Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) · book

Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях

2 octobre 2008 OSCE

Le texte intégral est hébergé par l’organisation qui le publie. lawenc.com indexe les métadonnées et renvoie vers la source officielle.

Texte intégral

The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations & Explanatory Note June 2008

Organization for Security and Co-operation in Europe High Commissioner on National Minorities

hcnm Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).

Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.

ISBN/EAN: 978-90-75989-12-0 © OSCE High Commissioner on National Minorities 2008

Printed in the Netherlands

Other language editions available in hard copy and/or electronically at www.osce.org/hcnm: Russian

For further information, please contact: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org Website: www.osce-hcnm.org Introduction

In its Helsinki Decision of July 1992, the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities (HCNM) to be an instrument of conflict prevention at the ear- liest possible stage in regard to tensions involving national minority issues. In the course of 15 years of sustained activity, the institution of the HCNM has gained a unique insight into identifying and addressing potential causes of conflict involv- ing national minorities. In this context, the HCNM has devoted much attention to those situations involving persons belonging to ethnic groups who constitute the numerical majority in one State but the numerical minority in another (usually neighbouring) State. This issue engages the interest of government authorities in several States and constitutes a potential source of inter-State tension, if not conflict. Indeed, such tensions have defined much of modern and contemporary European history.

Ethno-cultural and State boundaries seldom overlap. Almost all States have minorities of some kind, with many belonging to communities which transcend State frontiers. These communities often serve as a bridge between States, con- tributing to prosperity and friendly relations, and fostering a climate of dialogue and tolerance. For this reason, persons belonging to national minorities should be able to establish and maintain free and peaceful contacts across State bor- ders and to develop cultural and economic links. When transfrontier cultural ties, however, take on political significance and States unilaterally take steps to defend, protect or support what they describe as “their kin” outside their sovereign juris- diction, there is a risk of political tension or even violence.

In the past, the HCNM has confronted such tensions in many regions of the OSCE area and remains acutely aware of potential dangers associated with excessive politicization of minority issues in inter-State relations. In the view of the HCNM,

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 1 there is a need for greater clarity on how States can pursue their interests with regard to national minorities abroad without jeopardizing peace and good neigh- bourly relations. It is for this reason that these Recommendations have been elaborated, guided by principles of international law and based on the extensive experience of the HCNM. They are intended to clarify how States can support and extend benefits to people belonging to national minorities residing in other coun- tries in ways that do not strain interethnic or bilateral relations.

The Recommendations build on the experience of Rolf Ekéus (HCNM 2001-2007), as set out in his 2001 statement on “Sovereignty, Responsibility and National Minorities”, and on the “Report on the Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-State”, issued by the Council of Europe’s Commission for Democracy through Law (Venice Commission) in the same year. Both documents explain the conditions under which and the limitations within which States may support citi- zens of another country based on shared ethnic, cultural or historical ties. These documents underline the dual responsibility of States, which is to protect and pro- mote the rights of persons belonging to national minorities under their jurisdiction and act as responsible members of the international community with respect to minorities under the jurisdiction of another State.

The main tenets of the Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations echo the two documents mentioned above and stipulate firstly, that under international law, the respect for and protection of minority rights is the responsibility of the State where the minority resides. Secondly, other States may have an interest in the well-being of minority groups abroad, especially those with whom they are linked by ethnic, cultural, linguistic or religious identity, or a common cultural heritage. This, however, does not entitle or imply a right under international law to exercise jurisdiction over people residing on the territory of another State. Finally, States can pursue this interest through extending benefits to minorities abroad only in consultation with the State of residence and with due respect for the principles of territorial integrity, sovereignty and friendly, including good neighbourly, relations. States should ensure that their policies with respect to national minorities abroad do not undermine the integration of minorities in the States where they reside or fuel separatist tendencies.

The 19 individual Recommendations are divided into four sections: general prin- ciples, State obligations regarding persons belonging to national minorities, ben- efits accorded by States to persons belonging to national minorities abroad and

2 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations multilateral and bilateral instruments and mechanisms. They provide both norma- tive and practical guidance to States in accordance with the general principles of sovereignty, human and minority rights and international responsibility. A more detailed explanation of the Recommendations is provided in an accompanying Explanatory Note which contains express reference to the relevant international standards. Each recommendation is intended to be read in conjunction with the specifically relevant paragraphs of the Explanatory Note and within the context of the document as a whole.

It should be noted that the question of national minorities in inter-State relations has often featured between the States of residence and the so-called “kin-States”. This term has been used to describe States whose majority population shares ethnic or cultural characteristics with the minority population of another State. These Recommendations focus on the relationship between such States to a large extent, but not exclusively. They are also applicable to a broader category of States that may have an interest in minorities abroad with bonds such as a shared history, religion or language, which may or may not be considered as constitut- ing kinship. In addition, “kin” is regarded as one of the essentially contested con- cepts that lacks agreed scientific or legal definition. For these reasons, the term “kin-State” is not used in the text of the Recommendations and is referred to only sparingly in the Explanatory Note when it has an added explanatory value.

The term “national minorities” as used in this document encompasses a wide range of minority groups, including religious, linguistic and cultural as well as eth- nic minorities, regardless of whether these groups are recognized as such by the States where they reside and irrespective of the denomination under which they are recognized. These Recommendations are relevant for all these groups. In addition, the word “minorities” is often used in the Recommendations as a conve- nient abbreviation of the phrase “persons belonging to national minorities”.

In preparing the Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations, the HCNM received valuable input and support from staff members, including Dr. Natalie Sabanadze, Professor Francesco Palermo, Dr. Annelies Verstichel and Mr. Bob Deen. Former HCNM staff members Dr. Walter Kemp, United Nations Office on Drugs and Crime, Professor John Packer, University of Essex, and Mrs. Dzenana Hadziomerovic, Office of the High Representative in Bosnia and Herzegovina also assisted in the drafting of the document.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 3 In addition, the HCNM consulted the following experts: Professor Gudmundur Alfredsson, Director of the Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law, Lund University; Prof. lect. Bogdan Aurescu, University of Bucharest and Substitute Member of the Venice Commission; Mrs. Ilze Brands-Kehris, Director, Latvian Centre on Human Rights, Riga; Professor Vojin Dimitrijevic, Director, Belgrade Centre for Human Rights; Professor Asbjørn Eide, Senior Fellow at the Norwegian Institute of Human Rights, Oslo; Ms. Simona Granata-Menghini, Head of Constitutional Co-operation Division, Secretariat of the Venice Commission, Strasbourg; Professor Jan Erik Helgesen, President of the Venice Commission, Strasbourg; Professor Kristin Henrard, Erasmus University Rotterdam; Dr. Enikő Horváth, independent expert, Paris; Mr. Antti Korkeakivi, Centre for Human Rights and Global Justice at New York University School of Law; Dr. Emma Lantschner, European Academy Bolzano/Bozen and University of Graz; Mr. Mark Lattimer, Executive Director, Minority Rights Group International, London; Professor Joseph Marko, University of Graz; Dr. Anna Matveeva, London School of Economics and Political Science; Mr. Alan Phillips, President of the Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities of the Council of Europe, Strasbourg; Professor Eduardo Ruiz-Vieytez, Director, Human Rights Institute, University of Deusto, Bilbao; Professor Levente Salat, Babeş-Bolyai University, Cluj-Napoca; Professor Pieter van Dijk, President of the Administrative Jurisdiction Division, Council of State of the Netherlands, The Hague, and Member of the Venice Commission; Professor Mitja Žagar, Institute for Ethnic Studies, Ljubljana.

The purpose of these Recommendations is to provide representatives of States, national minorities and international organizations with guidance on how to address the questions concerning national minorities that arise in the context of inter-State relations in a way that protects and promotes the rights of persons belonging to national minorities, prevents conflict, maintains interethnic harmony and strengthens good neighbourly relations. By encouraging States to make the right policy choices and take measures to alleviate tensions related to national minorities abroad, it is hoped that the ultimate conflict prevention goal of the HCNM mandate will be served.

Knut Vollebaek OSCE High Commissioner on National Minorities The Hague, 20 June 2008

4 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations

I. General principles

1. Sovereignty comprises the jurisdiction of the State over its territory and popu- lation, and is constrained only by the limits established by international law. No State may exercise jurisdiction over the population or part of the population of another State within the territory of that State without its consent.

2. Sovereignty also implies the obligation of the State to respect and to ensure the protection of human rights and fundamental freedoms of all persons within its territory and subject to its jurisdiction, including the rights and freedoms of persons belonging to national minorities. The respect for and protection of minority rights is primarily the responsibility of the State where the minority resides.

3. The protection of human rights, including minority rights, is also a matter of legitimate concern to the international community. States should address their concerns for persons or situations within other States through international co-operation and the conduct of friendly relations. This includes the full sup- port by States of international human rights standards and their agreed inter- national monitoring mechanisms.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 5 ties. However, this does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons on the territory of another State with- out that State’s consent.

II. State obligations regarding persons belonging to national minorities

5. States should guarantee the right of everyone, including persons belong- ing to national minorities, to equality before the law and to equal protection under the law. In this respect, discrimination based on belonging to a national minority or related grounds is prohibited. Achieving substantive equality may require special measures and such measures should not be regarded as being discriminatory.

6. States should respect and promote the rights of persons belonging to national minorities, including the right freely to express, preserve and develop their cultural, linguistic or religious identity free from any attempts at assimilation against their will.

7. States should promote the integration of society and strengthen social cohe- sion. This implies that persons belonging to national minorities are given an effective voice at all levels of governance, especially with regard to, but not limited to, those matters which affect them. Integration can only be achieved if persons belonging to national minorities, in turn, participate in all aspects of public life and respect the rules and regulations of the country they reside in.

8. States should not unduly restrict the right of persons belonging to national minorities to establish and maintain unimpeded and peaceful contacts across frontiers with persons lawfully residing in other States, in particular those with whom they share a national or ethnic, cultural, linguistic or religious identity, or a common cultural heritage.

III. Benefits accorded by states to persons belonging to national minorities abroad

6 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations access to visas. They should be granted on a non-discriminatory basis. The State of residence should not obstruct the receipt or enjoyment of such ben- efits, which are consistent with international law and the principles underlying these Recommendations.

10. States should refrain from taking unilateral steps, including extending benefits to foreigners on the basis of ethnic, cultural, linguistic, religious or historical ties that have the intention or effect of undermining the principles of territorial integrity. States should not provide direct or indirect support for similar initia- tives undertaken by non-State actors.

11. States may take preferred linguistic competencies and cultural, historical or familial ties into account in their decision to grant citizenship to individuals abroad. States should, however, ensure that such a conferral of citizenship respects the principles of friendly, including good neighbourly, relations and territorial sovereignty, and should refrain from conferring citizenship en masse, even if dual citizenship is allowed by the State of residence. If a State does accept dual citizenship as part of its legal system, it should not discriminate against dual nationals.

12. States may offer assistance to support education abroad, for example, with regard to textbooks, language training, teacher training, scholarships and school facilities. Such support should be non-discriminatory, have the explicit or presumed consent of the State of residence and be in line with applicable domestic and international educational standards.

13. States may provide support to cultural, religious or other non-governmental organizations respecting the laws and with explicit or implied consent of the country in which they are registered or operating. However, States should refrain from financing political parties of an ethnic or religious character in a foreign country, as this may have destabilizing effects and undermine good inter-State relations.

14. The free reception of transfrontier broadcasts, whether direct or by means of retransmission or rebroadcasting, may not be prohibited on the basis of eth- nicity, culture, language or religion. Limitations are restricted to broadcasts that use hate speech or incite violence, racism or discrimination.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 7 15. When granting benefits to persons belonging to national minorities residing abroad, States should ensure that they are consistent in their support for per- sons belonging to minorities within their own jurisdiction. Should States dem- onstrate greater interest in minorities abroad than at home or actively support a particular minority in one country while neglecting it elsewhere, the motives and credibility of their actions may be put into question.

IV. Multilateral and bilateral instruments and mechanisms

16. States should co-operate across international frontiers within the framework of friendly bilateral and multilateral relations and on a territorial rather than an ethnic basis. Transfrontier co-operation between local and regional authori- ties and minority self-governments can contribute to tolerance and prosperity, strengthen inter-State relations and encourage dialogue on minority issues.

17. In dealing with issues concerning the protection of persons belonging to national minorities, States should be guided by the rules and the principles established in international human rights documents, including those multilat- eral instruments and mechanisms which have been created specifically to sup- port the implementation of standards and commitments relating to minorities.

18. States are encouraged to conclude bilateral treaties and make other bilateral arrangements in order to enhance and further develop the level of protection for persons belonging to national minorities. These mechanisms offer vehicles through which States can share information and concerns, pursue interests and ideas, and further support minorities on the basis of friendly relations. A bilateral approach should follow the spirit of fundamental rules and principles laid down in multilateral instruments.

19. States should make good use of all available domestic and international instru- ments in order to effectively address possible disputes and to avert conflicts over minority issues. This may include advisory and consultative bodies such as minority councils, joint commissions and relevant international organiza- tions. Mediation or arbitration mechanisms should be established in advance through appropriate bilateral or multilateral agreements.

