The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note September 1999 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life & Explanatory Note
September 1999 Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).
Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.
ISBN/EAN 978–90–75989–05–2 © OSCE High Commissioner on National Minorities 1999
Reprinted in 2009 in the Netherlands
Other language editions available in hard copy and/or electronic form at http://www.osce.org/hcnm/:
Albanian Azerbaijani Croatian Czech English Estonian French Georgian German Hungarian Italian Kyrgyz Macedonian Romanian Romany Russian Serbian Spanish Turkish Ukrainian Uzbek
For further information, please contact:
Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 346 5213 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce-hcnm.org The Lund Recommendations
CONTENTS
Introduction .................................................................................................... 3
The Lund Recommendations...
I. General Principles..................................................................................... 7
II. Participation in Decision-Making............................................................. 8 A. Arrangements at the Level of the Central Government B. Elections C. Arrangements at the Regional and Local Levels D. Advisory and Consultative Bodies
III. Self-Governance ..................................................................................... 10 A. Non-Territorial Arrangements B. Territorial Arrangements
IV. Guarantees............................................................................................... 12 A. Constitutional and Legal Safeguards B. Remedies
Explanatory Note to the Lund Recommendations...
I. General Principles................................................................................... 15
II. Participation in Decision-Making........................................................... 21 A. Arrangements at the Level of the Central Government B. Elections C. Arrangements at the Regional and Local Levels D. Advisory and Consultative Bodies
III. Self-Governance ..................................................................................... 26 A. Non-Territorial Arrangements B. Territorial Arrangements
IV. Guarantees............................................................................................... 31 A. Constitutional and Legal Safeguards B. Remedies
1 September 1999
2 The Lund Recommendations
INTRODUCTION
In its Helsinki Decisions of July 1992, the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities to be “an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage”. This mandate was created largely in reaction to the situation in the former Yugoslavia which some feared would be repeated elsewhere in Europe, especially among the countries in transition to democracy, and could undermine the promise of peace and prosperity as envisaged in the Charter of Paris for a New Europe adopted by the Heads of State and Government in November 1990.
On 1 January 1993, Mr. Max van der Stoel took up his duties as the first OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM). Drawing on his considerable personal experience as a former Member of Parliament, Foreign Minister of The Netherlands, Permanent Representative to the United Nations, and long-time human rights advocate, Mr. van der Stoel turned his attention to the many disputes between minorities and central authorities in Europe which had the potential, in his view, to escalate. Acting quietly through diplomatic means, the HCNM has become involved in over a dozen States, including Albania, Croatia, Estonia, Hungary, Kazakstan, Kyrgyzstan, Latvia, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Romania, Slovakia and Ukraine. His involvement has focused primarily on those situations involving persons belonging to national/ethnic groups who constitute the numerical majority in one State but the numerical minority in another State, thus engaging the interest of governmental authorities in each State and constituting a potential source of inter-State tension if not conflict. Indeed, such tensions have defined much of European history.
In addressing the substance of tensions involving national minorities, the HCNM approaches the issues as an independent, impartial and cooperative actor. While the HCNM is not a supervisory mechanism, he employs the international standards to which each State has agreed as his principal framework of analysis and the foundation of his specific recommendations. In this relation, it is important to recall the commitments undertaken by all OSCE participating States, in particular those of the 1990 Copenhagen Document of the Conference on the Human Dimension which, in Part IV, articulates detailed standards relating to national minorities. All OSCE States are also bound by United Nations obligations relating to human rights, including minority rights, and the great
3 September 1999
majority of OSCE States are further bound by the standards of the Council of Europe.
Through the course of more than six years of intense activity, the HCNM has identified certain recurrent issues and themes which have become the subject of his attention in a number of States in which he is involved. Among these are issues of minority education and use of minority languages, in particular as matters of great importance for the maintenance and development of the identity of persons belonging to national minorities. With a view to achieving an appropriate and coherent application of relevant minority rights in the OSCE area, the HCNM requested the Foundation on Inter-Ethnic Relations – a non- governmental organization established in 1993 to carry out specialized activities in support of the HCNM – to bring together two groups of internationally recognized independent experts to elaborate two sets of recommendations: The Hague Recommendations regarding the Education Rights of National Minorities (1996) and the Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1998). Both sets of recommendations have subsequently served as references for policy- and law-makers in a number of States. The recommendations are available (in several languages) from the Foundation on Inter-Ethnic Relations free of charge.
A third recurrent theme which has arisen in a number of situations in which the HCNM has been involved is that of forms of effective participation of national minorities in the governance of States. In order to gain a sense of the views and experiences of OSCE participating States on this issue and to allow States to share their experiences with each other, the HCNM and the OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights convened a conference of all OSCE States and relevant international organisations entitled “Governance and Participation: Integrating Diversity”, which was hosted by the Swiss Confederation in Locarno from 18 to 20 October 1998. The Chairman’s Statement issued at the end of the conference summarized the themes of the meeting and noted the desirability of “concrete follow-up activities, including the further elaboration of the various concepts and mechanisms of good governance with the effective participation of minorities, leading to integration of diversity within the State.” To this end, the HCNM called upon the Foundation on Inter- Ethnic Relations, in co-operation with the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, to bring together a group of internationally recognized independent experts to elaborate recommendations and outline alternatives, in line with the relevant international standards.
4 The Lund Recommendations
The result of the above initiative is The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life – named after the Swedish city in which the experts last met and completed the recommendations. Among the experts were jurists specializing in relevant international law, political scientists specializing in constitutional orders and election systems, and sociologists specializing in minority issues. Specifically, under the Chairmanship of the Director of the Raoul Wallenberg Institute, Professor Gudmundur Alfredsson, the experts were:
Professor Gudmundur Alfredsson (Icelandic), Director of the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, Lund University; Professor Vernon Bogdanor (British), Professor of Government, Oxford University; Professor Vojin Dimitrijevi (Yugoslavian), Director of the Belgrade Centre for Human Rights; Dr. Asbjørn Eide (Norwegian), Senior Fellow at the Norwegian Institute of Human Rights; Professor Yash Ghai (Kenyan), Sir YK Pao Professor of Public Law, University of Hong Kong; Professor Hurst Hannum (American), Professor of International Law, Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University; Mr. Peter Harris (South African), Senior Executive to the International Institute for Democracy and Electoral Assistance; Dr. Hans-Joachim Heintze (German), Director of the Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, Ruhr-Universität Bochum; Professor Ruth Lapidoth (Israeli), Professor of International Law and Chairman of the Academic Committee of the Institute for European Studies, The Hebrew University of Jerusalem; Professor Rein Müllerson (Estonian), Chair of International Law, King’s College, University of London; Dr. Sarlotta Pufflerova (Slovak), Director, Foundation Citizen and Minority/Minority Rights Group; Professor Steven Ratner (American), Professor of International Law, University of Texas; Dr. Andrew Reynolds (British), Assistant Professor of Government, University of Notre Dame; Mr. Miquel Strubell (Spanish and British), Director of the Institute of Catalan Socio-Linguistics, Generalitat de Catalunya; Professor Markku Suksi (Finnish), Professor of Public Law, Åbo Akademi University; Professor Danilo Türk (Slovene), Professor of International Law, Ljubljana University; Dr. Fernand de Varennes (Canadian), Senior Lecturer in Law and Director of the Asia-Pacific Centre for Human Rights and the Prevention of Ethnic Conflict, Murdoch University; Professor Roman Wieruszewski (Polish), Director of the Poznan Human Rights Centre, Polish Academy of Sciences.
5 September 1999
Insofar as existing standards of minority rights are part of human rights, the starting point of the consultations among the experts was to presume compliance by States with all other human rights obligations including, in particular, freedom from discrimination. It was also presumed that the ultimate object of all human rights is the full and free development of the individual human personality in conditions of equality. Consequently, it was presumed that civil society should be open and fluid and, therefore, integrate all persons, including those belonging to national minorities. Moreover, insofar as the objective of good and democratic governance is to serve the needs and interests of the whole population, it was presumed that all governments seek to ensure the maximum opportunities for contributions from those affected by public decision-making.
The purpose of the Lund Recommendations, like The Hague and Oslo Recommendations before them, is to encourage and facilitate the adoption by States of specific measures to alleviate tensions related to national minorities and thus to serve the ultimate conflict prevention goal of the HCNM. The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life attempt to clarify in relatively straight-forward language and build upon the content of minority rights and other standards generally applicable in the situations in which the HCNM is involved. The standards have been interpreted specifically to ensure the coherence of their application in open and democratic States. The Recommendations are divided into four sub-headings which group the twenty-four recommendations into general principles, participation in decision-making, self-governance, and ways of guaranteeing such effective participation in public life. The basic conceptual division within the Lund Recommendations follows two prongs: participation in governance of the State as a whole, and self-governance over certain local or internal affairs. A wide variety of arrangements are possible and known. In several recommendations, alternatives are suggested. All recommendations are to be interpreted in accordance with the General Principles in Part I. A more detailed explanation of each recommendation is provided in an accompanying Explanatory Note wherein express reference to the relevant international standards is found.
6 The Lund Recommendations
THE LUND RECOMMENDATIONS ON THE EFFECTIVE PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES IN PUBLIC LIFE
I. GENERAL PRINCIPLES
1) Effective participation of national minorities in public life is an essential component of a peaceful and democratic society. Experience in Europe and elsewhere has shown that, in order to promote such participation, governments often need to establish specific arrangements for national minorities. These Recommendations aim to facilitate the inclusion of minorities within the State and enable minorities to maintain their own identity and characteristics, thereby promoting the good governance and integrity of the State.
2) These Recommendations build upon fundamental principles and rules of international law, such as respect for human dignity, equal rights, and nondiscrimination, as they affect the rights of national minorities to participate in public life and to enjoy other political rights. States have a duty to respect internationally recognized human rights and the rule of law, which allow for the full development of civil society in conditions of tolerance, peace, and prosperity.
3) When specific institutions are established to ensure the effective participation of minorities in public life, which can include the exercise of authority or responsibility by such institutions, they must respect the human rights of all those affected.
4) Individuals identify themselves in numerous ways in addition to their identity as members of a national minority. The decision as to whether an individual is a member of a minority, the majority, or neither rests with that individual and shall not be imposed upon her or him. Moreover, no person shall suffer any disadvantage as a result of such a choice or refusal to choose.
5) When creating institutions and procedures in accordance with these Recommendations, both substance and process are important. Governmental authorities and minorities should pursue an inclusive, transparent, and accountable process of consultation in order to
7 September 1999
maintain a climate of confidence. The State should encourage the public media to foster intercultural understanding and address the concerns of minorities.
II. PARTICIPATION IN DECISION-MAKING
A. Arrangements at the Level of the Central Government
6) States should ensure that opportunities exist for minorities to have an effective voice at the level of the central government, including through special arrangements as necessary. These may include, depending upon the circumstances:
• special representation of national minorities, for example, through a reserved number of seats in one or both chambers of parliament or in parliamentary committees; and other forms of guaranteed participation in the legislative process;
• formal or informal understandings for allocating to members of national minorities cabinet positions, seats on the supreme or constitutional court or lower courts, and positions on nominated advisory bodies or other high-level organs;
• mechanisms to ensure that minority interests are considered within relevant ministries, through, e.g., personnel addressing minority concerns or issuance of standing directives; and
• special measures for minority participation in the civil service as well as the provision of public services in the language of the national minority.
B. Elections
7) Experience in Europe and elsewhere demonstrates the importance of the electoral process for facilitating the participation of minorities in the political sphere. States shall guarantee the right of persons belonging to national minorities to take part in the conduct of public affairs, including through the rights to vote and stand for office without discrimination.
8 The Lund Recommendations
8) The regulation of the formation and activity of political parties shall comply with the international law principle of freedom of association. This principle includes the freedom to establish political parties based on communal identities as well as those not identified exclusively with the interests of a specific community.
9) The electoral system should facilitate minority representation and influence.
• Where minorities are concentrated territorially, single- member districts may provide sufficient minority representation.
• Proportional representation systems, where a political party's share in the national vote is reflected in its share of the legislative seats, may assist in the representation of minorities.
• Some forms of preference voting, where voters rank candidates in order of choice, may facilitate minority representation and promote inter-communal cooperation.
• Lower numerical thresholds for representation in the legislature may enhance the inclusion of national minorities in governance.
10) The geographic boundaries of electoral districts should facilitate the equitable representation of national minorities.
C. Arrangements at the Regional and Local Levels
11) States should adopt measures to promote participation of national minorities at the regional and local levels such as those mentioned above regarding the level of the central government (paragraphs 6-10) The structures and decision-making processes of regional and local authorities should be made transparent and accessible in order to encourage the participation of minorities.
