html> 35 См. в основном страницы PeaceFire.Org на сайте: <http://www.peacefire.org>, а так$ же великолепные страницы Сета Финкельштейна Anticensorware Investigations – Censorware Exposed на сайте: <http://sethf.com/anticensorware/>
ЯМАН АКДЕНИЗ 115
03.p65 115 18.03.2005, 13:32 обязанность данной отрасли предоставлять клиентам более широкий выбор. Однако вместо защиты детей системы и при$ кладные программы фильтрации используются для ограниче$ ния возможности меньшинств высказывать свои взгляды и ог$ раничения общественно полезных сайтов36 . По свидетельству Доклада об интернет$фильтрах Национальной коалиции про$ тив цензуры37 : • Программа I$Gear заблокировала очерк «Непристойность в Интернете: уроки из мира искусства», Доклад ООН «ВИЧ/ СПИД: глобальная эпидемия», а также начальные страницы 4 галерей фотографии. • Наряду с другими программы Net Nanny, SurfWatch, Cybersitter и BESS заблокировали официальный сайт лиде$ ра большинства палаты представителей Ричарда «Дика» Арми, обнаружив слово «dick». (Оно имеет также неприс$ тойное жаргонное значение. – Прим. ред.) • Программа SmartFilter заблокировала Декларацию незави$ симости, все пьесы Шекспира, книгу «Моби Дик» и брошю$ ру «Марихуана: факты для подростков», опубликованную На$ циональным институтом по проблемам наркомании (подразделение Национальных институтов здравоохране$ ния). • Программа SurfWatch заблокировала такие сайты по правам человека, как сайты Специального уполномоченного Сове$ та государств Балтийского моря и организации Algeria Watch, а также сайт медицинской библиотеки Канзасского университета Арчи Р. Дайкса, обнаружив слово «dykes». (Имеющее сленговое значение «лесбиянка». – Прим. ред.) • Программа X$Stop заблокировала «Национальный журнал за$ конодательства по сексуальной ориентации», страницу «Зап$ рещенные книги» Университета Карнеги$Меллона, компа$ нии общественного питания «Let’s Have an Affair», а также – благодаря своей функции поиска «сквернословия» – поиски таких произведений, как «Bastard Out of Carolina» и «The Owl and the Pussy Cat». (В названиях которых есть слова, имею$ щие как литературное, так и непристойное жаргонное зна$ чение. – Прим. ред.)
116 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 116 18.03.2005, 13:32 Более того, недавно проведенный автором анализ выявил, что такие популярные прикладные программы$фильтры, как CyberSitter и NetNanny, блокируют начальную страницу сайта автора по адресу http://www.cyber$rights.org по той простой причине, что слово «порнография» используется на начальной странице Cyber$Rights & Cyber$Liberties. Журналы регистрации Cyber/Sitter показали, что эти страницы были отфильтрова$ ны и следовательно недоступны, потому что прикладная про$ грамма отнесла их к категориям «детская порнография», «пе$ дофилия» и «порносекс». Не отличается и подход программы NetNanny. Доступными, однако, оказались другие страницы того же домена, например http://www.cyber$rights.org/ yamancv.htm. Если CyberSitter не предоставила никакой информации на экране при блокировке сайта <http:// www.cyberrights. org>, то NetNanny поместила следующее пре$ дупреждение: http://www.cyber-rights.org/yamancy.htm
Dr. Yaman Akdeniz, LL.B., MA, Ph.D Founder and Director of Cyber-Rights & Cyber-Liberties (UK)
Home Page | About Us | Press Enquiries | Reports | Policy Issues | News Items | Press Releases | Mailing Lists | Bookstore
Correspondence Address: Centre For Criminal Justice Studies, Faculty of Law, University of Leeds, Leeds
Net Nanny 5 - Halting Web page download - WP Per Site
Net Nanny Violation! This area of the Internet is inappropriate for you to access. If you feel you should be allowed to access this area, please talk to the Net Nanny Administrator.
OK
Подобным же образом, ни CyberSitter, ни NetNanny не выдали никакой информации при поиске слов «подростковая беремен$ ность» в браузере Google, но обе не смогли заблокировать рек$
36 Gay & Lesbian Alliance Against Defamation report, «Access Denied: The Impact of Internet Filtering Software on the Lesbian and Gay Community», New York, December 1997, на сайте: <http://www.glaad.org/glaad/access_denied/index.html> 37 National Coalition Against Censorship, Internet Filters: A Public Policy Research (Marjorie Heins & Christina Cho, Free Expression Policy Project), Fall 2001, на сайте: <http:// www.ncac.org/issues/internetfilters.html>
ЯМАН АКДЕНИЗ 117
03.p65 117 18.03.2005, 13:32 ламные объявления в этом браузере, размещенные на тех же страницах и содержавшие те же слова38. Так, вместо полезной прикладной программы в дома пользователей проникает «цензурный продукт» под видом «ро$ дительского контроля» и в качестве предполагаемой альтерна$ тивы государственной цензуре. Но на самом деле эти системы навязывают стандарты разработчиков программного обеспе$ чения, вместо того чтобы предоставлять свободу выбора и про$ смотра информации в Интернете самим потребителям, кото$ рые покупают их и полагаются на надежность таких продуктов. Большинство компаний, создающих такой вид программного обеспечения, не предоставляют никакой мотивационной сис$ темы для поставщиков контента39, которых «блокируют или фильтруют», тем самым «подрывая саморегулируемый обмен информацией, который отличает интернет$сообщество»40. Поэтому использование этих средств никогда не должно при$ нудительно навязываться государством или подлежать санкци$ онированию с его стороны41.
Возможность обходного маневра. Помимо того что несовершен$ ство описанных выше контентных фильтров мешает работе, эти механизмы можно легко обмануть. Речь идет не только о часто приводимых примерах, как дети не инсталлируют или удаляют такие прикладные программы из своих компьютеров, но и о существующей программе под названием Circumventor, которая побеждает цензоров и делает бесполезной все попыт$ ки отфильтровать контент. Программа Circumventor была раз$ работана Беннетом Хазелтоном из Peacefire.Org. Она сводит на нет все попытки блокировки контента, в том числе действие программ, подобных CyberSitter и NetNanny42. Одним из мотивов, лежавших в основе разработки програм$ мы Circumventor, явилось стремление Peacefire.Org обойти цен$ зуру политических веб$сайтов. Широко известно, что допуск к значительному числу политических веб$сайтов блокируется по$ чти для всех пользователей Интернета в Китае43 и на Ближ$ нем Востоке44. Такие технологии, как программа Circumventor, могут помочь пользователям Интернета в странах, где суще$ ствует цензура, получить доступ к таким сайтам. Помимо раз$ работанной Peacefire.Org программы Circumventor, для того чтобы избежать фильтрации, можно использовать такие ано$
118 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 118 18.03.2005, 13:32 нимные серверы$посредники и анонимные системы поиска в Сети, как anonymizer.com. Однако нередки и случаи блокиро$ вания программами$фильтрами таких известных сайтов и сер$ веров$посредников. В связи с этим осуществлять доступ к раз$ работанной Peacefire.Org программе Circumventor лучше через компьютер с неизвестным (или известным ограниченному чис$ лу пользователей) сетевым адресом, поскольку это увеличива$ ет вероятность успешного обхода и помогает избежать возмож$ ных непредусмотренных рисков, связанных с использованием технологий обхода45.
Права детей или права взрослых. В$пятых, в то время как доступ детей к вредному контенту приводится чаще всего в качестве аргумента в пользу необходимости регулирования Интернета, не стоит забывать, что к этой глобальной среде имеют доступ 38 Следует отметить доклад Семейного фонда Генри Дж. Кайзера See No Evil: How Internet Filters Affect the Search for Online Health Information, December 2002, на сайте: <http:// www.kaisernetwork.org/health_cast/uploaded_files/Internet_Filtering_exec_summ.pdf> 39 Одни компании предоставляют возможность использования механизма просмотра, другие допускают поиск в своих базах данных в онлайновом режиме. Но в большин$ стве случаев поставщик онлайнового контента не может узнать, подверглись ли его веб$страницы блокировке программами$фильтрами, пока сам не протестирует эти программы. Учитывая количество таких прикладных программ, обнаружить, что ка$ кая$либо из них блокировала конкретный веб$сайт, или узнать почему, является не$ выполнимой задачей. 40 См. Письмо ассоциации «Специалисты по вычислительной технике за социальную ответственность» (CPSR) от 18 декабря 1996 г., направленное Solid Oak, производите$ лю программы Cyber$Sitter, на сайте: <http://www.cpsr.org/cpsr/nii/cyber$rights/> 41 Но в США был принят иной подход. Верховный суд постановил, что конгресс дол$ жен серьезным образом стимулировать использование школами и библиотеками про$ грамм$фильтров. См. United States v. American Library Assn., Inc, 539 US 194 (2003). По мнению Верховного суда, конгрессу следует также принять меры для содействия развитию прикладных программ$фильтров данной отраслью и их использованию родителями. 42 Более подробную информацию о разработанной PeaceFire.Org программе Circumventor см. на сайте: <http://www.peacefire.org/circumventor/simple$circumventor$ instructions.html> 43 Следует отметить доклад инициативы OpenNet «Probing Chinese search engine filtering», August 2004, на сайте: <http://www.opennetinitiative.net/bulletins/005/> 44 См. в основном страницы Документации по фильтрованию Интернета во всем мире Центра Беркмана по проблемам общества и Интернета Гарвардской юридической школы на сайте: <http://cyber.law.harvard.edu/filtering/> 45 См. подробнее в докладе инициативы OpenNet Unintended Risks and Consequences of Circumvention Technologies: The IBB’s Anonymizer Service in Iran, May 2004, на сайте: <http://www.opennetinitiative.net/advisories/001/>
ЯМАН АКДЕНИЗ 119
03.p65 119 18.03.2005, 13:32 и пользуются ею не только дети. В действительности дети не могут иметь свои интернет$счета без участия кого$либо из ро$ дителей или другого взрослого, так как почти во всех странах открыть счет у поставщика услуг Интернета можно лишь по достижении 18$летнего возраста. Взрослым следует ответствен$ но относиться к пользованию Интернетом их детьми, а не по$ лагаться на технические решения, которые не могут в полной мере решить проблемы, связанные с контентом. Библиотека$ ри46 и педагоги тоже должны осознавать свою роль при предо$ ставлении детям доступа в Интернет в публичных библиоте$ ках и школах.
Свобода слова и цензура. И наконец, самое важное: системы клас$ сификации и фильтрации с их возможностями блокирования позволяют репрессивным режимам блокировать контент в Ин$ тернете (как уже упоминалось выше) или требовать принуди$ тельного использования таких средств. Потребовав принятия какой$либо уже существующей системы классификации, государство может уклонить$ ся от решения трудоемкой задачи создания новой сис$ темы классификации контента, в то же время защищая протокол фильтрации как добровольно созданный и одобренный частным сектором47. Беспокойство по этому поводу со стороны борцов за граждан$ ские права остается вполне обоснованным в свете принятия Австралийского закона о поправке в отношении трансляцион$ ных услуг (онлайновых услуг), который санкционирует блоки$ рование интернет$контента на основе существующих нацио$ нальных принципов классификации кино$ и видеопродукции48. Это говорит о существовании государственной поддержки си$ стемы обязательной классификации, и такой вариант может быть рассмотрен не только репрессивными режимами, но и демократическими государствами. Любое действие регулирующего характера, предпринятое для защиты определенной группы людей, например детей, не должно выливаться в безусловный и всеобщий запрет на пользование Интернетом для распространения контента, ко$ торый имеется в свободном доступе для взрослых в других сред$ ствах распространения информации. В процессе по делу Reno
120 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 120 18.03.2005, 13:32 v. ACLU49 Верховный суд США констатировал, что «Интернет имеет не столь «агрессивный» характер, как радио или телеви$ дение», и подтвердил вывод Апелляционного суда США, соглас$ но которому «сообщения, переданные через Интернет, не «вторгаются» в дома людей и не появляются самопроизвольно на экране компьютера». Тем не менее на уровне Верховного суда программам$фильтрам было отдано предпочтение по срав$ нению с государственным законодательством, и та же аргумен$ тация была приведена в ходе рассмотрения одного из последу$ ющих дел, когда Верховный суд констатировал, что «благодаря использованию фильтров не признается незаконной ни одна из категорий высказываний, и таким образом устраняется или по крайней мере ослабляется эффект устрашения»50. Утверж$ далось, что фильтры способны стать более действенным инст$ рументом, чем любое законодательство, и налагать избиратель$ ные ограничения на высказывания на стадии их получения пользователем, а не всеобъемлющие ограничения, налагаемые на источник. Однако Верховный суд признал, что «прикладные программы$фильтры не являются идеальным решением, по$ скольку они способны блокировать некоторые материалы, не наносящие вреда несовершеннолетним, и в то же время не обнаружить материалы, которые действительно являются та$ ковыми»51. Существование проблем, связанных с системами классифи$ кации и фильтрации, было также признано на уровне Европей$ ского союза. Как указал в своем докладе о Плане действий Европейской комиссии в поддержку более безопасного пользо$
46 Следует отметить материал E. Werby, The Cyber$Library: Legal and Policy Issues Facing Public Libraries in the High$Tech Era, National Coalition Against Censorship, 1999, на сайте: <http://www.ncac.org/issues/cyberlibrary.html> 47 См. Заявление участников Всемирной кампании за свободу Интернета (GILC), пред$ ставленное на Саммите по проблемам интернет$контента, Мюнхен, Германия, сен$ тябрь 1999 г. 48 См. в основном <http://www.efa.org.au/Issues/Censor/cens1.html> 49 Reno v. ACLU, 117 S. Ct. 2329 (1997). 50 Ashcroft, Attorney General v. American Civil Liberties Union et al., certiorari to the United States Court of Appeals for the Third Circuit, No. 03–218. Argued 2 March 2004 – Decided 29 June 2004, на сайте: <http://supct.law.cornell.edu/supct/html/03$218.ZS.html> См. также ACLU v. Reno II, No. 99–1324. Полный текст решения см.: <http:// pacer.ca3.uscourts.gov:8080/C:/InetPub/ftproot/Opinions/991324.TXT>. 51 Ibid.
ЯМАН АКДЕНИЗ 121
03.p65 121 18.03.2005, 13:32 вания Интернетом Экономический и социальный комитет Ев$ ропейской комиссии52, весьма маловероятно, что в результате предлагаемых мер Интернет станет в конце концов более бе$ зопасным, поскольку категоризация и классификация всей информации в Интернете «практически невозможна»53 . Что еще более важно, Комитет выразил обеспокоенность тем, что возможность использования поставщиками интернет$услуг систем классификации и фильтрации на стадии ввода инфор$ мации превратит системы, призванные «расширять возможно$ сти», в средство контроля, «в действительности отбирающее у граждан право выбора». Комитет пришел к выводу, что «у ак$ тивного продвижения основанных на классификации систем фильтрации нет будущего»54. Но тем временем продвижение этих средств интернет$провайдерами, а также регламентарны$ ми органами европейских и других стран, продолжается, а выводы Экономического и социального комитета были во мно$ гом проигнорированы Европейской комиссией при утвержде$ нии Плана действий в поддержку более безопасного пользова$ ния Интернетом.
Заключение. В настоящей статье была сделана попытка обзора инициатив по саморегулированию, целью которых являлось решение проблемы вредного контента. Нет единого решения по эффективному регулированию незаконного и вредного кон$ тента; возникновение «управления Интернетом» влечет за собой создание еще более диверсифицированной и фрагмен$ тированной системы регулирования, которая совсем не обяза$ тельно будет базироваться в национальных государствах. С точки зрения управления Интернет представляет собой большую проблему. Теоретики управления уже начинают при$ знавать, что «объекты управления становятся известными толь$ ко при попытке управлять ими»55 и что «управление не подра$ зумевает выбор между централизацией и децентрализацией. Оно заключается в регулировании отношений в рамках слож$ ных систем»56. Следовательно, неизбежен многоуровневый подход57, при котором в состав участников управления Интернетом войдет ряд государственных и частных организаций, в том числе от$ дельные пользователи, для осуществления саморегулирования в отношении вредного контента. Многоуровневый подход
122 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 122 18.03.2005, 13:32 неизбежно выйдет за рамки национальных государств, чтобы охватить и наднациональный, и международный уровни уп$ равления Интернетом. Но в то же время, «если необходимо приступить к созданию подобных механизмов международно$ го управления и повторного введения регулирования, то глав$ ная роль в этом должна отводиться национальным государ$ ствам»58. Однако на национальном уровне широко распространено мнение, что «государство просто не в состоянии осуществлять регулирование для достижения своих целей в этой новой гло$ бальной электронной среде»59, и поэтому в отношении разви$ тия электронной торговли предпочтение отдается «незначи$ тельным мерам регулирования». Уже прозвучало множество призывов к установлению партнерства между правительством и сектором ИКТ, чтобы «достичь надлежащего баланса» в целях укрепления доверия и защиты потребителей в инфор$ мационный век, однако такой баланс должен отражать и защи$ щать права отдельных пользователей Интернета, а этот аспект часто не принимается в расчет регламентарными органами и самой отраслью. Для достижения баланса, который учитывал бы права отдельных лиц и интересы предпринимателей, совер$ шенно необходимы открытость, отчетность и прозрачность по отношению к инициативам, направленным на регулирова$
52 Economic and Social Committee of the European Commission, Opinion on the Proposal for a Council Decision adopting a Multiannual Community Action Plan on promoting safe use of the Internet (OJEC, 98/C 214/08, Brussels$Luxembourg, 10 July 1998), 29–32. 53 Ibid., paragraph 4.1. 54 См. ibid. См. также Y. Akdeniz, «The Regulation of Internet Content in Europe: Governmental Control versus Self$Responsibility», (1999) Swiss Political Science Review 5(2), summer, 123–31. 55 A. Hunt and G. Wickham, Foucault and Law: Towards a Sociology of Law as Governance (London: Pluto Press, 1994), 78. 56 R.A.W. Rhodes, «The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public Services in Britain», (1994) Political Quarterly, 138–51, p. 151. 57 Y. Akdeniz, «Governance of Pornography and Child Pornography on the Global Internet: A Multi$Layered Approach», in L. Edwards and C. Waelde (eds.), Law and the Internet: Regulating Cyberspace (Hart Publishing, 1997), 223–41. 58 P. Hirst and G. Thompson, «Globalization and the Future of the Nation State», Economy and Society, (1995) 24 (3), 408–42, p. 430. 59 Per Tony Blair, foreword to the Cabinet Office Report, e$commerce@its.best.uk, September 1999.
ЯМАН АКДЕНИЗ 123
03.p65 123 18.03.2005, 13:32 ние60 контента на национальном уровне, а не рефлекторная ре$ акция на шумиху, поднимаемую в СМИ по поводу таких дел, как дело Гэри Глиттера61. Более тесное сотрудничество в отношении преступной деятельности в Интернете будет развиваться между разными правоохранительными органами на наднациональном уровне (например, в рамках Европейского союза) или на международ$ ном уровне (например, на уровне Организации Объединенных Наций)62. Интерпол регулярно проводит встречи для право$ охранительных органов по вопросам киберпреступности в целях активизации дальнейшего сотрудничества. Однако согласование «в целом» национального уголовно$ го законодательства представляется практически не осуществи$ мым из$за этических, культурных, экономических и политиче$ ских различий между государствами. В определенной мере согласие может быть достигнуто в отношении конкретных пре$ ступлений, например детской порнографии, после разработ$ ки Советом Европы Конвенции о борьбе с киберпреступно$ стью63. Нынешняя технология фильтрации не обращает внимания на вполне законные различия между национальными государ$ ствами. Фактически она не принимает во внимание и некото$ рые основные права человека. Права на свободу выражения своих убеждений и доступ к информации включены в европей$ скую Конвенцию о защите прав человека и другие международ$ ные документы по правам человека, такие как Всеобщая декла$ рация прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах. Эти основополагающие документы от$ крыто защищают свободу слова независимо от государствен$ ных границ – положение, которое имеет особое отношение к глобальной сети Интернет64. Системы классификации и филь$ трации являются нарушением этих гарантий свободы слова65 . Блокирующие и фильтрующие прикладные программы носят менее ограничительный характер, чем государственное регулирование и цензура, но существуют и другие альтернатив$ ные варианты. Следует делать больший упор на содействие развитию Интернета как позитивной и полезной среды, ощу$ щается также насущная необходимость в распространении информации о пользовании Интернетом. Правительства и регулирующие органы должны вносить больший вклад в обра$
124 САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ, СОВМЕСТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
03.p65 124 18.03.2005, 13:32 зовательные и информационные программы, а не в продвиже$ ние неэффективных средств классификации и фильтрации, которые порождают только ложное чувство безопасности у родителей и педагогов, тогда как детям удается быстро нахо$ дить возможности их обхода. Совет, который следует дать обес$ покоенным пользователям, и прежде всего родителям, состо$ ит в том, чтобы они учили своих детей, а не доверялись технологии или сектору ИКТ, представители которого полага$ ют, что смогут лучше защитить детей, чем их родители. Идея состоит в том, чтобы быть ответственными родителями, а не цензорами.
60 Следует отметить также ответ Cyber$Rights & Cyber$Liberties (Великобритания) на отчет Специальной комиссии по совершенствованию регулирования электронной торговли, 12 октября 2000 г., на сайте: <http://www.cyber$rights.org/reports/brtf.htm>, и доклад Специальной комиссии Regulating Cyberspace: better regulation for e$ commerce, 14 декабря 2000 г., на сайте: <http://www.cabinet$office.gov.uk/regulation/ taskforce/ecommerce/default.htm> 61 См. «Fury as Glitter gets only 4 months», The Sun, 13 November 1999. 62 United Nations, Economic and Social Council, Commission on Human Rights (Fifty$ fourth session), Racism, Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance: Report of the expert seminar on the role of the Internet in the light of the provisions of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Geneva, 10–14 November 1997), E/CN.4/1998/77/Add.2, 6 January 1998. 63 См. в основном Y. Akdeniz, «An Advocacy Handbook for the Non$Governmental Organisations: The Council of Europe’s Cyber$Crime Convention 2001 and the additional protocol on the criminalisation of acts of a racist or xenophobic nature committed through computer systems, Cyber$Rights & Cyber$Liberties», December 2003, на сайте: <http:// www.cyber$rights.org/cybercrime/coe_handbook_crcl.pdf> 64 См. также доклад GILC, «Regardless Of Frontiers: Protecting The Human Right to Freedom of Expression on the Global Internet» (Washington DC: CDT, September 1998), на сайте: <http://www.gilc.org/speech/report/> 65 См. Заявление участников Всемирной кампании за свободу Интернета, представлен$ ное на Саммите по проблемам интернет$контента, Мюнхен, Германия, сентябрь 1999 г., на сайте: <http://www.gilc.org/speech/ ratings/gilc$munich.html>
ЯМАН АКДЕНИЗ 125
03.p65 125 18.03.2005, 13:32 03.p65 126 18.03.2005, 13:32 Язык ненависти в Интернете
03.p65 127 18.03.2005, 13:32 03.p65 128 18.03.2005, 13:32 Сэнди Старр Осмысление языка ненависти
Отступая от прав человека. Рассмотрение проблемы языка не$ нависти зачастую проходит в контексте традиционного под$ хода к правам человека, в рамках которого одни права должны соотноситься с другими правами и с соответствующими обязанностями. Например, принятый Советом Европы Допол$ нительный протокол к Конвенции о киберпреступности, при$ званный регулировать использование языка ненависти в Интернете, предусматривает «необходимость обеспечения должного баланса между свободой выражения мнений и эффек$ тивной борьбой против действий расистского и ксенофобно$ го характера»1. Однако несмотря на широко распространенное представ$ ление, согласно которому права человека являются неизмен$ ной и неоспоримой в моральном плане формой восприятия свободы, следует помнить, что категория прав человека в со$ временном понимании появилась достаточно недавно – в пе$ риод Второй мировой войны2. Традиция расширительного тол$ кования гражданских прав существенно отличается от традиционного понимания прав человека и заключается в том, что некоторые основополагающие свободы, включая свободу слова, воспринимаются в качестве абсолютных и не предпола$ гающих никаких компромиссов или возможности их соотне$ сения с другими правами и обязанностями3. С этой точки зре$ ния, если мы не можем говорить то, что думаем, испытывать и выражать любые эмоции (включая ненависть) и ненавидеть лю$
1 Council of Europe, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Word/189.doc> (.doc 71KB), 2. 2 Превосходный критический анализ истории развития прав человека см. в: Kirsten Sellars, The Rise and Rise of Human Rights (Stroud: Sutton Publishing, 2002). 3 См. Sandy Starr «The diminishing importance of constitutional rights in the internet age», From Quill to Cursor: Freedom of the Media in the Digital Era (Vienna: OSCE, 2003) <http:// www.osce.org/documents/rfm/2003/04/41_en.pdf> (.pdf. 399KB), 57$72.
СЭНДИ СТАРР 129
03.p65 129 18.03.2005, 13:32 бого по нашему выбору, мы в действительности не являемся полностью свободными4. Как сказал один высокопоставленный английский судья, «свобода говорить безобидные вещи не сто$ ит того, чтобы ее иметь»5. Несмотря на то что в настоящее время проблема прав че$ ловека занимает центральное место в европейской политике и правосудии, и трудно предположить, что в ближайшем буду$ щем система прав человека может подвергнуться сколько$ни$ будь серьезной угрозе, следует тем не менее немного отступить от этой всеобъемлющей системы. Только в этом случае мы смо$ жем понять те противоречия и проблемы, которые возникают при включении в законодательные нормы таких категорий, как «язык ненависти» и «преступление на почве ненависти».
Если свобода слова ограничена, она перестает быть свободой. Те, кто настаивает на регулировании языка ненависти, часто го$ ворят, что они поддерживают принцип свободы слова, однако существует некоторое различие между свободой слова в ее тра$ диционном понимании и свободой выражения идей ненависти. Например, представитель Совета мусульман Великобрита$ нии утверждает, что «открытое обсуждение… особенностей ислама и мусульман… является, безусловно, необходимым в открытом обществе, однако побуждать других к ненависти и, соответственно, к притеснению всего сообщества верующих должно быть [объявлено] всегда и повсеместно недопусти$ мым»6. А в британском Институте расовых взаимоотношений, добиваясь запрета контента ненависти в популярных средствах массовой информации, склонны считать, что «»свобода прес$ сы», за которую боролись в прошлые века… не является свобо$ дой крупных корпораций заниматься промышленным воспро$ изведением расизма в целях извлечения прибыли»7. Со своей стороны, министр внутренних дел Великобрита$ нии Дэвид Блaнкетт предлагает ввести в британское законода$ тельство понятие преступления в форме подстрекательства к религиозной нетерпимости. Он настаивает, что «право людей обсуждать вопросы религии и веры должно быть защищено, однако мы не можем позволить использовать религиозные раз$ личия для разжигания ненависти»8. Такое разделение принципа свободы слова, предполагаю$ щее некоторое отступление от него в отношении наиболее
130 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 130 18.03.2005, 13:32 омерзительных идей, представляется еще более сомнитель$ ным, чем подобные предложения. В конце концов, право на свободу слова не содержит в себе некого предписания насчет содержания этого слова. Любое предписание такого рода про$ тиворечило бы самому смыслу слова «свобода». Свобода слова является важной предпосылкой распрост$ ранения прогрессивных идей, однако следует понимать, что она также будет использоваться людьми, исповедующими идеи, весьма далекие от прогрессивных. Мы не можем наслаждаться преимуществами свободы слова, не принимая на себя сопут$ ствующее обязательство – использовать эту свободу для откры$ той борьбы против идей, с которыми мы не согласны, а не под$ рывать ее, призывая государство или независимых цензоров запретить сами идеи. Общеизвестно, что право на свободу слова традиционно предполагало некоторые исключения, даже вне рамок систе$ мы прав человека. Например, в соответствии с традициями американской правовой системы свобода слова не освобожда$ ет от ответственности в случае «очевидной и реальной опас$ ности». Исключение в отношении «очевидной и реальной опас$ ности», в свою очередь, используется в качестве оправдания регулирования языка ненависти. Однако при более вниматель$ ном рассмотрении оказывается, что это исключение носит весьма специфический и ограниченный характер и ни в коем случае не распространяется на концепцию языка ненависти. Понятие «очевидная и реальная опасность» впервые сфор$ мулировал судья Верховного суда Оливер Уэнделл Холмс$млад$ ший, имея в виду те исключительные обстоятельства, при
4 См. Mike Hume, «Don’t you just hate the Illiberati?», spiked, 12 July 2004 <http:// www.spiked$online.com/printable/0000000CA5E2.htm> 5 Stephen Sedley, RedmondBate v. Director of Public Prosecutions, 23 July 1999 <http:// www.freebeagles.org/caselaw/CL_bp_Redmond$Bate_full.html> 6 Inayat Bunglawala, «Law on ‘incitement to religious hatred’ – responding to Will Cummins», Muslim Council of Britain, 16 July 2004 <http://www.mcb.org.uk/ letter76.html> 7 Arun Kundnani, «Freedom to hate?», Institute of Race Relations, 20 May 2003 <http:// www.irr.org.uk/2003/may/ak000012.html>, цит. по: Campaign Against Racism and Fascism. 8 David Blunkett, «New challenges for race equality and community cohesion in the twenty$ first century», United Kingdom Home Office, 7 July 2004 <http://www.homeoffice. gov.uk/docs3/race$speech.pdf> (.pdf 104 KB), 12.
СЭНДИ СТАРР 131
03.p65 131 18.03.2005, 13:32 которых здравомыслящие люди вынуждены, если можно так выразиться, действовать определенным образом. В классичес$ ком примере Холмса$младшего – «человек подает ложный сиг$ нал о пожаре в театре и вызывает панику» – здравомыслящие люди вынуждены действовать под воздействием непосред$ ственного страха за свою безопасность9. Однако в подавляющем большинстве случаев, включая под$ стрекательство к враждебным действиям, такого непосред$ ственного страха не существует. Наоборот – у человека есть возможность оценить слова, которые он слышит, и решить, действовать или нет в соответствии с ними. Таким образом, ответственность за свои поступки несут конкретные люди, а не некая третья сторона, которая приказала им вести себя оп$ ределенным образом.
Различия между словами и действиями. Мы подходим, вероятно, к наиболее сложному аспекту категории языка ненависти – к тому, что в ней невольно смешиваются слова и действия. Пытаясь бороться с предубеждениями, политические деятели слишком легко объединяют эти две совершенно разные кате$ гории. Обратимся к заявлению премьер$министра Бельгии Ги Фер$ хофстадта на Конференции ОБСЕ по проблемам толерантно$ сти и борьбы с расизмом, ксенофобией и дискриминацией, прошедшей в Брюсселе в сентябре 2004 года. Он сказал, что «должна существовать гармоничная правовая система, запре$ щающая любые формы дискриминации и расизма»10. Букваль$ ное толкование этого заявления предполагает существование некого органа, контролирующего каждое наше высказывание и действие и вмешивающегося в любом случае, когда наше по$ ведение подпадает под официальное определение «дискрими$ нации и расизма». Захочет ли человек, искренне стремящийся к свободе, жить в таком обществе? Британский ученый Дэвид Миллер, сторонник принятия закона о преступлениях на почве нетерпимости, сетует: «За$ щитники свободы слова склонны полагать, что слова можно четко отделить от действий»11. Однако выйдя за пределы науч$ ного постмодернизма, мы не будем спорить, что различие меж$ ду словами и мыслями людей, с одной стороны, и их поступка$ ми, с другой, действительно существует.
132 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 132 18.03.2005, 13:32 Безусловно, при отсутствии этого основополагающего раз$ личия становится сложно сохранить справедливую правовую систему. Если наши действия не отделяются от наших слов и мыслей, то исчезают основания для ответственности за дей$ ствия. Если слова и действия смешиваются, то мы всегда мо$ жем снять с себя ответственность за свои действия и даже про$ ступки, используя широко известное оправдание «бес попутал». В действительности не слова сами по себе приводят к тому, что что$то происходит, а наше восприятие этих слов. И если идеи, с которыми мы не согласны, весьма популярны у других, то мы не сможем изменить ситуацию, пытаясь ограничить воз$ можность их выражать. Единственным законным способом уменьшить популярность сомнительных идей является убеж$ дение окружающих в нашей правоте. Этот процесс, каким бы причудливым он ни казался, обычно называют политически$ ми дебатами. Когда власти, пытаясь запретить идеи, с которыми они не согласны, начинают прибегать к регулированию языка нена$ висти, это свидетельствует о том, что культура политических дебатов еще далека от совершенства.
Язык ненависти и разумная политика. Страх перед языком нена$ висти сопровождается общей деградацией политики, что мож$ но было наблюдать в ходе недавних выборов в Европе – прези$ дентских во Франции в 2002 году и выборов в Европейский парламент в 2004 году. Реакция ведущих политических партий на потенциальную угрозу со стороны крайне правых в ходе этих выборов позволяла предположить, что основным мотивом уча$ стия людей в голосовании будет предотвращение их прихода к власти. Эта посылка – не голосуя, ты автоматически помогаешь крайне правым – является неким электоральным шантажом.
9 Oliver Wendell Holmes Jr, Schenck v. United States, 3 March 1919 <http:// caselaw.lp.findlaw.com/scripts/printer_friendly.pl?page=us/249/47.html> 10 Guy Verhofstadt, «Speech by prime minister Guy Verhofstadt at the opening of the OSCE Conference on Tolerance and the Fight against Racism, Xenophobia and Discrimination», 13 September 2004 <http://www.osce.org/documents/cio/2004/09/3508_en.pdf> (.pdf 24.2 KB), 2$3. 11 Ursula Owen and David Miller, «Not always good to talk», Guardian, 27 March 2004 <http:/ /www.guardian.co.uk/print/0,3858,4889396$103677,00.html>
СЭНДИ СТАРР 133
03.p65 133 18.03.2005, 13:32 Это, вероятно, даже более деструктивная идея, чем тот фана$ тичный бред, который слышится в речах крайне правых, поскольку, если основная цель участия в выборах, которую ведущие политические силы могут предложить избирателям, заключается в том, чтобы лишить голоса других, то это озна$ чает молчаливое признание отсутствия у ведущих политичес$ ких сил сколько$нибудь стоящих идей, за которые можно было бы голосовать12. В тех случаях, когда политические деятели акцентируют свое внимание и свою политику на проблеме языка ненависти и преступлениях на почве нетерпимости, их озабоченность может приобрести форму пророчества, которое сбывается само по себе. Постоянное привлечение внимания к проблемам ненависти и предубеждений, существующих в отношениях меж$ ду людьми разных национальностей, цвета кожи или вероис$ поведаний, неизбежно заставляет политиков рассматривать подобные преступления именно в этих категориях. Ярким при$ мером здесь служат беспорядки и столкновения, произошед$ шие в 2001 году в Великобритании, в северных фабричных го$ родах Олдем, Брадфорд и Бернли. Согласно традиционной точке зрения насилие было спро$ воцировано крайне правыми, однако факты свидетельствуют, что расовые трения в этих городах скорее огульно отнесены к разряду преступлений на почве нетерпимости, что явилось результатом слишком широкого толкования понятия языка ненависти. Полиция в этих регионах так старалась продемон$ стрировать свое стремление противостоять ненависти, что преступления, совершенные белыми в отношении азиатов, рассматривались в качестве мотивированных расизмом даже в тех случаях, когда о такой мотивации не сообщалось. Про$ блема расизма в вышеназванных городах не стояла острее, чем в других городах Великобритании – просто власти придали ей больше значения, что и повлекло за собой взрывные послед$ ствия13.
Разница между предубеждением и чувством. При оценке целесо$ образности использования термина «язык ненависти» в каче$ стве регулирующей категории следует, помимо разделения сло$ ва и действия, также проводить различие между формами предубеждения, например расизмом, с одной стороны, и таки$
134 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 134 18.03.2005, 13:32 ми естественными чувствами, как ненависть, – с другой. Расизм является глубоко укоренившимся предубеждением, с которым следует бороться, тогда как ненависть сама по себе не вызыва$ ет возражений. Ненависть – всего лишь чувство, и в этом каче$ стве она может быть совершенно законной и обоснованной. Когда Совет Европы намеревается бороться с «ненавис$ тью», используя Дополнительный протокол к Конвенции о киберпреступности, он использует термин, означающий «силь$ ную неприязнь или враждебность»14. Но разве здравомыслящие люди не могут испытывать «сильной неприязни или враждеб$ ности» в отношении, например, расистов? Ненависть – это некое чувство, которое время от времени испытывает большинство из нас, и она столь же необходима и правомерна, как любовь. Даже Дэвид Бланкетт, основной сто$ ронник инициатив, направленных против языка ненависти и преступлений на почве нетерпимости в Великобритании, при$ знается, что когда он узнал о совершенном в тюрьме самоубий$
12 См. Josie Appleton, «Defending democracy – against the voters», spiked, 23 April 2002 <http://www.spiked$online.com/printable00000006D8AF.htm>; Dominic Standish, «Where are Le Pen friends now?», spiked, 29 April 2002 <http://www.spiked$online.com/ printable/00000006D8BC.htm>; Mick Hume, «Who are afraid of the far right?», spiked, 3 May 2002 <http://www.spiked$online.com/printable/00000006D8D1.htm>; Brendan O’Neill, «The myth of the far right», spiked, 12 June 2002 <http://www.spiked$online.com/ printable/00000006D931.htm>; Josie Appleton, «Cranking up the cranks», spiked, 3 June 2004 <http://www.spiked$online.com/printable/0000000CA564.htm>; Jennie Bristow, «Compulsory voting: turnout is not the problem», spiked, 16 June 2004 <http://www.spiked$ online.com/printable/0000000CA591.htm>; Sandy Starr, «Blowing up the BNP», spiked, 16 July 2004 <http://www.spiked$online.com/printable/0000000CA5FC.htm> 13 См. Brendan O’Neill, «Some Oldham story?», spiked, 29 May 2001 <http://www.spiked$ online.com/printable/00000002D0F7.htm>; Brendan O’Neill, «Why banning the BNP is bad for democracy», spiked, 12 June 2001 <http://www.spiked$online.com/printable/ 00000002D121.htm>; Brendan O’Neill, «Oldham: unasked questions», spiked, 9 July 2001 <http://www.spiked$online.com/printable/00000002D179.htm>; Josie Appleton, «After Bradford: engineering divisions», spiked, 16 July 2001 <http://www.spiked$online.com/ printable/00000002D19A.htm>; Kenan Malik, «The trouble with multiculturalism», spiked, 18 December 2001 <http://www.spiked$online.com/printable/00000002D35E.htm>; Brendan O’Neill, «Who divided Oldham?», spiked, 1 May 2002 <http://www.spiked$ online.com/printable/00000006D8C1.htm>; Bruno Waterfield, «Imposing ‘parallel lives’», spiked, 22 January 2003 <http://www.spiked$online.com/printable/ 00000006DBFE.htm>; Munira Mirza, «How ‘diversity’ breeds division», spiked, 19 August 2004 <http://www.spiked$online.com/printable/0000000CA690.htm> 14 Explanatory report, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions/coe.int/ Treaty/en/Reports/Html/189.htm>
СЭНДИ СТАРР 135
03.p65 135 18.03.2005, 13:32 стве печально известного серийного убийцы Гарольда Шипма$ на, его первой реакцией было: «Неужели слишком рано откры$ вать бутылку?»15. Была бы вполне естественная реакция Блан$ кетта разрешена в рамках законодательства, предполагающего запрет на язык ненависти? Регулирование языка ненависти зачастую постулируется в качестве средства, способного предотвратить сползание обще$ ства к тоталитарной идеологии, такой как фашизм. Однако достаточно забавно, что идея, согласно которой мы можем регулировать слово и наказывать за преступления, совершен$ ные под влиянием чувств, является самой тоталитарной иде$ ей, какую только можно себе представить. В большинстве стран уже действуют законы, запрещающие запугивание, оскорбление и нанесение ущерба частной соб$ ственности. Формулируя специальные категории, такие как «язык ненависти» и «преступление на почве нетерпимости», в дополнение к этим преступлениям и предполагая оценивать не сами поступки людей, а их мотивацию, мы рискуем дойти до законодательного оформления того, что писатель Джордж Оруэлл назвал «преступной мыслью».