8 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations Explanatory Note to the Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations

I. General principles

The principle of State sovereignty is a cornerstone of international law, as codified in Articles 1 and 2 of the Charter of the United Nations (hereinafter: “UN Charter”) and reaffirmed in several other international documents. These include the 1975 CSCE Helsinki Final Act (Principle IV), the 1990 Charter of Paris for a New Europe, and, in particular with regard to national minorities, the 1990 CSCE Document of the Copenhagen Meeting on the Human Dimension (hereinafter: “Copenhagen Document”) (paragraph 37), the 1995 Framework Convention for the Protection of National Minorities of the Council of Europe (hereinafter: “FCNM”) (Preamble and Article 21), the 1992 UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (hereinafter: “UN Declaration on Minorities”) (Article 8 (4)), and the 1994 EU Concluding Document of the Inaugural Conference for a Pact on Stability in Europe (hereinafter: “Stability Pact”) (paragraph 1.6). International law provides for extraterritorial jurisdiction for spe- cific cases and in certain situations, but in a restricted form.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 9 2. Sovereignty also implies the obligation of the State to respect and to ensure the protection of human rights and fundamental freedoms of all persons within its territory and subject to its jurisdiction, including the rights and freedoms of persons belonging to national minorities. The respect for and protection of minority rights is primarily the responsibility of the State where the minority resides.

Since the Second World War, a legal regime has been developed following the principle that protection of human rights and fundamental freedoms, includ- ing those of persons belonging to national minorities, is the responsibility of the State that has jurisdiction over the persons concerned. Under international law, therefore, States are obliged to secure to everyone within their jurisdiction the enjoyment of human rights and freedoms, including minority rights. This respon- sibility to protect is included in, among others, the Helsinki Final Act (Principle VII, para.4), the 1950 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter: “ECHR”) (Article 1), and with regard to national minorities in particular, in the 1966 UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter: “ICCPR”) (Article 27), the UN Declaration on Minorities (Article 1(1)), the CSCE Copenhagen Document (paragraphs 33(1) and 36(2)) and the FCNM (Article 1). Consequently, the protection of minority rights is primar- ily but not exclusively the responsibility of the State where the minority resides: it is also a matter of legitimate concern for the international community, as further elaborated in Recommendation 3 below.

The preservation of peace and stability requires that persons belonging to minori- ties are treated and protected in an integrated way to the extent that their special status and situation allows this. The fundamental link between protection and promotion of minority rights and the maintenance of peace and stability has been emphasized a number of times by the OSCE participating States, beginning with Principle VII of the Decalogue of the Helsinki Final Act. This link has been reit- erated in subsequent documents such as the 1983 Concluding Document of Madrid (Principle 15), the 1989 Concluding Document of Vienna (Principles 18 and 19) and the 1990 Charter of Paris for a New Europe, as well as in the OSCE’s Summit Documents, including the 1990 Copenhagen Document (Part IV, para- graph 30), the 1992 Helsinki Document (Part IV, paragraph 24) and the 1996 Lisbon Document (Part I, Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for Europe for the Twenty-First Century, paragraph 2). A more spe- cific link is established, inter alia, in the preamble to the 1992 UN Declaration on

10 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations Minorities, in the preamble of the FCNM and in the Final Declaration of the 1993 OSCE Vienna Summit. Protection of minority rights by the State in which minori- ties reside is, therefore, not only one of the cornerstones of international law but also a precondition for peace, security and democratic governance, especially in multi-ethnic States.

While the protection of human rights, including minority rights, is primarily the responsibility of the State where the minority resides, it is also a matter of legitimate international concern. This has been emphasized, inter alia, by the OSCE partici- pating States in the 1991 Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, as respect for these rights and freedoms con- stitutes one of the foundations of international legal order. With regard to minor- ity rights in particular, this has been underlined in Section II, paragraph 3 of the 1991 “Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities in Geneva”, which states that “issues concerning minorities, as well as compliance with inter- national obligations and commitments concerning the rights of persons belonging to them, are matters of legitimate international concern and consequently do not constitute exclusively an internal affair of the respective State”.

As the protection of human rights, including minority rights, falls within the scope of international co-operation, the concerns of States for people or situations within other States must be expressed within the framework of the basic principles of international law, including the conduct of friendly relations. While pursuing bilat- eral agreements, States should ensure that these do not undermine or contradict international standards set out in multilateral instruments. This issue is elaborated in Section IV of these Recommendations. States should co-operate on ques- tions relating to persons belonging to minorities, inter alia, by exchanging informa- tion and experiences, including for example through joint commissions, in order to promote mutual understanding and confidence. The procedural principles of good neighbourliness, friendly relations and international co-operation are stated in, inter alia, the UN Charter (Article 1(2)), the 1970 Declaration on Principles of

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 11 International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations and the CSCE Charter of Paris for a New Europe. These principles, in particular regarding minorities, are reaffirmed in the UN Declaration on Minorities (Articles 6 and 7), in the CSCE Copenhagen Document (paragraph 36(1)), in the FCNM (Articles 1, 2 and 18) and in the Stability Pact (paragraph 1(5)).

In the context of international responsibility to respect and protect human rights, including minority rights, States are obliged to fulfil their reporting obligations to international supervisory bodies and to ensure that the rights of communication to international courts and tribunals are observed. Supervisory and advisory bod- ies play an important role in promoting transparency, understanding and good- will, and ensure that international legal norms are upheld; States should support, develop and fully participate in these mechanisms.

4. A State may have an interest – even a constitutionally declared responsi- bility – to support persons belonging to national minorities residing in other States based on ethnic, cultural, linguistic, religious, historical or any other ties. However, this does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons on the territory of another State with- out that State’s consent.

This principle points to the distinction between rights and interests, as well as between international and domestic law. A State may have an interest in support- ing persons living abroad sharing ethnic, cultural, linguistic, religious, historical or other characteristics with its majority population and this may even be enshrined in its constitution. This interest, however, even if laid down in domestic law, does not imply, in any way, a right under international law to exercise jurisdiction over these persons. A State cannot exercise its powers, in any form, on the territory of other States without the consent of those States. International law only pro- vides for strictly defined exceptions to this rule, such as the exercise of jurisdiction related to States’ embassies, ships or citizens abroad.

As a rule, a State may provide consular protection to its citizens abroad only after consultation and agreement with the State of residence or sojourn, with the exception of the most urgent humanitarian circumstances when such consulta- tion is not possible or stands in the way of effective protection. This requirement of previous consultation applies a fortiori if the person abroad is not a citizen of the

12 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations intervening State. The fact that the State considers a person abroad to be one of its “kin”, does not justify any unilateral intervention on that person’s behalf.

II. State obligations regarding persons belonging to national minorities

The principles of non-discrimination and equality are expressed in virtually all international human rights instruments, including notably the 1948 Universal Declaration of Human Rights (Article 2 and 7), the ICCPR (Articles 2, 26 and 27) and the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Article 2). Article 1 of the 1965 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination makes clear that this instrument also prohibits dis- crimination on the basis of “descent, or national or ethnic origin”. Article 14 of the ECHR also expressly extends the principle of non-discrimination to cover grounds of “national or social origin, [or] association with a national minority” and Protocol 12 additional to the ECHR establishes a general clause against discrimination.

In more recent times, the principle of non-discrimination on grounds of, inter alia, national and ethnic origin has been codified by the European Union in the 1997 Amsterdam Treaty (Article 13 TEU), the 2000 Charter of Fundamental Rights of the European Union (Article 22) and the Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC. The OSCE has also included the principles of non-discrimination and equality in the Helsinki Final Act (Principle VII), in the 1989 Concluding Document of Vienna (paragraphs 13.7 and 13.8) and in the Copenhagen Document (paragraphs 5.9, 25.3 and 25.4). With regard to minorities in particular, the enjoyment of minor- ity rights without discrimination is contained in the UN Declaration on Minorities (Article 2.1) and in the CSCE Copenhagen Document (paragraph 31). Not least, most OSCE participating States incorporate these principles and standards in their constitutions.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 13 The FCNM (Article 4) specifically prohibits discrimination based on belonging to a minority in paragraph 1. Paragraph 2 also specifies that additional and adequate measures may be required to promote the full and effective equality between per- sons belonging to minorities and those belonging to the majority. Such measures need to be in conformity with the proportionality principle in order not to be con- sidered discriminatory. This issue is further elaborated in Recommendation 10.

Lessons from the past have shown that respect for minority rights is essential for peace and stability within and between States. Persons belonging to minorities have the right to maintain and develop their culture, and to preserve the essential elements of their identity, namely their religion, language, traditions and cultural heritage. This right can only be exercised if States abstain from any attempts to assimilate minorities against their will.

International law affirms the obligation of States to promote the right of persons belonging to minorities to maintain their identity by providing adequate opportu- nities to develop their culture, to use their language, to practice their religion and to effectively participate in public affairs. This obligation is laid down in, inter alia, the ICCPR (Article 27), in the 1960 UNESCO Convention against Discrimination in Education (Article 5.1.c.), in the UN Declaration on Minorities (Articles 1, 2(2) and 2(3)), in the CSCE Copenhagen Document (paragraphs 33 and 35) and in the FCNM (Articles 5(1), 8 and 10-15). Specific recommendations and guide- lines on the effective implementation of these rights have been published by the HCNM, including in regard to education (The Hague Recommendations regard- ing the Education Rights of National Minorities, 1996), use of language (Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities, 1998) and effective participation in public life (Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life, 1999).

14 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations if persons belonging to national minorities, in turn, participate in all aspects of public life and respect the rules and regulations of the country they reside in.

Based on the experience of the HCNM, peace, stability, security and prosper- ity can only be achieved in societies promoting the integration of minorities while respecting their diversity. Integration with respect for diversity is not a matter of “either/or”, but a question of finding the appropriate balance, acknowledging the right of minorities to maintain and develop their own language, culture and iden- tity and at the same time achieving an integrated society where every person in the State has the opportunity to take part in and influence the political, social and economic life of mainstream society. This principle is underpinned, inter alia, by the FCNM (Articles 5 and 6).

A well-integrated society in which all participate and interact is in the interest of both States and minorities. It is the result of a continuous and democratic pro- cess that contributes to good governance and requires commitment from both sides. Separation between communities and groups is not usually a good basis on which to build a well-functioning society with good prospects of future stability. Integration involves interaction, not just tolerating a plurality of cultures.

Against such a background, persons belonging to minorities not only have the right to opportunities to develop their identity (as reiterated in Recommendation 6 above), but also a responsibility to participate in cultural, social and eco- nomic life and in public affairs, thus integrating into the wider national society. This includes, for instance, the need to learn the State language while at the same time enjoy adequate opportunities for learning of, and in, the minority lan- guage, as put forward in the Copenhagen Document (paragraph 34), The Hague Recommendations Regarding the Education Rights of National Minorities (no. 1) and the Explanatory Report to Article 14 of the FCNM. Integration also implies that national minorities should participate in all aspects of governance of their country of residence; their involvement should not be restricted to those areas that spe- cifically concern them.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 15 Establishing and maintaining unimpeded and peaceful contacts across fron- tiers with people lawfully residing in other States, with whom they share a common national or ethnic origin, a cultural heritage or a religious belief, is a fundamental right of persons belonging to minorities. This fundamental minority right is stipulated in the UN Declaration on Minorities (Article 2(5)), in the CSCE Copenhagen Document (paragraph 32 (4)), and in the FCNM (Article 17 (1)). This Recommendation therefore concerns an individual right and States should refrain from interfering with it except in situations where there is a substantiated overriding security risk. Multilateral and bilateral instruments and mechanisms for transfrontier co-operation among States are dealt with in Section IV of the Recommendations.

III. Benefits accorded by states to persons belonging to national minorities abroad

9. States may extend benefits to persons residing abroad, taking into account the aforementioned principles. Such benefits may include, inter alia, cultural and educational opportunities, travel benefits, work permits and facilitated access to visas. They should be granted on a non-discriminatory basis. The State of residence should not obstruct the receipt or enjoyment of such ben- efits, which are consistent with international law and the principles underlying these Recommendations.

States may have an interest in supporting persons residing abroad, including by according benefits to them. According to the 2001 “Report on the Preferential Treatment of Minorities by their Kin-State” adopted by the European Commission for Democracy Through Law (hereinafter: “Venice Commission Report” - CDL- INF (2001) 19), the possibility for States to adopt unilateral measures on the pro- tection of “kin-minorities”, irrespective of whether they live in neighbouring or in other countries, is conditional on respect for the following principles: a) the terri- torial sovereignty of States; b) pacta sunt servanda; c) friendly relations amongst States, and d) the respect of human rights and fundamental freedoms, in particu- lar the prohibition of discrimination. The mere fact that the beneficiaries of this kind of support are foreigners does not constitute an infringement of the principle of territorial sovereignty of other States.

