Verkiezingswaarneming
Tien jaar verkiezingswaarnemingen: De mensen en de praktijk
ODIHR Een publicatie van het OVSE Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) Al. Ujazdowskie 19, 00-557 Warschau, Polen www.osce.org/odihr
© OVSE/ODIHR 2006
Alle rechten voorbehouden. De inhoud van deze publicatie mag vrij worden gebruikt en gekopieerd voor educatieve en andere niet-commerciële toepassingen, op voorwaarde dat bij een dergelijke reproductie OVSE/ODIHR als bron wordt vermeld.
ISBN 83-60190-25-9
Grafische vormgeving door Nona Reuter
Gedrukt in België door Varoprint
Deze publicatie werd gerealiseerd met de steun van het Belgische Voorzitterschap 2006 van de OVSE. De deelnemende Staten verklaren dat de wil van de bevolking, die via periodieke en waarachtige verkiezingen vrij en eerlijk tot uiting wordt gebracht, de basis vormt voor de macht en de legitimiteit van elke regering.
– Document van Kopenhagen, paragraaf 6 Woord vooraf
H et OVSE Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten heeft uitgebreide ervaring met het waarne- men van verkiezingen. In de afgelopen tien jaar hebben we meer dan 150 verkiezingen en stemmingen waarge- nomen en duizenden experten en waarnemers uitgezonden uit de gehele OVSE-regio.
Verkiezingswaarneming is een buitengewoon transparante en systematische manier om democratie en mensen- rechten te bevorderen en aan te moedigen. Het is natuurlijk de verantwoordelijkheid van regeringen zelf, en niet van de waarnemers, om ervoor te zorgen dat deze beginselen worden nageleefd.
Verkiezingswaarneming is gebaseerd op twee fundamentele beginselen: ten eerste, duidelijke verplichtingen, aan- gegaan door de regering, die als doel hebben democratische verkiezingen te garanderen; en ten tweede, de vaste regel dat de ‘waarnemer’ niet meer doet dan dat; de waarnemer stelt zich objectief op en onthoudt zich van in- menging in het verkiezingsproces. De sleutel voor de objectiviteit van en het vertrouwen in het verkiezingsproces is transparantie. Voeg daar hard werken, toewijding, professionaliteit en ervaring aan toe en het resultaat is een ac- tiviteit waar we trots op kunnen zijn, een inspanning die op grote schaal respect afdwingt en waarop verscheidene internationale organisaties hun eigen waarnemingsactiviteiten hebben geënt.
Elke waarneming steunt op een gevarieerde groep mensen met uiteenlopende achtergronden. Hun gemeenschap- pelijke kenmerken zijn deskundigheid, jarenlange ervaring, een open houding en toewijding. Op de komende pagi- na’s maakt u kennis met een aantal van die mensen. Zij geven hun visie op tien jaar OVSE/ODIHR-verkiezingswaarne- mingen. De ODIHR is ze veel dank verschuldigd.
Ambassadeur Christian Strohal Directeur van het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten
De oorsprong van internationale verkiezingswaarneming
D e eerste gedocumenteerde verkiezingswaarneming in de moderne geschiedenis vond plaats in 1857, toen een Europese commissie van Oostenrijkse, Britse, Franse, Pruissische, Russische en Turkse vertegenwoordigers waar- nemers stuurde naar de algemene verkiezingen in de betwiste gebieden Moldavië en Walachije.
Het zou moeilijk zijn om gedetailleerde verslagen te vinden over de methodiek van de toenmalige verkiezingswaar- nemers, maar we kunnen aannemen dat er weinig overeenkomsten zijn met de moderne waarnemingsmissies van internationale organisaties. Moderne missies hebben een structureel en systematisch karakter en vereisen geregeld de maandenlange betrokkenheid van honderden mensen.
Iedereen met interesse voor hetgeen gebeurt in de wereld zal naar alle waarschijnlijkheid al eens gehoord hebben over de bevindingen van internationale verkiezingswaarnemers en zal zich daarbij misschien hebben afgevraagd waarom er zoveel verkiezingen worden geobserveerd, waarom er zoveel mensen nodig zijn voor observatie of waar- om de waarnemers maandenlang werken aan wat op het eerste gezicht een gebeurtenis van één dag is. De vraag kan zelfs opkomen waarom de internationale gemeenschap zoveel belangstelling heeft voor verkiezingen in andere – soevereine – landen en wat een land te winnen heeft bij internationale verkiezingswaarneming.
Internationale organisaties en vertegenwoordigers van derde staten doen al min of meer aan verkiezingswaarne- ming sinds de Eerste Wereldoorlog. In de periode na de Tweede Wereldoorlog nam de frequentie verder toe. In die tijd werden waarnemingen gehouden in het kader van de Verenigde Naties (VN). Deze waarnemingsmissies waren vooral gericht op niet-soevereine gebieden, omdat dit beter paste in het systeem van het Handvest dat de organi- satie verbood om zich te mengen in “aangelegenheden die wezenlijk onder de nationale rechtsmacht van een staat vallen”.
Pas in de laatste twee decennia werd verkiezingswaarneming een regelmatige activiteit en dat dankzij de wereld- wijde democratiseringstrend. Hoewel het houden van verkiezingen niet betekent dat democratie daarmee direct is ingevoerd, zijn eerlijke en periodieke verkiezingen die een eerlijke verkiezingsstrijd toelaten wel fundamenteel
voor het democratische proces. Verkiezingswaarneming heeft Steun voor de democratische transitie in Europa bewezen een belangrijk instrument te zijn om democratische Het werk van de 56 deenemende Staten tellende Organisatie voor verkiezingen – die een onmisbaar onderdeel van duurzaam en Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en meer bepaald democratisch bestuur zijn – te ondersteunen en te bevorderen. haar in Warschau gevestigde Bureau voor Democratische Instel- Verenigde Naties
lingen en Mensenrechten (ODIHR) is één van de meest vooraan- We maken een sprong in de tijd naar 2005, en een toespraak van staande voorbeelden van dergelijke regionale inspanningen. De Kofi Annan, de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, op OVSE omvat de Europese region – ruim opgevat – inclusief het een bijeenkomst op het VN-hoofdkwartier in New York. Een heel gehele Europese continent en alle landen die voort zijn gekomen aantal organisaties waren daar bijeen gekomen om een ‘Verkla- uit de voormalige Sovjet-Unie. De OVSE is uniek door haar trans- ring over Beginselen van Internationale Verkiezingswaarneming’ atlantisch karakter: ook de Verenigde Staten en Canada maken goed te keuren. Het was de eerste poging om een wereldwijde deel uit van de organisatie. praktijkcode op te stellen voor het waarborgen van de integriteit van objectieve en onpartijdige verkiezingswaarneming, een pro- De OVSE is een gemeenschap van Staten die bij consensus beslis- ces dat overal ter wereld plaatsvindt. singen nemen en gebonden zijn aan de politieke verbintenissen die ze zijn aangegaan. Ze zijn zowel onderling als ten opzichte “De aanwezigheid van internationale verkiezingswaarnemers, van hun burgers, gebonden aan deze verbintenissen. Veel van die altijd worden uitgestuurd op uitnodiging van soevereine sta- deze op een consensus gebaseerde verplichtingen verwijzen ten, kan een aanzienlijk effect hebben op de ontwikkeling van specifiek naar democratisch bestuur en mensenrechten, inbe- het democratiseringsproces,“ aldus Annan. “Hun aanwezigheid grepen de bevordering van democratische verkiezingen als één op zich kan de kans op wangedrag verminderen, transparantie Uit de Verklaring van de Top van de pijlers voor regionale stabiliteit en veiligheid. verzekeren en leiden tot meer vertrouwen in het proces.” van Lissabon in 1996: “(…) Tot Na de val van de Berlijnse muur in 1989 bereikten de OVSE-deel- de acute problemen binnen Hoewel het mogelijk is sporadische voorbeelden te vinden van nemende Staten overeenstemming over een aantal verbintenis- de menselijke dimensie, de verkiezingswaarnemingen van anderhalve eeuw geleden, is sen die de grond legden voor de uitbouw van de democratie in voortdurende schending van verkiezingswaarneming in essentie een fenomeen van de 20ste een herenigd Europa. mensenrechten, zoals (…) eeuw, dat zich pas aan het einde van die eeuw ontwikkelde tot een belangrijk kenmerk van de internationale betrekkingen. In een historisch document dat in 1990 in Kopenhagen werd op- verkiezingsfraude (…) blijven Vandaag de dag sturen de Verenigde Naties nog zelden eigen getekend, bevestigden de deelnemende Staten van de OVSE dat de stabiliteit in de OVSE-regio waarnemers uit; waarnemingsmisses worden tegenwoordig uit- ze gebonden zijn aan het naleven van fundamentele democra- bedreigen.” gevoerd door regionale gouvernementele en internationale niet- tische beginselen. gouvernementele organisaties.
De belangrijkste OVSE-verbintenissen inzake verkiezingen zijn opgenomen in het Document van Kopenhagen van 1990, dat de Staten verbindt om:
› Op regelmatige tijdstippen vrije verkiezingen te houden; › Alle zetels in minstens één wetgevende kamer vrij laten betwisten in een verkiezing door het volk; › Algemeen en gelijkwaardig stemrecht garanderen; › Het recht van burgers om verkozen te worden te respecteren; › Het recht om politieke partijen op te richten te respecteren en ervoor te zorgen dat de partijen met elkaar kunnen wedijveren op basis van gelijke behandeling door de wet en de overheid; › Ervoor te zorgen dat politiek campagnevoeren in een eerlijke en vrije sfeer mogelijk is, zonder administratieve obstructie, geweld, intimidatie of angst tegen de partijen, de kandidaten en de kiezers; › De ongehinderde toegang tot de media op een niet-discriminatoire basis te garanderen; › Ervoor te zorgen dat de stemming geheim is, dat zowel het tellen van de stemmen als het verslag daarvan eerlijk is en dat de resultaten bekend worden gemaakt; “Het Document van Kopenhagen is een van de belangrijkste in- › Te garanderen dat kandidaten die voldoende stemmen behalen om verkozen te worden in hun ternationale overeenkomsten om democratisch bestuur en een mandaat worden geïnstalleerd en dat kunnen blijven uitoefenen tot hun termijn verstreken is. hele reeks van fundamentele mensenrechten te ondersteunen, te beschermen en te bevorderen,” aldus Ambassadeur Christian Strohal, Directeur van het Bureau voor Democratische Instellin- gen en Mensenrechten.” Het Document van Kopenhagen vervat Het Document van Kopenhagen was de eerste politieke over- tevens die bepalingen die onlosmakelijk verbonden zijn aan de eenkomst onder soevereine landen die verkiezingswaarneming organisatie van een waarlijk democratisch verkiezingsproces en zou institutionaliseren. Met het Document van Kopenhagen ver- 15 jaar nadat het document werd aangenomen, vormt het nog bonden alle OVSE-lidstaten zich ertoe om elkaar zonder fout en steeds het belangrijkste referentiepunt voor het evalueren van zonder uitzondering uit te nodigen om mekaars verkiezingspro- verkiezingen in alle deelnemende Staten.” cessen waar te nemen.
“Toen de lidstaten hiermee hadden ingestemd, ging de OVSE over tot de oprichting van een instelling die moest instaan om bijstand te leveren bij verkiezingen en die waarnemingsinspan- ningen zou bevorderen, m.n. het Bureau voor Vrije Verkiezingen dat gebaseerd is in Warschau,” vertelt Gerald Mitchell, Hoofd van het Verkiezingsdepartement van ODIHR. “In het begin lag de fo- cus van het Bureau vooral op het assisteren en ondersteunen van nieuwe en opkomende democratieën binnen de OVSE-region door hen te helpen in hun democratisch overgangsproces, met als prioriteit het houden van democratische verkiezingen.”
Kort na de doorbraak in Kopenhagen verklaarden de OVSE-lidsta- ten een jaar later in Moskou dat democratie en mensenrechten alle OVSE-lidstaten direct en legitiem aanbelangen en “niet ex- clusief behoren tot de interne aangelegenheden van de betrok- ken staat”.
“Dit principe versterkt de belofte van de OVSE-lidstaten om de andere landen van de OVSE-regio uit te nodigen voor de obser- vatie van hun verkiezingen,” aldus Mitchell. “Terwijl onze eerste waarnemingsinspanningen vooral gericht waren op landen in transitie, ontvangen en aanvaarden we nu in toenemende mate uitnodigingen van langer gevestigde democratieën.”
De Top van Boedapest van 1994 besliste dat het ODIHR De ontwikkeling van een grotere rol zou spelen “bij de waarneming van verkiezingswaarnemingen verkiezingen, voor, tijdens en na de verkiezingen.” door de OVSE D e sleutelwoorden die gebruikt werden tijdens de beginjaren van verkiezingswaarnemingen waren “vrij en eerlijk” . De focus lag op een snelle en eenvoudige beoordeling van het verloop van de verkiezingsdag. Het werd echter snel duidelijk dat een dergelijke zwart-witbeoordeling niet volstond om de complexiteit van een verkiezingsproces te beschrijven en ook onvoldoende was om een goed oordeel te vormen.
1994 was een keerpunt in de ontwikkeling van de OVSE-verkiezingswaarnemingen. De deel- nemende Staten van de Organisatie erkenden volmondig dat een verkiezing geen ééndaagse gebeurtenis is, maar een proces dat al meer- dere maanden vóór de verkiezingsdag van start gaat.
“Het verkiezingsproces moet eerder worden gezien als een film dan als een momentopna- me,” aldus Ambassadeur Strohal. “De gebeurte- nissen op de verkiezingsdag zijn maar het topje van de ijsberg.”
Hieropvolgend werd het mandaat van het ODIHR versterkt, zodat vanaf dan aandacht be- steed wordt aan het volledige verkiezingspro- ces, zowel voor, tijdens als na de verkiezingen.
“De methodologie van Observatie beperkte zich niet langer enkel tot de observatie van inclusief haar deelnemende Staten,” vertelt Gerald Mitchell, die bij de OVSE/ODIHR voor gebeurtenissen tijdens verkiezingsdag. Voortaan konden com- het ODIHR de hoofdverantwoordelijke was voor de ontwikkeling verkiezingswaarneming plexere missies georganiseerd worden en ging waarneming van de methodologie. “Langetermijn-verkiezingswaarneming wordt wereldwijd geroemd verder dan dat wat gebeurde in stemlokalen op verkiezingsdag, stelde het ODIHR in staat om meer uitgebreide commentaar te door organisaties die aan denken we aan schendingen zoals het vullen van de stembus leveren op alle aspecten van het verkiezingsproces, inclusief die of intimidatie van de kiezer. Als we bedenken hoeveel moge- gevallen waarin OVSE-deelnemende Staten hun verbintenissen verkiezingswaarneming lijkheden er zijn om het verkiezingsproces te manipuleren in niet volledig weten na te komen.” doen, waaronder de Europese aanloop naar de verkiezingsdag, zoals het opleggen van allerlei Unie, het Carter Center en Het handboek, dat ondertussen aan zijn vijfde uitgave toe is, administratieve beperkingen en schendingen van fundamentele vele andere, en dit omwille geeft de waarnemer een grondig inzicht mee in alle aspecten burgerlijke en politieke rechten, is het duidelijk dat de lange-ter- van haar hoge normen inzake van het verkiezingsproces: een revisie van het wettelijke kader en mijnwaarneming van verkiezingen niet alleen gerechtvaardigd onpartijdigheid, transparantie de werkzaamheden van de verkiezingsadministratie; de rol van is, maar ook onmisbaar. en professionaliteit.” de verkiezingscampagne alsook de omstandigheden waarin de “Het was duidelijk dat het ODIHR een consistente en gestruc- media hun werk doen en de eerlijke toegang tot de media; het – Voormalig President van de VS, tureerde methodologie nodig had om zijn mandaat voor uit- Jimmy Carter gebreide verkiezingswaarneming te kunnen vervullen,” aldus Ambassadeur Strohal. “Deze ontwikkeling stelde de ODIHR-ob- servatiemissies in staat om het tijdperk van de ‘algemene indruk- ken’ achter zich te laten om in plaats daarvan gezaghebbende en constructieve aanbevelingen te formuleren op basis van onom- stotelijk vastgestelde feiten.”
De methodologie van het ODIHR voor verkiezingswaarneming In 1996 publiceerde het ODIHR een handboek over waarne- mingsmethodologie als antwoord op een verzoek van de lidsta- ten op de Top van Boedapest.
“De ontwikkeling van een meer gestructureerde aanpak van de verkiezingswaarneming was voor het ODIHR een operationele uitdaging, en een uitdaging voor de organisatie in haar geheel,
proces van klachtenbehandeling en de mogelijkheden om in be- zingsprocessen ten voordele van hun bevolking te verbeteren. “Wij appreciëren de roep te gaan, alsook de stemming, het tellen en verwerken van Het ODIHR probeert daarom na afloop van de verkiezingen in rol van het ODIHR in de de stemmen en de aankondiging van de resultaten. dialoog te blijven met die landen waar observatie plaats vond ondersteuning van landen om na te gaan of de aanbevelingen worden opgevolgd en om om een verkiezingswetgeving “Tien jaar na de invoering blijft de methodologie voor verkie- de uitvoering van die aanbevelingen te begeleiden. Eén gebied te ontwikkelen die aansluit zingswaarneming van het ODIHR uitgebreide beoordelingen waar het ODIHR veel aandacht aan besteedt, is de analyse van en constructieve aanbevelingen opleveren,” verklaart Ambassa- bij de principes en de de verkiezingswetgeving teneinde het wetgevend kader voor de deur Strohal. “Ze dient het doel waarvoor ze werd ontwikkeld: verbintenissen van de OVSE, organisatie van verkiezingen te verbeteren. de OVSE-deelnemende Staten helpen oprecht democratische en wij stemmen erin toe om verkiezingen te houden. Deze aanpak inspireerde ook anderen Het ODIHR heeft bepaalde aspecten van zijn methodologie de verkiezingsbeoordelingen buiten de OVSE-regio: de Europese Unie heeft verklaard dat haar gedeeld met niet-gouvernementele organisaties die in hun res- en de aanbevelingen van het eigen methodologie, die gebruikt wordt om wereldwijd verkie- pectievelijke landen aan verkiezingswaarneming doen. Niette- ODIHR gezwind op te volgen.” zingen te observeren, werd verrijkt door de ervaring van de OVSE. genstaande het feit dat landelijke en internationale waarneming – Verklaring van de Top van Hetzelfde geldt voor de recente goedkeuring van principes en twee aparte activiteiten zijn, is er sprake van complementariteit. Istanbul, 1999 een gedragscode in het kader van de Verenigde Naties.” Beide zijn immers gericht op het beoordelen en verbeteren van het verkiezingsproces. Daarom wisselt het ODIHR regelmatig er- De methodologie van het ODIHR is sinds haar invoering in 1996 varingen uit met nationale groepen van waarnemers en onder- niet fundamenteel veranderd. Wel werd ze de laatste jaren uit- steunt het voluit hun rechten om verkiezingen in hun eigen land gebreid om beter rekening te kunnen houden met een aantal te observeren. kwesties, waaronder verkiezingsdeelname door vrouwen en de inclusie van nationale minderheden in het verkiezingsproces. Daarnaast werden richtlijnen opgesteld om de observatie van de media tijdens de verkiezingscampagne te verbeteren.
Hoofddoel: het verbeteren van het verkiezingsproces Verkiezingswaarneming is geen doel op zich. Het is geen kwestie van kritiek te leveren op landen die er niet in slagen om volledig democratische verkiezingen houden, noch is het de bedoeling om zij die hun politieke beloften in deze nakomen, de hemel in te prijzen. Verkiezingswaarneming beoogt iets veel praktischer, m.n. alle OVSE-deelnemende Staten helpen om hun verkie-
Observeren of niet observeren?
H et ODIHR houdt een kalender bij van de geplande verkiezingen in de OVSE-regio; tijdens elk gegeven jaar zijn er op nationaal of lager niveau echter veel verkiezingen. Het ODIHR moet dus een keuze maken en uitmaken waar het – en waar het niet – zal observeren.
“De OVSE omvat 55 [56 sinds 22 Juni 2006] landen, maar onze Om de effectiviteit van een waarnemingsmissie te waarborgen verwacht het ODIHR menselijke en financiële middelen zijn beperkt,” aldus Ambassa- bepaalde garanties van de gaststaat. Specifiek gaat het dan om het volgende: deur Strohal. “Per jaar zijn er in de regio gemiddeld een dertig- tal verkiezingen en het is onvermijdelijk dat we die niet allemaal › Het opzetten van een missie binnen een tijdskader dat toelaat om alle fasen van het kunnen observeren. Onze keuze om te gaan observeren wordt verkiezingsproces te observeren; dientengevolge gebaseerd op het rationeel toewijzen van onze › Naar eigen inzicht beslissen over het aantal waarnemers dat nodig is om een doeltreffende middelen. We observeren daar waar de verkiezingswaarnemings- waarnemingsmissie op te zetten; missies de grootste toegevoegde waarde hebben.” › Het verkrijgen van accreditatie voor alle waarnemers door middel van een eenvoudige en “Aan het begin van de jaren ‘90 was het veel duidelijker welke niet-discriminerende procedure; keuzes moesten gemaakt worden, vermits zowel de waarnemers › Vrije toegang tot kandidaten, leden van alle politieke partijen, vertegenwoordigers van de als de Staten waar missies plaatsvonden de verkiezingswaarne- burgermaatschappij en alle andere personen die de missie wenst te ontmoeten; mingen zagen als een antwoord op de onmiddellijke uitdagin- gendie de democratische transitie in de regio na 1989 met zich › Het verkrijgen van alle nodige informatie over het verkiezingsproces en dit van overheden meebracht,” vertelt Ambassadeur Audrey Glover, een voormalige op alle niveaus; directeur van het ODIHR die ook verscheidene waarnemingsmis- › De vrijheid om tijdens het verkiezingsproces en op de verkiezingsdag vrij te kunnen sies leidde. “Wij gingen ervan uit dat als er verkiezingen plaats- rondreizen in alle regio’s van het land, zonder enige beperking of voorafgaande vonden in één van deze landen, de OVSE geacht werd waarne- kennisgeving; mers te sturen.” › Ongehinderd toegang hebben tot alle stembureaus, verkiezingscommissies, tel- en Het ODIHR blijft op regelmatige wijze observatiemissies sturen verwerkingscentra in het land; naar die OVSE-deelnemende Staten met een niet-democratisch › De mogelijkheid hebben om publieke verklaringen af te leggen. verleden, maar het richt zijn aandacht nu ook meer en meer op
Volgende onderdelen van het verkiezingsproces vragen in het bijzonder verdere aandacht en verbetering:
› Respect voor de burgerlijke en politieke rechten van kandidaten en kiezers; › Samenstelling van accurate kiezerslijsten; › Gelijke toegang tot de media; › Objectieve berichtgeving door de media; › Toegang voor internationale en nationale verkiezingswaarnemers; › Participatie van vrouwen; › Inclusie van nationale minderheden; › Toegang voor mindervalide kiezers; › Eerlijke procedures voor het tellen en verwerken van de stemmen; › Behandeling van klachten en zaken in beroep door een onafhankelijk rechtscollege; › Transparantie en aansprakelijkheid als sleutel tot vertrouwen van het uitdagingen in het verkiezingsproces in langer-gevestigde democratieën. De invoering van nieuwe electoraat; stemtechnologieën brengt bijvoorbeeld uitdagingen met zich mee op vlak van transparantie en
› Ontwikkeling en implementatie van nieuwe stemtechnologieën. aansprakelijkheid in die landen waar dergelijke technologieën worden gebruikt of overwogen. Voor landen met een langere democratische geschiedenis is het vaak van uitzonderlijk belang dat een maximum aantal mensen de mogelijkheid hebben om hun stem uit te brengen: dit wordt soms bereikt door de mogelijkheid tot vervroegd stemmen aan te bieden, alsook het stemmen bij af- wezigheid of stemmen per post. Dit zijn elementen die zorgvuldig dienen te worden geregeld om het geheime karakter van de stemming te waarborgen en bijgevolg het volledig vertrouwen in het proces te waarborgen. Bovendien voorziet het wettelijke kader in oudere democratieën niet altijd in de mogelijke aanwezigheid van waarnemers. Als gevolg hiervan hebben sommige OVSE-lidstaten een aanpassing van hun wetgevingin overweging genomen.
10 Het ODIHR tracht hier op in te “Aangezien men in een langer gevestigde democratie in het al- spelen door een evaluatiemis- gemeen een beproefde verkiezingspraktijk hanteert die het ver- sie uit te sturen naar landen trouwen van het kiezerspubliek geniet, men hier in het algemeen met een langer gevestigd over een pluralistische media beschikt – die tekortkomingen aan democratisch verleden. Een de kaak stellen in het publieke debat – men onafhankelijke ge- dergelijke missie bestaat uit rechtelijke organen heeft, alsook een uitgebouwde civiele maat- een groep deskundigen die schappij, bieden evaluatiemissies de kans om een selectie van een land zowel net vóór als tijdens de verkiezingsdag bezoeken specifieke kwesties tegen minimale kosten te onderzoeken,” aldus om een algemene evaluatie te maken van het administratieve en Vadim Zhdanovich, Senior verkiezingsadviseur van het ODIHR. wettelijke raamwerk waarbinnen de verkiezingen worden geor- ganiseerd om vervolgens gerichte aanbevelingen te formuleren. Een evaluatiemissie levert niet eenzelfde omvattende beoorde- ling op als een waarnemingsmissie en houdt ook geen systema- tische waarneming op de verkiezingsdag.
11 Waarnemers: wie zijn ze Alle OVSE-lidstaten uit de regio, hetzij oost of west,
en waar komen ze vandaan? krijgen de vraag om korte- en langetermijnwaarnemers te sturen om elke ODIHR-verkie- De media gebruiken meestal de overkoepelende term internationale waarnemers. Je hoort ook vaak de term Wes- zingswaarnemingsmissie te terse waarnemers, maar dit is een ‘erfstuk’ uit de tijd dat de waarnemers bijna uitsluitend uit het Westen kwamen. ondersteunen. Deze term is simpelweg niet langer een reflectie van de gediversifieerde missies van vandaag de dag.
Toegegeven, de term waarnemer is makkelijk in het dagelijks taalgebruik. Toch doet deze term afbreuk aan zowel de omvang van een waarnemingsmissie als aan de mate van professionalisme, specialisatie en diversiteit binnen zo’n missie. Een standaardmissie telt zes verschillende groepen mensen, die binnen de algemene opdracht van de waar- nemingsmissie een aparte, maar complementaire rol vervullen. Dit zijn:
1. Vertegenwoordigers van het OVSE-Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR). Het be- treft meestal de Directeur van het ODIHR, het hoofd en plaats- vervangend hoofd van het verkiezingsdepartement, de verkie- zingsadviseur die verantwoordelijk is voor het specifieke land waar de verkiezingen plaatsvinden, en daarnaast de ODIHR- woordvoerder alsook ondersteunend personeel;
2. Het kernteam van de missie, waaronder het hoofd van de missie en het plaatsvervangend hoofd van de missie; profes- sionele analisten met ervaring inzake de analyse van media, verkiezingssystemen, politieke kwesties, wetgeving, vrouwen- rechten en nationale minderheden; logistieke specialisten, sta- tistici en financiële experts;
3. Lange termijn waarnemers die voor een periode van zes tot acht weken vóór de verkiezingsdag worden uitgestuurd naar regionale centra;
13 Het ODIHR houdt een lijst bij 4. Korte termijn waarnemers die enkele dagen voor de verkie- van experts – toegankelijk zingsdag aankomen en paar dagen daarna weer vertrekken; via de ODIHR-website (www. 5. Parlementsleden die het team van de kortetermijnwaarnemers osce.org/odihr) – waar mensen tijdens de verkiezingsdag aanvullen. Zij vertegenwoordigen met verkiezings- juridische, organisaties zoals de Parlementaire Assemblee van de OVSE, politieke of andere voor de de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa en het kernteams relevante ervaring Europees Parlement. De Voorzitter van de OVSE stelt regelma- hun cv naar toe kunnen tig een vooraanstaand lid van de Parlementaire Assemblee sturen. Personen die als van de OVSE aan als Speciale Coördinator om voor een speci- langetermijnwaarnemers fieke verkiezing leiding te geven aan de kortetermijnwaarne- hebben gewerkt, worden vaak mers. Deze persoon werkt nauw samen met het Hoofd van de voor volgende missies verzocht ODIHR-missie;
om deel uit te maken van het 6. Nationaal ondersteunend personeel, inclusief administratieve kernteam. assistenten, logistieke assistenten, assistenten voor elk lid van het kernteam, die meestal deskundig zijn in het betrokken vak- gebied, alsmede vertalers en chauffeurs.
Terwijl de leden van het kernteam specialisten zijn die op basis van hun ervaring aangetrokken worden door het ODIHR, wor- den de korte- en langetermijnwaarnemers aangeboden door de 56 deelnemende Staten van de OVSE, met uitzondering van het land waar de verkiezingen plaatsvinden.
Aangezien niet alle OVSE-deelnemende Staten de gewoonte hebben om waarnemers uit te sturen, heeft het ODIHR verschei- dene mechanismen ontwikkeld om een grote diversiteit en een geografisch evenwicht onder de waarnemers te waarborgen. Zo richtte het ODIHR in 2001 een fonds op dat de graad van diver- siteit binnen missies moet verzekeren. Dit fonds wordt ‘gespijsd’
14 met vrijwillige contributies, die gebruikt worden om de partici- Het diversificatiefonds van het patie van bijkomende waarnemers te financieren. Dit fonds was ODIHR heeft sinds 2001 850 van groot belang in het versterken van de vertegenwoordiging korte- en langetermijnwaarne- van verkiezingswaarnemers uit Midden- en Oost-Europa, Zuid- mers de kans gegeven om deel oost-Europa, het zuiden van de Kaukasus en Centraal-Azië. te nemen aan verkiezingswaar- Een OVSE-deelnemende Staat mag niet meer dan 10 percent nemingsmissies. van het vereiste aantal korte- en langetermijnwaarnemers leve- ren. Daarnaast werken de korte- en langetermijnwaarnemers in teams van twee personen uit verschillende landen.
“Bij het uitzenden van de korte- en langetermijnwaarnemers be- steden wij veel aandacht aan de factor diversiteit binnen elk team van waarnemers. Een team bestaat nooit uit twee personen van hetzelfde land en wij proberen een minder ervaren waarnemer te laten samenwerken met iemand met meer ervaring,” aldus Ambassadeur Lubomir Kopaj, een Slovaakse diplomaat die aan het hoofd stond van verscheidene waarnemingsmissies. “Aange- zien elk team per stembureau slechts één waarnemingsformulier invult, dienen de teamleden het eens te zijn over hun bevindin- gen. Dit leidt tot een meer evenwichtige kijk op het verloop van de gebeurtenissen.”
15 Hoe gaat het in zijn werk N et zoals er verschillende soorten waarnemers zijn, zijn er ook verschillende soorten waarnemingsmissies. Afhan- kelijk van de specifieke omstandigheden, kan het ODIHR een volledige en uitgebreide standaardmissie voor verkiezingswaarneming ontplooien, met honderden kortetermijnwaarnemers op de verkiezingsdag. Men kan ook opteren voor een beperkte missie, met een kernteam van analisten en langetermijnwaarnemers in regionale centra, maar zonder kortetermijnwaarnemers. Een andere mogelijkheid is een evaluatiemissie met een klein team analisten die specifieke verkiezingsgebonden kwesties onderzoeken. Er kan uiteraard ook beslist worden om helemaal geen missie op te zetten.
Het begin Elke OVSE-verkiezingswaarnemingsmissie begint normaal gesproken met een officiële mededeling van de gaststaat, die de OVSE uitnodigt om waarnemers te sturen.
De volgende stap is het zenden van een behoefte-evaluatiemissie die bedoeld is om de situatie in het respectieve- lijke land na te gaan om zodoende de omvang van een potentiële observatieactiviteit te kunnen bepalen.
“Wij beslissen een behoefte-evaluatiemissie uit te zenden voor een verkiezing, om voldoende ruimte te hebben om alles zorgvuldig te plannen,” legt Gerald Mitchell van het ODIHR uit. “Deze eerste missie geeft ons de gelegenheid om informatie in te winnen over de belangrijkste electorale kwesties, om een dialoog op gang te brengen met de overheid en andere belanghebbenden in het land en om de aard van de waarnemingsmissie te bepalen, inclusief het aantal waarnemers op korte en lange termijn.”
De structuur van een missie voor verkiezingswaarneming Een standaardmissie voor verkiezingswaarneming wordt in alle regio’s van het gastland opgezet en er wordt een waaier van waarnemers en analisten ingezet. Door deze structuur krijgt de missie voldoende inzicht in het hele verkiezingsproces.
“De deelnemende Staten zijn van oordeel dat de aanwezigheid van zowel nationale als buitenlandse waarnemers het verkiezingsproces in de landen waar verkiezingen plaatsvinden kan verbeteren. Daarom nodigen zij waarnemers uit alle andere deelnemende Staten van de OVSE en van alle geschikte privé-instellingen en -organisaties die dit wensen te doen, uit om het verloop van hun nationale verkiezingsprocessen te observeren, binnen de beperkingen opgelegd door de wet. Zij zullen een dergelijke toegang ook mogelijk maken voor verkiezingen onder het nationale niveau. Deze waarnemers zullen niet tussenbeide komen in het verloop van de verkiezingen.” – Document van Kopenhagen, paragraaf 8
17 “Wij zijn geen verkiezingspolitie,” aldus Mitchell. “Wij zijn niet in elk stembureau aanwezig en wij mengen ons niet in het proces. Toch biedt observatie van de periode vóór de verkiezingsdag, in combinatie met bevindingen op de verkiezingsdag, een beeld dat vol- doende omvattend is voor een terdege evaluatie van de mate waarin een verkiezing conform is met de overeengekomen normen inzake democratie.” Kernteam Een behoefte-evaluatiemissie bekijkt meestal de volgende kwesties: Het hoofdkantoor is de thuisbasis van het kernteam, dat meestal bestaat uit min- stens 12 leden, inclusief een hoofd en een plaatsvervangend hoofd; politieke, juri- › De mate waarin aanbevelingen van eerdere ODIHR verkiezingswaarnemingsmissies zijn dische, media- en verkiezingsanalisten; een coördinator van de langetermijnwaar- geïmplementeerd; nemers; logistieke krachten; statistici; financiële en veiligheidsambtenaren. Indien › Het klimaat vóór de verkiezingen, inclusief de mate waarin mensenrechten en nodig wordt het team aangevuld met analisten die verantwoordelijk zijn voor an- fundamentele vrijheden worden nageleefd door de regering in het kader van de komende dere kwesties, zoals de deelname van vrouwen of nationale minderheden. verkiezingen; Hoofd van de missie › Het wetgevend kader en de mogelijke amendementen die sedert de vorige verkiezingen “Als hoofd van de missie dien je een overzicht te hebben over alles wat er gebeurt. (wanneer mogelijk of relevant bereidt het ODIHR een aparte, gedetailleerde analyse van Soms gaat het over het werk van 500 of 600 mensen,” vertelt Peter Eicher, een de verkiezingswetgeving voor); voormalig plaatsvervangend Directeur van het ODIHR, die ook meerdere waar-
› De samenstelling en de structuur van de verkiezingsadministratie, het niveau van nemingssmissies leidde. “Je bent niet alleen verantwoordelijk voor de dagelijkse besluitvorming in de missie, maar voor de buitenwereld ben je ook het gezicht voorbereiding voor de verkiezingen en het algemene politieke en publieke vertrouwen in van de missie. Je brengt dus veel tijd door met regeringsvertegenwoordigers, po- het werk van de administratie; litieke partijen, NGO’s, de media en met de diplomatieke gemeenschap om ervoor › De status van de media en verwachtingen met betrekking tot hun rol in de verkiezingen; te zorgen dat iedereen de rol, de activiteiten en uiteindelijk de bevindingen van › Alle andere specifiek relevante kwesties, zoals het samenstellen van de kiezerslijsten, de missie begrijpt.” het proces voor registratie van kandidaten en partijen, de participatie van vrouwen, de Volgens Eicher is de grootste uitdaging bij verkiezingswaarneming ervoor zorgen betrokkenheid van nationale minderheden, de verkiezingsactiviteiten van organisaties uit “dat je het bij het rechte eind hebt”. de civiele maatschappij; “Verkiezingswaarnemingsmissies en hun conclusies zijn belangrijk. Ze gaan over › De mate waarin de gesprekspartners van oordeel zijn dat het opzetten van een de belangrijkste en politiek meest gevoelige vraagstukken waar een land mee te waarnemingsmissie nuttig kan zijn; maken heeft. Wij observeren een land dat verkiezingen houdt, maar zij observeren › De vraag of de veiligheidssituatie het houden van een waarnemingsmissie mogelijk maakt. ons evenzeer teneinde te weten of we ons werk goed uitvoeren. Onze analyse moet daarom degelijk, evenwichtig en objectief zijn.”