От преступления на почве нетерпимости до преступной мысли. В классическом романе Оруэлла «1984» преступная мысль яв$ ляется преступлением, состоящим в наличии преступных мыс$ лей, «серьезнейшим преступлением, включающим в себя все другие»16. В антиутопии Оруэлла ненависть разрешена, более того, обязательна, до тех пор пока она направлена против вра$ гов государства. Однако любая еретическая мысль влечет за собой суровое наказание. Оруэлл показывает, как, контроли$ руя язык и заставляя людей тщательно обдумывать каждый ас$ пект своего поведения, можно поддерживать ортодоксальность и жестоко подавлять ересь. В романе «1984» не требуется никаких очевидных доказа$ тельств, чтобы признать любого виновным в преступной мыс$ ли. Так же как в отношении языка ненависти и преступлений на почве нетерпимости в настоящее время, власти в романе обладают неограниченной свободой интерпретировать слова и действия людей как диктуемые подозрительными мотивами. Озабоченность языком и манерой поведения, проявляемая теми, кто предлагает регулировать язык ненависти, равно как
136 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 136 18.03.2005, 13:32 и то значение, которое они придают словам, напоминает по$ литику, использовавшуюся в романе «1984» для ограничения возможности людей иметь запрещенные мысли. Как говорит один из героев романа, «в конце концов мы сделаем преступ$ ную мысль практически невозможной, поскольку у нас не бу$ дет слов для выражения этой мысли»17. В конечном счете, человеческая способность сомневаться в очевидном и противиться любым ограничениям свободы мысли является, к счастью, неистребимой. Однако поскольку эта способность может быть подавлена, власти в первую оче$ редь должны стремиться сформировать у населения некую форму преднамеренного невежества, которую Оруэлл называ$ ет «прекращением преступления» и которая в романе «1984» является основным средством отказа от преступной мысли. По словам Оруэлла, «прекращение преступления означает возмож$ ность быстрой, как будто инстинктивной, остановки перед появлением любой опасной мысли. Она предполагает наличие способности не видеть аналогии, не воспринимать логические ошибки, неправильно понимать самые простые аргументы… и со скукой или отвращением отвергать любую мысль, способ$ ную вести в еретическом направлении. Короче говоря, прекра щение преступления означает защитную тупость»18. Объявляя речи, с которыми мы не согласны, «языком не$ нависти» и стремясь запретить их, вместо того чтобы поста$ раться оспорить, мы движемся к миру, в котором нам придет$ ся прибегать к «защитной тупости» для предотвращения распространения спорных идей. Это не только противоречит принципам свободы, но и придает сомнительным идеям некую правдоподобность, которой они зачастую не обладают, позво$ ляющую им представлять себя в качестве естественной реак$ ции на авторитарное регулирование. Лучше открыто спорить с противниками, чем делать их мучениками цензуры.
15 См. «Blunkett admits Shipman error», BBC News, 16 January 2004 <http://newsvote.bbc. co.uk/mpapps/pagetools/print/news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/3404041.stm> 16 George Orwell, 1984 (Harmondsworth: Penguin, 2000), 21. 17 Ibid., 55. 18 George Orwell, 1984 (Harmondsworth: Penguin, 2000), 220$21.
СЭНДИ СТАРР 137
03.p65 137 18.03.2005, 13:32 Регулирование языка ненависти в Интернете. Интернет по$пре$ жнему считается царством нерегулируемой и не поддающейся регулированию анархии. Однако это впечатление становится все менее справедливым по мере того, как правительства пы$ таются осуществлять мониторинг и контроль наших действий в режиме он$лайн. Инициативы в области борьбы с языком ненависти в режиме он$лайн создают угрозу наиболее прогрессивной особенности Интернета – возможности свободного самовыра$ жения любого человека, располагающего компьютером и вы$ ходом в сеть. Действующий в Великобритании регулирующий орган Internet Watch Foundation (IWF) уведомляет, что если вы «увидите расистский контент в Интернете», «IWF и полиция в сотрудничестве с провайдером постараются как можно скорее удалить этот контент»19. Данное положение однозначно говорит в пользу цензуры – IWF добавляет, что «если вы сомневаетесь в том, является ли контент законным, лучше перестраховаться и сообщить о нем»20. Не только власти во все большей степени проверяют контент Интернета и осуществляют цензуру того, что они не одобряют – в этот процесс оказались втянутыми наиболее обид$ чивые, получив право вето в отношении того, что остальные могут читать в Интернете. Рассмотрим Дополнительный протокол к Конвенции о киберпреступности, согласно которому запрещаются «расист$ ские и ксенофобные материалы» в Интернете. Дополнитель$ ный протокол определяет их как «любой письменный мате$ риал, любое изображение либо любое другое изложение идей или теорий, которые пропагандируют, распространяют или провоцируют ненависть, дискриминацию или насилие в отно$ шении любого частного лица или группы лиц по расовому при$ знаку, а также на основании цвета кожи, национального или этнического происхождения, равно как и религии, если они используются в качестве предлога для любой из этих целей»21. Не требуется богатого воображения, чтобы представить, как Библия или Коран могут вступить в противоречие с подобным широким регулированием, не говоря уже о бесчисленном ко$ личестве других текстов, художественных и документальных произведений.
138 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 138 18.03.2005, 13:32 Следуя широко разрекламированной цели регулирования языка ненависти для предотвращения угрозы фашизма, Допол$ нительный протокол также стремится объявить вне закона «отрицание, явное уменьшение масштабов, одобрение или оп$ равдание геноцида или преступлений против человечности»22. По данным Совета Европы, «авторы законопроекта посчита$ ли необходимым не ограничивать действие настоящего поло$ жения только преступлениями, совершенными нацистским режимом во время Второй мировой войны и определенными в таком качестве Нюрнбергским судом, но распространить его действие и на геноцид и преступления против человечества, определенные в качестве таковых другими международными судами после 1945 года с использованием соответствующих международных юридических механизмов»23. Перед нами пример того, как сторонники регулирования языка ненависти, якобы защищая от призрака тоталитаризма, сами ведут себя возмутительно авторитарным образом. Очевид$ но, что с ревизионизмом Холокоста можно и нужно бороться действенными аргументами, а не подвергать его цензуре. Что же касается масштаба и причин более поздних зверств, напри$ мер тех, что имели место в Руанде и бывшей Югославии, они по$прежнему остаются предметом судебного разбирательства с целью выяснить, применим ли к ним термин «геноцид». Ев$ ропейские власти заявляют, что выступают против историчес$ кого ревизионизма, но при этом стремятся получить новые полномочия, которые позволят им навязывать нам свою одно$ значную оценку недавней истории, которую мы – под страхом наказания – должны принять за правду.
19 «Racial issues» на веб$сайте Internet Watch Foundation <http://www.iwf.org.uk/howto/ page.20.27.htm> 20 «The hotline and the law» на веб$сайте Internet Watch Foundation <http:// www.iwf.org.uk/public/page.31.htm> 21 Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Word/189.doc> (.doc71KB), 3. 22 Ibid., 4. 23 Explanatory report, Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/ Treaty/en/Treaties/Html/189.htm>
СЭНДИ СТАРР 139
03.p65 139 18.03.2005, 13:32 Примечательно, что ограничения в отношении свободы слова, содержащиеся в Дополнительном протоколе, могли бы быть еще более строгими. Оказывается, «в ходе подготовки Кон$ венции комитет обсуждал возможность включить в него и дру$ гие преступления, имеющие отношение к контенту», однако «не смог добиться консенсуса по этому вопросу»24. Тем не менее До$ полнительный протокол по своей сути является существенным ограничением свободы слова и препятствием для борьбы с иде$ ями нетерпимости в свободной и открытой дискуссии. Как от$ метил один из наиболее резких критиков Дополнительного про$ токола, «научно доказано, что объявление речей преступными приводит к уничтожению лежащих в их основе чувств. Вообще$ то я прочитал это на спичечном коробке»25.
Интернет в перспективе. Интернет привык к медлительному и эмоциональному осмыслению социальных проблем. Благода$ ря огромному разнообразию размещенных там материалов люди, имеющие конкретные интересы, могут просто загрузить$ ся и найти ту правду об обществе, которую они ищут. В режиме он$лайн восприятие человеком общества носит искаженный характер. Когда практически отсутствуют препятствия для со$ здания веб$сайта или размещения объявлений, все точки зре$ ния кажутся равноценными. Интернет дает искаженное представление об обществе – в нем экстремистские идеи, поддерживаемые меньшинством, неотличимы от доминирующей идеологии. Для того чтобы извлечь полезную информацию об обществе из того, что мож$ но найти в Интернете, необходима методологическая точ$ ность, которая зачастую отсутствует при обсуждении пробле$ мы языка ненависти в режиме он$лайн. Например, ученый Тара Макферсон пишет о проблеме веб$ сайтов, созданных в глубинке южных штатов США, называя их «многочисленными аванпостами южан в киберпростран$ стве»26. После знакомства с приводимыми ею примерами нео$ конфедеративных чудачеств читателя можно простить, если он поверит, что «Юг возродится вновь», как написано на флаж$ ках и наклейках. Но если судить по этому признаку, мир также подвергается страшной угрозе со стороны педофилов, сатани$ стов и всех других ненормальных, которым Интернет предос$ тавляет свободную трибуну.
140 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 140 18.03.2005, 13:32 «Как мы можем представить другие версии истории Юга – не отбеленные до слепящей белизны?» – вопрошает Макфер$ сон, как будто южане в цифровом формате являются основной социальной проблемой27. В своем нынешнем виде Интернет неизбежно позволяет излагать маргинальные точки зрения, поскольку сделать это достаточно просто. Но мы должны по$ мнить, что сам факт присутствия идеи в Интернете не прида$ ет ей никакой социальной значимости. Безусловно, Интернет упростил возможность общения и сотрудничества людей, исповедующих схожие маргинальные взгляды. Марк Поток, редактор издания «Intelligence Report», выпускаемого Центром изучения юридических аспектов бед$ ности на Юге, который занимается «мониторингом групп, ис$ поведующих идеологию нетерпимости, и деятельности экст$ ремистов»28, имеет все основания утверждать, что «в 1970$е – 1980$е годы сторонник превосходства белых, как правило, был изолирован и потрясал кулаками в собственной гостиной. Гло$ бальная сеть изменила эту ситуацию»29. Министр иностранных дел Франции Мишель Барнье охарактеризовал проблему в еще более резкой форме. По его словам, «Интернет обладает при$ тягательной силой для организаций, исповедующих идеи не$ терпимости. Он предоставил к их услугам огромные возмож$ ности преумножения, распространения и соединения»30.
24 Ibid. 25 Thomas C. Greene, «Euro thought police criminalise impure speech online», Register, 11 November 2002 <http://www/theregister.co.uk/2002/11/11/euro_thought_police_ criminalize_impure/print.html> 26 Tara McPherson, «I’ll take my stand in DixieNet», in Beth E. Kolko, Lisa Nakamura, Gilbert B. Rodman (eds.), Race in Cyberspace (New York: Routledge, 2000), 117. Анализ этой книги см. в: Sandy Starr, «Race in Cyberspace», Global Review of Ethnopolitics, vol. 1, no. 4 <http:// www.ethnopolitics.org/archive/volume_I/issue_4/ issue_4.pdf> (.pdf. 903 KB), 132$34. 27 Tara McPherson, «I’ll take my stand in DixieNet», in Beth E. Kolko, Lisa Nakamura, Gilbert B. Rodman (eds.), Race in Cyberspace (New York: Routledge, 2000), 128. 28 Intelligence Project, раздел веб$сайта Southern Poverty Law Centre <http:// www.splcenter.org/intel/intpro.jsp> 29 Цит. по: Nick Ryan, «Fear and loathing», Guardian, 12 August 2004 <http:// www.guardian.co.uk/print/0,3858,4991037$110837,00.html> 30 Michel Barnier, French Ministry of Foreign Affairs, «Opening of the meeting», OSCE Meeting on the Relationship Between Racist, Xenophobic and Anti$Semitic Propaganda on the Internet and Hate Crimes, 16 June 2004 <http://www.osce.org/documents/cio/ 2004/06/3105_en_pdf> (.pdf 19.2 KB), 2.
СЭНДИ СТАРР 141
03.p65 141 18.03.2005, 13:32 Однако воспринимать эти «возможности преумножения, распространения и соединения» в качестве важнейшей пробле$ мы – значит игнорировать тот факт, что Интернет также пре$ доставляет возможность общения и сотрудничества всем ос$ тальным людям, причем в благих целях. Принцип свободы слова дает преимущества всем нам, начиная от тех, кто испо$ ведует доминирующую идеологию, и заканчивая сторонника$ ми маргинальных идей, и призывает доказать истинность того, что мы считаем правильным. Новые технологии, облегчающие общение, в одинаковой степени приносят благо всем, и мы должны сконцентрировать свои усилия, чтобы использовать их в качестве трибуны для пропаганды наших убеждений, не лишая этой трибуны сторонников иных взглядов. Мы всегда должны сохранять ясность ума, когда сталкива$ емся с мнимыми подтверждениями того, что язык ненависти в Интернете является серьезной проблемой. Широко цитируе$ мое исследование, проведенное компанией SurfControl, зани$ мающейся фильтрацией информации в Интернете и в элект$ ронной почте, содержит вывод о том, что за период с января по май 2004 года «количество веб$сайтов, пропагандирующих ненависть к американцам, мусульманам, евреям, гомосексуали$ стам и афроамериканцам, а также распространяющих изобра$ жение сцен насилия», увеличилось на 26 процентов, что «по$ чти превысило темпы роста за весь 2003 год». Однако совершенно непонятно, как столь точную количественную оценку можно получить из субъективного описания контента веб$сайтов, используя такую субъективную эмоциональную ка$ тегорию, как ненависть. Сотрудники компании SurfControl, сами того не ведая, до$ казывают, что любое случайное свидетельство можно исполь$ зовать для раздувания паники в отношении контента Интер$ нета. Они утверждают: «Существующие сайты, мониторинг которых осуществлялся компанией SurfControl, расширили свою деятельность шокирующим темпами или необычными способами. Некоторые сайты содержат изображения мертвых и искалеченных людей»31. Если бы компания SurfControl свя$ залась со мной несколько лет назад, я с легкостью нашел бы в Интернете немало фотографий мертвых и искалеченных лю$ дей, дабы шокировать представителей вышеназванной компа$ нии. Может быть, в этом случае они попытались бы поднять
142 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 142 18.03.2005, 13:32 панику еще несколько лет назад? А может быть, они выступа$ ют с подобными шокирующими заявлениями каждый год, что$ бы продать побольше своего программного обеспечения для фильтрации информации – кто знает? Очевидно, что информацию о масштабе распространения языка ненависти в Интернете можно подать в совершенно дру$ гом виде. Например, Карин Спайнк, председатель Bits of Freedom, организации по защите неприкосновенности част$ ной жизни и цифровых авторских прав, делает вывод о том, что «лишь немногим более 0,015 процента всех веб$страниц содержат элементы языка ненависти или нечто подобное» – согласитесь, гораздо менее пугающая оценка32. Также неправильно считать, что контент Интернета, ко$ торый признается содержащим язык ненависти, остается без ответной реакции. Когда обнаружилось, что антисемитский веб$сайт Jew Watch занимает верхние строчки рейтинга при поиске на слово «еврей» в поисковой системе Google, была на$ чата кампания под названием «Remove Jew Watch» с требова$ нием, чтобы Google удалила из своего каталога оскорбитель$ ный веб$сайт33. К счастью для принципа свободы слова, Google не капиту$ лировала перед этим специфическим требованием, хотя при других обстоятельствах она заслужила порицание за удаление результатов поиска по распоряжению правительств и других заинтересованных организаций34.
31 SurfControl, «SurfControl reports unprecedented growth in hate and violence sites during first four months of 2004», 5 May 2004 <http://www.surfcontrol.com/news/ newsistem.aspx?id=650> 32 Karin Spaink, «Is prohibiting hate speech feasible – or desirable?: technical and political considerations», Bits of Freedom, 30 June 2004 <http://www.osce.org/documents/rfm/ 2004/06/3263_en.pdf> (.pdf 50.1 KB), 14. 33 См. веб$сайты Google <http://www.google.com> и Jew Watch <http:// www.jewwatch.com> 34 См. «Replacement of Google with alternative search systems in China: documentation and screenshots», Berkman Center for Internet and Society, September 2002 <http:// cyber.law.harvard.edu/filtering/china/google$replacements>; Benjamin Edelman and Jonathan Zittrain, «Localised Google search result exclusions», Berkman Center for Internet and Society, October 2002 <http://cyber.law.harvard.edu/filtering/google>; Benjamin Edelman, «Empirical Analysis of Google Safesearch», Berkman Center for Internet and Society, April 2003 <http://cyber.law.harvard.edu/people/edelman/ google$safesearch>
СЭНДИ СТАРР 143
03.p65 143 18.03.2005, 13:32 Вынужденные действовать по своему усмотрению активи$ сты кампании Remove Jew Watch успешно бомбардировали по$ исковую систему Google неверными командами, создавая и поддерживая связи в Интернете, для того чтобы обмануть по$ исковый алгоритм Google и направить его на похожие поиско$ вые термины в целях достижения конкретного результата – выбить Jew Watch из верхней части рейтинга35. Это была чест$ ная игра, и Google предпочла вступить в нее, а не продолжать компрометировать свои рейтинговые критерии36. Однако было бы лучше, если бы произошла серьезная борьба идей между Jew Watch и Remove Jew Watch или – в качестве альтернативы – принято решение о том, что Jew Watch недостоин даже пре$ зрения и должен попросту игнорироваться. Не всякий чудак и экстремист заслуживает внимания, даже если ему иногда уда$ ется обмануть рейтинговые критерии поисковой системы.
Заключение. Если мы попросим власти защитить нас от языка ненависти сегодня, то существует опасность оказаться безза$ щитными перед этими же властями завтра, когда они начнут диктовать нам, что читать, смотреть, слушать и загружать в наши компьютеры. В соответствии с Дополнительным протоколом к Конвен$ ции о киберпреступности «национальные и международные законы должны предусматривать адекватные юридические действия в ответ на пропаганду расизма и ксенофобии, веду$ щуюся с использованием компьютерных систем»37. Однако юридические действия являются совершенно неадекватными для этих целей. Если хотите, юридические действия в ответ на высказывания с элементами ненависти лишь оказывают им поддержку, защищая от намного более эффективного и демок$ ратичного механизма – анализа со стороны общественности и политического обсуждения. Назвать идеи, которые мы считаем спорными, «языком ненависти» – не лучший способ их категоризации. Эта катего$ рия лишь отражает отношение политиков, регулирующих ор$ ганов и участников кампаний, которые ее используют. Неспо$ собные выдержать открытую общественную дискуссию по спорным вопросам, на самом деле именно они являются людь$ ми, действительно ненавидящими слово.
144 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 144 18.03.2005, 13:32 35 См. John Brandon, «Dropping the bomb on Google», Wired News, 11 May 2004 <http:// www.wired.com/news/print/0,1294,63380,00.html> 36 Более подробный анализ технических и политических аспектов поиска с использова$ нием Google см. в: Sandy Starr, «Google bogged by blogs», spiked, 15 July 2003 <http:// www.spiked$online.com/printable/00000006DE60.htm>; «Giddy over Google». 37 Additional Protocol to the Convention on Cybercrime, Concerning the Criminalisation of Acts of a Racist and Xenophobic Nature Committed Through Computer Systems, Council of Europe, 28 January 2003 <http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/ Word/189.doc> (.doc71KB), 2.
СЭНДИ СТАРР 145
03.p65 145 18.03.2005, 13:32 Курт Айнцингер Регулирование СМИ в Интернете
В течение веков единственным средством связи с большим количеством людей было устное слово и печатная страница, которая также имела ограниченный тираж. Лишь в течение последних 50 или 60 лет электросвязь, радио и телевидение появились в качестве средств массовой информации и стали широкодоступными. Основные дебаты по политическим, со$ циальным вопросам и по проблемам общественного развития проходят в настоящее время с использованием средств массо$ вой информации. Вплоть до недавнего времени только крупные государствен$ ные или частные корпорации имели возможность производить материалы для средств массовой информации и с их помощью, поскольку стоимость и технологическая сложность процесса вносили свои ограничения. Однако в эпоху Интернета сетевые и мультимедийные технологии стали доступными на любом компьютере, и обычные люди теперь могут использовать сред$ ства массовой информации как в качестве потребителей, так и производителей. Интернет – средство массовой информации, имеющее ряд дополнительных характеристик. Каждый пользователь может разместить в Интернете материалы, которые прочитают или увидят сотни миллионов людей. В связи с постоянно растущим числом пользователей – в Европе поставлена цель добиться всеобщего охвата – число людей, которые потенциально спо$ собны ознакомиться с размещаемой в Интернете информаци$ ей, постоянно увеличивается. Парадоксально, но несмотря на то что любой веб$сайт дос$ тупен сотням миллионов людей, в действительности к более чем 95 процентам веб$сайтов многие никогда не обратятся. Это связано с поражающим воображение количеством и разнооб$ разием сайтов в Интернете, языковыми барьерами и традици$ онным предпочтением, оказываемым «местным» услугам и кон$ тенту. Чтобы использовать Интернет в качестве средства
146 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 146 18.03.2005, 13:32 массовой информации, требуются значительные финансовые ресурсы. Реклама, мощное оборудование, распределенные сер$ веры и широкая связь, наряду с привлекательным и современ$ ным контентом, – вот тот минимум, в дополнение к которому требуются значительные средства. Это означает, что, опять$ таки, лишь мощные в финансовом отношении институты и кор$ порации в состоянии использовать новые информационные средства в качества средств массовой информации. В таком контексте крупные компании с долгой историей, действующие в сфере СМИ, также имеют существенные преимущества пе$ ред другими предприятиями в части использования Интерне$ та; в самом деле, с выходом в Интернет потенциальный охват аудитории может быть намного больше, чем при использова$ нии других средств массовой информации.
Регулирование СМИ – это регулирование контента. Говоря о регули$ ровании средств массовой информации, мы имеем в виду преж$ де всего регулирование контента. Размещаемый в Сети контент должен соответствовать общественным ценностям, отраженным в национальной юридической системе. Если контент нарушает положения уголовного законодательства или признается несов$ местимым с гражданским правом, он должен быть изменен или удален. Однако тут необходимо четкое понимание: контент, не являющийся незаконным, может быть размещен в Интернете. Интернет открывает широкие возможности для гражданского общества, и в интересах сохранения гражданских свобод широ$ кий доступ и использование этого средства массовой информа$ ции не должны быть чрезмерно лимитированы. Интернет является глобальной информационной средой, однако применимые юридические системы обычно ограниче$ ны национальными рамками. Во многих случаях законы отдель$ ных стран различаются весьма существенно, что может создать определенные трудности. Например, кое$где в Центральной Европе существуют строгие юридические ограничения на дея$ тельность правых экстремистов (неонацистов), однако в боль$ шинстве других стран такие законодательные нормы отсутству$ ют. В связи с этим в Сети имеется некоторое количество неонацистских сайтов, которые не могут быть удалены, поскольку их серверы находятся в странах, где отсутствуют юридические основания для подобного удаления.
КУРТ АЙНЦИНГЕР 147
03.p65 147 18.03.2005, 13:32 Такие ситуации обычно дают основания для призывов к «фильтрации» или «блокировке». Фильтрация – это выбороч$ ное удаление определенного контента из информационного потока, в то время как «блокировка» делает невозможным дос$ туп к определенным веб$страницам (указатели URL). Оба ме$ тода требуют существенных затрат, имеют весьма ограничен$ ную эффективность и могут привести к значительному «косвенному ущербу» для других сторон (ложноположительные результаты). Эти методы просто не являются экономически обоснованными или разумными. Организация и технология функционирования Интерне$ та не позволяют успешно использовать вышеупомянутые тех$ нологии. В Интернете попросту отсутствуют центральные узлы, где можно эффективно контролировать информацион$ ный поток. В точке происхождения контент разделяется на множество небольших пакетов данных, которые сами переме$ щаются по сети и собираются вновь в точке назначения. Суще$ ствует много путей для перемещения из точки А в точку В. Помните: Интернет состоит из несметного числа IP$сетей, и поставщики услуг могут видеть и контролировать лишь прохо$ дящую через них небольшую часть этого потока. За исключе$ нием тоталитарных государств, где Интернет рассматривает$ ся не в качестве преимущества, а в качестве угрозы, практика «фильтрации» и «блокировки» не нашла широкого примене$ ния – и слава Богу!
Ответственность поставщиков услуг Интернета (ПУИ). Приня$ тая в 2002 году Директива Европейского союза по электронной торговле1 определяет различные функции и уровни ответ$ ственности поставщиков услуг Интернета. Раздел 4 рассматри$ вает ответственность поставщиков услуг – посредников и про$ водит различие между «простыми средствами передачи», «перекачиванием» и «размещением информации на веб$узлах». Статья 12, относящаяся к «простым средствам передачи», гласит: «Там, где предоставляются услуги информационной сферы, состоящие из передачи информации, предоставленной получателем услуги через коммуникационную сеть, или из пре$ доставления доступа к коммуникационной сети, Государства$ Члены должны гарантировать, что поставщик услуги не несет ответственности за переданную информацию, при условии что
148 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 148 18.03.2005, 13:32 поставщик: а) не инициирует передачу; b) не выбирает получа$ теля передачи; а также с) не выбирает и не исправляет инфор$ мацию, содержащуюся в передаче». «Действия передачи и предоставления доступа, упомяну$ тые в […], включают в себя автоматическое, промежуточное и кратковременное хранение передаваемой информации в рам$ ках того периода, который необходим для осуществления пе$ редачи в коммуникационной сети, при условии что информа$ ция не будет храниться в течение более длительного периода, нежели необходимо для передачи». В статье 13 «перекачивание» определяется как «автомати$ ческое, промежуточное и кратковременное хранение» инфор$ мации. Ответственность поставщиков услуг Интернета опре$ деляется почти в таком же объеме, как и в случае «простых средств передачи»; кроме того, добавлено, что «поставщик предпринимает оперативные меры, нацеленные на удаление или прекращение доступа к информации, которая была на хра$ нении, после получения достоверных данных о том, что ин$ формация была удалена из сети в точке начала передачи, или доступ к ней был прекращен, или суд либо административный орган потребовал такого удаления или прекращения доступа». В статье 14 рассматривается «размещение информации на веб$узлах», которое заключается в хранении информации, пре$ доставленной получателем услуги. Статья гласит: «Государства$ Члены должны гарантировать, что поставщик услуги не несет ответственности за информацию, сохраняемую по просьбе получателя услуги, при условии что: а) поставщик не имеет достоверных данных о незаконной деятельности или незакон$ ном характере информации и, что касается претензий в отно$ шении ущерба, не знает о фактах или обстоятельствах, из ко$ торых незаконный характер деятельности или информации становится очевидным; или b) поставщик, по получении таких данных или сведений, предпринимает оперативные меры по удалению информации или прекращению доступа к ней». Наконец, статья 15 утверждает, что не должно существо$ вать «общих обязательств в отношении мониторинга». «Госу$ дарства$Члены не должны налагать на поставщиков при 1 Директива 2000/31/EC Европейского парламента и Совета от 8 июня 2000 года по определенным правовым аспектам сферы информационных услуг, в частности элек$ тронной торговли, на рынке Интернета (Директива по электронной торговле).
КУРТ АЙНЦИНГЕР 149
03.p65 149 18.03.2005, 13:32 предоставлении услуг, описанных в статьях 12, 13 и 14, общих обязательств в отношении мониторинга информации, которую они передают или хранят, а также в отношении активного по$ иска фактов или обстоятельств, указывающих на незаконную деятельность». В большинстве государств$членов положения этой дирек$ тивы нашли отражение в национальных законах и формируют основу действий европейских ПУИ в отношении незаконного контента Интернета. В некоторых странах, включая Австрию, этот комплекс правил лег в основу более точной и детальной системы саморегулирования ПУИ. Нормы поведения2 пытают$ ся заполнить пробелы в законодательстве, четко определяя, как должен действовать поставщик услуги в различных ситуациях. Пытаясь искоренить подпадающие под действие уголовно$ го закона сайты Интернета, такие как детская порнография или материалы крайне правых экстремистов, ПУИ создали во многих странах «горячие линии» (или помогли в их создании). Эти линии управляются экспертами в области юриспруденции, которые проверяют поступающие сообщения о криминальном контенте. Если выясняется, что жалоба обоснована, то устанав$ ливается связь с «горячей линией» в предполагаемой стране размещения сервера, после чего незаконный контент удаляет$ ся из Сети поставщиком услуги или соответствующими право$ охранительными органами. Пока это единственный дей$ ствительно эффективный метод борьбы с незаконными материалами в Сети, поскольку он предполагает «удаление в точке возникновения». Свобода общения и информации в Интернете. Превосходное ру$ ководство по вопросам свободы общения и информации в Интернете было подготовлено Комитетом министров Совета Европы и принято 28 мая 2003 года3. В этой декларации сфор$ мулированы 7 принципов. Ниже приводятся выдержки из нее: • Принцип 1 требует, чтобы Государства$Члены не подверга$ ли контент Интернета ограничениям, которые выходят за рамки ограничений, действующих в отношении других средств массовой информации. • Принцип 2 гласит, что Государства$Члены должны поощрять саморегулирование или совместное регулирование контен$ та, распространяемого в Интернете.
150 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 150 18.03.2005, 13:32 • Принцип 3 призывает отказаться от предварительного кон$ троля со стороны государства. Государственные власти, используя общие методы блокировки и фильтрации, не дол$ жны запрещать доступ широкой ответственности к инфор$ мации и другим видам связи в Интернете вне зависимости от границ. Это не исключает возможности установки филь$ тров с целью защиты несовершеннолетних, особенно в дос$ тупных для них местах, таких как школы или библиотеки. • Принцип 4 заявляет о необходимости устранения препят$ ствий для участия частных лиц в информационном обще$ стве. Государства$Члены должны поощрять доступ ко всем коммуникационным и информационным услугам Интерне$ та и содействовать такому доступу на недискриминационной основе и по доступным ценам. Кроме того, активное участие общественности, например путем создания и обеспечения функционирования индивидуальных веб$сайтов, не должно предполагать никакого лицензирования или других анало$ гичных требований. • Принцип 5 предусматривает свободу предоставления услуг через Интернет. Предоставление услуг через Интернет не должно подпадать под действие тех или иных администра$ тивных схем лишь по причине используемого в этом случае способа передачи информации. Государства$Члены должны принять меры, обеспечивающие предоставление через Ин$ тернет разнообразных услуг, отвечающих разным потребно$ стям пользователей и социальных групп. Поставщикам услуг должно быть позволено действовать в рамках регулирующей системы, гарантирующей им недискриминационный доступ к национальным или международным сетям электросвязи. • Принцип 6 требует ограниченной ответственности постав$ щиков услуг за контент Интернета. Государства$Члены не должны налагать на поставщиков услуг общего обязательства по осуществлению мониторинга контента Интернета, к ко$ торому они предоставляют доступ и который они передают
2 Более подробную информацию о ситуации в Австрии см. Allgemeine Regeln zur Haftung und Auskunftspflicht des Internet Service Providers, <http://www.ispa.at/ www.getFile.php?id=22> 3 Декларация Совета Европы о свободе общения в Интернете, принятая Комитетом министров 28 мая 2003 года на 840$м заседании заместителей министров.
КУРТ АЙНЦИНГЕР 151
03.p65 151 18.03.2005, 13:32 или хранят, а также по активному поиску фактов или обсто$ ятельств, указывающих на незаконную деятельность. Кроме того, Государства$Члены должны обеспечить, чтобы постав$ щики услуг не несли ответственности за контент Интерне$ та в тех случаях, когда их действия в соответствии с нацио$ нальным законодательством ограничиваются передачей информации или предоставлением доступа в Интернет. Если же действия поставщиков услуг носят более широкий харак$ тер, и они хранят контент, происходящий из других источ$ ников, Государства$Члены могут считать их несущими совме$ стную ответственность, когда они оперативно не удаляют информацию или не прекращают доступ к ней или услугам после того, как им стало известно, согласно национальному законодательству, об их незаконном характере или, в случае претензии в отношении ущерба, о фактах или обстоятель$ ствах, подтверждающих незаконный характер деятельнос$ ти или информации. Определяя в национальном законода$ тельстве обязательства поставщиков услуг, о которых идет речь в предыдущем параграфе, следует соблюдать особую осторожность в отношении свободы выражения мнений тех, кто предоставляет информацию, а также в отношении соот$ ветствующих прав потребителей информации. • Принцип 7 гласит, что в Интернете должна сохраняться ано$ нимность. В целях защиты от онлайнового контроля, а так$ же в целях обеспечения свободы информации и выражения мнений Государства$Члены должны уважать желание пользо$ вателей Интернета не раскрывать свою личность. Это не ме$ шает Государствам$Членам принимать меры и развивать со$ трудничество для выявления тех, кто несет ответственность за преступные действия в соответствии с национальным за$ конодательством, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими международными соглашения$ ми в сфере правосудия и охраны общественного порядка.
С учетом вышеизложенного, регулирование средств массовой информации в Интернете должно, с одной стороны, защищать и охранять свободу общения и информации с целью обеспече$ ния всеобщего доступа, а с другой – учитывать организацион$ ные принципы и технологию Интернета для эффективного противостояния связанной с Интернетом преступности. Кро$
152 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 152 18.03.2005, 13:32 ме того, регулирование должно признавать и уважать глобаль$ ный характер Интернета. Это непростая задача для политиков и законодательных органов. Тем не менее поставщики услуг Интернета по$прежнему готовы предоставить свои знания и опыт для реализации инициатив, которые помогут сократить масштаб незаконной деятельности с использованием Интер$ нета, одновременно повысив уровень доверия пользователей к этой ценнейшей информационной среде.
КУРТ АЙНЦИНГЕР 153
03.p65 153 18.03.2005, 13:32 Кормак Калланан Передовая практика работы «горячих линий» Интернета
В ноябре 2004 года исполнилось 5 лет с момента образования ассоциации INHOPE1. Начав с 8 «горячих линий», в настоящее время она объединяет 20 линий в 18 странах. В число членов INHOPE входят представители 16 государств Европейского союза, а также неевропейских государств – Австралии, Соеди$ ненных Штатов Америки, Тайваня и Южной Кореи. INHOPE осуществляет общую координацию работы «горячих линий» Интернета, ведущих борьбу с незаконным контентом и неза$ конным использованием Интернета. За период с марта 2003 года по февраль 2004 года сеть INHOPE обработала более 263 тысяч сообщений о незаконном контенте и незаконном использовании Интернета. Хотя не все члены INHOPE предоставляют отчеты о языке ненависти, при$ близительно 1500 из общего числа полученных сообщений имели отношение к расовой нетерпимости или контенту, ос$ корбляющему человеческое достоинство. За 6 месяцев – с мар$ та по август 2004 года – INHOPE получила приблизительно 1700 сообщений на эти темы. Для сравнения – в течение этих же 6 месяцев было получено более 57 тысяч сообщений о неза$ конной детской порнографии. Один из впечатляющих фактов, подтверждающих эффек$ тивность работы INHOPE, заключается в том, что она объеди$ няет широкий спектр технических решений и представляет различные интересы для достижения важнейшей цели – иско$ ренения незаконных материалов или незаконной деятельнос$ ти в Интернете! Члены INHOPE осознают, насколько Интернет изменил в позитивном плане жизнь каждого из нас, и этот процесс продолжается. INHOPE понимает, что при правильном исполь$ зовании Интернет является удивительным инструментом. Положительный эффект отмечается в области образования, информатизации и сфере развлечений. Интернет также пре$
154 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 154 18.03.2005, 13:32 доставляет эффективный и недорогой способ общения с друзьями и родными по всему миру. Однако INHOPE также осознает, что могут существовать и негативные последствия, особенно когда речь идет об использовании Интернета деть$ ми или теми, кто стремится распространять незаконные раси$ стские идеи или язык ненависти.
Но что такое «горячая линия» Интернета? «Горячие линии» Ин$ тернета дают возможность получить от широкой обществен$ ности сообщения о предполагаемом незаконном контенте и/ или незаконном использовании Интернета. «Горячие линии» должны располагать эффективными прозрачными процедура$ ми рассмотрения этих жалоб и нуждаются в поддержке прави$ тельства, представителей промышленности и правоохрани$ тельных органов, а также пользователей Интернета в странах, где они действуют. INHOPE четко понимает проблемы, порожденные незакон$ ным контентом, и все сложности их решения в той части, в какой они имеют отношение к Интернету. Цель работы «горя$ чей линии» – оперативное, эффективное и открытое удаление из Интернета незаконных материалов, а также оперативное расследование подобных случаев правоохранительными орга$ нами и развитие международного сотрудничества с другими членами INHOPE. Кроме того, члены INHOPE взаимодействуют с другими членами ассоциации в форме обмена информацией о незакон$ ном контенте, делятся опытом и берут на себя обязательства сохранять конфиденциальность и уважительно относиться к методам работы других членов.