9 September 1999
D. Advisory and Consultative Bodies
12) States should establish advisory or consultative bodies within appropriate institutional frameworks to serve as channels for dialogue between governmental authorities and national minorities. Such bodies might also include special purpose committees for addressing such issues as housing, land, education, language, and culture. The composition of such bodies should reflect their purpose and contribute to more effective communication and advancement of minority interests.
13) These bodies should be able to raise issues with decision makers, prepare recommendations, formulate legislative and other proposals, monitor developments and provide views on proposed governmental decisions that may directly or indirectly affect minorities. Governmental authorities should consult these bodies regularly regarding minority-related legislation and administrative measures in order to contribute to the satisfaction of minority concerns and to the building of confidence. The effective functioning of these bodies will require that they have adequate resources.
III. SELF-GOVERNANCE
14) Effective participation of minorities in public life may call for non- territorial or territorial arrangements of self-governance or a combination thereof. States should devote adequate resources to such arrangements.
15) It is essential to the success of such arrangements that governmental authorities and minorities recognize the need for central and uniform decisions in some areas of governance together with the advantages of diversity in others.
• Functions that are generally exercised by the central authorities include defence, foreign affairs, immigration and customs, macroeconomic policy, and monetary affairs.
10 The Lund Recommendations
• Other functions, such as those identified below, may be managed by minorities or territorial administrations or shared with the central authorities.
• Functions may be allocated asymmetrically to respond to different minority situations within the same State.
16) Institutions of self-governance, whether non-territorial or territorial, must be based on democratic principles to ensure that they genuinely reflect the views of the affected population.
A. Non-Territorial Arrangements
17) Non-territorial forms of governance are useful for the maintenance and development of the identity and culture of national minorities.
18) The issues most susceptible to regulation by these arrangements include education, culture, use of minority language, religion, and other matters crucial to the identity and way of life of national minorities.
• Individuals and groups have the right to choose to use their names in the minority language and obtain official recognition of their names.
• Taking into account the responsibility of the governmental authorities to set educational standards, minority institutions can determine curricula for teaching of their minority languages, cultures, or both.
• Minorities can determine and enjoy their own symbols and other forms of cultural expression.
B. Territorial Arrangements
19) All democracies have arrangements for governance at different territorial levels. Experience in Europe and elsewhere shows the value of shifting certain legislative and executive functions from the central to the regional level, beyond the mere decentralization of central government administration from the capital to regional or local offices. Drawing on the principle of subsidiarity, States should favourably
11 September 1999
consider such territorial devolution of powers, including specific functions of self-government, particularly where it would improve the opportunities of minorities to exercise authority over matters affecting them.
20) Appropriate local, regional, or autonomous administrations that correspond to the specific historical and territorial circumstances of national minorities may undertake a number of functions in order to respond more effectively to the concerns of these minorities.
• Functions over which such administrations have successfully assumed primary or significant authority include education, culture, use of minority language, environment, local planning, natural resources, economic development, local policing functions, and housing, health, and other social services.
• Functions shared by central and regional authorities include taxation, administration of justice, tourism, and transport.
21) Local, regional, and autonomous authorities must respect and ensure the human rights of all persons, including the rights of any minorities within their jurisdiction.
IV. GUARANTEES
A. Constitutional and Legal Safeguards
22) Self-governance arrangements should be established by law and generally not be subject to change in the same manner as ordinary legislation. Arrangements for promoting participation of minorities in decision-making may be determined by law or other appropriate means.
• Arrangements adopted as constitutional provisions are normally subject to a higher threshold of legislative or popular consent for their adoption and amendment.
• Changes to self-governance arrangements established by legislation often require approval by a qualified majority of
12 The Lund Recommendations
the legislature, autonomous bodies or bodies representing national minorities, or both.
• Periodic review of arrangements for self-governance and minority participation in decision-making can provide useful opportunities to determine whether such arrangements should be amended in the light of experience and changed circumstances.
23) The possibility of provisional or step-by-step arrangements that allow for the testing and development of new forms of participation may be considered. These arrangements can be established through legislation or informal means with a defined time period, subject to extension, alteration, or termination depending upon the success achieved.
B. Remedies
24) Effective participation of national minorities in public life requires established channels of consultation for the prevention of conflicts and dispute resolution, as well as the possibility of ad hoc or alternative mechanisms when necessary. Such methods include:
• judicial resolution of conflicts, such as judicial review of legislation or administrative actions, which requires that the State possess an independent, accessible, and impartial judiciary whose decisions are respected; and
• additional dispute resolution mechanisms, such as negotiation, fact finding, mediation, arbitration, an ombudsman for national minorities, and special commissions, which can serve as focal points and mechanisms for the resolution of grievances about governance issues.
13 September 1999
14 The Lund Recommendations
EXPLANATORY NOTE TO THE LUND RECOMMENDATIONS ON THE EFFECTIVE PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES IN PUBLIC LIFE
I. GENERAL PRINCIPLES
1) Both the Charter of the United Nations (hereafter the “UN Charter”) and the foundational documents of the CSCE/OSCE seek to maintain and strengthen international peace and security through the development of friendly and co-operative relations between equally sovereign States respecting human rights, including the rights of persons belonging to minorities. Indeed, history shows that failure to respect human rights, including minority rights, can undermine stability within the State and negatively affect relations between States, thus endangering international peace and security.
Beginning with Principle VII of the decalogue of the 1975 Helsinki Final Act, the OSCE participating States have emphasised the fundamental link between respecting the legitimate interests of persons belonging to national minorities and the maintenance of peace and stability. This link has been reiterated in subsequent basic documents such as the 1983 Concluding Document of Madrid (Principle 15), the 1989 Concluding Document of Vienna (Principles 18 and 19), and the 1990 Charter of Paris for a New Europe, in addition to subsequent Summit Documents, e.g. the 1992 Helsinki Document (Part IV, paragraph 24) and the 1996 Lisbon Document (Part I, Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for Europe for the Twenty-First Century, paragraph 2). At the level of the United Nations, the link between protection and promotion of minority rights and maintenance of peace and stability is expressed, inter alia, in the preamble to the 1992 UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (hereafter the “UN Declaration on Minorities”). Moreover, following adoption of the Charter of Paris for a New Europe, all OSCE participating States are committed to democratic governance.
15 September 1999
Full opportunities for the equal enjoyment of the human rights of persons belonging to minorities entails their effective participation in decision-making processes, especially with regard to those decisions specially affecting them. While situations vary greatly and ordinary democratic processes may be adequate to respond to the needs and aspirations of minorities, experience also shows that special measures are often required to facilitate the effective participation of minorities in decision-making. The following international standards commit States to take such action in such situations: according to paragraph 35 of the 1990 Document of the Copenhagen Meeting on the Human Dimension (hereafter the “Copenhagen Document”), OSCE participating States “will respect the right of persons belonging to national minorities to effective participation in public affairs, including participation in the affairs relating to the protection and promotion of the identity of such minorities”; according to Article 2, paragraphs 2 and 3, of the 1992 UN Declaration on Minorities, “[p]ersons belonging to minorities have the right to participate effectively in […] public life” and “the right to participate effectively in decisions on the national and, where appropriate, regional level concerning the minority to which they belong or the regions in which they live”; and, according to Article 15 of the Council of Europe’s 1994 Framework Convention for the Protection of National Minorities (hereafter the “Framework Convention”), States Parties “shall create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs, in particular those affecting them.”
The creation of opportunities for effective participation takes for granted that such participation will be voluntary. Indeed, the underlying notion of social and political integration is distinguished from processes and outcomes which constitute coerced assimilation, as cautioned in Article 5 of the Framework Convention. Only through voluntary processes may the pursuit of the legitimate interests of persons belonging to minorities be a peaceful process which offers the prospect of optimal outcomes in public policy- and law-making. Such inclusive, participatory processes thus serve the objective of good governance by responding to the interests of the whole population – weaving all interests into the fabric of public life and ultimately strengthening the integrity of the State. The international standards referring to effective participation of minorities in public life
16 The Lund Recommendations
underscore the fact that they do not imply any right to engage in activities contrary to the purposes and principles of the United Nations, OSCE or Council of Europe, including sovereign equality, territorial integrity and political independence of States (see paragraph 37 of the Copenhagen Document, Article 8(4) of the UN Declaration on Minorities, and the preamble of the Framework Convention).
2) In the spirit of paragraph 25 of Part VI of the 1992 Helsinki Document, these recommendations build upon the relevant commitments insofar as they offer OSCE participating States “further avenues for more effective implementation of their CSCE commitments, including those related to the protection and the creation of conditions for the promotion of the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of national minorities”.
Article 1(3) of the UN Charter specifies that one of the purposes of the organisation is “To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion” – which is further specified in Article 55(c) as including “universal respect for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion.” The Charter is based upon the intimate relationship between respect for human rights and international peace and security, and the fundamental value of human dignity is further expressed in Article 1 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights and the preambles of the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights, the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and the 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Such dignity is equally inherent in all human beings and accompanied by equal and inalienable rights.
Following from the premise of equal dignity and inalienable rights is the principle of non-discrimination as expressed in virtually all international human rights instruments, including notably Article 2 of the Universal Declaration of Human Rights, Articles 2 and 26 of the International Covenant on Civil and Political Rights, and Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural
17 September 1999
Rights. Article 1 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination makes clear that this instrument prohibits discrimination also on the basis of “descent, or national or ethnic origin”. Article 14 of the 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereafter the “European Convention on Human Rights”) also expressly extends the principle of non-discrimination to cover grounds of “national or social origin, [or] association with a national minority”, whenever the rights and freedoms guaranteed by the convention are engaged. Indeed, the constitutions of most OSCE participating States incorporate these affirmations and principles.
Insofar as persons belonging to national minorities are entitled to the right to effective participation in public life, they are to enjoy this right without discrimination, as expressed in paragraph 31 of the Copenhagen Document, Article 4 of the Framework Convention, and Article 4(1) of the UN Declaration on Minorities. However, according to Article 4(2) of the Framework Convention, concern for equal dignity extends beyond the principle of non-discrimination towards “full and effective equality between persons belonging to a national minority and those belonging to the majority” for which States should “adopt, where necessary, adequate measures [...] in all areas of [...] political [...] life” in respect of which “they shall take due account of the specific conditions of the persons belonging to national minorities.”
The connection made in the recommendation between respect for human rights and the development of civil society reflects the call for an “effective political democracy” which, according to the Preamble of the European Convention on Human Rights, is intimately related to justice and peace in the world. OSCE participating States have further affirmed in the Charter of Paris for a New Europe that democratic governance, including respect for human rights, is the basis for prosperity.
3) When specific institutions are established to ensure the effective participation of national minorities in public life, this must not be at the expense of others’ rights. All human rights must be respected at all times, including by such institutions which may be delegated authority by the State. According to paragraph 33 of the Copenhagen Document, when participating States take measures necessary for the
18 The Lund Recommendations
protection of the identity of persons belonging to national minorities, “Any such measures will be in conformity with the principles of equality and non-discrimination with respect to the other citizens of the participating State concerned.” The Copenhagen Document further stipulates at paragraph 38 that OSCE “participating States, in their efforts to protect and promote the rights of persons belonging to national minorities, will fully respect their undertakings under existing human rights conventions and other relevant international instruments”. The Framework Convention has a similar stipulation in Article 20: “In the exercise of the rights and freedoms flowing from the principles enshrined in the present framework Convention, any person belonging to a national minority shall respect the national legislation and the rights of others, in particular those of persons belonging to the majority or to other national minorities.” This addresses in particular the case of “minorities within minorities”, especially in the territorial context (see recommendations 16 and 21 below). This would also include respect for the human rights of women, including freedom from discrimination in relation to “the political and public life of the country” as stipulated at Article 7 of the 1979 Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women.
4) The principle of self-identification of persons belonging to minorities is based on several fundamental commitments. Paragraph 32 of the Copenhagen Document specifies that “To belong to a national minority is a matter of a person’s individual choice and no disadvantage may arise from the exercise of such choice”. Article 3(1) of the Framework Convention provides similarly that “Every person belonging to a national minority shall have the right freely to choose to be treated or not to be treated as such and no disadvantage shall result from this choice or from the exercise of the rights which are connected to that choice.” Article 3(2) of the UN Declaration on Minorities includes the same prohibition against any disadvantage resulting “for any person belonging to a minority as the consequence of the exercise or non-exercise of the rights set forth in the present Declaration.”