18 Het plaatsvervangend hoofd van de missie De verkiezingsanalist is bovendien verantwoordelijk voor het van nabij opvolgen “De belangrijkste taak van het plaatsvervan- van de kiezerslijsten, de kandidatenlijsten, het verkiezingsreglement en de proce- gend hoofd van de missie is ervoor te zorgen dures, het ontwerpen en het drukken van de stembiljetten, de competentie van dat alles vlot verloopt,” vertelt Stefan Krause, de verkiezingscommissies op een lager niveau en andere kwesties die vervat lig- een Duitser die bijna tien jaar verkiezingserva- gen in het werk van de verkiezingsadministratie. De verkiezingsanalist controleert ring heeft bij zowel het ODIHR als de Europese ook de tel- en verwerkingsprocedures en analyseert of de uiteindelijke, geaggre- Unie. “Enerzijds ben je een soort personeels- geerde resultaten tot stand komen conform de wettelijke bepalingen en admini- hoofd dat de interne werking van de missie stratieve procedures. coördineert, ervoor zorgt dat taken op tijd klaar “Ik vind vooral verkiezingen met meerdere stemrondes moeilijk. Ik heb ooit een zijn, dat er logistieke voorzieningen worden ge- parlementsverkiezing bijgewoond waarbij op vier opeenvolgende zondagen troffen en rapporten opgesteld worden binnen werd gestemd. De stress van het werk neemt toe naarmate de verkiezingsdag de deadlines. Aan de andere kant dien je ook op dichterbij komt, neemt dan weer af en stijgt opnieuw net voor de volgende verkie- de hoogte te blijven van de bevindingen van zingsdag,” vertelt Riccardo Chelleri, een Italiaan met meer dan zeven jaar ervaring alle analisten en werkelijk de inhoud van het met verkiezingen bij het ODIHR, de Verenigde Naties en de Europese Unie. werk van de missie kennen.” Juridisch analist “Het meest uitdagende deel van het werk van De juridisch analist is geïnteresseerd in twee plaatsvervangend hoofd is ervoor te zorgen dat vragen: Is de wetgeving in overeenstemming alles vlot verloopt als de druk wordt opgevoert. met de OVSE beginselen evenals andere univer- Het plaatsvervangend hoofd moet nagaan of sele beginselen; en wordt het nationale recht de mensen hun rol begrijpen, of ze als een team correct, onpartijdig en consistent toegepast. samenwerken en er voor zorgen dat eventuele problemen snel en in de beste sfeer opgelost “Hoewel de meeste landen in de OVSE-regio worden.” wetgeving hebben die overeenstemt met de internationale normen voor democratische ver- Verkiezingsanalist kiezingen, is het vooral de implementatie van Als de belangrijkste contactpersoon met de ver- deze bepalingen die door een missie wordt be- kiezingsadministratie woont de verkiezingsana- waakt,” vertelt Bojana Asanovic, een Brits/Ser- list alle vergaderingen van de centrale verkie- visch staatsburger die ervaring heeft als korte- zingscommissie en vergelijkbare instanties bij. en langetermijnwaarnemer en als juridisch ana-
19 Politiek analist De politiek analist is de belangrijkste contactpersoon van een waarnemingsmissies met kandidaten en politieke partijen. Hij of zij controleert en beoordeelt ook de politieke campagnes. De politiek analist heeft veel aandacht voor het algemene politieke klimaat en voor beslissingen of ontwikkelingen die de verkie- zingscampagne kunnen beïnvloeden, zoals de oprichting van nieuwe politieke partijen, de benoeming van kandidaten en het houden van bijeenkomsten en demonstraties.
“Je hebt regelmatig vergaderingen met kandidaten, politieke par- tijen, niet-gouvernementele organisaties, vertegenwoordigers van de regering en journalisten om een goed zicht te krijgen op de kwesties die belangrijk zijn voor de campagnestrijd,” vertelt Lolita Cigane, een Letse die sinds 2001 als expert werkt inzake verkiezingsgerelateerde thema’s. “Het is bijvoorbeeld belangrijk om na te gaan of een campagne op één of andere manier door de administratie van het land wordt verstoord. We krijgen vaak ook te maken met beschuldigingen van misbruik van administra- tieve middelen door de regerende partijen.”
Media-analist list. “De aard van het systeem kennen, weten waar zich de grijze Naast de partijen en de kandidaten zelf zijn de media de belang- zones bevinden en waar de verkiezingsadministratie mogelijk op rijkste bron van informatie over de verkiezingen voor het publiek. implementatieproblemen zou kunnen stuiten, is de taak van de Hun vermogen om vrij en onafhankelijk te functioneren is essen- juridisch analist.” tieel voor democratische verkiezingen. De juridisch analist volgt ook alle geschillen, klachten, processen Een media-analist leidt een team van vier tot acht personen die en zaken in beroep die in verband staan met de verkiezingen. verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding van zowel kwan- Zo kan men nagaan of aanklagers over effectieve beroepsmo- titatieve analyses – de totale tijd en ruimte die kandidaten en gelijkheden beschikken en of de rechterlijke macht onpartijdig partijen toegewezen krijgen – als kwalitatieve analyses – of de omgaat met de verkiezingsgeschillen. verslaggeving positief, negatief of neutraal is.
20 Een waarnemingsmissie beoordeelt ook de mediawetgeving, de prestaties van regelgevende instanties en de vraag of klachten over de media eerlijk en efficiënt worden behandeld.
“In een aantal landen waar ik media-analyses heb uitgevoerd, zijn de media nog onvoldoende vrij,” vertelt Rasto Kuzel, een Slovaak die als media-analist betrokken was bij meer dan twintig missies De coördinator van de langetermijnwaarnemers en het plaats- of projecten voor verkiezingswaarneming. “Projecten die de situ- vervangend hoofd van de missie stellen ook een actieplan op atie van de media van nabij opvolgen, kunnen voor het publiek voor de langetermijnwaarnemers. Zij dienen daarvoor na te gaan een houvast zijn om de eerlijkheid van het hele verkiezingspro- dat zij over een voldoende aantal teams beschikken zodat er ces te beoordelen. Deze functie is essentieel, zelfs in landen met sprake kan zijn van een afdoende verspreiding over het hele land. een lange traditie van vrije meningsuiting en vrije media.” Daarnaast moet er binnen de teams ook voldoende diversiteit aanwezig zijn, zowel wat betreft nationaliteit als ervaring. Coördinator van de langetermijnwaarnemers Het is essentieel dat het kernteam in de hoofdstad en de korte- “De rol van de coördinator van de langetermijnwaarnemers is er- en langetermijnwaarnemers in de regio’s elkaar correcte en actu- voor te zorgen dat de waarnemers en het kernteam goed met ele informatie verschaffen die zij nodig hebben om hun taak naar elkaar communiceren en elkaar de nodige informatie bezorgen,” behoren te vervullen. vertelt Delphine Blanchet, een Française die sinds 2000 in de
21 Het ODIHR heeft sinds 1996 verkiezingsbranche werkt. “Ik moet er ook voor zorgen dat infor- kernteam is samengesteld, komen de langetermijnwaarnemers ongeveer 1.500 langeter- matie die wij ontvangen over gebeurtenissen in de regio’s door aan. Wij moeten ze afhalen op de luchthaven, onderdak bieden, mijnwaarnemers en 25.000 onze waarnemers wordt gecontroleerd en dat deze correct en informeren en naar hun observatieplaats in het land brengen.” kortetermijnwaarnemers relevant is voor onze observaties.” In de aanloop naar de verkiezingsdag moet de logistiek verant- uitgestuurd. Logistiek verantwoordelijke woordelijke ervoor zorgen dat de kortetermijnwaarnemers uitge- De logistiek verantwoordelijke is de eerste die arriveert in het stuurd en goed ondergebracht worden. Daaronder valt ook het land en de laatste om weer te vertrekken. ”De logistiek verant- regelen van een tolk en een chauffeur voor elk team. woordelijke heeft de taak om, voor het team aankomt, een kan- “Je kan de rol van de logistiek verantwoordelijke moeilijk over- toor te vinden, er de nodige apparatuur op te stellen en die te schatten,” aldus Shyrokov. “Hij dient elk operationeel detail tij- beveiligen,” aldus Valeriy Shyrokov, een burger uit Oekraïne die dens de hele missie in het oog te houden.” sinds 1999 de logistiek verzorgt van verkiezingswaarnemingsmis- sies, zowel voor het ODIHR als voor de Verenigde Naties. “Als het Langetermijnwaarnemers Het kernteam wordt aangevuld met een aantal langetermijn- waarnemers (LTWs), verkiezingsexperts die door de deelne- mende Staten van de OVSE ter beschikking worden gesteld van het ODIHR. Zij worden in regionale centra over het hele land opgesteld. Lange termijn waarnemers dienen over voldoende verkiezingservaring te beschikken en zij moeten in staat zijn een objectieve analyse te maken. Zij vergaderen regelmatig met lo- kale functionarissen en met vertegenwoordigers van politieke partijen en niet-gouvernementele organisaties om hun regionale bevindingen toe te voegen aan het algemene rapport van het ODIHR over de periode die vooraf gaat aan de verkiezingen.
LTW’s besteden zes tot acht weken aan het observeren en beoor- delen van de verkiezingsadministratie, de toepassing van wetten en andere reglementen, het campagnevoeren en het politieke klimaat – in essentie voeren zij in de regio’s dezelfde observatie- en rapporteringsactiviteiten uit als het kernteam in de hoofdstad.
22 “Langetermijnwaarnemers zijn echt de ogen en de oren van het kernteam op het terrein,” aldus GEDRAGSCODE VOOR ODIHR-WAARNEMERS Yekaterina Glod, een Wit-Russische die sinds Er wordt van alle waarnemers verwacht dat zij de volgende Gedragscode naleven om zodoende onpartijdigheid en 2000 betrokken is bij verkiezingswerkzaamhe- professionalisme te garanderen. Waarnemers die deze code niet volgen kunnen hun accreditatie verliezen. den. › De waarnemers dienen strikt onpartijdig op te treden bij de uitvoering van hun taken. Zij zullen nooit in het openbaar uiting “LTW’s vergaderen met functionarissen van de geven van enige voorkeur voor de nationale autoriteiten, partijen of kandidaten, noch met betrekking tot geschillen in het regionale verkiezingsadministratie en met de verkiezingsproces. lokale overheid, politieke kandidaten, journalis- › De waarnemers zullen hun taken discreet uitvoeren en niet tussenbeide komen in het verkiezingsproces. Waarnemers kunnen ten en vertegenwoordigers van de civiele maat- kwesties ter sprake brengen bij verkiezingsfunctionarissen en onregelmatigheden onder hun aandacht brengen, maar zij mogen schappij. Zij wonen verkiezingsconferenties en geen instructies geven of hun beslissingen ongedaan maken. andere gebeurtenissen die deel uitmaken van de verkiezingscampagne bij,” aldus Glod. › De waarnemers blijven op hun post gedurende de hele verkiezingsdag, met inbegrip van het observeren van het tellen en, indien ze daartoe de opdracht krijgen, van de verdere verwerking. LTW’s werken ook samen met de logistiek ambtenaar van het kernteam om alle logistieke › De waarnemers zullen alle conclusies op hun persoonlijke waarnemingen of op duidelijke, overtuigende feiten of bewijzen baseren. voorbereidingen te treffen voor de korteter- › De waarnemers mogen ten opzichte van de media geen commentaar leveren inzake het verkiezingsproces of op de inhoud mijnwaarnemers (KTW’s). van hun observaties. Elke niet-gemachtigde commentaar aan de media zal beperkt blijven tot algemene informatie over de waarnemingsmissie en de rol van de waarnemers. “De LTW’s briefen de KTW’s bij aankomst in de regio waar zij gaan werken, zodat zij op de › De waarnemers zullen geen onnodige of buitensporige risico’s nemen. De persoonlijke veiligheid van elke waarnemer gaat boven hoogte zijn van kwesties waaraan zij bijzondere elke andere overweging. aandacht dienen te besteden,” vertelt Glod. “Op › De waarnemers zullen de voorgeschreven identificatiemiddelen dragen die door de gastregering of de verkiezingscommissie worden de verkiezingsdag zelf coördineren wij de rap- verstrekt en zij zullen zich bekendmaken aan elke overheidsfunctionaris die daarom vraagt. portering door de kortetermijnwaarnemers, zo- dat het kernteam volledig op de hoogte is van › De waarnemers zullen alle nationale wetten en voorschriften naleven. trends en ontwikkelingen in alle regio’s.” › De waarnemers zullen steeds de hoogste mate van persoonlijke discretie en professioneel gedrag vertonen. › De waarnemers zullen alle vereiste missiebriefings en -debriefings bijwonen en het actieplan en alle andere instructies van de OVSE/ ODIHR-missie voor verkiezingswaarneming uitvoeren.
23 dures te observeren en om verslag uit te brengen van hun be- vindingen.
De waarnemers bezoeken per verkiezingsdag gemiddeld tien stembureaus. Daar vullen zij formulieren in (elk formulier bevat algemene vragen en vragen over specifieke kwesties die belang- rijk zijn voor een bepaalde verkiezing) om op die manier gede- tailleerde informatie over elk stembureau te vergaren. Elk formu- lier draagt bij tot het algemeen statistisch profiel aangaande de toepassing van de stembureauprocedures over het hele land. Het kernteam analyseert deze gegevens en trekt hieruit conclu- sies over het verkiezingsproces. De waarnemingsmissie kan dan bepalen of eventuele onregelmatigheden eerder geïsoleerd, of Kortetermijnwaarnemers juist systematisch voorkomen. Elke standaard verkiezingswaarnemingsmissie telt tussen hon- derd en duizend kortetermijnwaarnemers. Zij worden eveneens “De belangrijkste functie van een KTW is de langetermijnwaar- door de deelnemende Staten van de OVSE ter beschikking ge- nemers voorzien van gegevens uit de stembureaus voor verdere steld van de verkiezingswaarnemingsmissie. Zij komen enkele analyse en interpretatie,” aldus Jakob Preuss, een Duitser die een dagen vóór de verkiezingsdag aan en krijgen dan een volledige aantal ODIHR-missies heeft meegemaakt als korte- en langeter- briefing over hun rol, verantwoordelijkheden en verwachtingen. mijnwaarnemer. “Maar de KTW’s hebben ook een symboolwaar- Eén of twee dagen na de verkiezing vertrekken zij weer. Het is de: zij vertegenwoordigen de internationale gemeenschap in het hun taak om het stemmen, het tellen en de verwerkingsproce- gastland.”
24 Wat een missie observeert Alle sleutelfases binnen het verkiezingsproces worden onder- worpen aan een grondige analyse. Het ODIHR begint met een analyse van de verkiezingsgerelateerde wetgeving. Daarna wor- den de kandidaten- en kiezerslijsten gecontroleerd; de campag- neperiode, inclusief de activiteiten van alle kandidaten en partij- en; de berichtgeving van de belangrijkste tv-stations en kranten, inclusief openbare en privé-media; het werk van de verkiezings- administratie op elk niveau, van de centrale verkiezingscommis- sie of vergelijkbare instantie tot de regionale en gemeentelijke administratie en de stembureaucommissies; het behandelen en oplossen van klachten en beroepsprocessen, inclusief de wer- king van het gerechtelijk apparaat en ten slotte het eindstadium van elke verkiezing, met name de installatie van de verkozen mandatarissen.
“Een democratische verkiezing impliceert een echte politieke strijd, waarbij het mogelijk is voor kiezers om een bewuste keu- ze te kunnen maken tussen duidelijke alternatieven, die zich op voet van gelijkheidstaan t.o.v. mekaar,” aldus Nikolai Vulchanov, plaatsvervangend hoofd van het Verkiezingsdepartement van het ODIHR, die ook als hoofd van talrijke waarnemingsmissies heeft gefungeerd. worden verhinderd om vrij te berichten over alle kandidaten, kunnen de kiezers geen bewuste keuze maken.” “Dat is onmogelijk zonder respect voor een hele reeks funda- mentele politieke en burgerrechten, inclusief de vrijheid van Op de verkiezingsdag beginnen de kortetermijnwaarnemers met vereniging, meningsuiting en vergadering. Als je één van deze het observeren van het openen van één stembureau. Zij con- rechten wegneemt, verandert een verkiezing in een kaarten- troleren of de opening plaatsvindt volgens de voorschriften, of huisje. Denk bijvoorbeeld aan de vrijheid van meningsuiting. Als de stembussen leeg en goed verzegeld zijn, of het stembureau een kandidaat niet vrij campagne kan voeren of als de media alle stembiljetten en andere gevoelige materialen heeft ontvan-
25 gemengd beeld krijgen,” aldus Ambassadeur Geert-Hinrich Ah- rens, een voormalige Duitse diplomaat die aan het hoofd stond van verscheidene waarnemingsmissies. “De waarnemingsmissie is geïnteresseerd in het collectieve beeld om zo na te gaan of problemen slechts geïsoleerd voorkomen of een systematisch patroon vertonen.”
gen en weet te gebruiken en of de commissie vertrouwd is met Het tellen van de stemmen aan het einde van de dag is een be- de relevante procedures. In de loop van de dag observeren de langrijk onderdeel van het verkiezingsproces en verdient daarom waarnemers hoe kiezers worden behandeld, of ze correct staan veel aandacht. “De ervaring heeft ons geleerd dat als verkie- vermeld op de kiezerslijsten, of alle praktische procedures hun zingsfraude voorkomt, dit eerder het geval is bij het tellen van de stemrecht garanderen en of ze in staat zijn om geheim te stem- stemmen of bij de verdere verwerking dan wel bij de eigenlijke men in een omgeving vrij van enige intimidatie. stemming,” vertelt Vulchanov.
“De observatie van een verkiezingsdag is een zeer individuele Tellingswaarnemingen bieden de kans om na te gaan of de stem- ervaring. Eén bepaald team kan geen enkel probleem waarne- men accuraat geteld en gerapporteerd worden en dus de keuze men, een ander team kan er veel zien, en een derde kan een van de kiezers correct weergeven.
26 “Ik herinner mij een verkiezing waarbij het mijn partner en mijzelf opviel dat de voorzitter van een stembureau biljetten, die dui- delijk voor een bepaalde kandidaat waren, op de stapel van een andere kandidaat legde,” aldus Preuss. “Toen we hem vroegen om die biljetten te zien, weigerde hij.”
Na het tellen van de biljetten worden de resultaten van het stem- bureau meestal doorgegeven aan een regionale verkiezingscom- missie, waar de regionale resultaten worden verwerkt en door- gegeven aan het nationale niveau. Korte termijn waarnemers vergezellen vaak de officiële resultaten naar de verwerkingscen- tra om na te gaan of de resultaten van het stembureau correct worden afgeleverd, ontvangen en opgenomen in de eindresul- taten. Korte termijn waarnemers evalueren of het transport van de stembiljetten en ander verkiezingsmateriaal rechtstreeks, vei- lig en transparant verloopt. De algemene doelstelling is om elk niveau van het verwerkingsproces te bewaken en de resultaten van de stembureaus tot op het nationale niveau te volgen.
Door de bevindingen van de kortetermijnwaarnemers, de obser- vaties van de langetermijnwaarnemers tijdens de periode vóór de verkiezingen en de algemene bevindingen en de analyse van het kernteam te combineren, kan een waarnemingsmissie een correcte, gedetailleerde beoordeling maken van het verloop van het verkiezingsproces. Met andere woorden: ze kan de vraag beantwoorden of een bepaalde verkiezing uitgevoerd is in over- eenstemming met de OVSE-verbintenissen zoals vastgelegd in het Document van Kopenhagen van 1990.
27 28 Verslaggeving G eloofwaardige verkiezingsobservatie vereist periodieke en transparante publieke rapportering. Het ODIHR publi- ceert in de loop van een verkiezingswaarneming een aantal tussentijdse rapporten. Ze geven actuele infor- matie over onderwerpen als de registratie van kiezers en kandidaten, de aard van de politieke campagne, het werk van de verkiezingsadministratie, de berichtgeving door de media en verkiezingsgeschillen. Ze kunnen in de aanloop naar de verkiezingen ook potentiële problemen aan het licht brengen.
De dag na de verkiezingen wordt een voorlopige verklaring de wereld in gestuurd. Deze verklaring bevat de eer- ste bevindingen en conclusies en weerspiegelt al het werk van de missie tot op dat gegeven moment, inclusief de langetermijnwaarneming en -analyse alsook de informatie die de kortetermijnwaarnemers produceerden tijdens de verkiezingsdag. Deze voorlopige verklaring wordt uitgegeven voor de termijnen voor klachten en beroepsprocessen verstrijken en meestal ook voor de verkiezingsadministratie de uiteindelijke, officiële resultaten van de verkiezing bekend maakt.
Als het verkiezingsproces volledig achter de rug is, vaak weken of maanden na de verkiezingsdag, voert het ODIHR een diepgaande analyse uit van het hele proces. Deze analyse mondt uit in het eindrapport. Dit rapport bouwt voort op de bevindingen van de hele missie, inclusief het werk van het kernteam, de KTW’s en de LTW’s en het bevat hoofdstukken over: de politieke context van de verkiezingen, het wetgevende kader, de prestaties van de verkiezingsadministratie, het samenstellen van kiezers- en kandidatenlijsten, de verkiezingscampagne, de media, de deelname van vrouwen en nationale minderheden, het stemmen, tellen en het verwerken van de resultaten.
Het eindrapport vermeldt ook of de gerapporteerde onregelmatigheden of schendingen van de wet geïsoleerde incidenten waren, dan wel of ze een systematisch patroon vormen dat een bedreiging voor de integriteit van het verkiezingsproces zou kunnen betekenen. Het rapport weerspiegelt de mate waarin het verkiezingsproces het ver- trouwen van de kandidaten en van de kiezer genoot en de politieke wil die de overheid aan de dag legde om een echt democratisch verkiezingsproces te organiseren.
“De deelnemende Staten zullen de openheid van de instellingen en structuren van de OVSE vergroten en zorgen voor ruime verspreiding van informatie over de OVSE. (…) De instellingen van de OVSE zullen, binnen de bestaande budgetten, informatie aan het publiek geven en publieke briefings over hun activiteiten houden.” – Top van Helsinki, 1992, “De Uitdaging van Verandering”
29 “[De deelnemende Staten van “Het doet mij genoegen dat er steeds meer aandacht wordt be- Follow-up van rapporten de OVSE] erkennen dat het steed aan de toepassing van de aanbevelingen van het eindrap- De rol van het ODIHR eindigt niet met de publicatie van het eind- ODIHR bijstand kan leveren port van het ODIHR,” aldus Ambassadeur Glover. “Om deze rap- rapport. De organisatie stimuleert de OVSE-deelnemende Staten aan deelnemende Staten bij porten het gezag te geven dat ze verdienen, is het belangrijk dat om assistentie te vragen bij de follow-up van de rapporten van de ontwikkeling en toepassing de verklaring op de dag na de verkiezingen duidelijk en ondub- de verkiezingswaarneming. Op voorwaarde dat er voldoende belzinnig is, en niet verkeerd geïnterpreteerd kan worden.” politieke wil aanwezig is, bevordert de follow-up-dialoog met de van de verkiezingswetgeving. overheid, de deelnemers aan de verkiezingen en met de burger- (...) Wij stemmen ermee in om Uiteindelijk worden alle verkiezingen beoordeeld op basis van maatschappij, de implementatie van de aanbevelingen van het de verkiezingsbeoordeling de mate waarin ze voldoen aan de verbintenissen van de OVSE, ODIHR voor een beter verkiezingsproces. en de aanbevelingen van het de universele normen en andere internationale verplichtingen. ODIHR snel op te volgen.” Het ODIHR onthoudt zich van commentaar op de uitslag van De follow-up-bijstand van het ODIHR omvat vaak een herziening – Istanbul, 1999, “Handvest voor de verkiezingen; commentaar over de verkiezingsuitkomst blijft van de verkiezingswetgeving of technische bijstand voor specie- Europese Veiligheid” beperkt tot het beoordelen of de resultaten door de relevante kekwesties, zoals een effectieve registratie van kiezers. Het ODIHR overheidsinstanties eerlijk en tijdig werden meegedeeld. verleent geen technische bijstand onmiddellijk vóór of tijdens de periode van verkiezingswaarneming. Het eindrapport bevat ook aanbevelingen voor de gastregering over hoe het proces kan worden verbeterd om nauwer aan te sluiten bij de OVSE-verbintenissen.
30 Vooruitblik “Wij benadrukken dat de verbintenissen die inzake de menselijke dimensie van de I nternationale verkiezingswaarneming geeft blijk van het belang dat de internationale gemeenschap heeft bij het organiseren van democratische verkiezingen in een bepaald land. Waarneming is inmiddels wereldwijd geaccepteerd en speelt een belangrijke rol bij een accurate en onpartijdige beoordeling van verkiezingsprocessen. Verkiezingswaarneming heeft het potentieel om de integriteit van OVSE werden aangegaan, van direct en legitiem belang zijn verkiezingen te versterken door onregelmatigheden aan het licht te brengen, de kans op misbruiken kleiner te maken en gedetailleerde voor alle deelnemende Staten aanbevelingen voor betere verkiezingen te geven. Nauwkeurige en onpartijdige verkiezingswaarneming op lange termijn vereist een en niet exclusief behoren tot de geloofwaardige methodologie. Die heeft het ODIHR in het voorbije decennium geboden, ten voordele van de OVSE-lidstaten. interne aangelegenheden van “Internationale verkiezingswaarneming is één van de belangrijkste instrumenten die de internationale gemeenschap tot haar beschikking de betrokken Staat. De bescher- heeft om de democratie en de mensenrechten te bevorderen,” aldus Ambassadeur Robert Barry, een voormalig Amerikaans diplomaat ming en de bevordering van die aan het hoofd stond van verscheidene waarnemingsmissies. “Het ODIHR heeft de internationale norm voor verkiezingswaarneming gevestigd. Dit succesverhaal werd in grote mate mogelijk gemaakt door het feit dat de deelnemende Staten niet alleen dit politiek ge- mensenrechten en fundamen- voelige mandaat aan het ODIHR hebben toevertrouwd, maar daarnaast de organisatie ook de institutionele autonomie hebben verleend tele vrijheden en de versterking om effectieve resultaten te boeken.” van de democratische instel- Het ODIHR zal een dialoog met alle deelnemende Staten blijven voeren en meer bepaald met landen waar er een behoefte is aan ver- lingen blijven een belangrijke dere verbetering van het verkiezingsproces. Deze dialoog is gericht op de ondersteuning van de overheid, de deelnemers aan verkiezin- basis voor onze overkoepelende gen en de civiele maatschappij om het vertrouwen in het proces te bevorderen. Het ODIHR neemt ook de uitdaging aan om specifieke veiligheid.” verkiezingskwesties te onderzoeken in landen die al een hoog niveau van vertrouwen in hun verkiezingsprocessen genieten, maar die – Top van Helsinki, 1992, toch nog baat kunnen hebben bij nuttige aanbevelingen. “De Uitdaging van Verandering” In deze context kan de invoering van elektronische stemtechnologie leiden tot vermeende of echte uitdagingen voor de transparantie en aansprakelijkheid van een verkiezingsproces. Deze technologie kan de perceptie van de betrouwbaarheid van verkiezingen beïnvloe- den en op die manier het vertrouwen van de kiezers aantasten. Het ODIHR zal de ontwikkeling en de invoering van nieuwe stemtech- nologie van nabij blijven volgen. Andere permanente uitdagingen zijn de deelname van vrouwen aan het verkiezingsproces, de betrokkenheid van nationale minderhe- den, maatregelen om ontheemde personen te laten stemmen en het verzorgen van de volledige toegang voor gehandicapten. Het ODIHR zal, in overeenstemming met zijn mandaat, deelnemende Staten blijven steunen om echt democratische verkiezingen te houden en dit door het uitoefenen van geloofwaardige verkiezingswaarneming en het bevorderen van een follow-up-dialoog met de overheid. Om deelnemende Staten te ondersteunen bij het verhogen van het democratische gehalte van hun verkiezingsprocessen voegt het ODIHR zijn waarnemingsresultaten toe aan de brede waaier van bijstandsactiviteiten op het gebied van de mensenrechten, de rechtsstaat en democratisch bestuur.
31 Bijlagen A. Normen De hoofdprincipes van een democratische verkiezing kunnen in zeven woorden De OVSE-deelnemende Staten zijn akkoord gegaan met een hele reeks verkiezingsgerelateerde verbintenissen die worden samengevat: universeel, voor hen de verplichting inhouden om bij de organisatie van verkiezingen bepaalde normen te bereiken. gelijk, eerlijk, geheim, vrij, De methodologie van het ODIHR voor verkiezingswaarneming is gebaseerd op de verkiezingsgerelateerde verbin- transparant en aansprakelijk. tenissen van het Document van Kopenhagen en andere universele principes voor democratische verkiezingen die in documenten van de VN zijn neergelegd. De Kopenhagen-verbintenissen zijn de belangrijkste normen waartoe de 56 lidstaten zich hebben verbonden en die bij een verkiezingsproces moeten worden gehaald om het label “demo- cratisch” te krijgen.
OVSE-verbintenissen bij verkiezingen
Parijs 1990 Een democratische regering is gebaseerd op de wil van de bevolking, die regelmatig tot uitdrukking wordt gebracht in vrije en eerlijke verkiezingen. (…) Wij bevestigen dat, (…) iedereen (…) het recht heeft: (…) om deel te nemen aan vrije en eerlijke verkiezingen (…)
Kopenhagen 1990 (5) [De deelnemende Staten] verklaren plechtig dat onder andere de onderstaande rechtselementen essentieel zijn voor de volledige uitdrukking van de inherente waardigheid en van de gelijke en onvervreemdbare rechten van alle mensen: (5.1) - vrije verkiezingen die op regelmatige tijdstippen zullen worden gehouden door geheime stemming of door een evenwaardige vrije verkiezingsprocedure, onder voorwaarden die in de praktijk de vrije meningsuiting van de kiezers bij het kiezen van hun vertegenwoordigers garanderen; (…) (6) De deelnemende Staten verklaren dat de wil van de bevolking, die via periodieke en waarachtige verkiezingen vrij en eerlijk tot uiting wordt gebracht, de basis vormt voor de macht en de legitimiteit van elke regering. De deelne- mende Staten zullen bijgevolg het recht van hun burgers om deel te nemen aan de regering van hun land respecte- ren, hetzij direct, hetzij via vertegenwoordigers die zij vrij hebben gekozen in eerlijke verkiezingsprocessen (…).
33 (7) Om ervoor te zorgen dat de wil van de bevolking de basis vormt voor het gezag van de regering zullen de deelnemende Staten: (7.1) - op regelmatige tijdstippen vrije verkiezingen houden, zoals bepaald bij wet; (7.2) - alle zetels in minstens één wetgevende kamer vrij laten betwisten in een verkiezing door het volk; (7.3) - algemeen en gelijkwaardig stemrecht garanderen voor alle volwassen burgers; (7.4) - ervoor zorgen dat de stemming geheim is of via een gelijkwaardige, vrije stemprocedure verloopt, en dat de stemmen eerlijk worden geteld en gerapporteerd, terwijl de officiële resultaten worden bekendgemaakt; (7.5) - het recht van de burgers erkennen om een politiek of openbaar mandaat uit te oefenen, individueel of als vertegenwoordigers van politieke partijen of organisaties, zonder discriminatie; (7.6) - het recht van individuen en groepen erkennen om volledig vrij, eigen politieke partijen of andere politieke organisaties op te richten en dergelijke politieke partijen en organisaties de nodige wettelijke waarborgen te leveren dat zij op basis van gelijke behande- ling voor de wet en de overheid met elkaar kunnen wedijveren; (7.7) - ervoor zorgen dat de wetten en het overheidsbeleid politiek campagnevoeren in een eerlijke en vrije sfeer mogelijk maken, waarbij noch administratieve daden, noch geweld of intimidatie de partijen en de kandidaten ervan weerhouden om hun standpun- ten en meningen te presenteren en de kiezers niet belemmeren om die te vernemen en te bespreken of om hun stem zonder vrees voor represailles uit te brengen; (7.8) - ervoor zorgen dat er geen wettelijke of administratieve hinderpalen in de weg staan van onbelemmerde toegang tot de media op een niet-discriminerende basis voor alle politieke groeperingen en individuen die wensen deel te nemen aan het verkiezingspro- ces; (7.9) - ervoor zorgen dat kandidaten die het door de wet opgelegde aantal stemmen behalen in hun mandaat worden geïnstalleerd en dat kunnen blijven uitoefenen tot hun termijn verstreken is of anderszins tot een einde komt, zoals geregeld bij wet, in overeenstem- ming met democratische parlementaire en grondwettelijke procedures. (8) De deelnemende Staten zijn van oordeel dat de aanwezigheid van zowel nationale als buitenlandse waarnemers het verkiezings- proces in de landen waar verkiezingen plaatsvinden kan verbeteren. Daarom nodigen zij waarnemers uit alle andere deelnemende Staten van de OVSE en van alle geschikte privé-instellingen en -organisaties die dit wensen te doen, uit om het verloop van hun nationale verkiezingsprocessen te observeren, binnen de beperkingen opgelegd door de wet. Zij zullen een dergelijke toegang ook mogelijk maken voor verkiezingen onder het nationale niveau. Deze waarnemers zullen niet tussenbeide komen in het verloop van de verkiezingen.