Порядок работы «горячих линий». Поступающее на «горячую ли$ нию» сообщение заносится в базу данных, и если оно не ано$ нимно, подтверждение его получения направляется отправи$
1 INHOPE координирует работу 20 «горячих линий» Интернета в 18 странах мира. «Горячие линии» Интернета являются важным элементом в координации усилий по борьбе с незаконным и вредным использованием Интернета. Работа «горячей ли$ нии» была бы намного менее эффективной, если бы она действовала самостоятель$ но и изолированно от остального мира. Информация и содействие в подготовке кадров, предоставляемые «горячей линии» со стороны INHOPE, являются бесцен$ ным и важнейшим вкладом в обеспечение ее успеха.
КОРМАК КАЛЛАНАН 155
03.p65 155 18.03.2005, 13:32 телю. Сотрудники «горячей линии», прошедшие специальную подготовку по вопросам оценки контента Интернета, изучают представленный материал с точки зрения его законности со$ гласно местному законодательству. Если материал не является незаконным, сообщение далее не рассматривается. Тем не менее «горячая линия» может направить его своему партнеру в соответствии с документом INHOPE «О пе$ редовой практике в области обмена сообщениями». Если есть основания полагать, что данный материал идет вразрез с национальным законодательством страны действия «горячей линии», проводится расследование для выявления места происхождения материала. Оно занимает много време$ ни и требует определенного уровня технических знаний. Если, например, доступ к веб$сайту можно получить через имя домена, заканчивающееся верхним уровнем домена кода страны «.at», который действует для Австрии, то это не озна$ чает, что веб$сервер действительно расположен в Австрии. Это означает только то, что имя домена было зарегистрировано в австрийском реестре. Имя домена может использоваться для того, чтобы ото$ слать пользователя к любому веб$серверу в любой точке мира, поскольку система доменных имен предусматривает лишь включение доменного имени в интернет$протокол, используе$ мый для установления связи с веб$сервером. Следовательно, необходимо определить номер интернет$протокола, чтобы выявить, где расположен веб$сервер. Если материал, о котором поступило сообщение, размещен на местном сервере, «горячая линия» в соответствии со своим регламентом обращается к правоохранительным органам и/или к поставщикам услуг Интернета. Вопрос о возбуждении уголовного дела находится в компе$ тенции правоохранительных органов. Поставщики услуг Интер$ нета обязаны своевременно удалить конкретный потенциально незаконный контент со своих серверов во избежание доступа к этому материалу других пользователей. После рассылки подоб$ ных уведомлений «горячая линия» может закрывать дело. Если материал размещен на сервере в иностранном госу$ дарстве, ситуация становится более сложной. В большинстве случаев «горячая линия» не сотрудничает напрямую с заинте$ ресованными сторонами в иностранных государствах.
156 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 156 18.03.2005, 13:32 Тем не менее деятельность «горячей линии» не должна ог$ раничиваться национальными рамками, когда речь идет о та$ кой глобальной информационной среде, какой является Ин$ тернет. Здесь требуется международное сотрудничество. Более того – в столь деликатной области надо предпринять все воз$ можные меры для обеспечения доверительного и надежного сотрудничества. Ради достижения этой цели и была создана ассоциация INHOPE.
Итак, чем занимаются «горячие линии»? Хотя в каждой стране имеется собственное законодательство в отношении незакон$ ных материалов в Интернете, внимание членов INHOPE было в первую очередь сконцентрировано на проблеме незаконной детской порнографии и совращения детей. Однако со време$ нем все больше «горячих линий» стало заниматься такими про$ блемами, как преступления, связанные с ксенофобией, языком ненависти и расизмом. Что касается специфической области детской порногра$ фии, несмотря на то что на международном уровне существует понимание того, что такие материалы неприемлемы в совре$ менном обществе, в законодательных нормах есть отличия – иногда существенные, иногда едва заметные. Следует отметить, что, по оценкам ЮНИСЕФ, в 2002 году 80 процентов рассле$ дований, связанных с педофилией, затрагивали более чем одну страну, а 90 процентов были связаны с Интернетом. Широкий географический охват «горячих линий» INHOPE – весьма эф$ фективная ответная реакция на эту глобальную проблему. INHOPE также уважает различные юридические традиции и культурные ценности, имеющиеся в разных странах. Мате$ риал, который может считаться незаконным в Ирландии, не будет таковым в Соединенных Штатах Америки. Материал, незаконный в Великобритании, не является незаконным в Нидерландах. При том, что определение детской порнографии являет$ ся, вероятно, наиболее унифицированным во всех странах, INHOPE добивается согласования небольших, но существен$ ных разночтений. Мы горячо приветствуем разработку Сове$ том Европы Протокола о киберпреступлениях в области расиз$ ма в качестве важного шага по разъяснению и стандартизации определений преступности на почве ненависти в Интернете.
КОРМАК КАЛЛАНАН 157
03.p65 157 18.03.2005, 13:32 Мы должны активно побуждать правительства всех стран к дальнейшей гармонизации национального законодательства и инициатив, направленных на искоренение ненависти. Эти уси$ лия также помогут работе «горячих линий» Интернета, зани$ мающихся аналогичными проблемами. Это весьма важно, если мы хотим предотвратить распространение правового импери$ ализма – стремления использовать обособленное, иногда про$ тиворечивое национальное законодательство в условиях гло$ бального Интернета. В наших интересах добиваться единого понимания того, что является вредным для всеобщего блага.
Почему и как сотрудничают «горячие линии». INHOPE также учитывает разнообразные культурные приоритеты. Незакон$ ная деятельность, которой уделяется серьезное внимание в одной стране, не привлекает к себе такого же внимания в дру$ гой. Например, преступным действиям в Интернете национал$ социалистов и антисемитов отводится важное место в таких странах, как Франция, Германия и Австрия, в то время как в Великобритании и Канаде основное внимание уделяется чатам и ухаживанию за детьми. Это не означает, что одно важнее другого, однако каждая страна должна определить свои национальные приоритеты и выделить соответствующие ресурсы. Работа «горячей линии» будет намного менее эффектив$ ной, если она будет действовать сама по себе, изолированно от всего мира. Информация и содействие в подготовке кадров, предоставляемые «горячей линии» со стороны INHOPE, явля$ ются бесценным и существенным вкладом в обеспечение ее успеха. Начиная с первых дней создания ассоциации, сотруд$ ничество по таким вопросам, как отслеживание информации в Интернете, обмен сообщениями о материалах, обнаружен$ ных в других странах, и новых технологиях, используемых пре$ ступниками для обмена незаконным контентом в Интернете, помогают «горячей линии» выполнять ее основные функции. Безусловно, работа «горячих линий» и INHOPE в целом – лишь один пример ответа на незаконную деятельность в Интерне$ те. Другие виды ответных действий, признанные Европейским союзом в рамках Safer Internet Action Plan, включают в себя технологии определения рейтинга и фильтрации, а также про$ граммы повышения уровня осведомленности.
158 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 158 18.03.2005, 13:32 Имеющийся опыт: законодательство. Существуют значительные различия между тем, как в Интернете решаются проблемы дет$ ской порнографии и языка ненависти. В отношении детской порнографии в международных юридических документах су$ ществуют четкие, краткие и схожие определения, в то время как язык ненависти определен более широко, расплывчато и подчас двусмысленно. Наглядным примером может служить Конвенция Совета Европы о киберпреступности. Определение детской порнографии звучит в ней следующим образом: В целях вышеизложенной статьи 1 термин «детская порнография» включает в себя порнографические ма$ териалы, визуальным образом отображающие: а. несовершеннолетнего, вовлеченного в явно сексу$ альное поведение; b. лицо, очевидно являющееся несовершеннолетним, вовлеченное в явно сексуальное поведение; с. реалистичные изображения, представляющие несо$ вершеннолетнего, вовлеченного в явно сексуальное поведение. При этом Дополнительный протокол к Конвенции о киберп$ реступности в отношении преступных действий расистского и ксенофобного характера, осуществляемых с использовани$ ем компьютерных систем, определяет язык ненависти следую$ щим образом: «расистские и ксенофобные материалы» означают лю$ бой письменный материал, любое изображение либо любое другое изложение идей или теорий, которые пропагандируют, распространяют или провоцируют ненависть, дискриминацию или насилие в отношении любого частного лица или группы лиц по расовому при$ знаку, а также на основании цвета кожи, национально$ го или этнического происхождения, равно как и рели$ гии, если они используются в качестве предлога для любой из этих целей. Определение детской порнографии является ясным и до$ статочным, однако даже применение выделенных частей пунктов b) и с) может быть оспорено. В то же время второе определение таит в себе реальную проблему при рассмотрении
КОРМАК КАЛЛАНАН 159
03.p65 159 18.03.2005, 13:32 возможных незаконных материалов. Если незаконная детская порнография является преимущественно изображением, в от$ ношении которого действуют схожие определения во всех стра$ нах мира, то выявление незаконного языка ненависти основы$ вается на тексте, а не на изображениях, что предполагает весьма различные подходы и законодательные нормы в разных странах мира. Кроме того, язык ненависти маскируется, что$ бы избежать выявления. Национальное законодательство обычно считает незакон$ ным сознательное распространение, производство, печать, опубликование, импорт, экспорт, продажу или демонстрацию детской порнографии. Однако различия возникают сразу пос$ ле этого утверждения. Определение ребенка отличается и в странах Европы, и в мире в целом. В Европе верхний предел «детского» возраста колеблется от 14 до 18 лет. В некоторых странах осознанное обладание материалами, содержащими детскую порнографию, также является преступлением. Иногда определение детской порнографии включает в себя изображе$ ния, созданные с помощью компьютера или измененные каким$ либо способом. Иногда оно включает героев мультфильмов. Большинство определений предполагает, что изображение (текст и т. д.) демонстрирует несовершеннолетнего, вовлечен$ ного в явно сексуальное поведение. Использование словосоче$ тания «явно сексуальное поведение» породило целый ряд слож$ ных проблем в отношении изображений детей, подвергающихся жестокому обращению без сексуальных действий. Вне зависимости от различий в конкретных судебных и юридических определениях, каждый член INHOPE использу$ ет «горячую линию» в рамках конкретной юридической систе$ мы, согласно которой любая интерпретация закона предпола$ гает критическую оценку рассматриваемого материала. Проблемы возникают, когда о материале сообщается на «горя$ чую линию» в другой стране. Если материал не является неза$ конным там, где «горячая линия» получила соответствующее сообщение, оно обычно далее не рассматривается. Если мате$ риал, вероятно, считается незаконным в стране, где «горячая линия» получила соответствующее сообщение, оно направля$ ется на «горячую линию» в страну его размещения. Затем «го$ рячая линия» в той стране определяет, является ли материал незаконным в соответствии с местными законами. Если он та$
160 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 160 18.03.2005, 13:32 ковым не является, последующее рассмотрение сообщения не проводится. Для тех, кто имеет юридическое образование, это, вероят$ но, очевидно, однако четкие определения, прописанные в на$ циональном законодательстве, чрезвычайно сложно приме$ нить в повседневной практике. Все «горячие линии» получают самые разнообразные сообщения, подлежащие рассмотрению. Эти сообщения затрагивают такие вопросы, как детская пор$ нография, язык ненависти, взрослая порнография, незапраши$ ваемые электронные сообщения взрослым, атаки вирусов, финансовые аферы и запросы о решениях в области фильтра$ ции информации. Поступило много просьб дать консультацию по передовой практике рассмотрения материалов, не являю$ щихся незаконными, но тем не менее вредных для молодежи, в Интернете. Определение различия между незаконным и вред$ ным составляет основную проблему при каждой оценке, про$ водимой «горячей линией».
Рассмотрение сообщений. Опыт показывает, что отслеживание и выявление незаконного контента в Интернете на основании полученного сообщения может быть весьма долгим и трудо$ емким. «Горячая линия» сталкивается с серьезной проблемой хранения материала для его последующего использования в правоохранительных целях, поскольку национальное законо$ дательство не предусматривает исключений в отношении ра$ боты «горячих линий». В этой связи INHOPE предостерегает «горячую линию» от хранения незаконного контента, несмот$ ря на то что некоторые линии имеют специальные договорен$ ности с национальными органами правопорядка, позволяющие передавать информацию о незаконном контенте для проведе$ ния расследований. Если «горячая линия» не хранит или не передает информацию о конкретном контенте Интернета, требуется оперативное расследование с участием всех сторон для обеспечения своевременных действий, направленных на предотвращение дальнейшего распространения незаконного контента в Интернете.
Извлеченные уроки. Отклики, полученные «горячими линиями», свидетельствуют о том, что пользователи Интернета удовлет$ ворены их работой и теми возможностями, которые они пре$
КОРМАК КАЛЛАНАН 161
03.p65 161 18.03.2005, 13:32 доставляют для реагирования в отношении незаконных мате$ риалов. Обилие сообщений, обработанных «горячими линия$ ми», а также наличие обвинительных приговоров, которые могут быть обусловлены успешным рассмотрением этих сооб$ щений, говорят о том, что «горячие линии» играют важную роль в борьбе с незаконным контентом в Интернете.
Деятельность INHOPE. INHOPE осуществляет разнообразную деятельность, и ее члены собираются вместе по крайней мере 3 раза в год. INHOPE поощряет обмен сообщениями и опытом между своими членами. Когда в одной стране принимается со$ общение о материалах из другой стороны, «горячей линии» в соответствующей стране направляется уведомление для опе$ ративного и результативного рассмотрения полученного сооб$ щения. На каждом своем заседании INHOPE, привлекая мно$ гочисленных экспертов, проводит занятия по повышению квалификации. Рассматривается широкий круг вопросов – от технических и психологических до юридических и управлен$ ческих. Существуют программы предоставления стипендий персоналу «горячих линий», которые позволяют организовать обмен сотрудниками между отдельными линиями для прохож$ дения совместного обучения и обмена опытом. «Горячие ли$ нии», выигравшие от участия в программе, дают ей высокую оценку. Действует и программа наставничества, которая сле$ дует за программой предоставления стипендий. Она предпо$ лагает индивидуальную помощь недавно созданной «горячей линии» со стороны опытного члена INHOPE. В рамках про$ граммы «Авангард» INHOPE приглашает основной персонал недавно созданных «горячих линий» к участию во встречах членов ассоциации для установления полезных контактов.
Заключение. INHOPE прошла долгий путь от неформального сотрудничества к сотрудничеству на официальном уровне, и этот путь подразумевает, что ассоциация сумела создать меха$ низмы принятия решений, приемлемые для всех заинтересо$ ванных организаций независимо от их типа. INHOPE представляет собой весьма успешный способ про$ тиводействия незаконному использованию Интернета и борь$ бы с незаконным контентом. Широкий охват, обмен сообще$ ниями о незаконном контенте, богатый опыт и знания,
162 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 162 18.03.2005, 13:32 которыми обмениваются организации$члены, уважение к куль$ турному и правовому многообразию мира подтвердили эффек$ тивность системы «горячих линий». Успешно противодействуя незаконному использованию Интернета, бережно внедряя пе$ редовую практику и определяя тенденции развития преступ$ ности, ассоциация также способна помочь правительству, пра$ воохранительным органам, учреждениям, заботящимся о благе детей, и представителям промышленности в принятии соот$ ветствующей стратегии борьбы с незаконным использовани$ ем Интернета и незаконным контентом. Первыми членами INHOPE были в основном поставщики услуг Интернета, однако система естественным образом расши$ рилась и в настоящее время включает в себя «горячие линии», созданные, например, детскими благотворительными учрежде$ ниями и государственными организациями. Все они тесно со$ трудничают с правоохранительными органами на национальном и международном уровне. Установление делового сотрудниче$ ства на международном уровне – достаточно сложная задача, а обеспечение политического сотрудничества между различными организациями свидетельствует об очевидном успехе. Опыт работы INHOPE в течение последних нескольких лет говорит о том, что успех может быть достигнут лишь на основе скоординированных действий представителей разных секторов и культур в отношении незаконного контента Интер$ нета. Чрезвычайно важно выявить основные точки соприкос$ новения, уточнить термины, чтобы достичь последовательно$ сти действий, прийти к консенсусу относительно определений и приоритетов для достижения лучшей координации, обратить внимание на передовую практику в различных регионах и стра$ нах и обеспечить приоритезацию действий с учетом имеющих$ ся возможностей. Пропагандистская деятельность, подготовка кадров, повы$ шение степени информированности и образовательного уров$ ня общества являются эффективным ответом на незаконный контент, особенно язык ненависти. Повышение уровня инфор$ мированности населения играет важнейшую роль в борьбе с языком ненависти, поскольку полностью запретить его в Ин$ тернете невозможно. Необходимо разъяснять нелогичность языка ненависти и сообщать правдивую информацию, чтобы не оставлять трибуну только тем, кто его распространяет.
КОРМАК КАЛЛАНАН 163
03.p65 163 18.03.2005, 13:32 Принятый Европейским союзом Safer Internet Action Plan сыграл важную роль в обеспечении успеха INHOPE. Без фи$ нансовой поддержки, полученной в рамках этого плана, вряд ли удалось бы достичь столь заметных результатов. Конечно, для расширения масштабов деятельности INHOPE требуются дополнительные ресурсы – финансовые и иные. INHOPE осо$ бенно благодарна персоналу DG Information Society за помощь и поддержку, оказанные в течение последних нескольких лет.
164 ЯЗЫК НЕНАВИСТИ В И НТЕРНЕТЕ
03.p65 164 18.03.2005, 13:32 Просвещение и повышение уровня интернетграмотности
03.p65 165 18.03.2005, 13:32 03.p65 166 18.03.2005, 13:32 Кэти Уинг Что такое интернетграмотность
В 1962 году канадский медиаидеолог Маршалл Маклюэн ввел в обращение понятие «глобальная деревня», символизирующее все более тесные связи между людьми в планетарном масшта$ бе благодаря электронным технологиям. За последние 20 лет в нашу жизнь вошли такие новые электронные технологии, как Интернет, спутниковое телевидение, мобильные телефоны, цифровые камеры и беспроводные устройства, которые дела$ ют это понятие реальностью. Хотя значительная часть разви$ вающегося мира все еще находится за пределами этой «дерев$ ни», большинство населения планеты смотрит одни и те же телепрограммы и фильмы, слушает одну и ту же музыку и посе$ щает одни и те же сайты Всемирной паутины. В мире, страдающем от переизбытка информации, призыв Маклюэна к активному изучению возможностей медиа как ни$ когда актуален. В XXI веке перед педагогами встала задача по$ вышения уровня грамотности во многих новых областях, в ча$ стности медиаграмотности, приобретающей исключительно важную роль в век электронных средств информации, развле$ чения и связи. Работа по повышению уровня медиаграмотности ведется во всем мире вот уже 40 лет, а во многих странах, таких как Канада, Австралия и Соединенное Королевство, ей придается огромное значение. Канадцы всегда испытывали потребность в аналитическом, вдумчивом подходе к медиа, учитывая все$ проникающий характер массовой культуры, распространяемой нашим ближайшим соседом – Соединенными Штатами. Тем не менее в канадских школах повышением уровня медиаграмот$ ности начали заниматься сравнительно недавно. Вплоть до 1980$х годов критики считали повышение уровня медиаграмот$ ности «ненужной роскошью». К счастью, сегодня в нашем мно$ гоуровневом интерактивном информационном обществе отно$ шение к этой проблеме изменилось. Занятия по овладению культурой пользования медиа стали неотъемлемой частью
КЭТИ УИНГ 167
03.p65 167 18.03.2005, 13:32 изучения словесности в школах всех канадских провинций. Местные органы образования все больше приходят к понима$ нию того, что истинная грамотность предполагает развитие у молодых людей критического мышления и способности к из$ бирательному и осмысленному восприятию того, что они ви$ дят, слышат и читают как на уроках, так и вне школы. Тема настоящей статьи – медиаграмотность: что это такое, подходы к повышению ее уровня, примеры наиболее удачного опыта обучения культуре пользования медиа, ее внедрения в школах, семьях и сообществах.
Определение медиаобразования и медиаграмотности. Медиапеда$ гог Дэвид Букингем определяет медиаобразование как процесс обучения и изучения медиа, а медиаграмотность – как результат этого процесса – комплекс знаний и навыков, приобретенных учащимися. Курс медиаобразования был назван идеальной учебной программой, потому что он вобрал в себя самые современные достижения педагогической практики, носит междисципли$ нарный характер, развивает критическое мышление, ориен$ тирован на учащихся и уделяет особое внимание поиску и ана$ лизу информации, а также самостоятельному изучению предмета. Медиаобразование призвано развивать у учащихся иссле$ довательский подход к медийным сообщениям, стремление установить их адресную направленность, авторов и цели их обращения к данной аудитории, авторскую позицию, степень репрезентативности изложенных в них взглядов, применяемые авторами способы привлечения внимания аудитории. Курс медиаобразования не ставит целью дать правильные ответы, а стремится научить задавать правильные вопросы для расши$ рения прав и возможностей учащегося и гражданина на протя$ жении всей жизни. По завершении курса учащиеся приобретают знания, не$ обходимые для грамотного и критического прочтения инфор$ мационных, развлекательных и рекламных материалов, ежед$ невно публикуемых в средствах массовой информации. Они умеют использовать критическое мышление, жизненный опыт и умение ставить правильные вопросы в отношении любой продукции или сообщений СМИ, включая видеоклипы, Интер$
168 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 168 18.03.2005, 13:32 нет$среды, размещенную в фильмах рекламу и виртуальную рекламу на футбольных полях. Они умеют анализировать содержащийся в них материал с точки зрения того, какая ин$ формация там содержится, а какая отсутствует, задавая себе вопрос о том, какие цели преследует та или иная медиапродук$ ция, кто за нее платит, какие ценности она утверждает и чьим интересам служит, а также как это все влияет на информаци$ онное наполнение. Медиапространство обширно и аморфно и включает в себя не только средства массовой информации и развлечения, та$ кие как газеты, журналы, телевидение, кино и Интернет, но и многие формы поп$культуры, такие как мода, игрушки, знаме$ нитые люди и т. д. Тот, кто пытается сориентироваться в этой области, должен исходить из определенных концептуальных посылок при обсуждении различных сложных и взаимосвязан$ ных факторов. Вот некоторые из таких посылок, применяемые канадскими преподавателями при анализе медиапродуктов1: 1. Все медиаматериалы сконструированы. 2. СМИ конструируют действительность. 3. Аудитория предопределяет содержание медиасооб$ щений. 4. СМИ преследуют коммерческие цели. 5. СМИ идеологизированы и проповедуют те или иные ценности. 6. СМИ преследуют социальные и политические цели. 7. В СМИ форма и содержание взаимосвязаны. 8. Каждый вид СМИ имеет уникальную эстетическую форму. Привлечение подростков к занятиям по повышению медиаг$ рамотности должно проходить не под флагом их защиты от крайних проявлений и зол субкультуры, находящейся на сты$ ке высоких технологий, СМИ и потребительского капитализ$ ма, а в форме приглашения к диалогу. По убеждению Дэвида Букингема, вместо того чтобы рассматривать подростков как жертв масскульта, нуждающихся в «спасении», их следует заинтересовать аналитической работой и теми подлинными радостями, которые она несет2.
1 J.S.J. Pungente and B. Duncan, Media Literacy Resource Guide, Ontario Ministry of Education (Toronto, 1989). 2 R. Hobbs, «The seven great debates in the media literacy movement», Journal of Communication, 1998.
КЭТИ УИНГ 169
03.p65 169 18.03.2005, 13:32 Успешное внедрение медиаграмотности в общеобразовательные про" граммы. В 1990 году участники конференции «Новые методи$ ки повышения уровня медиаграмотности», организованной ЮНЕСКО в Университете Тулузы, в том числе представители британского Института кино и Совета Европы, наметили 4 ста$ дии успешного внедрения курса по повышению уровня меди$ аграмотности в национальные системы образования: 1. Разработка соответствующими органами образования на общегосударственном или региональном уровне методи$ ческих указаний к учебным программам. 2. Разработка программ подготовки преподавателей вузов, для которых специализацией или профилирующей дис$ циплиной будет изучение СМИ. 3. Разработка программ консультационной поддержки пре$ подавателей на рабочем месте, летних курсов усовершен$ ствования, создание государственных центров для про$ фессионального роста преподавателей конкретных дисциплин, организация оперативной обратной связи между составителями специализированных программ и школьными учителями. 4. Разработка образовательных ресурсов для преподавате$ лей – составление, опробирование и публикация учебни$ ков, планов теоретических и практических занятий, плакатов, вспомогательных брошюр, подготовка аудио$ визуальных учебных пособий и других средств обучения3. Канадский медиапедагог Джон Пендженте, изучающий препо$ давание этого предмета в разных странах, выделяет следующие дополнительные факторы успеха: 1. Медиаграмотность, как и другие инновационные про$ граммы, должна инициироваться снизу. Преподаватели должны первыми начать лоббировать включение этой дисциплины в учебный план. 2. Школам требуются консультанты – специалисты в обла$ сти медиаграмотности, которые создадут коммуникаци$ онные сети. 3. Необходимо применять средства оценки степени усвое$ ния учебного материала с учетом уникальной специфи$ ки медиаобразования.
170 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 170 18.03.2005, 13:32 4. Принимая во внимание тот факт, что медиаграмотность предполагает овладение разнообразными навыками и знаниями, обучение требует совместных усилий препо$ давателей, родителей, исследователей и профессиональ$ ных работников СМИ4.
Включение курса интернет"грамотности в программу медиаобра" зования. Интернет повысил значимость воспитания независи$ мого мышления и повышения уровня информированности медиапотребителей. Ввиду того что для Интернета не существу$ ет географических границ, многие нормативно$правовые стан$ дарты, которые мы принимаем как должное, в том числе регу$ лирующие характер рекламных материалов и передач для молодежи, на него не распространяются. В Интернете работа$ ет бесчисленное количество издателей, но там практически никто не отвечает за достоверность и надежность информа$ ции. Кроме того, СМИ уже не являются пассивными провод$ никами медиапродукта от изготовителя до потребителя – они стали интерактивными по своей природе. И наконец, потре$ бители медиапродуктов могут теперь также выступать в каче$ стве их производителей и распространителей. Последние два фак$ тора – интерактивность и возможность производства и распространения медиапродуктов частными лицами – ради$ кально изменили роль, которую играют СМИ в нашем обще$ стве, особенно в жизни молодых людей. В этой новой инфор$ мационной среде необходимость в медиаграмотности стала абсолютной. Преподавателям принадлежит особая роль в интеграции обучения интернет$грамотности в структуру традиционного медиаобразования в условиях неуклонного продвижения со$ временного общества к объединению всех медиажанров – Интернета, телевидения, радио, видеофильмов, CD$ROM, DVD, компьютерных игр и многих видов рекламы – в единый «малоэкранный» информационно$развлекательный комплекс.
3 См. Four Steps to Success in Media Literacy, 1991 <http://www.medialit.org/reading_room/ article125.html> 4 См. Nine Factors that Make Media Literacy Flourish, 2002 <http://www.media$awareness.ca/ english/resources/educational/teaching_backgrounders/media_literacy/ 9_factors.cfm>
КЭТИ УИНГ 171
03.p65 171 18.03.2005, 13:32 Опрос, проведенный в 2003 году медиаобразовательной организацией Media Awareness Network среди молодых канадс$ ких пользователей Интернета, выявил недовольство студентов стремлением взрослых контролировать их работу в Интерне$ те. По мнению респондентов, все усилия, направленные на то, чтобы оградить их от нежелательных сайтов, бесполезны – Сеть предлагает слишком много средств доступа к этим сайтам и возможностей для безнадзорного просмотра. По их мнению, в Интернете упор следует делать не на контроль или цензуру, а на ответственное принятие решений. Молодые люди считают – вместо того чтобы тратить время, деньги и силы на бесполез$ ные попытки оградить детей от материалов, не соответствую$ щих их возрасту и уровню развития, следует направлять уси$ лия на расширение возможностей, в первую очередь для детей, учиться делать осознанный выбор и формировать навыки при$ нятия решений. Преподаватели приходят к пониманию того, что следует обучать подростков не только основам поиска информации в Интернете, но и умению аналитически и избирательно воспри$ нимать огромные объемы предлагаемой Интернетом ин$ формации. Однако квалификация большинства учителей не позволяет им включить уроки по повышению уровня интернет$ грамотности в свою повседневную преподавательскую практи$ ку. По данным исследования инфраструктуры ИКТ, прове$ денного канадским Бюро статистики в апреле 2004 года, 97 процентов канадских начальных и средних школ, общее число которых составляет 15,5 тыс., подключено к Интернету. Однако менее половины директоров школ считают, что их преподаватели способны эффективно применять на уроках высокие информационные и коммуникационные технологии, включая Интернет, для повышения качества обучения. Существует множество препятствий на пути подготовки преподавателей к этой работе, например отсутствие возмож$ ности профессионального роста, нехватка средств для класс$ ной работы и недостаточное осознание необходимости этой подготовки со стороны педагогических факультетов. Несмот$ ря на то что мы понимаем важность формирования у учащих$ ся навыков критического восприятия доступной им сегодня информации, поддержка со стороны органов образования практически отсутствует.
172 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 172 18.03.2005, 13:32 Интернет"грамотность и антирасистское воспитание. Основой медиаобразования является концепция образа – какими мы видим себя и какими нас видят другие. В представляющих боль$ шинство населения СМИ национальные меньшинства изобра$ жаются так, что они воспринимаются молодежью как чужаки, подрывают мнение молодых людей из этих групп населения о самих себе в ущерб социальному единству общества. В мульти$ культурном демократическом обществе программа медиаобра$ зования должна учитывать культурное многообразие и специ$ фику составляющих его этнических групп. До сих пор программы медиаобразования ориентирова$ лись главным образом на достаточно стереотипный и во мно$ гом предвзятый подход традиционных СМИ к этой теме. С появлением Интернета возникли новые проблемы. В Сети появляются открытые декларации ненависти к этническим и расовым меньшинствам. По данным социологического опро$ са, проведенного организацией Media Awareness Network сре$ ди 6 тыс. канадских школьников в возрасте от 9 до 17 лет, двое из 10 молодых людей заходили на сайты, полные ненависти к отдельным личностям или группам5. На заре эры Интернета разжигатели ненависти пытались распространять свои идеи через интерактивные форумы. В ус$ ловиях свободы печати эти выступления получили энергичный отпор на страницах СМИ, где против них были выдвинуты убе$ дительные аргументы, доказывающие их несостоятельность. По этой причине разжигатели ненависти ушли в менее инте$ рактивные области киберпространства, такие как Сеть, где можно было избежать открытой конфронтации с теми, кто не разделял их взгляды. Кроме того, на веб$сайтах можно было вербовать потенциальных сторонников в «группы ненависти» через чаты и по электронной почте, находясь вне поля зрения общественности. По мере того как у пользователей Интернета оставалось все меньше возможностей для прямого противодействия раз$ жигателям ненависти и разоблачения их демагогии, задача повышения бдительности молодых людей в отношении онлай$ новой пропаганды ненависти во всех ее многочисленных фор$
5 Cм. Young Canadians In a WiredWorld: The Students’ View, 2001 <http://www.media$awareness.ca/ english/special_initiatives/surveys/phase_one/students_survey.cfm>
КЭТИ УИНГ 173
03.p65 173 18.03.2005, 13:32 мах и обучения анализу стратегии ее воздействия на пользова$ тельскую аудиторию приобретала все большее значение. Хотя крайние проявления человеконенавистнической пропаганды распознать легко, в Сети она не всегда ведется открыто, неко$ торые проповедники расовой и иной ненависти прибегают к более изощренным методам пополнения своих рядов. Они со$ здают развлекательные и игровые сайты для детей, музыкаль$ ные сайты для подростков, проникают в чаты или тематичес$ кие конференции, часто посещаемые подростками, и даже создают сайты, на которых подросткам даются домашние за$ дания. Чтобы оградить молодых пользователей Сети от чело$ веконенавистнической пропаганды, следует привить им навы$ ки критического мышления, научить вскрывать подтекст проповедей ненависти и читать между строк.
Повышение интернет"грамотности в Канаде. В 1999 году ККРТ (Канадская комиссия по радио, телевидению и телекоммуни$ кациям), национальный орган, регулирующий деятельность вещательных СМИ и телекоммуникации, принял постановле$ ние не подвергать Интернет цензуре. В постановлении гово$ рилось, что интернет$провайдеры, правительственные и не$ правительственные организации должны сотрудничать в создании саморегулируемой образовательно$информационной среды, которая оказывала бы положительное влияние на мо$ лодежь Канады и способствовала бы ее интеллектуальному обо$ гащению. С тех пор представители различных слоев канадского об$ щества приложили немало совместных усилий к формирова$ нию партнерства, в которое вошли общественные, коммерчес$ кие и некоммерческие организации, для разработки программ, прививающих детям и подросткам навыки критического мыш$ ления, необходимого для плодотворной работы в Сети. Стратегия правительства Канады в отношении киберпрост" ранства. В феврале 2001 года правительство Канады анонсиро$ вало свою стратегию борьбы с размещением в Интернете ма$ териалов оскорбительного и незаконного характера. Эта стратегия направлена на повышение общеобразовательного и интеллектуального уровня канадцев, с тем чтобы они стали «сознательными, грамотными и ответственными» пользовате$ лями Интернета. Хотя канадское законодательство, регулиру$
174 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 174 18.03.2005, 13:32 ющее информационное содержание Интернета, достаточно эффективно, правительство страны признает, что для успеш$ ной борьбы с оскорбительным и незаконным контентом зако$ нодательные нормы должны дополняться «высоким уровнем пользовательской бдительности, культуры и информированно$ сти» в качестве фундамента этой стратегии. Особая роль здесь отводится некоммерческой организации «Сеть информации о СМИ» (Media Awareness Network, MNet), которая способствует повышению уровня медиаобразования в канадских семьях, школах и в обществе в целом6. Социологический опрос молодых канадских пользователей Ин" тернета. Для сохранения критического подхода и способнос$ ти адаптироваться к стремительному техническому прогрессу интернет$грамотность требует проведения углубленных иссле$ дований на постоянной основе. В 2000–2001 годах медиаобра$ зовательная структура MNet провела всеобъемлющее и масш$ табное исследование такого рода в Канаде, чтобы полнее и глубже понять вопросы, связанные с использованием Интер$ нета молодыми людьми, их отношением к Сети и поведением в ней. Первый этап осуществления исследовательского проек$ та «Молодые канадцы в сетевом мире» (МКСМ), финансируе$ мого федеральным правительством Канады, принес количе$ ственные и качественные результаты и включал: • телефонный опрос 1080 родителей в домах, где имеются ПК; • фокус$группы родителей и детей в возрасте от 9 до 17 лет; • опрос 5682 учащихся 4$х – 11$х классов по всей стране. Результаты опроса подтвердили, что канадская молодежь ак$ тивно использует Интернет. Однако исследование также по$ казало, что сегодня, в эпоху широких возможностей подклю$ чения, есть существенное различие между представлением родителей о том, в каких целях их дети используют Интернет, и тем, чем в действительности занимаются дети в онлайновом пространстве. Результаты исследования, проведенного в рамках первого этапа осуществления проекта МКСМ, привлекли внимание многих заинтересованных групп населения и были восприня$
6 Cyberwise Strategy: <http://www.media$awareness.ca/english/special_initiatives/ surveys/phase_one/index.cfm>
КЭТИ УИНГ 175
03.p65 175 18.03.2005, 13:32 ты как призыв к решению проблем и ликвидации рисков, свя$ занных с использованием молодежью новых информационных технологий. Канада извлекла большую пользу из этого иссле$ дования. Полученные данные способствовали: • усовершенствованию методики использования Интернета в школах и публичных библиотеках Канады; • конкретизации правительственной политики в этой облас$ ти (например, постановление правительства Канады «О ма$ териалах оскорбительного и незаконного содержания, рас$ пространяемых в Интернете»); • созданию обширной интернет$образовательной программы, рассчитанной на обучение преподавателей, родителей, биб$ лиотекарей и студентов наиболее эффективным методам безопасного и ответственного применения новых информа$ ционных технологий молодыми пользователями7. Осенью 2002 года MNet приступила к осуществлению второго этапа проекта МКСМ в репрезентативных фокус$группах мо$ лодых людей и родителей. Это количественное исследование, финансируемое организацией Industry Canada, показало, что с 2001 года медиаландшафт страны значительно изменился. В 2005 году MNet возобновит социологические исследования в школах, участвовавших в осуществлении первого этапа про$ екта МКСМ, и проведет опрос еще 6 тыс. студентов, чтобы пу$ тем сравнения с первичными данными выяснить, насколько изменилась с тех пор структура пользования Интернетом и от$ ношение к нему8. «Ориентация в интернет"пространстве в условиях Канады». В 1999 году MNet начала реализацию программы «Ориентация в интернет$пространстве в условиях Канады». Цель этой ини$ циативы – объяснить библиотекарям и преподавателям, с ка$ кими проблемами сталкиваются молодые пользователи Сети и какие возможности перед ними открываются, а также способствовать большей осведомленности взрослых, которые оказывают молодым людям помощь в освоении Интернета, и сделать отношения между ними более доверительными. Про$ грамма нацелена на создание основанных на партнерстве взаимоотношений в школах и библиотеках – первых государ$ ственных учреждениях, полностью подключенных к Интерне$ ту – путем соответствующей переподготовки преподавателей
176 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 176 18.03.2005, 13:32 и библиотекарей и создания условий для децентрализованно$ го осуществления программы на местах. Программа «Ориентация в интернет$пространстве в усло$ виях Канады» уже завоевала призы и международное призна$ ние за поощрение практического использования ИКТ в учеб$ ных заведениях и в быту. Вероятно, самым важным результатом реализации программы стала закупка правительствами провин$ ций лицензий на использование учебно$методических комплек$ сов, разработанных в рамках программы «Ориентация в интер$ нет$пространстве в условиях Канады», дающих возможность тысячам школьных учителей, библиотекарей, родителей, ра$ ботников местных органов администрации и здравоохранения самостоятельно повышать уровень своей сетевой квалифи$ кации. Инициативы Канадской библиотечной ассоциации (КБА). Охват Сетью канадских библиотек достаточно широк – свыше 98 процентов из них подключено к Интернету, а свыше 90 про$ центов являются интернет$провайдерами для своих абонентов. За последние годы КБА, государственное объединение англо$ язычных библиотек, стало играть ведущую роль в вопросах, связанных с предоставлением доступа в Интернет в публичных библиотеках страны. В Канаде многие публичные библиотеки подвергались критике за предоставление доступа к «неотфиль$ трованным» интернет$ресурсам, что подрывало доверие к ним со стороны местной общественности. Сегодня библиотекари сочетают традиционную роль защитников свободы информа$ ции с защитой своих абонентов, в особенности детей, от мате$ риалов оскорбительного и потенциально незаконного содер$ жания, распространяемых в Сети. В недавно выпущенном заявлении «О доступе в Интернет» КБА призывает библиотеки «предоставлять пользователям доступ в Интернет с минимальными ограничениями» и «воз$ главить кампанию по разъяснению общественности проблем,
7 Canada’s Children In A Wired World: The Parents’ View: <http://www.media$ awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_one/parents_survey.cfm> Young Canadians In A Wired World The Student’s View: <http://www.media$ awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_one/students_survey.cfm> 8 Young Canadians In A Wired World – Phase II, Focus Groups: <http://www.media$ awareness.ca/english/special_initiatives/surveys/phase_two/upload/yccww_phase_ two_report.pdf>
КЭТИ УИНГ 177
03.p65 177 18.03.2005, 13:32 связанных с использованием этого пока неизбирательного и нерегулируемого средства массовой информации»9. КБА совместно с MNet выступила с инициативой развер$ тывания на базе публичных библиотек общенациональной системы интернет$образования с применением учебно$мето$ дических комплексов, разработанных в рамках программы «Ориентация в интернет$пространстве в условиях Канады». Программа предусматривает соответствующую подготовку биб$ лиотекарей, которые, в свою очередь, будут обучать абонен$ тов публичных библиотек грамотной работе в Интернете. Идя навстречу пожеланиям библиотек, MNet подготовила учебно$ методический комплекс «Воспитание сетевого поколения» и представила его на суд общественности. В феврале 2003 и 2004 годов КБА совместно с MNet и Bell Canada, крупнейшим интернет$провайдером Канады, провела День сетевого образования. Цель данной акции – разъяснить общественности важность повышения интернет$грамотности и рассказать о роли, которую играют в этом публичные биб$ лиотеки. В тот день библиотеки по всей стране организовали «день открытых дверей», семинары по повышению безопасно$ сти пользования Интернетом и другие специальные меропри$ ятия, а также раздачу информационных брошюр и другой ли$ тературы для родителей. В День сетевого образования публичные библиотеки продемонстрировали свою готовность поддержать родителей и общественность в деле приобщения молодых канадцев к основам интернет$культуры на уровне тре$ бований XXI века. Кампания «За безопасность сетевой информации». Многое еще предстоит сделать для подготовки взрослых к решению про$ блем, связанных с использованием Интернета дома, в школе, в населенных пунктах. В частности, речь идет о родителях, которых всерьез тревожат негативные стороны Всемирной паутины, собственная неспособность регулировать потоки интернет$информации и сетевое поведение своих детей. Ро$ дители, желающие быть посредниками между Интернетом и детьми, нуждаются в советах, руководстве и поддержке со сто$ роны системы образования, правительства и сектора ИКТ. В 2004 году медиаобразовательная организация MNet совместно с интернет$провайдерами Microsoft Canada и Bell Canada и коалицией ведущих канадских организаций начали
178 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 178 18.03.2005, 13:32 общенациональную кампанию «За безопасность сетевой ин$ формации»10. Цель данной инициативы – напомнить родителям о том, что существует проблема безопасности пользования Интернетом и что им необходимо вмешиваться в этот процесс. Кампания предусматривает инструктирование родителей по телевизору и радио, в печати и средствах наружной рекламы о том, как зайти на веб$сайт «За безопасность сетевой инфор$ мации». Сайт, разработанный MNet, содержит множество сведений, необходимых родителям для защиты детей от потен$ циальных рисков, связанных с пребыванием в интернет$про$ странстве. Каждый из нас повседневно усваивает, оценивает и сорти$ рует огромные объемы данных и различные сообщения в слож$ ной информационно$развлекательной культурной среде. В этих условиях понятие грамотности не ограничивается традицион$ ными рамками умения читать, писать и считать – сегодня мы говорим об информационной, визуальной и медиаграмот$ ности. Современные молодые люди пользуются высокими техно$ логиями для развлечения, учебы, научных исследований, со$ вершения покупок и общения. Правительства, сектора ИКТ и образования, а также библиотеки осознают, что должно изме$ ниться понимание важности традиционных видов грамотнос$ ти. Их нельзя отодвигать на задний план, а нужно помочь мо$ лодым людям использовать весь накопленный багаж знаний для управления потоками информации, понимания и обработки сообщений, которые они получают, и создания собственных информационных продуктов.