An individual’s freedom to identify oneself as one chooses is necessary to ensure respect for individual autonomy and liberty. An individual may possess several identities that are relevant not only for private life, but also in the sphere of public life. Indeed, in open societies with increasing movements of persons and ideas, many individuals have
19 September 1999
multiple identities which are coinciding, coexisting or layered (in an hierarchical or non-hierarchical fashion), reflecting their various associations. Certainly, identities are not based solely on ethnicity, nor are they uniform within the same community; they may be held by different members in varying shades and degrees. Depending upon the specific matters at issue, different identities may be more or less salient. As a consequence, the same person might identify herself or himself in different ways for different purposes, depending upon the salience of the identification and arrangement for her or him. For example, in some States a person may choose a certain language for submission on tax forms, yet identify herself or himself differently in a local community for other purposes.
5) In the framework of democracy, the process of decision-making is as important as the substance of decisions made. Since good governance is not only of the people but also for the people, its processes should always be inclusive of those concerned, transparent for all to see and judge, and accountable to those affected. Only such processes will inspire and maintain public confidence. Inclusive processes may comprise consultation, polling, referenda, negotiation and even the specific consent of those directly affected. Decisions resulting from such processes are likely to inspire voluntary compliance. In situations where the views of the public authorities and the affected community may differ substantially, good governance may suggest using the services of a third party to assist in finding the most satisfactory arrangement.
In relation specifically to national minorities, paragraph 33 of the Copenhagen Document commits OSCE participating States to take measures to “protect the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of national minorities on their territory and create conditions for the promotion of that identity [...] after due consultations, including contacts with organizations or associations of such minorities”. In Part VI, paragraph 26, of the Helsinki Document, OSCE participating States further committed themselves to “address national minority issues in a constructive manner, by peaceful means and through dialogue among all parties concerned on the basis of CSCE principles and commitments”. In connection with “all parties concerned”, paragraph 30 of the Copenhagen Document recognizes “the important role of non-governmental organizations, including political parties,
20 The Lund Recommendations
trade unions, human rights organizations and religious groups, in the promotion of tolerance, cultural diversity and the resolution of questions relating to national minorities.”
Inclusive processes require conditions of tolerance. A social and political climate of mutual respect and equality needs to be assured by law and also taught as a social ethic shared by the whole population. The media have a special role in this regard. Article 6(1) of the Framework Convention provides that “the Parties shall encourage a spirit of tolerance and intercultural dialogue and take effective measures to promote mutual respect and understanding and co-operation among all persons living on their territory, irrespective of those persons’ ethnic, cultural, linguistic or religious identity, in particular in the fields of education, culture and the media.” In particular, States should act to stop the public use of derogatory or pejorative names and terms and should take steps to counteract negative stereotypes. Ideally, the representatives of the affected community should participate in the choice and design of any steps taken to overcome such problems.
II. PARTICIPATION IN DECISION-MAKING
A. Arrangements at the Level of the Central Government
6) Building upon paragraph 35 of the Copenhagen Document, paragraph 1 of Part III of the 1991 Report of the CSCE (Geneva) Meeting of Experts on National Minorities underlines that “when issues relating to the situation of national minorities are discussed within their countries, they themselves should have the effective opportunity to be involved [...] [and] that [such] democratic participation of persons belonging to national minorities or their representatives in decision- making or consultative bodies constitutes an important element of effective participation in public affairs.” Paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document committed OSCE participating States to “intensify in this context their efforts to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities, individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully, in accordance with the democratic decision- making procedures of each State, in the political, economic, social, and cultural life of their countries including through democratic
21 September 1999
participation in decision-making and consultative bodies at the national, regional, and local level, inter alia, through political parties and associations.”
The essence of participation is involvement, both in terms of the opportunity to make substantive contributions to decision-making processes and in terms of the effect of those contributions. The notion of good governance includes the premise that simple majoritarian decision-making is not always sufficient. In terms of the structure of the State, various forms of decentralization may be appropriate to assure the maximum relevance and accountability of decision-making processes for those affected, both at the level of the State and at sub- State levels. This may be accomplished through various ways in a unitary State or in federal and confederal systems. Minority representation in decision-making bodies may be assured through reserved seats (by way of quotas, promotions or other measures), while other forms of participation include assured membership in relevant committees, with or without voting rights. Representation on executive, judicial, administrative and other bodies may be assured through similar means, whether by formal requirement or by customary practice. Special bodies may also be established to accommodate minority concerns. Meaningful opportunities to exercise all minority rights require specific steps to be taken in the public service, including ensuring “equal access to public service” as articulated in Article 5(c) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.
B. Elections
7) Representative government through free, fair and periodic elections is the hallmark of contemporary democracy. The fundamental objective is, in the words of Article 21(3) of the Universal Declaration of Human Rights, that “The will of the people shall be the basis of the authority of government”. This basic standard is articulated in universal and European treaties, namely Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights and Article 3 of Protocol I additional to the European Convention on Human Rights. For OSCE participating States, paragraphs 5 and 6 of the Copenhagen Document specify that, “among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable
22 The Lund Recommendations
rights of all human beings”, “the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all government”.
While States have considerable latitude in choosing the specific manner in which to comply with these obligations, they must do so without discrimination and should aim for as much representativeness as possible. Indeed, within the context of the United Nations, the Human Rights Committee has explained in paragraph 12 of its General Comment 25 on Article 25 (57th Session 1996) that “Freedom of expression, assembly and association are essential conditions for the effective exercise of the right to vote and must be fully protected. [...] Information and materials about voting should be available in minority languages.” Moreover, paragraph 5 of General Comment 25 clarifies that “The conduct of public affairs [...] is a broad concept which relates to the exercise of political power, in particular the exercise of legislative, executive and administrative powers. It covers all aspects of public administration, and the formulation and implementation of policy at international, national, regional and local levels.”
Insofar as no electoral system is neutral from the perspective of varying views and interests, States should adopt the system which would result in the most representative government in their specific situation. This is especially important for persons belonging to national minorities who might otherwise not have adequate representation.
8) In principle, democracies should not interfere with the way in which people organize themselves politically – as long as their means are peaceful and respectful of the rights of others. Essentially, this is a matter of freedom of association, as articulated in a wide variety of international instruments including: Article 20 of the Universal Declaration of Human Rights; Article 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights; Article 11 of the European Convention on Human Rights; and paragraph 6 of the Copenhagen Document. Freedom of association has also been guaranteed specifically for persons belonging to national minorities under paragraph 32.6 of the Copenhagen Document and Article 7 of the Framework Convention. More specifically, paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document commits OSCE participatin g States “to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities,
23 September 1999
individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully, [...] in the political [...] life of their countries including [...] through political parties and associations.”
While full respect for equal rights and non-discrimination will reduce or eliminate the demand and need for political parties formed on the basis of ethnic ties, in some situations such communal parties may be the only hope for effective representation of specific interests and, thus, for effective participation. Of course, parties may be formed on other bases, e.g. regional interests. Ideally, parties should be open and should cut across narrow ethnic issues; thus, mainstream parties should seek to include members of minorities to reduce the need or desire for ethnic parties. The choice of electoral system may be important in this regard. In any event, no political party or other association may incite racial hatred, which is prohibited by Article 20 of the International Covenant on Civil and Political Rights and Article 4 of the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.
9) The electoral system may provide for the selection of both the legislature and other bodies and institutions, including individual officials. While single member constituencies may provide sufficient representation for minorities, depending upon how the constituencies are drawn and the concentration of minority communities, proportional representation might help guarantee such minority representation. Various forms of proportional representation are practised in OSCE participating States, including the following: “preference voting”, whereby voters rank candidates in order of choice; “open list systems”, whereby electors can express a preference for a candidate within a party list, as well as voting for the party; “panachage”, whereby electors can vote for more than one candidate across different party lines; and “cumulation”, whereby voters can cast more than one vote for a preferred candidate. Thresholds should not be so high as to hamper minority representation.
10) In drawing the boundaries of electoral districts, the concerns and interests of national minorities should be taken into account with a view to assuring their representation in decision-making bodies. The notion of “equity” means that no one should be prejudiced by the chosen
24 The Lund Recommendations
method and that all concerns and interests should be given fair consideration. Ideally, boundaries should be determined by an independent and impartial body to ensure, among other concerns, respect for minority rights. This is often accomplished in OSCE participating States by means of standing, professional electoral commissions.
In any event, States should not alter electoral boundaries, or otherwise alter the proportions of the population in a district, for the purpose of diluting or excluding minority representation. This is expressly prohibited by Article 16 of the Framework Convention, while Article 5 of the European Charter of Local Self-Government stipulates that “Changes in local authority boundaries shall not be made without prior consultation of the local communities concerned, possibly by means of a referendum where this is permitted by statute” (see recommendation 19 regarding territorial arrangements).
C. Arrangements at the Regional and Local Levels
11) This Recommendation applies to all levels of government below the central authorities (e.g. provinces, departments, districts, prefectures, municipalities, cities and towns, whether units within a unitary State or constituent units of a federal State, including autonomous regions and other authorities). The consistent enjoyment of all human rights by everyone equally means that the entitlements enjoyed at the level of the central government should be enjoyed throughout the structures below. However, the criteria used to create structures at the regional and local level may be different from those used at the level of the central government. Structures may also be established asymmetrically, with variation according to differing needs and expressed desires.
D. Advisory and Consultative Bodies
12) Paragraph 24 of Part VI of the Helsinki Document commits OSCE participating States “to ensure the free exercise by persons belonging to national minorities, individually or in community with others, of their human rights and fundamental freedoms, including the right to participate fully [...] in the political [...] life of their countries including through democratic participation in [...] consultative bodies at the national, regional, and local level”. Such bodies can be standing or ad
25 September 1999
hoc, part of or attached to the legislative or executive branch or independent therefrom. Committees attached to parliamentary bodies, such as minority round tables, are known in several OSCE participating States. They can and do function at all levels of government, including self-government arrangements. In order to be effective, these bodies should be composed of minority representatives and others who can offer special expertise, provided with adequate resources, and given serious attention by decisionmakers. Aside from advice and counsel, such bodies can constitute a useful intermediary institution between decisionmakers and minority groups. They can also stimulate action at the level of government and among minority communities. Such bodies may also perform specific tasks related to the implementation of programs, e.g. in the field of education. In addition, special purpose committees may hold particular significance for certain minorities who should be represented therein.
13) The possibilities for constructive use of such bodies vary with the situations. However, in all cases, good governance requires positive steps on the part of the authorities to engage established advisory and consultative bodies, to refer to them as needs may arise and to invite their in-put. An open and inclusive approach on the part of the authorities vis-à-vis these bodies and their members will contribute to better decisions and to greater confidence of the wider society.
III. SELF-GOVERNANCE
14) The term “self-governance” implies a measure of control by a community over matters affecting it. The choice of the term “governance” does not necessarily imply exclusive jurisdiction. In addition, it may subsume administrative authority, management, and specified legislative and judicial jurisdiction. The State may achieve this through delegation or devolution, or, in the case of a federation, an initial division of constituent powers. Among OSCE participating States, “self-governance” arrangements are variously referred to as delegations of autonomy, self-government, and home rule. In no case is this to include any ethnic criterion for territorial arrangements.
In paragraph 35 of the Copenhagen Document, OSCE participating States have noted “the efforts undertaken to protect and create
26 The Lund Recommendations
conditions for the promotion of the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of certain national minorities by establishing, as one of the possible means to achieve these aims, appropriate local or autonomous administrations corresponding to the specific historical and territorial circumstances of such minorities and in accordance with the policies of the State concerned.” Following upon this, the Report of the CSCE (Geneva) Meeting of Experts on National Minorities noted in paragraph 7 of Part IV “that positive results have been obtained by some [participating States] in an appropriate democratic manner by, inter alia:[...] local and autonomous administration, as well as autonomy on a territorial basis, including the existence of consultative, legislative and executive bodies chosen through free and periodic elections; self-administration by a national minority of aspects concerning its identity in situations where autonomy on a territorial basis does not apply; decentralized or local forms of government; [...] provision of financial and technical assistance to persons belonging to national minorities who so wish to exercise their right to establish and maintain their own educational, cultural and religious institutions, organizations and associations [...]”. Of a more general nature, the Preamble to the European Charter of Local Self-Government stresses “the principles of democracy and the decentralisation of power” as a contribution to “the safeguarding and reinforcement of local self-government in the different European countries”. In this last connection, the European Charter of Local Self-Government provides in Article 9 for the entitlement of adequate financial resources for the exercise of such decentralized authorities.
15) Insofar as the State holds responsibility in certain fields affecting the whole State, it must assure their regulation through the central authorities of the State. These typically include: defence, which is essential to maintain the territorial integrity of the State; macroeconomic policy, which is important insofar as the central government serves as a sort of equalizer between economically disparate regions; and the classical affairs of diplomacy. Insofar as other fields may have important national implications, these too must be regulated at least to some degree by the central authorities.