The same report acknowledges that a State can legitimately issue laws or regula- tions concerning citizens of other countries without seeking the prior consent of

16 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations the State in which they reside, as long as the effects of these laws or regulations are to take place within its own borders only. For example, a State can unilaterally decide to grant a certain number of scholarships to meritorious foreign students who wish to pursue their studies in the universities of that State.

However, when a law is specifically directed at foreigners residing in a foreign country and the effects of this law are to take place abroad, the State of resi- dence of the individuals concerned should be consulted. In this regard, a dis- tinction should be made between situations in which the consent of the State affected is implied, namely in the fields covered by treaties or international cus- toms, and those in which consent should be explicit (Section D.a.i. of the Venice Commission Report).

Peace, stability and friendly relations between States require that the State of residence does not obstruct the receipt or enjoyment of benefits as long as they comply with international law and standards. These provide that benefits should be non-discriminatory, i.e. they should pursue a legitimate aim and be proportionate.

As set out in the Venice Commission Report, a legitimate aim can be the fos- tering of cultural links between the target population and the population of the “kin-State”. The promotion of educational or personal links could also constitute a legitimate aim. Benefits extended by States therefore may include cultural and educational opportunities, travel benefits, work permits, facilitated access to visas and acquisition of property.

The enjoyment of such benefits is frequently made conditional on the possession of identity documents issued by the “kin-State”. These documents should only be a proof of entitlement to the services provided for under a specified law or regula- tion. They should not aim at establishing a political bond between its holder and the “kin-State” and should not substitute for an identity document issued by the authorities of the State of residence.

To be non-discriminatory, preferential treatment must target and affect persons in the same circumstances equally. This requires that the impact of measures granting preferential benefits to certain foreigners is proportionate, i.e. the least limiting on the formal equal treatment of all persons belonging to the same cat- egory. For example, as pointed out in the Venice Commission report, differential

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 17 treatment in granting benefits in education may be justified by the legitimate aim of fostering the cultural links of the targeted population with the population of the “kin-State”. In order to be acceptable, however, the benefits accorded must be genuinely linked with the culture of the “kin-State”, be open to all interested and qualified individuals, irrespective of their ethnic background and be proportionate. For instance, educational benefits provided on a non discriminatory basis such as linguistic proficiency can legitimately be used as a precondition for the enjoyment of such a benefit.

Extending benefits to particular groups abroad that could fuel separatist tenden- cies and have a weakening or fragmenting effect in the States where the foreign- ers reside, violates the principles of sovereignty and friendly relations between States. Unilateral steps of this kind may include selective financing of foreign politi- cal parties based on ethnic, cultural, linguistic or religious ties, distribution of iden- tity papers certifying ethnic origin, or granting citizenship en masse to citizens of another State, as further elaborated in Recommendation 11.

Furthermore, international peace and security can be threatened by acts that undermine the societal integration and social cohesion of other States. Article 1 of the UN Charter underlines the importance of preventing and removing threats to peace. History shows that when States pursue unilateral policies – including those of a symbolic nature – on the basis of national kinship to protect minorities living outside of the jurisdiction of the State, this sometimes leads to tensions and frictions; even violent conflict.

The same effect can be caused by initiatives with the same aim taken by non- State actors, including religious institutions, with direct or indirect support from State authorities. In addition, States should take preventive and remedial action against non-State actors within their borders who introduce measures or support initiatives in relation to minority groups abroad that incite violence or fuel separatist tendencies. This must be read in close connection with Recommendation 3, which

18 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations stresses the importance of international co-operation and the conduct of friendly relations in dealing with concerns about people or situations in other States.

The conferral of citizenship is generally considered to fall under the exclusive domestic jurisdiction of each individual State and may be based on preferred lin- guistic competencies as well as on cultural, historical or familial ties. When this involves persons residing abroad, however, it can be a highly sensitive issue. Contested claims or competing attempts by the States concerned to exercise jurisdiction over their citizens, irrespective of the place of residence, have the potential to create tensions. This is particularly likely to happen when citizenship is conferred en masse, i.e. to a specified group of individuals or in substantial numbers relative to the size of the population of the State of residence or one of its territorial subdivisions. States should therefore refrain from granting citizen- ship without the existence of a genuine link between the State and the individual upon whom it is conferred, as ruled by the International Court of Justice in the Nottebohm Case (1955 I.C.J. 4).

Even though States have the right to freely determine who their citizens are, they should not abuse this right by violating the principles of sovereignty and friendly, including good neighbourly, relations. Full consideration should be given to the consequences of bestowing citizenship on the mere basis of ethnic, national, linguistic, cultural or religious ties, especially if conferred on residents of a neigh- bouring State. It could for example lead to differential treatment for these indi- viduals as compared with other residents of the “kin-State” who may be denied access to citizenship. Article 5 of the 1965 UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination and Article 5 of the 1997 European Convention on Nationality provide that the rules of a State on citizenship must not contain dis- tinctions or include any practice that constitutes discrimination on the grounds of, inter alia, national or ethnic origin.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 19 It should be noted in this regard that while States have limited jurisdiction over their citizens residing abroad, this should be exercised with respect for the principles of sovereignty and friendly, including good neighbourly, relations. Moreover, the State of residence holds primary responsibility for the protection of its residents, including persons belonging to minorities, even though they may hold multiple citizenship, and should not discriminate against dual citizens. To avoid conflict of loyalties, a State can legitimately ask its citizens to rescind other citizenships before taking up high political positions such as Head of State or a member of government.

12. States may offer assistance to support education abroad, for example, with regard to textbooks, language training, teacher training, scholarships and school facilities. Such support should be non-discriminatory, have the explicit or implied consent of the State of residence and be in line with applicable domestic and international educational standards.

Culture does not stop at State borders. Assistance and support in educational matters abroad can contribute in a constructive way to the development and the promotion of linguistic and cultural pluralism. States may express their interest in specific linguistic, cultural or ethnic groups living abroad by assisting them with cultural initiatives. This could include for instance the provision of textbooks, lan- guage training, teacher training, scholarships and school premises and facilities, support for libraries, museums, the arts and the like. Such support should wher- ever possible be provided by involving the authorities of the State of residence. With regard to textbooks, States should ensure that all educational materials, including those provided by other States, correspond to their domestic and inter- national educational standards and provide a balanced picture that respects com- monly accepted values of tolerance and a plurality of views and cultures.

The UN Convention against Discrimination in Education (Article 5) stipulates, on the one hand, that education shall promote understanding, tolerance and friend- ship among all nations, racial or religious groups. On the other hand, it acknowl- edges that persons belonging to minorities have the right to carry on their educational activities without prejudice to national sovereignty. The importance of international co-operation in the field of education is recognized, inter alia, in the Hague Recommendations Regarding the Education Rights of National Minorities (Recommendation nos. 1-3) and in the 1989 UN Convention on the Rights of the Child (Article 28.3). The function of education to foster tolerance and intercultural

20 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations understanding is acknowledged in the same Convention (Article 29.1 lit b-d / (b), (c), and (d)).

Following the principle of good relations, cultural and educational support to par- ticular groups abroad should be provided with the explicit or implied consent of the State where the beneficiary group resides. According to the Venice Commission Report, when benefits provided by “kin-States” have an obvious cultural aim such as promoting the study of their national language and culture, consent of the State of residence can even be presumed. In this case, “kin-States” may take unilateral administrative or legislative measures that should not be unduly restricted by the State of residence, as long as their effect is compatible with the principles set out in Recommendation 10 and does not violate the principle of non-discrimination as set out in Recommendation 9.

Support for civil society abroad can take many forms. In fields other than educa- tion and culture, the preferential treatment of minority groups residing in another State is more problematic and, as pointed out in the Venice Commission Report, should be considered to be the exception rather than the rule. Measures that have extraterritorial effects in fields other than cultural and educational support should only be undertaken with the explicit consent of the States in whose jurisdiction such effects would occur.

As mentioned in Recommendation 10, support by a foreign State must not have destabilizing or fragmenting effects. Assistance to organizations abroad should be provided in the spirit of good neighbourliness and enhance regional co-operation without jeopardizing sovereignty or cohesion within multi-ethnic States. In this context support and financing of political parties and movements abroad with an ethnic or religious character should be discouraged, as this has an impact on the domestic political processes and often contributes to excessive politicization of minority issues to the detriment of societal integration and good inter-State relations.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 21 14. The free reception of transfrontier broadcasts, whether direct or by means of retransmission or rebroadcasting, may not be prohibited on the basis of eth- nicity, culture, language or religion. Limitations are restricted to broadcasts that use hate speech or incite violence, racism or discrimination.

States should not obstruct the free reception of transfrontier broadcasting. This would be an encroachment on freedom of expression, as guaranteed by interna- tional human rights instruments and, with regard to transfrontier television in par- ticular, by Article 4 of the 1989 European Convention on Transfrontier Television (hereinafter: ECTT). Recommendation 13 of the Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (hereinafter: Media Guidelines) underlines that the free reception of transfrontier broadcasts “shall not be prohibited on the basis of language”. In addition, Article 9 (1) of the FCNM states that freedom of expres- sion includes freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas in the minority language, without interference by public authorities and regardless of frontiers. States should, therefore, ensure that persons belonging to national minorities are not discriminated against in their access to domestic and foreign media. Moreover, Article 11(2) of the 1992 European Charter for Regional or Minority Languages, while permitting regulation, states that “[t]he Parties under- take to guarantee freedom of direct reception of radio and television broadcasts from neighbouring countries in a language used in identical or similar form to a regional or minority language, and not to oppose the retransmission of radio and television broadcasts from neighbouring countries in such a language”.

The States where minorities reside can impose limitations on foreign print, broad- cast and other, including new, media that advocate national, racial or religious hatred that constitute incitement to discrimination, racism, violence and hostility or use hate speech. Article 20 of the ICCPR is express in this regard (including prohibition of any propaganda for war). The ECHR (Article 10) affirms that the right to freedom of expression includes “freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regard- less of frontiers”. The same article provides that the exercise of these freedoms “may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime […]”. According to the European Court of Human Rights, restrictions must be proportionate to the legitimate aim pursued (see for example Handyside v. UK, judgment of 7 December 1976, Series A, No. 24).

22 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations At the same time, the availability of foreign broadcasting in a minority language does not exonerate the State from fulfilling its obligation to facilitate domesti- cally produced broadcasting in that language nor does it justify a reduction of the broadcast time in that language. This principle is set out in the HCNM’s Media Guidelines (Recommendation 13(2)) and in the Oslo Recommendations regard- ing the Linguistic Rights of National Minorities (Recommendation 11). The same principle is reaffirmed by the Advisory Committee on the FCNM (ACFC/INF/ OP/I(2003)004, paragraph 50), which states that “availability of […] programmes from neighbouring States does not obviate the necessity for ensuring programming on domestic issues concerning national minorities and programming in minority languages”. In order to foster social cohesion and the promotion of integration of minorities into the wider society, it is important that they have access not only to foreign broadcasting in their language, but also to the media in their country of residence. States should therefore facilitate both domestically produced broad- casting in minority languages and the accessibility of mainstream media.

15. When granting benefits to persons belonging to national minorities residing abroad, States should ensure that they are consistent in their support for per- sons belonging to minorities within their own jurisdiction. Should States dem- onstrate greater interest in minorities abroad than at home or actively support a particular minority in one country while neglecting it elsewhere, the motives and credibility of their actions may be put into question.

The protection and promotion of the rights of persons belonging to minorities is first and foremost the obligation of the State in whose jurisdiction these persons reside. Consequently, there is a logical expectation that when a State offers, pur- sues or promotes rights or policies concerning the situation of certain minori- ties abroad, this same State will also protect and promote the rights of persons belonging to minorities within its own borders in a proportional way. States should also be consistent in their treatment of “kin-minorities” in the different countries in which they reside and avoid overt discrepancies between similar situations. The State where the minority in question resides may draw attention to such discrep- ancies and question the underlying motives.

Under no circumstances should this example be read as a pretext to deviate from the principles contained in Recommendations 2, 5 and 6 or, more generally, from the international standards concerning the protection of persons belong- ing to minorities. States that refrain from pursuing active policies with regard to

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 23 minorities abroad are not entitled to neglect the minorities residing in their territo- ries. Conversely, this Recommendation should not be interpreted as encourag- ing full reciprocity in inter-State relations regarding protection of minorities, since domestic standards set by individual States are not always applicable to the situ- ation in other States.

IV. Multilateral and bilateral instruments and mechanisms

As reaffirmed in the Preamble of the FCNM, “the realisation of a tolerant and prosperous Europe does not depend solely on co-operation between States but also requires transfrontier co-operation between local and regional authori- ties without prejudice to the constitution and territorial integrity of each State”. An increasing number of international and supranational instruments have been developed over recent decades to promote transfrontier relations. The first was the 1980 European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities and its additional protocols. More recently, the European Union also made an important contribution in developing the legal instruments for transfrontier co-operation by adopting the 2006 Regulation (EC) No. 1082/2006 of the European Parliament and the Council on a European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC).