9 Canadian Library Association, Internet Service in Public Libraries – A Matter of Trust. Net Safe/Net Smart: Managing and Communicating about the Internet in the Library, 2001. Доступно по адресу: <http://www.cla.ca/netsafe/index.htm> 10 Be Web Aware: <http://www.bewebaware.ca>
КЭТИ УИНГ 179
03.p65 179 18.03.2005, 13:32 Кристиан Мёллер и Арно Амуру (ред.) Передовой опыт распространения медиаобразования в Канаде на примере медиаобразовательной организации Media Awareness Network (MNet)*
На различных конференциях, посвященных свободе СМИ и организованных представителем ОБСЕ, было достигнуто со$ глашение о том, что методы фильтрования и блокировки не$ пригодны для защиты молодых людей от потенциально вред$ ных или нежелательных материалов, распространяемых в Интернете. Участники конференций пришли к единодушному мнению, что наилучшим средством обучения молодежи кри$ тическому подходу к онлайновым материалам является распро$ странение медиаобразования и в частности повышение интер$ нет$грамотности. Как заметил проф. Фредерик М. Лоренс на ежегодном Совещании ОБСЕ по человеческому измерению в Варшаве в 2004 году, «образованный ум является лучшим филь$ тром». Целью медиаобразования является воспитание грамотно$ го пользователя СМИ. Многие деятели в области образования твердо убеждены, что сегодня медиаграмотность детей и под$ ростков предполагает их умение читать, понимать и критичес$ ки осмысливать информацию, поступающую в различной фор$ ме. Медиаграмотность – это способность к анализу, оценке и критическому восприятию информации. Эта способность ле$ жит в основе здорового информированного общества и при$ обретает все большее значение по мере того, как молодые люди обращаются к Интернету в качестве главного источника ин$ формации. Сегодня дети растут в условиях постоянно усложняющей$ ся глобальной медиасреды. В докладе ЮНЕСКО 2001 года говорится, что возникают новый медиаландшафт и новый ме$ диапорядок. Медиакультура меняется. Стало меньше ограни$ чений для потоков информации, и ее объемы возрастают; национальные медиарынки интегрируются в глобальную меди$ аструктуру; медиаресурсы Интернета теперь доступны любо$ му человеку, где бы он ни находился; границы между Интерне$
180 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 180 18.03.2005, 13:32 том, телевидением, радио, прессой, книгой и телефоном раз$ мываются. В этом медиамире без границ, мире VCR и DVD$проигры$ вателей, спутникового телевидения и Интернета дети и под$ ростки имеют широкий доступ к медиапродукции всего мира. Рейтинговых и классификационных систем, правовых и про$ мышленных кодов и норм уже недостаточно для защиты моло$ дежной аудитории, особенно в условиях массового примене$ ния беспроводных средств доступа в Интернет, растущей популярности онлайновых видеоигр, фильмов и музыки. Циф$ ровые медиа выходят из$под контроля законодателей, и ответ$ ственность за их воздействие теперь ложится на самих пользо$ вателей. И все же необходимо разработать как законодательные меры защиты от материалов незаконного и оскорбительного характера, так и рекомендации по саморегулированию. В свя$ зи с тем что контролировать информационное наполнение в глобальной медиасреде сложно, ответственность, образован$ ность и информированность пользователя должны лечь в основу любого подхода. Поэтому при повышении интернет$гра$ мотности следует уделять особое внимание развитию образо$ вательных ресурсов и изучению особенностей использования Интернета молодежной аудиторией. По результатам социологического опроса, проведенного канадской организацией MNet, канадские подростки очень активно пользуются Интернетом – почти 50 процентов из них проводят в Сети от 1 до 3 часов ежедневно, причем половина – без присмотра старших. Многие пользователи отметили нали$ чие в Интернете материалов, пропагандирующих межнацио$ нальную и межконфессиональную рознь. Восемнадцать про$ центов молодежной интернет$аудитории обнаружило сайты, преисполненные ненависти к отдельным лицам или группам лиц. Объектом ненависти части этих сайтов (21 процента) были группы людей определенной расовой, половой, религи$ озной или языковой принадлежности либо сексуальной ори$ ентации.
* Примеры передовой практики были взяты из различных сообщений организации MNet, любезно предоставленных Кэти Уинг, Джейн Таллим и Маргарет Скок из ка$ надской организации MNet.
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ ( РЕД.) 181
03.p65 181 18.03.2005, 13:32 Для того чтобы помочь молодым людям защититься от опасностей, которые таит в себе Интернет, развивать крити$ ческое мышление и способность принимать правильные реше$ ния, необходимо уделять больше внимания соответствующей подготовке преподавателей и библиотекарей. Канадское пра$ вительство финансирует антирасистские программы, направ$ ленные на просвещение преподавателей и учащихся в отноше$ нии ценности культурного плюрализма и опасностей, которые представляют собой разжигающие межэтническую и иную не$ нависть материалы в Сети. Эти программы предусматривают профессиональное совершенствование для преподавателей, классные занятия и интерактивные игры для учащихся. Эффективная стратегия в области медиаобразования, направленная на борьбу с пропагандой ненависти в Сети, должна начинаться с разбора стереотипов и предубеждений. Учителям и учащимся предлагается проанализировать соб$ ственные культурные предубеждения и предвзятые мнения. Затем им следует изучить механизм действия стереотипов в обществе и массовой культуре и влияние отрицательных стереотипов на отношение к тем или иным группам людей. Союз по изучению межрасовых отношений г. Торонто вы$ пустил плакат, удостоенный специальной премии, который задает тон программе «Медиа и расы». Плакат демонстрирует легкость, с которой создаются ложные суждения и представ$ ления о людях. На нем изображено некое лицо и список преступлений, с которым оно может ассоциироваться в наших глазах. В конце списка мы читаем, что на фотографии не правонарушитель, а полицейский в момент задержания пре$ ступника. Чтобы облегчить преподавателям понимание специфики подачи информации в Интернете, их знакомят с ключевыми принципами, лежащими в основе медиаобразования. Первый принцип исходит из того, что восприятие аудиторией инфор$ мации является опосредованным. Все мы преломляем предлага$ емые нам медиапродукты сквозь призму собственного жизнен$ ного опыта, наших знаний и убеждений. Медиаобразование призвано отучить молодых людей от пассивного и бездумного потребления медиапродукции и побудить их к критическому анализу того, что они видят.
182 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 182 18.03.2005, 13:32 Затем им следует объяснить, что все медиасообщения тща$ тельно отредактированы. Содержание информационных сооб$ щений о гражданах, населенных пунктах и событиях подчине$ но жесткому сценарию, в котором расставлены все нужные авторам акценты. Меньшинства (то есть целые группы людей) могут преподноситься как заслуживающие – или не заслужива$ ющие – права на существование. Хронический дефицит инфор$ мации об этих меньшинствах придает тем односторонним све$ дениям, которые доходят до нас, особую значимость, тогда как наличие полной и всесторонней информации о характерных особенностях той или иной группы общества практически не оставляет места для обобщений. В то же время многие тради$ ционные СМИ создают и укореняют в массовом сознании оп$ ределенные расовые стереотипы. Примером могут служить некоторые идеи в сфере расовых и гендерных отношений, пропагандируемые такими рассчитанными на молодежь меди$ ажанрами, как музыкальные видеоклипы и кинофильмы. Сте$ реотипные изображения их персонажей, даже выполненные из лучших побуждений, закрепляют образ носителей опреде$ ленных расовых признаков как «чужаков». Другой важный раздел программы медиаобразования – «СМИ как большой бизнес». Следует объяснить учащимся, что повышенный рыночный спрос на боевики преимущественно с белыми героями в значительной степени определяет со$ держание и масштабы продукции североамериканских кино$ студий. Наконец, следует объяснить учащимся, что все медиа являются в конечном счете проповедниками тех или иных идеологических ценностей, авторитета и влияния. В рамках второй медиаобразовательной программы, созданной MNet, – «Анатомия онлайновой пропаганды чело$ веконенавистничества» – анализируется вклад стереотипов и предубеждений, установившихся в медиакультуре, в формиро$ вание расистских взглядов и установок; кроме того, учителям и школьникам демонстрируются примеры человеконенавист$ нических проявлений в Сети. Семинар для преподавателей от$ крывается просмотром казалось бы невинных веб$ресурсов, которые на самом деле являются прикрытием для «Стормфрон$ та», организации, проповедующей превосходство белой расы. Волну ненависти, захлестнувшую некоторые сайты, порой
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ ( РЕД.) 183
03.p65 183 18.03.2005, 13:32 бывает трудно отделить от интернет$культуры в целом и даже от молодежной онлайновой культуры. Программа представля$ ет весь спектр «посланий ненависти», адресованных детям и подросткам, – от топорных «фельетонов» до примитивных ка$ рикатур, размещенных на юмористических страничках, попу$ лярных среди молодежи, и онлайновых игр, культивирующих деградацию и насилие под видом развлечения; демонстриру$ ются и веб$сайты, созданные проповедующими человеконе$ навистнические идеи организованными группами. Для того чтобы научить проводить грань между сатирой и юмором, не$ терпимостью и оскорбительным высказыванием, участников на примере конкретных сайтов просят определить, где конча$ ется примитивный юмор и начинается пропаганда ненависти. Далее участникам объясняют, какие каналы – разжигатели человеконенавистнических настроений используют для воз$ действия на молодежную аудиторию Интернета: это и музы$ кальные программы, и клубы по интересам, и дискуссионные форумы, и онлайновые игры. Демонстрируются способы экс$ плуатации ими мультимедийных возможностей этой мощной интерактивной среды, искусное применение ключевых слов в мета$тегах. Рассматриваются средства воздействия человеко$ ненавистнической пропаганды на общественное мнение путем подробного анализа используемой в реальных человеконена$ вистнических сайтах игры слов, оскорблений, символов и об$ разов, ссылок на религиозные авторитеты, псевдонаучных до$ водов, идей национализма, разжигания страха, призывов к ревизионизму. Вместе с учащимися преподаватель тщательно анализиру$ ет, например, ревизионистский сайт, находящийся на сервере одного из американских университетов. Он объясняет участ$ никам семинара, как определять источник информации путем сравнения полученных об авторе сайта данных, обозначения персональных страниц в URL$адресах и поиска ссылок, для того чтобы установить, какая организация заходит на данный веб$сайт или ссылается на него. Учащихся просят высказываться по различным аспектам проблемы онлайновой пропаганды человеконенавистниче$ ства, например о том, насколько прилично для университета предоставлять доступ через свой сервер к веб$страницам, со$ держащим заведомо лживую и подстрекательскую информа$
184 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 184 18.03.2005, 13:32 цию, или о том, где проходит грань между свободой самовыра$ жения, с одной стороны, и публикацией материалов неприс$ тойного или незаконного характера в Сети – с другой. В конце концов учащиеся приходят к выводу, что в сущности «челове$ коненавистнические сайты» есть не что иное как самая обыч$ ная «агитка» – но в новой яркой упаковке. Одним из наиболее перспективных учебных пособий этой программы, находящимся ныне на стадии разработки, является интерактивная игра «Союзники и противники». Ее участникам предлагается зайти на «инопланетные» веб$ сайты – сначала самостоятельно, а затем в сопровождении гида$комментатора, – где они сталкиваются с предрассудками, дезинформацией и дискриминацией. Этот ресурс позволит учащимся изучить проблемы, связанные с человеконенави$ стническими сайтами, чисто академически, без нагнетания агрессивных эмоций. Очень важно научить детей оценивать достоверность онлайновой информации: по данным опросов, дети считают экран компьютера более авторитетным источником, чем взрос$ лых. Результаты исследования, проведенного MNet, показали, что 40 процентов подростков склонны доверять большей части найденной в Сети информации. Задача программы MNet «Факт или выдумка» – обучить пре$ подавателей и учащихся основным приемам установления дос$ товерности онлайновой информации. Кроме того, MNet раз$ работала серию игр и учебных модулей, при помощи которых учащиеся смогут отличить правду от вымысла в контенте: • «Оценка реальности» – новый ресурс для занятий в классе по проверке достоверности онлайновой информации и выявлению предубеждений и стереотипов в интернет$кон$ тенте. • «КиберСмысл и бессмыслица» – интерактивная игра на веб$ сайте MNet, в ходе которой дети в юмористической форме учатся определять достоверность информации. Наткнув$ шись на веб$сайт под названием «Мы ненавидим волков», три КиберПоросенка на собственном опыте приходят к пони$ манию того, в чем состоит разница между достоверной ин$ формацией, основанной на проверенных фактах, и крикли$ выми, но пустыми разглагольствованиями.
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ ( РЕД.) 185
03.p65 185 18.03.2005, 13:32 • Для малышей MNet разработала игру «Умники–дураки» – путешествие мальчика и его сестренки по Сети. Ученики дол$ жны решить, разумно или глупо эта парочка поступает в раз$ личных ситуациях. Например, когда в поисках материалов на тему о правах человека брат находит сайт «Домашнее за$ дание», он должен решить, использовать ли найденную ин$ формацию. Дети обнаруживают, что мальчик совершил глу$ пость, приняв содержание сайта за чистую монету – «Домашнее задание» на поверку оказывается хорошо замас$ кированным человеконенавистническим сайтом. Одна из главных целей программ повышения медиаграмотно$ сти, осуществляемых как правительственными, так и неправи$ тельственными организациями, – сделать их достоянием тех сообществ, которые в них нуждаются. Распространяются про$ граммы в основном через Интернет. Многие тематические интернет$ресурсы, применяемые на школьных занятиях по медиаграмотности, такие как стереотипное мышление, куль$ турное многообразие, человеконенавистнические идеи в Сети, установление подлинности интернет$информации, и другую связанную со СМИ информацию можно скачать бесплатно с веб$сайта MNet. Заслуживает внимания подход к повышению интернет$гра$ мотности, предполагающий партнерство и сотрудничество некоммерческих и правительственных структур и медиаотрас$ ли в области внедрения соответствующих программ в курсы школьного обучения и их распространения среди широкой общественности. Это обеспечивает поддержку государствен$ ной политики интернет$ресурсами и ссылками в целях ее эф$ фективной реализации. Следует провести разъяснительную кампанию в масштабе всей страны с привлечением всех заинтересованных сторон, в том числе организаций медиаотрасли, интернет$провайде$ ров, правительственных и неправительственных организаций и школ, с тем чтобы довести важность проблем, связанных с Интернетом, до сознания родителей и убедить их в необходи$ мости отслеживания и корректировки сетевого поведения сво$ их детей. В конце концов сама возможность открыто проповедовать свои взгляды, предоставляемая Интернетом группам, пропа$ гандирующим человеконенавистническую идеологию, может
186 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 186 18.03.2005, 13:32 привести к их полному краху. Открывая доступ широкой обще$ ственности к тому, что раньше делалось тайно, Интернет по$ могает разоблачению расистской пропаганды, а также предос$ тавляет широчайшие возможности борьбы с этим злом. Мы должны противостоять человеконенавистнической идеологии во всех ее проявлениях – будь то насмешки и запугивание, ра$ систская символика, литература и сайты Интернета, – а где, как не в мирной и благожелательной атмосфере наших школ, луч$ ше всего учиться приемам этой борьбы?
Ресурсы интернет"грамотности MNet. С середины 1990$х годов MNet первой начала разрабатывать ресурсы интернет$грамот$ ности, предназначенные для школ, библиотек и домашнего пользования. Вот список некоторых из этих продуктов, боль$ шинство которых можно скачать бесплатно с веб$сайта MNet (http://www.media$awareness.ca): i) Расы и медиа Создание стереотипов в СМИ. Тема этого онлайнового ресурса – изображение коренного населения в СМИ, этни$ ческих и расовых меньшинств в СМИ. Проводится анализ того, как и почему продюсеры и сценаристы медиасюже$ тов традиционно прибегают к клишированному изображе$ нию меньшинств. Расовый аспект медиа. Семинар$практикум для учителей на тему о том, насколько широко представлено в СМИ расо$ вое многообразие. Классные занятия: распространенные представления о связи между расовой принадлежностью и преступностью, «белый» экран; доминирование «белых»: представление меньшинств в средствах массовой информации, проверка обеспечения расового многообразия, тенденциозность подачи новостей, этнические и расовые меньшинства в развлекательных СМИ. ii) Онлайновая пропаганда человеконенавистничества КиберСмысл и бессмыслица: интерактивная игра для детей с приложенным методическим руководством для препода$ вателей: путешествующие по Сети КиберПоросята узнают на собственном опыте, что такое предрассудки, расизм и нетерпимость в Интернете.
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ ( РЕД.) 187
03.p65 187 18.03.2005, 13:32 Борьба с онлайновой пропагандой человеконенавистниче$ ства: интернет$ресурс, посвященный изучению мотивов и объектов сетевой пропаганды человеконенавистничества и предлагающий средства ограждения детей и подростков от ее воздействия. Анатомия онлайновой пропаганды человеконенавистниче$ ства: семинар$практикум для учителей, на котором анали$ зируется весь спектр «посланий ненависти» в Интернете. Темы классных занятий: свобода слова и Интернет, борьба с пропагандой человеконенавистничества, разговор о при$ роде человеконенавистничества, объяснение его причин, технические приемы человеконенавистнических сайтов. Союзники и противники: интерактивная онлайновая игра для учащихся с приложенным методическим руководством для преподавателей, с помощью которой учащиеся учатся распознавать и понимать зачастую изощренный язык и коварную тактику разжигателей расовой ненависти. iii) Проверка достоверности информации Факт или выдумка: онлайновый курс оценки интернет$ин$ формации на достоверность. Рассчитан на преподавателей и учащихся. Оценка реальности: интерактивный модуль для обучения подростков проверке достоверности информации, распоз$ наванию предвзятого суждения и клишированных оценок в интернет$контенте. Умники–дураки: интерактивная онлайновая игра с прило$ женным методическим руководством для преподавателей. В ходе игры дети учатся принимать информированные ре$ шения в различных интернет$средах. Темы классных занятий: разбор веб$сайтов. «Повесть о двух городах» – вымысел? Научное исследование? Личное мне$ ние? Решайте сами! Урок критического мышления. iv) Неприкосновенность частной жизни в электронных средствах информации и маркетинг Конфиденциальная игровая площадка: интерактивная игра для детей с приложенным методическим руководством для преподавателей. КиберПоросята узнают о сетевом марке$ тинге и защите своей частной жизни во время путешествия по Интернету.
188 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 188 18.03.2005, 13:32 Продаются дети: онлайновый ресурс, анализирующий про$ блемы маркетинга и конфиденциальности информации в Интернете. Темы классных занятий: онлайновый маркетинг для детей: защита неприкосновенности частной жизни; интерактив$ ный маркетинг, ориентированный на детей: стратегия и тактика маркетинга, что учащимся следует знать о свободе информации и защите неприкосновенности частной жиз$ ни; как знать: неприкосновенность вашей частной жизни в информационный век.
КРИСТИАН МЁЛЛЕР И АРНО АМУРУ ( РЕД.) 189
03.p65 189 18.03.2005, 13:32 Марсел ван ден Берг и Паскал Хетзсхолдт Национальный центр по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий в Нидерландах Борьба с киберпреступностью – одна из важнейших задач правительства Нидерландов
Министерство юстиции, министерство внутренних дел и по делам королевства, министерство экономики Нидерландов, а также нидерландская национальная полиция объединили уси$ лия по проведению расследований, связанных с международ$ ной и внутренней киберпреступностью. Национальный центр по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий рас$ положен в аэропорту Скипхол, Амстердам, Нидерланды. Центр работает в тесном сотрудничестве с национальны$ ми и международными организациями, которые борются с киберпреступностью и терроризмом, обеспечивает безопас$ ность ключевых объектов инфраструктуры и регулярно обме$ нивается с ними информацией и разведданными для борьбы с серьезными преступлениями в сфере ИКТ. Эта деятельность направлена на осуществление своевре$ менных, оперативных и эффективных действий по предотв$ ращению и раскрытию серьезных преступлений с использова$ нием ИКТ или направленных против них, известных как киберпреступления. Особое внимание уделяется предотвраще$ нию киберпреступлений, способных нанести ущерб нидерлан$ дскому обществу в целом и жизненно важной информацион$ ной инфраструктуре страны – в частности компьютерным системам аэропорта Скипхол и компьютерным сетям важней$ ших финансовых учреждений и сектора энергетики. Работа ведется в рамках общегосударственной правитель$ ственной кампании по повышению эффективности борьбы с киберпреступностью в Нидерландах. Выполнение этой задачи требует инициативного подхода, и успеха можно добиться лишь совместными усилиями организаций, накопивших прак$ тический опыт и знания в этой области. Вот почему в этой работе такое большое значение придается сотрудничеству меж$
190 ПРОСВЕЩЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ИНТЕРНЕТ$ГРАМОТНОСТИ
03.p65 190 18.03.2005, 13:32 ду государственными и частными структурами на националь$ ном и международном уровне. Г$н Ниенке ван ден Берг, генеральный директор Нацио$ нального центра по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий, заявил: «Наше общество во многом зависит от информационно$коммуникационных технологий, и поэтому мы должны сделать все от нас зависящее, чтобы исключить возможность взламывания наших корпоративных сетей пре$ ступниками или террористами, использования ими правитель$ ственной информации в своих целях. Но если это все$таки про$ изойдет, нам нужно будет принять оперативные меры, чтобы свести к минимуму причиненный ущерб, дать возможность го$ сударственным и частным организациям как можно скорее возобновить свою деятельность в нормальном режиме и задер$ жать подозреваемых. Именно для этого и был создан Центр». Таким образом, Центр провозгласил новый – коллектив$ ный – принцип борьбы с организованной преступностью, в соответствии с которым правительственные структуры, част$ ные компании и правоохранительные органы объединят свои усилия в пресечении преступных попыток нарушить нормаль$ ную работу информационно$коммуникационных сетей. Ожи$ дается, что в скором времени будет сделано разъяснение отно$ сительно процедуры обращения граждан к правительству за консультацией по поводу потенциальной угрозы совершения серьезных киберпреступлений либо оповещения правоохрани$ тельных органов о преступных или террористических актах, нанесших ущерб информационно$коммуникационным систе$ мам. Правительству следует оперативно ликвидировать послед$ ствия таких действий или принимать срочные меры по их пре$ сечению, но самое главное – это предотвращение диверсий против объектов ИКТ в будущем.
МАРСЕЛ ВАН ДЕН БЕРГ И ПАСКАЛ ХЕТЗСХОЛДТ 191
03.p65 191 18.03.2005, 13:32 03.p65 192 18.03.2005, 13:32 Доступ к сетям и информации
03.p65 193 18.03.2005, 13:32 03.p65 194 18.03.2005, 13:32 Деян Миленкович Свобода информации
Свобода информации, обычно понимаемая как свободный до$ ступ к информации, гарантируемый государственными орга$ нами, сегодня широко признается в качестве одного из основ$ ных прав человека1 . Это понятие обычно определяется как право каждого запрашивать и получать от властей предержа$ щих (то есть от государственных органов) нужную информа$ цию, представляющую общественный интерес. Информация такого рода должна давать правильное представление о дея$ тельности людей, избранных демократическим путем для того, чтобы осуществлять функции власти и руководить от имени народа2. Проще говоря, речь идет о праве любого человека на доступ к данным, которыми располагают государственные орга$ ны, и на получение информации о действиях тех, кто облечен властью. Наше время, и особенно вторая половина двадцатого сто$ летия, по своей сложности выходит далеко за рамки самых смелых предположений, и его реалиями стали жизнь и работа в мегаполисах, глобальные телекоммуникационные сети и Интернет. Сложность современного мира проявляется в рас$ тущем числе источников, ежеминутно генерирующих огром$ ное количество информации. В этом смысле современный мир отличается от прошлых веков, когда уровень социального раз$ вития определялся «числом рудников и фабрик». В современ$ ном обществе информация является важнейшим источником развития. На протяжении длительной истории человеческого обще$ ства информация часто становилась одним из существенных инструментов власти. Она была – и продолжает оставаться – средством управления людьми, поскольку там, где действия
1 См. Toby Mendel, Freedom of Information (A Comparative Legal Survey) (NewDelhi: UNESCO, 2003), 3. 2 См. Zoran Jelic, U susret zakonskom regulisanju slobodnog pristupa informacijama, Ekonomika, Belgrade, No. 3/2002.
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 195
03.p65 195 18.03.2005, 13:32 властей совершаются втайне, права и свободы человека суще$ ственно ограничиваются, а граждане отстраняются от актив$ ного участия в сложных общественных процессах3. «Секретность» – нередко единственный способ остаться у власти, позволяющий скрывать незаконные и неподобающие действия высокопоставленных государственных чиновников, расточительность, коррупцию и другие явления, присущие недемократическому и закрытому обществу. Даже в демокра$ тических странах правительства имеют склонность вершить свои дела подальше от глаз общественности4. Такое мнение было широко распространено в 1940$е годы (и, честно говоря, все еще имеет место сегодня). Его ясно выразил американский писатель Уолтер Липман, который считал, что избранный пу$ тем голосования чиновник ответствен только перед своим ве$ домством, а не перед избирателями: «Там, где общественное мнение доминирует над правительством, власть оказывается не в состоянии выполнять свое истинное предназначение». Расположенная по другую сторону Атлантики британская сис$ тема парламентской демократии была основана на постулате, что правительство находится под контролем законодательной власти, а не общественного мнения. По словам Уолтера Бедж$ гота, известного теоретика британского парламентаризма, демократия может функционировать, только «если подлинные правители защищены от вульгарных запросов»5. В противоположность этим мнениям, в современном мире свобода информации служит основной предпосылкой откры$ тости и прозрачности в отношении деятельности государствен$ ных чиновников и ведомств, а также состояния дел в этих ве$ домствах, касающихся общественности. Сегодня справедливо подчеркивается, что информация – это «кислород демократии»6. Признание свободного доступа к информации знаменовало поворотный пункт в процессе пре$ образования институтов государства и правительства из аппа$ рата принуждения и власти в систему управления, отражающую общественные интересы. Свободный доступ к информации расширяет информационный горизонт и гарантирует соблю$ дение права, дающего гражданам возможность выразить и осу$ ществить свою суверенную политическую волю, наделяя их средством для осуществления контроля за действиями государ$ ственной власти и чиновников7.
196 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 196 18.03.2005, 13:32 Свобода информации имеет отношение «только» к досту$ пу к информации, которой обладают государственные органы или общественные организации в самом широком смысле это$ го слова. При определении «общественной организации» ак$ цент делается на услуги, оказываемые обществу этими лицами или органами, а не на их формальное предназначение. Отсю$ да следует, что даже частные лица и организации в некоторых случаях могли рассматриваться как имеющие обязательства, касающиеся свободы информации. Сегодня общепризнано, что информация, которой располагают общественные органи$ зации, является достоянием всех граждан, и поэтому обязан$ ность первых – обеспечить свободный доступ к этой информа$ ции.
II Право на свободный доступ к информации проистекает из пра$ ва на собственное мнение и свободу его выражения, что и при$ вело к возникновению права на получение информации. Се$ годня это основополагающее право человека, оформленное в ряде важных документов и деклараций международных орга$ низаций. Эти документы включают принятые Организацией Объединенных Наций Всеобщую декларацию прав человека (статья 19) и Международный пакт о гражданских и полити$ ческих правах (статья 19), Европейскую конвенцию о защите прав человека (статья 10), принятую Советом Европы, и Аме$ риканскую конвенцию о защите прав человека (статья 13) Орга$ низации американских государств.
3 См. Dejan Milenkovic, «Access to Information as a Fundamental Human Right», in Stevan Lilic and Dejan Milenkovic (eds.), Free Access to Information (Belgrade: YUCOM, 2003), 44$ 48; Richard Calland and Alison Tilley (eds.), The Right to Know, the Right to Live – Access to Information and SocioEconomic Justice (Cape Town: Open Democracy Advice Centre, 2002). 4 См. Dejan Milenkovic, «Access to Information as a Fundamental Human Right», in Stevan Lilic and Dejan Milenkovic (eds.), Free Access to Information (Belgrade:YUCOM, 2003), 44. 5 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials), chapter one: What is Freedom of Information? (London: Article 19, 2004),10. 6 См. Pravo javnosti da zna, Article 19, Crnogorski helsincki komitet za ljudska prava, Cetinje, January 2003, 7. 7 См. Andrew Puddephatt, «Flow of Information Empowers Ordinary People», in Richard Calland and Alison Tilley (eds.), The Right to Know, the Right to Live (Access to Information and SocioEconomic Justice) (Cape Town: Open Democracy Advice Centre, 2002), 10$11.
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 197
03.p65 197 18.03.2005, 13:32 На основании этих важнейших документов, принятых вы$ шеназванными и другими международными организациями, были разработаны конкретные международные стандарты. Комитет министров Совета Европы одобрил Рекомендацию R 81 (19) о доступе к информации, которой располагают госу$ дарственные органы, и Рекомендацию R 2002 (2) о доступе к официальным документам. Эти рекомендации составляют структуру, в рамках которой страны$участницы обязаны разви$ вать, гарантировать и предоставлять свободный доступ к ин$ формации, имеющейся в их правовых системах8. В 2002 году Межамериканская комиссия по правам человека ратифициро$ вала Межамериканскую декларацию о принципах свободы вы$ ражения, которая также устанавливает, что свободный доступ к информации является основополагающим правом каждого человека9. Африканская Комиссия по правам человека и наро$ дов приняла Декларацию о принципах свободы выражения в Африке, также содержащую специальный раздел о свободе информации10.
III Национальные законодательства, со своей стороны, внесли зна$ чительный вклад в утверждение свободы информации. Закон, предоставлявший доступ к правительственной информации, был введен в Швеции еще в 1776 году. В североамериканском штате Висконсин аналогичный закон был тоже принят доста$ точно давно. В 1849 году были одобрены парламентские акты, допускавшие проведение публичных митингов и гарантировав$ шие доступ к отчетам окружных законодательных собраний. В Южной Америке законодательство относительно свободы информации было принято в Колумбии в 1888 году11. Однако эпоха свободного доступа к информации началась, по существу, в 1960$е годы, когда в 1966 году в США был принят Закон о свободе информации. В течение последующих 30 лет право на свободный доступ к информации было оформлено законодательными актами многих стран мира, что соответ$ ствовало принципам государства всеобщего благоденствия и концепции, согласно которой социальное регулирование про$ цессов общественного развития происходит в рамках админи$ страции как системы12. В ряде стран свободный доступ к ин$ формации стал конституционным правом13.
198 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 198 18.03.2005, 13:32 Международные и региональные права и стандарты пока$ зывают, что законодательство в данной области в основном строится на следующих принципах14: 1. Государственные органы должны обеспечить максимум от$ крытости информации, исходя из того, что свободный дос$ туп – это правило, а отказ в доступе – исключение. 2. Такие понятия, как «информация», «документ», «государ$ ственная власть» или «государственные организации», дол$ жны быть широко определены. 3. Каждый член общества имеет право на доступ к информа$ ции, которой располагают государственные организации, обязанные обеспечить максимально свободный доступ без излишних формальностей. 4. Представители государственной власти могут отказать в до$ ступе только в строго определенных обстоятельствах. В этом случае причины отказа должны быть сообщены в письмен$ ной форме. 5. Правомерные основания для отказа в доступе к информа$ ции должны быть определены законом. Эти ограничения мо$ гут иметь место главным образом в отношении государствен$ ных, ведомственных или военных секретов; информации, связанной с частной жизнью, общественным здравоохране$
8 Эти документы Совета Европы доступны на сайте: <http//www.coe.int> 9 108$я регулярная сессия, 19 октября 2002 г. 10 32$я очередная сессия Африканской комиссии по правам человека и народов, 17–23 октября 2002 г., Банджул, Гамбия. 11 См. Vladimir V. Vodinelic, Sasa Gajin, Sloboda pristupa informacijama (ustavno jemstvo I zakonske garancije), Fond za otvoreno drustvo (Belgrade, 2004), 11. 12 Например, в США (1966 г.), Канаде и Австралии (1982 г.), Новой Зеландии (1982 г.), Португалии (1993 г.), Дании (1970 г.), Норвегии (1970 г.), Греции (1999 г.), Ирлан$ дии (1997 г.), Франции (1978 г.), Голландии (1991 г.), Польше (2001 г.), Албании (1999 г.), Чешской Республике (1999 г.), Словакии (2000 г.), Боснии и Герцеговине (2000 г.), Румынии (2001 г.) (источник: David Banisar, Privacy International, July 2000 + FOIA news). 13 В Австрии, Албании, Бельгии, Канаде, Португалии, Сербии и Черногории, Слова$ кии, на Филиппинах и в Южной Африке (источник: David Banisar, Privacy Inter$ national, July 2000 + FOIA news). 14 См. The Public’s Right to Know – Principles on Freedom of Information Legislation, Article 19, June 1999 <www.article19.org>; The Committee of Ministers of the Council of Europe: Recommendation R 81 (19) on the Access to Information held by Public Authorities, Recommendation R 2000 (13) on a European Policy on Access to Archives, Recom$ mendation R 2002 (2) on Access to Official Documents, доступно на сайте: <www.coe.int>
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 199
03.p65 199 18.03.2005, 13:32 нием и национальной безопасностью; информации, касаю$ щейся правоохранительных органов, а также информации, которая может нанести ущерб коммерческим интересам или повлиять на независимость судов. Однако информация, под$ падающая под эти категории, подлежит разглашению, если причины, обосновывающие отказ, перестали действовать или истек срок, на который ограничения устанавливались. 6. Если заявление о предоставлении информации отклонено, заявитель имеет право подать апелляцию в вышестоящую инстанцию, которая будет вновь рассматривать принятое ре$ шение. Доступ к информации часто связан с передачей дела на рассмотрение омбудсмена, если заявитель считает, что его или ее право на свободу информации было нарушено. В не$ которых странах существуют также специальные посредни$ ки, ведающие доступом к информации. 7. В целях обеспечения прозрачности и открытости государ$ ственные органы обязаны размещать необходимую инфор$ мацию в Интернете, а также публиковать такую информа$ цию в периодических и годовых отчетах (данные о своей деятельности, организационной структуре, соответствую$ щих решениях и т. д.). 8. Заседания и совещания, проводимые государственными органами, должны быть открыты для публики (не только для журналистов, но и для представителей широкой обществен$ ности). 9. За предоставление информации плата не должна взиматься вообще либо взиматься в минимальном размере. 10. Государственные служащие$информанты, сообщающие о нарушениях закона и неправомерных действиях чиновни$ ков, должны быть защищены от уголовного преследования и других санкций, если публикация такой информации от$ вечает общественным интересам.