Regulation in these fields may also be shared, including with specially affected territorial units or minority groups (see recommendations 18 and 20). Such sharing of regulatory authority must nevertheless be
27 September 1999
consistent with human rights standards and be managed in a practical and coordinated manner.
One field which is well-established as being shared on either a territorial or a non-territorial basis, or both, and holds special importance both for the State as a whole and also for minority groups, is education. Article 5.1 of the UNESCO Convention against Discrimination in Education spells out in some detail how such sharing in this field should be achieved: “The States Parties to this Convention agree that: [...]
(b) It is essential to respect the liberty of parents and, where applicable, of legal guardians, firstly to choose for their children institutions other than those maintained by the public authorities but conforming to such minimum educational standards as may be laid down or approved by the competent authorities and, secondly, to ensure in a manner consistent with the procedures followed in the State for the application of its legislation, the religious and moral education of the children in conformity with their own convictions; and no person or group of persons should be compelled to receive religious instruction inconsistent with his or their conviction;
(c) It is essential to recognize the right of members of national minorities to carry on their own educational activities, including the maintenance of schools and, depending on the educational policy of each State, the use or the teaching of their own language, provided however: (i) That this right is not exercised in a manner which prevents the members of these minorities from understanding the culture and language of the community as a whole and from participating in its activities, or which prejudices national sovereignty; (ii) That the standard of education is not lower than the general standard laid down or approved by the competent authorities; and (iii) That attendance at such schools is optional.”
16) The principle of democratic governance, as articulated in Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights, Article 3 of Protocol I to the European Convention on Human Rights and in
28 The Lund Recommendations
OSCE standards is applicable at all levels and for all elements of governance. When institutions of self-governance are needed or desirable, the equal enjoyment by everyone of their rights requires application of the principle of democracy within these institutions.
A. Non-Territorial Arrangements
17) This section addresses non-territorial autonomy – often referred to as “personal” or “cultural autonomy” – which is most likely to be useful when a group is geographically dispersed. Such divisions of authority, including control over specific subject-matter, may take place at the level of the State or within territorial arrangements. In all cases, respect for the human rights of others must be assured. Moreover, such arrangements should be assured adequate financial resources to enable performance of their public functions and should result from inclusive processes (see Recommendation 5).
18) This is not an exhaustive list of possible functions. Much will depend upon the situation, including especially the needs and expressed desires of the minority. In different situations, different subjects will be of greater or lesser interest to minorities, and decisions in these fields will affect them to varying degrees. Some fields may be shared. One area of special concern for minorities is control over their own names, both for representative institutions and individual members, as provided in Article 11(1) of the Framework Convention. With regard to religion, the Recommendation does not advocate governmental interference in religious matters other than in relation to those powers (e.g. concerning personal civil status) delegated to religious authorities. This Recommendation also does not intend that minority institutions should control the media – although persons belonging to minorities should have the possibility to create and use their own media, as guaranteed by Article 9(3) of the Framework Convention. Of course, culture has many aspects extending to fields such as welfare, housing and child care; the State should take into account minority interests in governance in these fields.
B. Territorial Arrangements
19) There is a general trend in European States towards devolution of authority and implementation of the principle of subsidiarity, such that
29 September 1999
decisions are taken as close as possible to, and by, those most directly concerned and affected. Article 4(3) of the European Charter of Local Self-Government expresses this objective as follows: “Public responsibilities shall generally be exercised, in preference, by those authorities which are closest to the citizen. Allocation of responsibility to another authority should weigh up the extent and nature of the task and requirements of efficiency and economy.” Territorial self- government can help preserve the unity of States while increasing the level of participation and involvement of minorities by giving them a greater role in a level of government that reflects their population concentration. Federations may also accomplish this objective, as may particular autonomy arrangements within unitary States or federations. It is also possible to have mixed administrations. As noted in recommendation 15, arrangements need not be uniform across the State, but may vary according to needs and expressed desires.
20) Autonomous authorities must possess real power to make decisions at the legislative, executive or judicial levels. Authority within the State may be divided among central, regional and local authorities and also among functions. Paragraph 35 of the Copenhagen Document notes the alternatives of “appropriate local or autonomous administrations corresponding to the specific historical and territorial circumstances”. This makes clear that there need not be uniformity within the State. Experience shows that powers can be divided even with respect to fields of public authority traditionally exercised by central government, including devolved powers of justice (both substantive and procedural) and powers over traditional economies. At a minimum, affected populations should be systematically involved in the exercise of such authority. At the same time, the central government must retain powers to ensure justice and equality of opportunities across the State.
21) Where powers may be devolved on a territorial basis to improve the effective participation of minorities, these powers must be exercised with due account for the minorities within these jurisdictions. Administrative and executive authorities must be accountable to the whole population of the territory. This follows from paragraph 5.2 of the Copenhagen Document which commits OSCE participating States to assure at all levels and for all persons “a form of government that is representative in character, in which the executive is accountable to the elected legislature or the electorate”.
30 The Lund Recommendations
IV. GUARANTEES
A. Constitutional and Legal Safeguards
22) This section addresses the issue of “entrenchment”, that is, solidifying arrangements in law. Very detailed legal arrangements may be useful in some cases, while frameworks may be sufficient in other cases. In all cases, as noted in recommendation 5, arrangements should result from open processes. However, once concluded, stability is required in order to assure some security for those affected, especially persons belonging to national minorities. Articles 2 and 4 of the European Charter of Local Self-Government express a preference for constitutional arrangements. To achieve the desired balance between stability and flexibility, it may be useful to specify some reconsideration at fixed intervals, thereby depoliticizing the process of change in advance and making the review process less adversarial.
23) This Recommendation differs from Recommendation 22 insofar as it encourages the testing of new and innovative regimes, rather than specifying terms for alteration of existing arrangements. Responsible authorities may wish to follow different approaches in different situations among central authorities and minority representatives. Without compromising final positions, such an approach may yield good experiences, not least through the processes of innovation and implementation.
B. Remedies
24) In paragraph 30 of the Copenhagen Document, OSCE participating States “recognize that the questions relating to national minorities can only be satisfactorily resolved in a democratic political framework based on the rule of law, with a functioning independent judiciary.” The idea of effective remedies is also provided in Article 2(3) of the International Covenant on Civil and Political Rights, while “a judicial remedy” is specified in Article 11 of the European Charter of Local Self-Government.
Judicial review can be performed by constitutional courts and, in effect, by relevant international human rights bodies. Non-judicial mechanisms and institutions, such as national commissions,
31 September 1999
ombudspersons, inter-ethnic or “race” relations boards, etc., may also play critical roles, as envisaged by paragraph 27 of the Copenhagen Document, Article 14(2) of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, and paragraph 36 of the Vienna Declaration and Programme of Action adopted by the World Conference on Human Rights in 1993.
32 The Organization for Security and Co-operation in Europe works for stability, prosperity and democracy in 56 States through political dialogue about shared values and through practical work that makes a lasting difference.
ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ С ПОЯСНИТЕЛЬНЫМИ ПРИМЕЧАНИЯМИ
Сентябрь 1999 года Вы можете свободно копировать и распространять любую информацию из данного буклета, за указание на источник будем благодарны. Текст оригинала был составлен и опубликован на английском языке Фондом по межэтническим отношениям, ISBN 90-7598905.
За дополнительной информацией вы можете обращаться по адресу:
Project Unit Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5555 Fax: +31 (0)70 3465213 E-mail: pu@hcnm.org Лундские Рекомендации
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.......................................................................................................... 1
ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ .............................................................................. 4
II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ................................................... 4 А) Механизмы на уровне центрального правительства В) Выборы С) Механизмы регионального и местного уровня D) Совещательные и консультативные органы
III. САМОУПРАВЛЕНИЕ.............................................................................. 6 А) Нетерриториальные механизмы В) Территориальные механизмы
IV. ГАРАНТИИ ............................................................................................... 8 A) Конституционные и правовые гарантии B) Правовая защита
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕЧАНИЯ К ЛУНДСКИМ РЕКОМЕНДАЦИЯМ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО- ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ............................................................................ 10
II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ................................................. 14 A) Механизмы на уровне центрального правительства B) Выборы С) Механизмы регионального и местного уровня D) Совещательные и консультативные органы
III. САМОУПРАВЛЕНИЕ............................................................................ 18 A) Нетерриториальные механизмы B) Территориальные механизмы
1 Лундские Рекомендации
IV. ГАРАНТИИ ............................................................................................. 22 A) Конституционные и правовые гарантии B) Правовая защита
2 Лундские Рекомендации
ВВЕДЕНИЕ
Решением, принятым в Хельсинки в июле 1992 года, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, призванного «способствовать предотвращению конфликтов по возможности на самом раннем этапе». Этот шаг во многом представлял собой реакцию на положение, сложившееся в бывшей Югославии, которое, по мнению некоторых, грозило повториться в других странах Европы – особенно, осуществляющих переход к демократическому общественному устройству – и подорвать тем самым надежды на достижение мира и процветания, выражением которых была принятая главами государств и правительств в ноябре 1990 года Парижская хартия для новой Европы.
1 января 1993 года первым Верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) стал Макс ван дер Стул. Опираясь на свой богатый опыт, накопленный за годы работы депутатом парламента, министром иностранных дел Нидерландов, постоянным представителем при ООН, а также в ходе многолетней правозащитной деятельности, он взялся за рассмотрение множества ситуаций, когда споры между меньшинствами и центральными органами власти различных европейских стран были, по его мнению, чреваты обострением. Взяв на вооружение приемы «тихой дипломатии», ВКНМ подключился к решению проблем более чем десятка государств, включая Албанию, Венгрию, Казахстан, Кыргызстан, Латвию, бывшую югославскую Республику Македонию, Румынию, Словакию, Украину, Хорватию и Эстонию. Свое внимание он сосредоточивал прежде всего на случаях, которые касались представителей национальных или этнических групп, составляющих в количественном отношении большинство населения в одной стране и меньшинство – в другой, и тем самым затрагивали интересы властей обоих государств, являя собой потенциальный источник межгосударственной напряженности или даже конфликтов. Собственно говоря, последствия именно такой напряженности во многом и определяли в прошлом ход европейской истории.
Занимаясь проблемой трений в отношениях с национальными меньшинствами, ВКНМ выступает в роли независимой, беспристрастной и готовой к сотрудничеству стороны. Хотя он и не наделен контрольными функциями, он опирается на признанные всеми государствами международные нормы, которые при анализе принимаются им за отправную точку и ложатся в основу выдвигаемых конкретных рекомендаций. В связи
3 Лундские Рекомендации
с этим важно иметь в виду обязательства, принятые на себя всеми государствами ОБСЕ – в частности, по согласованному в 1990 году Копенгагенскому документу Конференции по человеческому измерению, в части IV которого подробно изложены нормы, касающиеся национальных меньшинств. Все государства – участники ОБСЕ также несут обязательства по правам человека, и в том числе по правам меньшинств, принятые в рамках Организации Объединенных Наций; подавляющее большинство стран ОБСЕ связаны также нормами Совета Европы.
Более чем за шесть лет напряженной работы ВКНМ смог выявить ряд вопросов и тем, вновь и вновь обращавших на себя внимание во многих странах, которыми ему приходилось заниматься. Среди них – вопросы образования для представителей меньшинств и проблема использования языков меньшинств, представляющие особую важность для сохранения и развития самобытности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Руководствуясь целью правильной и последовательной реализации соответствующих прав меньшинств в регионе ОБСЕ, ВКНМ обратился к Фонду по межэтническим отношениям – неправительственной организации, созданной в 1993 году для выполнения конкретных задач по поддержке ВКНМ, – с просьбой созвать две группы международно признанных независимых экспертов для выработки двух пакетов рекомендаций: Гаагских рекомендаций о правах национальных меньшинств в области образования (1996 год) и Ословских рекомендаций о языковых правах национальных меньшинств (1998 год). И те и другие рекомендации впоследствии использовались в качестве ориентиров политическим руководством и законодателями целого ряда стран. Текст рекомендаций (на нескольких языках) можно бесплатно получить в Фонде по межэтническим отношениям.
Третья тема, к которой Верховный комиссар неоднократно обращался в целом ряде ситуаций, касается эффективных форм участия национальных меньшинств в управлении государством. Стремясь получить представление о позициях и опыте государств – участников ОБСЕ в данной области и дать им возможность обменяться своим опытом друг с другом, ВКНМ и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека решили провести конференцию с участием всех стран ОБСЕ и соответствующих международных организаций на тему «Практика управления и участие общественности: интеграция в условиях многообразия», которая была организована Швейцарской конфедерацией в Локарно 18-20 октября 1998 года. В заявлении по итогам конференции ее председатель дал краткий обзор обсуждавшихся тем и отметил желательность «конкретных
4 Лундские Рекомендации
дальнейших шагов – включая продолжение разработки различных концепций и механизмов оптимального управления государством при эффективном участии меньшинств, – ведущих к общегосударственной интеграции общества во всем его многообразии». В этих целях ВКНМ просил Фонд по межэтническим отношениям совместно с Институтом прав человека и гуманитарного права имени Рауля Валленберга созвать группу международно признанных независимых экспертов для выработки рекомендаций и определения возможных альтернатив на основе соответствующих международных стандартов.