With regard to minorities in particular, Articles 17 and 18 of the FCNM encour- age States to take measures to promote transfrontier co-operation as a means to implement the protection and promotion of the identity of persons belonging to national minorities. Transfrontier co-operation should, however, take place on a territorial rather than an ethnic basis: it should be designed for the benefit of the whole population residing in the territory of a sub-State entity. Moreover, such co- operation should be conducted on the basis of friendly bilateral and multilateral relations, stemming from the general international legal principle of friendly and good neighbourly relations, already elaborated in Recommendation 3.

24 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 17. In dealing with issues concerning the protection of persons belonging to national minorities, States should be guided by the rules and the principles established in international human rights documents, including those multilat- eral instruments and mechanisms which have been created specifically to sup- port the implementation of standards and commitments relating to minorities.

As part of international human rights, the rights of persons belonging to national minorities are universal. Against this background, it is important that these rights are interpreted in a uniform way and according to the standards contained in multilateral instruments, notably of the United Nations, the OSCE, the Council of Europe and the EU. As stated in Recommendation 3, minority rights are a mat- ter of international concern. States may therefore prefer to voice their concerns through multilateral mechanisms, as bilateral relations may be affected by unequal negotiating positions and may overlook minorities without a “kin-State”.

It should be noted that transparency helps to promote understanding and good- will, and that independent monitoring helps ensure that international legal norms are upheld. States could, therefore, benefit from reporting consistently on all their activities involving national minorities abroad to international bodies such as the Committee on Elimination of Racial Discrimination (CERD) or the Advisory Committee on the FCNM.

In recent times there has been a considerable increase of bilateral treaties on transfrontier co-operation in inter-State relations that aim to improve minority protection through, inter alia, the establishment of joint commissions. Within the framework of international standards, bilateral treaties and the mechanisms they envisage can serve a useful function in respecting and promoting the rights of persons belonging to minorities. Article 18 of the FCNM encourages States to conclude such agreements. They can offer a vehicle through which States can

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 25 share information and concerns, pursue interests and ideas, and further protect particular minorities on the basis of the consent of the State in whose jurisdiction the minority resides. Articles 26 and 31 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties stipulate that treaties should be implemented and interpreted in good faith. Bilateral treaties should not fall below and preferably should go beyond and complement international minimum standards. They should not be formulated in such a way that gives rise to interpretation divergent from the multilaterally set standards and should supplement rather than substitute the obligations of the State of residence.

Bilateral agreements for the protection of the rights of persons belonging to minorities on the territory of both States often provide for joint commissions to monitor and implement such agreements. Moreover, legislation in many States provides for advisory bodies on minority issues. In order to be effective, these bodies should include minority representatives and others who can offer specific expertise, be provided with adequate resources and be given serious attention by decision makers. This has been affirmed by the UN Declaration on Minorities (Articles 2(2) and 2(3)), the Copenhagen Document (paragraph 35), the FCNM (Article 15) and, with regard to advisory and consultative bodies in particular, by the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (12 and 13).

Advisory and expert bodies such as the Venice Commission may offer useful guid- ance and legal advice to the States on contentious legislative initiatives and should be consulted prior to their adoption. Moreover, such legislation should be subject to domestic periodic review and may include sunset clauses.

In the case of disputes, international experience, including that of the High Commissioner on National Minorities, has revealed the value of the involvement of independent third parties or multilateral mediation and arbitration mechanisms in

26 Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations finding peaceful and viable solutions. The combined use of multilateral and bilat- eral instruments can also be useful and lead to a more dispassionate discourse and remedial action.

Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations 27

Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительная записка 20 июня 2008 г.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе Верховного комиссара по делам национальных меньшинств

ВК Н М Публикуется и распространяется Верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ).

Информация, содержащаяся в данном буклете, может свободно копироваться; ссылка на источник приветствуется.

ISBN/EAN: 978-90-75989-12-0 © Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств 2009

Отпечатано в Нидерландах

В наличии имеются брошюры на других языках. Можно также загрузить электронную вер- сию документа по адресу (http://www.osce-hcnm.org) на следующих языках: английском

За дополнительной информацией обращайтесь в: Офис Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств Prinsessegracht 22 2514 AP Гаага Тел.: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Эл.почта: hcnm@hcnm.org Интернет-сайт: www.osce-hcnm.org ВВЕДЕНИЕ

Р ешением, принятым в Хельсинки в июле 1992 года, Организация по безопасно- сти и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ), призванного способствовать предотвра- щению конфликтов по возможности на самом раннем этапе. За пятнадцать лет ак- тивной деятельности ВКНМ наработал уникальный опыт в сфере определения при- чин и предотвращения потенциальных конфликтов на межнациональной почве. В частности, ВКНМ сосредоточивал внимание на ситуациях, которые касались этни- ческих групп, составляющих в количественном отношении большинство населения в одном и меньшинство – в другом, зачастую соседнем, государстве. Подобные слу- чаи затрагивают интересы властей обоих государств, являя собой потенциальный источник межгосударственной напряженности или даже конфликтов. Собственно говоря, такая напряженность во многом определяла ход новой и новейшей евро- пейской истории.

Этнокультурные и государственные границы редко совпадают. Почти во всех стра- нах проживают меньшинства, многие из которых живут по обе стороны государ- ственной границы. Сообщества меньшинств зачастую служат мостом между стра- нами, способствуя их процветанию и укреплению дружественных отношений, соз- давая условия для диалога и толерантности. Следовательно, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны обладать возможностью свободно уста- навливать и поддерживать беспрепятственные и мирные контакты через государ- ственные границы, развивать культурные и экономические связи. Однако, в случа- ях, когда трансграничные культурные связи приобретают политический подтекст и государства в одностороннем порядке предпринимают шаги по защите и поддерж- ке так называемого «родственного меньшинства», находящегося вне их юрисдик- ции, возникает риск политической напряженности или даже насилия.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 1 В прошлом ВКНМ неоднократно сталкивался с такого рода напряженностью во многих странах в регионе ОБСЕ и досконально осознает потенциальные угрозы, связанные с чрезмерной политизацией проблем меньшинств в межгосударствен- ных отношениях. По мнению ВКНМ, существует необходимость внести ясность в то, как государства могут проявлять свою заинтересованность по отношению к национальным меньшинствам, не ставя под угрозу мир и дружественные отноше- ния. Именно поэтому были разработаны настоящие Рекомендации, основанные на принципах международного права и на обширном опыте ВКНМ. Они призваны про- яснить, как государства могут оказывать поддержку и помощь лицам, принадлежа- щим к национальным меньшинствам, проживающим в других странах, способами, которые не ведут к обострению межнациональных или двусторонних отношений.

Рекомендации основываются на опыте Рольфа Экеуса (ВКНМ 2001-2007), изложен- ном в его заявлении 2001 года «Суверенитет, ответственность и национальные меньшинства», а также в «Докладе о привилегиях для национальных меньшинств со стороны «родственного государства»*, изданном Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) в том же году. Оба документа разъясняют, при каких обстоятельствах и в каких рамках государства могут поддер- живать граждан другой страны, исходя из этнических, культурных или историче- ских связей. Документы также подчеркивают двойную ответственность государств, которая состоит в защите в рамках своей юрисдикции прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также, в качестве члена международного сооб- щества, в ответственном поведении по отношению к меньшинствам, пребывающих под юрисдикцией другого государства.

Основные посылы Рекомендаций о национальных меньшинствах в межгосудар- ственных отношениях перекликаются с двумя вышеназванными документами и ука- зывают, что, во-первых, уважение и защита прав национальных меньшинств, в соот- ветствии с нормами международного права, является ответственностью государ- ства, на территории которого проживает меньшинство. Во-вторых, государства мо- гут проявлять заинтересованность в благополучии сообществ меньшинств за ру- бежом, в особенности тех, с которыми их объединяет этническая, культурная, язы- ковая или религиозная самобытность, или же общее культурное наследие. Однако в рамках международных правовых норм это не предполагает права осуществлять

* Термин «родственное государство» будет использоваться в данном документе. Существуют так- же и другие термины, передающие схожее значение, напр. «историческая родина» или «материн- ское государство».

2 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях юрисдикцию над населением, проживающим на территории другого государства. В заключение, государства могут проявлять свою заинтересованность через предо- ставление привилегий национальным меньшинствам за рубежом только по резуль- татам консультаций с государством их проживания, проявляя должное уважение к принципам территориальной целостности, суверенитета, дружественных и до- брососедских отношений. Государства обязаны гарантировать, что их политика по отношению к национальным меньшинствам за пределами собственных границ не подрывает интеграционные усилия государства, на территории которого прожива- ет меньшинство, и не подпитывает сепаратистские тенденции.

Текст 19 отдельных рекомендаций объединен в четыре раздела: общие принципы; обязательства государств по отношению к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам; привилегии, предоставляемые государствами лицам, принадлежа- щим к национальным меньшинствам за рубежом; многосторонние и двусторонние инструменты и механизмы. Рекомендации предоставляют нормативное и практи- ческое руководство для государств, в соответствии с общими принципами суве- ренитета, прав человека и прав меньшинств и международной ответственности. Более детальное разъяснение каждой рекомендации предоставлено в прилагае- мой Пояснительной записке, которая также содержит ссылки на соответствующие международные стандарты. Каждую рекомендацию надлежит читать вместе с соот- ветствующим пунктом Пояснительной записки и в контексте документа, как цело- го.

Следует отметить, что вопросы о национальных меньшинствах в межгосударствен- ных отношениях зачастую возникают в отношениях между страной проживания меньшинства и так называемого «родственного государства». Это понятие употре- бляется для обозначения тех государств, большинство населения которых разделя- ет этнические или культурные характеристики с меньшинством населения другой страны. Настоящие рекомендации сосредоточивают внимание в главной степени, но не исключительно, на таких государствах. Рекомендации также применимы к бо- лее широкой категории стран, которые могут иметь заинтересованность в мень- шинствах за пределами собственных границ, основываясь на связях историческо- го, религиозного или языкового характера, которые не обязательно рассматрива- ются как «родственные государства». К тому же, употребление понятия «родствен- ное государство» по отношению к государствам и национальным меньшинствам является спорным и не имеет общепринятого научного или правового определе- ния. Поэтому, слова «родственное государство» и «родственное меньшинство» не употребляются в тексте Рекомендаций и приводятся только в отдельных случаях в

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 3 Пояснительной записке, когда они имеют дополнительную разъяснительную цен- ность.

Употребляемое в данном документе понятие «национальное меньшинство» охва- тывает широкий спектр групп меньшинств, включая религиозные, языковые и куль- турные, а также этнические меньшинства, независимо от того, признаны они тако- выми или нет государствами, на территории которых они проживают, и несмотря на их официальное обозначение. Рекомендации распространяются на все выше- названные группы. Также необходимо отметить, что слово «меньшинство» употре- бляется в тексте Рекомендаций в качестве удобного сокращения и подразумевает «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам».

В процессе подготовки Рекомендаций по национальным меньшинствам в межгосу- дарственных отношениях ВКНМ получил ценный вклад и поддержку своих сотруд- ников, в частности, д-ра Натали Сабанадзе, профессора Франческо Палермо, д-ра Аннелиз Верстихел и г-на Боба Дина. В составлении документа также участвовали бывшие сотрудники офиса ВКНМ д-р Уолтер Кемп (Управление ООН по наркоти- кам и преступности), профессор Джон Пакер (Университет Эссекса), г-жа Дженана Хаджиомерович.

ВКНМ также консультировали следующие эксперты: профессор Гудмундур Альфредссон, директор Института прав человека и гуманитарного права им. Рауля Валленберга, Лундский университет; профессор Богдан Ауреску, лектор Бухарестского университета, заместитель члена Венецианской комиссии; г-жа Ильзе Брандс-Керис, директор Латвийского центра по правам человека и этниче- ским исследованиям, Рига; профессор Воин Димитриевич, директор Белградского центра по правам человека; профессор Асбьëрн Эйде, старший научный сотруд- ник Норвежского института по правам человека, Осло; г-жа Симона Граната- Менини, председатель Группы по вопросам конституционного сотрудничества, Секретариат Венецианской комиссии, Страсбург; профессор Ян Эрик Хельгесен, президент Венецианской комиссии, Страсбург; профессор Кристин Хенрад, Эразмский университет, Роттердам; д-р Энико Хорват, независимый эксперт, Париж; г-н Анти Коркеакиви, Центр по правам человека и глобальному правосудию при Школе права Университета Нью-Йорка; д-р Эмма Ланчнер, Европейская академия Бользано/Бозен и Университет Граца; г-н Марк Латтимер, исполнительный дирек- тор Международной группы по национальным меньшинствам, Лондон; профессор Йозеф Марко, Университет Граца; профессор Анна Матвеева, Лондонская школа экономики и политических наук; г-н Алан Филлипс, президент Консультативного

4 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях совета по Рамочной конвенции Совета Европы по защите национальных мень- шинств, Страсбург; профессор Эдуардо Руиз-Виейтез, директор Института по пра- вам человека, Университет Деусто, Бильбао; профессор Левенте Салат, Университет Бабеш-Больяй, Клуж-Напока; профессор Питер ван Дайк, президент Отдела ад- министративной юрисдикции Государственного Совета Нидерландов, Гаага, член Венецианской комиссии; профессор Митша Жагар, Институт этнических исследо- ваний, Любляна.