IV Значение свободы информации состоит в том, что правитель$ ству, избранному демократическим путем, необходимо убедить граждан, что в своей повседневной работе оно действительно выполняет наказ избирателей. Опыт столетий свидетельствует,
200 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 200 18.03.2005, 13:32 что власть развращает, особенно если она не ограничена ника$ кими рамками. Доступ к информации проливает свет на дей$ ствия людей, стоящих у власти. «Поскольку власть, подобно пле$ сени, лучше всего чувствует себя и расцветает в темноте», освещение ее деятельности становится чрезвычайно важным15. Более того, без свободного доступа к информации гражда$ не лишены не только возможности следить за действиями лю$ дей, которых они избрали в органы власти, но и возможности вносить свой вклад в общее дело, работать на общее благо. А это имеет решающее значение для утверждения подлинной демократии, когда властью облекается народ, и для строитель$ ства институтов открытого, свободного гражданского обще$ ства, которое развивается на основе самоорганизации и сво$ бодного волеизъявления. Обсуждая сегодня проблемы демократизации, мы прежде всего имеем в виду страны, находящиеся в процессе перехода, и надеемся, что этот процесс будет осуществляться на принци$ пах социального благоденствия, верховенства закона, в усло$ виях прозрачного и открытого общества. Эти предположения придают еще большее значение социальной сфере. Именно там возникает напряженность между политикой и отдельными гражданами, которые, осуществляя свои права и свободы в ча$ стном порядке, стремятся к тому, чтобы эти права и свободы были реализованы в политике16. Благодаря тому, что свобода информации признана основ$ ным правом человека, граждане могут сегодня выяснить, как каждое ведомство на местах расходует свой бюджет, по какому принципу устанавливается плата за обучение в университете, сколько представителей той или иной этнической группы обу$ чаются в профессиональных училищах своего города и каков размер жалованья государственного служащего. Люди имеют также возможность узнать, использует ли мэр города служеб$ ный автомобиль для личных целей за счет налогоплательщи$ ков, кто и почему поехал на Олимпийские игры в Афины за государственный счет, с какой целью и когда состоялась встре$ ча президента страны с начальником Генштаба и т. д.
15 Miroljub Radojkovic, Za slobodan pristup informacijama, Prizma, Centar za liberalno$ demokratske studije, No. 4, April 2002, 29. 16 Ibid.
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 201
03.p65 201 18.03.2005, 13:32 Мы говорим здесь о гражданах, способных выражать, за$ щищать и удовлетворять свои интересы, потому что они име$ ют доступ к информации и могут пользоваться преимущества$ ми «третьего поколения» прав и свобод человека. Именно оно дает гражданам возможность стать четвертой властью и дер$ жать под наблюдением тех, кому они предоставили государ$ ственные функции, проголосовав за них на выборах.
V Свобода информации есть право, возникающее из свободы выражения мнений. В этом контексте она, что совершенно очевидно, имеет огромное значение и для СМИ. Однако мно$ гочисленные проблемы, интересующие отдельных людей, се$ мьи или неправительственные организации, не всегда пред$ ставляют интерес для общества в целом. Бóльшая часть информации такого рода, следовательно, не будет интересной для СМИ. Это, однако, не значит, что «седьмая власть» не извлекает пользы из доступа к информации. Журналист, зани$ мающийся расследованием злоупотреблений властью или кор$ рупции в государственных органах, может затребовать инфор$ мацию о решениях, принятых судом, или отчеты о бюджетных расходах, чтобы установить, злоупотребили ли чиновники сво$ ей властью. Вот почему чрезвычайно важно, чтобы представи$ тели СМИ имели доступ к информации в интересах всего об$ щества. «Если журналистское расследование вынуждено основываться на слухах, а не на фактах, поддающихся провер$ ке, то такая журналистская практика рискует стать объектом обвинений в диффамации… а общественность не сможет су$ дить о компетентности правительства и руководства стра$ ной»17. После падения тоталитарных недемократических режимов некоторые журналисты и профессионалы СМИ в этих странах, по$видимому, склонны считать свободу выражения мнений аб$ солютным правом. Журналисты совершают акты насилия, ког$ да сообщают о событиях и людях, искажая правду, допуская некомпетентность и «промывание мозгов» читателей, зрите$ лей или слушателей, стремясь повлиять на их политические убеждения. Бывают случаи, когда журналисты цитируют «ис$ точники, пожелавшие остаться неназванными», и таким спо$
202 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 202 18.03.2005, 13:32 собом распространяют ложную и сенсационную информацию, которая ставит под угрозу общественную безопасность, ведет к беспорядкам и усилению преступности или чернит репута$ цию честных людей. С другой стороны, и сами журналисты становятся объектами насилия. Так происходит, когда журна$ листов принуждают к распространению необъективной и лож$ ной информации, изображающей в благоприятном свете ту или иную политическую группу или отдельную личность. Это про$ исходит и в тех случаях, когда, например, журналистам отка$ зывают в доступе к информации или лишают их возможности передавать сообщения с места событий. Если правовые основы для свободного доступа к информа$ ции действительно существуют, журналисты могут проверить информацию, полученную от «неназванных источников», ра$ ботающих в пользу государственных организаций. Если право журналиста защищено законом, ему уже не могут отказать в доступе к информации без законных на то оснований. Таким образом, свобода информации является способом обеспечить истинность и правдивость информации, распространяемой в СМИ, и таким путем укрепляет основополагающий принцип, лежащий в основе кодекса журналистской этики во всем мире.
VI Свобода доступа к информации является также действенным оружием в борьбе с коррупцией18. Эффективным средством в этой борьбе, обычно предусматриваемым в законе о свобод$ ном доступе к информации, служит защита информантов — официальных лиц, работающих в правительственных структу$ рах и предоставляющих правдивую, но скрываемую от СМИ информацию. Лица, которые, исходя из побуждений честнос$ ти и добросовестности, разоблачают противозаконные или ан$ тиобщественные деяния либо факты коррупции, совершаемые высокопоставленными чиновниками или сотрудниками госу$ дарственных организаций, имеют право на защиту от любых правовых, административных санкций, а также санкций,
17 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials), chapter six: Who are the Requesters? (London: Article 19, 2004), 63. 18 См. Antikorupcijski zakoni: Iskustvo Slovenije I izazovi Srbije (Slobodan pristup informacijama I sukob interesa), Vladimir Goati, Uvodno izlaganie, Transparentnost Srbije, Belgrade, 2004, 1.
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 203
03.p65 203 18.03.2005, 13:32 посягающих на их право заниматься профессиональной деятельностью19. Информанты должны быть защищены и в том случае, если они в нарушение своих юридических и контракт$ ных обязательств предают гласности определенную информа$ цию, при условии, что они делают это с честными намерения$ ми, будучи убежденными в правдивости данной информации и в ее серьезном общественном значении20. Многие годы государственные чиновники избегали публич$ но выражать сомнения в отношении политического курса и действий властей. Тех, кто предпринимал такие шаги, их кол$ леги, как правило, не одобряли, а подвергали критике. Такова одна из форм «управленческой этики», играющая чрезвычай$ но важную роль при выборе государственными служащими той или иной линии поведения. Подобная организационная эти$ ка, требующая лояльности и принятия официальной тактики и политики, вознаграждается, в свою очередь, «дружбой, безо$ пасностью, повышением по службе и взаимной выручкой участ$ ников общего предприятия». Она господствует в большинстве организаций, особенно в государственных организациях. Уп$ равленческая и бюрократическая этика часто заставляет чле$ нов организации «закрывать глаза» на происходящее вокруг и соблюдать полное единомыслие. В результате государственные чиновники, независимо от того, действительно ли они преда$ ны хозяину или просто боятся потерять работу либо испортить свою репутацию, стремятся как можно явственнее демонстри$ ровать свою лояльность, нежели высказывать критическое отношение к трудным проблемам. В подобных обстоятельствах люди «яркие», склонные задавать вопросы, доставляющие бес$ покойство другим, не считаются «подходящими»21. Эта система постепенно меняется, отчасти под воздействи$ ем более широкого доступа к информации. Тем не менее во многих странах все еще превалирует мнение, что положения закона о свободном доступе к информации не должны распро$ страняться на «инсайдеров», то есть лиц, предоставляющих порочащие сведения об организации, членами которой они являются. Однако благодаря закону о свободе информации сознательный государственный чиновник может быть «скры$ тым инсайдером» или «неназванным источником», не рискуя быть несправедливо уволенным, вынужденным уйти добро$ вольно или потерять в заработной плате.
204 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 204 18.03.2005, 13:32 VII Интернет изменил стиль работы и методы коммуникации во всех сферах жизни. Сегодня возможности Интернета представ$ ляются подлинно безграничными. С точки зрения свободы доступа к информации, которой обладают общественные ин$ ституты, Интернет является идеальным средством, обеспечи$ вающим наибольшую экономию времени и денег. На его веб$ сайтах может быть размещена подробная информация о деятельности государственных организаций. Не следует забы$ вать о том, что свобода доступа к информации предполагает обязанность любой организации публиковать информацию о своей работе. Она должна включать данные об их задачах и целях, деятельности, организационной структуре, расходах и источниках финансирования, направлениях политики и содер$ жании решений, касающихся жизни граждан, а также разъяс$ нение причин, вызвавших принятие этих решений. Публикуе$ мая информация должна оповещать о просьбах, жалобах, письмах, предложениях и других действиях, которые могут предпринять граждане в отношении данной организации. Естественно, что Интернет с его веб$сайтами – идеальный инструмент для выполнения подобных обязательств. Между свободой доступа к информации, которой распола$ гают государственные организации, и Интернетом существу$ ет самая непосредственная связь. Это особенно справедливо, если вспомнить, что работа с информацией является в настоя$ щее время одной из основных функций государства. Качествен$ ная обработка данных – важное условие эффективного и эко$ номичного выполнения государством его задач в соответствии с законом. Во многих странах, прежде всего переживающих переходный период, ключевым в реформировании государства является осуществление программы электронного управления, или электронного администрирования, как части общего про$ цесса перехода государственных служб на цифровые методы работы.
19 Vladimir V. Vodinelic, Sasa Gajin, Slobodan pristup informacijama (ustavno jemstvo I zakonske garancije), Fond za otvoreno drustvo, Belgrade, 2004, 29$30. 20 Article 19, Freedom of Information (Training Manual for Public Officials) (London: Article 19, 2004), 29$30. 21 Cм. Milan Markovic, «Pravna pitanja reorganizacije uprave u Srbiji I Crnoj Gori» (doctoral thesis), Podgorica, 1997, 359$60.
ДЕЯН М ИЛЕНКОВИ Ч 205
03.p65 205 18.03.2005, 13:32 В заключение хотел бы повторить, что право на свободный доступ к информации имеет жизненно важное значение по следующим причинам: 1) оно является неотъемлемым правом каждого человека, необходимым для того, чтобы уважались другие права; 2) оно необходимо для того, чтобы деятельность органов власти была прозрачной и подконтрольной; и 3) оно обеспечивает широкое участие общественности в проведении социальной политики и принятии правительственных реше$ ний. Однако право на свободный доступ к информации эффек$ тивно только в том случае, если оно юридически оформлено и соответствует международным стандартам. Как технологиче$ ская инфраструктура, распространяющая информацию, Интер$ нет оказывает государственным органам эффективную помощь в выполнении ими своих обязательств.
206 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 206 18.03.2005, 13:32 Колин Гард Программа «Обучение и доступ в Интернет» в Центральной Азии
Программа «Обучение и доступ в Интернет» (IATP) представ$ ляет собой международную программу помощи, учрежденную Бюро по образованию и культуре (ЕКА)1 Государственного де$ партамента США. В Центральной Азии (в Казахстане, Кыргыз$ стане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане), в Кавказ$ ском регионе (в Грузии, Армении, Азербайджане) и Западной Евразии (в Украине и Молдове)2 программа координируется IREX, а в Российской Федерации – организацией «Проект Гар$ мония». IATP – программа публичной дипломатии, первоначально задуманная как экономически эффективное мероприятие, осу$ ществляемое в связи с научными и профессиональными обме$ нами, финансируемыми американским правительством и даю$ щими возможность участникам программы поддерживать контакты со своими американскими коллегами и друзьями пос$ ле возвращения на родину. С момента начала реализации в се$ редине 1990$х годов IATP значительно расширилась и вышла за рамки оказания содействия своим питомцам, которые в на$ стоящее время составляют лишь от 1 до 5 процентов общего числа пользователей сети Интернет в каждой из стран Цент$ ральной Азии. Еще в конце 2003 года число тех, кто выезжал в США, составляло свыше 5 процентов всех пользователей Сети в регионе; снижение их доли произошло в результате значи$ тельного увеличения количества пользователей, в то время как число выезжавших в США возросло лишь незначительно. В качестве финансируемой ЕКА программы публичной дипломатии IATP направлена на укрепление связей и повыше$
1 Бывшее Информационное агентство США (ЮСИА), объединенное с Государствен$ ным департаментом и переименованное в 1999 г. 2 До июля 2003 г. IREX руководил осуществлением IATP также в Беларуси; после того как правительство страны отвергло просьбу IREX о перерегистрации, управление программой было передано Программе развития ООН и посольству США в Минске.
КОЛИН ГАРД 207
03.p65 207 18.03.2005, 13:33 ние уровня взаимопонимания между народами США и Евразии. Задуманная не только как программа развития, она оказала большое влияние на развитие Интернета в Центральной Азии по двум причинам. Во$первых, для выполнения миссии публич$ ной дипломатии, возложенной на IATP в Центральной Азии, необходимо внести определенные средства в местную инфра$ структуру и обучение персонала. Во многих городах IATP ста$ ла первым клиентом местных интернет$провайдеров, часто координируя усилия и работая в тандеме с ними. На большей части территории данного региона электроснабжение и теле$ фонная связь ненадежны, поэтому требуется значительное их улучшение, прежде чем появится возможность доступа в Ин$ тернет. Лишь очень небольшая часть населения пользуется Интернетом – от примерно 1 процента в Туркменистане до 10 процентов в крупных городах Казахстана и Кыргызстана; соответственно, уровень компьютерной и интернет$грамотно$ сти низок. Вот почему необходимо обучить пользователей ба$ зовым навыкам работы на компьютере и в Интернете – только тогда появится возможность проводить с ними работу в духе публичной дипломатии, используя Интернет, будь то электрон$ ная почта, чаты или веб$сайты. Все усилия IATP по созданию условий, необходимых для осуществления публичной диплома$ тии в онлайновом режиме, способствуют развитию Интернета. Во$вторых, из всех осуществляемых в Центральной Азии программ, связанных с Интернетом, IATP имеет самый широ$ кий охват, располагая 65 центрами доступа в Интернет, размещенными почти в каждом крупном городе региона, где ежемесячно обучаются от 4 до 5 тыс. человек и за месяц пре$ доставляется бесплатный доступ в Интернет 25–30 тыс. жите$ лей. Кроме того, программа предоставляет модемное подклю$ чение к Интернету более 1000 своих питомцев и руководителей НПО по месту их жительства или работы. На 5 веб$серверах программы размещены более 4 тыс. сайтов, созданных жите$ лями Центральной Азии, что составляет от 12 процентов все$ го содержания веб$сайтов в Кыргызстане и до 80 процентов в Туркменистане3. Столь масштабная программа, включающая большинство центров обучения и бесплатного доступа в Ин$ тернет, не может не оказывать влияния на общий уровень раз$ вития Интернета в регионе. Почти все квалифицированные системные администраторы и создатели веб$сайтов в Централь$
208 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 208 18.03.2005, 13:33 ной Азии в свое время воспользовались услугами и службами IATP. Местные интернет$кафе скорее выигрывают от растуще$ го числа грамотных пользователей Интернета, прошедших подготовку в местных центрах IATP, чем страдают от конкурен$ ции с независимыми провайдерами. Отмечено несколько слу$ чаев, когда число коммерческих интернет$кафе в том или ином городе возрастало после того, как там развернула работу IATP. IATP добилась чрезвычайных успехов в Центральной Азии как в деле осуществления публичной дипломатии, так и в улуч$ шении жизни местного населения. Приведем лишь несколько примеров: • После возвращения из поездок по США мусульманские ли$ деры Казахстана и Узбекистана, обращаясь к многочислен$ ной молодежной аудитории посредством Интернета, заяви$ ли, что Соединенные Штаты не являются врагом ислама и что фактически миллионы мусульман в Америке могут сво$ бодно исповедовать свою религию. Эти беседы передавались в онлайновом режиме, а опубликованные о них в СМИ отче$ ты сделали очень много для того, чтобы исправить невер$ ное представление о США в данном регионе. • Молодые предприниматели Туркменистана использовали доступ в Интернет, предоставленный IATP, для получения пакетов имеющейся в стране технической информации о спутниковых телевизионных каналах, что позволило им устанавливать своим клиентам спутниковые антенны и приемные устройства. По крайней мере две компании, занимающиеся установкой спутникового телевидения, были учреждены непосредственно с помощью IATP, что создало дополнительные рабочие места для молодых людей, а их клиентам дало возможность пользоваться альтернатив$ ными источниками информации. Вещательное телевидение в республике монополизировано 4 правительственными каналами.
3 Измеряемое в гигабайтах как доля общего содержания веб$сайтов на территории каждого государства (не как процент от числа веб$сайтов и не как процент от обще$ го содержания в каждой из стран, например кг, тм, которое физически можно раз$ местить в любой точке мира). Информация обновляется каждый месяц путем не$ формального опроса технического персонала компаний, размещающих сайты в каждой стране.
КОЛИН ГАРД 209
03.p65 209 18.03.2005, 13:33 • Для инвалидов IATP создала условия, позволяющие приме$ нить их способности и энергию в обществе, где по$прежне$ му пренебрежительно относятся к людям с ограниченными физическими и психическими возможностями. Не доволь$ ствуясь тем, чего добились другие, некоторые инвалиды полностью овладели программой в форме онлайновых ча$ тов и сложных веб$сайтов, первоначально предназначавших$ ся для обучения неинвалидов. Инвалиды, работающие по программе IATP, как правило, более успешны, чем осталь$ ные пользователи, может быть, потому, что доступ к сайтам, организуемый местными центрами IATP, позволяет им най$ ти одно из немногих занятий, благодаря которому они пол$ ностью реализуют свой потенциал. • Радиостанция в Нарыне, изолированном горном районе на юго$востоке Кыргызстана, использует местный сайт IATP для доступа в Интернет, чтобы получить информацию, ко$ торую затем распространяет на весь прилегающий регион. В этой местности единственным источником информации, помимо Интернета, служат печатные средства, но газеты обычно поступают с опозданием от одной до двух недель. • Журналисты в нескольких странах Центральной Азии ис$ пользовали организованные IATP онлайновые чаты в Интер$ нете, чтобы сравнить кампании по проведению выборов и их освещение в СМИ до выборов и после. Учитывая, что пресса, радио и телевидение полностью контролируются правительствами, Интернет является для журналистов един$ ственным способом узнать, что происходит в других райо$ нах страны. С этими и другими фактами можно ознакомиться на Цент$ ральноазиатском веб$сайте IATP по адресу: http://www.iatp. centralasia.net. Деятельность IATP, однако, не всегда была успешной. Непредвиденные трудности, с которыми сталкива$ ется IATP, могут быть полезны для изучения всеми, кто имеет отношение к развитию Интернета в этом регионе. Ниже при$ водятся некоторые наблюдения, сопровождаемые практиче$ скими рекомендациями. Стоит отметить, что хотя цель IATP состоит в улучшении связи между Центральной Азией и Соединенными Штатами, программа одновременно способствует и улучшению связей
210 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 210 18.03.2005, 13:33 Центральной Азии с Россией. Русский по$прежнему является языком общения в Центральной Азии, используемым в отно$ шениях туркменов с таджиками и казахов с узбеками. Инфор$ мация на русском языке занимает во Всемирной паутине лишь очень небольшое место по сравнению с англоязычной, однако доля информации на языках народов Центральной Азии еще меньше. Усилия IATP по увеличению количества сайтов на ме$ стных языках помогают повысить их роль, тем не менее рус$ скоязычные сайты, базирующиеся главным образом в Москве, служат главным источником информации, представляющей интерес и доступной для населения Центральной Азии. Инфор$ мационный поток идет и в противоположном направлении: 85 процентов сведений, размещенных на веб$сайте Националь$ ной библиотеки Казахстана, организованном IATP, исходит из России. Россия является источником основного контента, а этнические россияне составляют большинство веб$пользова$ телей Евразии. Ожидается, что такое положение сохранится в среднесрочной перспективе, но крупномасштабное развитие контента на местных языках под эгидой IATP, возможно, дос$ тигнет качественно нового уровня в ближайшие несколько лет, и тогда пользователи Интернета в Центральной Азии смогут переключиться с российских поисковых систем и интернет$ провайдеров на местные. Программы, повышающие уровень интернет$грамотности в регионе и создающие соответствующую инфраструктуру, как правило, не вызывают возражений даже в государствах с высо$ кой степенью правительственного контроля над информаци$ ей. По существу, во всех 5 бывших советских республиках Цен$ тральной Азии проводится официальная линия на увеличение числа компьютеров у населения и развитие инфраструктуры Интернета. Программы по развитию инфраструктуры и повы$ шению интернет$грамотности встречают здесь слабое сопро$ тивление со стороны администрации; в то же время прямое сотрудничество с политической оппозицией и попытки давле$ ния на политиков могут привести к проблемам в отношениях с властями. Есть веские основания для того, чтобы отделить про$ граммы, направленные на развитие инфраструктуры и повы$ шение грамотности, с одной стороны, от программ политиче$ ских, направленных на политическую либерализацию, – с другой. Первые могут осуществляться спокойно, не возбуждая
КОЛИН ГАРД 211
03.p65 211 18.03.2005, 13:33 волнений в обществе и закладывая прочную основу для здоро$ вого гражданского общества и демократии с участием широ$ ких масс. Вторые должны иметь мощную поддержку прави$ тельств и/или многосторонних организаций, способных оказать влияние на правительство данной страны. Соединение этих двух направлений в одну программу и/или одну органи$ зацию может создать ситуацию, когда политические трудности, вызванные сотрудничеством с оппозицией, помешают парал$ лельным усилиям, направленным на повышение уровня ком$ пьютерной грамотности и создание инфраструктуры. Экономическая политика центральноазиатских прави$ тельств стала важным, причем неконтролируемым фактором, определяющим жизнеспособность программы. В Туркмениста$ не и Узбекистане регистрация как новых предприятий, так и НПО становится все более трудной, в торговле постоянно вво$ дятся новые ограничения, регулярно повышаются налоги и часто меняются правила, регулирующие деловую жизнь. В ре$ зультате в обеих странах уровень доходов на протяжении ряда лет постоянно снижается. В этих условиях практически невоз$ можно использовать новые – местные – источники финанси$ рования. Схемы получения комиссионных за услуги переста$ ют работать, так как наличные доходы населения уменьшаются, интернет$кафе закрываются, и во многих городах IATP остает$ ся единственным источником доступа в Интернет, бесплатным или оплачиваемым. В условиях растущей экономики инвести$ ции IATP приносят прибыль, поскольку люди, прошедшие под$ готовку в рамках программы, находят работу в интернет$кафе и даже открывают собственные, но когда экономика находит$ ся в состоянии спада, инвестиции IATP также сходят на нет из$ за непродуманной экономической политики правительства. Одно лишь развитие Интернета не в состоянии повлиять на политику правительства; необходимо давление со стороны других правительств и многосторонних организаций, имею$ щих возможности для этого. Развитие Интернета – это проблема курицы и яйца. При отсутствии информационного контента, отвечающего мест$ ным потребностям и интересам, пользователи слабо заинте$ ресованы в подключении к Сети. Но без интернет$грамотного населения, имеющего доступ к Сети, разработчикам информа$ ционного контента не к кому будет обращаться. Поэтому уси$
212 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 212 18.03.2005, 13:33 лия, направленные на развитие Интернета, должны быть все$ объемлющими и крупномасштабными, охватывая как создате$ лей, так и потребителей контента и обеспечивая инфраструк$ туру для доступа. Если хотя бы одно из звеньев этой цепи отсутствует, эффект будет потерян и развитие Сети станет не$ возможным.
Чтобы оказать быстрое и ощутимое влияние на развитие, обучение не должно сводиться лишь к теории. Подготовка по системе IATP четко ориентирована на конечные результаты. Так, устроители курсов по веб$дизайну попросили всех слуша$ телей в первый же день обучения принести подготовленные на бумаге тексты и фотографии, которые они намеревались разместить в Интернете. А к окончанию курсов каждый студент действительно создает собственный сайт или участвует в его создании в составе группы. Подготовка веб$дизайнеров не про$ исходит в вакууме, без решения конкретных проблем. Студен$ ты изучают веб$дизайн для того, чтобы работать веб$дизайне$ рами. Эта система была разработана с целью скорейшего повышения уровня интернет$грамотности, чтобы население Центральной Азии могло эффективно участвовать в публичной дипломатии, но урок оказался полезным и для развития в бо$ лее широком плане. Нельзя ожидать, что обучение без цели достигнет цели.
КОЛИН ГАРД 213
03.p65 213 18.03.2005, 13:33 Елена Сурчулья Опыт ЮгоВосточной Европы
Одна из целей первого семинара ОБСЕ по вопросам свободы СМИ и Интернету, прошедшего в Вене в ноябре 2002 года, со$ стояла в том, чтобы определить наиболее важные проблемы, имеющие отношение к Интернету, в государствах – членах ОБСЕ, к предстоящей в Амстердаме в июне 2003 года конфе$ ренции. Темы, поднятые участниками семинара, главным об$ разом представлявшими Европейский союз и Соединенные Штаты Америки, в основном касались информационного на$ полнения (контента) Интернета, в частности вопросов детской порнографии, киберпреступлений, интеллектуальной соб$ ственности и антисемитизма. Мою обеспокоенность вызвало то, что большинство стран ОБСЕ, за исключением членов Ев$ ропейского союза, а также Соединенных Штатов и Канады, сталкиваются с более «простыми» проблемами, которые так$ же должны были быть рассмотрены на конференции, такие как доступ в Интернет и все еще существующая государственная монополия в телекоммуникационном секторе. Доступ к Сети является необходимым условием для полу$ чения онлайновой информации. В Юго$Восточной Европе число индивидуальных пользователей Интернета по$прежне$ му очень невелико, хотя и быстро растет. Статистические дан$ ные Международного союза электросвязи (МСЭ) за 2003 год1 показывают, что в то время в Европе насчитывалось 190 млн. 190 тыс. пользователей Интернета. Из них 39 млн. – в Герма$ нии, более 25 млн. – в Великобритании, но только 30 тыс. – в Албании, примерно 100 тыс. – в Боснии и Герцеговине и в Ма$ кедонии. Средняя цифра по Европе составляла в 2003 году 2388 пользователей на 10 тыс. жителей. При этом в странах Северной Европы насчитывается более 5 тыс. пользователей на 10 тыс. жителей, то есть более 50 процентов населения этих стран имеет доступ в Интернет, в то время как в Юго$Восточ$ ной Европе только в Словении число пользователей Сети не$ сколько превышает 37 процентов населения. И эта цифра сни$
214 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 214 18.03.2005, 13:33 жается по мере движения в юго$восточном направлении. Хор$ ватия наиболее близка к среднеевропейскому показателю, по$ скольку почти четверть ее граждан пользуется Интернетом. В Болгарии и Румынии этот показатель снижается до 20 процен$ тов, а в Албании насчитывается всего 97,63 пользователя на 100 тыс. жителей, то есть менее 1 процента. В 2003 году доля населения, имеющего доступ в Интернет, составляла только 2,6 процента в Боснии и Герцеговине, около 5 процентов в бывшей югославской Республике Македонии и почти 8 процен$ тов в Сербии и Черногории. Приведенные примеры показывают, что страны Юго$Вос$ точной Европы находятся на очень разных уровнях развития. Поскольку Словения является членом Европейского союза, на нее распространяется регламентарный режим, принятый в ЕС. В обзоре, недавно опубликованном в болгарской ежедневной газете «Сега», приведены данные агентства по исследованию общественного мнения «Альфа ресерч», согласно которым бо$ лее трех четвертей населения Болгарии никогда не пользова$ лись Интернетом и 23 процента даже не знают, что означает слово «Интернет». А ведь Болгария является кандидатом на вступление в Европейский союз. Это же исследование сообща$ ет, что 77 процентов населения страны, то есть 8 млн. человек, никогда не пользовались услугами Сети. В мае агентство Рей$ тер передало заявление министра телекоммуникаций Болга$ рии, в котором говорится, что только 4 процента болгарских компаний используют Интернет в своей повседневной рабо$ те, а в школах страны один компьютер приходится на 200 уча$ щихся2. Этот последний пример ясно показывает важность распространения компьютерной грамотности и расширения возможности доступа к сетям в регионе. XXI век часто называют эрой информационного общества. Декларация принципов3, принятая Всемирной встречей на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО), определяет информационное общество как «обще$ ство, в котором каждый мог бы создавать информацию и 1 <http://www/itu/int/ITU$D/ict/statistics/at_glance/Internet03.pdf> 2 Полный текст статьи см. на сайте: <http://www.reuters.com/newsArticle. jhtml?type=topNews&storyID=6640128> 3 Декларация принципов Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам инфор$ мационного общества (ВВУИО).
ЕЛЕНА СУРЧУЛЬЯ 215
03.p65 215 18.03.2005, 13:33 знания, иметь к ним доступ, пользоваться и обмениваться ими, с тем чтобы дать отдельным лицам, общинам и народам воз$ можность в полной мере реализовать свой потенциал и посто$ янно улучшать качество своей жизни». Отчет МСЭ о развитии всемирной электросвязи в 2003 году4 определяет типы инфор$ мационно$коммуникационных технологий (ИКТ), позволяю$ щие нам жить в таком обществе. В отчете проводится раз$ граничение между радио, телевидением и стационарными телефонами, которые часто называют «старыми ИКТ», и «новы$ ми ИКТ» – имеются в виду мобильные телефоны, персональ$ ные компьютеры и Интернет. В большинстве развивающихся стран, включая многие страны Юго$Восточной Европы, имеется тенденция работать с информацией, используя «старые ИКТ», в то время как большинство развитых стран концентрируют усилия на развитии новых. «Новые ИКТ» делают возможным мгновенный обмен информацией, но, не имея доступа к ним, многие народы мира все еще лишены такой возможности.
От государственной монополии к конвергенции. «Для телекомму$ никационного сектора европейских стран на протяжении его истории был характерен высокий уровень государственной монополии наряду с отраслевой политикой создания “нацио$ нальных гигантов”, часто управляемых совместно с почтовой службой. В начале 1980$х годов в связи с приватизацией и вве$ дением ограниченной конкуренции в некоторых государствах – членах ЕС монопольная структура вступила в полосу измене$ ний. Прежде всего эти изменения были вызваны постоянно возраставшим применением в телекоммуникационном секто$ ре информационных технологий, которые обладали возмож$ ностью революционизировать отрасль»5. Начало первой ста$ дии проведения политики Сообщества было положено в 1984 году. Целью совместной стратегии было развитие общих каналов связи в телекоммуникационном секторе. Вторая фаза политики Сообщества началась в 1987 году, и ее кульминацией стала либерализация всех телекоммуникационных услуг и се$ тей к 1 января 1998 года. Главное направление общей телеком$ муникационной политики было задано консультациями, кото$ рые Европейская комиссия начала проводить в 1987 году, и основополагающими резолюциями, принятыми Советом Евро$ пы, Европейским парламентом и Европейским судом. «Белая
216 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 216 18.03.2005, 13:33 книга» по проблемам экономического роста, конкурентоспо$ собности и занятости, изданная Комиссией при полной поли$ тической поддержке Совета Европы, сделала телекоммуника$ ционную политику стержнем общей политической линии Европейского союза. Началом общего рынка телекоммуника$ ционных услуг послужили три мероприятия, направленные на либерализацию сферы телекоммуникаций в Европейском со$ обществе: • Прогрессирующая либерализация прежде монопольного сектора. • Сопутствующие меры по стандартизации норм. • Правила конкуренции. Конвергенция сферы телекоммуникаций, средств массовой информации и сектора информационных технологий означа$ ла введение единой нормативной базы для всех сетей и услуг связи. Европейский союз уже подготовил нормативную базу, состоящую из директивы о предоставлении доступа, директи$ вы о выдаче разрешений и рамочной директивы. Помимо это$ го есть специальные директивы по универсальному обслужи$ ванию, неприкосновенности частной жизни и электронным средствам связи, призванные создать основу для электронной подписи и вторичного использования информации государ$ ственного сектора6. Европейский союз намерен разделить регулирование передачи информации и регулирование контен$ та. В результате новая нормативная база не распространяется на контент услуг, предоставляемых по сетям электронной связи, таких как контент радио$ и телевизионных передач и услуги финансовых и информационных агентств.
Инициативы стран Юго"Восточной Европы. Страны Юго$Вос$ точной Европы отстают от стран Европейского союза в переходе от индустриального к информационному обществу.
4 International Telecommunications Union, World Telecommunication Development Report 2003 – Access Indicators for the Information Society, Executive Summary, December 2003, 8. 5 European Commission <http://europa.eu.int/information_society/topics/ecomm/all_about/ history/index_en.htm> 6 Полный список действующих законов об информационной технологии, телекомму$ никациях и информатике может быть получен по адресу: <http://europa.eu.int/eur$ lex/en/lif/reg/en_register_132060.html>
ЕЛЕНА СУРЧУЛЬЯ 217
03.p65 217 18.03.2005, 13:33 В 1990$е годы телекоммуникационный сектор начал развивать$ ся лишь в нескольких странах региона. Многие государства все еще находятся на начальной стадии процесса демонополиза$ ции и либерализации сектора, из$за чего они почти на 20 лет отстали от членов Европейского союза. Причины отставания различны, но главными являются экономический кризис, по$ следствия военных разрушений в ряде стран бывшей Югосла$ вии, отсутствие государственной стратегии развития техноло$ гий Интернета, неблагоприятная налоговая и таможенная политика, а также разрушенная и/или устаревшая инфраструк$ тура. Кроме того, налицо недостаток инициативы и квалифи$ цированных кадров. Поэтому одним из первых шагов должно быть создание надлежащей правовой базы телекоммуникаци$ онного сектора. Правовая определенность необходима для дальнейшего развития сектора в будущем, особенно для при$ влечения инвестиций в создание сетей, которые обеспечат не$ обходимые условия более широкого доступа к Интернету и другим телекоммуникационным услугам. Инициатива развития информационного общества в этом регионе Европы появилась в связи с Пактом о стабильности для Юго$Восточной Европы. В октябре 2002 года страны Юго$ Восточной Европы подписали в Белграде Повестку дня по раз$ витию информационного общества электронной Юго$Восточ$ ной Европы (eSEE Agenda)7. Документ подтвердил, что страны принимают на себя ответственность за создание надлежащих условий построения информационного общества для всех. Их правительствам должна принадлежать ключевая роль в осуще$ ствлении конкретных шагов, основанных на положительном опыте процессов «электронная Европа» (eEurope) и «электрон$ ная Европа+» (eEurope+). Правительства стран Юго$Восточной Европы договори$ лись о создании институциональной и законодательной базы общества, основанного на информационно$коммуникацион$ ных технологиях, чтобы способствовать либерализации и при$ ватизации объектов инфраструктуры электронных средств связи и стимулировать региональные усилия с помощью совме$ стного электронного управления, электронного обучения, гражданского общества и неправительственных организаций. Правительства также признали, что формирование информа$ ционного общества чрезвычайно важно для дальнейшего раз$
218 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 218 18.03.2005, 13:33 вития региона и жизненно необходимо для сокращения раз$ рыва между Юго$Восточной Европой и Европейским союзом, а также между регионом и остальным миром. Правительства подтвердили, что создание и развитие информационного общества – единственный путь к сближению стран региона с Европейским союзом. Каждая подписавшая документ страна – член Пакта о стабильности присоединилась к процессу «элек$ тронная Европа», дав таким образом согласие осуществить кон$ кретные мероприятия, в том числе: • Принять политику и стратегию развития информационного общества, и прежде всего скоординированные в региональ$ ном масштабе основные направления политики и стратегии создания информационного общества в странах и планы дей$ ствий по их реализации. Эти стратегические меры должны базироваться на Повестке дня по развитию информацион$ ного общества электронной Юго$Восточной Европы с чет$ ко определенными целями, обязательствами и сроками реа$ лизации и могут послужить основой для законодательных и других нормативных действий. • Подготовить, одобрить и ввести в действие правовую базу информационного общества в соответствии с директивами Европейского союза. Это в особенности касается электрон$ ной подписи, электронной торговли и электронных конт$ рактов; а также прав интеллектуальной собственности; авторского права; баз данных; патентов; программного обес$ печения; полупроводников и защиты частной жизни в Интернете. Должна быть также введена в действие Конвен$ ция Совета Европы о киберпреступности. • Создать механизмы осуществления регионального сотрудни$ чества и национальных программ. Каждая страна принимает обязательство по формированию органа надзора за соз$ данием и развитием информационного общества и прове$ дением в жизнь соответствующей политики, стратегии и нормативно$правовых актов. В государственных бюджетах специальной строкой должны быть предусмотрены средства для финансирования рабочей группы по программе «Элект$ ронная Юго$Восточной Европа» и назначенных в нее пред$ 7 eSEEurope Agenda for the Development of the Information Society: <http:// www.eseeuropeconference.org/agenda.html>
ЕЛЕНА СУРЧУЛЬЯ 219
03.p65 219 18.03.2005, 13:33 ставителей. Страны будут способствовать проведению не$ правительственных национальных форумов по информаци$ онно$коммуникационным технологиям, на которых будет организован обмен информацией, опытом и передовой практикой с другими национальными форумами и будут вы$ рабатываться рекомендации для государственных органов, занимающихся вопросами информационного общества. Страны электронной Юго$Восточной Европы договорились создать региональные автоматизированные информацион$ ные системы и национальные центры, которые смогут пред$ лагать межсетевое региональное соединение электронных сетей связи по доступным ценам. • Содействовать развитию информационного общества раз$ личными путями. Имеются в виду предоставление инфра$ структуры для свободного доступа к общественной инфор$ мации; обмен информацией о либерализации рынка и нормативно$правовой базе путем проведения консультаций и семинаров; введение региональных стандартов в сфере телекоммуникационных услуг и обязательств по универ$ сальному обслуживанию; установление целей в области обеспечения равных возможностей развития. Каждая стра$ на$подписант обязуется способствовать укреплению сотруд$ ничества в сфере занятости и образования. Страны догово$ рились заложить в региональном масштабе основу для организации связей национальных академических и научно$ исследовательских институтов и осуществлять совместные проекты с участием преподавателей и студентов из стран региона. Должны быть усовершенствованы нормативно$пра$ вовые акты по созданию, управлению и налогообложению компаний, занятых электронной торговлей и телекоммуни$ кациями. Каждое правительство, подписавшее Пакт о стабильности для Юго$Восточной Европы, взяло на себя обязательство немед$ ленно начать проведение этих принципов в жизнь.