Результатом этой инициативы стали Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно- политической жизни, именуемые так по названию шведского города, где состоялась заключительная встреча экспертов, посвященная окончательному согласованию текста рекомендаций. В число экспертов входили специализирующиеся в данной области юристы-международники, политологи, занимающиеся проблемами конституционного устройства и избирательных систем, и социологи, изучающие проблемы меньшинств. Ниже следует поименный список участников группы, возглавлял которую директор Института имени Рауля Валленберга профессор Гудмундур Альфредссон:
директор Института прав человека и гуманитарного права имени Рауля Валленберга (Лундский университет) проф. Гудмундур Альфредссон (Исландия); профессор кафедры государственного управления Оксфордского университета Вернон Богданор (Великобритания); директор Белградского центра по правам человека проф. Воин Димитриевич (Югославия); старший научный сотрудник Норвежского института прав человека д-р Асбьёрн Эйде (Норвегия); проф. Яш Гхай (Кения); профессор публичного права Гонконгского университета сэр Ю. К. Пао; профессор международного права факультета права и дипломатии им. Флетчера университета Тафтса Херст Хэннем (США); директор Международного института демократии и содействия выборам Питер Харрис (ЮАР); декан факультета гуманитарного права и правовых аспектов поддержания мира Рурского университета (Бохум) д-р Ганс-Иоахим Хайнтце (Германия); профессор международного права, председатель коллегии института Европы Иерусалимского иудейского университета Руфь Лапидот (Израиль); профессор кафедры международного права Кингс-колледжа Лондонского университета Рейн Мюллерсон (Эстония); директор фонда «Меньшинства и граждане» (Группа по правам меньшинств)
5 Лундские Рекомендации
д-р Шарлотта Пуфлерова (Словакия); профессор международного права Техасского университета Стивен Ратнер (США); доцент кафедры государственного управления Нотрдамского университета д-р Эндрю Рейнолдс (Великобритания); директор Института каталонской социолингвистики провинции Каталония Мигель Струбелл (Испания и Великобритания); профессор гражданского права Академического университета Або Маркку Сукси (Финляндия); профессор международного права Люблянского университета Данило Тюрк (Словения); старший преподаватель права, директор Азиатско- тихоокеанского центра по правам человека и предотвращению этнических конфликтов Мердокского университета д-р Фернан де Варенн (Канада); директор Познаньского центра по правам человека Польской академии наук проф. Роман Верушевский (Польша).
Поскольку существующие нормы в области прав меньшинств относятся к сфере прав человека, эксперты в своей работе исходили из соблюдения государствами всех других обязательств, касающихся прав человека, включая свободу от дискриминации. Они руководствовались также тем пониманием, что в конечном счете все права человека призваны обеспечить свободное и полное развитие каждой личности в условиях равенства. Соответственно, предполагалось, что гражданское общество должно быть открытым и динамичным, а значит – объединять в себе всех людей, в том числе принадлежащих к национальным меньшинствам. Далее, поскольку оптимальная демократическая практика управления призвана отвечать интересам и нуждам всего населения, в качестве исходной посылки было принято стремление правительств всех стран создавать максимальные возможности для того, чтобы люди, ощущающие на себе последствия государственных решений, могли участвовать в их принятии.
Назначение Лундских рекомендаций, как и тех, которые были приняты ранее в Гааге и Осло, – стимулировать и облегчить принятие государствами конкретных мер, ослабляющих напряженность в отношениях с национальными меньшинствами и тем самым способствующих предотвращению конфликтов, в чем и состоит главная цель ВКНМ. Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественной жизни представляют собой попытку разъяснить сравнительно простым языком и уточнить содержание общепризнанных норм в области прав меньшинств и в других областях, имеющих отношение к ситуациям, которые рассматриваются ВКНМ. В рекомендациях дано толкование этих норм, специально рассчитанное на их единообразное
6 Лундские Рекомендации
применение в открытых демократических государствах. Набор из двадцати четырех рекомендаций включает четыре подраздела, посвященные соответственно общим принципам, участию в принятии решений, самоуправлению и мерам, позволяющим гарантировать эффективные формы участия в общественной жизни. В концептуальном отношении Лундские рекомендации строятся по двум основным линиям: участие в управлении государством в целом и самоуправление в некоторых вопросах местного или внутреннего характера. В этом плане возможны и уже известны самые разнообразные схемы. В связи с некоторыми рекомендациями приводятся альтернативные варианты. Все рекомендации подлежат толкованию в соответствии с общими принципами, изложенными в части I. Более подробные пояснения по каждой из рекомендаций можно найти в примечаниях, где дается конкретная ссылка на соответствующие международные нормы.
7 Лундские Рекомендации
8 Лундские Рекомендации
ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
1. Эффективное участие национальных меньшинств в общественно- политической жизни является одной из важнейших составляющих мирного демократического общества. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт показывает, что для стимулирования такого участия государствам нередко приходится создавать специальные механизмы, обеспечивающие интересы национальных меньшинств. Цель настоящих рекомендаций – облегчить вовлечение меньшинств в общегосударственную жизнь, позволяя им при этом сохранить свою самобытность и свои особенности и способствуя тем самым надлежащему управлению и обеспечению целостности государства.
2. Настоящие Рекомендации опираются на основополагающие принципы и нормы международного права, такие, как уважение человеческого достоинства, равенство прав и недискриминация, в их применении к праву национальных меньшинств на участие в общественно- политической жизни и к их другим политическим правам. Долг государств – уважать международно признанные права человека и верховенство закона, которые обеспечивают всестороннее развитие гражданского общества в обстановке терпимости, мира и процветания.
3. В случае создания специальных институтов, обеспечивающих эффективное участие меньшинств в общественно-политической жизни – что может предполагать осуществление такими институтами властных функций или полномочий – эти институты должны уважать права всех лиц, затрагиваемых их деятельностью.
4. Помимо принадлежности к национальному меньшинству в распоряжении индивидуума есть и другие формы самоидентификации. Решение о принадлежности или непринадлежности того или иного лица к меньшинству или большинству принимается данным лицом самостоятельно и не может быть продиктовано извне. При этом такой выбор или отказ от такого выбора не должен приводить к какому-либо ущемлению интересов данного лица.
9 Лундские Рекомендации
5. При формировании институтов и процедур согласно настоящим Рекомендациям следует уделять внимание не только содержанию, но и форме этого процесса. Для сохранения обстановки доверия процесс консультаций между государственными властями и меньшинствами должен быть открытым для широкого участия, транспарентным и основанным на принципе подотчетности. Государство должно поощрять содействие межкультурному взаимопониманию со стороны общественных средств массовой информации и освещение ими проблем меньшинств.
II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ
А) Механизмы на уровне центрального правительства
6. Государства должны предоставлять меньшинствам доступ к реальным рычагам влияния на уровне центрального правительства, – при необходимости путем создания для этого специальных механизмов. В зависимости от обстоятельств эти механизмы могут включать:
– специальные формы представительства национальных меньшинств, например, резервирование за ними определенного числа мест в одной или в обеих палатах парламента либо в парламентских комитетах, а также другие формы гарантированного участия в законодательном процессе;
– официальные или неофициальные договоренности о закреплении за представителями национальных меньшинств постов в кабинете министров, мест в верховном или конституционном суде либо в судах нижестоящих инстанций, а также в назначаемых совещательных органах или других органах высокого уровня;
– механизмы в рамках соответствующих министерств, обеспечивающие учет интересов меньшинств, например, путем назначения сотрудников по делам меньшинств или издания постоянно действующих инструкций; и
– специальные меры по привлечению представителей меньшинств на работу в государственные органы, а также предоставление услуг публичных учреждений на языке национального меньшинства.
10 Лундские Рекомендации
В) Выборы
7. Опыт, накопленный в Европе и за ее пределами, свидетельствует о важной роли избирательного процесса в создании условий для участия меньшинств в политической жизни. Государства должны гарантировать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на участие в государственных делах, включая право голоса и право баллотироваться на выборные должности на недискриминационной основе.
8. Формирование и деятельность политических партий должны регламентироваться в соответствии с международно-правовым принципом свободы ассоциации. Этот принцип включает свободу создания политических партий, объединяющих граждан по признакам принадлежности к той или иной общине, равно как и партий, не выражающих интересов только какой-либо одной отдельно взятой общины.
9. Избирательная система должна создавать условия для представленности меньшинств и реализации ими своего влияния.
– В случаях компактного проживания меньшинств их достаточное представительство может быть обеспечено путем создания одномандатных округов.
– Представленности меньшинств могут способствовать пропорциональные избирательные системы, при которых отводимая той или иной партии доля мест в законодательном собрании зависит от доли голосов, полученных ею на общенациональных выборах.
– Способствовать представленности меньшинств и расширению сотрудничества между общинами могут некоторые виды преференциального голосования, при которых избиратели располагают кандидатов в порядке своего предпочтения.
– Расширить участие национальных меньшинств в управлении страной можно путем снижения процентного барьера для прохождения в парламент.
11 Лундские Рекомендации
10. Границы избирательных округов должны определяться так, чтобы это отвечало интересам справедливого представительства национальных меньшинств.
С) Механизмы регионального и местного уровня
11. Государствам следует принимать меры по расширению участия национальных меньшинств в общественно-политической жизни на региональном и местном уровне, подобные тому, о чем уже говорилось применительно к центральной власти (пункты 6-10). Следует обеспечивать, чтобы структура региональных и местных органов управления и применяемые ими процедуры принятия решений были транспарентными и доступными для населения и облегчали, таким образом, участие меньшинств.
D) Совещательные и консультативные органы
12. Государствам следует в рамках соответствующих институциональных структур создавать консультативные или совещательные органы, способные служить каналами для диалога между государственной властью и национальными меньшинствами. Эти органы могут иметь специализированные комитеты по таким вопросам, как обеспечение жильем, земельный фонд, образование, язык и культура. Членский состав этих органов должен отвечать их назначению и способствовать более эффективному выражению и обеспечению интересов меньшинств.
13. Указанные органы должны иметь возможность ставить вопросы перед руководством, готовить рекомендации, вырабатывать законодательные и иные предложения, следить за развитием ситуации и представлять комментарии к готовящимся решениям правительства, способным прямо или косвенно отразиться на положении меньшинств. Государственные власти должны регулярно консультироваться с этими органами относительно законодательных и административных мер в интересах решения актуальных для меньшинств вопросов и укрепления доверия. Эффективное функционирование этих органов будет требовать обеспечения их достаточными ресурсами.
12 Лундские Рекомендации
III. САМОУПРАВЛЕНИЕ
14. Для действенного участия меньшинств в общественно-политической жизни могут понадобиться механизмы нетерриториального либо территориального самоуправления – по отдельности или в их сочетании. На нужды, связанные с такими механизмами, государствам следует выделять достаточные ресурсы.
15. Обязательной предпосылкой успешного функционирования вышеупомянутых механизмов является признание как государственной властью, так и меньшинствами необходимости единых, централизованных решений в некоторых областях государственного управления, равно как и преимуществ сохранения многообразия в других областях.
– Функции, обычно относящиеся к компетенции центральных органов власти, включают оборону, внешние сношения, иммиграционный и таможенный режим, макроэкономическую и кредитно-денежную политику.
– Другие функции, включая перечисленные ниже, могут осуществляться меньшинствами или территориальными органами управления самостоятельно либо совместно с центральными властями.
– Распределение функций может быть асимметричным, в зависимости от различий в положении меньшинств в рамках одного и того же государства.
16. Институты самоуправления, будь то территориального или нетерриториального , должны основываться на демократических принципах, чтобы на деле выражать мнение соответствующих групп населения.
А) Нетерриториальные механизмы
17. Нетерриториальные формы самоуправления являются полезным средством сохранения и развития самобытности и культуры национальных меньшинств.
13 Лундские Рекомендации
18. Вопросы, которые могут эффективнее всего решаться посредством таких механизмов, относятся к сфере образования, культуры, использования языков меньшинств, религии и другим областям, наиболее важным для самобытности и образа жизни, присущих национальным меньшинствам.
– Лица и группы имеют право по собственному усмотрению пользоваться своими именами и названиями на языке меньшинства, а также право на признание этих имен и названий официальными органами.
– С учетом того, что ответственность за установление стандартов в области образования несут органы государственной власти, организации меньшинств могут определять содержание учебных программ для преподавания языков соответствующих меньшинств, их культуры либо того и другого.