34 Tot de aanverwante verbintenissen van het Document van Kopenhagen behoren: Om het respect voor en het gebruik van mensenrechten en fundamentele vrijheden te versterken, om mensen met elkaar in contact te brengen en aanverwante humanitaire kwesties op te lossen, gaan de deelnemende Staten akkoord met het volgende: (…)
(3) Zij bevestigen dat de democratie een onlosmakelijk element is van de rechtstaat. Zij erkennen het belang van het pluralisme met betrekking tot politieke organisaties. (…) (5) Zij verklaren plechtig dat onder andere de onderstaande rechtselementen essentieel zijn voor de volledige uitdrukking van de inherente waardigheid en van de gelijke en onvervreemdbare rechten van alle mensen: (5.1) vrije verkiezingen die op regelmatige tijdstippen zullen worden gehouden door geheime stemming of door een even- waardige vrije verkiezingsprocedure, onder voorwaarden die in de praktijk de vrije meningsuiting van de kiezers bij het kiezen van hun vertegenwoordigers garanderen; (…) (5.3) de verplichting van de regering en van de overheid om de grondwet te respecteren en overeenkomstig de wetten te handelen; (…) (5.4) een duidelijke scheiding tussen de Staten en de politieke partijen; meer bepaald, politieke partijen zullen niet samenvallen met de Staat; (…) (5.9) alle personen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder onderscheid recht op gelijke bescherming door de wet. In dit opzicht zal de wet elke discriminatie verbieden en alle personen een gelijke en doeltreffende bescherming tegen discrimi- natie op welke gronden dan ook garanderen; (5.10) iedereen zal over effectieve verhaalmogelijkheden tegen administratieve beslissingen beschikken om het respect van fundamentele rechten te garanderen en wettelijke integriteit te waarborgen; (5.11) een administratieve beslissing tegen een persoon moet volledig kunnen worden verantwoord en moet in de regel de beschikbare verhaalmogelijkheden vermelden;
35 (…) (10) Bij het bevestigen van hun verbintenis om de rechten van het individu op kennis en gebruik van mensenrechten en fundamen- tele vrijheden te garanderen, en om individueel of samen met anderen aan de bevordering en de bescherming ervan bij te dragen, verklaren de deelnemende Staten dat zij zich ertoe verbinden om: (10.1) het recht van iedereen te erkennen om, individueel of samen met anderen, vrije standpunten en informatie over men- senrechten en fundamentele vrijheden op te zoeken, te ontvangen en te verschaffen, met inbegrip van het recht om dergelijke standpunten en informatie te verspreiden en te publiceren; (…) (10.3) ervoor te zorgen dat individuen de toelating hebben om het recht op vereniging uit te oefenen, met inbegrip van het recht om niet-gouvernementele organisaties die gericht zijn op het bevorderen en beschermen van mensenrechten en fundamentele vrijheden op te richten, zich daarin te verenigen en daadwerkelijk eraan deel te nemen, met inbegrip van vakbonden en groepen die de naleving van mensenrechten monitoren; (10.4) leden van dergelijke groepen en organisaties ongehinderd toegang te bieden tot en te laten communiceren met gelijkaar- dige organisaties binnen en buiten hun land en met internationale organisaties, om uitwisselingen, contacten en samen- werking met dergelijke groepen en organisaties mogelijk te maken en met het oog op het bevorderen en beschermen van mensenrechten en fundamentele vrijheden vrijwillige financiële bijdragen van nationale en internationale bronnen, zoals bepaald door de wet, te vragen, te ontvangen en te gebruiken. (…) (24) De deelnemende Staten zullen ervoor zorgen dat de uitoefening van alle mensenrechten en fundamentele vrijheden, zoals hier- boven uiteengezet, niet zal onderworpen zijn aan enige beperking, met uitzondering van beperkingen opgelegd door de wet en consistent met hun verplichtingen volgens internationale wetten, meer bepaald het Internationale Verdrag over Burgerlijke en Politieke Rechten, en met hun internationale verbintenissen, meer bepaald de Universele Verklaring van de Mensenrechten. Deze beperkingen hebben het karakter van uitzonderingen. De deelnemende Staten zullen ervoor zorgen dat van deze be- perkingen geen misbruik wordt gemaakt en dat zij niet op een willekeurige manier worden toegepast, maar alleen zo dat de effectieve uitoefening van deze rechten wordt gegarandeerd. Elke inperking van rechten en vrijheden moet in een democrati- sche samenleving verwijzen naar een van de doelstellingen van de wet die van toepassing is en strikt in verhouding zijn tot de bedoelingen van die wet.
36 Boedapest 1994 Het ODIHR zal een grotere rol spelen bij de waarneming van verkiezingen, voor, tijdens en na de verkiezingen. In deze context zou het ODIHR de voorwaarden voor het vrij en onafhankelijk functioneren van de media moeten beoordelen.
Lissabon 1996 9. (…) Tot de acute problemen binnen de menselijke dimensie, de voortdurende schending van mensenrechten, zoals (…) verkie- zingsfraude (…) blijven de stabiliteit in de OVSE-regio bedreigen. Wij zijn vastbesloten om aan deze problemen het hoofd te blijven bieden.
Istanbul 1999 (Verklaring van de Top) 26. Nu er een groot aantal verkiezingen voor ons liggen, gaan wij de verbintenis aan dat deze vrij en eerlijk zullen verlopen, in over- eenstemming met de principes en verbintenissen van de OVSE. Dit is de enige manier om een stabiele basis voor democratische ontwikkeling te bereiken. Wij appreciëren de rol van het ODIHR in de ondersteuning van landen om een verkiezingswetgeving te ont- wikkelen die aansluit bij de principes en de verbintenissen van de OVSE, en wij stemmen erin toe om de verkiezingsbeoordelingen en de aanbevelingen van het ODIHR gezwind op te volgen. Wij waarderen het werk van het ODIHR en van de Parlementaire Assemblee van de OVSE – voor, tijdens en na verkiezingen – dat een verdere bijdrage levert tot het democratisch proces. Wij verbinden ons ertoe om het stemrecht van personen die tot minderheden behoren te garanderen en om het recht van vluchtelingen om deel te nemen aan verkiezingen in hun land van oorsprong mogelijk te maken. Wij zullen ervoor zorgen dat kandidaten en partijen het eerlijk tegen elkaar kunnen opnemen, onder andere door hun toegang tot de media en de naleving van het recht van vereniging.
Istanbul 1999 (Handvest voor Europese Veiligheid) 25. Wij bevestigen opnieuw onze verplichting om vrije en eerlijke verkiezingen te houden in overeenstemming met de verbintenis- sen van de OVSE, en meer bepaald het Document van Kopenhagen van 1990. Wij erkennen dat het ODIHR bijstand kan verlenen aan deelnemende Staten bij de ontwikkeling en toepassing van de verkiezingswetgeving. In overeenstemming met deze verbintenissen zullen wij waarnemers uit andere deelnemende Staten, het ODIHR, de Parlementaire Assemblee van de OVSE en geschikte instellin- gen en organisaties die onze verkiezingsprocessen willen observeren, op onze verkiezingen uitnodigen. Wij stemmen ermee in om de verkiezingsbeoordeling en de aanbevelingen van het ODIHR snel op te volgen.
37 B. Geobserveerde of ge-evalueerde verkiezingen sinds 1996 2005
Land/regio Soort verkiezingen Datum Tadzjikistan Parlementsverkiezingen 27 februari/13 maart Kirgizië Parlementsverkiezingen 27 februari/13 maart Moldavië Parlementsverkiezingen 6 maart Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Gemeenteraadsverkiezingen 13 maart/27 maart/10 april Verenigd Koninkrijk Algemene verkiezingen 5 mei Bulgarije Parlementsverkiezingen 25 juni Albanië Parlementsverkiezingen 3 juli/21 augustus Kirgizië Presidentsverkiezingen 10 juli Azerbeidzjan Parlementsverkiezingen 6 november Kazachstan Presidentsverkiezingen 4 december
2004
Land/regio Soort verkiezingen Datum Georgië Presidentsverkiezingen 4 Januari Russische Federatie Presidentsverkiezingen 14 maart Spanje Parlementsverkiezingen 14 maart Georgië Parlementsverkiezingen 28 maart Slowakije Presidentsverkiezingen 3 april Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Presidentsverkiezingen 14 april/28 april
38 Servië (Servië en Montenegro) Presidentsverkiezingen 13 juni/27 juni Kazachstan Parlementsverkiezingen 19 september/3 oktober Bosnië en Herzegovina Gemeenteraadsverkiezingen 2 oktober Wit-Rusland Parlementsverkiezingen 17 oktober 31 oktober/21 november/ Ukraïne Presidentsverkiezingen 26 december Verenigde Staten Presidentsverkiezing/andere 2 november Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Referendum 7 november Presidents- en Roemenië 28 november/12 december parlementsverk. Oezbekistan Parlementsverkiezingen 26 december
2003
Land/regio Soort verkiezingen Datum Montenegro (Servië en Montenegro) Herhaalde presidentsverkiez. 9 februari Armenië Presidentsverkiezingen 19 februari/5 maart Russische Federatie (Tsjetsjenië) Referendum 23 maart Verenigd Koninkrijk (Schotland en Wales) Parlementsverkiezingen 1 mei Montenegro (Servië en Montenegro) Presidentsverkiezingen 11 mei Armenië Parlementsverkiezingen 25 mei Moldavië Gemeenteraadsverkiezingen 25 mei/8 juni Albanië Gemeenteraadsverkiezingen 12 oktober Azerbeidzjan Presidentsverkiezingen 15 oktober
39 Georgië Parlementsverkiezingen 2 november Servië (Servië en Montenegro) Presidentsverkiezingen 16 november Kroatië Parlementsverkiezingen 23 november Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) Parlementsverkiezingen 26 november Russische Federatie Parlementsverkiezingen 7 december Servië (Servië en Montenegro) Parlementsverkiezingen 28 december
2002
Land/regio Soort verkiezingen Datum Ukraïne Parlementsverkiezingen 31 maart Hongarije Parlementsverkiezingen 7 april Frankrijk Presidentsverkiezingen 21 april/5 mei Montenegro (Federale Republiek Joegoslavië) Gemeenteraadsverkiezingen 15 mei Republiek Tsjechië Parlementsverkiezingen 14-15 juni Gedeeltelijke Servië (Federale Republiek Joegoslavië) 28 juli gemeenteraadsverk. Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Parlementsverkiezingen 15 september Slovakije Parlementsverkiezingen 20-21 september Servië (Federale Republiek Joegoslavië) Presidentsverkiezingen 29 september/13 oktober Letland Parlementsverkiezingen 5 oktober Bosnië en Herzegovina Algemene verkiezingen 5 oktober
40 Parlements- en Montenegro (Federale Republiek Joegoslavië) gemeenteraadsverk. 20 oktober (Podgorica) Vroege Turkije 3 november parlementsverkiezingen Verenigde Staten Algemene verkiezingen 5 november Herhaalde Servië (Federale Republiek Joegoslavië) 8 december presidentsverkiezingen Montenegro (Servië en Montenegro) Presidentsverkiezingen 22 december
2001
Land/regio Soort verkiezingen Datum Azerbeidzjan (11 kiesdistricten) Herhaalde parlementsverk . 7 Januari Moldavië Parlementsverkiezingen 25 februari Montenegro (Federale Republiek Joegoslavië) Parlementsverkiezingen 22 april Kroatië Gemeenteraadsverkiezingen 20 mei Bulgarije Parlementsverkiezingen 17 juni Albanië Parlementsverkiezingen 24 juni/8 juli/22 juli Wit-Rusland Presidentsverkiezingen 9 september
2000
Land/regio Soort verkiezingen Datum Kroatië Parlementsverkiezingen 2-3 Januari Kroatië Presidentsverkiezingen 24 Januari/7 februari
41 Kirgizië Parlementsverkiezingen 20 februari/12 maart Tadzjikistan Parlementsverkiezingen 27 februari Russische Federatie Presidentsverkiezingen 26 maart Georgië Presidentsverkiezingen 9 april Gedeeltelijke Montenegro (Federale Republiek Joegoslavië) 11 juni gemeenteraadsverk. Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Gemeenteraadsverkiezingen 10 september/24 september Albanië Gemeenteraadsverkiezingen 1 oktober/15 oktober Wit-Rusland Parlementsverkiezingen 15 oktober Kirgizië Presidentsverkiezingen 29 oktober Azerbeidzjan Parlementsverkiezingen 5 november Roemenië Presidents- en parlementsverk. 26 november Servië (Federale Republiek Joegoslavië) Parlementsverkiezingen 23 december 1999 Land/regio Soort verkiezingen Datum Kazachstan Presidentsverkiezingen 10 Januari Estland Parlementsverkiezingen 7 maart Slovakije Presidentsverkiezingen 15 mei/29 mei Armenië Parlementsverkiezingen 30 mei Kazachstan Parlementsverkiezingen 10 oktober/24 oktober Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Presidentsverkiezingen 31 oktober/14 november Ukraïne Presidentsverkiezingen 31 oktober/14 november
42 Georgië Parlementsverkiezingen 31 oktober/14 november Oezbekistan Parlementsverkiezingen 5 december/19 december Russische Federatie Parlementsverkiezingen 19 december 1998
Land/regio Soort verkiezingen Datum Armenië Presidentsverkiezingen 16 maart/30 maart Moldavië Parlementsverkiezingen 22 maart Ukraïne Parlementsverkiezingen 29 maart Hongarije Parlementsverkiezingen 10 mei Montenegro (Federale Republiek Joegoslavië) Parlementsverkiezingen 31 mei Republiek Tsjechië Parlementsverkiezingen 19-20 juni Bosnië en Herzegovina Algemene verkiezingen 12-13 september Slovakije Parlementsverkiezingen 25-26 september Letland Parlementsverkiezingen 3-4 oktober Azerbeidzjan Presidentsverkiezingen 11 oktober Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Parlementsverkiezingen 18 oktober Albanië Grondwettelijk referendum 22 november 1997
Land/regio Soort verkiezingen Datum Parlements- en Kroatië 13 april gemeenteraadverk.
43 Bulgarije Parlementsverkiezingen 19 april Kroatië Presidentsverkiezingen 15 juni Albanië Parlementsverkiezingen 29 juni/6 juli Bosnië en Herzegovina Gemeenteraadsverkiezingen 13-14 september Presidents- en Republiek Servië 21 september/5 oktober parlementsverkiez. Republiek Montenegro Presidentsverkiezingen 5 oktober/19 oktober Republika Srpska Nationaal parlement 22-23 november Republiek Servië Herhaalde presidentsverkiez. 7 december/21 december
1996
Land/regio Soort verkiezingen Datum Albanië Parlementsverkiezingen 26 mei/2 juni Roemenië Gemeenteraadsverkiezingen 2 juni/16 juni Russische Federatie Presidentsverkiezingen 16 juni/3 juli Bosnië en Herzegovina Algemene verkiezingen 14 september Armenië Presidentsverkiezingen 22 september Litouwen Parlementsverkiezingen 20 oktober/10 november Bulgarije Presidentsverkiezingen 27 oktober/3 november Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië Gemeenteraadsverkiezingen 17 november Moldavië Presidentsverkiezingen 17 november/1 december
44
Election Observation Election Observation A decade of monitoring elections: the people and the practice
A decade of monitoring elections: the people and the practice
ODIHR Published by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) Al. Ujazdowskie 19, 00-557 Warsaw, Poland www.osce.org/odihr
© OSCE/ODIHR 2005
Reprinted 2008
All rights reserved. The contents of this publication may be freely used and copied for educational and other non-commercial purposes, provided that any such reproduction is accompanied by an acknowledgement of the OSCE/ODIHR as the source.
ISBN 83-60190-11-9
Designed by Nona Reuter
Printed in Poland by Sungraf The will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of government.
— Copenhagen Document, Paragraph 6 Foreword
T he OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights has extensive experience in observing elections. For the last decade, we have observed around 150 election processes, deploying thousands of experts and observers from the entire OSCE region.
Election observation is one of the most transparent and methodical ways to promote and encourage democracy and human rights. Ensuring that these principles are upheld is, of course, the task of governments, not observers.
Election observation is based on two fundamental principles: first, clear commitments entered into by governments for ensuring democratic elections; and second, the simple and incontrovertible rule that an observer is just that, an objec- tive individual who does not interfere in the process. Transparency is key to ensuring that election observation remains objective and that all those interested in it can trust that it will remain so. Add hard work, dedication, professionalism, and experience, and we have an activity that we can be proud of, an effort that enjoys widespread respect and on which several international organizations have based their own observation activities.
Behind the observation is a diverse group of people from a variety of backgrounds. What they have in common is expertise, years of experience, an open mind, and dedication. You can meet a few of these individuals in the following pages and see what they have to say about the practice behind a decade of OSCE/ODIHR election observation. We at the ODIHR are certainly grateful to them.
Ambassador Christian Strohal Director of the Office for Democratic Institutions and Human Rights
v International Election Observation: The Origins T he first reported case in modern history of international election observation took place in 1857, when a European commission of Austrian, British, French, Prussian, Russian, and Turkish representatives observed the general elec- tions in the disputed territories of Moldavia and Wallachia.
One would be hard-pressed to come up with detailed records about the method employed by these pioneering elec- tion observers, but it is safe to assume that it would have little in common with the observation missions of today as deployed by a number of international organizations. Such missions are structured, systematic, and regularly involve hundreds of individuals over a period of several months.
Anyone with an interest in world events has likely heard the findings of international election observers as conveyed regularly in news reports and might wonder why so many elections are now observed globally, why so many people are needed for election observation, or why observers spend months monitoring what many perceive as a one-day event. Ultimately, some may even ask why the international community has such an interest in the elections of sover- eign states and what a country stands to gain from international election observation.
International organizations and government representatives have monitored electoral events to some degree since the First World War, and this became even more common in the period following World War II. At that time, election observation was conducted mainly under the auspices of the United Nations, which concentrated its efforts on non- sovereign territories, as this was more closely in line with its Charter, which prohibited it from intervening “in matters that are essentially within the domestic jurisdiction of the state”.
But it was not until the last two decades that election observation became a regular activity, spurred on by the move- ment towards democracy occurring around the globe. While holding an election does not equate to instant democ- racy, genuine and periodic elections that permit fair competition are fundamental to the democratic process. Election observation has thus emerged as a valuable tool to support and promote democratic elections as an essential element of sustainable democratic governance.
1 Fast-forward to 2005, when United Nations Secretary-General Kofi The OSCE is a community of countries where decisions are made Annan addressed a gathering of international organizations at UN by consensus and states are subsequently bound by their political headquarters in New York to endorse a Declaration of Principles commitments to one another and to their citizens. Many of those for International Election Observation. This was the first universal consensus-based commitments refer specifically to democratic United Nations
effort to outline a code of practice for safeguarding the integrity governance and human rights, including the promotion of demo- of objective and impartial election observation as a shared global cratic elections as a pillar of stability and regional security. activity. After the fall of the Berlin Wall in 1989, the 55 member states of the “The presence of international election observers, fielded always OSCE reached agreements that established a new foundation for at the invitation of sovereign states, can make a big difference in building democracy throughout a newly unified Europe. ensuring that elections genuinely move the democratic process In a landmark document formulated in Copenhagen in 1990, the forward,” Annan said. “Their mere presence can dissuade miscon- OSCE’s member states confirmed their commitment to abide by duct, ensure transparency, and inspire confidence in the process.” fundamental democratic principles. While isolated examples have existed for nearly a century and a “The Copenhagen Document is one of the most significant inter- half, election observation was essentially born in the 20th century national agreements to support, protect, and promote democratic and came of age as a prominent feature of international relations governance and a broad range of fundamental human rights, in- by the late 20th century. Today, the United Nations rarely fields its The 1996 Lisbon Summit own observers; instead, observation is carried out by regional gov- cluding those necessary for the conduct of a genuinely democrat- Declaration stated ic election process,” says Ambassador Christian Strohal, Director ernmental and international non-governmental organizations. of the Office for Democratic Institutions and Human Rights. “And that, “among the acute Support for democratic transition in Europe 15 years after its adoption, the Copenhagen Document continues problems within the Foremost among such regional inter-governmental efforts are to provide the benchmark by which elections are assessed in all human dimension, the those undertaken by the 55-member-state Organization for Secu- participating States.” continuing violations of rity and Co-operation in Europe (OSCE), and specifically its War- saw-based Office for Democratic Institutions and Human Rights The Copenhagen Document was the first political agreement human rights, such as among sovereign states to institutionalize election observation by (ODIHR). The OSCE comprises the broader European region, in- (…) electoral fraud (…) cluding all of continental Europe and all of the successor states extending a standing invitation for OSCE states to observe each continue to endanger to the former Soviet Union. The OSCE is unique due to its transat- other’s electoral proceedings.
stability in the OSCE lantic character, as it also counts the United States of America and “Once the member states agreed to this, the organization re- region.” Canada as member states. sponded by establishing a mechanism to foster election assist-
2 The core OSCE commitments on elections are contained in the 1990 Copenhagen Document, which requires states to: › Hold free elections at reasonable intervals; › Permit all seats in at least one chamber of the legislature to be popularly elected; › Guarantee universal and equal suffrage; › Respect the right of citizens to seek office; › Respect the right to establish political parties, and ensure the parties can compete on the basis of equal treatment before the law and by the authorities; › Ensure that political campaigning can be conducted in a free and fair atmosphere without administrative action, violence, intimidation or fear of retribution against candidates, parties or voters; › Ensure unimpeded access to the media on a non-discriminatory basis; › Ensure votes are cast by secret ballot, and that they are counted and reported honestly, with ance and observation efforts: the Warsaw-based Office for Free the results made public; Elections,” explains Gerald Mitchell, Head of the ODIHR’s Elec- tion Department. “The office’s initial focus was to assist new and › Ensure that candidates who win the necessary votes to be elected are duly installed in office and are permitted to remain in office until their term expires. emerging democracies of the OSCE region through the process of democratic transition, and the conduct of democratic elections was a priority.”
Following closely upon the heels of the Copenhagen achieve- “This principle reinforces the standing invitation for participating ment, the OSCE’s member states, meeting in Moscow a year later, States to observe elections in other countries in the OSCE region,” declared that matters pertaining to democracy and human rights says the ODIHR’s Mitchell. “And while our early observation efforts are of direct and legitimate concern to all OSCE member states concentrated on countries in transition, we’re now increasingly and “do not belong exclusively to the internal affairs of the State receiving and accepting invitations from longer-standing concerned”. democracies.”
3 The Development of OSCE Election Observation
T he early days of election observation could be termed the “free and fair” years, as one sought a fast and simple characterization from observers on election day proceedings. It soon became evident that such black-and-white assessments were insufficient to describe and assess the complexity of an election process.
A watershed moment in the development of OSCE election observation came in 1994, when the organization’s mem- ber states duly recognized that an election is not a one-day event but a process that commences several months before election day.
“The electoral process has to be seen as a film rather than an instant photo,” says the ODIHR’s Ambassador Strohal. “What happens on election day is just the tip of the iceberg.”
As a result, the ODIHR was mandated to play an enhanced role in election monitoring before, during, and after an election. Instead of just concentrating on election day events witnessed in polling stations, including violations such as ballot-box stuffing or voter intimidation, more-complex missions could now be established. If one considers all the possible ways that the pre-election environment can be manipulated, including administrative constraints and disre- gard for fundamental civil and political rights, it is clear that long-term observation of elections is not only justified, it is indispensable.
“It was clear that the ODIHR would need a consistent and structured methodology in order to fulfill its mandate for The 1994 Budapest Summit enhanced election observation,” says Ambassador Strohal. “This development would permit ODIHR observation mis- sions to offer more than impressions, but to make authoritative and constructive recommendations based on well- decided that the ODIHR established facts.” should “play an enhanced ODIHR election observation methodology role in election monitoring In response to a request from the OSCE member states, the ODIHR published a handbook in 1996 that detailed the before, during and after observation methodology that it had developed after the Budapest Summit. elections”.
5 “The OSCE/ODIHR’s election observation methodology is widely recognized for its high standards of impartiality, transparency, and professionalism by election observation organizations around the world, including the European Union, the Carter Center, and many others.” — Former US President Jimmy Carter “Developing a more structured approach to election observation presented operational challenges for the ODIHR and challenges for the organization as a whole, including its member states,” says the ODIHR’s Mitchell, who was primarily responsible for develop- ing the methodology. “Long-term election observation permitted the ODIHR to comment more comprehensively on all aspects of “A decade after its introduction, the ODIHR’s methodology for an election process, including cases in which OSCE states failed to election observation continues to produce comprehensive as- fully meet their commitments.” sessments and constructive recommendations,” says Ambassador Already in its fifth edition, the handbook provides the guidelines Strohal. “It has served the purpose for which it was intended: to as- that observers use to get an in-depth insight into all aspects of the sist OSCE states in conducting genuine democratic elections. This electoral process, beginning with a review of the legal framework, approach has also inspired others beyond the OSCE region: the and including the performance of the election administration; the European Union has stated that its own methodology, which is conduct of the campaign; the media environment and equitable used for observing elections worldwide, has been enriched by the media access; the complaints and appeals process; voting, count- experience of the OSCE. So has the recent adoption of principles ing, and tabulation; and the announcement of results. and a code of conduct in the framework of the United Nations.”
6 Although the ODIHR’s methodology has not been fundamentally a post-election dialogue with countries in which it has observed “We appreciate the altered since its introduction in 1996, it has been expanded in re- elections in order to follow up on its recommendations and facili- role of the ODIHR in cent years to take more detailed account of certain issues, includ- tate their implementation. One area of follow-up that the ODIHR assisting countries ing the participation of women and the inclusion of national mi- is particularly active in is the review of election legislation for im- norities in the electoral process. In addition, guidelines have been proving the legal framework for the conduct of elections. to develop electoral developed to improve certain aspects of media monitoring in the legislation in keeping The ODIHR has shared aspects of its methodology with non-gov- context of the election campaign. with OSCE principles ernmental organizations that engage in election observation in Overall aim: to improve the electoral process their own countries. Although domestic and international obser- and commitments, Election observation is not an end in itself. Its purpose is not to vation are conducted as separate activities, they are complemen- and we agree to follow criticize countries for failing to hold fully democratic elections or tary: they both aim to assess and improve an election process. up promptly ODIHR’s to praise others that live up to their commitments. Election ob- Therefore, the ODIHR regularly exchanges experience with do- election assessments and servation has a much more practical purpose: to help all OSCE mestic observer groups, and has always been vocal in supporting member states improve their electoral processes to the benefit of their right to observe elections in their own countries. recommendations.” their citizenry. With this in mind, the ODIHR attempts to maintain — Istanbul Summit Declaration 1999
7 8 To Observe or Not to Observe? T he ODIHR maintains a rolling calendar to identify upcoming elections throughout the OSCE region. There are, however, many elections in any given year at the national level and below, and the ODIHR has to determine which elections it will observe.
“We have 55 countries in the OSCE but finite human and budgetary resources,” says ODIHR Director Strohal. “With some 30 elections throughout the region in any given year, it is inevitable that we won’t be able to observe them all. Once we accept that fact, choosing where to observe is a matter of allocating our resources rationally, where they will have the most added value.”
“It was much more obvious in the early 1990s as to which elections to monitor, when observa- In order to observe effectively, the ODIHR expects assurances from the host government that an tion was seen — by both the observers and the election observation mission will be able to carry out its duties in a timely manner, and specifically to: observed — as a response to the immediate › Establish a mission within a time frame that permits observation of all phases of the election process; challenges of democratic transition sweeping the region after 1989,” says Ambassador Audrey › Decide at its own discretion the number of observers necessary to mount a viable observation mission; Glover, a former ODIHR Director who has also › Receive accreditation for all its observers through a simple and non-discriminatory procedure; headed several observation missions. “The as- sumption was that, if one of these countries were › Obtain all necessary information regarding the electoral process from authorities at all levels; to hold an election, the OSCE would observe it.” › Meet with candidates, members of all political parties, representatives of civil society, and with all other individuals of its choice; While the ODIHR continues to regularly observe elections in OSCE member states emerging › Have the freedom to travel in all regions of the country during the election process and on election day, without from a non-democratic past, it has also begun any restriction or prior notification; to focus its attention on electoral challenges in › Have unimpeded access to all polling stations, election commissions, and counting and tabulation centres longer-established democracies. For example, throughout the country; the introduction of new voting technologies poses potential challenges for transparency and › Be able to issue public statements. accountability in any country where such tech-
9 The following are among the principal and emerging areas where the conduct of democratic elections requires further attention and improvement: › Respect for the civil and political rights of candidates and voters; › Compilation of accurate voter lists; › Equitable access to the media; › Unbiased coverage by the media; › Access for international and domestic election observers; › Participation of women; nologies are being used or considered. Long-standing democracies tend to give a priority to the principle of enfranchisement, which is sometimes achieved through absentee, early, or postal voting, › Inclusion of national minorities; and these are all aspects of an election process that need to be regulated carefully in order to ensure › Access for disabled voters; secrecy of the vote and thus full confidence in the process. Furthermore, the legal provisions in estab-
› Honest counting and tabulation of the votes; lished democracies have not always envisaged the presence of observers, which has led some OSCE member states to consider the need to update their legislation. › Effective complaints and appeals process with an independent judiciary; The ODIHR has attempted to address such issues by deploying assessment missions to longer-estab- lished democracies. Such missions consist of a group of experts who visit a country for a period of › Overall transparency and accountability that instills public confidence; time immediately prior to and during election day to make an overall assessment of the administra- › Development and implementation of new voting technologies. tive and legal framework for the conduct of elections and to provide targeted recommendations. An assessment mission does not comment on the process in the same comprehensive manner as an observation mission, and it does not undertake any systematic observation on election day.
“Since, in most cases, established democracies have well-tested electoral practices that enjoy the overall confidence of their electorates, as well as pluralistic media that identify electoral shortcomings for public debate, independent judicial organs, and a generally robust civil society, these assessment missions can review targeted issues at a minimal cost,” says Vadim Zhdanovich, the ODIHR’s Senior Election Adviser.
10 All OSCE member states from throughout the Observers: Who Are They and region, both east and Where Do They Come From? west, are invited to send long- and short-term observers to contribute T he media usually use the blanket term international observers — another term that is commonly used is Western observers; this, however, is a holdover from the days when observers were almost exclusively Westerners; for today’s diversified missions, this term is simply wrong — to describe both to each and every ODIHR short-term observers who visit polling stations on election day, as well as the entire apparatus of an election observation election observation mission. mission. While use of the term observer may be conven- ient shorthand, it doesn’t do justice to the scale of an election observation mission or to the degree of professional specialization and diver- sity within one. A standard mission involves six different groups, each of which plays a distinct, though interrelated, role in the overall work of an observation mission. They include:
1. Officials from the OSCE’s Office for Democrat- ic Institutions and Human Rights. This usually includes the ODIHR Director, the Head and Deputy Head of the Election Department, the Election Adviser responsible for the particu- lar country where the election is being held, the ODIHR Spokesperson, as well as support staff;
2. The mission core team, which includes the Head and Deputy Head of mission; profes-
11 The ODIHR maintains a sional analysts with experience in the areas of media analysis, the OSCE Parliamentary Assembly to be a Special Co-ordinator electoral systems, political issues, law, and women’s and nation- to lead the short-term observers for a particular election, and roster of experts accessible al minority issues; logisticians, statisticians, and finance officers; this person works closely with the ODIHR Head of Mission; on the ODIHR website 3. Long-term observers, who are deployed to regional centres 6. National support staff, including administrative assistants; (www.osce.org/odihr), throughout the country six to eight weeks before election day; logistics assistants; assistants for each member of the core whereby individuals with team, who usually have some expertise in the relevant area; 4. Short-term observers, who arrive several days before voting election, political, legal and translators and drivers. and leave a day or two after voting; other relevant experience While the members of the core team are professionals who are 5. Parliamentarians, who join the short-term observers for corresponding to each of contracted by the ODIHR based on their expertise, the long- and election day observation, representing bodies such as the the core team functions can OSCE Parliamentary Assembly, the Parliamentary Assembly of short-term observers are offered by the 55 OSCE participating submit their curricula vitae. States, with the exception of the country where the election is the Council of Europe, and the European Parliament. The OSCE being held. Often, individuals who Chairman-in-Office regularly designates a senior member of have served as long-term observers are identified for recruitment to the core team in subsequent missions.
12 Since 2001, the ODIHR’s diversification fund has allowed 850 long- and short-term observers to take part in election observation missions.
Since not all OSCE member states are in the reg- No OSCE member state should contribute more than 10 per cent of the requested ular practice of sending observers, the ODIHR numbers of long- and short-term observers. In addition, long- and short-term ob- has developed several mechanisms to ensure a servers work in teams comprising two individuals from different countries. higher degree of diversity and geographic bal- “When preparing our deployment plan, we pay close attention to the element of ance among its observers. In 2001, the ODIHR diversity within each team of observers. We don’t pair up two citizens of the same established a voluntary fund for the diversifica- country, and we try to partner a less-experienced observer with someone who has tion of observation missions to finance the par- more experience,” says Ambassador Lubomir Kopaj, a Slovak diplomat who has ticipation of additional observers. This fund has headed several observation missions. “Since each team fills out only one observa- been instrumental in enhancing representation tion form per polling station, they have to agree on their findings, which helps en- of election observers from Central and Eastern sure a more balanced view of operations.” Europe, South-Eastern Europe, the South Cauca- sus, and Central Asia.
13 How It All Works J ust as there are different types of observers, there are also different types of observation missions. Depending on the particular circumstances, the ODIHR can deploy a full election observation mission, which includes hundreds of short-term observers on election day; a limited election observation mission, which includes a core team of analysts and long-term observers in regional centres, but no short-term observers; an election assessment mission, which com- prises a small team of analysts who examine particular election-related issues; or a decision may be made not to deploy a mission at all.
Getting started Every OSCE election observation mission normally begins with an official communication from the host government, inviting the OSCE to send observers.
The next step is to deploy a so-called needs assessment mission to assess the situation in the relevant country and determine the scale of a potential observation activity.
“We determine when to initiate a needs assessment mission prior to an election in order to permit sufficient planning time,” explains the ODIHR’s Mitchell. “This gives us an opportunity to be updated on the major issues specific to the election, to establish dialogue with the authorities and other interested organizations in the country, and also to deter- mine the necessary make-up of any observation mission, including the numbers of long- and short-term observers.”
The structure of an election observation mission A standard election observation mission is deployed throughout the entire host country and involves several levels of observers and analysts. This structure allows the mission to gain sufficient insight into the entire election process.
“The participating States consider that the presence of observers, both foreign and domestic, can enhance the electoral process for States in which elections are taking place. They therefore invite observers from any other [O]SCE participating States and any appropriate private institutions and organizations who may wish to do so to observe the course of their national election proceedings, to the extent permitted by law. They will also endeavour to facilitate similar access for election proceedings held below the national level. Such observers will undertake not to interfere in the electoral proceedings.” — Copenhagen Document, Paragraph 8 15 “We are not election police,” says the ODIHR’s Mitchell. “We are not present in every polling station and do not interfere in the process. However, pre-election observation, in combination with election day findings, provides a sufficiently comprehensive picture to make a genuine assessment of the degree to which an election meets agreed democratic standards.”