Трудности, ограничивающие расширение доступа к сетям в стра" нах Юго"Восточной Европы. Телекоммуникационная инфраструк$ тура – не единственный барьер, препятствующий индивидуаль$ ному доступу к сетям. Существуют и проблемы логистического,
220 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 220 18.03.2005, 13:33 экономического, образовательного и политического характе$ ра. Проблемы логистики наиболее очевидны в сельской мест$ ности, где нет соответствующей инфраструктуры для доступа в Интернет. Экономические проблемы возникают потому, что большинство людей не могут позволить себе приобретение компьютерного оборудования для доступа к Сети или оплату услуг провайдеров; в этом отношении Юго$Восточная Европа находится в положении, аналогичном положению других госу$ дарств с переходной экономикой и развивающихся государств. В области образования возникают проблемы компьютерной грамотности. Несмотря на то что почти в каждой стране реги$ она обучение работе на компьютере предусмотрено в школь$ ных программах, отсутствие оборудования, особенно в отда$ ленных районах, на деле означает, что занятия часто сводятся лишь к изучению теории. Молодежь является важной целевой группой в смысле обучения навыкам обращения с компьюте$ ром, и поэтому обеспечение ей возможности доступа к сетям – дело особой важности. Люди среднего возраста, как правило, с трудом овладевают новыми технологиями, если это не требу$ ется от них по месту работы. Более того, чтобы пользоваться данными технологиями, необходимо в достаточной мере знать английский язык. Наконец, в некоторых странах серьезные трудности для доступа в Интернет создает отсутствие полити$ ческой воли к осуществлению Повестки дня по развитию ин$ формационного общества электронной Юго$Восточной Евро$ пы, совершенствованию национального законодательства в области информационных технологий и пропаганде информа$ ционного общества путем развития регионального сотрудни$ чества.
Рекомендации. Страны Юго$Восточной Европы должны сделать развитие информационного общества и обеспечение более широкого доступа в Интернет одной из приоритетных задач. В географическом смысле Интернет независим. Это значит, что при разработке национальных стратегий у стран существу$ ет множество возможностей для сотрудничества. Они могут эффективно использовать опыт и передовую практику других государств, чтобы создать условия более широкого доступа к онлайновой информации. Обучение журналистов новым технологиям и предоставление им более широкого доступа в
ЕЛЕНА СУРЧУЛЬЯ 221
03.p65 221 18.03.2005, 13:33 Интернет в процессе их повседневной работы также является важным шагом к обеспечению свободы СМИ в Сети. Региональный интернет$портал для журналистов8, недав$ но открытый медиацентром в Сараево в сотрудничестве с Белградским медиацентром и Центром журналистских рассле$ дований в Загребе, стал хорошим примером реализации подоб$ ного рода инициатив. Он обеспечивает профессиональных журналистов, студентов и всех заинтересованных лиц полез$ ными учебными пособиями и информацией, включая подроб$ ности законов о СМИ, сведения о семинарах, проводимых в регионе, и соответствующих исследованиях, а также инструк$ циями по использованию программного обеспечения для со$ здания репортажей с помощью компьютера. Доступ к сетям – главный путь к получению онлайновой информации. Однако содействие доступу должно осуществ$ ляться параллельно с обучением новым технологиям и навы$ кам работы в Интернете, что особенно важно для молодого поколения. Наконец, необходимо создать надлежащую правовую базу в соответствии с существующим законодательством Европей$ ского союза. Международные организации могут сыграть важ$ ную роль в оказании содействия странам Юго$Восточной Европы в достижении всех этих целей. По моему мнению, политическая воля, надлежащая право$ вая база и хорошее образование – это три главные составляю$ щие, обеспечивающие широкий доступ в Интернет. При их наличии граждане Юго$Восточной Европы смогут воспользо$ ваться преимуществами нового информационного общества и возможностями, которые Интернет открывает свободной прессе.
8 См. <www.netnovinar.org>
222 ДОСТУП К СЕТЯМ И ИНФОРМАЦИИ
03.p65 222 18.03.2005, 13:33 Будущие задачи информационного общества
03.p65 223 18.03.2005, 13:33 03.p65 224 18.03.2005, 13:33 Могенс Шмидт, Сильви Кудрэ Будущие задачи построения общества, основанного на знаниях
Введение. Одним из наиболее всеобъемлющих изменений, имев$ ших место в прошлом столетии, стала трансформация харак$ тера и развития человеческого знания, в результате которой главным образом и произошло сжатие пространства и време$ ни, чьи последствия испытывает все больше людей. ЮНЕСКО приветствует создание «общества, основанного на знаниях». Это понятие выходит за пределы более узкой кон$ цепции «информационного общества», поскольку оно призна$ ет многоуровневый характер знаний, из которых складываются наши представления о мире. Концепция «общества, основан$ ного на знаниях» подразумевает дальнейшее наращивание по$ тенциала для идентификации, произведения, обработки, пре$ образования, распространения и использования информации в целях развития человека и общества. Информация, средства связи и знания лежат в основе прогресса, деятельности и бла$ госостояния человека. Представлению об «обществе, основан$ ном на знаниях» сопутствует признание того факта, что перед лицом трудных задач все страны способны к нововведениям и могут внести свой вклад в распространение знаний в мире. Эта концепция представляет собой цельное и всеобъемлющее вúде$ ние мира с четкой перспективой, ориентированной на разви$ тие и отражающей сложность и динамизм изменений, проис$ ходящих в мире.
Современные трудности построения «основанного на знаниях обще" ства» для всех. Традиционные и новые информационно$комму$ никационные технологии (ИКТ) открывают для миллионов людей во всем мире совершенно новые возможности достиже$ ния более высокого уровня развития. В свете этих технологи$ ческих достижений и их всестороннего общественно$этиче$ ского значения и влияния мандат ЮНЕСКО на «свободное распространение идей с помощью слова и образа» и «на под$ держание, расширение и распространение знаний» приобре$
МОГЕНС ШМИДТ, СИЛЬВИ КУДРЭ 225
03.p65 225 18.03.2005, 13:33 тает новое измерение. Поэтому ЮНЕСКО должна с еще боль$ шей энергией вносить вклад в устранение потенциальных вы$ зовов, максимизацию положительных последствий и обеспе$ чение равноправного доступа всех людей к возможностям, предоставляемым ИКТ. Самыми серьезными из таких вызовов являются не технологические, а социальные, и они вынужда$ ют искать ответ на самые фундаментальные вопросы сегодняш$ него развития. К ним относятся свобода слова, достижение целей образования для всех, обеспечение всеобщего доступа к знаниям и информации, а также сохранение культурно$языко$ вого разнообразия. Все они объединены призывом постоянно подтверждать нашу приверженность свободному распростра$ нению информации как основополагающему принципу произ$ водства и обмена знаниями в обществе. Концепция «общества, основанного на знаниях» признает наличие неравенства возможностей в доступе к условиям про$ изводства и получению знаний в мировом масштабе, в особен$ ности к новым информационным технологиям (ИКТ). Новые информационные технологии обеспечивают множеству жите$ лей земного шара молниеносный доступ ко всему объему зна$ ний, накопленных в мире, и возможность мгновенного обме$ на данными и информацией. Однако суровой реальностью остается так называемый «цифровой разрыв»: 80 процентов населения планеты не имеют доступа к базовым телекоммуни$ кациям, приблизительно 860 млн. человек остаются неграмот$ ными, а еще 2 млрд. не знают, что такое электричество. И все же главные проблемы создания «общества, основанного на знаниях» носят не столько технологический, сколько человече$ ский характер. Так как же нам принять во внимание челове$ ческое измерение при решении проблемы «цифрового разры$ ва», и почему это столь важно?
Принципы построения инклюзивного «общества, основанного на знаниях». В своем мандате на обеспечение свободного потока информации ЮНЕСКО дала определение 4 ключевых принци$ пов, лежащих в основе ее деятельности по созданию «общества, основанного на знаниях». Первый принцип – свобода выражения мнений – должен распространяться не только на традиционные, но и на новые средства массовой информации, включая Интернет. Это основ$
226 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 226 18.03.2005, 13:33 ная предпосылка существования «общества, основанного на знаниях». Поэтому ЮНЕСКО, в чей мандат входит «свободное распространение идей с помощью слова и образа», без сомне$ ния, действует в соответствии со статьей 19 Всеобщей дек$ ларации прав человека1. Следовательно, важно продолжать мобилизацию энергии и усилий по обеспечению свободы вы$ ражения мнений и производной от нее свободы прессы как основного права, необходимого для осуществления демокра$ тии. Свобода выражения мнений – это главный путь, обеспе$ чивающий творчество, нововведения, критику и дискуссии. Она дает гражданам возможность собирать информацию и образовывать коалиции при серьезных обсуждениях полити$ ки, а также добиваться совершенствования и большей транс$ парентности деятельности правительства путем его более эф$ фективного взаимодействия с гражданами. Делая акцент на множественности форм общества, основанного на знаниях, мы исходим из убеждения, что не существует единой пригодной для всех модели, продиктованной технологиями или рыноч$ ными отношениями, которым должны подчиняться все обще$ ства. Представление об обществе, основанном на знаниях, дол$ жно базироваться на принципах плюрализма, вариативности и открытости выбора, а свобода выражения мнений неотдели$ ма от такого представления. Второй принцип – доступность качественного образова$ ния для всех – является жизненно важным при создании и зак$ реплении необходимых навыков и способностей для развития, прогресса и общественного спокойствия во всех обществах. Это одно из основных прав человека, закрепленных в статье 26 Всеобщей декларации прав человека2, а также орудие борьбы
1 Статья 19 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет пра$ во на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государ$ ственных границ». 2 Статья 26 Всеобщей декларации прав человека гласит: «1. Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бес$ платным по меньшей мере в том, что касается начального и общего образования. Начальное образование должно быть обязательным. Техническое и профессиональ$ ное образование должно быть общедоступным, и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого. Окончание на стр. 231.
МОГЕНС ШМИДТ, СИЛЬВИ КУДРЭ 227
03.p65 227 18.03.2005, 13:33 с неграмотностью, маргинализацией, бедностью и социальной изоляцией. Самым действенным средством наращивания по$ тенциала является образование. Общество, основанное на зна$ ниях, не может существовать без образования. В связи с тем что развитие все больше зависит от знаний, задача обеспече$ ния возможности получения качественного образования на протяжении всей жизни приобретает первоочередную важ$ ность. На протяжении всей истории человечества образова$ ние оставалось замкнутым в извечный треугольник качества, доступности и стоимости. В традиционных системах образо$ вания расширение доступа к нему или снижение его стоимос$ ти часто сопровождается падением качества знаний. Однако правильное использование ИКТ, обладающих потенциалом более широкого доступа и более высокого качества при мень$ шей стоимости образования, открывает широкие перспекти$ вы с точки зрения одновременного достижения трех вышеупо$ мянутых целей. Образование для всех является главным приоритетом ЮНЕСКО, так как образование – это одновременно одно из основных прав человека и ключ к устойчивому развитию и миру как внутри государств, так и в международных отношениях. Достижение целей, поставленных в Дакаре3 и на Саммите ты$ сячелетия4, означает, что «цифровой разрыв» перестанет спо$ собствовать дальнейшей маргинализации беднейших слоев населения и что творческие, альтернативные подходы к обу$ чению будут найдены. Необходимо также постоянно следить за тем, чтобы образование учитывало как местный контекст, в частности культурные, языковые и экономические потребнос$ ти, так и глобальный контекст в свете реальной и возрастаю$ щей взаимозависимости государств. Третий принцип – всеобщий доступ к образованию и ин$ формации, в особенности к информации общего пользования – является предпосылкой более широкого участия граждан в процессах развития. Всеобщий доступ к знаниям и информа$ ции – краеугольный камень свободы выражения мнений. Под$ линное общество, основанное на знаниях, не может существо$ вать без всеобщего доступа к знаниям и информации. Понятие всеобщего доступа зиждется на нескольких основных несущих конструкциях, а именно: наличии коммуникационной инфра$ структуры и взаимодействия сетей; наличии контента, необ$
228 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 228 18.03.2005, 13:33 ходимого пользователю; ценовой доступности услуг на разум$ ных расстояниях; информационной грамотности абонентов, необходимой для пользования этими услугами и расширения ассортимента услуг путем их развития, обмена и создания но$ вых видов. В связи с тем что большинство населения мира не имеет доступа к ИКТ, приоритетное значение приобретает развитие современной инфраструктуры этих технологий. В поддержку принципа всеобщего доступа коммерческие и некоммерческие поставщики услуг должны оказать содействие школам, библио$ текам, общественным центрам, организациям гражданского общества и правительственным ведомствам в подключении к Интернету. Следует также расширить доступ к традиционным средствам массовой информации, таким как радио, чтобы ис$ пользовать их в качестве основных строительных блоков об$ щества, основанного на знаниях, и исследовать их потенциал как средство передачи цифровой информации в развивающих$ ся странах. Одновременно нужно расширять доступ к инфор$ мации общего пользования, известной также как «общедоступ$ ная информация». Под информацией общего пользования понимается информация, доступная любому пользователю, обращение к которой не является посягательством на чьи$либо юридические права или нарушением чьих$либо иных кол$ лективных или общественных прав (например, прав корен$ ного населения), а также обязательств конфиденциальности. Государства должны признать и законодательно закрепить пра$ во всеобщего онлайнового доступа к публичным актам и правительственным документам, содержащим информацию, представляющую важность для граждан современного демок$ ратического общества, с учетом соображений конфиденциаль$
2. Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой лично$ сти и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образова$ ние должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятель$ ности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. 3. Родители имеют право приоритета в выборе вида образования для своих мало$ летних детей». 3 Всемирный форум по вопросам образования, Дакар, Сенегал, 26–28 апреля 2000 года. Более подробную информацию см. на сайте: <http://www.unesco.org/education/efa/ ed_for_all/dakfram_eng.shtml> 4 Более подробную информацию см. на сайте: <http://www.un.org/milleniumgoals/>
МОГЕНС ШМИДТ, СИЛЬВИ КУДРЭ 229
03.p65 229 18.03.2005, 13:33 ности, неприкосновенности частной жизни и национальной безопасности, а также прав интеллектуальной собственности в той степени, в какой они применимы к использованию та$ кой информации. Международным организациям следует при$ знать и ввести в действие право каждого государства на доступ к существенно важной информации, относящейся к его соци$ альной или экономической ситуации. Четвертый принцип – это культурно$языковое разнообра$ зие. Наряду с литературой и искусством культура включает об$ раз жизни, условия существования, системы ценностей, язы$ ки, традиции и верования. Культурное разнообразие является общим наследием человечества, а понимание других культур и уважение к ним создают предпосылки для построения обще$ ства, основанного на знаниях. Главное здесь – разработка и реализация политики и прак$ тических действий, направленных на поддержку плюрализма и разнообразия, с тем чтобы граждане имели доступ к инфор$ мации и знаниям на родном языке и в рамках привычной куль$ туры, а также могли создавать такую информацию и знания. Формирование условий, способствующих развитию местного контента в цифровом формате, и сохранение цифрового на$ следия пойдут на пользу как нынешнему, так и будущему поко$ лениям. Цифровое наследие состоит из знаний и идей, накоп$ ленных человечеством в разнообразных областях – культуре, образовании, науке или административном управлении, – со$ зданных при помощи цифровых мультимедиа или преобразо$ ванных для цифровых носителей. Необходимость срочных согласованных действий по сохранению этого быстро увели$ чивающегося в объеме наследия объясняется быстрым устаре$ ванием технических и программных средств, на которых оно сохраняется сегодня. На пути решения данной задачи стоит множество препятствий – экономических, политических, со$ циальных, культурных и технических. Например, в настоящее время многие электронные сети непригодны для работы на всех существующих в мире языках: 90 процентов сетевого кон$ тента публикуется всего на 12 языках, при том что в мире их около 6000. Стратегии решения этих проблем предложены в двух новых основополагающих документах ЮНЕСКО, приня$ тых Генеральной конференцией этой организации в октябре 2003 года, – «Рекомендации по развитию и использованию мно$
230 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 230 18.03.2005, 13:33 гоязычия и всеобщего доступа к киберпространству» и «Хар$ тии о сохранении цифрового наследия».
От Женевы к Тунису. Важной вехой в международных усилиях по развитию общества, основанного на знаниях, и пониманию предпосылок его создания стал женевский этап Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО). На встрече была разработана основа даль$ нейшего развития предложенной ЮНЕСКО концепции обще$ ства, основанного на знаниях. Вышеуказанные 4 принципа, вынесенные ЮНЕСКО на обсуждение участников встречи, нашли отражение в итоговой Декларации и Плане действий, принятых ВВУИО. ЮНЕСКО не щадит сил, наращивая темп процесса, начатого ВВУИО. В преддверии предшествующей второй встречи в Тунисе нынешний этап дает возможность оценить успехи в реализации планов и деятельности за пери$ од, прошедший со времени женевской встречи, изучить новые инициативы и предложенные решения и мобилизовать буду$ щих партнеров.
Надвигающаяся проблема: управление Интернетом. Еще одна про$ блема, с которой придется столкнуться ЮНЕСКО в ходе ука$ занного процесса, – это управление Интернетом. Как отмеча$ ет ЮНЕСКО, термин «управление Интернетом» до сих пор не получил четкого определения. Некоторые понимают под этим узкую область управления пространством доменных имен и инфраструктурой, в настоящее время осуществляемого част$ ной некоммерческой корпорацией ICANN (Корпорация Ин$ тернет по присваиванию наименований и номеров), зарегист$ рированной в Калифорнии. Однако в текущих дискуссиях по данному вопросу преобладает тенденция более широкого понимания данного термина, включающего не только техни$ ческие, но и этические, социальные и юридические аспекты. Более того, сам термин «управление Интернетом» допускает неправильное толкование, так как позволяет предположить существование управления, трактуемого как вмешательство со стороны государства. ЮНЕСКО намерена продолжать отстаивать ключевые цен$ ности, такие как свобода выражения мнений, культурное раз$ нообразие и открытость. Организация будет выступать за то,
МОГЕНС ШМИДТ, СИЛЬВИ КУДРЭ 231
03.p65 231 18.03.2005, 13:33 чтобы существующие механизмы управления типа ICANN или любые их модификации соответствовали следующим принци$ пам: • следует сохранить существующую открытость инфраструк$ туры Интернета в целях свободного распространения идей и знаний с помощью слова и образа; • нельзя, чтобы модификации привели к установлению госу$ дарственного контроля над глобальной системой управле$ ния Интернетом и способствовали или допускали возмож$ ность цензуры; • между новыми механизмами и проблемами, которые они призваны решить, должна существовать четкая взаимосвязь; • следует поощрять дальнейшие технологические нововведе$ ния; • модифицированная ICANN или новые механизмы не долж$ ны препятствовать межсетевому взаимодействию, приво$ дить к нестабильности или сдерживать постоянное техни$ ческое обновление Интернета; а также • любая глобальная система или механизм управления Интер$ нетом обязаны быть технически грамотными, прозрачны$ ми и беспристрастными. Какой бы механизм ни взял на себя нынешние обязанности ICANN, результатом его деятельности должно стать более ши$ рокое использование Интернета и, соответственно, более ак$ тивное участие в создании современного информационного мира все большего числа граждан из разной языковой и куль$ турной среды5.
Заключение: совместное построение общества, основанного на зна" ниях. ЮНЕСКО подчеркивает свою приверженность делу со$ здания равноправных и справедливых обществ, защиты прав человека и поддержки развития человеческого потенциала во всех сферах, а также достижения Целей развития на пороге тысячелетия. Политические, социальные, экономические пе$ ремены и изменения в общественном мнении, необходимые для достижения этих целей, не будут стремительными. Они потребуют долгосрочных последовательных действий, сочета$ ющих целый ряд междисциплинарных навыков и перспектив.
232 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 232 18.03.2005, 13:33 ЮНЕСКО подготовила серию публикаций по различным аспек$ там ВВУИО6, а также открыла специальный веб$сайт7 для ин$ формирования участников процесса о действиях и позициях ЮНЕСКО по различным вопросам. Она готова к сотрудниче$ ству со своими партнерами в реализации этих действий. Проблемы, которые придется решать обществу, основан$ ному на знаниях, связаны с двумя базовыми принципами ман$ дата ЮНЕСКО, упомянутыми в начале данной статьи, – под$ держкой свободного распространения идей с помощью слова и образа и расширением доступа к информации. Общество, основанное на знаниях, должно базироваться на твердой при$ верженности правам и свободам человека, включая свободу выражения мнений. Оно должно также способствовать осуще$ ствлению культурных и языковых прав граждан всех стран, включая право на образование, и гарантировать доступ ко всем средствам массовой информации, как традиционным, так и новым, в целях создания и обмена знаниями. Решение этих долгосрочных задач потребует совместного анализа, капита$ ловложений и сотрудничества между правительствами стран мира, частным сектором и гражданским обществом.
5 Более подробную информацию см. в материале о позиции ЮНЕСКО по вопросам управления Интернетом на сайте: <http://portal.unesco.org> 6 См. сайт <http://portal.unesco.org> и соответствующий раздел в серии «Документы ВВУИО». Назовем лишь некоторые публикации: «Cultural and Linguistic Diversity in the Information Society», «Gender Issues in the information Society», «Social Transformation in the Information Society». 7 <http://portal.unesco.org/wsis>
МОГЕНС ШМИДТ, СИЛЬВИ КУДРЭ 233
03.p65 233 18.03.2005, 13:33 Стив Бакли Кому будет принадлежать информационное общество? Права на свободу общения и ВВУИО
Введение. В январе 2002 года Генеральная Ассамблея ООН под$ твердила свое намерение финансировать проведение Всемир$ ной встречи на высшем уровне по вопросам информационно$ го общества (ВВУИО), которая должна была проводиться в два этапа – в Женеве в 2003 году и в Тунисе в 2005 году. При этом Генеральная Ассамблея подчеркнула безотлагательную необхо$ димость поставить знания и технологии «на службу всеобщему развитию». В том же месяце во время 2$го Всемирного социального форума была образована коалиция гражданского общества, которая начала кампанию «Права на свободу общения в инфор$ мационном обществе» (CRIS). В задачи кампании CRIS входи$ ли расширение и углубление дискуссии об информационном обществе, дальнейшая демократизация доступа к средствам коммуникации и усиление внимания, уделяемого развитию средств коммуникации в целях достижения устойчивого раз$ вития. Для членов CRIS и других организаций гражданского об$ щества, участвующих в процессе подготовки ВВУИО, минув$ шие годы стали периодом интенсивной деятельности, в ходе которой выявились основные противоречия в глобальной дис$ куссии об условиях коммуникации между людьми. Во время женевского этапа представители гражданского общества рабо$ тали в тесном сотрудничестве с правительственными делега$ циями, лоббируя включение тех или иных пунктов в проекты документов и давая рекомендации. Несмотря на то что неко$ торые ключевые межправительственные заседания проходи$ ли за закрытыми дверями, представители гражданского обще$ ства сумели понять сущность позиции правительств, а в некоторых случаях существенно повлиять на нее. Будущее прав на свободу общения связано с процессом раз$ вития средств общения между людьми и с моральными и юри$
234 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 234 18.03.2005, 13:33 дическими правами, позволяющими нам защитить право на свободу общения. Особое значение имеют понимаемые в юри$ дическом смысле права на свободу информации, убеждений и их свободное выражение, но не менее тесно связаны с правом на свободу общения также право на свободу ассоциаций, пра$ во на неприкосновенность частной жизни и право на культур$ ную самобытность. Однако призыв к защите «прав на общение» не продикто$ ван юридической необходимостью. Скорее это социальное требование создать более справедливую коммуникационную среду. Она формулируется маргинализированными общинами во всем мире, а также группами гражданского общества, в рав$ ной степени обеспокоенными как растущей концентрацией СМИ в частных руках и появлением никому не подотчетных учреждений надзора в многонациональных сетях, так и давно существующей проблемой подавления свободы информации авторитарными режимами.
ВВУИО 2003 – женевский этап. Возникновение идеи проведе$ ния Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам инфор$ мационного общества связано с ростом экономического значения глобального сектора информационно$коммуника$ ционных технологий и использованием Интернета в частных коммерческих интересах, в соответствии с представлением США о глобальном «информационном суперхайвэе», сформу$ лированным Альбертом Гором. Другая важная тема встречи звучала в высказываниях европейских руководителей во главе с членом Европейской комиссии Мартином Бангеманом об «информационном обществе», подкрепленных социально$эко$ номическим анализом. Одна статья даже называлась «В инфор$ мационном обществе на первом месте должны быть люди». США и европейские страны достигли согласия на встрече стран «большой восьмерки», проходившей в японском городе Окинава в июле 2000 года. На ней была принята Хартия о гло$ бальном информационном обществе и создана оперативная группа «большой восьмерки» по расширению возможностей в области цифровых технологий, перед которой была поставле$ на следующая задача: «развивать международное сотрудниче$ ство для обеспечения готовности принимать оперативные ре$ шения в области политики, законодательства и сетевых
СТИВ БАКЛИ 235
03.p65 235 18.03.2005, 13:33 технологий; обеспечивать рост уровня подключения, расши$ рять доступ и снижать стоимость услуг; а также наращивать че$ ловеческий потенциал и способствовать участию в глобальных сетях электронной торговли»1. Окинавская хартия была раз$ работана в период экономического оптимизма по поводу пер$ спектив экономического роста, связанного с новыми инфор$ мационными технологиями. Фондовые рынки находились на пике подстегиваемого операциями бума акций сектора ИКТ. Окинавская хартия и последовавший за ней доклад оператив$ ной группы «большой восьмерки» по расширению возможнос$ тей в области цифровых технологий оказали большое влияние на разработку основного документа ВВУИО и в особенности на План действий, в котором акцент был сделан на развитие сетевой инфраструктуры и национальных «электронных стра$ тегий» – термин, впервые предложенный в Хартии. Одновременно в системе Организации Объединенных Наций были предприняты шаги по развитию стратегического подхода к информационно$коммуникационным технологиям. Еще в 1998 году Международный союз электросвязи (МСЭ) подготовил предложения о проведении Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. В 2001 году по поручению глав государств Генеральный сек$ ретарь Организации Объединенных Наций создал целевую группу ООН по ИКТ, чтобы «придать истинно глобальное измерение усилиям многих стран по преодолению разрыва в цифровых технологиях и созданию цифровых возможностей и тем самым прочно поставить ИКТ на службу развития для всех»2. Когда в январе 2002 года Генеральная Ассамблея ООН при$ няла резолюцию, утверждающую структуру Всемирной встре$ чи на высшем уровне по вопросам информационного общества (ВВУИО), предложенную МСЭ, она тем самым признала «на$ стоятельную необходимость использовать потенциал знаний и технологий для достижения целей Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций и поиска новых эффектив$ ных путей, для того чтобы поставить этот потенциал на служ$ бу развития для всех»3. В отличие от позиции «большой восьмерки», мандат ООН был подчеркнуто ориентирован на развитие, а МСЭ поручалось стать во главе структуры, состоящей из множества заинтере$
236 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 236 18.03.2005, 13:33 сованных участников. Было решено, что встреча пройдет в два этапа – в Женеве в 2003 году и Тунисе в 2005 году. Для поддер$ жки первого – женевского – этапа был образован Секретариат ВВУИО, который с самого начала включал сектор граждан$ ского общества в целях облегчения участия в саммите его пред$ ставителей. Для групп гражданского общества, подобных коалиции CRIS, ВВУИО представляла уникальную возможность вступить в диалог с правительствами и многосторонними организация$ ми и повысить уровень их информированности в отношении позиции гражданского общества, а также укрепить союзы и общую позицию гражданского общества. Группы гражданских обществ сформировались вокруг ВВУИО на самых ранних эта$ пах и приняли активное участие во всех официальных подго$ товительных мероприятиях. Активисты гражданского общества, работающие в сфере коммуникаций, давно признали общественную важность дос$ тупа к средствам коммуникации и их эффективного использо$ вания. В то же время обоснованный скептицизм вызывает узкое понимание «информационного общества», согласно которому основными технологиями являются телекоммуникации и Ин$ тернет. Хотя создание информационного общества открывает широчайшие перспективы – доступ к знаниям, жизненно важ$ ным для здоровья и образования, более подробную информа$ цию о деятельности правительств и корпораций, электронную демократию, развитие глобальной торговли и обмена, переда$ чу последних новостей, – существует опасность того, что боль$ шое число людей не сможет воспользоваться этими достиже$ ниями. Те, кто рассматривает ситуацию только с точки зрения доступности телекоммуникаций и Интернета, часто называют эту опасность «разрывом в цифровых технологиях». В реаль$ ности же это более широкий «коммуникационный разрыв», характеризующийся неравным доступом бедных слоев населе$ ния к средствам коммуникации и неравенством с точки зрения свободы информации и выражения мнений.
1 Okinawa Charter on the Global Information Society, Group of Eight, Okinawa, July 2000. 2 Plan of Action of the ICT Task Force, United Nations, 2001. 3 United Nations General Assembly, Resolution 56/183, 31 January 2002.
СТИВ БАКЛИ 237
03.p65 237 18.03.2005, 13:33 В рамках узкого понимания «информационного общества» решение проблемы «цифрового разрыва» представляется про$ стым и сводится к развитию сетевой инфраструктуры, с тем чтобы каждый мог иметь доступ к сети Интернет. Именно эта точка зрения нашла свое отражение в окинавской Хартии о глобальном информационном обществе, принятой на самми$ те «большой восьмерки» в июле 2000 года. В основу первых документов ВВУИО положена политэкономическая перспек$ тива, при этом приоритет отдается созданию инфраструктуры и потребительской базы для глобальной электронной торгов$ ли, а не заинтересованности общества в развитии коммуника$ ционных технологий в целях содействия развитию. В этих до$ кументах утверждается, что первое приведет ко второму, однако не уточняется, как именно. В одном из первых проектов Декларации ВВУИО «инфор$ мационное общество» описывалось «как новая, более высокая форма организации общества, где высоко развитая сеть ИКТ и всеобщий доступ к информации … приведут к повышению качества жизни и снимут остроту проблемы бедности и голо$ да»4. Высказывались, однако, и убедительные возражения, сво$ дящиеся к тому, что всеобщий доступ в Интернет при огром$ ных затратах реально приведет к незначительным результатам. В своем известном выступлении на конференции о «цифровых дивидендах» в Сиэтле в октябре 2000 года Билл Гейтс заявил, что инвестиции в здравоохранение и образование важнее для беднейших слоев населения, чем доступ к персональным ком$ пьютерам и Интернету5. По расчетам Чарльза Кенни, эконо$ миста Всемирного банка, субсидии на то, чтобы каждый жи$ тель планеты с доходом 1 долл. США в день мог получить 1 час доступа в Интернет еженедельно, составят в масштабе всего мира 75 млрд. долл. США – а это значительно больше, чем еже$ годный общий объем помощи бедным государствам6. Несмотря на эти соображения, внедрение продуктов, ус$ луг и прикладных технологий на базе ИКТ оставалось основ$ ной темой обсуждения ВВУИО. Для этого необходимо разви$ тие рыночных отношений и содействие конкуренции наряду с ограничением прав и свобод в интересах корпоративной ста$ бильности и роста, например, в сфере интеллектуальной соб$ ственности, разработки компаниями собственного программ$
238 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 238 18.03.2005, 13:33 ного обеспечения, безопасности, управления Интернетом, планирования и лицензирования радиочастотного спектра. Коалиция CRIS и другие участники ВВУИО со стороны гражданского общества отказались признать эту перспективу основой для переговоров, настаивая на подходе, ориентиро$ ванном на интересы людей и основанном на принципах прав человека и приоритетах устойчивого развития. По завершении женевского этапа ВВУИО многие из соображений, высказан$ ных коалицией CRIS и другими группами гражданского обще$ ства, нашли отражение в Декларации принципов ВВУИО7. План действий ВВУИО, однако, был сформулирован с учетом более узкой перспективы8. Отказ принять узкую концепцию «информационного обще$ ства», согласно которой развитие сетей ИКТ и обеспечение доступа к информации автоматически приведут к сокращению масштабов бедности, представляет серьезную дилемму для ВВУИО, которая тем не менее осталась неразрешенной в ито$ говом документе женевской встречи. Для реализации задач ВВУИО необходимо провести анализ предлагаемых действий в нужном объеме, с тем чтобы с полным основанием прийти к выводу: a) эти меры действительно внесут реальный положи$ тельный вклад в достижение утвержденных целей развития и b) выделенные на эти цели ресурсы не могут быть более эф$ фективно использованы в иной области.
ВВУИО 2005 – тунисский этап. Второй этап процесса ВВУИО должен завершиться встречей на высшем уровне в Тунисе, ко$ торая пройдет с 16 по 18 ноября 2005 года. Этой встрече будет предшествовать ряд подготовительных конференций. Запла$ нировано, что главное внимание на втором этапе будет уделять$
4 World Summit on the Information Society, Draft Declaration, Document WSIS/PCIP/ DT/1(Rev.1)$E, 30 May 2003. 5 Remarks by Bill Gates, Digital Dividends Conference, Seattle, Washington 18 October 2000 <http://www.microsoft.com/billgates/speeches/2000/10$18digitaldividends.asp> 6 Charles Kenny, «Development’s False Divide», Foreign Policy, January$February 2003 <http:/ /www.foreignpolicy.com/issue_janfeb_2003/kenny.html> 7 Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества, Дек$ ларация принципов, 12 декабря 2003 г. 8 Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества, План действий, 12 декабря 2003 г.
СТИВ БАКЛИ 239
03.p65 239 18.03.2005, 13:33 ся осуществлению и мониторингу Плана действий. Образова$ ны также две рабочие группы на высшем уровне под эгидой Генерального секретаря ООН Кофи Аннана. Одна будет зани$ маться спорным вопросом управления Интернетом. Другая изучит предложения африканских государств о создании Фон$ да цифровой солидарности и более широкий контекст финан$ сирования ИКТ в целях развития. Во время женевского этапа роль гражданского общества состояла в том, чтобы высказать критическое и независимое мнение в ходе обсуждений, а в тех случаях, когда в результате дебатов достигалась общая позиция, – донести ее до прави$ тельств. Главная задача женевского этапа была ясна – дать им$ пульс политическому процессу, ведущему к принятию межпра$ вительственной Декларации принципов и Плана действий. На самом деле в рамках встречи параллельно проходили различные мероприятия, связанные с ВВУИО. На уровне граж$ данского общества это были встречи, конференции, объявле$ ния, партнерские инициативы, публикации и выставки; кроме того, имели место выступления и демонстрации, направлен$ ные против саммита. На тунисском этапе характер и степень участия граждан$ ского общества в ходе ВВУИО значительно изменятся. Задачи тунисской встречи гораздо более неопределенные. Правитель$ ства пришли к соглашению, что ее итогом должно стать «заяв$ ление о политике и практической деятельности», в котором будут подтверждены и закреплены обязательства, принятые во время женевской встречи на высшем уровне, однако очевидно нежелание пересматривать условия Декларации или Плана действий9. Формально отвергнув межправительственные документы женевского этапа и имея серьезные разногласия с правитель$ ствами по поводу структуры Плана действий, активисты граж$ данского общества теперь не могут «вновь подтвердить» дей$ ствительность правительственных обязательств, с которыми они так до конца и не согласились. В то же время повсеместно ожидается, что в Тунисе граж$ данскому обществу не будет оказана такая широкая поддерж$ ка, как в Женеве. Некоторые его активисты привлекли внима$ ние к серьезным нарушениям прав человека в Тунисе. Особую обеспокоенность групп, занимающихся вопросами свободы
240 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 240 18.03.2005, 13:33 СМИ, вызывает ущемление свободы выражения убеждений в этой стране, включая систематическое блокирование сайтов, критикующих тунисское правительство, государственными поставщиками интернет$услуг. Участие гражданского общества во ВВУИО$2005 неизбежно приведет к обсуждению ситуации в стране. Кроме разработки проекта «заявления о политике и прак$ тической деятельности» для тунисской встречи на высшем уровне правительства обязались провести анализ выполнения решений ВВУИО, в результате чего они получили бы более надежный инструмент оценки эффективности ВВУИО в дос$ тижении целей развития. Анализ выполнения решений даст возможность собрать значительный объем репрезентативной информации о мерах, принимаемых правительствами, част$ ным сектором и гражданским обществом для осуществления обязательств поставить ИКТ на службу развитию. Анализ выполнения решений ВВУИО недвусмысленно тре$ бует от респондентов описать вклад, который проекты и ме$ роприятия внесли в достижение целей развития, принятых международным сообществом. В этом смысле результаты ана$ лиза могли бы обеспечить полезную эмпирическую основу для дальнейшего мониторинга и оценки эффективности выполне$ ния обязательств, данных на ВВУИО. Наряду с процессом подготовки к встрече в Тунисе были созданы две рабочие группы на высшем уровне, которые будут заниматься незавершенными вопросами женевского этапа – управлением Интернетом и финансированием развития. По$ хоже, что интересы и роль гражданского общества в этих двух областях сохранятся, хотя участвовать оно будет уже на дру$ гих условиях. Создание Генеральным секретарем ООН указанных рабо$ чих групп частично выводит эти сферы деятельности за пре$ делы ВВУИО. Например, в отношении рабочей группы по финансированию на цели развития представители граждан$ ского общества уже высказывали обеспокоенность недостаточ$ ной прозрачностью процесса и отсутствием механизмов учас$ тия в нем.