– Меньшинства могут выбирать и использовать собственную символику и другие формы культурного самовыражения.
В) Территориальные механизмы
19. Во всех демократических обществах имеются механизмы государственного управления различных территориальных уровней. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт указывает на целесообразность передачи некоторых полномочий законодательной и исполнительной власти с центрального уровня на региональный, что не должно ограничиваться простой децентрализацией государственного аппарата и рассредоточением его функций по региональным или местным подразделениям. В свете принципа субсидиарности государствам следует в позитивном ключе рассматривать возможность такого территориального делегирования полномочий, включая конкретные функции самоуправления, – особенно в случаях, когда это расширяло бы возможности меньшинств по самостоятельному решению касающихся их вопросов.
20. Соответствующие органы местной, региональной или автономной администрации, сформированные с учетом исторической и территориальной специфики конкретных национальных меньшинств, могут в интересах более эффективного реагирования на проблемы этих меньшинств принимать на себя целый ряд функций.
14 Лундские Рекомендации
– Функции, которые относятся в основном или в значительной мере к компетенции таких органов и в выполнении которых ими накоплен успешный опыт, распространяются на образование, культуру, использование языков меньшинств, охрану окружающей среды, местное планирование, освоение природных ресурсов, экономическое развитие, правоохранительную деятельность на местах, а также обеспечение жильем, здравоохранение и другие виды социального обслуживания.
– Функции, совместно осуществляемые центральными и региональными властями, касаются налогообложения, правосудия, развития туризма и транспорта.
21. Местные, региональные и автономные органы власти должны уважать и обеспечивать права всех лиц, включая права любых меньшинств, проживающих на подведомственной им территории.
IV. ГАРАНТИИ
А) Конституционные и правовые гарантии
22. Механизмы самоуправления должны определяться законом, и порядок их пересмотра должен, как правило, отличаться от используемого в отношении обычного законодательства. Механизмы, поощряющие участие меньшинств в принятии решений, могут определяться в законодательном порядке или иными соответствующими способами.
– Принятие или пересмотр механизмов, закрепляемых положениями конституции, обычно обусловливается требованием более высокой степени согласия среди законодателей или электората, чем в других случаях.
– Изменение механизмов самоуправления, учрежденных в законодательном порядке, часто требует утверждения квалифицированным большинством голосов в законодательном собрании, органах самоуправления или органах, представляющих национальные меньшинства, либо тех и других.
– Периодическое рассмотрение действия механизмов самоуправления и механизмов участия меньшинств в принятии
15 Лундские Рекомендации
решений нередко дает ценную возможность выяснить, нуждаются ли эти механизмы в пересмотре в свете накопленного опыта и изменившихся обстоятельств.
23. Может быть рассмотрен вопрос об использовании временных или поэтапных механизмов, позволяющих опробовать и развивать новые формы участия меньшинств. Такие механизмы могут создаваться в законодательном или в неформальном порядке на конкретный срок, который в зависимости от достигнутых успехов может продлеваться, пересматриваться или сокращаться.
В) Правовая защита
24. Для эффективного участия национальных меньшинств в общественно- политической жизни необходимы отлаженные каналы консультаций по предотвращению конфликтов и разрешению споров, а также возможность применения, в случае необходимости, разовых или альтернативных механизмов. К соответствующим методам относятся:
– разрешение конфликтов в судебном порядке, в частности, посредством обжалования законодательных или административных решений в судебных инстанциях, что требует наличия в государстве независимых, доступных для населения и беспристрастных судебных органов и уважения их решений; и
– дополнительные механизмы разрешения споров, такие, как переговоры, установление фактов, посредничество, арбитраж, омбудсмен по делам национальных меньшинств, а также специальные комиссии, способные выполнять задачи приема и рассмотрения жалоб по вопросам государственного управления.
16 Лундские Рекомендации
ПОЯСНИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕЧАНИЯ К ЛУНДСКИМ РЕКОМЕНДАЦИЯМ ОБ ЭФФЕКТИВНОМ УЧАСТИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
1. Как Устав Организации Объединенных Наций (далее именуемый «Уставом ООН»), так и основополагающие документы СБСЕ/ОБСЕ направлены на поддержание и укрепление международного мира и безопасности за счет развития отношений дружбы и сотрудничества между равноправными суверенными государствами, уважающими права человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Действительно, как показывает история, неуважение к правам человека, и в том числе к правам меньшинств, может приводить к подрыву внутригосударственной стабильности и отрицательно сказываться на отношениях между государствами, тем самым ставя под угрозу международный мир и безопасность.
Начиная с принципа VII из декалога, провозглашенного в Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, государства – участники ОБСЕ подчеркивали фундаментальную связь между уважением законных интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и сохранением мира и стабильности. На эту связь вновь и вновь указывалось в более поздних основополагающих документах, в частности в Итоговом документе Мадридской встречи (1983 год) (принцип 15), Итоговом документе Венской встречи (1989 год) (принципы 18 и 19) и Парижской хартии для новой Европы (1990 год), а также в документах последующих встреч на высшем уровне, например в Хельсинкском документе (1992 год) (пункт 24 части IV) и Лиссабонском документе (1996 год) (часть I, Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, пункт 2). На уровне Организации Объединенных Наций связь между защитой и обеспечением прав меньшинств и сохранением мира и стабильности подчеркивается, в частности, в преамбуле Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 год) (далее именуемой «Декларацией ООН о меньшинствах»). Кроме того, приняв Парижскую хартию для новой Европы, все государства – участники ОБСЕ выразили
17 Лундские Рекомендации
тем самым свою приверженность демократическим принципам управления.
Создание всесторонних возможностей для равноправного осуществления прав человека лицами, принадлежащими к меньшинствам, предполагает их эффективное участие в процессе принятия решений, особенно тех, которые их непосредственно касаются. Хотя конкретные ситуации могут быть весьма различными и для удовлетворения нужд и чаяний меньшинств может быть достаточно обычных демократических процедур, опыт показывает также, что в целях эффективного участия меньшинств в принятии решений нередко приходится принимать особые меры. Обязательство государств делать это в подобных случаях зафиксировано в ряде международных норм: так, согласно пункту 35 Документа Копенгагенского совещания по человеческому измерению (1990 год) (далее именуемого «Копенгагенским документом»), государства – участники ОБСЕ «будут уважать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств»; согласно пунктам 2 и 3 статьи II Декларации о меньшинствах (1992 год), «лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в [...] государственной жизни», а также «право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают»; согласно статье 15 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств (1994 год) (далее именуемой «Рамочной конвенцией»), государства-участники «обязуются создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые их затрагивают».
Создание возможностей для эффективного участия, естественно, предполагает, что такое участие будет добровольным. Собственно говоря, само исходное понятие социально-политической интеграции рассматривается как нечто отличное от процессов, которые – или последствия которых – представляют собой принудительную ассимиляцию, от чего предостерегает статья 5 Рамочной конвенции. Лишь при условии добровольности реализация законных интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, может носить мирный
18 Лундские Рекомендации
характер и иметь оптимальный эффект в сфере государственной политики и законодательства. Таким образом, подобные процессы, рассчитанные на широкий охват и активное участие различных групп населения, способствуют более эффективному управлению обществом, поскольку отвечают интересам всего населения в целом, вплетая их в единую ткань общественной жизни и укрепляя этим в конечном счете целостность государства. В международных нормах, касающихся эффективного участия меньшинств в общественно-политической жизни, подчеркивается, что они никоим образом не подразумевают права заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, ОБСЕ и Совета Европы, включая принципы суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (см. пункт 37 Копенгагенского документа, пункт 4 статьи 8 Декларации ООН о меньшинствах и преамбулу Рамочной конвенции).
2. В духе положений пункта 25 раздела IV Хельсинкского документа 1992 года настоящие Рекомендации основываются на принятых в этой связи обязательствах, предлагая государствам – участникам ОБСЕ «дальнейшие возможности более эффективного выполнения своих соответствующих обязательств по СБСЕ, включая обязательства, связанные с защитой и созданием условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств».
Пункт 3 статьи 1 Устава ООН гласит, что одна из целей Организации – «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религии и, как далее уточняется в пункте «с» статьи 55 Устава, содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Устав исходит из тесной взаимосвязи между уважением прав человека и поддержанием международного мира и безопасности; об основополагающем значении человеческого достоинства говорится также в статье 1 Всеобщей декларации прав человека (1948 год) и в преамбулах Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 год), Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 год) и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 год).
19 Лундские Рекомендации
Это достоинство одинаково присуще всем людям и предполагает равные и неотъемлемые права.
Из идеи равного достоинства и неотъемлемых прав вытекает принцип недискриминации, воплощенный практически во всех международных документах по правам человека, среди которых следует отметить статью 2 Всеобщей декларации прав человека, статьи 2 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статью 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В статье 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации со всей ясностью указано, что этот документ запрещает дискриминацию, в частности, по признаку «родового, национального или этнического происхождения». Статья 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 год) (далее именуемой «Европейской конвенцией о правах человека») также однозначно распространяет принцип недопустимости дискриминации на дискриминацию по признаку «национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам» во всех случаях, когда речь идет о правах и свободах, гарантируемых Конвенцией. Эти положения и принципы отражены и в конституциях большинства государств – участников ОБСЕ.
Коль скоро лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, наделены правом на эффективное участие в общественно-политической жизни, они должны иметь возможность пользоваться этим правом без ограничений, на что и указывается в пункте 31 Копенгагенского документа, в статье 4 Рамочной конвенции и в пункте 1 статьи 4 Декларации ООН о меньшинствах. Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 4 Рамочной конвенции обеспечение равных прав на уважение достоинства предполагает не только принцип отказа от дискриминации, но и «полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения», для чего государства обязаны «принимать в необходимых случаях надлежащие меры ... во всех областях ... политической ... жизни», в связи с которыми они «должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам».
Предусматриваемая в рекомендации увязка между уважением прав человека и развитием институтов гражданского общества отражает требование «эффективной политической демократии», которая, как
20 Лундские Рекомендации
говорится в преамбуле Европейской конвенции о правах человека, неразрывно связана с обеспечением справедливости и мира во всем мире. В Парижской хартии для новой Европы государства – участники ОБСЕ заявили также о том, что демократическая система правления, и в частности уважение прав человека, составляет основу процветания.
3. Особые институты, обеспечивающие эффективное участие национальных меньшинств в общественно-политической жизни, не должны создаваться за счет ущемления прав других. Права человека должны соблюдаться полностью и во всех случаях, в том числе институтами, которым государство может делегировать соответствующие полномочия. Согласно пункту 33 Копенгагенского документа, при принятии государствами-участниками необходимых мер по защите самобытности национальных меньшинств «любые такие меры будут соответствовать принципам равенства и недискриминации в отношении других граждан соответствующих государств-участников». Далее, в пункте 38 Копенгагенского документа говорится, что «государства-участники в своих усилиях по защите и поощрению прав лиц, принадлежащих национальным меньшинствам, будут в полной мере соблюдать свои обязательства согласно существующим конвенциям по правам человека и другим соответствующим международным инструментам». Аналогичное положение содержится в статье 20 Рамочной конвенции: «При осуществлении прав и свобод, вытекающих из принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, соблюдает национальное законодательство и уважает права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или к другим национальным меньшинствам». Это, в частности, касается и тех случаев, когда речь идет о «меньшинствах в составе меньшинств», особенно в связи с территориальной автономией (см. примечания к рекомендациям 16 и 21, ниже). Сюда следует включить и уважение прав женщин, в том числе свободу от дискриминации «в политической и общественной жизни страны», о чем говорится в статье 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 год).
4. В основе принципа самоидентификации лиц, принадлежащих к меньшинствам, лежит ряд фундаментальных обязательств. В пункте 32 Копенгагенского документа указано, что «принадлежность лица к национальному меньшинству является предметом его личного выбора, и никакие неблагоприятные последствия не могут возникать из
21 Лундские Рекомендации
осуществления такого выбора». В пункте 1 статьи 3 Рамочной конвенции аналогичным образом предусмотрено, что «любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с таким выбором, не должны ущемлять данное лицо». В пункте 2 статьи 3 Декларации ООН о меньшинствах также говорится о недопущении каких-либо неблагоприятных последствий для любого лица, принадлежащего к меньшинству, в результате осуществления или неосуществления прав, изложенных в Декларации.