Цель этих рекомендаций – предоставить руководство представителям государств, национальных меньшинств и международных организаций по решению вопросов, возникающих в контексте межгосударственных отношений и затрагивающих инте- ресы национальных меньшинств, путем защиты прав принадлежащим к ним лиц, а также способами, направленными на предотвращение конфликтов, поддержание межэтнического согласия и укрепление добрососедских отношений. Призывая государства сделать правильный выбор в разработке политики и принятии кон- кретных мер по снятию напряженности в связи с существованием национальных меньшинств за пределами государственных границ, ВКНМ надеется на достижение основополагающей цели своего мандата – предотвращение конфликтов.

Кнут Воллебек Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Гаага, 10 июня 2008 г.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 5 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительная записка

I. Общие принципы

1. Суверенитет подразумевает юрисдикцию государства над собственной терри- торией и населением, границы которого определяются исключительно в рам- ках международного права. Ни одно государство не может осуществлять юрис- дикцию над населением либо частью населения другого государства на терри- тории этого государства без его согласия.

2. Суверенитет также подразумевает обязанность государства уважать и защи- щать права человека и основные свободы всех граждан, проживающих на его территории и находящихся под его юрисдикцией, включая права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Уважение и защита прав меньшинств является, в первую очередь, ответственностью государства, на тер- ритории которого проживает меньшинство.

3. Защита прав человека, включая права национальных меньшинств, является во- просом, представляющим законный интерес для международного сообщества. Государства должны поднимать вопросы, связанные с ситуацией лиц или по- ложением в других государствах, в рамках международного сотрудничества и развития дружественных отношений. Также подразумевается полное принятие со стороны государств международных стандартов в области прав человека и установленных контрольных механизмов, отслеживающих их выполнение.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 7 4. Государство может иметь интерес и даже закрепленную в конституции обя- занность поддерживать лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и проживающих на территории других стран, исходя из этнических, культур- ных, языковых, религиозных, исторических или каких-либо иных связей. Вместе с тем, в соответствии с нормами международного права это ни в коей мере не наделяет государство правом осуществления юрисдикции над этими лицами на территории другого государства без согласия этого государства.

II. Обязанности государств по отношению к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам

5. Государства обязаны гарантировать право каждого, включая лиц, принадлежа- щих к национальным меньшинствам, на равенство перед законом и равную за- щиту закона. Таким образом, дискриминация по признаку принадлежности к на- циональному меньшинству или сходным признакам запрещается. Достижение основополагающего равенства может потребовать принятия специальных мер, которые не должны рассматриваться в качестве дискриминационных.

6. Государства обязаны уважать и поддерживать права лиц, принадлежащих к на- циональным меньшинствам, включая право свободно выражать, сохранять и развивать свою культурную, языковую или религиозную самобытность, не под- вергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки своей воле.

7. Государства должны способствовать интеграции общества и укреплять его сплоченность. Это подразумевает предоставление национальным меньшин- ствам механизмов эффективного участия на всех уровнях управления, в осо- бенности в вопросах, затрагивающих их интересы, но не ограничиваясь ими. Интеграция может быть достигнута лишь тогда, когда лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, в свою очередь, участвуют во всех аспектах общественно-политической жизни и уважают правила и предписания страны, на территории которой они проживают.

8. Государства не должны излишне ограничивать право лиц, принадлежащих к на- циональным меньшинствам, устанавливать и поддерживать беспрепятственные и мирные контакты через границы с лицами, законно проживающими в других государствах, в особенности, с которыми они имеют общую национальную или

8 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность либо общее культурное наследие.

III. Привилегии, предоставляемые государствами лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам за рубежом

9. Государства могут предоставлять привилегии лицам, проживающим за рубе- жом, принимая во внимание вышеуказанные принципы. К подобным приви- легиям относятся, в частности, культурные и образовательные возможности, льготы на поездки, разрешение на работу и облегченный доступ к получению виз. Привилегии должны предоставляться на недискриминационной основе. Государства проживания не должны препятствовать предоставлению или ис- пользованию привилегий, которые соответствуют нормам международного права и принципам, лежащим в основе настоящих Рекомендаций.

10. Государства должны воздерживаться от односторонних мер, в частности, от предоставления привилегий гражданам других государств на основе этниче- ских, культурных, языковых, религиозных или исторических связей, которые на- правлены или приводят к подрыву принципа территориальной целостности государств. Государства не должны предоставлять прямую или косвенную по- мощь подобным инициативам со стороны негосударственных организаций.

11. Принимая решение о предоставлении гражданства иностранным гражданам, государства могут принимать во внимание знание языка, культурные, историче- ские или семейные связи. Однако государства должны гарантировать, что пре- доставление гражданства соответствует принципам дружественных добросо- седских отношений и территориальной независимости, а также воздерживать- ся от массового предоставления гражданства, даже если двойное гражданство разрешено государством проживания. Если государство допускает двойное гражданство в рамках собственной правовой системы, оно не должно прово- дить дискриминацию по отношению к лицам, имеющим двойное гражданство.

12. Государства могут оказывать поддержку образованию за рубежом, например, в части языкового обучения, подготовки учителей, предоставления стипен- дий, учебников и школьного оборудования. Поддержка должна осуществлять- ся на недискриминационной основе, при четко выраженном или подразуме-

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 9 ваемом согласии государства проживания, и соответствовать используемым внутренним и международным образовательным стандартам.

13. Государства могут оказывать поддержку культурным, религиозным или другим неправительственным организациям, при условии соблюдения законодатель- ства и при четко выраженном или подразумеваемом согласии страны, в кото- рой они зарегистрированы и работают. Однако государства должны воздержи- ваться от финансирования политических партий этнического или религиозно- го характера в другом государстве, так как это может иметь дестабилизирующее влияние и подрывать дружественные межгосударственные отношения.

14. Свободный прием трансграничного вещания как прямого, так и посредством повторной передачи или ретрансляции, не должен запрещаться на этнических, культурных, языковых или религиозных основаниях. Ограничения могут нала- гаться исключительно на передачи с использованием языка вражды, подстре- кающие к насилию, расизму или дискриминации.

15. Предоставляя привилегии лицам, принадлежащим к национальным меньшин- ствам за рубежом, государства должны гарантировать последовательность в поддержке национальных меньшинств в рамках собственной юрисдикции. В случаях, когда государства проявляют большую заинтересованность в мень- шинствах за рубежом, нежели в собственных, или активно поддерживают опре- деленное национальное меньшинство в одном государстве, пренебрегая инте- ресами этого же меньшинства в других странах, мотивы и искренность их дей- ствий могут быть поставлены под вопрос.

IV. Многосторонние и двусторонние инструменты и механизмы

16. Сотрудничество между государствами в рамках дружественных двусторонних или многосторонних отношений должно основываться на территориальной, а не на этнической основе. Трансграничное сотрудничество между местными и региональными властями и органами самоуправления меньшинств может спо- собствовать развитию терпимости и процветанию, укреплению межгосудар- ственных отношений и диалога по проблемам меньшинств.

17. В решении вопросов о защите прав лиц, принадлежащих к национальным мень- шинствам, государства должны руководствоваться правилами и принципами,

10 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях установленными международными документами по защите прав человека, в особенности многосторонними инструментами и механизмами, созданными специально для обеспечения стандартов и исполнения обязательств по отно- шению к национальным меньшинствам.

18. Государствам рекомендуется заключить двусторонние договоры и создать дру- гие двусторонние механизмы для повышения уровня защиты прав лиц, принад- лежащих к национальным меньшинствам. Через подобные механизмы государ- ства могут обмениваться информацией и выказывать озабоченность, реализо- вывать интересы и идеи и дополнительно поддерживать меньшинства в духе дружественных отношений. Двусторонний подход должен соответствовать духу основных правил и принципов, закрепленных в многосторонних соглашениях.

19. Государства должны наиболее эффективно использовать все доступные вну- тренние и международные инструменты для успешного разрешения споров и предотвращения конфликтов, связанных с проблемами меньшинств. К таким инструментам относятся совещательные и консультативные органы, в частно- сти, советы по вопросам национальных меньшинств, совместные комиссии и соответствующие международные организации. Механизмы посредничества и арбитража должны быть установлены заранее путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 11 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительная записка

I. Общие принципы

Принцип государственного суверенитета, закрепленный в Статье 1 и 2 Устава Организации Объединенных Наций (далее именуемого «Уставом ООН»), является основой международного права. Он находит подтверждение в ряде других между- народных документов: в Хельсинкском Заключительном акте 1975 года (Принцип IV), в Парижской хартии для новой Европы (1990 год) и, в частности по отношению к национальным меньшинствам, в Документе Копенгагенского совещания по че- ловеческому измерению (1990 год) (далее именуемом «Копенгагенским докумен- том») (пункт 37), в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 год) (далее именуемой «Рамочной конвенцией») (Преамбула и Статья 21), в Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 год) (далее именуемой «Декларацией ООН о меньшинствах») (Статья 8 (4)), в Заключительном документе Инаугурационной конференции ЕС о Пакте стабильности в Европе (далее именуе- мом «Пактом стабильности») (пункт 1.6). Международное право предусматривает экстратерриториальную юрисдикцию для особых случаев и определенных ситуа- ций, однако, в ограниченной форме.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 13 2. Суверенитет также подразумевает обязанность государства уважать и защи- щать права человека и основные свободы всех граждан, проживающих на его территории и находящихся под его юрисдикцией, включая права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Уважение и защита прав меньшинств является, в первую очередь, ответственностью государства, на тер- ритории которого проживает меньшинство.

После окончания Второй мировой войны был создан правовой режим, основан- ный на следующем принципе: защита прав человека и основных свобод, включая права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, является ответственностью государства, обладающего юрисдикцией над данной частью на- селения. Таким образом, в соответствии с нормами международного права госу- дарства обязаны гарантировать каждому гражданину в рамках собственной юрис- дикции реализацию прав и свобод человека, включая права национальных мень- шинств. Обязанности по защите прав человека закреплены, наряду с другими до- кументами, в Хельсинском Заключительном акте (Принцип 7, пункт 4), Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 год) (далее именуемой «Европейской Конвенцией о правах человека») (Статья 1) и, в частности по отноше- нию к национальным меньшинствам, в Международном пакте о гражданских и по- литических правах ООН (1966 год) (Статья 27), в Декларации ООН о меньшинствах (Статья 1 (1)), Копенгагенском документе (пункт 33(1) и 36(2)) и в Рамочной конвен- ции (Статья 1). Следовательно, защита прав национальных меньшинств является, в первую очередь, но не исключительно, ответственностью государства проживания меньшинства: она также является вопросом, представляющим законный интерес для международного сообщества, как говорится в Рекомендации 3 ниже.

Сохранение мира и стабильности требует от государства комплексного подхода к положению и защите лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, со- ответствующего, по мере возможности, их специальному статусу и определенным обстоятельствам. Начиная с принципа VII декалога Хельсинского Заключительного акта, государства-участники ОБСЕ неоднократно подчеркивали фундаментальную связь между уважением прав национальных меньшинств и сохранением мира и стабильности. На эту связь вновь и вновь указывалось в более поздних осново- полагающих документах, в частности, в Итоговом документе Мадридской встречи (1983 год) (Принцип 15), Итоговом документе Венской встречи (1989 год) (Принципы 18 и 19) и в Парижской хартии для новой Европы (1990 год), а также в документах последующих встреч на высшем уровне, например, в Копенгагенском документе (1990 год) (Часть IV, пункт 30), Хельсинском документе (1992 год) (Часть IV, пункт 24)

14 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и Лиссабонском документе (1996 год) (Часть I, Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, пункт 2). Более кон- кретно связь обозначена, в числе других документов, в преамбуле Декларации ООН о меньшинствах (1992 год), преамбуле Рамочной конвенции и в Заключительной декларации Венской встречи на высшем уровне Совета Европы (1993 год). Таким образом, защита прав национальных меньшинств страной их проживания является не только краеугольным камнем международного права, но и предусловием мира, безопасности и демократического управления, особенно в многонациональных го- сударствах.

Несмотря на то, что защита прав человека, включая права меньшинств, является в первую очередь обязанностью государства проживания меньшинства, она так- же является вопросом, представляющим законный интерес для международного сообщества. Это положение подчеркивается государствами-участниками ОБСЕ, в частности, в Документе Московского совещания по человеческому измерению (1991 год), поскольку уважение прав и свобод человека является одним из осно- ваний международного правового порядка. В особенности по отношению к пра- вам национальных меньшинств, в третьем параграфе Раздела II Доклада Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств (Женева, 1991 год) указы- вается, что «вопросы, касающиеся национальных меньшинств, а также соблюдение обязательств по международному праву и международных обязательств в отноше- нии прав принадлежащих к ним лиц, являются вопросами, вызывающими законную международную озабоченность и, следовательно, не являются исключительно вну- тренним делом соответствующего государства».