9 Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества, Зак$ лючительное заявление, Хаммамет, 26 июня 2004 г.
СТИВ БАКЛИ 241
03.p65 241 18.03.2005, 13:33 Хотя методы работы группы по управлению Интернетом являются более открытыми и предполагают участие граждан$ ского общества, она не проявляет готовности расширить по$ вестку дня, которая включает узкий круг технических вопро$ сов, таких как международная система присваивания номеров и наименований.
Выводы и первоочередные задачи гражданского общества. Из вы$ шесказанного следует, что на тунисском этапе ВВУИО внима$ ние будет концентрироваться не на какой$либо одной пробле$ ме, а на действиях в различных направлениях. Это создает для гражданского общества как дополнительные возможности, так и трудности. В отсутствие четкой внешней цели, вокруг кото$ рой можно было бы объединиться, участие гражданского об$ щества, скорее всего, окажется более фрагментированным. Согласно одному из сценариев, представители граждан$ ского общества, игравшие ведущую роль во время женевского этапа, могут выйти из игры и позволить новым игрокам занять политическое пространство ВВУИО. Новый вклад граждан$ ского общества, возможно, будет отличаться меньшей критич$ ностью по отношению к правительству и большей готовностью работать в рамках рыночной парадигмы. Альтернативный же путь заключается в том, чтобы «вновь подтвердить и укрепить» обязательства гражданского обще$ ства, принятые во время женевского этапа, путем разработки альтернативной повестки дня ВВУИО. Наилучшая перспекти$ ва открывается здесь для тех организаций и активистов граж$ данского общества, которые работали в рамках коалиции CRIS или сотрудничали с ней. Концепция права на свободу общения и успехи, достигнутые группами гражданского общества во время женевского этапа, позволяют сформулировать некото$ рые общие принципы и цели: 1. Ориентированное на рыночные отношения развитие инф$ раструктуры доступа к Интернету характеризуется ярко выраженной асимметрией в доступе к информации и инфор$ мационных потоков, что является результатом существую$ щего социально$экономического неравенства и одновремен$ но усиливает это неравенство. В условиях, когда роль информации в экономике возрастает, важно обеспечить рав$ ноправный доступ к информации, если мы хотим добиться
242 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 242 18.03.2005, 13:33 уменьшения, а не сохранения или усиления социально$эко$ номического неравенства. Это не должно стать предлогом для ограничения свободы выражения убеждений или свобод$ ного распространения информации, а, напротив, требует действенных мер по обеспечению всеобщего доступа к сред$ ствам коммуникации и сохранению и развитию культурно$ го многообразия. 2. При всей важности всеобщего доступа к услугам и сетям ком$ муникации для реализации права на свободу общения невоз$ можно обеспечить его в обозримом будущем путем предос$ тавления каждому доступа в Интернет с домашнего компьютера. Задача обеспечения всеобщего доступа к гло$ бальным сетям коммуникации потребует инвестиций не только в центры общественного доступа, но и в традицион$ ные коммуникационные технологии, такие как местное ра$ дио и телевидение. Государственные инвестиции в местные средства коммуникации представляют собой один подход к проблеме. Другой подход заключается в создании специаль$ ных условий и взимания сборов с частных поставщиков те$ лекоммуникационных услуг. Следует также поощрять и под$ держивать инициативы местных общин, включая проведение законодательных и/или нормативных преобра$ зований в тех случаях, когда имеются законодательные или нормативные барьеры. 3. Главной предпосылкой доступа и использования Интерне$ та является грамотность. Следует обеспечить и поддержи$ вать свободный и всеобщий доступ к базовому образованию. Медиаграмотность и практические навыки в использовании средств коммуникации стали важным компонентом базово$ го образования и являются необходимым условием для ус$ пешной реализации права на свободу общения. 4. Сам по себе Интернет не гарантирует свободы убеждений и их выражения. Коммерческие учреждения надзора разраба$ тывают все более усложненные технологии и политику кон$ троля, выходящие за рамки законности и зачастую отлича$ ющиеся произвольным и неизбирательным подходом. Правительства также все чаще используют коммерческие технологии контроля за Интернетом с целью введения но$ вых форм цензуры. Свобода слова в Интернете, как и везде,
СТИВ БАКЛИ 243
03.p65 243 18.03.2005, 13:33 должна охраняться законом, и не следует надеяться на само$ регулирование или кодексы поведения. Не должно существо$ вать предварительной цензуры, произвольного контроля или неоправданных ограничений на информационное на$ полнение, способы передачи и распространение информа$ ции. Следует защищать плюрализм источников информации и СМИ, включая разнообразные системы поиска, и содей$ ствовать его сохранению. 5. Новые проблемы возникают в связи с защитой права на не$ прикосновенность частной жизни. Каждый человек должен иметь право свободно решать, хочет ли он получать инфор$ мацию или общаться с другими людьми и в какой форме, включая право на анонимность общения. Сбор, сохранение, обработка, использование и раскрытие информации лично$ го характера вне зависимости от того, кто производит эти действия, должны оставаться под контролем лица, которого касается данная информация. Полномочия частного секто$ ра и правительства в области доступа к частной информа$ ции могут приводить к нарушению права на неприкосновен$ ность частной жизни и должны быть сведены к приемлемому с точки зрения закона минимуму и подотчетны обществу. 6. Интернет предоставляет огромные возможности для созда$ ния и развития общедоступного банка знаний, однако этот потенциал постоянно сдерживается усилением режимов прав собственности на частную информацию в интернет$ пространстве. Необходимо фундаментально пересмотреть международные законы об авторском праве, патентах и тор$ говых знаках для стимулирования развития публичного до$ мена глобальных знаний, обеспечения права на доступ к информации и на творческое использование и адаптацию этой информации, а также форсировать достижение соци$ ально$экономических выгод от свободного доступа к инфор$ мации, включая получение программного обеспечения из бесплатных открытых источников. Подтверждение и укрепление принципов и приоритетов, сфор$ мулированных гражданским обществом на женевском этапе, потребует после завершения тунисского этапа ВВУИО привер$ женности устойчивому партнерству. Это можно назвать Пове$ сткой дня в области прав на свободу общения. Первоочеред$
244 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 244 18.03.2005, 13:33 ное внимание в ней будет уделяться наращиванию знаний в гражданском обществе, взаимодействию и пропаганде созда$ ния коммуникационной среды, в большей степени ориентиро$ ванной на потребности людей и основанной на правах челове$ ка и социальной справедливости. Когда мы попробуем оценить процесс ВВУИО по его завершении, вероятно, самым большим его достижением, о котором сейчас трудно судить, станет его роль в объединении представителей гражданского общества в нарождающееся движение за более справедливую коммуника$ ционную среду, которое сможет соперничать с движением за охрану окружающей среды, возникшим в последние десятиле$ тия прошлого века.
СТИВ БАКЛИ 245
03.p65 245 18.03.2005, 13:33 Гас Хосейн Открытое общество и Интернет: грядущие перспективы и надежды
Когда$то мы мечтали о всемирной информационной инфра$ структуре, свобода которой не будет сдерживаться ни государ$ ственными границами, ни политическими режимами, а чело$ веческие возможности, не скованные прежними рамками, расширятся и мы будем беспрепятственно общаться в простран$ стве, освобожденном от оков физического мира. Благодаря Интернету истина, а затем и мы сами станем свободными. Ведь без этой истины и без этой свободы не существует от$ крытого общества. Социальные силы в нем стремятся к его со$ вершенствованию, сознавая, что никто не в состоянии предуга$ дать результаты принятых решений или их контролировать, тем самым давая будущим поколениям шанс включиться в этот про$ цесс. Считалось само собой разумеющимся, что члены общества внесут свой вклад в его преобразование и представят собствен$ ное мнение на всеобщее обсуждение, а также что рынок будет переполнен желающими поделиться идеями и мнениями. Очень часто мы воспринимаем как должное нашу возможность свобод$ но общаться, обмениваться мнениями и поддерживать диалог. Предполагалось, что Интернет станет той кровеносной систе$ мой, которая будет питать открытое общество. И у меня нет намерения иронизировать по поводу того, ка$ ким мы представляли себе Свободный мир Интернета. Теперь часто говорят о том, что на заре Интернета мы не имели о нем никакого представления, однако подобные запоздалые рассуж$ дения мало кому интересны. Меня больше волнует другое: поче$ му мы так хотели, чтобы эта мечта осуществилась, и что из того, к чему мы стремились раньше, по$прежнему недостижимо.
Мы хотели получить от технологии то, что нам обещали. До того как Интернет приобрел популярность, мир средств массовой информации был относительно стабилен. Киноиндустрия и сфера вещания регулировались в отношении того, что можно
246 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 246 18.03.2005, 13:33 показывать, существовали различные категории фильмов, в том числе «до 16 лет». Наряду с другими способами воздействия на рынок идей, существовали такие механизмы контроля пе$ чатных изданий и прессы, как режимы ответственности, нор$ мы деловой практики, а также права собственности. К тому же государственные границы, где можно было в соответствии с национальным законодательством задержать книги и другие печатные материалы, служили преградой беспрепятственно$ му распространению информации. Но ведь нам сулили гораздо больше, а потенциал этих обе$ щаний будоражил воображение. Свобода слова и свобода вы$ ражения мнения – это уже давно провозглашенные ценности, основные принципы и права. Право на свободу слова было за$ писано в конституциях, международных хартиях и подлежало защите в суде. Однако потребовалось время, чтобы они стали соблюдать$ ся на практике. Рассмотрим дело, решение по которому при$ нималось Верховным судом США в 1919 году. Пятеро россиян, проживавших в Соединенных Штатах, обвинялись в наруше$ нии Закона о шпионаже, а также в заговоре в пользу имперско$ го правительства Германии. Заговор состоял в написании, печатании и распространении листовок, озаглавленных «Ре$ волюционеры, объединяйтесь и действуйте!» и «Двуличие Со$ единенных Штатов и их союзников». Листовки, в которых кри$ тиковалось отношение правительства США к Советской России, призывали «рабочих» к солидарности, забастовкам и борьбе. Суд принял сторону правительства, утверждая, что хотя непосредственным поводом для данной конкретной вспышки беззакония со стороны ответчиков, являвшихся анархистами$иностранцами, могло стать возмущение поли$ тикой нашего правительства, отправившего в Россию войс$ ка в рамках стратегической операции против германских войск, проводившейся на Восточном фронте, тем не менее истинной целью их пропаганды были разжигание в нашей стране в критический момент войны недовольства прави$ тельством, подстрекательство к бунту, беспорядкам и, как они надеялись, к революции с целью помешать военным планам правительства в Европе, а по возможности и способствовать их провалу1.
1 ABRAMS v. US, 250 US 616 (1919).
ГАС ХОСЕЙН 247
03.p65 247 18.03.2005, 13:33 Однако несмотря на то что страна находилась в состоянии вой$ ны, судья Верховного суда Оливер Уэнделл Холмс в своем зна$ менитом особом мнении настаивал на том, что обвиняемые не мешали ведению боевых действий тем, что выражали собствен$ ное мнение. С начала и до конца ясно, что единственная цель данных листовок заключается в том, чтобы помочь России и остано$ вить американскую интервенцию против народного прави$ тельства, а вовсе не помешать Соединенным Штатам вести войну. Однако тут же судья высказал мнение, несколько противо$ речившее вышеизложенному: Преследование за выражение тех или иных убеждений пред$ ставляется мне совершенно логичным. Если у вас нет ника$ ких сомнений по поводу собственных мотивов или полномо$ чий и вы всем сердцем хотите добиться определенных результатов, то вы, естественно, выражаете все свои поже$ лания в виде закона и отметаете всяческие возражения. Если допускается выражение несогласия, то это означает лишь одно – либо вы считаете слово бессильным, пустой болтов$ ней человека, говорящего, что он нашел квадратуру круга, либо вы не очень заинтересованы в достижении результата, либо сомневаетесь в собственных полномочиях или мотивах. Но когда люди поймут, что время опровергло истинность многих воинствующих убеждений, они в еще большей степе$ ни, нежели верят сейчас в обоснованность своих действий, поверят – того, к чему они стремятся, легче достичь путем свободного обмена идеями; лучшей проверкой истинности взглядов служит их победа в жестокой конкуренции на рын$ ке идей; и только справедливость является основой для исполнения людских желаний без ущерба для других. Это утверждение и положило начало дискуссии о «рынке идей», а также о значении свободы слова и оспаривания убеждений. Слова Холмса вызвали всеобщее удивление, поскольку годом раньше именно он выступил инициатором двух судебных ре$ шений, резко осудивших свободу выражения убеждений в пе$ риод войны2. Подобное изменение взглядов явилось следстви$ ем многочисленных дискуссий, которые он провел за это время со своими коллегами, а также того факта, что к моменту при$ нятия данного решения война уже закончилась. В завершение своей речи Холмс утверждает:
248 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 248 18.03.2005, 13:33 Таковы, по крайней мере, теоретические основы нашей Конституции. Она является экспериментом в той же степе$ ни, в которой и вся наша жизнь представляет собой экспе$ римент. Каждый год, если не ежедневно, нам приходится ставить на кон собственное спасение против некоего проро$ чества, основанного на неполных знаниях. В то время как подобный эксперимент является частью нашей системы, я считаю, что мы обязаны неустанно следить за тем, чтобы не было никаких попыток воспрепятствовать выражению даже тех мнений, к которым мы испытываем отвращение и кото$ рые, как мы полагаем, чреваты гибелью людей, если только они не несут в себе угрозу прямого вмешательства в законные и неотложные цели обеспечения правопорядка, – в таком случае их немедленный запрет требуется во имя спасения страны3. Сделав это заявление, Холмс отошел от своего прежнего мне$ ния, согласно которому ложные крики о пожаре в театре впол$ не могут быть расценены как нарушение первой поправки (к Конституции США) о праве на свободу слова, утверждая, на$ против, что подобное нарушение имеет право на существова$ ние лишь в случае неминуемой угрозы и необходимости неза$ медлительного вмешательства. Спустя 50 лет Верховный суд США ввел в судебную практику суть этого особого мнения. Однако возможности обеспечения свободы слова и ее за$ щиты расширились гораздо раньше. В 1960 году в судебном решении по делу Talley v. California Верховный суд США поддер$ жал право на анонимные публикации. Предметом указанного дела было постановление муниципалитета г. Лос$Анджелеса об ограничениях, налагаемых при распространении рекламных листовок. В постановлении требовалось указать имена лиц, сочиняющих, печатающих и распространяющих листовки. Истец, некий Талли, был арестован и привлечен к суду за нару$ шение указанного постановления в результате выпуска листо$ вок, призывающих читателей объявить бойкот нескольким торговцам и бизнесменам на том основании, что они предла$ гают продукцию «изготовителей, не обеспечивающих равные возможности найма “неграм, мексиканцам и азиатам”». Верхов$ ный суд поддержал Талли, утверждая, что
2 Peter Irons, A People’s History of the Supreme Court (Penguin, 1999). 3 ABRAMS et al. v. UNITED STATES.
ГАС ХОСЕЙН 249
03.p65 249 18.03.2005, 13:33 анонимные памфлеты, листовки и даже книги сыграли важ$ ную роль в прогрессе человечества. На всем протяжении ис$ тории преследуемые группировки и секты периодически по$ лучали возможность анонимно критиковать деспотические режимы и законы. Оскорбительный английский закон о ли$ цензировании печатной деятельности, обязательный к ис$ полнению и в колониях, своим появлением был обязан, по$ мимо прочего, и тем соображениям, что раскрытие имен издателей, писателей и распространителей неминуемо при$ ведет к снижению тиража литературы, содержащей критику правительства. Старые скандальные судебные дела о клеве$ те, которые слушались в Англии, показывают, как далеко могло зайти правительство страны в поисках лиц, ответствен$ ных за распространение книг, представлявшихся властям предержащим предосудительными. Джона Лилберна за отказ отвечать на вопросы с целью сбора доказательств, требовав$ шихся для осуждения его самого или других за тайное рас$ пространение книг на территории Англии, высекли кнутом, поставили к позорному столбу и подвергли денежному штра$ фу. Два министра$пуританина, Джон Пенри и Джон Юдал, были приговорены к смертной казни по обвинению в прича$ стности к сочинению, печатанию или изданию книг. Вплоть до начала Войны за независимость патриотам$колонистам зачастую приходилось скрывать свое авторство или причаст$ ность к распространению литературы, что, скорее всего, могло бы привести к возбуждению против них уголовных дел в судах, контролируемых англичанами. (…) Не вызывает со$ мнений тот факт, что анонимность подчас использовалась в самых конструктивных целях4. 35 лет спустя появилось аналогичное судебное решение, в ко$ тором заявлялось о наличии рынка идей, предсказанного Оли$ вером Уэнделлом Холмсом еще в 1919 году. В 1995 году Верхов$ ный суд США, рассмотрев дело McIntyre v. Ohio, пришел к мнению, что распространение анонимной печатной продук$ ции находится под защитой Конституции. Желание выпустить анонимную публикацию, без сомнения, перевешивает заинтересованность общества в обязательном раскрытии авторства в качестве условия допуска на рынок идей. Решение любого автора сохранить свою анонимность, так же как и другие решения о внесении сокращений или до$ полнений в содержание той или иной публикации, является аспектом свободы слова и подлежит защите на основании первой поправки к Конституции5.
250 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 250 18.03.2005, 13:33 Рассматривавшаяся поначалу как наказуемое законом инако$ мыслие, свобода выражения мнений позднее стала приемле$ мой в широкой судебной практике и сегодня считается одним из главных принципов действующей демократии, который не$ обходимо отстаивать, поощрять и защищать, даже если речь идет об анонимном выражении мнений.
Закон, писанный для Интернета. Появление печатного станка приветствовалось, поскольку он демократизировал издательское дело, предоставив право на распространение информации всем владельцам печатных станков. Конечно, такая возмож$ ность была не у каждого. Способность индивидуума свободно излагать собственное мнение наталкивалась на отсутствие об$ щедоступной технологии. Возможности Интернета изменили ситуацию. Каждый ста$ новится сам себе печатным станком. Каждый получает возмож$ ность распространять и получать информацию, причем фор$ мы коммуникации могут быть различными: общение между двумя абонентами, между одним и группой и наоборот. И это$ му не могут помешать никакие законодательные органы, суды или третьи лица, заинтересованные в создании препятствий на пути информационных потоков. И уж совсем никто – благо$ даря конфиденциальности и анонимности – не должен распоз$ нать личность участника интернет$общения. Мы хотели обре$ сти такую инфраструктуру, которая позволила бы сохранить нашу свободу, и верили, что ею станет Интернет. И он почти стал таковым. В этом смысле наиболее показа$ тельной является судьба Закона о соблюдении благопристой$ ности в средствах массовых коммуникаций (CDA), принятого конгрессом США в 1996 году. Этот закон требовал контроля за доступом к сайтам, которые делали «непристойную» информа$ цию достоянием широкой публики, а также проверки возрас$ та посетителей интернет$сайтов. Сразу же возник вопрос о конституционности CDA. Дэвид Собел, ведущий специалист по данному вопросу, считает, что независимо от того, какая именно информация интересует миллионы частных лиц, посещающих интернет$сайты, будь 4 Talley v. California, Supreme Court of the United States, 362 US 60, decided 7 March 1960. 5 McIntyre v. Ohio Elections Commission, Supreme Court of the United States, No. 93$986, decided 19 April 1995.
ГАС ХОСЕЙН 251
03.p65 251 18.03.2005, 13:33 то проблемы подростковой беременности, СПИД и прочие заболевания, передающиеся половым путем, классические произведения литературы или авангардистская поэзия, все эти люди пользуются своим конституционным правом делать это без вмешательства в частную жизнь и анонимно. CDA же стремится отнять такое право6. Окружной суд США при вынесении предписания в отношении CDA руководствовался аналогичными соображениями. Для тех пользователей Интернета, которые хотят получить доступ к конфиденциальной информации, например к веб$$ сайту проекта «СПИД: опасный путь» («Critical Path AIDS»), директории «Ресурсы лиц нетрадиционной ориентации» («Queer Resources»), в особенности для юношей$гомосексуа$ листов, а также к сайту «Прекратить изнасилования заклю$ ченных» [«Stop Prisoner Rape (SPR)»], на передний план вы$ ходит именно анонимность. Многие из внесенных в список постоянных адресатов SPR просили сохранить их аноним$ ность из$за клейма позора изнасилования в тюрьме. В конечном счете закон был отменен на основании требова$ ний о конфиденциальности персональных данных, анонимно$ сти и свободы выражения мнения. Цитируя решение Окруж$ ного суда, «любые попытки регулирования сети Интернет, какие бы благородные цели они ни преследовали, приведут к тому, что спалят всю глобальную деревню ради того, чтобы зажарить свинью», и случится это «в силу самой природы Интернета». То есть не существует эффективных способов определить возраст пользователя, получающего доступ к тем или иным материа$ лам посредством электронной почты, систем групповой рас$ сылки, телеконференций или на чат$форумах. Сам адрес элек$ тронной почты достоверных сведений об адресате не предоставляет… Не имеется также всеобщего или надежно$ го перечня таких адресов, содержащего соответствующие имена или телефонные номера, к тому же любой подобный перечень моментально устаревает. По этой причине отпра$ витель во многих случаях не располагает надежными сведе$ ниями о том, является получатель взрослым или ребенком7. Большинство членов Верховного суда сошлись во мнении. Этот динамичный многогранный способ коммуникации включает в себя не только традиционные печатные и ново$ стные средства информации, но и трансляцию аудиопродук$
252 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 252 18.03.2005, 13:33 ции, видео$ и фотоизображений, равно как обеспечивает ве$ дение интерактивного диалога в режиме реального време$ ни. Участвуя в чат$форумах, любое лицо, обладающее теле$ фонной линией связи, может стать городским глашатаем, причем голос его разнесется куда дальше, чем с любой три$ буны. Используя веб$страницы, групповые рассылки и теле$ конференции, то же лицо может стать автором и распрост$ ранителем информации. Согласно определению Окружного суда, «информационное наполнение сети Интернет столь же разнообразно, сколь разнообразна и сама человеческая мысль»8. Интернет явился новейшим воплощением именно той «прес$ сы», которую имели в виду отцы$основатели США, когда при$ нимали Конституцию, и которая поэтому была достойна стать, в соответствии с первой поправкой, объектом защиты от лю$ бого рода посягательств. В заключение Верховный суд заявил: По$видимому, правительство предполагает, что нерегули$ руемое проникновение в сеть Интернет материалов «непри$ стойного» и «явно оскорбительного» характера способно от$ пугнуть ее бесчисленных пользователей только потому, что они рискуют подвергнуться сами или подвергнуть своих детей воздействию вредных материалов. Подобный довод звучит абсолютно неубедительно. Бес$ прецедентный рост нового рынка идей опровергает факти$ ческую основу вышеприведенного утверждения. Данные сви$ детельствуют о феноменальном, непрекращающемся росте сети Интернет. В рамках конституционной традиции, в от$ сутствие каких$либо свидетельств об обратном, мы полага$ ем, что государственное регулирование содержания сообще$ ний способно скорее помешать свободному обмену идеями, нежели стимулировать его. Польза от поощрения свободы выражения мнения в демократическом обществе перевеши$ вает теоретически возможные, но не подтвержденные на практике выгоды от введения цензуры. Казалось бы, рынок идей свободен от внешней цензуры и кон$ троля за информационным наполнением.
6 Electronic Privacy Information Center, «Internet “Indecency” Legislation: An Unconstitutional Assault of Free Speech and Privacy Rights» (Washington DC, 1996). 7 American Civil Liberties Union et al. v. Janet Reno Civil Action No. 96–963, In The United States District Court for the Eastern District Of Pennsylvania. 8 Reno v. ACLU, 26 June 1997, 521 US 844.
ГАС ХОСЕЙН 253
03.p65 253 18.03.2005, 13:33 Однако все это, возможно, излишне драматизировано. Вспомним дело Эйбрамза: мы затрагивали тогда весьма проти$ воречивую проблему политических выступлений в период вой$ ны. Это, несомненно, заслуживает конституционного рассле$ дования и конституционной защиты. Аналогичным образом в деле Талли рассматривалось анонимное распространение ин$ формации, относящейся к расистской, дискриминационной политике ряда компаний при найме на работу; соответствен$ но, в своем решении Верховный суд учел серьезные наруше$ ния права на выражение мнения, которые имели место в исто$ рии и лежали в основе притеснения. Но когда дело дошло до CDA, оказалось, что речь идет о законе, лишь ограничившем доступ к порнографии. Почему же всех это настолько задело, почему все заговорили о том, что под угрозой Сеть целиком, и при чем здесь рынок идей – только лишь потому, что были пред$ ложены механизмы ограничения доступа к порнографии? Мой ответ достаточно прост и даже, пожалуй, грешит уп$ рощенчеством. Мы – а я причисляю себя к тем, кто выступил против CDA, – рассматриваем данный закон как первый шаг к «закручиванию гаек». Это именно тот случай, когда в качестве аргумента обычно приводится выражение «лиха беда начало»: стоит только начать «регулировать» один вид контента, пусть даже с самыми благородными намерениями, как регулирова$ ние постепенно распространится и на все остальное. Возник$ нут иные его формы, вводимые либо умышленно – для предот$ вращения доступа к информации, отнюдь не являющейся непристойной, путем, например, проверки местонахождения с использованием технологии «верификации», либо косвенно – путем приостановки обмена информацией в режиме реального времени из$за опасения слежки или потенциальной цензуры.
Перспектива ужесточения политики. Несмотря на «победу» в слу$ чае с CDA, посягательства на свободу выражения мнения не прекращались. Все предупреждения экспертов, специалистов в области информационных технологий и юристов о том, что попытки регулировать информационное наполнение Интер$ нета приведут к нежелательным последствиям, так и не были услышаны. Даже в судебном решении по поводу CDA нас предупре$ дили, что возможно внесение изменений в саму технологию
254 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 254 18.03.2005, 13:33 Интернета. Для того чтобы разрешить цензуру, эту технологию можно приспособить, а структуру рынка – изменить. В своем особом мнении судья О’Коннор заявил: Основное отличие киберпространства от реального мира со$ стоит в ином: дело в том, что оно весьма податливо, поэтому не составляет труда соорудить в нем некие барьеры и исполь$ зовать их для проверки личности, тем самым делая кибер$ пространство более похожим на реальный мир, а следова$ тельно, облегчая введение правил зонирования. Подобная трансформация уже осуществляется. (...) Пользователи, раз$ мещающие материалы в Интернете, сами начинают зониро$ вать киберпространство с помощью шлюзов. Такая техноло$ гия заставляет пользователей, для того чтобы получить доступ в определенные зоны киберпространства, вводить информацию о самих себе – например, номер удостоверения личности или номер кредитной карточки, – что очень похо$ же на предъявление водительского удостоверения вышиба$ ле ночного клуба. Те пользователи, которые имеют доступ к информации, не пытаются сами зонировать киберпростран$ ство, однако стараются ограничить свою возможность дос$ тупа, напоминая родителей, которые в стремлении контро$ лировать, что именно их дети смотрят по телевизору, устанавливают на него кодовое устройство. Подобное зони$ рование, инициируемое самими пользователями, осуществ$ ляется при помощи фильтрующего программного обеспече$ ния (например, Cyber Patrol или SurfWatch) или путем установки ограничивающих доступ браузеров, выполняющих операцию просмотра, причем в обоих случаях производит$ ся анализ адресов и текстов на предмет поиска ключевых слов, характерных для «взрослых» сайтов, а затем, по жела$ нию пользователя, доступ к подобным сайтам блокируется9. Рынок идей можно постепенно урезать – с помощью как пра$ вовых, так и иных механизмов. Создана технология фильтрации, которую сейчас в целом ряде стран узаконили и ввели в ранг политики и которую при$ зывают использовать как на уровне конечного пользователя (например, в Австралии) или провайдера (например, в школах и библиотеках США), так и на национальном уровне (напри$ мер, в Китае и Саудовской Аравии). Цензура осуществляется либо путем непосредственного регулирования поведения
9 Justice O’Connor, Reno v. ACLU, 521 US 844.
ГАС ХОСЕЙН 255
03.p65 255 18.03.2005, 13:33 частных лиц, либо путем косвенного регламентирования дея$ тельности провайдеров интернет$услуг. В Соединенном Коро$ левстве поставщики услуг мобильной телефонной связи в на$ стоящее время фильтруют доступ к порнографическому контенту, с тем чтобы предотвратить посещение соответству$ ющих сайтов детьми. Взрослые клиенты должны звонить в те$ лефонную компанию и подтверждать свой возраст10. Имеются, однако, и иные механизмы. В законодательстве ряда стран начинает предусматриваться возможность осуще$ ствления процедуры «изъятия материала с предварительным уведомлением». В Соединенном Королевстве очень гордятся режимом, позволяющим закрывать доступ к уголовно наказуе$ мым непристойным материалам, введения которого добился Фонд по наблюдению за Интернетом (IWF). В настоящее вре$ мя IWF активно поддерживает другие страны, перенимающие опыт Великобритании. Но те способы, которые сейчас начи$ нают применяться для борьбы против «уголовно наказуемых непристойных материалов» и против детской порнографии, очень скоро могут быть использованы и в других целях. Несколько стран континентальной Европы с целью борьбы с ксенофобией ввели у себя довольно жесткий режим, преду$ сматривающий изъятие материалов, передаваемых в режиме реального времени. Процедура «изъятия материала с предварительным уведом$ лением» применяется в настоящее время и для защиты «автор$ ского права». Недавние исследования, проведенные голланд$ ской неправительственной организацией Bits of Freedom, показали, что если законодательство о защите авторских прав применяется в сочетании с директивой Европейского союза о правилах ведения электронной торговли, которая возлагает ответственность за незаконный контент на поставщиков услуг хостинга для веб$сайтов, то его негативное воздействие на сво$ боду слова усиливается. Организация Bits of Freedom провела проверку применения 10 голландскими поставщиками услуг процедуры изъятия материала с предварительным уведомле$ нием, создав несколько веб$сайтов, цитировавших текст, напи$ санный известным автором Мултатули в 1871 году. Этот текст, несомненно, является всеобщим достоянием и уже давно не охраняется авторским правом. Затем организация Bits of Freedom направила поставщикам услуг Интернета жалобы от
256 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 256 18.03.2005, 13:33 имени некоего фиктивного общества, созданного для того, чтобы выступить в качестве владельца авторских прав. Семь поставщиков удалили текст, даже не взглянув на веб$сайт, «про$ демонстрировав полное невежество в области охраны автор$ ских прав». А один даже прислал жалобщику все персональные данные о своем клиенте, нарушив тем самым требования кон$ фиденциальности11. Законы об охране авторских прав – порождение растуще$ го лоббирования мощных компаний, создающих информаци$ онное наполнение. Этот политический ход уже отличается от политики защиты детей, которая привела к принятию такого закона, как CDA. Однако обе политические стратагемы опира$ ются на информацию личного характера. Одновременно в по$ литических установках и инициативах по борьбе с террориз$ мом мы наблюдаем возврат к той политике, которая привела к решению, вынесенному по делу Эйбрамза. Эта политика так$ же посягает на неприкосновенность частной жизни.
Политика цензуры, осуществляемой с помощью надзора. В то вре$ мя как в решении, принятом по CDA, обращалось внимание на проблемы, связанные с требованием подтверждения возраста, мнение меньшинства сводилось к тому, что технология отли$ чается гибкостью и может быть приспособлена к требованиям тех, кто писал этот закон. Для того чтобы регулировать Ин$ тернет в разумных пределах, необходимо лишь, чтобы каждый пользователь указал свое имя и страну проживания (и даже штат/провинцию), а также возраст, после чего остается при$ вязать полученные сведения к имеющейся сетевой информа$ ции (включая IP$адрес и номер счета у ПУИ). Те судьи, которые пришли к выводу, что CDA не соответ$ ствует Конституции, утверждали, что в тот момент подобной инфраструктуры раскрытия персональной информации не су$ ществовало. А вот судья, высказавший особое мнение, заявил, что меры, предусмотренные CDA, вполне осуществимы. Ана$ логичный довод привел и один из французских судов, когда в 2000 году потребовал от Yahoo! закрыть доступ французским
10 BBC News, «Mobile censorship» for under$18s, 19 January 2004. 11 Sjoera Nas, Bits of Freedom, The Multatuli Project: ISP Notice & take down, 1 October 2004.
ГАС ХОСЕЙН 257
03.p65 257 18.03.2005, 13:33 пользователям к «доскам объявлений», использующимся для торговли принадлежавшими нацистам вещами. С другой стороны, Федеральный суд США отменил один из законов штата Пенсильвания, который обязывал поставщи$ ков услуг Интернета блокировать – с помощью средств фильт$ рации IP$адресов – доступ к тем сайтам, которые, как пред$ полагалось, занимались распространением детской порногра$ фии12. Поскольку более 80 процентов веб$сайтов в Интернете числятся за IP$адресами, которые сетевые администраторы присваивают сразу нескольким сайтам, было заявлено, что применение данного закона может привести к блокированию сайтов, действующих на вполне законных основаниях. Суд согласился с этим утверждением и пришел к выводу, что на теперешнем уровне технологии применение указанного закона не представляется возможным, поскольку влечет за собой необоснованное блокирование законной информа$ ции, что является нарушением первой поправки к Конститу$ ции США13. Все эти решения основаны на разных технологических концепциях. В соответствии с особым мнением в деле о CDA, а также решением, принятым французским судом, можно най$ ти технологические способы ограничения доступа, в то время как в деле о законе штата Пенсильвания из$за технологии, при$ званной ограничивать доступ, ограничивался допуск и к защи$ щенной информации, что было признано противоречащим Конституции. Все эти правила заработали бы, если бы каждый пользова$ тель оказался вынужденным раскрыть свои личные данные. Тогда до достижения 18 лет Жанет Рено не смогла бы получить доступ к порнографии, а будь она гражданкой Франции – дос$ туп к сайтам, на которых торгуют принадлежавшими нацистам вещами. Пенсильванская проблема тоже касалась бы ее. Но уж если мы требуем, чтобы все, кто выступает в Интернете (рав$ но как и создает в нем веб$сайты), сначала предоставили соб$ ственные личные данные, то риск подвергнуться судебному преследованию становится для Макинтайра вполне реальным. Вероятно, впрочем, и то, что, знай они оба, какие потребуют$ ся данные, чтобы самим распространять информацию и полу$ чать доступ к предоставляемой другими, и какие сведения о них станут широко доступными, они, вероятно, с самого начала
258 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 258 18.03.2005, 13:33 решили бы этим не заниматься. Перед нами пример того, как сама угроза надзора действует в качестве фактора, сдерживаю$ щего свободу слова. Вот суть надзорных мероприятий, осуществляемых в насто$ ящее время в отношении сведений о подписчиках и данных о трафике, но реализуемых по$разному по обе стороны Атланти$ ческого океана. В Северной Америке под предлогом борьбы с нарушением авторских прав ассоциации предприятий, созда$ ющих информационное наполнение, такие как Ассоциация американского кино (MPAA), Американская ассоциация ком$ паний звукозаписи (RIAA) и Канадская ассоциация компаний звукозаписи (CRIA), обратились к поставщикам услуг Интер$ нета с требованием предоставить информацию об абонентах на основе IP$адресов. То есть RIAA и MPAA фиксируют адреса индивидуальных пользователей и требуют от провайдеров рас$ крытия информации о клиентах. Стоит промышленным ассо$ циациям предоставить законные основания для доступа к по$ добной информации, как этим воспользуются другие. Поступая подобным образом, мы расширяем масштабы использования сведений об абонентах и прочей конфиденциальной инфор$ мации в самых разных целях. В Европе попытки осуществления надзора за данными о трафике еще не пытаются оправдать политикой предотвраще$ ния нарушений авторских прав, но этого недолго осталось ждать, а уж в сочетании с осуществлением антитеррористиче$ ских мер такой надзор и вовсе может иметь катастрофические последствия. В настоящее время правительства различных стран Евросоюза осуществляют в национальном масштабе меры, вынуждающие поставщиков услуг связи (то есть телефон$ ные компании, оказывающие услуги стационарной и подвиж$ ной связи, ПУИ и т. д.) сохранять регистрационные данные о трафике. В соответствии с требованиями предшествующего законодательства такие поставщики должны были бы удалить подобную персональную информацию, как только в ней отпа$ дет необходимость с точки зрения биллинга или технологиче$
12 Tom Zeller Jr., Court Rules Against Pennsylvania Law That Curbs Child$Pornography Sites, 11 September 2004. 13 Center for Democracy & Technology v. Pappert, United States District Court for the Eastern District of Pennsylvania, No. 03$5051, 10 September 2004.
ГАС ХОСЕЙН 259
03.p65 259 18.03.2005, 13:33 ских целей. Сейчас в таких странах, как Италия, Франция и Великобритания, поставщикам придется сохранять информа$ цию об электронных адресах пользователей, особенностях их поведения в Интернете и при ведении телефонных перегово$ ров, а также их местонахождении на протяжении периода от 1 года до 5 лет. Великобритания, Франция, Ирландия и Шве$ ция настаивают на принятии ЕС такой политики, тем самым обязывая всех европейских поставщиков услуг связи сохранять подобную информацию в течение ряда лет просто на тот слу$ чай, если она когда$нибудь пригодится правоохранительным органам14. Осуществление надзора за абонентами и данными о трафи$ ке равносильно сбору сведений и слежке за поведением всех участников информационного общества: с кем мы говорим, на какие сайты заходим, что там ищем, откуда черпаем информа$ цию и куда ее посылаем. В результате проведения подобной политики европейским пользователям Интернета придется привыкать к мысли, что все их действия в течение нескольких лет будут регистрироваться и к этим данным будет иметь дос$ туп любое интересующееся ими правительство. Североамери$ канские же пользователи живут под страхом того, что их лич$ ная информация станет известна представителям какой$нибудь компании, специализирующейся на создании контента, что может повлечь судебное преследование. Если пользователи узнают о такого рода мерах и механизмах, это лишит их воз$ можности создавать и передавать информацию, а также зат$ руднит реализацию права на свободу слова. Уменьшится веро$ ятность поиска информации «противоречивого» характера – из$за боязни, что это может потом быть использовано против них. С другой стороны, если подобная политика останется тай$ ной для пользователей, то и поведения своего они не изменят, несмотря на то что будет существовать беспрецедентная для нашего времени угроза неприкосновенности частной жизни.