Без предоставления индивидууму права идентифицировать себя по собственному усмотрению нельзя обеспечить уважение самостоятельности и свободы человеческой личности. Человек может самоидентифицироваться разнопланово, причем не только в частной, но и в общественной жизни. Соответственно, в обществах открытого типа, где повышается мобильность людей и расширяется обмен идеями, многие одновременно выступают в нескольких образах, которые могут совпадать, сосуществовать или выстраиваться в том или ином порядке (иерархическом или неиерархическом), сообразно их различным социальным связям. Разумеется, не только этническое происхождение определяет выбираемый человеком для себя образ, который кстати, варьируется даже в рамках одной и той же группы: у различных ее членов он может иметь разные оттенки и глубину. В зависимости от того, о чем конкретно идет речь, относительная значимость различных образов может меняться. Соответственно, одно и то же лицо может идентифицировать себя неодинаково, в зависимости от конкретного вопроса, глубины самоотождествления с тем или иным делом и условий участия в нем. Например, в некоторых государствах человек может самоопределяться по-разному при выборе языка для заполнения налоговых деклараций и в повседневных контактах с соседями.
5. В демократических обществах процедурная сторона принятия решений имеет не меньшее значение, чем содержательная. Поскольку надлежащая практика управления применяется не только в отношении народа, но и на благо народа, соответствующие процедуры должны всегда предусматривать участие тех, кого они касаются, не должны быть скрытыми от глаз и оценки общественности и должны быть подконтрольными тем, кого они затрагивают. Только такой порядок будет пользоваться устойчивым доверием общества. Широкое участие в соответствующих процедурах может обеспечиваться за счет
22 Лундские Рекомендации
консультаций, опросов, референдумов, переговоров и даже получения конкретных санкций от непосредственно затрагиваемых лиц. Можно ожидать, что решения, принятые с применением таких процедур, будут добровольно выполняться. В случаях, когда подходы государственных органов и затрагиваемой группы существенно расходятся, с точки зрения надлежащих процедур управления было бы правильным в поисках наиболее удовлетворительного решения обращаться к услугам третьей стороны.
В конкретном применении к национальным меньшинствам пункт 33 Копенгагенского документа обязывает государства – участники ОБСЕ принимать меры по защите «этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создавать условия для поощрения этой самобытности ... после проведения надлежащих консультаций, включая контакты с организациями или ассоциациями таких меньшинств». Согласно пункту 26 раздела VI Хельсинкского документа, государства – участники ОБСЕ также обязались «решать проблемы национальных меньшинств в конструктивном духе, мирными средствами и путем диалога между всеми заинтересованными сторонами на основе принципов и обязательств СБСЕ». Что касается «всех заинтересованных сторон», то в пункте 30 Копенгагенского документа признается «важная роль неправительственных организаций, включая политические партии, профсоюзы, организации по правам человека и религиозные группы, в поощрении терпимости, культурного многообразия и в решении вопросов, относящихся к национальным меньшинствам».
Необходимым условием функционирования основанных на широком участии процедур является терпимость. Социально-политический климат взаимного доверия и равенства следует обеспечивать в законодательном порядке, одновременно ведя воспитательную работу по утверждению этой социальной этики в масштабах всего населения. В этой связи особая роль принадлежит средствам массовой информации. В пункте 1 статьи 6 Рамочной конвенции предусматривается, что «стороны поощряют дух терпимости и диалог между культурами, а также принимают эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств
23 Лундские Рекомендации
информации». В частности, государства обязаны пресекать использование в публичных выступлениях пренебрежительных или уничижительных эпитетов и слов и искоренять негативные стереотипы. В идеале, представители затрагиваемых групп должны участвовать в определении и разработке любых мер, направленных на решение подобных проблем.
II. УЧАСТИЕ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ
А) Механизмы на уровне центрального правительства
6. В развитие положений пункта 35 Копенгагенского документа в первом параграфе раздела III Доклада Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева, 1991 год) указывается, что «когда вопросы, касающиеся положения национальных меньшинств, обсуждаются в их странах, им самим следует предоставлять возможность эффективно участвовать в этом процессе ... [и] что важным элементом эффективного участия в государственных делах является [такое] демократическое участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, или их представителей в работе директивных или консультативных органов”. В пункте 24 раздела VI Хельсинкского документа государства – участники ОБСЕ обязались «в этой связи ... активизировать свои усилия по обеспечению свободного осуществления принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере в соответствии с демократическими процедурами принятия решений каждого государства в политической, экономической, социальной и культурной жизни своих стран, в том числе на основе демократического участия в работе директивных и консультативных органов на национальном, региональном и местном уровнях, в частности, в рамках политических партий и ассоциаций».
Участие, по сути дела, означает вовлеченность – как в плане возможностей для внесения весомого вклада в принятие решений, так и в плане ответственности за последствия таких действий. Одна из посылок концепции надлежащего управления состоит в том, что метод принятия решений простым большинством не всегда является адекватным. С точки зрения структурного построения государства можно использовать различные формы децентрализации, в максимальной степени обеспечивающие привязку процесса принятия
24 Лундские Рекомендации
решений к затрагиваемым этими решениями группам и соответствующую подотчетность на уровне как государства в целом, так и входящих в его состав образований. В унитарных государствах, федерациях и конфедерациях эти задачи могут решаться по-разному. Представительство меньшинств в директивных органах может обеспечиваться за счет отведения им определенного количества мест (квоты, продвижение по службе или иные меры). Возможны и другие формы участия, например гарантированное членство в тех или иных комитетах – с правом или без права голоса. В том же порядке, закрепленном юридически или основанном на сложившейся практике, обеспечивается представительство в исполнительных, судебных, административных и иных органах. В целях учета интересов меньшинств могут создаваться и специальные органы. Для того чтобы меньшинства имели реальную возможность осуществлять все свои права, необходимы конкретные меры по линии государственной службы, включая обеспечение «равноправного доступа к государственной службе», о чем говорится в пункте «с» статьи 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
В) Выборы
7. Важнейшим атрибутом современной демократии является представительная система правления, основанная на периодическом проведении свободных и честных выборов. Решаемая при этом важнейшая задача сформулирована в пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти правительства». Эта фундаментальная норма более развернуто сформулирована в ряде международных и европейских договоров, а именно в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и в статье 3 Протокола No. 1 к Европейской конвенции о правах человека. Применительно к государствам – участникам ОБСЕ в пунктах 5 и 6 Копенгагенского документа конкретно перечислены «элементы справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей», и указано, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства».
25 Лундские Рекомендации
Государства обладают немалой свободой в определении того, как именно они будут выполнять эти обязательства; однако они обязаны делать это без дискриминации, стремясь к обеспечению максимально высокой степени представительства. В рамках Организации Объединенных Наций Комитет по правам человека в пункте 12 своих Замечаний общего порядка No. 25 (57-я сессия, 1996 год) дал следующее пояснение по статье 25: “Право на свободное выражение своего мнения, мирные собрания и на свободу ассоциации является основополагающим условием для эффективного осуществления права голоса и должно пользоваться полной защитой. [...] Информация и материалы о порядке голосования должны издаваться и на языках меньшинств”. Далее, в пункте 5 Замечаний общего порядка No. 25 поясняется, что “ведение государственных дел представляет собой широкое понятие, связанное с осуществлением политических полномочий, в частности с реализацией законодательных, исполнительных и административных полномочий. Оно охватывает все аспекты государственного управления, а также разработку и осуществление политики на международном, национальном, региональном и местном уровнях”.
Поскольку в условиях существования разнородных взглядов и интересов ни одна избирательная система не может быть признана нейтральной, государствам следует избирать ту систему, которая в их конкретных обстоятельствах обеспечивала бы максимально представительный характер правления. Это особенно важно для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые в противном случае могли бы оказаться лишенными адекватного представительства.
8. В принципе демократическое общество не должно навязывать способы политической самоорганизации своим гражданам – до тех пор, пока они пользуются мирными средствами и уважают права других. По существу, речь идет о свободе ассоциации, как она определена в самых разных международных документах, включая статью 20 Всеобщей декларации прав человека, статью 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статью 11 Европейской конвенции о правах человека и пункт 6 Копенгагенского документа. Кроме того, свобода ассоциации для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, специально гарантирована согласно пункту 32.6 Копенгагенского документа и статье 7 Рамочной конвенции. В пункте 24 раздела VI Хельсинкского документа дополнительно конкретизируется обязательство государств –
26 Лундские Рекомендации
участников ОБСЕ обеспечивать “свободное осуществление принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере [...] в политической [...] жизни своих стран, в том числе [...] в рамках политических партий и ассоциаций”.
При полном соблюдении принципов равноправия и недискриминации объективная и субъективная потребность в объединении в политические партии, формируемые по этническому признаку, будет снижаться или исчезнет вовсе; вместе с тем в некоторых случаях такие образованные этническими общинами партии могут быть единственной надеждой на эффективное представительство их специфических интересов и, таким образом, на их реальное участие в жизни общества. Разумеется, люди могут объединяться в партии и на другой основе, например, по региональным интересам. В идеале, партии должны быть открытыми по своему составу и не должны замыкаться в узких этнических рамках; соответственно, крупным партиям следует добиваться включения в свой состав представителей меньшинств, ослабляя тем самым потребность или стремление к созданию партий по этническому признаку. В этой связи важное значение приобретает выбор избирательной системы. В любом случае политическим партиям и другим ассоциациям должно быть запрещено разжигать расовую ненависть, о чем говорится в статье 20 Международного пакта о гражданских и политических правах и в статье 4 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.
9. Действие избирательной системы может распространяться на выборы в законодательное собрание и другие органы и институты, включая выборы отдельных должностных лиц. В одних случаях, в зависимости от того, как определены границы избирательных округов, и от компактности проживающих в них меньшинств, надлежащее представительство последних может быть обеспечено с помощью одномандатных округов; в других случаях гарантией должной представленности меньшинств может стать пропорциональная избирательная система. В государствах – участниках ОБСЕ применяются различные формы пропорционального представительства, включая: «преференциальное голосование», при котором избиратели располагают кандидатов в порядке своего предпочтения; «систему открытых списков», при которой избиратели могут высказать предпочтение тому или иному кандидату из партийного списка, а также
27 Лундские Рекомендации
голосовать за партию; «систему смешанного выбора», при которой разрешается голосовать более чем за одного кандидата от различных партий; и «кумулятивную систему», при которой избиратели могут подавать более одного голоса за предпочитаемого ими кандидата. Процентный барьер не следует делать настолько высоким, чтобы это могло воспрепятствовать представленности меньшинств.
10. При определении границ избирательных округов необходимо учитывать проблемы и интересы национальных меньшинств под углом зрения обеспечения их представленности в директивных органах. Понятие «равноправие» означает, что избранный метод такого обеспечения не должен ущемлять ничьих интересов и что во внимание будут приниматься проблемы и интересы всех. В идеале, границы округов должны определяться независимым и неангажированным органом, что наряду с решением других задач позволило бы обеспечить уважение прав меньшинств. Во многих государствах – участниках ОБСЕ эта задача решается путем создания постоянных избирательных комиссий, укомплектованных профессиональными кадрами.
Так или иначе, государствам не следует пересматривать границы избирательных округов или каким-либо иным образом изменять пропорциональное соотношение различных групп населения в том или ином округе с целью снизить представленность меньшинств или исключить ее вовсе. Это прямо запрещается статьей 16 Рамочной конвенции, а в статье 5 Европейской хартии местного самоуправления оговорено, что изменение границ местных территориальных образований не производится без предварительной консультации с затрагиваемыми этим местными общинами, которая может проводиться в форме референдума в случаях, когда это допускается законом (см. пояснение к рекомендации 19, касающееся территориальных механизмов).
С) Механизмы регионального и местного уровня
11. Данная рекомендация касается органов власти всех уровней ниже центрального: в провинциях, департаментах, районах, префектурах, муниципалитетах, городах и поселках – как входящих в состав унитарного государства, так и являющихся субъектами федерации – включая автономные области и другие образования. Задача последовательного создания условий, позволяющих всем людям в равной мере реализовать все права человека, предполагает, что
28 Лундские Рекомендации
уважение этих прав должно обеспечиваться не только на уровне центрального правительства, но и на всех нижестоящих уровнях. Однако критерии, применяемые при формировании структур регионального или местного уровня, могут отличаться от критериев, применяемых на уровне центрального правительства. Возможна также асимметрия при образовании соответствующих структур, обусловленная разнородностью потребностей и выражаемых пожеланий.