Core team Mission headquarters is home to the core team, which usually consists of at least A needs assessment mission typically considers the following issues: 12 members, including a head and deputy head; media, elections, political, and › The extent to which recommendations emerging from previous ODIHR election observation legal analysts; a co-ordinator of long-term observers; logistics officers; statisticians; missions have been implemented; finance officers; and security officers. Where relevant, the core team may also have analysts responsible for other issues, including women’s participation or national › The pre-election environment, including the general extent to which human rights and minorities. fundamental freedoms are being observed by the government in relation to the upcoming election; Head of mission “As head of mission, you have to oversee everything that goes on, and that can › The legislative framework and any amendments since the last election (whenever possible often involve the work of five hundred or six hundred people,” says Peter Eicher, or relevant, the ODIHR will prepare a separate detailed analysis of the election legislation); a former First Deputy Director of the ODIHR who has also headed a number of › The composition and structure of the election administration, as well as the status of its observation missions. “In addition to being responsible for day-to-day decisions in preparations for the election and the general extent of public and political confidence in its the mission, you’re also the public face of the mission. That means spending a lot work; of time with government officials, political parties, NGOs, the media, and with the › The status of the media and their expected role in the elections; diplomatic community to ensure that they all understand the mission’s role, activi- ties, and, ultimately, its findings.” › Any other issues of particular relevance, such as the compilation of voter registers, the candidate/party registration process, the participation of women, the inclusion of Eicher says that the biggest challenge in election observation is “being sure to get minorities, or election activities of civil society organizations; it right”.
› The degree to which interlocutors believe the establishment of an observation mission can “Election observation missions and the conclusions they draw are important. They serve a useful purpose; and deal with the most critical and politically sensitive issues facing any country. Just as we’re watching a country conduct an election, they’re watching us to see how › Whether the security situation is conducive to an observation mission. well we do our job, and our analysis must therefore be sound, even-handed and objective.”
16 Deputy head of mission design and printing of ballot papers, the effectiveness of lower-level election com- “The main task of the deputy head of mission is missions, and other issues within the purview of the election administration. The to make sure things work,” explains Stefan Krause, election analyst also reviews the counting and tabulation procedures and analyses a dual Greek-German citizen who has nearly a the production of the final aggregated results for conformity with legal regulations decade of elections experience with both the and administrative procedures. ODIHR and the European Union. “On the one “For me, elections with repeated rounds are particularly difficult. I once worked on hand, you are something of a chief of staff, co- a parliamentary election that had voting on four consecutive Sundays. The stress of ordinating the mission’s internal work, ensuring the job accumulates during the run-up to election day, and then it decreases and that tasks are completed on time, and seeing builds up again just before the next election day,” says Riccardo Chelleri, an Italian that logistical arrangements are made and re- citizen with more than seven years of elections experience with the ODIHR, the ports are drafted within deadlines. On the other United Nations, and the European Union. hand, you have to stay on top of the findings of all the analysts and really know the substance of Legal analyst the mission’s work. The legal analyst is interested in two questions: whether legislation complies with OSCE and other universal principles; and whether domestic law is applied properly, “The most challenging part of the job of deputy impartially, and consistently. is to make sure things work when the pressure is on. The deputy needs to make sure that people “While most countries in the OSCE region understand their role, that they work together as have laws that are in line with international a team, and that any problems that arise are re- standards for democratic elections, it is the solved quickly and amicably.” implementation of those provisions that an observation mission follows,” says Bojana Election analyst Asanovic, a citizen of Serbia and Montene- As the mission’s primary contact with the elec- gro and the UK who has experience as a tion administration, he or she attends all meet- short- and long-term observer and as a legal ings of the central election commission, or analyst. “Knowing what the nature of the sys- equivalent body. tem is, where the grey areas are, where the In addition, the election analyst is responsible for electoral administration is likely to encounter monitoring voter registration, candidate regis- problems with implementation is the job of tration, election regulations and procedures, the the legal analyst.”
17 The legal analyst also follows all election-related disputes, com- “You regularly meet with candidates, political parties, non-govern- plaints, court cases, and appeals. This permits an assessment of mental organizations, government representatives, and journalists the extent to which effective remedies are available for complain- in order to come to grips with the issues that are pertinent to the ants and the impartiality of the judiciary in dealing with election- political race,” says Lolita Cigane, a Latvian citizen who has been related cases. working as an expert on election-related issues since 2001. “It is important to see, for example, if the campaign is interrupted in any Political analyst way by the state administration. Another issue that often comes The political analyst is an observation mission’s main contact with up are allegations of abuse of administrative resources by incum- candidates and political parties; he or she also monitors and as- bents.” sesses the political campaign. The political analyst pays close at- tention to the general political environment, as well as any deci- Media analyst sions or developments that may have an impact on the election Beyond parties and candidates themselves, the media are the campaign, such as the creation of new political parties, the nomi- most important source of election-related information for the nation of candidates, and the conduct of rallies and demonstra- public. Their ability to function freely and independently is essen- tions. tial to a democratic election.
The media analyst leads a team of four to eight individuals respon- sible for preparing both quantitative — the total amount of time and space devoted to candidates and parties — and qualitative — whether that coverage is positive, negative, or neutral — analysis.
An observation mission also assesses media laws, the performance of regula- tory bodies, and whether media-related complaints are handled fairly and effi- ciently.
“In a number of countries where I have conducted media analysis, the media
18 are still not sufficiently free,” says Rasto Kuzel, a Slovak citizen who “It is up to the logistics officer to find, equip, and secure an office has worked on more than twenty election observation missions before the core team arrives,” says Valeriy Shyrokov, a Ukrainian or projects as a media analyst. “Media-monitoring projects can citizen who has been handling logistics on election observation provide the general public with benchmarks to judge the fairness missions, for both the ODIHR and the United Nations, since 1999. of the entire election process. This function is vital even in those “Once the core team is set up, the next wave of LTOs begins. They countries that have a long-term tradition of freedom of speech need to be met at the airport, accommodated, briefed, and de- and freedom of the media.” ployed to the field.”
Co-ordinator of long-term observers As election day approaches, the logistics officer is primarily re- It is essential that the core team in the capital and the long- and sponsible for ensuring that short-term observers are deployed and short-term observers in the field provide each other with the accu- properly accommodated, which includes arranging an interpreter rate and timely information they need to do their jobs properly. and driver for each team.
The co-ordinator of long-term observers and the deputy head of “It is hard to overestimate the role of the logistics officer,” Shy- mission also devise a deployment plan for long-term observers. In rokov says. “He has to be aware of every single operational detail doing so, they need to ensure that they have a sufficient number throughout the mission.” of teams to provide adequate coverage of the country, while also providing for diversity — both in terms of nationality and experi- ence — within the teams themselves.
“The role of an LTO coordinator is to ensure that the observers and the core team are communicating properly, feeding each other with the information they need,” says Delphine Blanchet, a French citizen who has been working in the elections field since 2000. “I also need to ensure that any information we receive about events in the field is checked by our observers, that it is accurate and rel- evant to our observation.”
Logistics officer The logistics officer is the first mission member to arrive in-country and the last to leave.
19 Since 1996, the ODIHR has Long-term observers LTOs spend six to eight weeks observing and assessing the elec- The core team is complemented by a number of long-term ob- tion administration, implementation of the law and other regula- deployed some 1,500 long- servers (LTOs), election experts offered to the ODIHR by OSCE par- tions, the conduct of the campaign, and the political environment term and 25,000 short- ticipating States, who are deployed to regional centres through- — in essence, carrying out the same sort of observation and re- term observers. out the country. Long-term observers must have the appropriate porting activities in the regions that the core team is doing in the election experience and should be capable of objective analysis. capital. They meet regularly with local officials, as well as with representa- “The long-term observers are really the core team’s eyes and ears tives of political parties and non-governmental organizations, in in the field,” says Yekaterina Glod, a Belarusian citizen who has order to contribute their regional findings to the ODIHR’s overall been involved in elections work since 2000. reporting on the pre-election period. “LTOs meet with regional election administration officials, local authorities, political candidates, journalists, and civil society repre- sentatives, and they observe rallies and various campaign events,” Glod explains.
LTOs also work with the core team’s logistics officer to take care of all logistical arrangements for the short-term observers (STOs).
“LTOs brief the STOs after their arrival in their particular region of deployment to ensure that they are aware of any issues that de- serve particular attention,” explains Glod. “And on election day itself, we co-ordinate reporting by the short-term observers to ensure that the core team is fully informed of trends and develop- ments in all the regions.”
Short-term observers Every standard election observation mission will have anywhere from a hundred to a thousand short-term observers, also offered to the election observation mission by OSCE participating States. They arrive several days before voting; are given a comprehensive briefing about their role, responsibilities, and expectations; and
20 leave a day or two after voting. Their job is to observe the polling, counting and tabulation procedures, and to report their findings. CODE OF CONDUCT FOR ODIHR OBSERVERS All observers are expected to abide by the following Code of Conduct in order to ensure impartiality Observers visit, on average, about ten polling stations on election and professionalism. Any observer that breaches the code may have his/her accreditation withdrawn. day, where they fill out forms (each form contains general ques- tions, as well as questions related to specific issues that are im- › Observers will maintain strict impartiality in the conduct of their duties and will, at no time, publicly express or portant for that particular election) to gather detailed information exhibit any bias or preference in relation to national authorities, parties, candidates, or with reference to any about each polling station. Each form contributes to the overall issues in contention in the election process. statistical profile of how polling-station procedures are being con- ducted throughout the country, which the core team analyses and › Observers will undertake their duties in an unobtrusive manner and will not interfere in the electoral process. Observers may raise questions with election officials and bring irregularities to their attention, but they must not uses to draw conclusions about the election day process. This per- give instructions or countermand their decisions. mits the observation mission to determine whether irregularities, when they occur, are of an isolated nature or are systematic. › Observers will remain on duty throughout election day, including observation of the vote count and, if instructed, the next stage of tabulation. “The most important function of an STO is to provide data from polling stations for the long-term observers and core team to ana- › Observers will base all conclusions on their personal observations or on clear and convincing facts or evidence. lyse and interpret,” says Jakob Preuss, a German citizen who has › Observers will not make any comments to the media on the electoral process or on the substance of their been both a long- and short-term observer on a number of ODIHR observations, and any unauthorized comment to the media will be limited to general information about the missions. “But there is also a symbolic element to STOs, who rep- observation mission and the role of the observers. resent the idea of the international community in the eyes of the host country.” › Observers will not take any unnecessary or undue risks. Each observer’s personal safety overrides all other considerations. What a mission observes › Observers will carry any prescribed identification issued by the host government or election commission and will The areas that come under scrutiny during an election represent identify themselves to any authority upon request. all key stages of the process. The ODIHR commences with a review of the election-related legislation, following which it monitors the › Observers will comply with all national laws and regulations. registration of candidates and voters; the campaign period, includ- › Observers will exhibit the highest levels of personal discretion and professional behaviour at all times. ing the activities of all the candidates and parties; the coverage provided by the major television stations and newspapers, includ- › Observers will attend all required mission briefings and debriefings and adhere to the deployment plan and all other instructions provided by the OSCE/ODIHR Election Observation Mission. ing both publicly and privately owned media; the work of the elec- tion administration at all levels, from the central election commis-
21 “This is impossible without true respect for a broad range of fundamental civil and politi- cal rights, including freedom of association, expression and as- sembly. Take away just one of those rights, and an election could become nothing more than a house of cards. Take freedom of expression, for ex- ample. If a candidate is unable to campaign freely, or if the media are prevented from reporting fairly about all candidates, then vot- ers can’t really make an informed choice.”
On election day, short-term observers begin by monitoring the opening of one polling station to see whether it opens accord- ing to regulations, whether ballot boxes are empty and properly sealed, whether the polling station has received and can account for ballots and other sensitive materials, and whether the com- sion, or similar body, right down through regional administrations mission is familiar with the relevant procedures. Throughout the and municipal and polling-station commissions; the handling and day, observers monitor how voters are processed, whether they resolution of complaints and appeals, including the functioning of are accurately listed in the voter register, whether all procedures in the judiciary; as well as the final stage of any election, which is, of practice guarantee their right to vote, and whether they are able to course, the installment in office of elected officials. vote in secrecy and in an environment free from intimidation.
“A democratic election involves a genuine political competition “Election day observation is a very individual experience. One where voters are able to make an informed choice between dis- team of observers may witness no problems, another may see tinct alternatives, competing on a level playing field,” says Nikolai many problems, and yet others may observe a mixed picture,” says Vulchanov, Deputy Head of the ODIHR’s Election Department, Ambassador Geert-Hinrich Ahrens, a former German diplomat who has also served as head of numerous observation missions. who has headed several observation missions. “The observation
22 mission is interested in the collective picture in order to ascertain whether any problems are isolated or represent a systematic problem.”
The vote count at the end of the day is an important part of the election process and therefore receives close attention. “Experi- ence has demonstrated that, where election fraud is a concern, it is often more likely to take place during the vote count or the tabu- lation of results than during the actual balloting,” says the ODIHR’s Vulchanov.
Observing the count provides an opportunity to assess whether ballots are counted and reported accurately to truly reflect the choices expressed by voters.
“During one election, my partner and I witnessed how the chair- person of one polling station put ballots clearly marked for one candidate on top of the pile for another candidate,” recalls Preuss. “But when we asked to see these ballots, he refused.”
After the ballots are counted, the results of the polling-station count are usually transmitted to a regional election commission, where the regional results are tabulated and transmitted to the national level. Often, short-term observers accompany the official When combined, the findings of short-term observers, the pre- results to the tabulation centres to observe that the results from election findings of long-term observers in each region of the the polling station are properly delivered, received, and account- country, and the overall findings and analysis of the core team al- ed for in the tabulation. Short-term observers assess whether the low an observation mission to make an accurate, detailed assess- transport of ballots and other voting material is direct, secure, and ment of the conduct of an electoral process — in other words, transparent. The overall goal is to monitor each level of the tabula- to answer the question of whether a particular election was con- tion process and to follow the results of individual polling stations ducted in line with the OSCE commitments as contained in the up to the national level. 1990 Copenhagen Document.
23 24 Reporting C redible election observation requires periodic and transparent public reporting. The ODIHR regularly publishes a number of pre-election interim reports during the course of an election observation mission. These provide current details about issues such as voter and candidate registration, the nature of the political campaign, the work of the election administration, media coverage, and election disputes, and can provide an indication of potential problems in the run-up to the vote.
A preliminary post-election statement is released the day after election day. This statement of preliminary findings and conclusions reflects all of the work of the mission so far, including long-term observation and analysis, and the reports provided by short-term observers on election day. A preliminary statement is issued before the expiry of a number of complaints and appeals deadlines and, most often, before the election administration has announced the final official results of the polls.
Once the election process has been completed, often weeks or months after polling day, the ODIHR carries out an in-depth analysis of the entire process, which it presents in its final report. This draws on the findings of the whole mission, including the work of the core team, LTOs, and STOs, and it includes sections describing the election’s political context; legislative framework; the performance of the election administration; voter and candidate registration; the election campaign; the media; participation of women and national minorities; and the voting, counting, and tabulation processes.
The final report also takes into consideration whether any reported irregularities or violations of law are isolated in- cidents or whether they form a systematic pattern that could pose a threat to the integrity of the election process. It reflects the extent to which the electoral process was carried out in a manner that enjoyed the confidence of the candidates and the electorate, as well the degree of political will demonstrated by the authorities to conduct a genuine democratic election process.
“The participating States will increase the openness of the [O]SCE institutions and structures and ensure wide dissemination of information on the [O]SCE. (…) The [O]SCE institutions will, within existing budgets, provide information to the public and organize public briefings on their activities.” — Helsinki Summit 1992, “The Challenges of Change”
25 “[The OSCE participating “I am pleased that increasingly more attention is being paid to Follow-up to reports the implementation of the recommendations in the ODIHR’s final The ODIHR’s role does not end with the publication of a final re- States] recognize the report,” says Ambassador Glover. “For these reports to have the port, and it encourages OSCE member states to seek its assistance assistance the ODIHR can authority they deserve, it is important that the statement made in follow-up to election observation reports. A follow-up dialogue provide to participating on the day after the election be clear and unambiguous and not with the authorities, provided that the necessary political will is States in developing open to misinterpretation.” evident, as well as with the electoral contestants and civil society, and implementing enhances implementation of ODIHR recommendations for im- Ultimately, all elections are assessed in terms of their compliance proving an electoral process. electoral legislation. with OSCE commitments, universal standards, and other interna- (…) We agree to follow tional obligations. The ODIHR does not comment on the outcome ODIHR follow-up assistance often includes the review of electoral of the election, and any comments related to election results are legislation, or technical assistance on specific topics, such as ef- up promptly the ODIHR’s limited to assessing whether the results were reported by the rel- fective voter registration. The ODIHR does not provide technical election assessment evant authorities honestly and in a timely manner. assistance immediately prior to or during the election observation and recommendations.” period. The final report also provides recommendations for the host gov- — Istanbul 1999, “Charter for ernment on how the process might be improved and brought European Security” more closely into line with OSCE commitments.
26 Looking Ahead I nternational election observation expresses the interest of the international community in the achievement of democratic elections in a given country. It has become widely accepted around the world and plays an important role in providing accurate and impartial assessments of election processes. It has the potential to enhance the integrity “We emphasize that the commitments undertaken of an election by deterring and exposing irregularities and by providing detailed recommendations for improving in the field of the human elections. Accurate and impartial long-term election observation requires a credible methodology, and this is what the dimension of the [O]SCE ODIHR has provided to the benefit of OSCE member states for the last decade. are matters of direct and “International election observation is one of the most important tools the international community has to promote legitimate concern to all democracy and human rights,” says Ambassador Robert Barry, a former American diplomat who has headed several participating States and observation missions. “The ODIHR has set the international standard for election observation. This OSCE success story do not belong exclusively has been largely possible because member states not only entrusted this politically sensitive mandate to the ODIHR, but also by providing the institutional autonomy necessary to deliver it effectively.” to the internal affairs of the State concerned. The The ODIHR will continue a dialogue with all member states, and in particular with countries in which there is the need for further improvement in elections, with a view to support the authorities, electoral contestants, and civil society to protection and promotion enhance confidence in the process. Equally, it is taking up the challenge to follow specific election issues in countries of human rights and that do enjoy an overall high level of public trust but where its presence can still lead to useful recommendations. fundamental freedoms In this context, the introduction of electronic voting technologies may pose perceived or real challenges to the and the strengthening of transparency and accountability of an election process. Furthermore, they may influence perceptions of the security of democratic institutions the vote, with a potential impact on voter confidence. The ODIHR will closely follow the development and introduction continue to be a vital basis of new voting technologies. for our comprehensive Other ongoing challenges include the participation of women in the election process, the inclusion of national security.” — Helsinki Summit minorities, measures to accommodate internally displaced persons, and full access for disabled persons. 1992, “The Challenges of The ODIHR will continue to assist member states to deliver meaningful democratic elections, in line with its mandate, Change” both through the exercise of credible election observation and through follow-up dialogue with authorities. In order to assist member states to improve the democratic standard of their election processes, it also feeds its observation results into the wider range of its assistance activities in the fields of human rights, rule of law and democratic governance.
27 Annexes A. Standards OSCE states have agreed to a vast number of election-related commitments that bind them all to meet certain stand- The key principles of a ards when conducting elections. democratic election can be The ODIHR’s election observation methodology is based on the election-related commitments of the Copenhagen summed up in seven words: Document and other universal principles for democratic elections enshrined in UN documents. The Copenhagen com- universal, equal, fair, secret, mitments provide key standards that all 55 member states have agreed need to be in place for an election process to free, transparent, and be democratic. accountable. OSCE commitments on elections
Paris 1990 Democratic government is based on the will of the people, expressed regularly through free and fair elections. (…)
We affirm that, (…) everyone (…) has the right: (…) to participate in free and fair elections (…)
Copenhagen 1990 (5) [The participating States] solemnly declare that among those elements of justice which are essential to the full ex- pression of the inherent dignity and of the equal and unalienable rights of all human beings are the following:
(5.1) - free elections that will be held at reasonable intervals by secret ballot or by equivalent free voting procedure, under conditions which ensure in practice the free expression of the opinion of the electors in the choice of their rep- resentatives;
(…)
(6) The participating States declare that the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all government. The participating States will accordingly re- spect the right of their citizens to take part in the governing of their country, either directly or through representatives freely chosen by them through fair electoral processes (…)
29 (7) To ensure that the will of the people serves as the basis of the authority of government, the participating States will
(7.1) - hold free elections at reasonable intervals, as established by law;
(7.2) - permit all seats in at least one chamber of the national legislature to be freely contested in a popular vote;
(7.3) - guarantee universal and equal suffrage to adult citizens;
(7.4) - ensure that votes are cast by secret ballot or by equivalent free voting procedure, and that they are counted and reported honestly with the official results made public;
(7.5) - respect the right of citizens to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination;
(7.6) - respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organizations and provide such political parties and organizations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities;
(7.7) - ensure that law and public policy work to permit political campaigning to be conducted in a fair and free atmosphere in which neither administrative action, violence nor intimidation bars the parties and the candidates from freely presenting their views and quali- fications, or prevents the voters from learning and discussing them or from casting their vote free of fear of retribution;
(7.8) - provide that no legal or administrative obstacle stands in the way of unimpeded access to the media on a nondiscriminatory basis for all political groupings and individuals wishing to participate in the electoral process;
(7.9) - ensure that candidates who obtain the necessary number of votes required by law are duly installed in office and are permitted to remain in office until their term expires or is otherwise brought to an end in a manner that is regulated by law in conformity with demo- cratic parliamentary and constitutional procedures.
(8) The participating States consider that the presence of observers, both foreign and domestic, can enhance the electoral process for States in which elections are taking place. They therefore invite observers from any other [O]SCE participating States and any appropriate private institutions and organizations who may wish to do so to observe the course of their national election proceedings, to the extent permitted by law. They will also endeavour to facilitate similar access for election proceedings held below the national level. Such observ- ers will undertake not to interfere in the electoral proceedings.
30 Related commitments of the Copenhagen Document include: In order to strengthen respect for and enjoyment of human rights and fundamental freedoms, to develop human contacts and to re- solve issues of related humanitarian character, the participating States agree on the following: (…) (3) They reaffirm that democracy is an inherent element of the rule of law. They recognise the importance of pluralism with regard to political organisations. (…) (5) They solemnly declare that among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all human beings are the following: (5.1) free elections that will be held at reasonable intervals by secret ballot or by equivalent free voting procedure, under condi- tions which ensure in practice the free expression of the opinion of the electors in the choice of their representatives; (…) (5.3) the duty of the government and public authorities to comply with the constitution and to act in a manner consistent with law; (…) (5.4) a clear separation between the States and political parties; in particular, political parties will not be merged with the State; (…) (5.9) all persons are equal before the law and are entitled without any discrimination to the equal protection of the law. In this respect, the law will prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimi- nation on any grounds; (5.10) everyone will have an effective means of redress against administrative decisions so as to guarantee respect of fundamental rights and ensure legal integrity; (5.11) administrative decision against a person must be fully justifiable and must as a rule indicate the usual remedies available; (…) (10) In reaffirming their commitment to ensure effectively the rights of the individual to know and act upon human rights and fun- damental freedoms, and to contribute actively individually or in association with others, to their promotion and protection, the
31 participating States express their commitment to: (10.1) respect the right of everyone, individually or in association with others, to seek, receive and impart freely views and informa- tion on human rights and fundamental freedoms, including the rights to disseminate and publish such views and informa- tion; (…) (10.3) ensure that individuals are permitted to exercise the right to association, including the right for form, join and participate effectively in non-governmental organisations which seek the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms, including trade unions and human rights monitoring groups; (10.4) allow members of such groups and organisations to have unhindered access to and communication with similar bodies within and outside their countries and with international organisations, to engage in exchanges, contacts and co-operation with such groups and organisations and to solicit, receive and utilise for the purpose of promoting and protecting human rights and fundamental freedoms voluntary financial contributions from national and international sources as provided for by law. (…) (24) The participating States will ensure that the exercise of all the human rights and fundamental freedoms set out above will not be subject to any restrictions except those which are provided by law and are consistent with their obligations under international law, in particular the International Covenant on Civil and Political Rights, and with their international commitments, in particular the Universal Declaration of Human Rights. These restrictions have the character of exceptions. The participating States will ensure that these restrictions are not abused and are not applied in an arbitrary manner but in such a way that the effective exercise of these rights is ensured. Any restriction on rights and freedoms must, in a democratic society, relate to one of the objectives of the applicable law and be strictly proportionate to the aim of that law.
Budapest 1994 The ODIHR will play an enhanced role in election monitoring, before, during and after elections. In this context, the ODIHR should assess the conditions for the free and independent functioning of the media.
Lisbon 1996 9. (…) Among the acute problems within the human dimension, the continuing violations of human rights, such as (…) electoral fraud (…) continue to endanger stability in the OSCE region. We are committed to continuing to address these problems.
32 Istanbul 1999 (Summit Declaration) 26. With a large number of elections ahead of us, we are committed to these being free and fair, and in accordance with OSCE principles and commitments. This is the only way in which there can be a stable basis for democratic development. We appreciate the role of the ODIHR in assisting countries to develop electoral legislation in keeping with OSCE principles and commitments, and we agree to follow up promptly ODIHR’s election assessments and recommendations. We value the work of the ODIHR and the OSCE Parliamentary As- sembly — before, during and after elections — which further contributes to the democratic process. We are committed to secure the full right of persons belonging to minorities to vote and to facilitate the right of refugees to participate in elections held in their countries of origin. We pledge to ensure fair competition among candidates as well as parties, including through their access to the media and respect for the right of assembly.
Istanbul 1999 (Charter for European Security) 25. We reaffirm our obligation to conduct free and fair elections in accordance with OSCE commitments, in particular the Copenhagen Document 1990. We recognize the assistance the ODIHR can provide to participating States in developing and implementing electoral legislation. In line with these commitments, we will invite observers to our elections from other participating States, the ODIHR, the OSCE Parliamentary Assembly and appropriate institutions and organizations that wish to observe our election proceedings. We agree to fol- low up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations.
33 B. Elections Observed or Assessed Since 1996
2007 Country Type of Election Date Serbia Parliamentary 21 January Albania Municipal 18 February Estonia Parliamentary 4 March France Presidential 22 April/6 May Armenia Parliamentary 12 May Ireland Parliamentary 24 May Moldova Local 3/17 June Belgium Parliamentary 10 June Turkey Parliamentary 22 July Kazakhstan Parliamentary 18 August Ukraine Parliamentary 30 September Poland Parliamentary 21 October Switzerland Parliamentary 21 October Croatia Parliamentary 25 November Kyrgyzstan Parliamentary 16 December Uzbekistan Presidential 23 December
34 2006 Country Type of Election Date Canada Parliamentary 23 January Belarus Presidential 19 March Ukraine Parliamentary 26 March Italy Parliamentary 9-10 April Azerbaijan Repeat parliamentary 13 May Montenegro (Serbia and Montenegro) Referendum 21 May Former Yugoslav Republic of Macedonia Parliamentary 5 July Montenegro Parliamentary 10 September Bosnia and Herzegovina General 1 October Georgia Municipal 5 October Latvia Parliamentary 7 October Bulgaria Presidential 22 October Tajikistan Presidential 6 November United States Mid-term congressional 7 November Netherlands Parliamentary 22 November
2005 Country/Region Type of Election Date Tajikistan Parliamentary 27 February/13 March Kyrgyzstan Parliamentary 27 February/13 March Moldova Parliamentary 6 March Former Yugoslav Republic of Macedonia Municipal 13 March/27 March/10 April United Kingdom General 5 May
35 Bulgaria Parliamentary 25 June Albania Parliamentary 3 July/21 August Kyrgyzstan Presidential 10 July Azerbaijan Parliamentary 6 November Kazakhstan Presidential 4 December
2004 Country/Region Type of Election Date Georgia Presidential 4 January Russian Federation Presidential 14 March Spain Parliamentary 14 March Georgia Parliamentary 28 March Slovakia Presidential 3 April Former Yugoslav Republic of Macedonia Presidential 14 April/28 April Serbia (Serbia and Montenegro) Presidential 13 June/27 June Kazakhstan Parliamentary 19 September/3 October Bosnia and Herzegovina Municipal 2 October Belarus Parliamentary 17 October Ukraine Presidential 31 October/21 November/26 December United States Presidential/other 2 November Former Yugoslav Republic of Macedonia Referendum 7 November 2004 Romania Presidential and parliamentary 28 November/12 December Uzbekistan Parliamentary 26 December
36 2003 Country/Region Type of Election Date Montenegro (Serbia and Montenegro) Repeat presidential 9 February Armenia Presidential 19 February/5 March Russian Federation (Chechnya) Referendum 23 March United Kingdom (Scotland and Wales) Parliamentary 1 May Montenegro (Serbia and Montenegro) Presidential 11 May Armenia Parliamentary 25 May Moldova Municipal 25 May/8 June Albania Municipal 12 October Azerbaijan Presidential 15 October Georgia Parliamentary 2 November Serbia (Serbia and Montenegro) Presidential 16 November Croatia Parliamentary 23 November United Kingdom (Northern Ireland) Parliamentary 26 November Russian Federation Parliamentary 7 December Serbia (Serbia and Montenegro) Parliamentary 28 December
2002 Country/Region Type of Election Date Ukraine Parliamentary 31 March Hungary Parliamentary 7 April France Presidential 21 April/5 May Montenegro (Former Republic of Yugoslavia) Municipal 15 May Czech Republic Parliamentary 14-15 June
37 Serbia (Former Republic of Yugoslavia) Partial municipal 28 July Former Yugoslav Republic of Macedonia Parliamentary 15 September Slovakia Parliamentary 20-21 September Serbia (Former Republic of Yugoslavia) Presidential 29 September/13 October Latvia Parliamentary 5 October Bosnia and Herzegovina General 5 October Parliamentary, municipal 20 October Montenegro (Former Republic of Yugoslavia) (Podgorica) Turkey Early parliamentary 3 November United States General 5 November Serbia (Former Republic of Yugoslavia) Repeat presidential 8 December Montenegro (Serbia and Montenegro) Presidential 22 December
2001 Country/Region Type of Election Date Azerbaijan (11 constituencies) Repeat parliamentary 7 January Moldova Parliamentary 25 February Montenegro (Former Republic of Yugoslavia) Parliamentary 22 April Croatia Municipal 20 May Bulgaria Parliamentary 17 June Albania Parliamentary 24 June/8 July/22 July Belarus Presidential 9 September
38 2000 Country/Region Type of Election Date Croatia Parliamentary 2-3 January Croatia Presidential 24 January/7 February Kyrgyzstan Parliamentary 20 February/12 March Tajikistan Parliamentary 27 February Russian Federation Presidential 26 March Georgia Presidential 9 April Montenegro (Former Republic of Yugoslavia) Partial municipal 11 June Former Yugoslav Republic of Macedonia Municipal 10 September/24 September Albania Municipal 1 October/15 October Belarus Parliamentary 15 October Kyrgyzstan Presidential 29 October Azerbaijan Parliamentary 5 November Romania Presidential/parliamentary 26 November Serbia (Former Republic of Yugoslavia) Parliamentary 23 December
1999 Country/Region Type of Election Date Kazakhstan Presidential 10 January Estonia Parliamentary 7 March Slovakia Presidential 15 May/29 May Armenia Parliamentary 30 May Kazakhstan Parliamentary 10 October/24 October Former Yugoslav Republic of Macedonia Presidential 31 October/14 November
39 Ukraine Presidential 31 October/14 November Georgia Parliamentary 31 October/14 November Uzbekistan Parliamentary 5 December/19 December Russian Federation Parliamentary 19 December
1998 Country/Region Type of Election Date Armenia Presidential 16 March/30 March Moldova Parliamentary 22 March Ukraine Parliamentary 29 March Hungary Parliamentary 10 May Montenegro (Former Republic of Yugoslavia) Parliamentary 31 May Czech Republic Parliamentary 19-20 June Bosnia and Herzegovina General 12-13 September Slovakia Parliamentary 25-26 September Latvia Parliamentary 3-4 October Azerbaijan Presidential 11 October Former Yugoslav Republic of Macedonia Parliamentary 18 October Albania Constitutional referendum 22 November
1997 Country/Region Type of Election Date Croatia Parliamentary/municipal 13 April Bulgaria Parliamentary 19 April Croatia Presidential 15 June
40 Albania Parliamentary 29 June/6 July Bosnia and Herzegovina Municipal 13-14 September Republic of Serbia Presidential/parliamentary 21 September/5 October Republic of Montenegro Presidential 5 October/19 October Republika Srpska National Assembly 22-23 November Republic of Serbia Repeat presidential 7 December/21 December
1996 Country/Region Type of Election Date Albania Parliamentary 26 May/2 June Romania Municipal 2 June/16 June Russian Federation Presidential 16 June/3 July Bosnia and Herzegovina General 14 September Armenia Presidential 22 September Lithuania Parliamentary 20 October/10 November Bulgaria Presidential 27 October/3 November Former Yugoslav Republic of Macedonia Municipal 17 November Moldova Presidential 17 November/1 December
41
L’observation des élections
Une décennie d’observations électorales : acteurs et pratique
BIDDH Publié par le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE. Al. Ujazdowskie 19 00-557 Varsovie Pologne www.osce.org/odihr
© OSCE/BIDDH 2006
Tous droits réservés. Les contenus de cette publication peuvent être librement utilisés et reproduits à des fins pédagogiques et non commerciales, à condition de mentionner qu’ils proviennent de l’OSCE et du BIDDH.
ISBN 83-60190-23-2
Conception : Nona Reuter
Imprimé en Belgique par Varoprint
Cette publication a été réalisée avec le soutien de la Présidence belge 2006 de l’OSCE. La volonté du peuple, exprimée librement et équitablement dans le cadre d’élections périodiques et honnêtes, est le fondement de l’autorité et de la légitimité de tout gouvernement.
— Document de Copenhague, Paragraphe 6 Préface
L e Bureau des Institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE, a acquis une grande expé- rience dans le domaine de l’observation électorale. Au cours de la dernière décennie, nous avons observé près de 150 processus électoraux en déployant des milliers d’experts et d’observateurs provenant des pays de l’OSCE.
L’observation électorale est l’une des approches les plus transparentes et les plus méthodiques visant à promouvoir et à encourager la démocratie et les droits de l’homme. La mise en oeuvre de ces principes incombe, bien évidem- ment, aux gouvernements et non aux observateurs.
L’observation électorale se base sur deux principes fondamentaux : premièrement, des engagements clairs pris par les gouvernements d’organiser des élections démocratiques ; deuxièmement, la règle simple et incontournable se- lon laquelle un observateur se doit d’observer et n’intervient en aucun cas dans le processus électoral. La transparen- ce est la condition sine qua non d’une observation électorale objective ; elle veille aussi à ce que toutes les personnes intéressées puissent compter sur cette objectivité. Ajoutons à cela le travail acharné, le dévouement, le professionna- lisme et l’expérience, et nous avons une activité dont nous pouvons être fiers. C’est sur cet effort largement respecté que bon nombre d’organisations internationales ont fondé leurs propres activités d’observation.
Un groupe éclectique de personnes issues de milieux divers se trouvent derrière ces activités d’observation. Mais elles ont un point commun : leur compétence, des années d’expérience, un esprit ouvert et leur dévouement. Vous allez faire la connaissance de quelques-unes d’entre elles dans les pages qui suivent et découvrir ce qu’elles ont à dire sur l’expérience accumulée au cours d’une décennie d’observation électorale pour l’OSCE/BIDDH. Nous leur sommes, à tous, extrêmement reconnaissants.
Ambassadeur Christian Strohal Directeur du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme
L’observation internationale des élections : les origines
L e premier cas rapporté dans l’histoire moderne de l’observation internationale des élections remonte à 1857, lors- qu’une commission européenne formée par les représentants de l’Autriche, l’Angleterre, la France, la Prusse, la Russie et la Turquie ont observé les élections générales tenues dans les territoires controversés de la Moldavie et de la Wallachie.