Поскольку защита прав человека, включая права национальных меньшинств, явля- ется составной частью международного сотрудничества, озабоченность государств по поводу ситуации лиц или положения в других государствах должна выказывать- ся в рамках базовых принципов международного права, в особенности, в рамках

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 15 развития дружественных отношений. Заключая двусторонние соглашения государ- ства должны позаботиться о том, чтобы они не подрывали и не противоречили меж- дународным стандартам, закрепленным в инструментах многостороннего сотруд- ничества. Более детально об этом говорится в Части IV настоящих Рекомендаций. Для углубления взаимопонимания и создания атмосферы доверия государства должны сотрудничать по вопросам, затрагивающим интересы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, среди прочего, путем обмена информацией и опы- том, например, посредством создания совместных комиссий. Процедурные нормы добрососедства, дружественных отношений и международного сотрудничества за- креплены, в частности, в Уставе ООН (Статья 1(2)), Декларации о принципах между- народного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970 год) и в Парижской хартии для новой Европы. Декларация ООН о меньшинствах (Статья 6 и 7), Копенгагенский до- кумент СБСЕ (пункт 36 (1)), Рамочная конвенция (Статья 1, 2 и 18) и Пакт стабильно- сти (пункт 1(5)) подтверждают эти принципы, в частности, по отношению к нацио- нальным меньшинствам.

В контексте международной ответственности за уважение и защиту прав человека, включая права национальных меньшинств, государства должны исполнять взятые на себя обязательства по отношению к международным органам надзора и гаран- тировать право на беспрепятственное обращение в международные суды и трибу- налы. Государства должны поддерживать, развивать и в полной мере участвовать в работе контрольных и консультативных органов, так как они исполняют важную роль в укреплении обстановки прозрачности, понимания и добрых намерений, и обеспечивают исполнение международных правовых норм.

4. Государство может иметь интерес и даже закрепленную в конституции обя- занность поддерживать лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и проживающих на территории других стран, исходя из этнических, культур- ных, языковых, религиозных, исторических или каких-либо иных связей. Вместе с тем, в соответствии с нормами международного права это ни в коей мере не наделяет государство правом осуществления юрисдикции над этими лицами на территории другого государства без согласия этого государства.

Этот принцип указывает на разграничение между правами и интересами, а также между внутренним и международным правом. Государство может проявлять ин- терес к защите лиц, проживающих на территории другого государства, имеющих

16 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях общие этнические, культурные, языковые, религиозные, исторические либо другие черты с большинством собственного населения. Этот интерес может быть даже за- креплен в конституции. Закрепление подобного интереса во внутригосударствен- ном праве, однако, ни в коей мере не предполагает, согласно нормам междуна- родного права, осуществления властных полномочий над данной категорией лиц. Государство не может осуществлять властные полномочия в какой-либо форме на территории других государств без их согласия. Международное право четко опре- деляет исключения из этого правила, например, касательно юрисдикции над ди- пломатическими представительствами, судами или гражданами за рубежом.

Как правило, государство может предоставить консульскую защиту своим гражда- нам за рубежом только после консультаций и заключения договоренности с госу- дарством проживания или временного пребывания, за исключением наиболее экс- тренных обстоятельств гуманитарного характера, когда проведение подобных кон- сультаций не представляется возможным или же препятствует оказанию эффектив- ной защиты. Требование о предварительных консультациях еще более обоснован- но, если лицо за рубежом не является гражданином вмешивающегося государства. Тот факт, что государство рассматривает лицо за пределами собственных границ как относящееся к «родственному меньшинству», не оправдывает односторонней интервенции по защите этого лица.

II. Обязанности государств по отношению к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам

Принцип недискриминации и равенства закреплен практически во всех между- народных инструментах по защите прав человека, в частности, во Всеобщей де- кларации прав человека (1948 год) (Статья 2 и 7), Международном пакте о граж- данских и политических правах ООН (Статья 2, 26 и 27) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 год) (Статья 2). Статья 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 17 (1965 год) указывает, что этот инструмент также направлен на ликвидацию дискри- минации по признаку «родового, национального или этнического происхожде- ния». Статья 14 Европейской Конвенции о правах человека также отчетливо рас- пространяет принцип недискриминации на признаки «национального или соци- ального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам», а так- же дополнительный Протокол №12 к Европейской Конвенции о правах человека устанавливает общее запрещение дискриминации.

В последнее время принцип недискриминации по признаку, среди прочих, наци- онального и этнического происхождения был закреплен Европейским Союзом в Амстердамском договоре (1997 год) (Статья 13 Договора о Европейском Союзе), Хартии основных прав Европейского Союза (2000 год) (Статья 22) и Директивах 2000/43/ЕК и 2000/78/ЕК. ОБСЕ также включила принцип о недискриминации и равенстве в Хельсинский Заключительный акт (Принцип VII), Итоговый документ Венской встречи (1989 год) (пункты 13.7 и 13.8) и Копенгагенский документ (пункты 5.9, 25.3 и 25.4). По отношению, в частности, к меньшинствам, свободная от дис- криминации реализация прав меньшинств гарантирована в Декларации ООН о меньшинствах (Статья 2.1) и в Копенгагенском документе СБСЕ (пункт 31). Что не менее важно, этот принцип и стандарты включены в конституции большинства государств-участников ОБСЕ.

Рамочная конвенция (Статья 4) недвусмысленно запрещает в пункте 1 дискримина- цию по признаку принадлежности к национальному меньшинству. В пункте 2 так- же указывается, что могут потребоваться дополнительные и надлежащие меры для достижения полного и эффективного равенства между лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, и представителями основной группы населения. Чтобы не считаться дискриминационными, подобные меры должны соответство- вать принципу пропорциональности. Этот вопрос разъяснен в Рекомендации 10 ниже.

Уроки прошлого показывают, что уважение прав меньшинств является ключевым условием поддержания мира и стабильности внутри государств и между ними.

18 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право поддерживать и развивать свою культуру и сохранять неотъемлемые элементы самобытности, а именно ре- лигию, язык, традиции и культурное наследие. Это право может быть реализовано только при условии отказа государствами от попыток ассимилировать меньшин- ства вопреки их воле.

Международное право подтверждает обязательство государств защищать пра- во лиц, принадлежащих к меньшинствам, поддерживать свою самобытность пу- тем предоставления надлежащих возможностей для развития своей культуры, использования своего языка, исповедования своей религии и эффективного уча- стия в общественно-политической жизни. Это обязательство закреплено, в част- ности, в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН (Статья 27), в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (ЮНЕСКО, 1960 год) (Статья 5.1.с.), Декларации ООН о меньшинствах (Статья 1, 2(2) и 2(3)), Копенгагенском документе СБСЕ (пункты 33 и 35) и в Рамочной конвенции (Статья 5(1), 8 и 10-15). ВКНМ опубликованы конкретные рекомендации и руководство об эффективном применении этих прав в разных областях, в частности, образования (Гаагские Рекомендации о правах национальных меньшинств на образование, 1996 год), использования языка (Ословские Рекомендации о правах национальных мень- шинств в области языка, 1998 год) и участия в общественно-политической жизни (Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни, 1999 год).

Мир, стабильность, безопасность и процветание, исходя из опыта ВКНМ, достига- ются сообществами исключительно путем укрепления интеграции меньшинств при уважении их этнокультурной самобытности. Политика интеграции, уважающая мно- гообразие, не предполагает жесткого выбора «или-или». Она является вопросом по- иска надлежащего баланса между признанием прав меньшинств на поддержание и

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 19 развитие собственного языка, культуры и самобытности и, одновременно, построе- нием интегрированного общества, в котором каждый имеет возможность прини- мать участие и влиять на политическую, социальную и экономическую жизнь. Этот принцип подчеркивается, в частности, в Рамочной конвенции (Статья 5 и 6).

Как государства, так и меньшинства заинтересованы в интегрированном обществе, с налаженным участием граждан и их взаимодействием. Такое общество является результатом непрерывного демократического процесса, способствующего надле- жащему управлению, и требует приверженности обоих сторон. Отчужденность и разделение между сообществами и группами не могут стать подходящими основа- ниями для построения нормально функционирующего общества с хорошими пер- спективами сохранения стабильности в будущем. Интеграция подразумевает взаи- модействие, а не только терпимое отношение к множеству культур.

Таким образом, лица, принадлежащие к меньшинствам, не только имеют право на возможность развивать самобытность (как подчеркивается в Рекомендации 6 выше), но и обязанность участвовать в культурной, социальной, экономической и общественно-политической жизни, интегрируясь, таким образом, в жизнь всего общества. Это подразумевает, например, необходимость изучать государственный язык и, в то же время, наличие надлежащих возможностей для обучения своему родному языку или на своем родном языке, как обусловлено в Копенгагенском до- кументе (пункт 34), Гаагских Рекомендациях о правах национальных меньшинств на образование (Рекомендация 1) и Пояснительном докладе к Статье 14 Рамочной конвенции. Интеграция также предусматривает, что национальные меньшинства должны участвовать во всех аспектах управления страны проживания. Их участие не должно ограничиваться сферами, непосредственно затрагивающими их инте- ресы.

Неотъемлемым правом лиц, принадлежащих к меньшинствам, является установ- ление и поддержка беспрепятственных и мирных связей через государственные

20 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях границы с лицами, законно проживающими в других государствах, с которыми они имеют общее национальное или этническое происхождение, культурное на- следие или вероисповедание. Это право гарантируется Декларацией ООН о мень- шинствах (Статья 2(5)), Копенгагенским документом СБСЕ (пункт 32 (4)) и Рамочной конвенцией (Статья 17 (1)). Настоящая Рекомендация, следовательно, касается ин- дивидуального права. Государства не должны препятствовать его осуществлению за исключением ситуаций, когда существует обоснованный риск для безопасности. Многосторонние и двусторонние инструменты и механизмы трансграничного со- трудничества между государствами описываются в Части IV Рекомендаций.

III. Привилегии, предоставляемые государствами лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам за рубежом

Государства могут проявлять заинтересованность в поддержке лиц, проживающих за рубежом, в частности, путем предоставления им привилегий. В соответствии с «Докладом о привилегиях для национальных меньшинств со стороны «родствен- ного государства», одобренном в 2001 году Европейской комиссией за демокра- тию через право (далее именуемом «Докладом Венецианской комиссии» - CDL-INF (2001) 19), принятие государствами односторонних мер по защите «родсвтенных меньшинств», независимо от того, проживают они в соседнем или другом государ- стве, возможно при условии соблюдения следующих принципов: a) территори- альной целостности государства; b) добросовестного выполнения международ- ных обязательств; c) дружественных отношений между государствами; d) уважения прав человека и основных свобод, включая запрещение дискриминации. Сам факт того, что получатели такого рода поддержки проживают за рубежом, не является нарушением принципа территориальной целостности государства.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 21 Доклад Венецианской комиссии также предусматривает, что государства вправе принимать законы или устанавливать правила, затрагивающие интересы граждан других государств, без получения предварительного согласия государства их про- живания при условии, что эти законы или правила будут иметь последствия только в пределах собственных границ. Например, государство может в одностороннем порядке принять решение о предоставлении определенного числа стипендий до- стойным иностранным студентам, которые желают получить образование в данном государстве.

Однако если закон направлен конкретно на иностранных граждан, проживающих в другом государстве, и будет иметь последствия на территории этого иностран- ного государства, необходимо проконсультироваться с государством прожива- ния лиц, о которых идет речь. В этом отношении необходимо проводить различие между ситуациями, когда согласие затрагиваемого государства подразумевается, а именно в вопросах, регулируемых договорами или международными обычаями, и ситуациями, когда согласие должно быть четко выражено (Раздел D.a.i. Доклада Венецианской комиссии).

В интересах мира, стабильности и дружественных межгосударственных отноше- ний государство проживания не должно препятствовать предоставлению или получению привилегий, если они соответствуют нормам международного права. Последние предусматривают, что привилегии должны предоставляться недискри- минационным образом, т.е. они должны преследовать законные цели и быть про- порциональными.

Как указывается в Докладе Венецианской комиссии, законной целью считается раз- витие культурных связей между целевой группой населения и населением «род- ственного государства». Развитие образовательных или личных связей также счи- тается законной целью. Привилегии, предоставляемые государствами, таким обра- зом, могут включать культурные и образовательные возможности, льготы на поезд- ки, разрешение на работу, облегченный доступ к получению виз и приобретению собственности.

Получение таких привилегий часто обусловлено наличием удостоверений лично- сти, выданных «родственным государством». Подобные документы должны являться исключительно подтверждением права на получение услуг в соответствии с опре- деленным законом или постановлением. Они не должны иметь своей целью уста- новление политических связей между обладателем и «родственным государством»

22 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и не должны заменять документы, удостоверяющие личность, выданные властями государства проживания.