D) Совещательные и консультативные органы
12. Пункт 24 раздела VI Хельсинкского документа обязывает государства – участники ОБСЕ обеспечивать «свободное осуществление принадлежащими к национальным меньшинствам лицами, на индивидуальной основе и совместно с другими, своих прав человека и основных свобод, включая право участвовать в полной мере [...] в политической [...] жизни своих стран, в том числе на основе демократического участия в работе [...] консультативных органов на национальном, региональном и местном уровнях». Такие органы могут быть постоянными или целевыми, могут относиться к законодательной или исполнительной ветви власти либо функционировать при них или независимо от них. В ряде государств – участников ОБСЕ действуют комитеты при парламентских органах, такие, как «круглые столы» с участием представителей меньшинств. Они могут создаваться и уже реально функционируют на всех уровнях власти, включая самоуправление. Эффективность таких органов обеспечивается включением в их состав представителей меньшинств и других лиц, обладающих специальными экспертными знаниями, а также выделением в их распоряжение адекватных ресурсов и пристальным вниманием со стороны директивных органов. Помимо выполнения консультативных функций и выработки рекомендаций, такие органы могут служить полезным промежуточным звеном между государственным руководством и меньшинствами. Они могут также стимулировать принятие мер на правительственном уровне и на уровне общин, где проживают меньшинства. Такие органы могут, кроме того, решать конкретные задачи по реализации программ, например, в области образования. К тому же работа тех или иных специализированных комитетов может иметь особое значение для некоторых меньшинств, почему эти меньшинства и должны быть там представлены.
29 Лундские Рекомендации
13. Возможности конструктивного использования таких органов зависят от конкретной ситуации. Но в любом случае надлежащая практика управления предполагает принятие властями целенаправленных мер по привлечению к работе авторитетных консультативных и совещательных органов и обращение к ним по мере необходимости, в том числе с предложением внести свой вклад в работу над соответствующими вопросами. Открытая позиция властей по отношению к этим органам и их членам и готовность сотрудничать с ними станут залогом принятия наиболее оптимальных решений и повысят авторитет власти в обществе.
III. САМОУПРАВЛЕНИЕ
14. Термин «самоуправление» предполагает, что община в той или иной степени контролирует решение затрагивающих ее вопросов. Слово «управление» вовсе не подразумевает исключительной компетенции. Помимо прочего, оно может означать административные и распорядительные полномочия, а также конкретно оговоренные законодательные и судебные функции. Это может достигаться путем делегирования государством части своих функций либо передачи или, как, например, в случае федерации, первоначального разделения базовых полномочий. В государствах – участниках ОБСЕ формы самоуправления называются по-разному – делегирование автономии, самоуправление или внутреннее управление. При этом этнические критерии ни при каких обстоятельствах не являются определяющими при формировании территориальных механизмов.
В пункте 35 Копенгагенского документа государства – участники ОБСЕ отметили «усилия, предпринятые с целью защиты и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности определенных национальных меньшинств путем создания в качестве одного из возможных средств для достижения этих целей, в соответствии с политикой заинтересованного государства, надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств». В этой связи в седьмом параграфе раздела IV Доклада Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева) указывалось, что «некоторыми из [государств- участников] достигнуты соответствующим демократическим путем положительные результаты посредством, в частности, [...] местных и автономных органов управления, а также автономии на
30 Лундские Рекомендации
территориальной основе, включая существование консультативных, законодательных и исполнительных органов, избираемых на основе свободных и периодических выборов; самоуправления национального меньшинства в тех аспектах, которые касаются его самобытности в ситуациях, когда не существует автономии на территориальной основе; децентрализованных или местных форм правления; [...] финансовой и технической помощи лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, которые желают этого, для осуществления их права на создание и поддержание своих собственных образовательных, культурных и религиозных учреждений, организаций или ассоциаций [...]». В более общем плане в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления о принципах демократии и децентрализации власти говорится как о факторе, содействующем обеспечению и укреплению местного самоуправления в различных европейских странах. В связи с этим положением статья 9 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает право на получение достаточных финансовых средств для реализации таких делегированных полномочий.
15. Государственные органы, принимая на себя ответственность в ряде областей, затрагивающих государство в целом, должны обеспечивать осуществление в этих областях надлежащих мер на уровне центральной власти. Обычно к числу таких областей относятся: вопросы обороны, по существу сводящиеся к обеспечению территориальной целостности государства; макроэкономическая политика, играющая важную роль в той мере, в какой центральное правительство выполняет своего рода выравнивающие функции между районами, находящимися в экономически неравном положении; а также традиционная сфера дипломатии. Постольку, поскольку другие факторы могут иметь серьезные общенациональные последствия, они также должны, по меньшей мере частично, включаться в сферу централизованного регулирования. Регулирование в этих областях может осуществляться и на совместных началах, в том числе с участием территориальных единиц или меньшинств, которых это особенно касается (см. рекомендации 18 и 20). Вместе с тем такое разделение регулирующих полномочий не должно противоречить правозащитным нормам и должно осуществляться координированно и с надлежащей долей практицизма.
Одной из областей, в которых, по общему признанию, сходятся интересы всех, независимо от территориальной или нетерриториальной
31 Лундские Рекомендации
формы автономии, и которые представляют особую важность как для государства в целом, так и для меньшинств является образование. В статье 5.1 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования содержатся довольно подробные положения о том, каким путем следует добиваться достижения вышеуказанных целей: «государства, являющиеся сторонами настоящей Конвенции, считают, что: [...]
b) родители и, в соответствующих случаях, законные опекуны должны иметь возможность, во-первых, в рамках, определенных законодательством каждого государства, свободно посылать своих детей не в государственные, а в другие учебные заведения, отвечающие минимальным требованиям, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, и, во-вторых, обеспечивать религиозное и моральное воспитание детей в соответствии с их собственными убеждениями; никому в отдельности и ни одной группе лиц, взятой в целом, не следует навязывать религиозное воспитание, не совместимое с их убеждениями;
c) за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, следует признавать право вести собственную просветительную работу, включая руководство школами, и, в соответствии с политикой в области образования каждого государства, использовать или преподавать свой собственный язык, при условии, однако, что: i) осуществление этого права не мешает лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, понимать культуру и язык всего коллектива и участвовать в его деятельности, и что оно не подрывает суверенитета страны; ii) уровень образования в такого рода школах не ниже общего уровня, предписанного или утвержденного компетентными органами; и iii) посещение такого рода школ является факультативным».
16. Принцип демократического управления, сформулированный в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 3 Протокола No. 1 к Европейской конвенции о правах человека и нормах ОБСЕ, касается управления на всех уровнях и во всех звеньях. Если необходимо или целесообразно сформировать институты самоуправления, то предпосылкой реализации всеми гражданами в равной мере своих прав является соблюдение в этих институтах принципа демократии.
32 Лундские Рекомендации
А) Нетерриториальные механизмы
17. Этот раздел посвящен нетерриториальным механизмам – зачастую именуемым «личной» или «культурной» автономией, – которые наиболее применимы в случае географически некомпактного проживания членов той или иной группы. Соответствующее разделение полномочий, в том числе по ведению дел в конкретных областях, может обеспечиваться на общегосударственном уровне или по территориальным образованиям. В любом случае необходимо гарантировать уважение прав не охватываемых этой мерой лиц. Автономия в таких формах должна к тому же быть подкреплена адекватным финансированием, необходимым для реализации ее общественной функции, и основываться на предусматривающих широкое участие процедурах (см. рекомендацию 5).
18. Этим перечень возможных функций не исчерпывается. Многое будет зависеть от конкретной ситуации, в том числе и в первую очередь от потребностей меньшинства и выраженных им пожеланий. В различных обстоятельствах те или иные вопросы будут интересовать меньшинства в большей или в меньшей степени, и решения по ним будут сказываться на меньшинствах по-разному. Некоторые области могут представлять собой поле для совместной деятельности. Один из особо чувствительных для меньшинств вопросов – это право самим определять свое имя или название, что относится как к общественным учреждениям, так и к отдельным гражданам. Соответствующее положение предусмотрено в пункте 1 статьи 11 Рамочной конвенции. Если говорить о религии, то авторы данной рекомендации возражают против государственного вмешательства в этой сфере, за исключением определения круга полномочий (например, в отношении актов гражданского состояния), делегируемых религиозным организациям. В рекомендации также не предусматривается, чтобы учреждения меньшинств осуществляли контроль над средствами массовой информации, хотя представители меньшинств должны иметь возможность создавать и использовать свои собственные СМИ, что гарантировано пунктом 3 статьи 9 Рамочной конвенции. Разумеется, культура – понятие многогранное, охватывающее и такие области, как социальное обеспечение, жилье и уход за детьми; осуществляя руководство в этих областях, государство обязано при этом учитывать также и интересы меньшинств.
33 Лундские Рекомендации
В) Территориальные механизмы
19. Для европейских государств характерна общая тенденция к передаче полномочий и реализации принципа субсидиарности, чтобы решения принимались в максимальной близости к тем и по возможности теми, кого они самым непосредственным образом касаются и затрагивают. В пункте 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления эта цель изложена следующим образом. В принципе, общественные функции должны осуществляться в первую очередь теми властями, которые стоят ближе всех к населению. При передаче функций другим органам власти следует учитывать масштабы и характер задачи, а также требования эффективности и экономии. Территориальное самоуправление может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций. Возможно также существование смешанных администраций. Как отмечается в рекомендации 15, образования не обязательно должны быть однородными на всей территории государства и могут варьироваться сообразно потребностям и выраженным пожеланиям.
20. Власти автономий должны обладать реальными полномочиями по принятию решений на законодательном, исполнительном и судебном уровнях. Полномочия в государстве могут быть разделены между центральными, региональными и местными властями, а также по функциональному признаку. В пункте 35 Копенгагенского документа говорится об альтернативах в виде «надлежащих местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств». Из этого ясно следует, что единообразие в рамках государства не является обязательным. Опыт показывает, что разделение полномочий возможно даже в тех областях общественной деятельности, которые традиционно относились к ведению центрального правительства, включая делегированные полномочия в области правосудия (как основные, так и процессуальные) и полномочия в отношении традиционных отраслей хозяйства. Как минимум, затрагиваемые группы населения должны систематически привлекаться к осуществлению подобных полномочий. В то же время центральное правительство должно сохранять за собой полномочия по обеспечению
34 Лундские Рекомендации
справедливости и равенства возможностей на всей территории государства.
21. Полномочия, которые могут делегироваться на территориальной основе для обеспечения более эффективного участия меньшинств, должны осуществляться с должным учетом интересов меньшинств, на которые они распространяются. Административно-исполнительная власть должна быть подотчетна всему населению соответствующей территории. Это вытекает из пункта 5.2 Копенгагенского документа, который предписывает всем государствам – участникам ОБСЕ обеспечить на всех уровнях и для всех лиц «представительную по своему характеру форму правления, при которой исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или избирателям».
IV. ГАРАНТИИ
А) Конституционные и правовые гарантии
22. В данном разделе рассматривается вопрос о «закреплении» соответствующих положений, то есть об их фиксации в законодательном порядке. В одних случаях могут оказаться полезными весьма детальные правовые механизмы, тогда как в других может быть достаточно рамочных положений. Как указывается в рекомендации 5, во всех случаях принятие механизмов должно осуществляться посредством открытых процедур. В то же время после их принятия необходимо обеспечивать стабильность, с тем чтобы гарантировать определенную защиту затрагиваемых лиц, особенно принадлежащих к национальным меньшинствам. В статьях 2 и 4 Европейской хартии местного самоуправления предпочтение отдается конституционным механизмам. Для достижения желаемого равновесия между стабильностью и гибкостью может быть целесообразным заранее запланировать пересмотр через установленные промежутки времени, деполитизировав тем самым процесс внесения изменений и сделав процедуру обзора менее антагонистичной.
23. Эта рекомендация отличается от рекомендации 22, постольку поскольку она предусматривает опробование новых, не применявшихся ранее режимов, а не определение условий для изменения существующих механизмов. Компетентным властям предоставляется возможность применять разные подходы, осуществляя свой выбор в различных ситуациях, возникающих в отношениях центральных органов с
35 Лундские Рекомендации
представителями меньшинств. Не предопределяя окончательных результатов, это может быть источником полезного опыта, не в последнюю очередь за счет принятия и осуществления нововведений.
В) Правовая защита
24. В пункте 30 Копенгагенского документа государства – участники ОБСЕ «признают, что вопросы, относящиеся к национальным меньшинствам, могут быть удовлетворительным образом решены только в демократических политических рамках, основанных на верховенстве закона, в условиях функционирования независимой судебной системы». Об эффективных средствах правовой защиты говорится также в пункте 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, а о «средствах судебной защиты» упоминается в статье 11 Европейской хартии местного самоуправления.
Судебный надзор может осуществляться конституционными судами и, фактически, соответствующими международными органами по правам человека. Внесудебные механизмы и институты, такие, как национальные комиссии, омбудсмены, советы по межэтническим или «расовым» отношениям и т.д., также могут играть важную роль, как об этом говорится в пункте 27 Копенгагенского документа, в пункте 2 статьи 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и в пункте 36 Венской декларации и программы действий, принятой Всемирной конференцией по правам человека в 1993 году.
36