On peut difficilement fournir des rapports détaillés sur les méthodes utilisées par ces observateurs pionniers, mais on peut imaginer sans risques qu’elles ont peu de points communs avec les missions d’observation telles qu’elles sont actuellement organisées par bon nombre d’organisations internationales. Ces missions se veulent structurées, systématiques et emploient régulièrement des centaines d’individus pendant plusieurs mois.
Toute personne un tant soi peu intéressée par les affaires internationales, a entendu parler dans les médias des conclusions des observateurs internationaux des élections. On peut se demander pourquoi tant d’élections font l’objet d’observations à l’échelle mondiale, pourquoi il faut tant de personnes pour une observation électorale ou pourquoi tant d’observateurs passent des mois à contrôler ce que la plupart perçoivent comme une activité d’une seule journée. Et enfin, certaines peuvent aussi se demander pourquoi la communauté internationale en tant que telle manifeste un tel intérêt pour les élections d’Etats souverains et quels sont les avantages que peut retirer une nation d’une observation internationale de ses élections.
Les organisations internationales et les représentants des gouvernements ont surveillé les événements électoraux qui se sont déroulés depuis la première Guerre mondiale, et ce phénomène s’est généralisé au cours de la période suivant la seconde Guerre mondiale. L’observation était alors menée sous les auspices des Nations Unies, qui concen- traient ses efforts sur les territoires non souverains, conformément aux dispositions de leur Charte qui leur interdisait d’intervenir « dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ».
Mais ce n’est que depuis ces deux dernières décennies que l’observation électorale est devenue une activité ré- gulière, dans le contexte des mouvements pour la démocratie engagés un peu partout dans le monde. Alors que
l’organisation d’une élection n’est pas synonyme de démocratie, Un soutien pour la transition démocratique en Europe des élections honnêtes et périodiques qui permettent une com- Parmi ces efforts régionaux intergouvernementaux, les plus mar- pétition équitable sont fondamentales pour le processus démo- quants sont ceux entrepris par l’Organisation pour la sécurité et la cratique. L’observation électorale est donc apparue comme un coopération en Europe (OSCE), forte de ses 56 Etats membres, et outil précieux pour soutenir et promouvoir les élections démo- plus particulièrement, son Bureau des institutions démocratiques Nations Unies
cratiques en tant qu’élément essentiel de la gouvernance démo- et des droits de l’homme (BIDDH) établi à Varsovie. L’OSCE couvre cratique durable. la région élargie de l’Europe, comprenant toute l’Europe conti- nentale et tous les Etats issus de l’ancienne Union soviétique. On arrive ensuite en 2005, lorsque le Secrétaire général des Na- L’OSCE est unique en raison de son caractère transatlantique, tions Unies, Kofi Annan, a pris la parole lors d’un rassemblement puisqu’elle compte aussi les Etats-Unis d’Amérique et le Canada d’organisations internationales à New York lors de l’adoption parmi ses Etats membres. d’une Déclaration de principes pour l’observation internationale des élections. Il s’agissait du premier effort mondial pour élaborer L’OSCE est une communauté de nations où les décisions sont pri- un code de pratiques visant à sauvegarder l’intégrité de l’obser- ses par consensus et ces Etats sont ensuite liés par leurs engage- vation électorale objective et impartiale. ments politiques les uns envers les autres et envers leurs citoyens. La plupart de ces engagements pris par consensus se rapportent « La présence d’observateurs internationaux des élections, à l’in- spécifiquement à la gouvernance démocratique et aux droits de vitation d’Etats souverains, peut faire toute la différence en ce l’homme, y compris la promotion d’élections démocratiques en sens qu’elle permet d’assurer que les élections fassent réellement tant que pilier de stabilité et de sécurité régionale. La Déclaration du Sommet avancer le processus démocratique » a déclaré Kofi Annan. « Et de Lisbonne de 1996 stipulait leur seule présence peut dissuader de mauvaise conduite, assurer Après la chute du Mur de Berlin en 1989, les Etats membres de que, « parmi les problèmes la transparence et inspirer la confiance dans ce processus. » l’OSCE se sont mis d’accord sur de nouvelles fondations pour la construction de la démocratie à travers une Europe nouvelle- aigus relevant de la dimension Alors que des exemples isolés abondent sur plus d’un siècle et ment unifiée. humaine, les violations demi d’histoire, l’observation électorale est essentiellement née continues des droits de Dans un document historique élaboré à Copenhague en 1990, au 20e siècle et a atteint son plein développement en tant que l’homme, comme par exemple les Etats membres de l’OSCE ont confirmé leur engagement de volet essentiel des relations internationales à la fin du 20e siècle. (…) la fraude électorale (…) respecter les principes fondamentaux de la démocratie. Aujourd’hui, les Nations Unies déploient rarement leurs propres continuent à mettre en péril observateurs ; au lieu de cela, l’observation est effectuée par des « Le Document de Copenhague est l’un des accords internatio- la stabilité dans la région de organisations régionales gouvernementales et internationales naux les plus significatifs visant à soutenir, protéger et promou- l’OSCE. » non gouvernementales. voir un régime démocratique ainsi qu’un grand nombre de droits
Les engagements clés de l’OSCE liés aux élections sont repris dans le Document de Copenhague de 1990 et demandent aux Etats de :
› Tenir des élections libres à intervalles raisonnables ; › Autoriser que l’ensemble des sièges d’au moins l’une des chambres du Parlement soient pourvus au suffrage universel ; › Garantir le suffrage universel égalitaire ; › Respecter le droit des citoyens de se porter candidat à un poste public ; › Respecter le droit de créer un parti politique et s’assurer que les partis puissent s’affronter sur la base d’un traitement équitable de la part des autorités et au regard de la loi ; › Garantir que les campagnes politiques puissent être conduites dans une atmosphère libre et juste sans pressions administratives, violences, mesures d’intimidation et sans que les candidats, partis politiques ou électeurs n’aient à craindre de sanctions ; › Assurer l’accès libre aux médias sur une base non discriminatoire ; › S’assurer que le vote se fait à bulletins secrets et que le dépouillement s’effectue de manière honnête, les résultats devant être annoncés et rendus publics à temps ;
fondamentaux, comprenant ceux qui sont indispensables pour › S’assurer que les candidats ayant remporté les votes nécessaires pour être élus sont en mesure de prendre leurs fonctions et de les exercer jusqu’à expiration de leur mandat. la mise en œuvre d’un processus électoral réellement démocra- tique », déclare l’Ambassadeur Christian Strohal, Directeur du Bu- reau des institutions démocratiques et des droits de l’homme. « Une fois que les Etats membres ont accepté de s’inviter mutuel- « Et quinze années après sa ratification, le Document de Copen- lement, l’organisation a réagi en mettant sur pied un mécanisme hague se veut toujours la référence selon laquelle les élections visant à encourager l’assistance électorale et les efforts d’obser- sont évaluées dans tous les Etats participants. » vation : le Bureau des élections libres, basé à Varsovie », explique Le Document de Copenhague a été le premier accord politique Gerald Mitchell, Chef du Département électoral du BIDDH. « Au conclu entre Etats souverains qui s’engagent à s’inviter mutuelle- départ, le bureau s’était donné pour tâche d’aider les nouvelles ment à observer leurs processus électoraux. démocraties émergeantes de la région OSCE dans leur processus
de transition démocratique ; la mise en œuvre d’élections démo- cratiques était prioritaire. »
Après avoir réalisé avec succès l’élaboration de leurs engage- ments dans le Document de Copenhague, les Etats membres de l’OSCE se réunissent à Moscou un an plus tard et déclarent que les affaires liées à la démocratie et aux droits de l’homme consti- tuent un sujet de préoccupation pour tous les Etats membres et « ne relèvent pas exclusivement des affaires intérieures de l’Etat en cause ».
« Ce principe renforce l’invitation permanente aux Etats parti- cipants d’observer les élections dans d’autres pays de la région OSCE. », ajoute Gerald Mitchell. « Et bien que nos premières ac- tivités d’observation aient été axées sur des pays en transition, nous recevons de plus en plus d’invitations, que nous acceptons, de la part de démocraties déjà bien établies. »
Le Sommet de Budapest en 1994 a décidé que le BIDDH L’évolution des activités d’observation « jouera un rôle accru dans l’observation des élections électorale de l’OSCE avant, pendant et après le scrutin ». O n pourrait qualifier les premières années d’activités d’observation électorale de « libres et jus- tes », puisqu’on demandait aux observateurs de fournir une description succincte et rapide du déroulement des élections. Mais on a rapidement constaté que des évaluations aussi tranchées ne suffisaient pas à décrire et à juger de la complexité d’un processus électoral.
Mille neuf cent quatre-vingts quatorze a marqué un tournant dans l’évolution des activités d’ob- servation électorale, lorsque les Etats membres de l’OSCE ont enfin admis qu’une élection ne se déroule par sur une seule journée, mais repré- sente un processus qui démarre plusieurs mois avant le jour du scrutin.
« Le processus électoral doit être considéré comme un film plutôt qu’un instantané », dé- clare l’Ambassadeur Strohal du BIDDH. « Ce qui se passe le jour des élections, n’est que la pointe de l’iceberg ».
En conséquence, le BIDDH a été appelé à jouer un rôle accru dans les procédures de contrôle des élections, avant, pendant et après le scru- tin. Au lieu de se concentrer sur les événements du jour du scrutin, y compris les violations comme, par exemple, le bourrage des urnes ou l’intimidation des électeurs, des missions plus
« La méthodologie complexes pourraient désormais être organisées. Si l’on considè- Le manuel qui en est à sa cinquième édition fournit les directi- d’observation électorale re toutes les façons dont l’environnement préélectoral peut être ves qu’utilisent les observateurs pour mieux comprendre tous les de l’OSCE/BIDDH est manipulé, sans oublier les contraintes administratives et le déni aspects du processus électoral, en commençant par une vérifica- mondialement reconnue des droits civils et politiques fondamentaux, force est de consta- tion du cadre législatif, sans oublier le fonctionnement de l’admi- pour ses hautes normes ter qu’une observation à long terme des élections se justifie en- nistration électorale ; l’organisation de la campagne ; le contexte tièrement et s’avère même indispensable. des médias et un accès équitable aux médias ; le processus des d’impartialité, de plaintes et des recours ; le scrutin, le dépouillement des bulle- transparence, et de « Il était évident que le BIDDH devait mettre en œuvre une mé- tins et l’agrégation des résultats; l’annonce des résultats. professionnalisme par les thodologie cohérente et structurée pour remplir sa mission d’ob- organismes d’observation servation électorale renforcée », ajoute l’Ambassadeur Strohal. « Une décennie après son introduction, la méthodologie du électorale de par le monde, y « Cette évolution allait permettre aux missions d’observation du BIDDH en matière d’observation électorale continue à produire compris l’Union européenne, BIDDH de présenter bien plus que des impressions, mais de faire des évaluations complètes et des recommandations construc- le Centre Carter et bien des recommandations ciblées et constructives fondées sur des tives, » nous confie l’Ambassadeur Strohal. « Elle a réalisé l’ob- faits bien établis. » jectif fixé : aider les Etats de l’OSCE à organiser des élections d’autres encore. » — L’ancien Président des Etats- La méthodologie d’observation électorale du BIDDH Unis, Jimmy Carter. En 1996, en réponse à une demande des Etats membres de l’OS- CE, le BIDDH a publié un manuel qui reprend en détail la métho- dologie d’observation qu’il a mis au point après le Sommet de Budapest.
« Développer une approche plus structurelle pour les activités d’observation électorale représentait un défi opérationnel non seulement pour le BIDDH mais aussi pour l’organisation dans son ensemble et les Etats membres » explique Gerald Mitchell du BIDDH, qui a joué un rôle de premier plan dans la mise au point de cette méthodologie. « Des activités d’observation électorale à long terme ont permis au BIDDH d’offrir des évaluations plus complètes sur tous les aspects d’un processus électoral, y com- pris des cas dans lesquels les Etats de l’OSCE n’ont pas tenu leurs engagements. »
véritablement démocratiques. Cette approche a également ins- rales en vue d’améliorer le cadre législatif de l’organisation des « Nous rendons hommage au piré d’autres organisations en dehors de la région OSCE : l’Union élections. BIDDH pour le rôle qu’il a joué européenne a déclaré que sa propre méthodologie d’observa- en aidant les pays à élaborer Le BIDDH a partagé divers aspects de sa méthodologie avec des tion qui est utilisée partout dans le monde s’est trouvée enrichie une législations électorale organisations non gouvernementales qui pratiquent d’observa- par l’expérience de l’OSCE. Il en va de même pour l’adoption ré- conforme aux principes et tion électorale dans leurs pays. Bien que les activités d’observa- cente de principes et d’un code de conduite dans le cadre des tion nationales et internationales soient conduites séparément, engagements de l’OSCE et nous Nations Unies. » elles se veulent complémentaires : elles ont toutes pour objectif convenons de donner suite Bien que la méthodologie du BIDDH n’ait pas été fondamen- l’évaluation et l’amélioration d’un processus électoral. Dès lors, le sans tarder aux conclusions et talement modifiée depuis son introduction en 1996, elle s’est BIDDH échange régulièrement ses expériences avec des grou- recommandations issues de étendue ces dernières années afin de prendre en compte cer- pes d’observation locaux et a toujours été prompt à soutenir leur l’évaluation des élections par tains problèmes de manière plus détaillée, comme notamment la droit d’observer les élections dans leur propre pays. le BIDDH. » — Déclaration du participation des femmes et l’inclusion des minorités nationales Sommet d’Istanbul 1999 dans le processus électoral. En outre, des directives ont été élabo- rées pour améliorer certains aspects des procédures de contrôle des médias dans le contexte de la campagne électorale.
Objectif global : améliorer le processus électoral Les activités d’observation des élections ne constituent pas un but en soi. Son objectif n’est pas de critiquer certains pays pour ne pas avoir organisé des élections démocratiques ou de féliciter d’autres qui respectent entièrement leurs engagements. Les acti- vités d’observation visent un objectif plus pratique : aider tous les Etats membres de l’OSCE à améliorer leurs processus électoraux pour servir les intérêts de leur citoyenneté. A cet égard, le BIDDH tente d’entretenir un dialogue post-électoral avec les pays dans lesquels il a organisé des activités d’observation électorale afin d’assurer un suivi concernant ses recommandations et contribuer à leur mise en vigueur. Un des domaines de suivi dans lesquels le BIDDH est particulièrement actif est la révision des lois électo-
Observer ou ne pas observer ?
L e BIDDH tient à jour un calendrier des élections imminentes dans toute la région de l’OSCE. Cependant, les élec- tions organisées chaque année au niveau national et local sont nombreuses et le BIDDH doit déterminer quelles élections feront l’objet d’activités d’observation. Pour garantir l’efficacité de ses missions d’observation, le BIDDH exige de la part du « Nous avons 55 [56 depuis le 22 juin 2006] pays au sein de l’OSCE gouvernement hôte un certain nombre d’assurances qui garantiront que la mission mais des ressources humaines et budgétaires limitées », déclare d’observation sera en mesure d’exercer ses activités comme il se doit. Plus l’Ambassadeur Strohal, Directeur du BIDDH. « En comptant quel- spécifiquement, le Bureau doit pouvoir : que 30 élections pour la région pour une année donnée, il va de soi qu’on ne pourra pas les observer toutes. En acceptant ce fait, › Etablir une mission conformément à un calendrier permettant l’observation de l’ensemble nous devons encore choisir celles que nous allons observer et des phases du processus électoral ; il nous reste à allouer nos ressources de façon rationnelle, là où › Décider lui-même du nombre d’observateurs nécessaires pour constituer une mission elles apporteront la meilleure plus-value. » d’observation viable ;
« Il était bien plus évident au début des années 1990 de déci- › Recevoir les accréditations nécessaires à l’ensemble de ses observateurs par l’intermédiaire der quelles élections allaient être observées, lorsque les activi- d’une procédure simple et non discriminatoire ; tés d’observation étaient considérées, tant par les observateurs › Obtenir toutes les informations nécessaires, concernant le processus électoral de la part que par les observés, comme une réponse aux défis que posait des autorités, et ce à tous les niveaux et en temps opportun ; la vague de transition démocratique qui a déferlé sur la région après 1989 », précise l’Ambassadeur Audrey Glover, une ancienne › Rencontrer les candidats, les membres de tous les partis politiques, les représentants de la société civile et toutes les personnes qu’il juge nécessaire de rencontrer ; Directrice du BIDDH qui a dirigé plusieurs missions d’observation. « On partait du principe que si ces pays organisaient des élec- › Etre libre de se rendre dans toutes les régions du pays hôte pendant le processus électoral tions, l’OSCE se devait de les observer. » et le jour du scrutin, sans restriction aucune ou nécessité de donner une notification préalable ; Alors que le BIDDH continue à observer des élections réguliè- rement dans les Etats membres de l’OSCE qui émergent de leur › Bénéficier d’un accès illimité à tous les bureaux de vote, aux commissions électorales, aux passé non démocratique, il a aussi commencé à se pencher sur centres de dépouillement et d’agrégation du pays ; les défis électoraux qui se présentent dans les démocraties éta- › Etre en mesure de faire des déclarations publiques.
Une attention particulière et des améliorations au niveau de l’organisation d’élections démocratiques sont requises dans les domaines suivant :
› Le respect des droits civils et politiques des candidats et des électeurs ; › L’élaboration de listes précises des électeurs ; › Un accès équitable aux médias ; › Une couverture objective de la part des médias ; › L’accès pour les observateurs internationaux et nationaux ; › La participation des femmes ; › L’implication des minorités nationales ; › L’accès pour les électeurs à mobilité réduite ; › Un dépouillement et une agrégation honnêtes des bulletins de vote ; › Un processus efficace des plaintes et des recours auprès d’un blies de plus longue date. Par exemple, l’introduction de nouvelles technologies de vote représente des défis potentiels en termes de transparence et de responsabilité dans les pays où ces technolo- organisme judiciaire indépendant ; gies sont utilisées ou envisagées. Les démocraties de longue date tendent à accorder la priorité au › La transparence et obligation de rendre des comptes aptes à inspirer principe d’accès au suffrage, qui est parfois appliqué sous forme de vote par correspondance ou la confiance du public ; de vote anticipé ; ce sont tous ces aspects du processus électoral qui doivent être correctement › Le développement et la mise en vigueur de nouvelles technologies réglementés afin d’assurer le secret du scrutin et inspirer une confiance totale dans ce processus. En de vote. outre, les dispositions légales des démocraties établies de longue date n’ont pas toujours envisagé la présence d’observateurs, ce qui a poussé certaines Etats membres à considérer le besoin de met- tre leur système législatif à jour.
Le BIDDH tente d’aborder ces problèmes en organisant des missions d’évaluation dans les démocra- ties établies de plus longue date. Un groupe d’experts se rend dans un pays au cours de la période précédant immédiatement le jour du scrutin et pendant cette journée afin de procéder à une éva-
10 luation du cadre administratif société civile active, ces missions d’évaluation peuvent étudier et législatif des élections et des problèmes ciblés pour un coût minimal », explique Vadim afin d’émettre des recomman- Zhdanovitch, conseiller électoral du BIDDH. dations ciblées. Une mission d’évaluation ne commente pas le processus électoral d’une manière aussi approfondie et détaillée qu’une mission d’observation et n’entreprend aucune activité d’observation systématique le jour du scrutin.
« Comme dans la plupart des cas, les démocraties bien établies disposent de pratiques électorales éprouvées qui jouissent de la confiance de leur électorat, ainsi que d’un grand nombre de mé- dias qui détectent les manquements liées à ces élections pour les offrir à l’opinion publique, aux instances judiciaires et à une
11 Les observateurs : Tous les Etats membres de l’OSCE de la région, tant à
qui sont-ils et d’où viennent-ils ? l’Est qu’à l’Ouest, sont invités à mettre à disposition des observateurs à long terme et à
L es médias utilisent généralement le terme observateurs internationaux. Un autre terme communément utilisé est celui d’observateurs occidentaux, ce qui date de l’époque où les observateurs étaient presque exclusivement des Occidentaux. Ce terme ne reflète simplement plus la réalité des missions d’aujourd’hui. court terme afin de contribuer à chacune des missions d’observation électorale. Si le terme observateur est pratique en soi, il ne fait toutefois pas justice à l’envergure d’une mission d’observa- tion électorale ou de son degré de spécialisation professionnelle et de sa diversité nationale. Une mission standard compte six groupes différents, chacun devant jouer un rôle distinct mais indissociable dans le travail d’une mission d’observation. Ceux-ci comprennent notamment :
1. Des représentants du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme. Il s’agit généralement du directeur du BIDDH, du chef et du chef adjoint du Dépar- tement des élections, du conseiller électoral responsable du pays où se déroulent les élections, du porte-parole du BIDDH ainsi que du personnel administratif ;
2. L’équipe centrale de la mission, qui comprend le chef et le chef adjoint de la mission ; des analystes professionnels spé- cialisés dans l’analyse des médias, des systèmes électoraux, du contexte politique, du cadres legislatif, et des questions liées à la participation aux élections des femmes et des minorités nationales ; des responsables de la logistique, des statisticiens et des comptables ;
3. Des observateurs à long terme (OLT) déployés dans les cen- tres régionaux à travers le pays, six à huit semaines avant le jour des élections ;
13 Le BIDDH tient à jour une 4. Des observateurs à court terme (OCT), qui arrivent plusieurs liste d’experts accessibles jours avant le scrutin et repartent un jour ou deux après les sur le site du BIDDH (www. élections ; osce.org/odihr), qui permet 5. Des parlementaires qui se joignent aux OCT pour observer le à toute personne munie jour du scrutin et qui représentent des organes tels que l’As- d’une expérience en matière semblée parlementaire de l’OSCE, l’Assemblée parlementaire d’élections, politique, légale du Conseil de l’Europe, et le Parlement européen. Le Président et autres, correspondant à en exercice de l’OSCE désigne régulièrement un membre émi- chacune des fonctions de nent de l’Assemblée parlementaire pour jouer le rôle de coor- l’équipe centrale, à soumettre dinateur spécial et diriger les OCT pour une élection donnée ; son curriculum vitae. Souvent, cette personne travaille en étroite collaboration avec le chef des personnes qui ont été des de mission du BIDDH ;
observateurs à long terme 6. Du personnel national, comprenant les assistants administra- sont recrutées dans l’équipe tifs, les assistants à la logistique ; les assistants pour chaque centrale pour les missions membre de l’équipe principale, qui ont généralement une ultérieures. certaine expérience de la question ; des traducteurs et des chauffeurs.
Alors que les membres de l’équipe centrale sont des profession- nels qui ont été engagés par le BIDDH sur la base de leurs com- pétences, les observateurs à long et à court terme quant à eux, sont détachés par les 56 Etats participants de l’OSCE, à l’excep- tion du pays où se déroulent les élections.
Puisque tous les Etats membres de l’OSCE n’ont pas les capacités de détacher régulièrement des observateurs, le BIDDH a mis au point plusieurs mécanismes pour diversifier géographiquement la composition des équipes d’observateurs. En 2001, le BIDDH a créé un fonds volontaire pour la diversification des missions d’ob-
14 servation et pour financer des observateurs supplémentaires. Depuis 2001, le fond de Ce fonds a joué un rôle actif dans la représentation accrue des diversification du BIDDH a observateurs électoraux issus de l’Europe centrale et de l’Est, de permis à 850 observateurs l’Europe du Sud-Est, du Sud-Caucase et de l’Asie centrale. à long et à court terme de Aucun Etat membre de l’OSCE n’est tenu de contribuer à plus participer à des missions de 10 pour cent au nombre requis d’observateurs à long et à d’observation. court terme. En outre, les observateurs à long et à court terme travaillent en équipes formées de deux personnes provenant de pays différents.
« Lorsque nous préparons notre plan de déploiement, nous prê- tons une attention particulière à la diversité de chaque équipe d’observateurs. Nous ne mettons jamais ensemble deux citoyens du même pays, et nous tentons d’associer un observateurs moins expérimenté avec quelqu’un qui a plus d’expérience», explique l’Ambassadeur Lubomir Kopaj, diplomate slovaque qui a dirigé plusieurs missions d’observation. « Puisque chaque équipe ne complète qu’un seul formulaire d’observation par bureau de vote, les deux observateurs doivent se mettre d’accord sur leurs constatations, ce qui garantit une vision plus équilibrée des opé- rations. »
15 Comment ça marche T out comme il existe différents types d’observateurs, il existe aussi différents types de missions d’observation. Se- lon les circonstances, le BIDDH peut déployer une mission d’observation standard, qui comprend des centaines d’observateurs à court terme pour le jour du scrutin ; une mission d’observation limitée qui comprend une équipe centrale d’analystes et d’observateurs à long terme, dans les centres régionaux, mais sans observateurs à court terme ; une mission d’évaluation electorale, qui comprend une petite équipe d’analystes qui examinent des questions spé- cifiques liées aux élections ; ou il peut décider de ne pas déployer de mission.
La mise en route Chaque mission d’observation de l’OSCE commence normalement par une correspondance officielle de la part du gouvernement du pays hôte invitant l’OSCE à détacher des observateurs.
L’étape suivante consiste à déployer une mission d’évaluation des besoins pour évaluer la situation dans le pays concerné et déterminer l’ampleur d’une activité potentielle d’observation.
« Nous décidons de lancer une mission d’évaluation des besoins avant une élection afin de nous donner suffisam- ment de temps pour tout planifier, » précise Gerald Mitchell du BIDDH. « Ceci nous permet de nous mettre à jour sur les questions électorales, d’engager un dialogue dans le pays avec les autorités et d’autres organisations intéressées et de déterminer le format d’une éventuelle mission d’observation, y compris le nombre d’observateurs à long et à court terme. »
La structure d’une mission d’observation électorale Une mission standard d’observation électorale est déployée à travers tout le pays hôte et comprend des observa- teurs et des analystes à plusieurs niveaux. Cette structure permet à la mission d’avoir une vision suffisante du proces- sus électoral dans son ensemble.
« Les Etats participants estiment que la présence d’observateurs, étrangers et nationaux, est de nature à améliorer le déroulement des élections dans les Etats où elles ont lieu. En conséquence, ils invitent des observateurs de tout autre Etat participant à la CSCE, ainsi que de toute institution et organisation privée compétente qui le souhaiterait, à suivre le déroulement des opérations de leurs élections nationales, dans la mesure prévue par la loi. Ils s’appliqueront également à faciliter un accès analogue pour les élections organisées à un niveau inférieur au niveau national. Ces observateurs s’engageront à ne pas s’immiscer dans les opérations électorales. ». — Document de Copenhague, Paragraphe 8
17 « Nous ne sommes pas une police électorale », déclare Gerald Mitchell du BIDDH. « Nous ne sommes pas présents dans chaque bureau de vote et nous n’intervenons pas dans le processus électoral. Toutefois, les activités d’observation préélectorales, en association avec les constatations faites le jour du scrutin, nous fournissent des informations suffisamment complètes pour évaluer dans quelle mesure des élections sont conformes aux normes démocratiques. »
L’équipe centrale L’équipe centrale est basée au siège de la mission. Elle comprend généralement au Une mission d’évaluation des besoins prend généralement en compte les questions moins 12 membres, y compris un chef et un chef adjoint ; des analystes électoraux, suivantes : politiques, juridiques, ainsi que des medias ; un coordinateur des observateurs à › La mesure dans laquelle les recommandations faites par les missions électorales long terme ; des responsables de la logistique ; des statisticiens ; des comptables ; précédentes du BIDDH ont été mises en oeuvre ; et des responsables de la sécurité. Le cas échéant, l’équipe centrale disposera aussi › L’environnement préélectoral, la mesure dans laquelle le gouvernement respecte les droits d’analystes chargés d’autres questions, notamment la participation des femmes de l’homme et des libertés fondamentales dans le cadre du processus électoral ; ou des minorités nationales.
› Le cadre législatif et les amendements éventuels adoptés depuis les dernières élections (le Le chef de mission cas échéant, le BIDDH procédera à une analyse détaillée de la législation électorale) ; « En tant que chef de mission, vous devez tout superviser, et cela peut souvent
› La composition et la structure de l’administration électorale et l’état d’avancement de la impliquer le travail de quelque cinq cents ou six cents personnes, » précise Peter Eicher, un ancien premier Directeur adjoint du BIDDH qui a également dirigé plu- préparation de l’élection, ainsi que la confiance du public et des acteurs politiques dans sieurs missions d’observation. « En plus d’être responsable des décisions prises au l’administration électorale ; quotidien dans le cadre de la mission, vous êtes aussi la figure officielle de cette › La situation des médias et leur rôle potentiel dans les élections ; mission. Cela signifie passer beaucoup de temps avec les officiels du gouverne- › Toutes autres questions pertinentes telles que l’élaboration des listes électorales, ment, les partis politiques, les ONG, les médias et la communauté diplomatique l’enregistrement des candidats ou des partis, la participation des femmes, l’inclusion des pour s’assurer qu’ils comprennent tous le rôle, les activités et finalement les conclu- minorités ou encore les activités de la société civile en matière électorale ; sions de la mission. »
› L’opinion des interlocuteurs locaux quant à l’utilité de l’établissement d’une mission Peter Eicher ajoute que le plus grand défi d’une mission d’observation des élec- d’observation ; tions est « d’être sûr de ne pas se tromper ». › La mesure dans laquelle les conditions de sécurité permettent le déploiement d’une « Les missions d’observation des élections et les conclusions qu’elles délivrent sont mission d’observation. importantes. Elles traitent des questions les plus cruciales et les plus sensibles d’un point de vue politique auxquelles sont confrontés les pays, quels qu’ils soient. Alors
18 que nous observons un pays et la manière dont L’analyste électoral il organise ses élections, celui-ci nous observe En tant que contact principal avec l’administra- pour voir comment nous faisons accomplissons tion électorale, il ou elle doit participer à toutes nos tâches, et nos analyses se doivent donc les réunions de la commission électorale cen- d’être fondées, impartiales et objectives. » trale, ou tout organe équivalent.
Le chef adjoint de la mission En outre, l’analyste électoral est responsable du « La tâche principale du chef adjoint d’une mis- suivi de l’inscription des électeurs, de l’enregis- sion est de faire en sorte que tout marche bien », trement des candidats, de la réglementation et explique Stefan Krause, un citoyen allemand qui des procédures électorales, de la conception et affiche une expérience de près de dix ans avec l’impression des bulletins de vote, de l’efficacité le BIDDH et l’Union européenne. « D’une part, des commissions électorales locales, ainsi que vous êtes une sorte de chef du personnel, vous d’autres questions relevant de la compétence coordonnez le travail interne de la mission, vous de l’administration électorale. L’analyste élec- veillez à ce que les tâches soient terminées à toral examine également le dépouillement des temps et que les arrangements logistiques bulletins ainsi que les procédures d’agrégation et analyse la production des ré- soient pris et que les rapports soient rédigés sultats finaux afin de vérifier leur conformité avec les dispositions légales et les dans les délais impartis. D’autre part, vous de- procédures administratives. vez bien maitriser les domaines spécifiques a « En ce qui me concerne, les élections à plusieurs tours sont particulièrement dif- chacun des analystes et réellement connaître la ficiles. J’ai dû travailler sur des élections législatives se déroulant sur quatre diman- substance du travail de la mission. » ches consécutifs. Le stress s’accumule à mesure que l’on se rapproche du jour du « La partie la plus exigeante du rôle de chef ad- scrutin, il diminue puis ressurgit la veille du tour de scrutin suivant », raconte Ric- joint est de s’assurer que tout fonctionne quand cardo Chelleri, un citoyen italien qui a plus de sept années d’expérience en matière la pression est forte. Il doit s’assurer que les gens d’élections avec le BIDDH, l’ONU et l’UE. comprennent ce qu’ils ont à faire, qu’ils tra- L’analyste juridique vaillent ensemble, en équipe et que les problè- L’analyste juridique s’intéresse à deux questions : la législation est-elle conforme mes qui peuvent éventuellement surgir soient aux principes de l’OSCE et à d’autres principes universels ? ; la loi électorale est-elle résolus rapidement et à l’amiable. » appliquée correctement, et de façon impartiale et systématique ?
19 L’analyste juridique suit également tout le contentieux lié aux élections, les recours, les cas examinés et les appels. Ses activités lui permettent d’évaluer si des voies de recours efficaces sont ou non à la disposition des plaignants et si le système judiciaire est impartial dans l’administration du contentieux électoral.
L’analyste politique L’analyste politique sert de principal point de contact de la mis- sion d’observation avec les candidats et partis politiques ; il ou elle suit également le déroulement de la campagne électorale. L’analyste politique prête une attention particulière à l’environ- nement politique général, ainsi qu’aux décisions ou développe- ments susceptibles d’avoir un impact sur la campagne électorale, comme par exemple la création de nouveaux partis politiques, la nomination de candidats et l’organisation de rassemblements et de manifestations.
« Vous devez rencontrer régulièrement des candidats, des par- tis politiques, des organisations non gouvernementales, des re- présentants du gouvernement et des journalistes afin de bien maitriser les questions qui comptent dans la compétition politi- « Alors que la plupart des pays de l’OSCE présentent des lois que », explique Lolita Cigane, une citoyenne lettonne qui travaille conformes aux normes internationales en matière d’élections comme expert sur les questions électorales depuis 2001. « Il est démocratiques, c’est la mise en œuvre de leurs dispositions que important de voir, par exemple, si la campagne a été interrom- la mission d’observation s’emploie à vérifier, » nous confie Bo- pue de quelque manière que ce soit par l’administration de l’Etat. jana Asanovic, une citoyenne de la Serbie-et-Monténégro et du Les accusations d’abus des ressources administratives par les élus Royaume-Uni qui a une expérience d’observateur à court et long sont aussi des questions qui se posent souvent. » terme et d’analyste juridique. « Connaître la nature du système, repérer les zones d’ombre, les problèmes que l’administration lo- Le spécialiste des médias cale est susceptible de rencontrer dans l’application des lois, c’est Au-delà des partis et des candidats, les médias représentent une en cela que consiste le travail de l’analyste juridique. » source importante d’informations électorales pour le public. Leur
20 aptitude à fonctionner librement et de manière indépendante est essentielle dans une élection démocratique.