Недискриминационными считаются преференции, направленные и затрагиваю- щие лиц в одинаковых обстоятельствах в равной степени. Для этого результат применения мер по предоставлению привилегий иностранцам должен быть про- порционален, т.е. в наименьшей степени ограничивать формальное равное отно- шение ко всем лицам, принадлежащим к одной категории. Например, в Докладе Венецианской комиссии указывается что, дифференцированный режим в предо- ставлении привилегий в области образования может быть оправдан законной це- лью развития культурных связей между целевой группой населения и населением «родственного государства». Однако, чтобы считаться приемлемыми, предостав- ляемые привилегии должны быть подлинно связаны с культурой «родственного государства», открыты для всех заинтересованных и квалифицированных лиц, не- зависимо от их этнической принадлежности, а также быть пропорциональными. Например, предоставление образовательных привилегий на недискриминацион- ной основе предполагает использование в качестве законной предпосылки к их получению критерия владения языком.

Предоставление привилегий определенным группам за рубежом, которое может подпитывать сепаратистские тенденции и иметь ослабляющее или разъединяющее влияние в государстве проживания, нарушает принципы суверенитета и друже- ственных отношений между государствами. Односторонние шаги подобного тол- ка могут включать выборочное финансирование зарубежных политических партий, основанных на этнических, культурных, языковых или религиозных связях; предо- ставление документов, удостоверяющих личность, с указанием этнического проис- хождения; массовое предоставление гражданства гражданам другого государства, о чем говорится ниже в Рекомендации 11.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 23 Кроме того, международный мир и безопасность могут быть поставлены под угро- зу действиями, которые подрывают общественную интеграцию или сплоченность общества в других государствах. Статья 1 Устава ООН подчеркивает важность пре- дотвращения и устранения угроз миру. История показывает, что когда государства предпринимают односторонние шаги, включая шаги символического характера, по защите меньшинств, проживающих за пределами их юрисдикции, исходя из «наци- онального родства», это приводит к напряженности, трениям или даже конфликтам с использованием насилия.

К подобным последствиям могут привести и инициативы негосударственных орга- низаций, таких как религиозные учреждения, пользующиеся прямой или косвен- ной поддержкой государственных властей. В рамках собственных границ государ- ства должны предпринимать превентивные или исправительные меры в отноше- нии таких негосударственных организаций, которые внедряют или поддерживают инициативы по отношению к группам меньшинств за рубежом, поощряющие на- силие или подпитывающие сепаратистские тенденции. Это руководство должно быть прочитано в тесной связи с Рекомендацией 3, которая подчеркивает важность международного сотрудничества и поддержания дружественных отношений в ре- шении проблем, касающихся ситуации лиц или положения в других государствах.

Предоставление гражданства в целом рассматривается как сфера исключительной внутренней юрисдикции каждого отдельного государства. Предпочтение может от- даваться лицам, исходя из владения языком, а также культурных, исторических или семейных связей. Однако, ситуация становится более деликатной, когда речь идет о лицах, проживающих в других государствах. Конкурирующие претензии или попыт- ки государств осуществлять юрисдикцию над их гражданами, независимо от их ме- ста проживания, потенциально приводят к напряженности. Вероятность последней

24 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях возрастает, когда гражданство предоставляется массово, т.е. определенной группе лиц или в значительных количествах по отношению к размерам населения страны проживания или ее административных единиц. Следовательно, государства долж- ны воздерживаться от предоставления гражданства без наличия подлинной связи между государством и лицами, которым оно предоставляется, в соответствии с по- становлением Международного Суда ООН в деле Ноттебома (1955 I.C.J. 4).

Несмотря на то, что государства имеют право свободно определять, кто является их гражданами, они не должны злоупотреблять этим правом, нарушая принципы суверенитета и дружественных добрососедских отношений. Последствия предо- ставления гражданства исключительно на основе этнических, национальных, язы- ковых, культурных или религиозных связей, в особенности лицам, проживающим в соседнем государстве, должны быть в полной мере предусмотрены. Одним из по- следствий, например, может стать возникновение дифференцированного режима по отношению к этим лицам и к другим лицам, проживающим на территории «род- ственного государства», которым может быть отказано в доступе к гражданству. Статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими- нации (1965 год) и Статья 5 Европейской конвенции о гражданстве (1997 год) пред- писывают, что нормы государства, регулирующие гражданство, не должны прово- дить различий или включать практику, равносильную дискриминации по признаку, среди прочих, национального или этнического происхождения.

В этой связи, следует отметить, что, поскольку государства имеют ограниченную юрисдикцию над своими гражданами за рубежом, она должна осуществляться с соблюдением принципов суверенитета и дружественных добрососедских отноше- ний. Более того, государство проживания несет основную ответственность за за- щиту своего населения, включая лиц, принадлежащих к меньшинствам, даже если они обладают множественным гражданством. Оно также и не должно допускать дискриминации по отношению к лицам с двойным гражданством. Во избежание конфликта лояльностей, государство может обратиться с законной просьбой к сво- им гражданам аннулировать другие гражданства в случае занятия высоких полити- ческих постов, таких как глава государства или член парламента.

12. Государства могут оказывать поддержку образованию за рубежом, например, в части языкового обучения, подготовки учителей, предоставления стипендий, учебников и школьного оборудования. Поддержка должна осуществляться на недискриминационной основе, при четко выраженном или подразумеваемом

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 25 согласии государства проживания, и соответствовать используемым внутрен- ним и международным образовательным стандартам.

Культура не знает государственных границ. Помощь и поддержка образова- нию за рубежом способствует развитию языкового и культурного многообразия. Государства могут проявлять заинтересованность в определенных языковых, куль- турных или этнических сообществах, проживающих за рубежом, поддерживая их в культурной области. Поддержка может заключаться, например, в обеспечении учебниками, организации языковых курсов, подготовке учителей, предоставлении стипендий, школьных помещений и оборудования, а также в поддержке библиотек, музеев, искусства и тому подобного. Помощь такого рода должна предоставлять- ся, по мере возможности, при участии властей государства проживания. По отно- шению к учебникам государства должны гарантировать, что все образовательные материалы, включая предоставленные другими государствами, отвечают их вну- тренним и международным стандартам в сфере образования и обладают сбалан- сированным содержанием, отвечающим общепринятым ценностям терпимости и плюрализма мнений и культур.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в сфере образования (Статья 5) указыва- ет, что, с одной стороны, образование должно содействовать укреплению взаимо- понимания, терпимости и дружбы между народами, расовыми или религиозными группами. С другой стороны, она признает, что лица, принадлежащие к меньшин- ствам, имеют право на осуществление образовательной деятельности при соблю- дении национального суверенитета. Важность международного сотрудничества в сфере образования подчеркивается, в частности, в Гаагских Рекомендациях о пра- вах национальных меньшинств на образование (Рекомендации 1-3) и в Конвенции ООН о правах ребенка (1989 год) (Статья 28.3). Эта же Конвенция одной из функций образования считает укрепление терпимости и межкультурного понимания (Статья 29.1 b-d /(b), (c), и (d)).

Следуя принципу добрых отношений, культурная и образовательная помощь определенным группам за рубежом должна предоставляться при наличии четко выраженного или подразумеваемого согласия государства, в котором прожива- ет группа-получатель. В соответствии с Докладом Венецианской комиссии, когда предоставляемые «родственным государством» привилегии имеют явные культур- ные цели, такие как продвижение изучения ее национального языка и культуры, согласие государства проживания может даже подразумеваться. В таком случае, «родственное государство» может принимать односторонние административные

26 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях или законодательные меры, которые не должны излишне ограничиваться государ- ством проживания, если их действие согласовывается с принципами, изложенны- ми в Рекомендации 10, и не нарушает принципа недискриминации, изложенного в Рекомендации 9.

Поддержка гражданского общества за рубежом может иметь разные формы. В сфе- рах помимо образования и культуры, режим преференций для групп меньшинств, проживающих на территории другого государства, является более проблематич- ным и, как отмечается в Докладе Венецианской комиссии, должен считаться скорее исключением, чем правилом. Меры, которые имеют экстратерриториальное дей- ствие в сферах помимо культуры и образования, должны предприниматься с четко выраженного согласия государства, в чьей юрисдикции они имеют последствия.

Как упоминается в Рекомендации 10, поддержка со стороны другого государства не должна иметь дестабилизирующего или разъединяющего влияния. Помощь орга- низациям за рубежом должна предоставляться в духе добрососедства и углублять региональное сотрудничество, не ставя под угрозу суверенитет или сплоченность многонационального государства. В этом контексте, поддержка и финансирование политических партий и движений этнического или религиозного характера за ру- бежом не рекомендуется, так как она может оказывать влияние на внутренний по- литический процесс и часто ведет к чрезмерной политизации проблем меньшинств в ущерб интеграции общества и добрым межгосударственным отношениям.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 27 Государства не должны препятствовать свободному приему трансграничного ве- щания. Создание преград считается посягательством на свободу выражения мне- ний, которая гарантируется международными инструментами по защите прав чело- века и, что касается трансграничного телевещания, Статьей 4 Европейской конвен- ции о трансграничном телевидении (1989 год). В Рекомендации 13 Рекомендаций по использованию языков национальных меньшинств в телерадиовещании (далее именуемых «Рекомендациями о телерадиовещании») подчеркивается, что свобод- ный прием трансграничного вещания «не должен ограничиваться по языковому принципу». В дополнение, Статья 9(1) Рамочной конвенции предписывает, что сво- бода выражения мнений включает свободу придерживаться какого-либо мнения и свободу получать и обмениваться информацией или идеями на языке меньшинства без вмешательства со стороны государственной власти и независимо от границ. Государства, таким образом, обязаны гарантировать лицам, принадлежащим к на- циональным меньшинствам, недискриминацию в вопросах доступа к внутреннему и зарубежному телерадиовещанию. Более того, Статья 11(2) Европейской Хартии о региональных языках и языках национальных меньшинств (1992 год), допуская воз- можность регулирования, предписывает, что «Стороны обязуются гарантировать свободу прямого приема радио- и телевизионных передач из соседних стран на языке, используемом в форме, идентичной или близкой региональному языку или языку меньшинства в стране, и не препятствовать ретрансляции радио- и телеви- зионных передач на таком языке из соседних стран».

Государства проживания меньшинств могут налагать ограничения на печатные из- дания, телерадиовещание и другие средства информации, включая новые, если они пропагандируют национальную, расовую или религиозную ненависть, подстрека- ющую к дискриминации, расизму, насилию и вражде, или разжигают ненависть. Об этом, а также о всяком запрещении пропаганды войны, говорится в Статье 20 Международного пакта о гражданских и политических правах ООН. Европейская конвенция о правах человека (Статья 10) указывает, что право на свободу выра- жения мнения включает «свободу придерживаться своего мнения и свободу по- лучать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». Эта же ста- тья обусловливает, что осуществление этих свобод «может быть сопряжено с опре- деленными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений […]». В соответ- ствии с постановлениями Европейского суда по правам человека, ограничения

28 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях должны быть соразмерными преследуемым законным целям (например, решение в деле Хендисайд против Соединенного Королевства от 7 декабря 1976 года, Серия A, № 24).

В то же время, доступность иностранного телерадиовещания на языке меньшин- ства не освобождает государство от обязанности содействовать развитию вещания внутри страны на этом языке, равно как и не оправдывает сокращения времени вещания на этом языке. Этот принцип закреплен в Рекомендациях о телерадиове- щании ВКНМ (Рекомендация 13(2)) и в Ословских Рекомендациях о правах нацио- нальных меньшинств в области языка (Рекомендация 11). Консультативный совет по Рамочной конвенции также подтверждает этот принцип (ACFC/INF/OP/I(2003)004, пункт 50), указывая, что «доступность […] программ из соседних государств не от- меняет необходимости вещания внутри страны по вопросам, затрагивающим ин- тересы национальных меньшинств, и вещания на их языке». В целях укрепления общественной сплоченности и интеграции национальных меньшинств в жизнь об- щества меньшинства должны иметь доступ не только к иностранному телерадиове- щанию на своем языке, но и к таким средствам информации в государстве прожи- вания. Следовательно, государства должны содействовать как развитию вещания на языках меньшинств внутри страны, так и производству радио- и телевизионных программ по вопросам, затрагивающим интересы меньшинств, основными СМИ.

15. Предоставляя привилегии лицам, принадлежащим к национальным меньшин- ствам за рубежом, государства должны гарантировать последовательность в поддержке национальных меньшинств в рамках собственной юрисдикции. В случаях, когда государства проявляют большую заинтересованность в мень- шинствах за рубежом, нежели в собственных, и активно поддерживают опреде- ленное национальное меньшинство в одном государстве, пренебрегая интере- сами меньшинств в других странах, мотивы и искренность их действий могут быть поставлены под вопрос.

Защита прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, является в главной степени обя- зательством государства, под чьей юрисдикцией они находятся. Следовательно, ло- гично ожидать, что государство, которое проводит политику по поддержке интере- сов определенных меньшинств за рубежом, будет надлежащим образом защищать интересы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, проживающих на собственной территории. Государства также должны быть последовательны в под- держке «родственных меньшинств» в разных странах проживания и избегать явных

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 29 несоответствий в подходе к похожим ситуациям. Государство проживания мень- шинства может привлечь внимание к расхождениям и поставить под сомнение ле- жащие в основе такого поведения мотивы.