Политические методы цензуры, вводимой по соображениям безопас" ности. Все чаще борьба с терроризмом приводится в качестве довода в пользу создания структур, ограничивающих свободу слова. Некоторые страны вернулись к тому всеобщему состоя$ нию страха, в котором пребывали США в период Первой ми$ ровой войны, когда слушалось дело Эйбрамза. Правительства
260 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 260 18.03.2005, 13:33 этих стран призывают к ужесточению правоохранительных мер, расширению карающих полномочий, а также к увеличе$ нию финансирования на борьбу с терроризмом. Все это неиз$ бежно отражается на свободе слова. Существуют многочисленные примеры, когда в стране объявляется о «ликвидации» веб$сайтов, где размещаются «радикальные» исламистские материалы. В ответ на убийство одного голландского кинорежиссера Бельгия объявила о наме$ рении прикрыть некоторые исламские веб$сайты и осуществ$ лять тщательный мониторинг радиопрограмм, пропагандиру$ ющих насилие15. Некоторые законы о борьбе с терроризмом, принятые в разных странах мира, включают в себя требования ограничить распространение разжигающих ненависть матери$ алов. В ответ на угрозы, размещенные на веб$сайтах, или на послания террористов соответствующие веб$сайты либо удаля$ лись вовсе, либо их информационное наполнение блокирова$ лось. Скорее всего, в ходе этого процесса перехватывались и регистрационные записи подобных сайтов. Наглядным примером является то, что произошло с цент$ ром «Индимедиа». Независимый центр СМИ представляет со$ бой международную сеть новостей, созданную физическими лицами, а также активистами и организациями независимых и альтернативных СМИ. 7 октября 2004 года серверы центра были конфискованы из лондонского офиса компании «Рэкс$ пейс», осуществляющей хостинг на серверах сети. В результа$ те потери последних было удалено информационное наполне$ ние 20 веб$сайтов новостей. Компания «Рэкспейс» получила предписание одного из судов США на передачу серверов в Лон$ доне. По словам генерального секретаря Национального союза журналистов Великобритании, отобрать сервер равносильно тому, чтобы отобрать передат$ чик у радиовещательной компании. Да это просто неслыхан$ ное дело – агенты американской службы безопасности при$ езжают в Лондон и изымают оборудование16.
14 Privacy International, Invasive, Illusory, Illegal, and Illegitimate: Privacy International and EDRi Response to the Consultation on a Framework Decision on Data Retention, 15 September 2004. 15 Reuters, «Mosques, Islamic school attacked in the Netherlands», Financial Times, 8 November 2004. 16 Indymedia UK, Ahimsa Gone and Returned: Responses to the Seizure of Indymedia Harddrives, 09.11.2004 19:56.
ГАС ХОСЕЙН 261
03.p65 261 18.03.2005, 13:33 Причины конфискации серверов не раскрываются, и ни один из правоохранительных органов США не взял на себя ответ$ ственность за проведение расследования по делу «Индимедиа». Британские спецслужбы также не привлекались к осуществле$ нию захвата серверов, хотя все происходило в Лондоне. Прав$ да, некая итальянская женщина$прокурор признала, что на ос$ новании проведения мероприятий по борьбе с терроризмом она затребовала сохраненные на сервере регистрационные записи определенных IP$адресов, для чего послала соответству$ ющий запрос американским властям. Очевидно, был еще один запрос – от властей Швейцарии, но и данный факт подтвер$ дить не представляется возможным17. Так теперь осуществля$ ется цензура. Еще одним примером закона, разработанного для борьбы с терроризмом и в соответствии с требованиями которого уси$ ливается надзор за поставщиками услуг Интернета, является Закон США о патриотизме, принятый конгрессом США в ок$ тябре 2001 года. В соответствии с Законом о патриотизме Фе$ деральное бюро расследований имеет право потребовать от провайдеров предоставления информации в обход процедур судебного надзора просто по предъявлению им «циркуляра национальной безопасности» (NSL). ПУИ при этом обязаны подчиниться, а затем воздерживаться от всякого упоминания о том, что они действовали в соответствии с требованиями ФБР. Для выдачи NSL не требуется ни судебного контроля, ни конкретных оснований для подозрений, ни подтверждения неотложной необходимости, и при этом вышеуказанные дей$ ствия не могут быть опротестованы18. Американский союз за$ щиты гражданских свобод выступил против подобной проце$ дуры, приведя многочисленные доводы, включая нарушение первой поправки к Конституции США. В сентябре 2004 года окружной судья США согласился с этими доводами. Ссылаясь на дело Talley v. California, а также на другие судебные решения, вынесенные по поводу ограничения свободы ассоциаций, суд пришел к заключению, что в данном случае […] имеет ме$ сто нарушение прав, предоставленных в соответствии с пер$ вой поправкой. Так, например, ФБР теоретически может предъявить системному оператору вычислительного комп$ лекса какой$нибудь политической кампании [...] NSL с тре$ бованием в принудительном порядке раскрыть имена всех
262 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 262 18.03.2005, 13:33 лиц, которые получили адреса электронной почты с помо$ щью компьютерных систем данной кампании. Кроме того, ФБР теоретически может предъявить NSL [...] с требовани$ ем раскрыть персональные данные лица, ведущего ано$ нимный онлайновый сетевой журнал, или «блог», который критикует правительство. Подобные перспективы лишь под$ черкивают потенциальную опасность, которую несет само$ управство ФБР при отсутствии судебного надзора19. Суд также утверждал, что «деловые записи» требуют защиты в рамках обеспечения неприкосновенности частной жизни, не$ смотря на действующую юридическую практику в отношении телефонных переговоров и сведений о банковских счетах, что заставляет данные об интернет$трафике пребывать в некоем правовом вакууме: ведь с помощью NSL потенциально можно выявить куда боль$ ше, нежели находящиеся под защитой конституции факты о создании каких$либо ассоциаций или об анонимном рас$ пространении информации. Путем выявления посещаемых веб$сайтов правительственные органы могут, помимо всего прочего, узнать о том, какие книги нравится читать тому или иному абоненту или в каких магазинах он предпочитает покупать вещи. Суд пришел к выводу, что без надлежащего судебного контро$ ля подобные полномочия носят неконституционный характер. Контроль действительно применялся для ограничения политической активности. Подобные меры не сводятся к над$ зору за распространением информации в режиме реального времени. Надзор применяется в качестве средства, мешающе$ го осуществлению права на свободу собраний или подавляю$ щего ее. В августе 2004 года Апелляционные суды Великобри$ тании подтвердили правомочность использования правитель$ ством этой страны практики задержания и личного досмотра во время акций протеста. Поводом послужил случай, когда по$ лиция задерживала и обыскивала участников акции протеста, 17 Electronic Frontier Foundation, Indymedia Server Seizures <http://eff.org/Censorship/ Indymedia/> 18 Anita Ramasastry, Why the Court Was Right to Declare a USA Patriot Act Provision Dealing with National Security Letter Procedures Unconstitutional, FindLaw Legal Commentary,13 October 2004. 19 John Doe, ACLU v. Ashcroft, 04 Vic. 2614, United States District Court Southern District of New York, 28 September 2004.
ГАС ХОСЕЙН 263
03.p65 263 18.03.2005, 13:33 организованной у ворот международной ярмарки вооружений в Лондоне. Полиции были предоставлены полномочия задер$ живать и обыскивать всех подряд, независимо от того, есть ли на это достаточные основания. Во время слушания дела выяс$ нилось, что подобные полномочия, предоставленные прави$ тельству в рамках Закона о терроризме 2000 года, периодиче$ ски действуют с февраля 2001 года20. Аналогичным образом летом 2004 года в период предвы$ борной политической кампании в США антитеррористические полномочия применялись против лиц, выступающих с акция$ ми протеста во время съездов президентской партии. Сначала ФБР отслеживало активистов, пользовавшихся Интернетом, а затем проводила их допросы непосредственно перед партий$ ными съездами21. Позднее, во время съезда Республиканской партии, полиция Нью$Йорка арестовала и сняла отпечатки пальцев у 1500 человек. Процедура дактилоскопирования за$ тянула освобождение задержанных22. Еще в одном случае, также имевшем место в Америке, по$ лиция установила металлоискатели для сканирования участни$ ков акции протеста в Школе обеих Америк штата Джорджия. Ежегодно в ней принимают участие в среднем 15 тыс. человек, причем до сих пор не было обнаружено никакого оружия и ни один из протестующих не арестовывался в связи с какими$либо актами насилия. За неделю до ноябрьской акции 2002 года му$ ниципальные власти г. Коламбуса уполномочили полицию про$ вести досмотр всех протестующих с применением металло$ искателя на пропускном пункте, расположенном недалеко от места проведения акции. Если при сканировании обнаружива$ лось наличие металла, полиция приступала к досмотру личных вещей протестующего. Муниципальные власти утверждали, что такое решение обусловлено возросшим риском терроризма, отмечавшимися ранее «правонарушениями», а также появле$ нием сомнительной «группы единомышленников». В своем постановлении выездная сессия окружного суда, обычно отли$ чавшаяся консерватизмом23, вынесла решение, согласно кото$ рому подобная практика нарушает четвертую поправку к Кон$ ституции США, гарантирующую свободу от «необоснованных досмотров и арестов», поскольку «нет никаких оснований ис$ пользовать события 11 сентября в качестве оправдания досмот$ ра протестовавших», а «11 сентября 2001 года – день величай$
264 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 264 18.03.2005, 13:33 шей трагедии – не должен стать днем гибели свободы в нашей стране». Суд также определил, что подобная практика наруша$ ет первую поправку, ограничивая свободу слова и свободу ас$ социаций, что пропускные пункты и досмотры являются фор$ мой предварительного запрета и что эта мера имела такое содержание, будучи направлена на тех, кто протестовал про$ тив подобных мер. В своем окончательном решении суд поста$ новил, что досмотр «представляет собой противоречащее кон$ ституции условие; протестующие должны были отказаться от реализации прав, предусмотренных четвертой поправкой, что$ бы осуществить права, записанные в первой поправке к Кон$ ституции»24. В ближайшие месяцы и годы суды в разных странах мира вынесут новые решения, и они, скорее всего, вступят в проти$ воречие друг с другом, поскольку в свете этих решений будет заново сформулировано право на свободу выражения мнения. В каждом судебном деле и судебном решении все сильнее вид$ на тесная взаимосвязь между надзором и цензурой, с одной стороны, и угрозой неприкосновенности частной жизни и свободе слова, которая возникает из необходимости противо$ стоять терроризму, – с другой.
Как оздоровить открытое общество и защитить рынок идей? Раз$ мышляя о свободе слова, закрепленной в конституциях, меж$ дународных декларациях о правах человека и научных тракта$ тах, мы представляем себе маленькие печатные станки, на которых в условиях деспотического режима печатаются рево$ люционные брошюры. Конечно, просоветски настроенный Эйбрамз и его соратники, печатая во время Первой мировой войны свои листовки, искренне верили, что являются револю$ ционерами. Или Талли, который обращался с призывом к потребителям относительно дискриминационной практики
20 Privacy International, UK Appeals Court Approves Stops and Searches at Protests, 8 August 2004. 21 ACLU, ACLU Denounces FBI Tactics Targeting Political Protesters, 16 August 2004. 22 Diane Cardwell, «City Challenged on Fingerprinting Protesters», The New York Times, 5 October 2005. 23 C.G. Wallace, «Screening of Protesters Unconstitutional, Court Rules», Associated Press published in Washington Post, 17 October 2004. 24 Bourgeois et al. v. Peters et al., United States Court of Appeals for the Eleventh Circuit, No. 02$16886, 15 October 2004.
ГАС ХОСЕЙН 265
03.p65 265 18.03.2005, 13:33 найма рабочей силы. Или Макинтайр, который настаивал на публикации листовок, несмотря на то что законодательством штата Огайо это запрещалось. Но нам при этом трудно пред$ ставить себе людей, пытающихся скачать порнографию или нелегально распространить музыку, защищенную авторскими правами, в роли борцов против деспотии. И все же война с теми, кто сражается против угнетения и за справедливость, как и с теми, кто всего$навсего хочет поделиться информацией и получить к ней доступ, ведется одинаковыми средствами. На$ чав создавать механизмы контроля для одних, мы неизбежно затронем и других. Трудно поверить, однако это действительно так: рынок идей, необходимый для сохранения открытого общества, тре$ бует ничем не ограниченной свободы слова и права на непри$ косновенность частной жизни. До тех пор пока люди не смо$ гут свободно выражать свои мысли и не освободятся от контроля, в первую очередь от вошедших недавно в практику мер борьбы с терроризмом, нам не осуществить давнюю мечту об общении в пространстве, освобожденном от оков физиче$ ского мира. Если же мы все$таки пытаемся обрести такой мир – а я ду$ маю, что мы пока не отказались от этого, – нам придется ре$ шить много проблем, в частности понять, что вокруг каждого индивидуума существует некая зона автономии, которая под$ держивается, расширяется и защищается правом на неприкос$ новенность частной жизни. Эта зона и впредь будет обеспечи$ ваться силой законов, защищающих это выстраданное долгими годами борьбы право. Нам также необходимо переломить пугающую тенденцию, когда под предлогом борьбы с терроризмом вводятся меры, приводящие в итоге к необоснованному нарушению наших прав. Да, мы живем в опасное время, напоминающее последние годы той мировой войны, когда предметом спора было дело Эйбрамза. Я признаю, что уже упоминавшийся мною Оливер Уэнделл Холмс в двух предшествующих этому делу случаях, ког$ да рассматривались иски против людей, занимавшихся анало$ гичной деятельностью в военный период, действительно был неумолим и высказал мнения, осуждавшие обвиняемых. Одна$ ко я не теряю оптимизма. Ведь Холмс все же признал, что со$ стояние войны вовсе не отменяет права человека, а американ$
266 БУДУЩИЕ ЗАДАЧИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
03.p65 266 18.03.2005, 13:33 ское правосудие 1960$х годов подтвердило решение суда штата Джорджия. Значит, все может измениться к лучшему и права восторжествуют. А если восторжествуют права, то сохранится и рынок идей. Насколько я понимаю, борьбы при этом не избежать, но борь$ ба сама по себе не такая уж плохая вещь. Как заметил Холмс, если существует угроза свободе слова, это лишь подчеркивает ее важность. Свобода слова имеет ценность, лишь когда влас$ ти пытаются ее ограничить. По его словам, «абсолютного бла$ га, к которому мы так стремимся, легче достичь с помощью свободного обмена идеями». Мы мечтали о том, что именно Интернет станет рынком такого обмена, что он, в свою оче$ редь, поможет сохранить открытое общество. Мы ошибались, однако наши цели не изменились. Наши мотивы благородны, поскольку мы уверены в том, что любое, даже самое ничтожное, посягательство на свободу слова мешает развитию рынка идей. А поскольку существова$ ние такого рынка слишком важно для поддержания открыто$ го общества, нельзя допустить его разрушения. Мне, да и мно$ гим другим больно видеть, как на этот рынок накладываются разного рода ограничения. И именно эти «другие» – мечтате$ ли, которые скажут новое слово в области права, политики и технологий, – помогут приблизить нашу мечту и приведут в прекрасный, свободный мир.
ГАС ХОСЕЙН 267
03.p65 267 18.03.2005, 13:33 03.p65 268 18.03.2005, 13:33 Амстердамские рекомендации 14 июня 2003 года Свобода СМИ и Интернет
Будучи убежден, что вне зависимости от технических средств, используемых для информирования общественности журнали$ стами, – будь то телевидение, радио, газеты или Интернет – основополагающая конституционная ценность свободы СМИ не должна подвергаться сомнению; Вновь подтверждая, что этому принципу, который суще$ ствует дольше, чем большинство сегодняшних СМИ, привер$ жены все современные европейские государства; Будучи обеспокоен тем, что Интернет подвергается цензу$ ре и разрабатываются новые меры по ограничению свободно$ го потока информации; Вновь подтверждая принципы, изложенные в Совместном заявлении ОБСЕ, ООН и ОАГ, сделанном 20 ноября 2001 года в Лондоне; Принимая во внимание Декларацию Совета Европы о сво$ боде распространения информации через Интернет, принятую 28 мая 2003 года; Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ пригла$ сил представителей научной общественности, средств массо$ вой информации, специализированных НПО из Европы и США, а также Европейского парламента, Совета Европы, Ев$ ропейской комиссии и ОБСЕ принять участие в конференции на тему «Свобода СМИ и Интернет», проходившей 13–14 июня 2003 года в Амстердаме (Нидерланды). По предложению представителя ОБСЕ по вопросам свобо$ ды СМИ конференция приняла следующие рекомендации:
Доступ • Интернет предоставляет пользователям различные виды услуг. Некоторые из них пока еще находятся в стадии раз$ работки. Они служат рабочими, зачастую незаменимыми инструментами как для рядовых пользователей, так и для
АМСТЕРДАМСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ 269
03.p65 269 18.03.2005, 13:33 журналистов и являются важными элементами свободного медиаландшафта. Говоря о возможных злоупотреблениях в этой области, не следует сваливать вину на технологию как таковую – она тут ни при чем. Создавать помехи на пути тех$ нического прогресса недопустимо. • Необходимо расширять доступ к цифровым сетям и Интер$ нету, устраняя препятствия на всех уровнях – техническом, структурном и образовательном. • Быстрый темп модернизации цифровых сетей в значитель$ ной степени обеспечивается за счет того, что большинство абсолютных кодов и средств программного обеспечения яв$ ляются общедоступными – каждый может их применять и совершенствовать. Эта бесплатная инфраструктура – один из важнейших факторов свободы выражения мнений в Ин$ тернете. Доступ к программам общего пользования необхо$ дим для реализации как технических, так и культурных ин$ новаций и не должен быть затруднен принятием новых положений в области патентного и авторского права.
Свобода выражения мнений • Преимущества обширной среды онлайновых ресурсов и сво$ бодного потока информации перевешивают опасность зло$ употребления Интернетом. Тем не менее использование Ин$ тернета в преступных целях недопустимо. Виновные за производство незаконного контента должны преследовать$ ся в судебном порядке в стране происхождения, но при этом действия законодательных и правоохранительных органов должны быть четко направлены на пресечение только тако$ го контента и не распространяться на инфраструктуру са$ мого Интернета. • Судебное преследование за криминальный интернет$кон$ тент должно осуществляться в глобальном масштабе. Кроме того, все существующие законы подлежат исполнению в Ин$ тернете. Вместе с тем основополагающий принцип свобо$ ды выражения мнений никоим образом не должен ограни$ чиваться, и нет никакой необходимости в принятии нового законодательства. • В современном демократическом и гражданском обществе граждане вправе самостоятельно решать, какие материалы
270 АМСТЕРДАМСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
03.p65 270 18.03.2005, 13:33 они хотят получать через Интернет. Право на получение и распространение информации – одно из основных прав че$ ловека. Применение каких$либо механизмов фильтрации или блокирования контента недопустимо. • Любые формы цензуры, неприемлемые в отношении «клас$ сических СМИ», в равной степени неприемлемы и в отно$ шении онлайновых СМИ. Не следует разрабатывать новые формы цензуры.
Образование • Необходимо повышать уровень компьютерной и интернет$ грамотности в целях более глубокого осмысления важности технических характеристик программного обеспечения и кодов, а также обеспечения возможностей для определения роли и места Интернета в гражданском обществе в будущем. • Интернет$грамотность должна стать одним из важнейших приоритетов школьного образования; следует также органи$ зовать курсы обучения для взрослых. Необходимо ввести курсы специальной подготовки и для журналистов, с тем чтобы научить их более квалифицированно работать с онлайновым контентом и повысить их профессиональный уровень.
Профессиональная журналистика • Интернет предоставляет все большему числу людей возмож$ ность высказывать свои взгляды перед неуклонно растущей аудиторией напрямую, не прибегая к «классическим СМИ». Необходимо уважать тайну частной переписки между граж$ данами. Инфраструктура Интернета является многоцеле$ вой, и соответствующим регламентарным органам следует иметь это в виду. • В век цифровых технологий журналистика меняется, возни$ кают и развиваются новые медийные формы, которые так же нуждаются в защите, как и «классические СМИ». • Следует сохранять и приумножать традиционные и обще$ принятые ценности журналистской профессии, утверждаю$ щие ответственность журналистов перед обществом, с тем чтобы обеспечить существование свободных и ответствен$ ных СМИ в эпоху цифровых технологий.
АМСТЕРДАМСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ 271
03.p65 271 18.03.2005, 13:33 Об авторах
Курт Айнцингер (Kurt Einzinger) – закончил факультет атомной энер$ гетики Венского технологического института. Венский университет присвоил ему ученую степень доктора наук в области социальной антропологии за его полевые исследования в Индии. Автор статей и редактор нескольких журналов, руководитель отдела информа$ ционных технологий главного управления SPÖ (1989–1996), банка GiroCredit (1996–1997), Erste Bank Informatics (1997–1998), банка Österreichische Kontrollbank (1998–1999). С 1999 года занимает пост генерального секретаря ISPA (организации интернет$провайдеров Австрии). Г$н Айнцингер также член Австрийского совета по защите данных и вице$президент EuroISPA.
Яман Акдениз (Yaman Akdeniz) – преподаватель юридического фа$ культета Университета г. Лидса, читает курс по правовым и полити$ ческим аспектам Интернета. Кроме того, он руководит программой подготовки магистров права в области киберзаконодательства и яв$ ляется директором$основателем британской некоммерческой орга$ низации по защите гражданских свобод Cyber$Rights & Cyber$Liberties. Д$р Акдениз был членом совета по международной политике Инсти$ тута открытого общества и работал над проектом создания инфор$ мационного общества в Турции. В числе его публикаций: Sex on the Net? The Dilemma of Policing Cyberspace (1999); The Internet, Law and Society (соредактор, вместе с К. Уокером и Д. Уоллом, 2000) и Regulation of Investigatory Powers Act 2000: Bigbrother.gov.uk: State Surveillance in the Age of Information and Rights. В начале 2005 года выйдет из печати его работа Internet Child Pornography and the Law: National and International Responses.
Арно Амуру (Arnaud Amouroux) – с февраля 2004 года сотрудник от$ дела проектов офиса представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. В 2003 году работал на долгосрочной основе в Грузии в качестве наблюдателя на выборах от ОБСЕ. Имеет ученую степень магистра политологии, закончил аспирантуру по специальности международ$ ное административное право при Университете Panthéon$Sorbonne (Париж). Учился в Кардиффе и Милане.
Стив Бакли (Steve Buckley) – активный деятель в области коммуни$ каций и консультант по вопросам медиаполитики. Сферой его осо$ бых интересов являются такие вопросы, как использование телеком$ муникаций в интересах развития, свобода выражения мнений и права на свободу общения. С 1992 года член Международного совета Все$
272 ОБ АВТОРАХ
03.p65 272 18.03.2005, 13:33 мирной ассоциации общественных радиовещателей (AMARC), с 2003 года президент AMARC. Член Исполнительного секретариата кампании CRIS (Права на свободу общения в информационном об$ ществе) и Международного совета IFEX (Международной сети обме$ на информацией о состоянии свободы слова). Г$н Бакли был основа$ телем Британской ассоциации общественных СМИ, созданной в 1983 году, и ее ГДЛ с 1991 по 2004 год.
Марсел ван ден Берг (Marcel van den Berg) – сотрудник полиции Нидерландов, следователь по делам, связанным с Интернетом. В на$ стоящее время специалист по Интернету Национального центра по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий.
Колин Гард (Colin Guard) – руководитель региональной программы для Центральной Азии в рамках IATP (Программа «Обучение и дос$ туп в Интернет»), финансируемой Бюро по образованию и культуре Государственного департамента США и осуществляемой под руковод$ ством IREX (Международного совета по научным исследованиям и обменам). В Центральной Азии – в Узбекистане, Казахстане, Кыргыз$ стане, Таджикистане и Туркменистане – сеть IATP состоит из 66 пун$ ктов доступа в Интернет. Ранее г$н Гард был руководителем регио$ нальной программы IATP для Восточной Евразии и в зону его ответственности входила сеть из 42 пунктов доступа в Интернет в Украине, Беларуси и Молдове. До поступления в IREX принимал уча$ стие в работе над проектом по реформе системы высшего образова$ ния в рамках Зальцбургского семинара. Г$ну Гарду была присвоена ученая степень магистра искусств (специализация – русский язык) в колледже Миддлбери; он учился во Владивостоке, Новосибирске и Москве.
Кормак Калланан (Cormac Callanan) – генеральный секретарь и экс$ президент INHOPE (Ассоциации интернет$провайдеров «горячих линий»). Ассоциация призвана создавать и координировать работу «горячих линий» в Интернете для информирования о случаях неза$ конного использования Сети и о появлении в ней незаконного кон$ тента. Г$н Калланан был основателем и председателем Ирландской ассоциации интернет$провайдеров и до февраля 2003 года генераль$ ным секретарем Европейской ассоциации провайдеров. Был дирек$ тором$основателем Ирландской службы реагирования на сигналы о детской порнографии и языке ненависти в Интернете (www.hotline.ie). В 1991 году основал первую в Ирландии коммерческую компанию по предоставлению интернет$услуг – Eunet Ireland. Г$н Калланан яв$ ляется членом правления Ирландской ассоциации по авторскому
ОБ АВТОРАХ 273
03.p65 273 18.03.2005, 13:33 праву; был членом рабочей группы британо$ирландского отделения организации Rightswatch, разрабатывающей передовые методы и про$ цедуры в области охраны прав на интеллектуальную собственность.
Ганс Й. Кляйнштойбер (Hans J. Kleinsteuber) – профессор, с 1982 года читает курс политологии и журналистики в Гамбургском университете. Тематика лекций: медиаполитика в сравнительной пер$ спективе, Интернет, электронная демократия и общественные сфе$ ры. Правительство Германии выдвинуло проф. Кляйнштойбера кан$ дидатом на должность председателя комитета онлайновых программ радиостанции «Немецкая волна». Он также является руководителем научно$исследовательского центра «СМИ и политика» при Институ$ те политологии. Проф. Кляйнштойбер – член группы «Кибердемок$ ратия» при COST A 14 Совета Европы, куратор ассоциации politik$ digital.de/europa$digital.de, сотрудник германского отделения ЮНЕСКО. Среди его недавних публикаций: Information Superhighway in the US (1996); Information Highway in Hamburg (1997); Recent Trends in US Media (2001) и Handbook on Media and Journalism (2005).
Сильви Кудрэ (Sylvie Coudray) – c 1989 года сотрудник отдела ЮНЕСКО по свободе выражения мнений, демократии и миру (FED). Отвечает за планирование, координацию и организацию (в тесном сотрудничестве с ООН и НПО) Всемирного дня свободы печати. По заданию СМИ г$жа Кудрэ работала в конфликтных зонах. Прини$ мала участие в подготовке Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества в части, касающейся свободы выражения мнений.
Моррис Липсон (Morris Lipson) – юрист, в настоящее время сотруд$ ничает с международной НПО «Статья 19», отстаивающей свободу выражения мнений путем проведения правового анализа и предос$ тавления соответствующих юридических консультаций. Работал вне$ штатным консультантом Управления Верховного комиссара ООН по правам человека в Женеве. Подготовил доклад для УВКПЧ о расиз$ ме в Интернете, опубликованный ЮНЕСКО. Один из составителей сборника материалов по борьбе с расизмом.
Кристофер Т. Марсден (Christopher T. Marsden) – специалист, кон$ сультант и автор статей по вопросам киберзаконодательства. Его ис$ следование в рамках Программы сравнительного изучения законо$ дательства и политики в области средств массовой информации Оксфордского университета посвящено регулированию широкопо$ лосного мобильного Интернета. В 2004 году руководил работой над
274 ОБ АВТОРАХ
03.p65 274 18.03.2005, 13:33 проектом IAPCODE, приглашен лондонским Центром Stanhope для чтения курса лекций. С его последними работами можно ознакомить$ ся на сайте www.selfregulation.info. Написал главы для книги Internet Television (под ред. Эли Ноума и др., 2003) и (в соавторстве с Моникой Арино) для книги Digital TV in Europe (под ред. Пикарда и Брауна, 2004), изданных Лоренсом Эрлбаумом. Под его редакцией вышли сборни$ ки эссе Convergence in European Digital TV Regulation (1999, со Стефаном Верхюлстом) и Regulating the Global Information Society (2000).
Кристиан Мёллер (Christian Mö ö ller) – с 2003 года сотрудник отдела проектов офиса представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ в Вене. С 1999 по 2002 год сотрудничал с Unabhängige Landesanstalt für das Rundfunkwesen (URL) в Киле, одним из федеральных органов ФРГ по делам СМИ. Университет им. Кристиана Альбрехта (Киль) при$ своил ему ученую степень магистра гуманитарных наук в трех облас$ тях – медиаисследования, немецкий язык и публичное право. Среди его публикаций: From Quill to Cursor: Spreading the Word on the Internet (2003, соредактор, вместе с Кристианой Харди) и The Impact of Media Concentration on Professional Journalism (2003, в соавторстве с Йоханне$ сом фон Донаньи).
Деян Миленкович (Dejan Milenkovic)é – в 1994 году закончил юриди$ ческий факультет Белградского университета. Профессор Белград$ ского университета (Сербия), читает курс по торговому праву и правовым нормам охраны окружающей среды. Будучи членом$осно$ вателем и штатным юрисконсультом Комитета юристов по правам человека (YUCOM), с 1997 года принимает участие в различных пра$ возащитных проектах и акциях. В 2002–2004 годах сотрудничал с миссией ОБСЕ в Сербии и Черногории по проблемам самоуправле$ ния и регулирования СМИ.
Маргарет Скок (Margaret Skok) – директор отдела международного маркетинга и связей с правительством организации Media Awareness Network (MNet). В настоящее время представляет MNet в двусторон$ ней комиссии правительственных и отраслевых специалистов, орга$ низованной Министерством по вопросам канадского наследия. Зани$ мается проблемами корпоративной деятельности и политики. Консультирует Совет директоров по вопросам устойчивого развития на правительственном и международном уровнях. Курировала воп$ росы экономической политики, развития торговли и торговой по$ литики в структурах федерального правительства в Канаде и за гра$ ницей, занимала ответственные посты в канадских министерствах рыболовства и морских ресурсов, сельского хозяйства и агропромыш$
ОБ АВТОРАХ 275
03.p65 275 18.03.2005, 13:33 ленного комплекса, иностранных дел, а также в Министерстве по воп$ росам канадского наследия.
Сэнди Старр (Sandy Starr) – редактор отдела технологии, руководи$ тель службы по связям с общественностью сетевого издания www.spiked$online.com. Автор статей по проблемам технологии и куль$ туры, публикуемых в печатных изданиях, в том числе литературном приложении к «Таймс» и газете «Сан», а также в сетевых онлайно$ вых изданиях, включая openDemocracy и Tech Central Station. При$ нимал участие в исследовательском проекте Европейской комиссии RightsWatch по проблемам регулирования авторских прав, сотрудни$ чал с ОБСЕ по широкому кругу вопросов регулирования Интернета. Убежденный сторонник неограниченной свободы слова. â Елена Сурчулья (Jelena Surсulija) – юрист, в настоящее время соис$ катель ученой степени магистра права, готовится к защите диссерта$ ции, посвященной вопросам компьютерного и коммуникационного права, в Институте королевы Марии Лондонского университета. Работала юрисконсультом GIPI (Глобальная инициатива в сфере ин$ тернет$политики), а также внештатным советником и экспертом по медиазаконодательству миссии ОБСЕ в Сербии и Черногории. В 2000 году закончила юридический факультет Белградского универ$ ситета, в 2002 году прошла курс подготовки медиаадвокатов в Окс$ фордском университете. Член$основатель Международной ассоциа$ ции юристов по проблемам СМИ. Принимала активное участие в подготовке нового медиазаконодательства в Сербии, стояла у исто$ ков и способствовала созданию Ассоциации интернет$провайдеров и интернет$пользователей. Организовала курсы для ознакомления журналистов со статьей 10 Европейской конвенции по правам чело$ века и с основами медиазаконодательства. Среди ее публикаций: The Legal Situation in Serbia (SEEMO Handbook 2003/04) и The European Legal Framework for ICT in Serbia.
Джейн Таллим (Jane Tallim) – старший преподаватель организации Media Awareness Network (MNet), автор Reality Check («Оценка реаль$ ности»), комплексного модуля верификации онлайновой информа$ ции, рассчитанного на учащихся 9–12 классов, ведущий разработчик и производитель программы, создаваемой организацией Web Awareness Canada для проверки достоверности онлайновой информации, а также компонентов этой программы, относящихся к сетевому маркетингу, рекламе и защите конфиденциальности. Ведет страницу «Для учителей» веб$сайта MNet и создает образовательные ресурсы по широкому кругу вопросов, связанных со СМИ. Популяри$
276 ОБ АВТОРАХ
03.p65 276 18.03.2005, 13:33 зирует идеи MNet среди преподавателей в стране и за рубежом, пре$ подает на курсах повышения квалификации в организации MNet.
Кэти Уинг (Cathy Wing) – директор по общественному программиро$ ванию Media Awareness Network (MNet), канадской НПО, работаю$ щей в области подготовки молодых пользователей Интернета и повышения уровня интернет$грамотности. Поддерживает связь с родительскими и общественными организациями, создает для них медиаобразовательные ресурсы. Имеет опыт работы в кино и на телевидении в качестве руководителя проектов и продюсера телено$ востей.
Миклош Харасти (Mikló ó s Haraszti) – венгерский писатель, журна$ лист, правозащитник и профессор университета, в 2004 году был на$ значен представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. Родился в Иерусалиме в 1945 году, изучал философию и литературу в Будапешт$ ском университете. В 1996 году удостоен почетной ученой степени Северо$Западного университета США. В 1976 году г$н Харасти стал соучредителем Венгерского движения демократической оппозиции, а в 1980$м редактором самиздатовского периодического издания «Beszélo». В 1989 году принимал участие в переговорах за «круглым столом» о переходе к свободным выборам. С 1990 по 1994 год член венгерского парламента, позже читал лекции о демократизации и медиаполитике в различных университетах. Автор нескольких эссе и книг, в том числе A Worker in a Worker’s State и The Velvet Prison, которые переведены на несколько языков.
Паскал Хетзсхолдт (Pascal Hetzscholdt) – сотрудник полиции Нидер$ ландов, специализируется в области киберразведки, кибербезопасно$ сти и борьбы с киберпреступностью. Консультант Национального центра по борьбе с преступностью в сфере высоких технологий.
Ли Хиббард (Lee Hibbard) – администратор в Совете Европы, зани$ мается разработкой Конвенции о правовом сотрудничестве и инфор$ мации в отношении услуг информационного общества (CETS 180) и вопросами частного международного права в странах Центральной и Восточной Европы, а также другими проблемами. В настоящее вре$ мя сотрудник отдела СМИ Совета Европы, активно работает в сфере СМИ, прав человека и информационного общества.
Гас Хосейн (Gus Hosein) – старший научный сотрудник находящей$ ся в Лондоне правозащитной организации Privacy International (PI), руководит программой исследований в области международной
ОБ АВТОРАХ 277
03.p65 277 18.03.2005, 13:33 антитеррористической политики и ее влияния на гражданские сво$ боды. Консультирует ряд неправительственных организаций по воп$ росам цензуры, надзора и управления. Внештатный научный сотруд$ ник Лондонской школы экономики и политологии, где читает лекции по следующим темам: информационное общество и обеспечение сек$ ретности данных, регулирование и технология. Имеет ученые степе$ ни бакалавра математических наук Университета Ватерлоо и докто$ ра наук Лондонского университета.
Могенс Шмидт (Mogens Schmidt) – в 2003 году возглавил отдел ЮНЕСКО по свободе выражения мнений, демократии и миру. Читал курс по литературе и массовым коммуникациям в Орхусском универ$ ситете, в 1988 году был назначен директором$распорядителем Дат$ ской школы журналистики, где явился одним из инициаторов соз$ дания Европейской ассоциации по подготовке журналистов. Его приверженность международному сотрудничеству нашла свое вопло$ щение в мероприятиях по поддержке средств массовой информации, осуществляемых Датской школой журналистики главным образом в Центральной и Восточной Европе и на Балканах, а также в Мон$ голии и на юге Африки. В 1995 году он был назначен директором Евро$ пейского центра журналистики в Маастрихте (Нидерланды). С 2001 года заместитель генерального директора Всемирной газет$ ной ассоциации (WAN). Автор многих книг и статей, посвященных журналистике, массовым коммуникациям и свободе печати.
Нико ван Эйк (Nico van Eijk) – профессор медийного и телекомму$ никационного права Института информационного права (IViR) в Амстердаме (Нидерланды). В 1992 году защитил в Амстердамском университете докторскую диссертацию на тему «Вмешательство пра$ вительства в сферу вещания». Является юрисконсультом организации Rabobank International и юридической фирмы Nauta Dutilh. Г$н ван Эйк – вице$президент Федерации медийного и коммуникационного права Нидерландов (VMC) и член нескольких консультационных со$ ветов.
278 ОБ АВТОРАХ
03.p65 278 18.03.2005, 13:33 03.p65 279 18.03.2005, 13:33 03.p65 280 18.03.2005, 13:33 cover-n-013.qxp 18.03.2005 18:00 Page 1
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ИНТЕРНЕТЕ Справочник
СПРАВОЧНИК ПО СВОБОДЕ по свободе массовойПредставитель по вопросам свободы СМИ
информации в Интернете
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ПО ВОПРОСАМ СВОБОДЫ СМИ Курт Айнцингер Яман Акдениз Арно Амуру Стив Бакли Марсел ван ден Берг Колин Гард Кормак Калланан Ганс Й. Кляйнштойбер Сильви Кудрэ Моррис Липсон Кристофер Т. Марсден Кристиан Мёллер Деян Миленкович Сэнди Старр Елена Сурчулья Кэти Уинг Миклош Харасти Паскал Хетзсхолдт Ли Хиббард Гас Хосейн Могенс Шмидт o s ce
o s ce Нико ван Эйк ВЕНА 2004