Le spécialiste des médias coordonne une équipe de quatre à huit personnes responsables de la préparation d’une analyse tant quantitative — le temps et l’espace total consacré aux candidats et aux partis — que qualitative — si le ton de la couverture mé- indications au grand public pour juger de l’équité de tout le pro- diatique est positif, négatif ou neutre. cessus électoral. Cette fonction est vitale, même dans les pays qui affichent une tradition de longue date de liberté d’expression Une mission d’observation évalue aussi la législation en matière et de liberté de la presse ». de médias, la performance des organismes de contrôle, et si les recours liés aux médias sont traitées équitablement et avec effi- Le coordinateur des observateurs à long terme cacité. Il est essentiel que l’équipe centrale dans la capitale et les ob- servateurs à long et à court terme sur le terrain échangent des « Dans un certain nombre de pays où j’ai effectué une analyse des informations précises et opportunes pour le bon déroulement médias, ces derniers ne sont pas suffisamment libres, constate de leur travail. Rasto Kuzel, un citoyen slovaque qui a travaillé pour plus de vingt missions d’observation ou de projets en sa qualité de spécialiste Le coordinateur des OLT et le chef adjoint de la mission mettent des médias. « Les projets de suivi des médias peuvent fournir des aussi au point un plan de déploiement pour les OLT. Ils doivent
21 Depuis 1996, le BIDDH a alors s’assurer qu’ils disposent d’un nombre suffisant d’équipes Le responsable logistique déployé quelques 1.500 pour couvrir le pays, tout en assurant la diversité — tant en ter- Le responsable logistique est le premier membre de la mission à observateurs à long terme et mes de nationalité que d’expérience — au sein des équipes. se rendre dans le pays et le dernier à le quitter. 25.000 observateurs « Le rôle d’un coordinateur des OLT consiste à s’assurer que les « Il incombe au responsable logistique de trouver, équiper et sé- à courts terme. observateurs et l’équipe centrale communiquent efficacement curiser un bureau avant l’arrivée de l’équipe centrale, » explique entre eux, s’alimentent mutuellement avec les informations dont Valeriy Shyrokov, un citoyen ukrainien qui a assuré depuis 1999 la ils ont besoin », explique Delphine Blanchet, une citoyenne fran- logistique de missions d’observation du BIDDH et de l’ONU. « Dès çaise qui travaille dans le domaine électoral depuis l’an 2000. « Je que l’équipe centrale est installée, l’étape suivante concerne l’ar- dois aussi m’assurer que toutes les informations que nous rece- rivée des OLT. Il faut aller les chercher à l’aéroport, les loger, les vons relatives aux événements sur le terrain sont vérifiées par briefer et les déployer sur le terrain. » nos observateurs, qu’elles sont exactes et pertinentes pour notre A mesure que le jour du scrutin approche, le responsable logisti- mission d’observation. » que doit veiller à ce que les OCT soient déployés et correctement logés. Ceci comprend également le recrutement d’un interprète et d’un chauffeur pour chaque équipe.
« Il ne faut pas sous-estimer le rôle du responsable logistique », déclare Valeriy Shyrokov. « Il doit être au courant du moindre dé- tail opérationnel tout au long de la mission. »
Les observateurs à long terme L’équipe centrale est complétée par un certain nombre d’ob- servateurs à long terme (OLT), des experts électoraux détachés auprès du BIDDH par les Etats participants de l’OSCE, qui sont déployés aux principaux centres régionaux à travers le pays. Les observateurs à long terme doivent avoir l’expérience requise et doivent être à même d’effectuer une analyse objective. Ils tien- nent régulièrement des réunions avec les personnalités officielles ainsi que les représentants des partis politiques et des organisa- tions non gouvernementales, afin de contribuer, par leurs obser-
22 vations au niveau régional, au rapport final du BIDDH sur la période préélectorale. CODE DE CONDUITE DES OBSERVATEURS DU BIDDH Tous les observateurs sont tenus de respecter ce code de conduite afin de garantir impartialité et Les OLT passent entre six et huit semaines à ob- professionnalisme. Tout observateur qui violerait ce code se verrait retirer son accréditation. server et à évaluer l’administration électorale, l’application des lois et d’autres réglementations, › Les observateurs maintiendront la plus stricte impartialité dans l’exercice de leurs fonctions et s’abstiendront le déroulement de la campagne, et l’environne- constamment d’exprimer ou de faire preuve de parti pris ou de préférence à l’égard des autorités nationales, d’un parti ou d’un candidat, ou sur des questions de controverses liées au processus électoral. ment politique ; ils pratiquent essentiellement les mêmes activités d’observation dans les ré- › Les observateurs devront exercer leurs fonctions avec réserve et sans intervenir dans le processus électoral. Ils pourront gions que l’équipe centrale dans la capitale. poser des questions aux agents électoraux et leur soumettre les irrégularités constatées, mais devront s’abstenir de leur donner des instructions ou de contredire leurs décisions. « Les observateurs à long terme sont en réalité › Les observateurs resteront en fonction tout au long de la journée électorale et surveilleront également le dépouillement les yeux et les oreilles de l’équipe centrale sur le des bulletins. S’ils en ont reçu l’instruction, ils observeront également l’étape suivante de consolidation des résultats. terrain », précise Yekaterina Glod, une citoyenne › Les observateurs devront baser toutes leurs conclusions sur leurs observations personnelles ou sur des faits et preuves bélarussienne impliquée dans les activités élec- clairs et convaincants. torales depuis l’an 2000. › Les observateurs s’abstiendront de s’exprimer devant les médias sur le processus électoral ou le contenu de leurs « Les OLT rencontrent l’administration électo- observations. Tout commentaire fait aux médias devra se limiter à des informations d’ordre général sur la mission rale dans les régions, les autorités locales, les d’observation électorale et le rôle des observateurs. candidats, les journalistes et les représentants › Les observateurs éviteront de prendre des risques inutiles ou inconsidérés. La sécurité de chaque observateur prime sur de la société civile, et ils observent les rassem- toute autre considération. blements et tous les événements liés à la cam- › Les observateurs devront à tout moment avoir sur eux les documents d’identification prescrits qui leur auront été fournis pagne électorale » ajoute Yekaterina Glod. par le gouvernement du pays hôte ou la commission électorale. Ils seront tenus de décliner leur identité à toutes les autorités qui en feront la demande. Les OLT travaillent aussi en collaboration avec le › Les observateurs devront respecter l’ensemble des lois et des réglementations nationales. responsable logistique de l’équipe centrale dans la mise en place des arrangements logistiques › Les observateurs devront faire preuve à tout moment d’un comportement professionnel et de la discrétion personnelle la plus totale. pour les observateurs à court terme (OCT). › Les observateurs devront prendre part à toutes les réunions obligatoires de briefing (remise des instructions) et de « Les OLT organisent une réunion de briefing débriefing (réunion de fin de mission) et respecter le plan de déploiement ainsi que l’ensemble des instructions qui leur pour les OCT dès leur arrivée dans la région auront été fournies par la mission d’observation de l’OSCE/BIDDH. de déploiement afin d’assurer qu’ils soient au
23 plusieurs jours avant le scrutin et reçoivent un briefing complet sur leur rôle, leurs responsabilités et les développements possi- bles ; ils repartent un jour ou deux après le scrutin. Leur tâche consiste à observer le scrutin, le dépouillement, l’agrégation des résultats, ainsi qu’à faire un rapport sur leurs observations.
Les observateurs visitent en moyenne une dizaine de bureaux de vote le jour du scrutin où ils remplissent des formulaires (chaque formulaire contient des questions d’ordre général ainsi que des questions spécifiques pertinentes pour le scrutin en question) afin de recueillir des informations détaillées sur chaque bureau de vote. Tous les formulaires sont pris en compte dans une base courant de toutes les questions qui méritent une attention par- de données statistique et contribuent ainsi à la vision d’ensem- ticulière, » explique Yekaterina Glod. « Et le jour du scrutin, nous ble du déroulement du scrutin dans le pays ; l’équipe centrale coordonnons les rapports des OCT afin d’assurer que l’équipe les analyse et en tire des conclusions sur le processus électoral. centrale soit informée de toutes les tendances et du développe- La mission d’observation peut ainsi déterminer si les irrégularités ment dans toutes les régions. » éventuelles sont d’une nature isolée ou systématique.
Les observateurs à court terme « La fonction principale d’un OCT consiste à fournir des données Toute mission standard d’observation des élections compte entre sur les bureaux de vote qui doivent être analysées et interprétées une centaine et un millier d’observateurs à court terme, détachés par les OLT et l’équipe principale », explique Jakob Preuss, un ci- pour cette mission par les Etats participants de l’OSCE. Ils arrivent toyen allemand qui a été OLT et OCT à l’occasion de plusieurs
24 missions du BIDDH. « Mais les OCT ont aussi un aspect symboli- que, car ils représentent la communauté internationale au yeux du pays hôte. »
Qu’observe une mission d’observation ? Toutes les étapes clés du processus électoral font l’objet d’un examen détaillé. Le BIDDH commence par examiner la législa- tion électorale, après quoi il suit l’enregistrement des candidats et l’inscription des électeurs ; le déroulement de la campagne électorale, y compris les activités de tous les candidats et partis ; la couverture assurée par les principales chaînes de télévision et la presse écrite, y compris les médias publics et privés ; les activités de l’administration électorale à tous les niveaux, depuis la commission électorale centrale ou tout organe similaire, jus- qu’aux administrations régionales et municipales ainsi que les commissions des bureaux de vote ; l’instruction du contentieux électoral, y compris le fonctionnement de l’institution judiciaire ; ainsi que le stade final de toute élection, à savoir, l’investiture des élus.
« Une élection démocratique implique une véritable compéti- tion politique où les électeurs sont à même de faire leur choix en connaissance de cause entre plusieurs alternatives qui s’af- frontent sur un même pied d’égalité, » explique Nikolaï Voult- tes. Prenez par exemple la liberté d’expression. Si un candidat ne chanov, chef adjoint du département élections du BIDDH, qui a peut faire campagne librement, ou si l’on empêche les médias souvent assumé le rôle de chef de mission d’observation. d’assurer une couverture équitable de chacun des candidats, alors les électeurs ne pourront pas faire leur choix en connais- « Tout cela est impossible sans le respect sincère de toute une sance de cause. » série de droits civils et politiques fondamentaux, dont la liberté d’association, d’expression et de réunion. Si vous retirez un seul Le jour du scrutin, les OCT commencent par observer l’ouverture de ces droits, une élection se transformera en château de car- d’un bureau de vote pour voir si elle se déroule conformément
25 « L’observation le jour du scrutin est une expérience propre à chaque observateur. Une équipe d’observateurs ne rencontrera aucun problème tandis qu’une autre sera confrontée à de nom- breux problèmes et d’autres encore observeront une situation mitigée », raconte l’Ambassadeur Geert-Hinrich Ahrens, un an- cien diplomate allemand qui a dirigé plusieurs missions d’obser- vation. « La mission d’observation cherche à obtenir une image aux règles, si les urnes sont vides et dûment scellées, si le bu- globale du processus électoral afin de déceler si certains problè- reau de vote a bien reçu et peut justifier le nombre d’urnes et mes identifies restent isolés ou représentent une tendance sys- tout autre matériel nécessaire au vote, et si la commission est au tématique ». courant des procédures à suivre. Au cours de la journée, les ob- servateurs vérifient comment les électeurs sont traités, s’ils sont Le dépouillement à la fin de la journée est une partie importante dûment inscrits sur les listes électorales, si toutes les procédu- du processus électoral et fait donc l’objet d’une attention parti- res suivies garantissent leur droit de vote et s’ils sont à même de culière. « Par expérience, on sait que si l’on soupçonne une fraude voter en toute confidentialité dans un environnement libre de électorale, elle se manifestera plus vraisemblablement lors du dé- toute intimidation. pouillement ou de l’agrégation des résultats plutôt que pendant
26 le scrutin à proprement parler », nous confie Nikolaï Voultchanov du BIDDH.
L’observation du dépouillement est l’occasion d’évaluer si les bulletins sont correctement comptés et rapportés avec précision pour refléter exactement le choix des électeurs.
« Au cours d’une de ces élections, mon partenaire et moi avons pu constater comment le président d’un des bureaux de vote plaçait volontairement des bulletins marqués pour l’un des can- didats sur la pile d’un autre candidat », se souvient Jakob Preuss. « Mais quand nous avons demandé à examiner ces bulletins, il a refusé. »
Après le dépouillement, les résultats du bureau de vote sont gé- néralement transmis à une commission électorale régionale, où les résultats régionaux sont agrégés et transmis au niveau natio- nal. Souvent, les OCT suivent le transfert des résultats d’un bureau de vote vers le niveau où ils sont agrégés, afin de vérifier qu’ils sont correctement transmis, réceptionnés et pris en compte. Les OCT vérifient que le transport des bulletins et d’autres matériels de vote est effectué directement, de manière sécurisée et dans la transparence. L’objectif global est de surveiller chaque étape du processus de dépouillement et de suivre les résultats des bu- reaux de vote individuels jusqu’au niveau national.
En regroupant le tout, les observations des OCT, les observations mes, de répondre à la question de savoir si une élection donnée préélectorales des OLT dans chaque région du pays, et les obser- a été menée conformément aux engagements pris dans le ca- vations globales et les analyses de l’équipe centrale, la mission dre de l’OSCE, tels qu’inscrits dans le Document de Copenhague d’observation est à même d’effectuer une évaluation précise et de 1990. détaillée de la conduite d’un processus électoral ; en d’autres ter-
27 28 Les rapports d’observation U ne activité d’observation crédible requiert la publication périodique et transparente de rapports d’observation. Le BIDDH publie régulièrement un certain nombre de rapports intérimaires préélectoraux au cours d’une mission d’observation électorale. Ceux-ci contiennent des détails sur les derniers développements en matière d’ins- cription des électeurs et des candidats, sur le caractère de la campagne électorale, le fonctionnement de l’adminis- tration électorale, la couverture médiatique, les litiges électoraux et peuvent fournir une indication des problèmes susceptibles de se manifester dans les journées précédant le scrutin.
Une déclaration préliminaire postélectorale est publiée le jour suivant celui du scrutin. Cette déclaration des observations et des conclusions préliminaires reflète tout le travail accompli par la mission jusqu’à ce jour, y compris les activités d’observation à long terme, les analyses et les rapports fournis par les OCT sur la journée du scrutin. Une déclaration préliminaire est publiée avant l’expiration de certains délais de recours et d’appels et, la plupart du temps, avant que l’administration électorale n’ait annoncé les résultats officiels du scrutin.
Dès la fin des élections, souvent des semaines ou des mois après le jour du scrutin, le BIDDH procède à une analyse approfondie de la totalité du processus et la présente dans son rapport final. Celui-ci tire les conclusions de la mis- sion dans son ensemble, y compris le travail de l’équipe centrale, des OLT, des OCT et inclut des sections décrivant le contexte politique de ces élections ; le cadre législatif ; le travail de l’administration électorale ; l’inscription des élec- teurs et des candidats ; la campagne électorale ; les médias ; la participation des femmes et des minorités nationales ; le scrutin, le dépouillement et l’agrégation des résultats.
Le rapport final considère aussi si certaines irrégularités constatées ou violations de la loi restent des incidents isolés ou s’ils forment des tendances systématique susceptibles d’entacher l’intégrité du processus électoral. Il reflète la mesure dans laquelle le processus électoral a été mené de façon à inspirer la confiance des candidats et de l’électorat, ainsi que le degré de volonté politique exprimée par les autorités à organiser des élections réellement démocratiques.
« Les Etats participants augmenteront la transparence des institutions et des structures de la [O]SCE et veilleront à diffuser largement des informations sur la [O]SCE. (…) les institutions de la [O]SCE, dans la limite de leur budget, fourniront des informations au public et organiseront des réunions publiques d’information sur leurs activités. » — Sommet de Helsinki 1992, « Les défis du changement »
29 « [Les Etats participants de « Je suis satisfaite de l’attention accrue qui est accordée à la mise Suivi l’OSCE] reconnaiss[ent] l’aide en application des recommandations contenues dans le rapport Le rôle du BIDDH ne se termine pas avec la publication d’un que le BIDDH peut apporter final du BIDDH », déclare l’Ambassadeur Glover. « Pour que ces rapport final ; il encourage les Etats membres de l’OSCE à solli- aux Etats participants dans rapports aient l’influence qu’ils méritent, il est important que la citer son aide pour assurer le suivi de ces rapports de mission l’élaboration et l’application déclaration faite le jour qui suit le scrutin soit claire, sans ambi- d’observation. Un dialogue de suivi engagé avec les autorités, à guïté et ne laisse aucune possibilité de malentendus. » condition que la volonté politique soit claire, et avec les candi- de la législation électorale. dats aux élections et la société civile, renforce la mise en œuvre (…) Nous convenons de donner Enfin, toutes les élections sont évaluées en fonction de leur des recommandations du BIDDH visant à améliorer le processus suite sans tarder aux rapports conformité avec les engagements pris dans le cadre de l’OSCE, électoral. d’évaluation des élections les normes universelles et d’autres obligations internationales. Le présentés par le BIDDH et à ses BIDDH ne fait aucun commentaire sur les résultats des élections, L’aide du BIDDH pour le suivi comprend l’analyse de la législa- recommandations. » et les seuls commentaires liés à ces résultats se bornent à évaluer tion électorale ou une aide technique pour des sujets bien pré- — Istanbul 1999, « Charte de si les résultats ont été rapportés par les autorités concernées en cis, comme pas exemple améliorer la méthode d’inscription des toute honnêteté et dans les délais. électeurs. Le BIDDH ne fournit aucune aide technique immédia- sécurité européenne » tement avant ou pendant la mission d’observation. Le rapport final fournit aussi des recommandations pour le gou- vernement hôte visant à améliorer le processus électoral et sa conformité aux engagements OSCE.
30 Envisager l’avenir « Nous soulignons que les engagements contractés dans
L le domaine de la dimension es activités d’observation électorale internationales expriment l’intérêt de la communauté internationale pour l’organisation d’élec- tions démocratiques dans un pays donné. Elles sont désormais largement acceptées dans le monde entier et jouent un rôle impor- humaine de l’OSCE sont tant dans les évaluations précises et impartiales des processus électoraux. Elles peuvent renforcer l’intégrité d’une élection en dissuadant un sujet de préoccupation et en révélant les irrégularités et en délivrant des recommandations détaillées visant à améliorer les élections. L’observation précise et directe et légitime pour impartiale à long terme requiert une méthodologie crédible ; le BIDDH s’est employé à l’élaborer dans l’intérêt des états membres de tous les Etats participants l’OSCE au cours de cette dernière décennie. et qu’ils ne relèvent pas « L’observation électorale internationale constitue l’un des outils les plus importants dont dispose la communauté internationale pour exclusivement des affaires promouvoir la démocratie et les droits de l’homme », confirme l’ambassadeur Robert Barry, un ancien diplomate américain qui a dirige intérieures de l’Etat concerné. plusieurs missions d’observation. « Le BIDDH a fixé la référence internationale en matière d’observation électorale. Cette réussite a été La protection et la promotion possible parce que les Etats membres ont non seulement confié cette mission politiquement sensible au BIDDH, mais lui ont aussi ac- des droits de l’homme et des cordé l’autonomie institutionnelle nécessaire pour l’accomplir avec succès. » libertés fondamentales et le Le BIDDH poursuivra son dialogue avec tous les Etats membres et plus particulièrement avec les pays qui requièrent encore une amélio- renforcement des institutions ration de leur processus électoral, dans le but d’aider les autorités, les candidats aux élections et la société civile à consolider la confiance démocratiques continuent en ce processus. En parallèle, le BIDDH relève le défi de suivre certaines questions liées aux élections dans les pays qui jouissent d’un haut d’être un élément essentiel niveau de confiance de la part du public mais où sa présence peut conduire à la formulation de recommandations utiles. de notre sécurité globale. » Dans ce contexte, l’introduction des technologies de vote électronique est susceptible de présenter des défis réels ou supposés, du point — Sommet de Helsinki 1992, de vue de la transparence du scrutin et de la possibilité de déterminer les responsabilités à tous les niveaux. De plus, elles peuvent susciter « Les défis du changement » des doutes quand à la sécurité du vote et avoir un impact sur la confiance des électeurs. Le BIDDH suivra de près le développement et l’introduction des nouvelles technologies de vote. La participation des femmes au processus électoral, l’inclusion des minorités nationales, les mesures visant à faciliter la participation des personnes déplacées et l’accès pour les personnes à mobilité réduite posent d’autres défis. Le BIDDH continuera à apporter son aide aux Etats membres dans leur organisation d’élections démocratiques véritables, conformément au mandat qui lui a été confié, tant par une activité d’observation électorale crédible que par le biais d’un dialogue de suivi avec les autorités. Pour soutenir les Etats membres dans l’amélioration du niveau démocratiques de leurs processus électoraux, le BIDDH inscrit les résultats de ses observations dans le cadre plus large de ses activités d’aide dans le domaine des droits de l’homme, de l’Etat de droit et de la gouvernance démocratique.
31 Annexes A. Les normes Les principes clés d’une élection démocratique se résument Les Etats de l’OSCE ont pris un grand nombre d’engagements en matière électorale qui les obligent à respecter cer- en sept termes : universel, taines normes dans l’organisation de leurs élections. égalitaire, juste, secret, libre, La méthodologie du BIDDH en matière d’observation électorale est fondée sur les engagements en matière électo- transparent et responsable. rale inscrits dans le Document de Copenhague et d’autres principes universels pour des élections démocratiques tels que consacrés par les documents de l’ONU. Les engagements de Copenhague définissent des normes standard que les 56 Etats membres ont acceptées comme étant indispensables à l’organisation d’élections démocratiques.
Les engagements pris dans le cadre de l’OSCE relatifs aux élections Paris 1990 Le gouvernement démocratique repose sur la volonté du peuple, exprimée à intervalles réguliers par des élections libres et loyales. (…)
Nous affirmons que (…) tout individu a le droit (…) de participer à des élections libres et loyales (…)
Copenhague 1990 (5) [Les Etats participants] déclarent solennellement que, parmi les principes de justice essentiels à l’expression com- plète de la dignité inhérente à la personne humaine et des droits égaux et inaliénables de tous les êtres humains, il faut mentionner les principes suivants :
(5.1) - des élections libres qui seront organisées à intervalles raisonnables, au scrutin secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote, dans des conditions garantissant effectivement la libre expression de la vo- lonté des électeurs dans le choix de leurs représentants ;
(…)
(6) Les Etats participants déclarent que la volonté du peuple, exprimée librement et équitablement dans le cadre d’élections périodiques et honnêtes, est le fondement de l’autorité et de la légitimité de tout gouvernement. Les Etats participants respecteront en conséquence le droit de leurs citoyens de participer au gouvernement de leur pays, soit directement, soir par l’intermédiaire de représentants librement choisis par eux dans le cadre d’élections équitables (…)
33 (7) Pour faire en sorte que la volonté du peuple soit le fondement des autorités publiques, les Etats participants
(7.1) ) organiseront des élections libres à intervalles raisonnables, comme le prévoit la loi ;
(7.2) - permettront que tous les sièges, dans au moins une des chambres du pouvoir législatif national, soient librement disputés dans le cadre d’un vote populaire ;
(7.3) - garantiront un suffrage universel et égal aux citoyens majeurs ;
(7.4) - veilleront à ce que les votes soient émis au scrutin secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote et à ce qu’ils soient recensés et présentés avec objectivités, les résultats officiels étant rendus publics ;
(7.5) - respecteront le droit des citoyens de solliciter des fonctions politiques ou publiques, à titre individuel ou en tant que représen- tants de partis politiques ou d’organisation, sans discrimination ;
(7.6) - respecteront le droit des individus ainsi que des groupes ou groupements de créer en toute liberté, leurs propres partis ou autres organisations politiques, et fourniront à ces partis et organisations les garanties légales nécessaires pour leur permettre de se mesurer sur la base d’une égalité de traitement devant la loi et les autorités ;
(7.7) - veilleront à ce que la loi et l’ordre public de l’Etat contribuent à faire en sorte que les campagnes politiques se déroulent dans un climat d’équité et de liberté excluant toute pression administrative, violence ou intimidation qui interdirait aux partis et aux candidats d’exposer librement leurs opinions et leurs qualités, ou empêcherait les électeurs d’en prendre connaissance et d’en débattre ou de voter sans crainte de sanctions ;
(7.8) - veilleront à ce qu’aucun obstacle d’ordre juridique ou administratif ne s’oppose au libre accès aux médias sur la base de la non- discrimination pour tous les groupes ou groupements politiques et toutes les personnes désirant participer à des élections ;
(7.9) - veilleront à ce que les candidats qui obtiennent le nombre nécessaire de voix requis par la loi soient dûment investis de leur fonc- tion, et qu’il leur soit permis de conserver celle-ci jusqu’à ce que leur mandat arrive à expiration ou qu’il y soit mis un terme pour toute autre raison d’une manière prescrite par la loi conformément à des procédures parlementaires et constitutionnelles démocratiques ;
(8) Les Etats participants estiment que la présence d’observateurs, étrangers et nationaux, est de nature à améliorer le déroulement des élections dans les Etats où elles ont lieu. En conséquence, ils invitent des observateurs de tout autre Etat participant de l’OSCE, ainsi que de toute institution et organisation privée compétente, dans la mesure prévue par la loi. Ils s’appliqueront également faciliter
34 un accès analogue pour les élections organisées à un niveau inférieur au niveau nationale. Ces observateurs s’engageront à ne pas s’immiscer dans les opérations électorales.
Autre engagements corollaires du Document de Copenhague :
Pour renforcer le respect et la jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales, pour développer les contacts entre les personnes et trouver des solutions aux questions d’ordre humanitaire connexes, les Etats participants conviennent de ce qui suit :
(…) (3) ils réaffirment que la démocratie est un élément inhérent à l’Etat de droit. Ils reconnaissent l’importance du pluralisme des orga- nisations politiques.
(…) (5) ils déclarent solennellement que, parmi les principes de la justice essentiels à l’expression complète de la dignité inhérente à la personne humaine et des droits égaux et inaliénables de tous les êtres humains, il faut mentionner les principes suivants :
(5 .1) des élections libres qui seront organisées à intervalles raisonnables, au scrutin secret ou suivant un e procédure équivalen- te assurant la liberté du vote, dans des conditions garantissant effectivement la libre expression de la volonté des électeurs dans le choix de leurs représentants ; (…) (5.3) le devoir du gouvernement et des autorités publiques de se conformer à la constitution et d’agir conformément à la loi ; (…) (5.4) une séparation claire entre l’Etat et les partis politiques ; en particulier les partis politiques ne pourront se confondre avec l’Etat ; (…) (5.9) tous les individus sont égaux devant la loi et ont droit sans aucune discrimination à une protection égale de la loi. A cet égard, la loi interdit toute discrimination et garantit à toutes les personnes une protection égale et effective contre toute discrimination, quels qu’en soient les motifs ; (5.10) tout individu disposera d’un recours effectif contre les décisions administratives de façon à garantir le respect des droits fondamentaux et à assurer la sécurité juridique ;
35 (5.11) les décisions administratives à l’encontre d’une personne doivent être pleinement motivées et indiquer en général les voies de recours existantes ; (…)
(10) Réaffirmant leur engagement de garantir effectivement les droits de chacun de connaître les droits de l’homme et les libertés fondamentales et d’agir en conséquence, et de contribuer activement, à titre individuel ou en association avec d’autres, à leur promotion et à leur protection, les Etats participants s’engagent :
(10.1) à respecter le droit de chacun, à titre individuel ou en association avec d’autres, de demander, recevoir et communiquer librement des opinions et des informations concernant les droits de l’homme et les libertés de ces informations ; (…) (10.3) à veiller à ce que toute personne soit autorisée à exercer le droit d’association, y compris le droit effectif de créer des organi- sations non gouvernementales cherchant à promouvoir et à protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales notamment des syndicats et des groupes de surveillance en matière de droits de l’homme, ainsi que d’adhérer à ces orga- nisations et de participer à leurs activités ; (10.4) à permettre aux membres de ces groupes et organisations d’avoir librement accès à des organismes similaires, à l’inté- rieur et hors des frontières de leur pays, ainsi qu’à des organisations internationales et de communiquer avec ceux-ci, de procéder à des échanges, de nouer des contacts et de coopérer avec ces groupements et organisations, de même que de solliciter, de recevoir et d’utiliser des contributions financières volontaires d’origine nationale et internationale dans la mesure prévue par la loi, afin de promouvoir et de protéger les droits de l’homme et les libertés fondamentales. (…)
(24) Les Etats participants veilleront à ce que l’exercice de tous les droits de l’homme et libertés fondamentales énoncés plus haut ne soit l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi et compatibles avec les obligations qu’ils assument conformé- ment au droit international, en particulier au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et avec leurs engagements internationaux, en particulier la Déclaration universelle des droits de l’homme. Ces restrictions auront un caractère exceptionnel. Les Etats participants feront en sorte qu’elles ne soient appliquées ni de façon abusive ni de façon arbitraire, mais de telle sorte que l’exercice effectif de ces droits soit garanti.
36 Budapest 1994 Le BIDDH jouera un rôle accru dans l’observation des élections avant, pendant et après le scrutin. Dans ce contexte, le BIDDH évaluera les conditions nécessaires à la liberté et à l’indépendance des médias.
Lisbonne 1996 9. (…) Parmi les problèmes aigus relevant de la dimension humaine, les violations continues des droits de l’homme, comme par exem- ple (…) la fraude électorale (…) continuent à mettre en péril la stabilité dans la région de l’OSCE. Nous sommes résolus à continuer de nous attaquer à ces problèmes.
Istanbul 1999 (Déclaration du Sommet) 26. Un grand nombre d’élections devant se tenir prochainement, nous sommes attachés à ce qu’elles soient libres, équitables et conformes aux principes et engagements de l’OSCE. C’est la seule manière de jeter les fondements stables d’un développement démocratique. Nous rendons hommage au BIDDH pour le rôle qu’il a joué en aidant les pays à élaborer une législation électorale conforme aux principes et engagements de l’OSCE et nous convenons de donner suite sans tarder aux conclusions et recommanda- tions issues de l’évaluation des élections par le BIDDH. Nous apprécions le travail du BIDDH et de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE — avant, pendant et après els élections — qui contribue également au processus démocratique. Nous sommes résolus à garantir intégralement aux personnes appartenant à des minorités le droit de vote et à faciliter aux réfugiés l’exercice du droit de participer aux élections se tenant dans leur pays d’origine. Nous nous engageons à assurer une compétition loyale entre candidats et entre partis, notamment en ce qui concerne leur accès aux médias et le respect du droit de réunion.
Istanbul 1999 (Charte de sécurité européenne) 25. Nous réaffirmons notre obligation de tenir des élections libres et équitables conformément aux engagements de l’OSCE et notam- ment au Document de Copenhague 1990. Nous reconnaissons l’aide que le BIDDH peut apporter aux Etats participants dans l’élabo- ration et l’application de la législation électorale. Conformément à ces engagements, nous inviterons aux élections les observateurs d’autres Etats participants, du BIDDH, de l’Assemblée parlementaire de l’OSCE et de toute autre institution et organisation appropriée, qui souhaitent suivre le déroulement de nos scrutins. Nous convenons de donner suite sans tarder aux rapports d’évaluation des élec- tions présentés par le BIDDH et à ses recommandations.
37 B. Elections observées ou évaluées depuis 1996
2005
Pays/région Type d’élection Date Tadjikistan législatives 27 février/13 mars Kirghizistan législatives 27 février/13 mars Moldavie législatives 6 mars Ancienne République yougoslave de Macédoine municipales 13 mars/27 mars/10 avril Royaume-Uni générales 5 mai Bulgarie législatives 25 juin Albanie législatives 3 juillet/21 août Kirghizistan présidentielle 10 juillet Azerbaïdjan législatives 6 novembre Kazakhstan présidentielle 4 décembre
2004
Pays/région Type d’élection Date Géorgie présidentielle 4 janvier Fédération de Russie présidentielle 14 mars Espagne législatives 14 mars Géorgie législatives 28 mars Slovaquie présidentielle 3 avril
38 Ancienne République yougoslave de Macédoine présidentielle 14 avril/28 avril Serbie (Serbie et Monténégro) présidentielle 13 juin/27 juin Kazakhstan législatives 19 septembre/3 octobre Bosnie et Herzégovine municipales 2 octobre Bélarus législatives 17octobre 31 octobre/21 novembre/ Ukraine présidentielle 26 décembre Etats-Unis présidentielle 2 novembre Ancienne République yougoslave de Macédoine référendum 7 novembre présidentielle et Roumanie 28 novembre/12 décembre parlementaire Ouzbékistan législatives 26 décembre
2003
Pays/région Type d’élection Date Monténégro (Serbie et Monténégro) réédition présidentielle 9 février Arménie présidentielle 19 février/5 mars Fédération de Russie (Tchétchénie) référendum 23 mars Royaume-Uni (Ecosse et Pays de Galles) législatives 1 mai Monténégro (Serbie et Monténégro) présidentielle 11 mai Arménie législatives 25 mai Moldavie municipales 25 mai/8 juin
39 Albanie municipales 12 octobre Azerbaïdjan présidentielle 15 octobre Géorgie législatives 2 novembre Serbie (Serbie et Monténégro) présidentielle 16 novembre Croatie législatives 23 novembre Royaume-Uni (Irlande du Nord) législatives 26 novembre Fédération de Russie législatives 7 décembre Serbie (Serbie et Monténégro) législatives 28 décembre
2002
Pays/région Type d’élection Date Ukraine législatives 31 mars Hongrie législatives 7 avril France présidentielle 21 avril/5 mai Monténégro (République fédérale de Yougoslavie) municipales 15 mai République tchèque législatives 14-15 juin Serbie (République fédérale de Yougoslavie) municipales partielles 28 juillet Ancienne République yougoslave de Macédoine législatives 15 septembre Slovaquie législatives 20-21 septembre Serbie (République fédérale de Yougoslavie) présidentielle 29 septembre /13 octobre Lettonie législatives 5 octobre Bosnie et Herzégovine générales 5 octobre
40 législatives, municipale 20 octobre Monténégro (République fédérale de Yougoslavie) (Podgorica) Turquie législatives anticipées 3 novembre Etats-Unis générales 5 novembre Serbie (République fédérale de Yougoslavie) réédition présidentielle 8 décembre Monténégro (Serbie et Monténégro) présidentielle 22 décembre
2001
Pays/région Type d’élection Date Azerbaïdjan (11 circonscriptions) législatives intérimaires 7 janvier Moldavie législatives 25 février Monténégro (République fédérale de Yougoslavie) législatives 22 avril Croatie municipales 20 mai Bulgarie législatives 17 juin Albanie législatives 24 juin/8 juillet/22 juillet Bélarus présidentielle 9 septembre
2000
Pays/région Type d’élection Date Croatie législatives 2-3 janvier Croatie présidentielle 24 janvier/7 février Kirghizistan législatives 20 février/12 mars Tadjikistan législatives 27 février
41 Fédération de Russie présidentielle 26 mars Géorgie présidentielle 9 avril Monténégro (République fédérale de Yougoslavie) partielle municipales 11 juin Ancienne République yougoslave de Macédoine municipales 10 septembre/24 septembre Albanie municipales 1 octobre/15 octobre Bélarus législatives 15 octobre Kirghizistan présidentielle 29 octobre Azerbaïdjan législatives 5 novembre Roumanie présidentielle/législatives 26 novembre Serbie (République fédérale de Yougoslavie) législatives 23 décembre
1999
Pays/région Type d’élection Date Kazakhstan présidentielle 10 janvier Estonie législatives 7 mars Slovaquie présidentielle 15 mai/29 mai Arménie législatives 30 mai Kazakhstan législatives 10 octobre/24 octobre Ancienne République yougoslave de Macédoine présidentielle 31 octobre/14 novembre Ukraine présidentielle 31 octobre/14 novembre Géorgie législatives 31 octobre/14 novembre
42 Ouzbékistan législatives 5 décembre/19 décembre Fédération de Russie législatives 19 décembre 1998
Pays/région Type d’élection Date Arménie présidentielle 16 mars/20 mars Moldavie législatives 22 mars Ukraine législatives 29 mars Hongrie législatives 10 mai Monténégro (République fédérale de Yougoslavie) législatives 31 mai République tchèque législatives 19-20 juin Bosnie et Herzégovine générales 12-13 septembre Slovaquie législatives 25-26 septembre Lettonie législatives 3-4 octobre Azerbaïdjan présidentielle 11 octobre Ancienne République yougoslave de Macédoine législatives 18 octobre Albanie référendum constitutionnel 22 novembre
1997
Pays/région Type d’élection Date Croatie législatives/municipales 13 avril Bulgarie législatives 19 avril Croatie présidentielle 15 juin
43 Albanie législatives 29 juin/6 juillet Bosnie et Herzégovine municipales 13-14 septembre République de Serbie présidentielle/parlementaire 21 septembre/5 octobre République du Monténégro présidentielle 5 octobre/19 octobre République de Srpska Assemblée nationale 22-23 novembre République de Serbie réédition présidentielle 7 décembre/21 décembre
1996
Pays/région Type d’élection Date Albanie législatives 26 mai/2 juin Roumanie municipales 2 juin/16 juin Fédération de Russie présidentielle 16 juin/3 juillet Bosnie et Herzégovine générales 14 septembre Arménie présidentielle 22 septembre Lituanie législatives 20 octobre/10 novembre Bulgarie présidentielle 27 octobre/3 novembre Ancienne République yougoslave de Macédoine municipales 17 novembre Moldavie présidentielle 17 novembre/1 décembre
44 Les principes clés d’une élection démocratique peuvent se résumer en sept termes : universel, égalitaire, juste, secret, libre, transparent et responsable.
mocratiques dé et ns io
de u des institut
sd roits de l’ho ea ur
m
B m e
BIDDH
Наблюдение за выборами
Десять лет наблюдения за выборами: люди и практика
Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Aleje Ujazdowskie 19, 00-557 Warsaw, Poland www.osce.org/odihr
© ОБСЕ/БДИПЧ 2006 г.
Перевод с английского: Елена Постникова
Все права защищены. Содержание этой публикации можно без ограничений использовать и воспроизводить в образовательных или других некоммерческих целях при обязательном упоминании ОБСЕ/БДИПЧ в качестве источника.
ISBN 83-60190-12-7
Дизайн: Нона Реутер
Отпечатано в Польше: Sungraf Воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства.
— Копенгагенский документ, п. 6 Предисловие Б юро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ обладает большим опытом в наблюдении за выборами. В течение последних десяти лет мы провели наблюдение за более чем 150 избирательными процессами, размещая тысячи специалистов и наблюдателей из всего региона ОБСЕ.
Наблюдение за выборами является одним из наиболее прозрачных и методичных способов поддержки и раз- вития демократии и прав человека. Обеспечение выполнения этих принципов является, конечно же, задачей правительств, а не наблюдателей.
Наблюдение за выборами основано на двух фундаментальных принципах: во-первых, это четкие обязательс- тва, которые приняли на себя государства для обеспечения проведения демократических выборов; во-вто- рых, это простое и бесспорное правило, что наблюдатель является лишь частным лицом с объективным взгля- дом, который не вмешивается в процесс. Прозрачность является ключевым условием для обеспечения того, чтобы наблюдение за выборами оставалось объективным и чтобы все заинтересованные в этом процессе лица могли быть уверены в том, что оно и далее будет объективным. Прибавив к этому огромный труд, преданность делу, опыт и профессионализм, мы получаем деятельность, которой мы можем гордиться, усилия, которые пользуются широким уважением и на основе которых несколько международных организаций строят свою деятельность по наблюдению за выборами.
Наблюдением занимается группа лиц, обладающих самым различным профессиональным и жизненным опы- том. Их всех объединяют знание дела, многолетний опыт, восприимчивость и преданность своему делу. На следующих страницах вы можете познакомиться с некоторыми из этих людей и узнать, что они могут сказать о своей работе за десять лет наблюдения ОБСЕ/БДИПЧ за выборами. Мы в БДИПЧ безусловно благодарны им.
Посол Кристиан Штрохал Директор Бюро по демократическим институтам и правам человека
v Международное наблюдение за выборами: истоки П ервый известный случай международного наблюдения за выборами в современной истории относится к 1857 году, когда европейская комиссия, в состав которой входили представители Австрии, Великобрита- нии, Франции, Пруссии, России и Турции, наблюдала за всеобщими выборами на спорных территориях Мол- давии и Валахии.
Получить какое-либо представление о методике наблюдения, использовавшейся этими первыми наблюдате- лями, было бы весьма затруднительно, но можно с большой вероятностью предположить, что она имела мало общего с сегодняшними миссиями по наблюдению за выборами, которые размещаются несколькими между- народными организациями. Такие миссии являются структурированными, систематическими, и зачастую в них работают сотни сотрудников на протяжении нескольких месяцев.
Каждый человек, интересующийся событиями в мире, вероятно слышал о результатах работы международных наблюдателей за выборами, о которых регулярно рассказывается в сообщениях СМИ, и возможно интересует- ся, почему наблюдение ведется за таким большим количеством выборов во всем мире, почему необходимо так много людей для наблюдения за выборами и почему наблюдатели проводят месяцы за мониторингом события, которое многие люди считают однодневным мероприятием. В конце концов, некоторые даже могут спросить, зачем международное сообщество так интересуется выборами в суверенных государствах и что может при- нести международное наблюдение за выборами отдельной стране.
Международные организации и представители правительств занимались в какой-то степени наблюдением за выборами с Первой мировой войны, а в период после Второй мировой войны наблюдение стало более обыденным явлением. В то время наблюдение за выборами в основном проводилось под эгидой ООН, которая уделяла наибольшее внимание территориям, не обладающим суверенитетом, так как это в большей степени соответствовало Уставу Организации, который запрещает ей вмешиваться “в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства”.
1 Только в последние 20 лет, благодаря переходу многих стран Хотя отдельные примеры наблюдения за выборами сущес- к демократии, которая распространяется по всему миру, на- твовали в течение почти 150 лет, наблюдение за выборами Организация Объединенных Наций
блюдение за выборами стало обыденным явлением. Хотя про- по сути появилось на свет только в ХХ веке и стало сущес- ведение выборов само по себе не означает моментальное ус- твенным элементом международных отношений только к тановление демократии, подлинные выборы, проводящиеся концу ХХ века. В настоящее время ООН редко размещает через установленные промежутки времени и позволяющие своих собственных наблюдателей; вместо этого наблюдение честное состязание, являются основой демократического осуществляется силами региональных правительственных процесса. Поэтому наблюдение за выборами стало крайне организаций и международных неправительственных орга- полезным инструментом для поддержки и развития демокра- низаций. тических выборов, являющихся важнейшим элементом обес- Помощь при переходе к демократии в Европе печения устойчивого демократического управления. Наиболее примечательными из таких региональных меж- Теперь перейдем к 2005 году, к тому моменту, когда Генераль- правительственных усилий являются усилия Организации ный секретарь ООН Кофи Аннан обращался к международ- по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), состоя- ным организациям на встрече в штаб-квартире ООН в Нью- щей из 55 государств-участников, и в особенности ее Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Йорке по поводу принятия Декларации принципов между- расположенного в Варшаве. Деятельность ОБСЕ охватывает народного наблюдения за выборами. Эта декларация была обширный европейский регион, включая всю континенталь- первой попыткой определить кодекс практических действий В Декларации Лиссабонской ную Европу и страны бывшего СССР. Отличительной особен- по защите честности объективного и беспристрастного на- ностью ОБСЕ является трансатлантический характер органи- встречи на высшем уровне блюдения за выборами как совместной деятельности всего зации, так как ее членами также являются США и Канада. 1996 года сказано, что мирового сообщества. “среди острых проблем ОБСЕ является сообществом стран, в котором решения “Присутствие международных наблюдателей за выборами, человеческого измерения принимаются в результате консенсуса и государства впос- всегда направляемых по приглашению суверенных госу- ледствии оказываются связанными политическими обяза- угрозой для стабильности дарств, может значительным образом сказаться на обеспече- тельствами друг перед другом и перед своими гражданами. в регионе ОБСЕ остаются нии того, чтобы выборы действительно способствовали раз- Многие из таких обязательств, основанных на консенсусе, непрекращающиеся витию демократического процесса, — сказал Аннан. — Одно особым образом упоминают демократическое управление нарушения прав человека, лишь присутствие наблюдателей может предотвратить нару- и права человека, в том числе поощрение демократических в частности в форме (…) шения, обеспечить прозрачность процесса и вселить дове- выборов, являющихся основой стабильности и безопасности махинации на выборах (…)” рие по отношению к нему.” в регионе.
2 Основные обязательства ОБСЕ по поводу выборов содержатся в Копенгагенском документе от 1990 года, который требует от государств:
› Проводить свободные выборы через установленные промежутки времени; › Позволить народу избирать целиком хотя бы одну палату законодательного органа; › Гарантировать всеобщность и равенство избирательного права; › Обеспечить право граждан занимать политические посты; › Обеспечить право основывать политические партии и то, чтобы эти партии могли состязаться на основе равенства перед законом и перед действующими властями; › Обеспечить возможность проведения предвыборных кампаний в атмосфере свободы и равенства, без использования административного воздействия, насилия, угроз или страха возмездия в отношении кандидатов, партий или избирателей; После падения Берлинской стены в 1989 году государства- участники ОБСЕ заключили соглашения, которые создали › Обеспечить беспрепятственный доступ к СМИ на основании отсутствия новую основу для строительства демократии во всей вновь дискриминации; объединенной Европе. › Обеспечить соблюдение тайны голосования, честный подсчет голосов и честное и своевременное информирование общественности о результатах избирательного В знаковом документе, сформулированном в 1990 году в Ко- процесса; пенгагене, государства-участники ОБСЕ подтвердили свои обязательства соблюдать фундаментальные демократичес- › Обеспечить своевременное вступление в должность кандидатов, набравших кие принципы. достаточное количество голосов, и их возможности оставаться на посту, пока не истечет положенный срок пребывания у власти. “Копенгагенский документ является одним из наиболее важ- ных международных соглашений по поддержке, защите и вам человека. — И через 15 лет после его принятия, Копенга- продвижению демократического управления и широкого генский документ продолжает давать нам критерии, по кото- спектра основных прав человека, в том числе тех, которые рым оцениваются выборы во всех государствах-участниках.” необходимы для проведения по истине демократического избирательного процесса, — говорит Посол Кристиан Штро- Копенгагенский документ был первым политическим согла- хал, Директор Бюро по демократическим институтам и пра- шением между суверенными государствами, позволившим
3 институционализировать наблюдение за выборами при по- мощи постоянно действующего приглашения государств- участников ОБСЕ принять участие в наблюдении за избира- тельными процессами в каждой из стран.
“Как только государства-участники на это согласились, Ор- ганизация в ответ создала механизм для оказания помощи при проведении выборов и для поощрения усилий по на- блюдению за выборами: расположенное в Варшаве Бюро по свободным выборам, — поясняет Джеральд Митчелл, Глава департамента БДИПЧ по выборам. — Первоначально Бюро уделяло основное внимание оказанию помощи новым и раз- вивающимся демократиям в регионе ОБСЕ в процессе пере- хода к демократии, и проведение демократических выборов было приоритетом.”
Вслед за достигнутыми в Копенгагене соглашениями госу- дарства-участники ОБСЕ, встречаясь годом позже в Москве, заявили, что вопросы, относящиеся к демократии и правам человека, представляют собой непосредственный и закон- ный интерес для всех государств-участников и “не относятся к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства”.
“Данный принцип способствует постоянному приглашению государств-участников принять участие в наблюдении за вы- борами в других странах региона ОБСЕ, — говорит Джеральд Митчелл. — И хотя наши первые усилия по ведению наблю- дения за выборами были сосредоточены на переходных стра- нах, сейчас мы все больше получаем и принимаем приглаше- ния из стран с давно установившейся демократией.”
4 На Будапештском саммите 1994 года было принято Развитие наблюдения ОБСЕ за решение, что БДИПЧ должно “играть более значительную выборами роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их П ервые годы наблюдения за выборами можно охарактеризовать как “свободные и честные” годы, поскольку от наблюдателей ожидалось вынесение простой и быстрой характерис- тики процедур дня голосования. Однако скоро стало очевидно, что подобные “черно-белые” окончании”. оценки являются недостаточными для того, чтобы оценить всю сложность избирательного процесса.
Переломный момент в развитии наблюде- ния ОБСЕ за выборами был в 1994 году, когда государства-участники Организации соот- ветствующим образом признали, что выборы являются не однодневным мероприятием, а процессом, который начинается за несколь- ко месяцев до дня голосования.
“На избирательный процесс нужно смотреть скорее как на фильм, чем как на фотографию, — говорит Директор БДИПЧ Посол Штрохал. — То, что происходит в день голосования, яв- ляется лишь верхушкой айсберга.”
В результате БДИПЧ были переданы пол- номочия играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их окончании. Вмес- то того, чтобы сосредоточивать внимание на
5 “Методика ОБСЕ/БДИПЧ том, что происходит в день голосования (например, вброс наблюдение за выборами позволяет БДИПЧ более полно ком- по наблюдению за бюллетеней в избирательные урны или запугивание изби- ментировать все аспекты избирательного процесса, включая выборами является широко рателей), сейчас появилась возможность создавать более случаи, в которых государства-участники ОБСЕ не выполняют признанной организациями, комплексные миссии. Если принять во внимание все возмож- свои обязательства.” занимающимися ные способы манипулирования предвыборной обстановкой, В переиздававшемся пять раз руководстве представлены включая административное давление и нарушение основных наблюдением за выборами руководящие принципы, которыми пользуются наблюдатели гражданских и политических прав, то становится очевидно, во всем мире, включая для получения глубинного понимания всех аспектов изби- что необходимость долгосрочного наблюдения за выборами Европейский союз, Картер рательного процесса. Сюда входят обзор законодательной является не только оправданной, но и неизбежной. центр и многие другие, базы, деятельность избирательной комиссии, проведение за ее высокие стандарты “Было очевидно, что для выполнения мандата БДИПЧ по по- предвыборной кампании, атмосфера в СМИ и справедливый беспристрастности, вышению его роли в наблюдении за выборами понадобится доступ к СМИ, процесс подачи жалоб и апелляций, голосова- прозрачности и последовательная и структурированная методика, — го- ние, подсчет голосов и сведение результатов, а также объяв- ворит Посол Штрохал. — Ее разработка дала возможность ление результатов выборов. профессионализма,” миссиям БДИПЧ по наблюдению за выборами предложить — говорит бывший вниманию общественности нечто большее, чем свои впечат- президент США Джимми ления, и дать авторитетные и конструктивные рекомендации Картер. на основе точно установленных фактов.”
Методика БДИПЧ по наблюдению за выборами По просьбе государств-участников ОБСЕ БДИПЧ опублико- вало в 1996 году справочное пособие, где была подробно описана его методика, которую Бюро разработало после Бу- дапештской встречи на высшем уровне.
“Разработка более структурированного подхода к наблю- дению за выборами была технически сложной задачей для БДИПЧ и представляла определенные сложности для орга- низации в целом, включая ее государств-участников, — го- ворит Джеральд Митчелл, который в первую очередь нес ответственность за разработку методики. — Долгосрочное
6 “Через десять лет после разработки методики БДИПЧ по на- для блага их граждан. Имея это в виду, БДИПЧ старается и “Мы по достоинству блюдению за выборами она продолжает давать комплексную после выборов поддерживать диалог со странами, в которых оцениваем роль БДИПЧ в оценку и конструктивные рекомендации, — говорит Посол оно вело наблюдение за выборами, для принятия дальней- оказании различным странам Штрохал. — Она служила цели, ради которой она была разра- ших действий по поводу рекомендаций, вынесенных Бюро, и содействия в разработке ботана: помогать государствам ОБСЕ в проведении подлин- для содействия их выполнению. Одной из сфер дальнейших законодательства о выборах, ных демократических выборов. Этот подход также вдохновил действий, в которой БДИПЧ наиболее активно, является об- отвечающего принципам другие организации за пределами региона ОБСЕ: Европейс- зор избирательного законодательства, который проводится и обязательствам, кий союз указал, что его методика, которая используется для ради повышения эффективности законодательной базы для принятым в рамках ОБСЕ, и наблюдения за выборами во всем мире, была пополнена за проведения выборов. намерены незамедлительно счет опыта ОБСЕ. Это также относиться к недавнему приня- БДИПЧ охотно делится своей методикой с неправительствен- реагировать на тию Декларации принципов международного наблюдения ными организациями, которые участвуют в наблюдении за представляемые им за выборами и кодекса поведения наблюдателей в рамках выборами в своих странах. Хотя внутреннее и международ- заключения с оценкой ООН.” ное наблюдение осуществляются как раздельные виды де- проведения выборов Хотя методика БДИПЧ в корне не была изменена с момента ее ятельности, они дополняют друг друга в том смысле, что они и рекомендации.” внедрения в 1996 году, в последние годы она была дополнена, оба направлены на оценку избирательного процесса и его — Декларация Стамбульской чтобы принять во внимание определенные вопросы, такие улучшение. Поэтому БДИПЧ регулярно обменивается опытом встречи на высшем как участие женщин и включение в избирательный процесс с группами внутреннего наблюдения и всегда выступает за национальных меньшинств. Кроме того, были разработаны поддержку их права наблюдать за выборами в их странах. уровне, 1999 г. руководящие принципы для улучшения отдельных аспектов мониторинга СМИ в контексте предвыборной кампании.
Конечная цель: улучшить избирательный процесс Наблюдение за выборами не является самоцелью. Она на- правлена не на то, чтобы критиковать страны за неспособ- ность проводить от начала до конца демократические вы- боры или восхвалять другие страны за соблюдение их обя- зательств. Наблюдение за выборами обладает более практи- ческой целью: помогать всем государствам-участникам ОБСЕ в повышении эффективности их избирательных процессов
7 Наблюдать или не наблюдать?
Б ДИПЧ ведет постоянно обновляющийся календарь для предстоящих выборов во всем регионе ОБСЕ. Од- нако каждый год на национальном уровне и на более низких уровнях проходит большое количество вы- боров, и БДИПЧ должно определить, за какими выборами оно будет вести наблюдение.
“У нас 55 государств-участников в ОБСЕ, но огра- ниченные человеческие и финансовые ресурсы, Для эффективного наблюдения БДИПЧ ожидает от принимающей страны предоставления гарантий, что миссия по наблюдению за выборами сможет выполнять — говорит Директор БДИПЧ Штрохал. — Учитывая, свои обязанности в срок и, в частности, что миссия сможет: что каждый год во всем регионе проводится око- ло 30 выборов, это неизбежно, что мы не сможем › Быть организована в сроки, которые позволяют вести наблюдение за всеми стадиями наблюдать за всеми ними. Как только мы признаем избирательного процесса; этот факт, выбор места наблюдения становится воп- › Определить по собственному усмотрению количество наблюдателей, необходимое для ведения росом распределения наших ресурсов наиболее результативного наблюдения; рациональным образом, где они принесут больше пользы.” › Получать аккредитацию для всех наблюдателей посредством простой, свободной от дискриминации процедуры; “В начале 1990-х годов было намного проще опреде- лить, за какими выборами нужно вести наблюдение. › Своевременно получать всю необходимую информацию по поводу избирательного процесса от представителей властей на всех уровнях; Тогда наблюдение воспринималось (как наблюдате- лями, так и наблюдаемыми) как ответ на злободнев- › Встречаться с кандидатами, членами политических партий, представителями гражданского ные проблемы перехода к демократии, охвативше- общества и всеми остальными лицами по своему выбору; го регион после 1989 года, — говорит Посол Одри › Свободно передвигаться по всем регионам страны на протяжении всего избирательного Гловер, бывший директор БДИПЧ и в прошлом глава процесса и в день выборов без каких-либо ограничений или предварительных уведомлений; нескольких миссий по наблюдению за выборами. — Было такое представление, что если в одной из › Иметь беспрепятственный доступ на все избирательные участки, во все избирательные этих стран были выборы, то ОБСЕ наблюдала бы за комиссии и в центры по подсчету голосов и сведению результатов на территории всей страны; и ними.” › Иметь возможность делать публичные заявления.
9 Ниже перечислены главные или возникающие аспекты проведения выборов, которые нуждаются в улучшении:
› Уважение гражданских и политических прав избирателей и кандидатов; › Составление точных списков избирателей; › Равный доступ кандидатов к СМИ; › Объективное освещение кампании в СМИ; › Доступ внутренних и международных наблюдателей; › Участие женщин; › Участие национальных меньшинств; › Обеспечение доступа лицам с ограниченными возможностями на избирательные участки; › Честность процессов подсчета голосов и сведения результатов; › Эффективные процедуры рассмотрения жалоб и апелляций в Хотя БДИПЧ на регулярной основе продолжает вести наблюдение за выборами в государствах- участниках ОБСЕ, преодолевающих последствия недемократического прошлого, Бюро также независимых судебных органах; начинает обращать внимание на сложности, возникающие в ходе избирательного процесса, › Общая прозрачность и подотчетность, которые укрепляют в давно установившихся демократиях. Например, введение новых технологий голосования доверие общественности к процессу; может создать определенные сложности в аспектах прозрачности и подотчетности в любой › Разработка и применение новых технологий голосования. стране, где такие технологии используются или рассматриваются. Страны с давно установив- шейся демократией склонны отдавать приоритет предоставлению права голоса, который в некоторых случаях достигается за счет выдачи открепительных удостоверений, при помощи раннего голосования или голосования по почте, и все эти аспекты избирательного процесса нуждаются в тщательном регулировании в целях обеспечения сохранности голосов и, следо- вательно, полного доверия к избирательному процессу. Кроме того, законодательные поло- жения в странах с развитой демократией не всегда предусматривают присутствие на выборах
10 наблюдателей, что служит избирательный процесс так же комплексно, как это делает для некоторых государств- миссия по наблюдению за выборами, и не занимается ника- участников ОБСЕ поводом ким систематическим наблюдением в день голосования. рассматривать вопрос о не- “Поскольку в большинстве случаев в странах с устойчивой обходимости внесения из- демократией имеются хорошо проверенные избирательные менений в их законодатель- практики, которые в целом пользуются доверием электора- ство. та, а также есть СМИ, которые отражают плюрализм обще- БДИПЧ пытается рассматривать такие проблемы посредс- ственных взглядов и выявляют недостатки для дальнейшего твом размещения миссий по оценке выборов. В состав таких публичного обсуждения в контексте выборов, независимые миссий входит группа специалистов, которые пребывают в судебные органы и прочное гражданское общество, миссии стране непосредственно до и во время дня голосования для по оценке выборов могут сосредоточить свое внимание на вынесения общей оценки административной и законодатель- определенных вопросах минимальными средствами,” считает ной баз для проведения выборов и для предоставления узких Вадим Жданович, старший советник по выборам БДИПЧ. рекомендаций. Миссия по оценке выборов не комментирует
11 Наблюдатели: кто они и откуда они? Все государства-участники ОБСЕ со всего региона, как с запада, так и с востока,
В отношении краткосрочных наблюдателей, которые посещают избирательные участки в день голосования, а также ко всем сотрудникам аппарата миссии по наблюдению за выборами СМИ обычно используют общий термин международные наблюдатели; также часто используется термин западные наблюдатели, однако получают приглашения направить долгосрочных и краткосрочных он является пережитком с того времени, когда почти все наблюдатели были из стран Запада, для сегодняшних наблюдателей, чтобы они миссий с разнообразным составом он просто является неточным. могли внести свой вклад Хотя использование термина наблюдатель может показаться удобным, этот термин не отражает масштаба в работу каждой миссии работы миссии по наблюдению за выборами и степень профессиональной специализации и разнообразия БДИПЧ по наблюдению за состава миссии. В состав стандартной миссии входят шесть различных групп, каждая из которых играет от- выборами. дельную, хотя и связанную с другими, роль в общей работе миссии по наблюдению за выборами. В их число входят:
1. Сотрудники Бюро по демократическим институтам и пра- вам человека ОБСЕ. Как правило, сюда входят директор БДИПЧ, глава департамента по выборам и его заместитель, советник по выборам, ответственный за отдельную страну, в которой проводятся выборы, пресс-секретарь БДИПЧ и помощники;
2. Основной состав миссии, куда входят глава миссии и его заместитель, квалифицированные аналитики с опытом в сферах анализа СМИ, избирательных систем, политичес- ких проблем, права и вопросов, касающихся участия жен- щин и национальных меньшинств, а также специалисты по логистике, статистику и ответственные за финансовые вопросы;
3. Долгосрочные наблюдатели, которые распределяются по
13 БДИПЧ работает с региональным центрам на территории всей страны на пе- срочных наблюдателей на определенных выборах. Этот обновляемым списком риод от шести до восьми недель до дня голосования; человек тесно сотрудничает с главой миссии БДИПЧ по экспертов, который можно наблюдению за выборами; 4. Краткосрочные наблюдатели, которые прибывают в страну найти на интернет-сайте за несколько дней до выборов и уезжают через день или 6. Местные помощники, включая административный персо- БДИПЧ (www.osce.org/odihr), два дня после выборов; нал, помощников по логистике, помощников каждого из поэтому специалисты, членов основного состава миссии, которые часто облада- 5. Парламентарии, которые присоединяются к краткосроч- обладающие опытом работы ют опытом в соответствующей сфере, переводчиков и во- ным наблюдателям для ведения наблюдения в день голо- в сферах выборов, политики, дителей. сования, представляют такие органы, как Парламентская юриспруденции или в других ассамблея ОБСЕ, Парламентская ассамблея Совета Европы В то время как членами основного состава миссии являются областях, соответствующих и Европейский парламент. Действующий председатель специалисты, которых БДИПЧ привлекает к работе на основа- функциям сотрудников ОБСЕ на регулярной основе назначает высокопоставлен- нии их знаний, долгосрочных и краткосрочных наблюдателей основного состава миссии, ного члена Парламентской ассамблеи ОБСЕ на пост спе- предоставляют 55 государств-участников ОБСЕ, за исключе- могут присылать свои циального координатора, который возглавляет кратно- нием страны, в которой проводятся данные выборы. резюме. Зачастую лица, которые работали в качестве долгосрочных наблюдателей, отбираются как потенциальные сотрудники основного состава последующих миссий.
14 “Когда мы разрабатываем план размещения наблюдателей, мы С 2001 года добровольный стараемся привнести разнообразие в состав каждой группы фонд сделал возможным наблюдателей. Мы не составляем пары из граждан одного го- участие 850 краткосрочных и сударства и стараемся поставить менее опытного наблюдате- долгосрочных наблюдателей ля в пару с человеком, обладающим большим опытом, — го- в работе миссий по ворит Посол Любомир Копай, дипломат из Словакии, который наблюдению за выборами. возглавлял несколько миссий по наблюдению за выборами. — Поскольку каждая группа наблюдателей заполняет только один формуляр после посещения избирательного участка, наблюдатели должны прийти к согласию по поводу увиден- ного, что обеспечивает более сбалансированный взгляд о ходе процесса.”
Поскольку не все государства-участники ОБСЕ регулярно направляют наблюдателей, БДИПЧ разработало несколько механизмов обеспечения определенного разнообразия и географической сбалансированности среди наблюдателей. В 2001 году БДИПЧ создало добровольный фонд, из которого финансируется участие наблюдателей для внесения больше- го разнообразия в состав миссий по наблюдению за выбора- ми. Данный фонд был очень полезным для повышения пред- ставительства среди наблюдателей из стран Центральной и Восточной Европы, Юго-Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии.
Ни одно из государств-участников ОБСЕ не должно направ- лять более 10% от запрошенного количества долгосрочных и краткосрочных наблюдателей. Кроме того, долгосрочные и краткосрочные наблюдатели работают группами по два чело- века из разных стран.
15 Как это действует
Т ак же как существуют различные типы наблюдателей, составляются и различные типы миссий по наблюде- нию за выборами. В зависимости от обстоятельств, БДИПЧ размещает полномасштабную миссию по наблю- дению за выборами, в состав которой входят сотни краткосрочных наблюдателей в день голосования, ограни- ченную миссию, в которой задействованы только специалисты из основного состава миссии и долгосрочные наблюдатели в региональных центрах без участия краткосрочных наблюдателей, миссию по оценке выборов, состоящую из небольшой группы специалистов, которые рассматривают отдельные проблемы, относящиеся к выборам, или же БДИПЧ принимает решение не создавать миссию вовсе.
Начало работы Каждая миссия ОБСЕ по наблюдению за выборами обычно начинает свою работу с получения официального извещения от правительства принимающей страны, в котором оно просит ОБСЕ прислать наблюдателей.
Далее размещается так называемая миссия по оценке потребностей для оценки ситуации в соответствующей стране и определения масштаба возможной деятельности по наблюдению за выборами.
“Мы определяем, за какой срок до выборов необходимо создать миссию по оценке потребностей, чтобы было достаточно времени на планирование нашей деятельности, — поясняет Джеральд Митчелл. — Это дает нам возможность обновить наши представления об основных проблемах, характерных для конкретных выборов, установить диалог с властями и заинтересованными организациями в данной стране, а также принять реше- ние о необходимости создания какой-либо миссии по наблюдению за выборами и определить количество долгосрочных и краткосрочных наблюдателей.”
“Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств-участников [О]БСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам на более низком, чем общенациональный уровень. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательства не вмешиваться в избирательный процесс.” — Копенгагенский документ, п. 8
17 Структура миссии по наблюдению за выборами Стандартная миссия по наблюдению за выборами размещается по всей территории принимающей страны и состоит из не- скольких уровней наблюдателей и аналитиков. Эта структура позволяет миссии получить достаточно глубокое представление обо всех элементах избирательного процесса.
“Мы не выполняем функции полицейских на выборах, — го- Миссия по оценке потребностей, как правило, рассматривает следующие вопросы: ворит Джеральд Митчелл, — мы не присутствуем на каждом › Степень, в которой выполнялись рекомендации предыдущих миссий БДИПЧ по наблюдению за избирательном участке и не вмешиваемся в процесс. Однако выборами; наблюдение до выборов в сочетании с нашими данными, по-
› Предвыборная обстановка, в том числе степень соблюдения правительством прав человека и основных лученными по результатам наблюдения в день голосования, дает достаточно полную картину, чтобы провести реальную свобод в свете предстоящих выборов; оценку степени соответствия выборов демократическим › Законодательная база и поправки к законам, появившиеся после предыдущих выборов (по мере стандартам.” возможности или при необходимости БДИПЧ проведет отдельный детальный анализ избирательного законодательства); Основной состав миссии
› Структура и состав органа, занимающегося управлением выборами, а также степень его готовности к В главном офисе миссии располагаются сотрудники основно- го состава миссии, который, как правило, включает как мини- выборам и общая степень общественного и политического доверия к его работе; мум 12 человек, в их числе глава миссии и его заместитель, › Положение СМИ и их предполагаемая роль в выборах; специалисты по СМИ, выборам, политическим и правовым › Любые другие вопросы, вызывающие особый интерес, такие как подготовка списков избирателей, вопросам, координатор долгосрочных наблюдателей, ответс- процесс регистрации кандидатов и партий, участие женщин, включение меньшинств в процесс, а также твенный за логистику, специалист по вопросам статистики, предвыборная деятельность организаций гражданского общества; ответственный за финансовые вопросы и ответственные за безопасность. В состав миссии также могут входить специа- › Мнения собеседников о том, в какой степени размещение МНВ БДИПЧ будет полезно; и листы по другим вопросам, если таковые имеют значение в › Является ли ситуация с безопасностью приемлемой для работы миссии по наблюдению за выборами. контексте данных выборов, таким как участие женщин или национальных меньшинств.
Глава миссии “В качестве главы миссии вам приходится наблюдать за всем, что происходит, и часто это включает работу пятисот или шести- сот человек, — говорит Петер Айкер, в прошлом первый заместитель директора БДИПЧ, который также возглавлял несколь-
18 ко миссий по наблюдению за выборами. — В — поясняет Стефан Краузе, гражданин Германии, обладающий почти деся- дополнение к тому, что вы несете ответствен- тилетним опытом работы на выборах от БДИПЧ и Европейского союза. — С ность за все решения, принимаемые в мис- одной стороны, вы являетесь кем-то вроде руководителя персонала, который сии каждый день, вы являетесь лицом миссии координирует внутреннюю работу миссии, обеспечивая выполнение задач в в глазах общественности. Это означает, что срок и проверяя, что заключены все договоренности по поводу логистики вам приходится проводить много времени с и что отчеты написаны вовремя. С другой стороны, вам необходимо быть в представителями правительства, политичес- курсе заключений всех аналитиков и реально знать, в чем заключается работа ких партий, НПО, СМИ и с членами диплома- миссии.” тического сообщества для обеспечения их “Наиболее сложная часть работы заместителя главы миссии состоит в том, понимания роли миссии, ее деятельности и, чтобы обеспечить работу даже в условиях повышенного стресса. Замести- в конечном итоге, результатов ее работы.” тель должен удостовериться, что люди понимают свою роль, что они рабо- Айкер считает, что в наблюдении за выбо- тают вместе как одна команда и чтобы любые проблемы, которые возникают, рами наибольшая сложность заключается в разрешались быстро и по-дружески.” “уверенности, что вы делаете это правиль- Специалист по выборам но”. Будучи главным контактным лицом со “Миссии по наблюдению за выборами и вы- стороны миссии в отношениях с избира- воды, к которым они приходят, обладают ог- тельной администрацией, этот человек ромным значением. Они затрагивают наибо- посещает все совещания, которые про- лее важные и политически чувствительные водятся в Центральной избирательной проблемы, с которыми сталкивается каждая комиссии или в аналогичном ей органе. страна. Так же как мы наблюдаем за тем, как Кроме того, специалист по выборам страны проводят выборы, эти страны наблю- несет ответственность за мониторинг дают за тем, как мы делаем нашу работу, и по- регистрации избирателей, регистрации этому наш анализ должен быть содержатель- кандидатов, процедур и правил, относя- ным, справедливым и объективным.” щихся к выборам, разработки и печати Заместитель главы миссии бюллетеней, эффективность работы из- “Основной задачей заместителя главы мис- бирательных комиссий на нижних уров- сии является обеспечение работы миссии, нях и других вопросов, относящихся к
19 сфере деятельности избирательной администрации. Специ- Специалист по правовым вопросам алист по выборам также следит за процессами подсчета го- Специалист по правовым вопросам заинтересован в двух ас- лосов и сведения результатов и следит за соблюдением пра- пектах: соответствует ли законодательство принципам ОБСЕ вовых и административных процедур при подведении общих и другим всеобщим принципам, и применяется ли внутрен- итогов выборов. нее законодательство должным образом и беспристрастно.
“Для меня самыми сложными являются выборы с повторяю- “Несмотря на то, что в большинстве стран региона ОБСЕ уже щимися турами. Один раз я работал на парламентских выбо- приняты законы, соответствующие международным стандар- рах, в которых голосование проходило четыре воскресенья там демократических выборов, предметом внимания миссии подряд. Стресс от работы накапливается еще при подготовке является применение этих положений, — говорит Бояна Аса- к дню голосования, затем он спадает и опять набирается пе- нович, гражданка Сербии и Черногории и Великобритании, ред следующим днем голосования,” — говорит Рикардо Кел- которая работала в качестве краткосрочного и долгосроч- лери, гражданин Италии, обладающий более чем семилетним ного наблюдателя и специалиста по правовым вопросам. опытом работы на выборах от БДИПЧ, ООН и Европейского — Работа специалиста по правовым вопросам заключается союза. в понимании того, в чем состоит природа системы, где ле- жат проблемные сферы, в каких областях избирательная ад- министрация с большей вероятностью может столкнуться с проблемами в применении законодательства.”
Специалист по правовым вопросам также следит за всеми относящимися к выборам спорами, жалобами, судебными разбирательствами и апелляциями. Это позволяет оценить степень доступности подающим жалобы средств правовой защиты и беспристрастности судебной системы в рассмотре- нии дел, относящихся к выборам.
Специалист по политическим вопросам Специалист по политическим вопросам является основным контактным лицом миссии в отношениях с кандидатами и по- литическими партиями; кроме того, он следит за предвыбор- ной кампанией и оценивает ее. Специалист по политическим
20 вопросам уделяет внимание общей политической обстанов- Миссия по наблюдению за выборами также проводит анализ ке, а также любым решениям или событиям, которые могут законодательства о СМИ и деятельности контролирующих повлиять на ход предвыборной кампании, такие как создание органов и оценивает, рассматриваются ли жалобы, относя- новых политических партий, выдвижение кандидатов и про- щиеся к деятельности СМИ, справедливо и эффективно. ведение съездов и демонстраций. “В нескольких странах, где я занимался анализом СМИ, средс- “Вы встречаетесь с кандидатами, политическими партиями, тва массовой информации еще не являются достаточно неправительственными организациями, представителями свободными, — говорит Расто Кужел, гражданин Словакии, властей и журналистами, чтобы понять, какие проблемы работавший более чем в 20 миссиях по наблюдению за вы- свойственны данной политической гонке, — говорит Лоли- борами и прочих проектах в качестве специалиста по СМИ. та Сиган, гражданка Латвии, которая работает специалистом — Проекты по мониторингу СМИ могут дать общественности по вопросам, относящимся к выборам, с 2001 года. — Очень ориентиры, по которым можно будет судить о честности все- важно обратить внимание на то, например, вмешивается ли в го избирательного процесса. Эта деятельность является жиз- ход кампании государство. Другой часто возникающей про- ненно необходимой даже в тех странах, в которых уже давно блемой являются заявления об использовании администра- установились традиции свободы слова и свободы СМИ.” тивного ресурса должностными лицами.”
Специалист по средствам массовой информации После самих политических партий и кандидатов самым важ- ным для общественности источником информации, относя- щейся к выборам, являются СМИ. Их способ- ность функционировать свободно и незави- симо является крайне важной для проведе- ния демократических выборов.
Специалист по СМИ руководит группой из четырех-восьми человек, которые отвечают за подготовку количественного (общее коли- чество времени и места, отведенных канди- датам и партиям) и качественного (является ли освещение позитивным, негативным или нейтральным) анализа.
21 Координатор долгосрочных наблюдателей “Роль координатора ДСН заключается в обеспечении того, Крайне важно, чтобы основной состав миссии в столице стра- чтобы наблюдатели и сотрудники основного состава миссии ны и долгосрочные и краткосрочные наблюдатели на местах могли соответствующим образом общаться, предоставляя обменивались точной и оперативной информацией, которая друг другу информацию, которая им нужна, — говорит Де- нужна им для соответствующего выполнения их обязанностей. льфин Бланше, гражданка Франции, которая работает в сфере выборов с 2000 года. — Мне также необходимо обеспечить, Координатор долгосрочных наблюдателей и заместитель чтобы наши наблюдатели проверяли, что получаемая нами главы миссии также составляют план размещения долгосроч- информация о событиях на местах является точной и имею- ных наблюдателей. При этом им необходимо позаботиться о щей отношение к нашему наблюдению.” том, чтобы у них было достаточно групп наблюдателей, чтобы обеспечить адекватное освещение событий по всей стране, Ответственный за логистику уделяя в то же время внимание разнообразию — как в наци- Ответственный за логистику первым из членов миссии при- ональном составе, так и в опыте внутри самих групп. езжает в страну и последним покидает ее.
“Это ответственный за логистику должен найти офис, обо- рудовать его и обеспечить его безопасность перед тем, как приезжает основной состав миссии, — говорит Валерий Ши- роков, гражданин Украины, который занимается вопросами логистики в составе миссий по наблюдению за выборами от БДИПЧ и ООН с 1999 года. — Как только основной состав мис- сии может приступать к работе, приходит очередь ДСН. Их нужно встретить в аэропорту, разместить, нужно провести для них брифинги и направить в места их размещения.”
По мере приближения дня голосования ответственный за логистику в первую очередь отвечает за обеспечение того, чтобы краткосрочные наблюдатели были направлены в места размещения и снабжены всем необходимым, что также вклю- чает договоренности с переводчиком и водителем для каж- дой группы.
22 “Трудно переоценить роль ответственного за логистику, — говорит Широков, — он должен быть в курсе каждой детали в работе всей миссии.”
Долгосрочные наблюдатели Работу основного состава миссии дополняют несколько дол- госрочных наблюдателей (ДСН) — специалистов по выборам, которых предлагают БДИПЧ государства-участники, — кото- рые размещаются в региональных центрах по всей стране. Долгосрочные наблюдатели должны обладать соответствую- щим опытом работы в сфере выборов и должны уметь про- водить объективный анализ. Они регулярно встречаются с представителями региональных властей, а также с предста- вителями политических партий и неправительственных ор- ганизаций, чтобы внести данные из своего региона в общий отчет БДИПЧ о предвыборном периоде.
В течение шести-восьми недель ДСН занимаются наблюде- нием и анализом работы избирательной администрации, тельной комиссии, представителями местных властей, поли- применения законодательства и других правил, следят за тическими кандидатами, журналистами и представителями ведением предвыборной кампании и за обшей политичес- гражданского общества. Они наблюдают за съездами и раз- кой обстановкой. По сути они занимаются такой же деятель- личными мероприятиями в ходе предвыборной кампании,” ностью по наблюдению за развитием событий и сообщению — поясняет Глод. о результатах в регионах, которой основной состав миссии ДСН также работают с ответственным за логистику из основ- занимается в столице. ного состава миссии по поводу заключения всех договорен- С 1996 года БДИПЧ “Долгосрочные наблюдатели — это глаза и уши основного со- ностей в области логистики для краткосрочных наблюдате- разместило около 1500 става миссии на местах,” — считает Екатерина Глод, граждан- лей (КСН). долгосрочных и около ка Беларуси, которая работает в сфере выборов с 2000 года. “ДСН проводят брифинги для КСН после того, как те приезжа- 25000 краткосрочных “ДСН встречаются с представителями региональной избира- ют в определенный регион их размещения, для обеспечения наблюдателей.
23 ки ОБСЕ. Наблюдатели при- бывают в страну за несколь- ко дней до выборов; для них проводится комплексный брифинг, где обсуждаются их роль, обязанности и ожида- ния от их работы; они уезжа- ют через один-два дня после голосования. Их работа за- ключается в наблюдении за голосованием, подсчетом голосов и сведением результатов и в подготовке отчета о результатах их наблюдения.
В среднем в день голосования наблюдатели посещают около 10 избирательных участков, где они заполняют формуляры (каждый формуляр содержит общие вопросы, а также воп- росы, касающиеся отдельных аспектов характерных для кон- кретных выборов) для получения подробной информации о каждом избирательном участке. Данные из каждого формуля- того, чтобы КСН были осведомлены обо всех заслуживающих ра заносятся в статистический отчет о том, как соблюдались внимания вопросах, — поясняет Глод. — И в ходе голосова- процедуры голосования на избирательных участках по всей ния в день выборов мы координируем поступление отчетов стране; этот отчет потом обрабатывают сотрудники основно- от краткосрочных наблюдателей, чтобы обеспечить, что ос- го состава миссии и на его основании делают выводы о про- новной состав миссии обладает полной информацией по по- цессах в день голосования. Это позволяет миссии по наблю- воду развития событий и тенденций во всех регионах.” дению за выборами определить, были ли нарушения (если таковые имелись) отдельными или систематическими. Краткосрочные наблюдатели В составе каждой стандартной миссии по наблюдению за вы- “Наиболее важным аспектом в работе КСН является предо- борами работают от ста до тысячи краткосрочных наблюдате- ставление данных с избирательных участков долгосрочным лей, которых миссии также предлагают государства-участни- наблюдателям и сотрудникам миссии для обработки и ана-
24 лиза, — говорит Якоб Преусс, гражданин Германии, который работал в качестве дол- КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ НАБЛЮДАТЕЛЯ БДИПЧ госрочного и краткосрочного наблюдателя Все наблюдатели должны соблюдать нижеприведенный Кодекс поведения для обеспечения объективности и в составе нескольких миссий БДИПЧ. — Но профессионализма в их работе. Любой наблюдатель, нарушающий Кодекс, рискует потерять свою аккредитацию. также в работе КСН есть и символический › Наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость при исполнении своих обязанностей и ни в коем случае не элемент, потому что этот человек представ- должны выражать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам или по отношению к ляет международное сообщество в глазах каким-либо спорным вопросам, возникающим в процессе выборов. принимающей страны.” › Наблюдатели должны исполнять свои обязанности в ненавязчивой манере и не должны вмешиваться в избирательный На что обращает внимание миссия? процесс. Наблюдатели могут задавать вопросы представителям избирательных властей и могут привлекать их внимание Сферы, которые подвергаются наиболее тща- к несоблюдению правил, но они не должны давать никаких указаний или предпринимать действия, расходящиеся с тельному анализу во время выборов, отно- решениями избирательных властей. сятся ко всем ключевым стадиям процесса. › Наблюдатели должны исполнять свои обязанности в течение всего дня голосования, включая наблюдение за процессом БДИПЧ приступает к работе с проведения подсчета голосов и, если они получили соответствующие инструкции, должны наблюдать за следующей стадией сведения обзора законодательства, касающегося вы- результатов. боров, затем Бюро наблюдает за регистра- › Заключения наблюдателей должны быть основаны на их личных наблюдениях или на ясных и убедительных фактах и цией кандидатов и избирателей, следит за доказательствах. предвыборной кампанией, в том числе за де- › Наблюдатели не должны давать никаких комментариев представителям средств массовой информации об избирательном ятельностью кандидатов и партий, проводит процессе или о сути своих наблюдений. Любые комментарии представителям СМИ должны ограничиваться общей мониторинг освещения кампании основны- информацией о работе миссии и о роли наблюдателей. ми телеканалами и газетами, как обществен- › Наблюдатели не должны подвергать себя никаким необоснованным или чрезмерным рискам. Личная безопасность ными, так и частными, следит за работой каждого наблюдателя является приоритетом над любыми другими соображениями. избирательной администрации на всех уров- нях, начиная с Центральной избирательной › Наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или избирательной комиссией, и должны его предъявлять по просьбе любых представителей властей. комиссии или аналогичного ей органа, далее региональной администрации и заканчивая › Наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила. муниципальными и участковыми избира- › Наблюдатели должны демонстрировать высочайший уровень личного благоразумия и профессиональных качеств. тельными комиссиями. БДИПЧ наблюдает › Наблюдатели должны участвовать во всех брифингах и дебрифингах, соблюдать план размещения и следовать всем за рассмотрением и разрешением жалоб и остальным инструкциям, которые им дает миссия ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. апелляций, включая работу судебной сис-
25 стать не более чем карто- чным домиком. Возьмите, на- пример, свободу выражения мнения. Если кандидат не может проводить свою кам- панию свободно или если СМИ не могут давать инфор- мацию обо всех кандидатах честно, то избиратели не могут сделать осознанный выбор.”
В день голосования краткосрочные наблюдатели начинают свою работу с наблюдения за открытием одного из изби- рательных участков и проверяют, открывается ли участок в соответствии с установленными правилами, являются ли из- темы, а также следит за последней стадией любых выборов, бирательные урны пустыми и запечатанными, получила ли которая, конечно же, заключается во вхождении в должность участковая избирательная комиссия бюллетени и может ли победивших на выборах кандидатов. она за них отчитываться и знакома ли комиссия с соответс- твующими процедурами. В течение дня наблюдатели следят “Демократические выборы включают подлинное политичес- за работой с избирателями: указаны ли их данные в списках кое состязание, в ходе которого избиратели могут сделать избирателей точно, гарантирует ли использование всех про- осознанный выбор между разными альтернативами, которые цедур на практике их право на голосование, и могут ли из- участвуют в равной борьбе, — считает Николай Вулчанов, за- биратели голосовать при соблюдении тайны голосования и в меститель главы департамента БДИПЧ по выборам, который атмосфере отсутствия угроз. много раз возглавлял миссии по наблюдению за выборами. — Этого невозможно добиться без подлинного уважения ши- “Наблюдение в день голосования является очень индивиду- рокого спектра основных гражданских и политических прав, альным опытом. Одна группа наблюдателей может не уви- включая свободу выражения мнения, объединений и собра- деть никаких проблем, другая может столкнуться с большим ний. Уберите всего лишь одно из этих прав, и выборы могут количеством нарушений, а другим представится смешанная
26 картина, — говорит Посол Геерт-Гинрих Аренс, бывший не- итогов, чтобы проследить за мецкий дипломат, который возглавлял несколько миссий по тем, чтобы результаты голо- наблюдению за выборами. — Миссия заинтересована в сово- сования на избирательном купной картине происходящего, чтобы выяснить, являются ли участке были соответству- какие-либо проблемы единичными случаями или они являют- ющим образом доставлены, ся систематическими.” получены и учтены при под- ведении итогов. Краткосроч- Подсчет голосов в конце дня является важной частью изби- ные наблюдатели оценивают, рательного процесса и в этой связи требует пристального является ли перевозка бюл- внимания. “Что касается фальсификаций выборов, то опыт летеней и других материа- показывает, что зачастую они с большей вероятностью могут лов с голосования прямой, произойти в процессе подсчета голосов или сведения ре- надежной и прозрачной. зультатов, чем в ходе самого голосования,” — говорит Нико- Конечной целью их наблю- лай Вулчанов. дения является мониторинг Наблюдение за процессом подсчета голосов позволяет оце- каждого уровня процесса нить, подчитываются и передаются ли голоса точно, чтобы сведения результатов, полученных на избирательном участке действительно отражать выбор, сделанный избирателями. и передаваемых на национальный уровень.
“На одних выборах мы с коллегой видели, как глава участко- Сложенные вместе результаты наблюдения краткосрочных вой избирательной комиссии положил бюллетени с пометка- наблюдателей и результаты работы долгосрочных наблюдате- ми за одного кандидата на стопку с бюллетенями за другого лей в предвыборный период в каждом из регионов страны, а кандидата, — вспоминает Якоб Преусс, — но когда мы попро- также общие результаты наблюдения и анализа сотрудников сили взглянуть на эти бюллетени, он нам отказал.” основного состава миссии позволяют миссии по наблюдению за выборами провести точную и подробную оценку избира- После подсчета голосов, результаты голосования на избира- тельного процесса — другими словами, это дает им возмож- тельном участке, как правило, передаются в региональную ность ответить на вопрос о том, проводились ли данные вы- избирательную комиссию, где результаты голосования в реги- боры в соответствии с обязательствами ОБСЕ, содержащими- оне сводятся и передаются на национальный уровень. Часто ся в Копенгагенском документе от 1990 года. краткосрочные наблюдатели присутствуют во время транс- портировки официальных результатов в центры подведения
27 28 Отчеты
З аслуживающее доверия наблюдение за выборами требует транспарентной и периодической отчетности перед общественностью. В ходе работы миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ регулярно публикует несколько промежуточных отчетов перед выборами. Эти отчеты предоставляют последние подробнос- ти о таких вопросах, как регистрация избирателей и кандидатов, характер политической кампании, работа избирательной администрации, освещение кампании в СМИ и споры, возникающие по поводу выборов. Они могут способствовать выявлению потенциальных проблем по мере приближения дня голосования.
На следующий день после выборов публикуется предварительное заявление. Заявление о предваритель- ных выводах отражает всю ту работу, которая миссия проделала к этому моменту, включая долгосрочное на- блюдение и анализ, а также отчеты, предоставленные краткосрочными наблюдателями в день голосования. Заявление о предварительных выводах делается до того, как истекают сроки рассмотрения некоторых жалоб и апелляций, и зачастую до того, как избирательная администрация объявляет окончательные результаты го- лосования.
По окончании избирательного процесса, зачастую через несколько недель или месяцев после дня голосова- ния, БДИПЧ готовит тщательный анализ всех элементов избирательного процесса, который оно представляет как свой итоговый отчет. Он основывается на результатах работы всей миссии, включая работу сотрудников основного состава миссии, ДСН и КСН, и включает секции, в которых описываются политический контекст выборов, законодательная база, деятельность избирательной администрации, регистрация избирателей и кандидатов, предвыборная кампания, СМИ, участие женщин и национальных меньшинств и процессы голосо- вания, подсчета голосов и сведения результатов.
Итоговый отчет также принимает во внимание тот факт, были ли сообщенные нарушения единичными случа- ями или они имели систематический характер, что могло угрожать честности всего избирательного процес-
“Государства-участники будут увеличивать транспарентность институтов и структур [О]БСЕ и обеспечивать широкое распространение информации об [О]БСЕ. (…) институты [О]БСЕ будут в пределах существующих бюджетов предоставлять общественности информацию и организовывать публичные брифинги о своей деятельности.” — Хельсинкская встреча на высшем уровне 1992 г.,”Вызовы времени перемен“
29 “[Государства-участники ОБСЕ са. Отчет отражает, в какой степени избирательный процесс заявления, касающиеся результатов выборов, ограничивают- признают], что БДИПЧ может проводился способом, заслуживающим доверия кандидатов ся оценкой, были ли результаты выборов сообщены соответс- оказывать государствам- и избирателей, а также оценивает, насколько власти проде- твующими властями честно и без промедлений. участникам помощь в монстрировали наличие политической воли по проведению Итоговый отчет также выносит рекомендации правительству разработке и осуществлении подлинно демократического избирательного процесса. принимающей страны по поводу того, как можно улучшить законодательства о выборах “Меня радует, что все больше внимание уделяется выполне- избирательный процесс и привести его в большее соответс- (…) Мы соглашаемся нию рекомендаций, содержащихся в итоговых отчетах БДИПЧ, твие с обязательствами ОБСЕ. незамедлительно — говорит Посол Гловер. — Чтобы эти отчеты пользовались Дальнейшие действия по поводу отчетов реагировать на заключения тем авторитетом, которого они заслуживают, крайне важным Роль БДИПЧ не ограничивается публикацией итогового от- БДИПЧ с оценкой является то, чтобы заявление, сделанное на следующий день чета; Бюро приветствует обращение государств-участников проведения выборов и его после выборов, было ясным, недвусмысленным и не позволя- ОБСЕ за его помощью в дальнейших действиях по результа- рекомендации.” ющим неправильных интерпретаций.” там отчетов о наблюдении за выборами. Последующий диалог — Стамбул, 1999 г., “Хартия В конечном итоге, все выборы оцениваются с учетом их со- с властями, при условии, что очевидно наличие обязательной европейской безопасности” ответствия обязательствам ОБСЕ, всеобщим стандартам и политической воли, а также с кандидатами на выборах и с другим международным обязательствам. БДИПЧ не делает гражданским обществом, способствует выполнению реко- никаких заявлений по поводу результатов выборов, и любые мендаций БДИПЧ по улучшению избирательного процесса.
Помощь, предоставляемая БДИПЧ в рамках дальнейших ша- гов, часто заключается в проведении обзора избирательного законодательства или в оказании технического содействия по отдельным аспектам, таким как эффективная регистрация избирателей. БДИПЧ не оказывает технического содействия непосредственно до или во время периода наблюдения за выборами.
30 Перспективы на будущее “Мы подчеркиваем, что обязательства,
И нтерес международного сообщества в вопросе по достижению демократичности выборов в отдельной стране выражается при помощи международного наблюдения за выборами. Наблюдение получило широкое призна- ние во всем мире и играет важную роль в обеспечении точной и объективной оценки избирательного процесса. принятые в области человеческого измерения СБСЕ, представляют Наблюдение может способствовать повышению честности выборов путем предупреждения и выявления наруше- ний и путем вынесения подробных рекомендаций по улучшению выборов. Точное и объективное долгосрочное непосредственный и наблюдение за выборами требует использования заслуживающей доверия методики, и это как раз то, в чем заклю- законный интерес для всех чается работа БДИПЧ на протяжении последних десяти лет во благо всех государств-участников ОБСЕ. государств-участников и не “Международное наблюдение за выборами является одним из наиболее важных инструментов в руках междуна- являются исключительно родного сообщества по поддержке демократии и прав человека, — считает Посол Роберт Бэрри, бывший аме- внутренним делом какого-то риканский дипломат, который возглавлял несколько миссий по наблюдению за выборами. — БДИПЧ установило одного государства. Защита международный стандарт по наблюдению за выборами. Успех ОБСЕ оказался возможным во многом благодаря тому, что государства-участники не только вверили этот политически чувствительный мандат БДИПЧ, но также прав человека, основных предоставили ему свободу автономного действия, необходимую для эффективного выполнения мандата.” свобод и содействие их БДИПЧ продолжит вести диалог со всеми государствами-участниками, и в особенности со странами, нуждающи- осуществлению, а также мися в дальнейшем повышении эффективности выборов, с намерением оказать содействие властям, участникам укрепление демократических выборов и гражданскому обществу в целях повышения доверия к избирательному процессу. В то же время БДИПЧ институтов остаются принимает вызов следить за отдельными вопросами, касающимися выборов в странах, где уровень доверия обще- ственности к избирательному процессу достаточно высок, но где присутствие БДИПЧ на выборах может привести жизненно важной основой к вынесению полезных рекомендаций. нашей всеобъемлющей В этом контексте начало использования технологий электронного голосования может представлять собой реаль- безопасности.” ную или кажущуюся угрозу по отношению к прозрачности и подотчетности избирательного процесса. Более того, — Хельсинкская встреча на эти технологии могут повлиять на отношение общественности к сохранности голосов, что может сказаться на до- высшем уровне 1992 г., верии избирателей к процессу. БДИПЧ будет тщательно следить за разработкой и введением новых технологий “Вызовы времени перемен” голосования. БДИПЧ будет продолжать оказывать помощь государствам-участникам в проведении значимых демократических выборов в соответствии со своим мандатом как путем осуществления заслуживающего доверия наблюдения за выборами, так и путем ведения последующего диалога с властями страны. В целях оказания помощи государствам- участникам в улучшении стандарта демократичности выборов, которые они проводят, БДИПЧ также использует результаты своего наблюдения в широком спектре действий по оказанию содействия в сферах прав человека, верховенства закона и демократического управления.
31 Приложения A. Стандарты Основные принципы демократических Государства-участники ОБСЕ приняли большое количество обязательств, в соответствии с которыми они выборов можно должны удовлетворять определенные стандарты при проведении выборов. изложить в семи словах: всеобщность, равенство, Методика БДИПЧ по наблюдению за выборами основана на обязательствах по поводу выборов, содержащихся честность, тайность, в Копенгагенском документе, и других всеобщих принципах демократических выборов, закрепленных в доку- свобода, прозрачность и ментах ООН. Копенгагенский документ дает основные стандарты, которые, как согласились все 55 государств- участников ОБСЕ, должны быть выполнены, чтобы избирательный процесс был демократическим. подотчетность.
Обязательства ОБСЕ по поводу выборов
Париж, 1990 год (“Права человека, демократия и верховенство закона”) Демократическое правление основывается на воле народа, выражаемой регулярно в ходе свободных и спра- ведливых выборов. (…)
Мы подтверждаем, (…) что каждый человек (…) имеет право (…) участвовать в свободных и справедливых выборах (…)
Копенгаген, 1990 год (обязательства, относящиеся к выборам) (6) Государства-участники заявляют, что воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства. Государства-участники соответственно уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного избирательного процесса. (…)
(7) Для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники
(7.1) проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом;
(7.2) допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
(7.3) гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право;
33 (7.4) обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;
(7.5) уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве предста- вителей политических партий или организаций без дискриминации;
(7.6) уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие по- литические организации и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;
(7.7) обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания;
(7.8) обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятствен- ного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;
(7.9) обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процеду- рами.
(8) Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить ав- торитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдате- лей от любых других государств-участников [О]БСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс.
34 Копенгаген, 1990 год (другие соответствующие обязательства) В целях содействия уважению прав человека и основных свобод и их осуществлению, развитию контактов между людьми и решению других связанных с этим вопросов гуманитарного характера государства-участники пришли к согласию относитель- но следующего:
(3) Они подтверждают, что демократия является неотъемлемым элементом правового государства. Они признают важность плюрализма в отношении политических организаций. (…) (5) Они торжественно заявляют, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного вы- ражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относятся следую- щие: (5.1.) свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования или равноцен- ной процедуры свободного голосования в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мне- ния избирателями при выборе своих представителей; (…) (5.3.) обязанность правительства и государственных властей соблюдать конституцию и действовать совместимым с зако- ном образом; (5.4.) четкое разделение между государством и политическими партиями; в частности, политические партии не будут сли- ваться с государством; (…) (5.9.) все люди равны перед законом и имеют право без какой бы то ни было дискриминации на равную защиту со сторо- ны закона. В этой связи закон запрещает любую дискриминацию и гарантирует всем лицам равную и эффективную защиту от дискриминации по какому бы то ни было признаку; (5.10.) каждый человек будет обладать эффективными средствами правовой защиты против административных решений, с тем, чтобы гарантировалось уважение основных прав и обеспечивалось ненанесение ущерба правовой системе; (5.11.) административные решения, направленные против какого-либо лица, будут полностью обоснованными и должны, как правило, содержать указание на имеющиеся обычные средства правовой защиты;
35 (…) (10) Подтверждая свое обязательство эффективно обеспечивать право отдельного лица знать права человека и основные сво- боды и поступать в соответствии с ними и самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в их развитие и защиту, государства-участники заявляют о своем обязательстве: (10.1.) уважать право каждого самостоятельно или совместно с другими запрашивать, получать и передавать свободно мнения и информацию о правах человека и основных свободах, включая право распространять и публиковать такие мнения и информацию; (…) (10.3.) обеспечивать, чтобы отдельным лицам было разрешено осуществлять право на ассоциацию, включая право созда- вать, присоединяться и эффективно участвовать в деятельности неправительственных организаций, которые стре- мятся поощрять и защищать права человека и основные свободы, включая профсоюзы и группы по наблюдению за соблюдением прав человека; (10.4.) разрешать членам таких групп и организаций иметь беспрепятственный доступ и поддерживать связь с подобными органами в своих странах и за их пределами и с международными организациями, обмениваться мнениями, подде- рживать контакты и сотрудничать с такими группами и организациями и испрашивать, получать и использовать с целью поощрения и защиты прав человека и основных свобод добровольные финансовые взносы из национальных и международных источников, как это предусматривается законом. (…) (24.) Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление всех прав человека и основных свобод, изложенных выше, не могло быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и соответствуют их обя- зательствам по международному праву, в частности по Международному пакту о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами, в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят характер исключений. Государства-участники будут обеспечивать, чтобы этими ограничениями не злоупотребляли и чтобы они приме- нялись не произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав.
Любое ограничение прав и свобод в демократическом обществе должно быть увязано с одной из целей применяемого закона и должно быть строго соразмерно предназначению этого закона.
36 Будапешт, 1994 год (Заключительный документ) (12.) БДИПЧ будет играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их окончании. В этом контексте БДИПЧ следует оценивать наличие условий для свободной и независимой деятельности средств массовой информации.
Лиссабон, 1996 год (Декларация встречи на высшем уровне) (9.) Среди острых проблем человеческого измерения угрозой для стабильности в регионе ОБСЕ остаются непрекращающиеся нарушения прав человека, в частности в форме (…) махинации на выборах (…) Мы твердо намерены продолжать усилия по решению этих проблем.
Стамбул, 1999 год (Декларация встречи на высшем уровне) (26.) Учитывая большое число ожидающих нас выборов, мы полны решимости обеспечить их свободный и открытый характер, а также их соответствие принципам и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ. Это единственный путь, обеспечивающий надежную основу для демократического развития. Мы по достоинству оцениваем роль БДИПЧ в оказании различным странам содействия в разработке законодательства о выборах, отвечающего принципам и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ, и намерены незамедлительно реагировать на представляемые им заключения с оценкой проведения выборов и рекомендации. Мы ценим работу БДИПЧ и Парламентской ассамблеи ОБСЕ до, во время и после выборов, которая вносит дополнительный вклад в демократический процесс. Мы твердо намерены в полном объеме надежно обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, право голоса и создать условия для осуществления беженцами права на участие в выборах, проводимых в стране их первоначального проживания. Мы обязуемся обеспечить честное соперничество как между кандидатами, так и между партиями, в том числе путем предоставления им доступа к средствам массовой информации и уважения свободы соб- раний.
Стамбул, 1999 год (Хартия европейской безопасности) (25.) Мы вновь подтверждаем свое обязательство проводить свободные и честные выборы согласно обязательствам, приня- тым в рамках ОБСЕ, и в частности Копенгагенскому документу 1990 года. Мы признаем, что БДИПЧ может оказывать государс- твам-участникам помощь в разработке и осуществлении законодательства о выборах. Сообразуясь с этими обязательствами, мы будем приглашать на проводимые в наших странах выборы наблюдателей из других государств-участников, БДИПЧ, Парла- ментской ассамблеи ОБСЕ и соответствующих институтов и организаций, которые хотели бы наблюдать за их проведением. Мы соглашаемся незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации.
37 B. Выборы, на которых велось наблюдение или проводилась оценка, с 1996 года
2005 год
Страна/регион Тип выборов Дата Таджикистан Парламентские 27 февраля/13 марта Кыргызстан Парламентские 27 февраля/13 марта Молдова Парламентские 6 марта Бывшая югославская Республика Македония Местные 13 марта/27 марта/10 апреля Великобритания Общие 5 мая Болгария Парламентские 25 июня Албания Парламентские 3 июля/21 августа Кыргызстан Президентские 10 июля Азербайджан Парламентские 6 ноября Казахстан Президентские 4 декабря
2004 год Страна/регион Тип выборов Дата Грузия Президентские 4 января Российсская Федерация Президентские 14 марта Испания Парламентские 14 марта Грузия Парламентские 28 марта
38 Словакия Президентские 3 апреля Бывшая югославская Республика Македония Президентские 14 апреля/28 апреля Сербия (Сербия и Черногория) Президентские 13 июня/27 июня Казахстан Парламентские 19 сентября/3 октября Босния и Герцеговина Местные 2 октября Беларусь Парламентские 17 октября 31 октября/21 ноября/ Украина Президентские 26 декабря США Президентские/другие 2 ноября Бывшая югославская Республика Македония Референдум 7 ноября Президентские и Румыния 28 ноября/12 декабря парламентские Узбекистан Парламентские 26 декабря
2003 год Страна/регион Тип выборов Дата Черногория (Сербия и Черногория) Повторные президентские 9 февраля Армения Президентские 19 февраля/5 марта Российсская Федерация (Чечня) Референдум 23 марта Великобритания (Шотландия и Уэльс) Парламентские 1 мая Черногория (Сербия и Черногория) Президентские 11 мая Армения Парламентские 25 мая
39 Молдова Местные 25 мая/8 июня Албания Местные 12 октября Азербайджан Президентские 15 октября Грузия Парламентские 2 ноября Сербия (Сербия и Черногория) Президентские 16 ноября Хорватия Парламентские 23 ноября Великобритания (Северная Ирландия) Парламентские 26 ноября Российсская Федерация Парламентские 7 декабря Сербия (Сербия and Черногория) Парламентские 28 декабря
2002 год Страна/регион Тип выборов Дата Украина Парламентские 31 марта Венгрия Парламентские 7 апреля Франция Президентские 21 апреля/5 мая Черногория (Союзная Республика Югославия) Местные 15 мая Чешская республика Парламентские 14-15 июня Сербия (Союзная Республика Югославия) Дополнительные местные 28 июля Бывшая югославская Республика Македония Парламентские 15 сентября Словакия Парламентские 20-21 сентября Сербия (Союзная Республика Югославия) Президентские 29 сентября/13 октября Латвия Парламентские 5 октября
40 Босния и Герцеговина Общие 5 октября Парламентские, местные Черногория (Союзная Республика Югославия) 20 октября (Подгорица) Турция Ранние парламентские 3 ноября США Общие 5 ноября Сербия (Союзная Республика Югославия) Повторные президентские 8 декабря Черногория (Сербия and Черногория) Президентские 22 декабря
2001 год
Страна/регион Тип выборов Дата Азербайджан (11 избирательных округов) Повторные парламентские 7 января Молдова Парламентские 25 февраля Черногория (Союзная Республика Югославия) Парламентские 22 апреля Хорватия Местные 20 мая Болгария Парламентские 17 июня Албания Парламентские 24 июня/8 июля/22 июля Беларусь Президентские 9 сентября
2000 год Страна/регион Тип выборов Дата Хорватия Парламентские 2-3 января Хорватия Президентские 24 января/7 февраля Кыргызстан Парламентские 20 февраля/12 марта
41 Таджикистан Парламентские 27 февраля Российсская Федерация Президентские 26 марта Грузия Президентские 9 апреля Черногория (Союзная Республика Югославия) Дополнительные местные 11 июня Бывшая югославская Республика Македония Местные 10 сентября/24 сентября Албания Местные 1 октября/15 октября Беларусь Парламентские 15 октября Кыргызстан Президентские 29 октября Азербайджан Парламентские 5 ноября Президентские/ Румыния 26 ноября парламентские Сербия (Союзная Республика Югославия) Парламентские 23 декабря
1999 год Страна/регион Тип выборов Дата Казахстан Президентские 10 января Эстония Парламентские 7 марта Словакия Президентские 15 мая/29 мая Армения Парламентские 30 мая Казахстан Парламентские 10 октября/24 октября Бывшая югославская Республика Македония Президентские 31 октября/14 ноября Украина Президентские 31 октября/14 ноября
42 Грузия Парламентские 31 октября/14 ноября Узбекистан Парламентские 5 декабря/19 декабря Российсская Федерация Парламентские 19 декабря
1998 год
Страна/регион Тип выборов Дата Армения Президентские 16 марта/30 марта Молдова Парламентские 22 марта Украина Парламентские 29 марта Венгрия Парламентские 10 мая Черногория (Союзная Республика Югославия) Парламентские 31 мая Чешская республика Парламентские 19-20 июня Босния и Герцеговина Общие 12-13 сентября Словакия Парламентские 25-26 сентября Латвия Парламентские 3-4 октября Азербайджан Президентские 11 октября Бывшая югославская Республика Македония Парламентские 18 октября Албания Референдум по конституции 22 ноября
1997 год Страна/регион Тип выборов Дата Хорватия Парламентские/местные 13 апреля Болгария Парламентские 19 апреля
43 Хорватия Президентские 15 июня Албания Парламентские 29 июня/6 июля Босния и Герцеговина Местные 13-14 сентября Президентские/ Республика Сербия 21 сентября/5 октября парламентские Республика Черногория Президентские 5 октября/19 октября Республика Сербская Национальное собрание 22-23 ноября Республика Сербия Повторные президентские 7 декабря/21 декабря
1996 год
Страна/регион Тип выборов Дата Албания Парламентские 26 мая/2 июня Румыния Местные 2 июня/16 июня Российсская Федерация Президентские 16 июня/3 июля Босния и Герцеговина Общие 14 сентября Армения Президентские 22 сентября Литва Парламентские 20 октября/10 ноября Болгария Президентские 27 октября/3 ноября Бывшая югославская Республика Македония Муниципальные 17 ноября Молдова Президентские 17 ноября/1 декабря
44 Основные принципы демократических выборов можно изложить в семи словах: всеобщность, равенство, честность, тайность, свобода, прозрачность и подотчетность.