Этот пример ни в коем случае не должен быть использован в оправдание откло- нения от принципов, закрепленных в Рекомендациях 2, 5 и 6 или, в целом, от меж- дународных стандартов защиты интересов лиц, принадлежащих к меньшинствам. Государства, которые воздерживаются от активной поддержки меньшинств за ру- бежом, не должны пренебрегать правами меньшинств, проживающих на их соб- ственной территории. В то же время, эта Рекомендация не должна толковаться как призыв к полной взаимности в межгосударственных отношениях в вопросах защи- ты меньшинств, так как внутренние стандарты, установленные отдельными государ- ствами, не всегда применимы к ситуациям в других государствах.

IV. Многосторонние и двусторонние инструменты и механизмы

В Преамбуле Рамочной конвенции подтверждается, что «развитие терпимой и про- цветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами, но и основывается на трансграничном сотрудничестве между местными и региональ- ными властями при соблюдении конституционной и территориальной целостно- сти каждого государства». В последние десятилетия было разработано значитель- ное число международных и наднациональных инструментов для развития транс- граничных отношений. Первой была принята Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (1980 год) и дополнительные протоколы к ней. В недавнее время, Европейский Союз также сделал важный вклад в развитие правовых инструментов для приграничного со- трудничества, приняв в 2006 году Постановление (ЕС) № 1082/2006 Европейского Парламента и Совета о Европейских группах по территориальному сотрудничеству (ЕГТС).

30 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях В частности, по отношению к меньшинствам Статьи 17 и 18 Рамочной конвенции поощряют государства принимать меры по углублению трансграничного сотруд- ничества с целью осуществления защиты самобытности лиц, принадлежащих к на- циональным меньшинствам. Однако, приграничное сотрудничество должно осу- ществляться скорее на территориальной, чем на этнической основе: оно должно быть направлено на благо всего населения, проживающего в административной единице государства. Более того, сотрудничество должно осуществляться в рамках дружественных двусторонних или многосторонних отношений, исходя из общих международных правовых принципов дружественных и добрососедских отноше- ний, о чем детально говорится в Рекомендации 3 выше.

17. В решении вопросов о защите прав лиц, принадлежащих к национальным мень- шинствам, государства должны руководствоваться правилами и принципами, установленными международными документами по защите прав человека, в особенности многосторонними инструментами и механизмами, созданными специально для обеспечения стандартов и исполнения обязательств по отно- шению к национальным меньшинствам.

Права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, составляя часть между- народных прав человека, являются универсальными правами. Следовательно, они должны быть интерпретированы одинаково в соответствии со стандартами, уста- новленными многосторонними инструментами, в частности, ООН, ОБСЕ, Советом Европы и Европейским Союзом. Как указано в Рекомендации 3, права меньшинств являются вопросом, представляющим интерес для международного сообщества. Государства, соответственно, могут отдавать предпочтение выражению своей оза- боченности через многосторонние механизмы, так как на двусторонние отноше- ния могут оказывать влияние неравные переговорные позиции и поскольку дву- сторонние отношения склонны пренебрегать интересами меньшинств, не имею- щих «родственного государства».

Следует отметить, что прозрачность способствует углублению взаимопонимания и доброй воли, а независимый контроль помогает гарантировать соблюдение международных правовых норм. Таким образом, государства могут получить все- стороннюю выгоду от предоставления регулярной отчетности об их деятельности по отношению к национальным меньшинствам за рубежом международным инсти- тутам, в частности, Комитету по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) или Консультативному комитету Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 31 18. Государствам рекомендуется заключить двусторонние договоры и создать дру- гие двусторонние механизмы для повышения уровня защиты прав лиц, принад- лежащих к национальным меньшинствам. Через подобные механизмы государ- ства могут обмениваться информацией и выказывать озабоченность, реализо- вывать интересы и идеи и дополнительно поддерживать меньшинства в духе дружественных отношений. Двусторонний подход должен соответствовать духу основных правил и принципов, закрепленных в многосторонних соглашениях.

В недавнее время в рамках межгосударственных отношений наблюдается значи- тельный рост числа двусторонних соглашений о приграничном сотрудничестве, направленных на улучшение защиты интересов национальных меньшинств, в част- ности, путем создания совместных комиссий. В соответствии с международными стандартами двусторонние соглашения и предусмотренные ими механизмы игра- ют полезную роль в укреплении защиты лиц, принадлежащих к меньшинствам. Статья 18 Рамочной конвенции призывает государства заключать подобные дого- воренности. Они являются каналом для обмена информацией и озабоченностью, реализации интересов и идей, а также для дальнейшей защиты определенных меньшинств при согласии государства, под юрисдикцией которого они находятся. Статьи 26 и 31 Венской конвенции о праве международных договоров (1969 год) предусматривают, что договоры должны исполняться и толковаться добросовест- но. Двусторонние соглашения не должны опускаться ниже уровня минимальных международных стандартов, а желательно превышать и дополнять их. Договоры не должны содержать формулировок, ведущих к толкованию, которое отклоняется от установленных в многостороннем порядке стандартов; они должны скорее допол- нять, чем заменять обязанности государства проживания меньшинства.

Двусторонние соглашения о защите прав лиц, принадлежащих к меньшинствам на территории обоих государств, часто предусматривают создание совместных

32 Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях комиссий, контролирующих их исполнение. В дополнение, законодательство мно- гих государств обусловливает формирование консультативных органов по вопро- сам меньшинств. Эффективными являются те из них, которые объединяют пред- ставителей меньшинств и экспертов, имеют доступ к надлежащим ресурсам и вниманию со стороны органов и лиц, причастных к принятию решений. Эти по- ложения подчеркиваются в Декларации ООН о меньшинствах (Статьи 2(2) и 2(3)), Копенгагенском документе (пункт 35), Рамочной конвенции (Статья 15) и, по отно- шению к консультативным органам в частности, в Лундских Рекомендациях об эф- фективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жиз- ни (12 и 13).

Консультативные и экспертные органы, такие как Венецианская комиссия, предо- ставляют государствам полезные рекомендации и юридические советы по спор- ным законодательным инициативам. Государства должны консультироваться с ними до принятия подобных законодательных актов. Более того, подобные законо- дательные акты должны подвергаться периодическому внутреннему обзору и мо- гут содержать положения об истечении строка действия.

Международный опыт, в частности, опыт Верховного комиссара по делам нацио- нальных меньшинств, подтверждает важность привлечения в случаях возникнове- ния споров независимых третьих сторон, многостороннего посредничества или механизмов арбитража для достижения мирного и жизнеспособного решения. Сочетание использования многосторонних и двусторонних инструментов особен- но эффективно, так как оно способствует более беспристрастному ведению пере- говоров и принятию мер для исправления ситуации.

Рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях 33

Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах та Пояснювальна записка Червень 2008 р. Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах та Пояснювальна записка Червень 2008 р.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин Видано і поширюється Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ).

У випадку будь-якої неоднозначності або невідповідності між текстом англійською мовою і перекладом на українську мову, оригінал англійською мовою має перевагу.

Дозволяється вільно копіювати будь-яку інформацію з даної публікації. Ми будемо вдячні за посилання на джерело.

ISBN 978-617-7627-03-5 © Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин, 2008 р.

Надруковано в Україні

Текст іншими мовами доступний у паперовому та/чи електронному форматах: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines

За додатковою інформацією звертатися за адресою: Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ) Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Тел: +31 (0) 70 312 5500 Факс: +31 (0) 70 363 5910 Електронна адреса: HCNM@HCNM.org Веб-сайт: www.osce.org/HCNM Вступ

У липні 1992 р. Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) своїм рішенням, викладеним у Гельсінському документі, заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ), який має сприяти запобіганню конфліктів, за можливості на якнайбільш ранній стадії, у зв'язку з напруженими ситуаціями, які стосуються національних меншин. Впродовж п’ят- надцяти років активної діяльності ВКНМ напрацював унікальний досвід у сфері виявлення причин та попередження потенційних конфліктів міжетнічного характеру. Зокрема, ВКНМ приділяв значну увагу ситуаціям, що стосувалися етнічних груп, які складають у кількісному відношенні більшість населення в одній та меншість – в іншій, зазвичай сусідній, державі. Такі ситуації стосуються інтересів влади декількох держав та є потенційним джерелом міждержавної напруженості або навіть конфліктів. Справді, така напруженість значною мірою визначала хід нової та новітньої європейської історії.

Етнокультурні та державні кордони рідко збігаються. Майже в усіх державах проживають меншини, значна кількість яких живе по обидва боки державного кордону. Спільноти меншин часто є мостом між країнами: вони сприяють про- цвітанню та дружнім відносинам, створюють умови для діалогу та толерантності. Таким чином, особи, що належать до національних меншин, повинні мати мож- ливість вільно встановлювати й підтримувати безперешкодні та мирні контакти через державні кордони, а також розвивати культурні та економічні зв’язки. Втім, коли транскордонні культурні зв’язки набувають політичного значення і держави в односторонньому порядку вживають заходів з метою захисту та підтримки так званих «споріднених меншин», що знаходяться поза межами їхньої юрисдикції, виникає ризик політичної напруженості або навіть насильства.

У минулому ВКНМ стикався з такою напруженістю в багатьох країнах у регіоні ОБСЄ та знає досконально потенційні загрози, пов’язані з надмірною політиза- цією проблем меншин у міждержавних відносинах. На думку ВКНМ, існує необ- хідність внесення ясності в те, як держави можуть захищати інтереси меншин, що проживають в інших країнах, не порушуючи мир та добросусідські відносини. Саме з цією метою і були розроблені дані Рекомендації, засновані на принципах міжнародного права та великому досвіді ВКНМ. Вони покликані прояснити, яким

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 1 чином держави можуть надавати підтримку та допомогу особам, що належать до національних меншин, які проживають в інших країнах, не призводячи до за- гострення міжнаціональних або двосторонніх відносин.

Рекомендації базуються на досвіді Рольфа Екеуса (ВКНМ 2001‑2007 рр.), ви- кладеному в його заяві 2001 року «Суверенітет, відповідальність і національні меншини», а також у «Доповіді про привілеї для національних меншин з боку «спо- рідненої держави»» виданій Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія) того ж року. Обидва документи пояснюють, за яких умов та в яких межах держави можуть підтримувати громадян іншої країни, виходячи з етнічних, культурних або історичних зв’язків. Дані документи також підкреслюють подвійну відповідальність держав, яка полягає в захисті, у межах своєї юрисдик- ції, прав осіб, що належать до національних меншин, а також у таких діях, що характеризують державу як відповідального члена міжнародної спільноти, що з повагою ставиться до меншин, які перебувають під юрисдикцією іншої держави.

Основні твердження Рекомендацій щодо національних меншин у міждержавних відносинах перегукуються з двома вищезазначеними документами і вказують на те, що, по‑перше, повага та захист прав національних меншин, згідно з нор- мами міжнародного права, є відповідальністю держави, на території якої прожи- ває меншина. По-друге, інші держави можуть бути зацікавлені в добробуті груп меншин, що проживають за кордоном, особливо тих, з якими їх об’єднує етнічна, культурна, мовна або релігійна ідентичність, або ж спільна культурна спадщина. Втім у межах міжнародних правових норм це не передбачає права здійснювати юрисдикцію над населенням, що проживає на території іншої держави. Зрештою, держави можуть проявляти зацікавленість через надання привілеїв національним меншинам за кордоном лише за результатами консультацій з державою їхнього проживання, демонструючи належну повагу до принципів територіальної цілісності, суверенітету, дружніх і добросусідських відносин. Держави мають гарантувати, що їхня політика стосовно національних меншин за кордоном не підриває інте- граційних зусиль держави, на території якої проживає меншина, і не породжує сепаратистських тенденцій.

Текст 19 окремих рекомендацій об’єднано в чотири розділи: загальні принципи; зобов’язання держав стосовно осіб, що належать до національних меншин; при- вілеї, що надаються державами особам, які належать до національних меншин за кордоном; багатосторонні та двосторонні інструменти та механізми. Рекомендації є нормативним та практичним посібником для держав, розробленим відповід- но до загальних принципів суверенітету, прав людини та прав меншин і міжна- родної відповідальності. Більш детальне пояснення до рекомендацій міститься

2 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах в Пояснювальній записці, що також посилається на відповідні міжнародні стандар- ти. Кожну рекомендацію слід читати разом із відповідним пунктом Пояснювальної записки та в контексті документа в цілому.

Слід зазначити, що питання стосовно національних меншин у міждержавних відносинах часто виникають у відносинах між державою проживання менши- ни та так званими «спорідненими державами». Цей термін використовується для визначення тих держав, більшість населення яких має спільні етнічні або культурні характеристики з меншістю населення іншої країни. Дані рекомендації зосереджують увагу в значній мірі, але не виключно, на відносинах між такими державами. Рекомендації також можуть бути корисними для більш широкої кате- горії держав, що можуть бути зацікавленими в меншинах за кордоном, на основі історичних, релігійних або мовних зв’язків, та які не обов’язково можуть вважатися спорідненими. Крім того, поняття «споріднений» є за своєю суттю суперечливим та не має загальноприйнятого наукового чи правового визначення. Саме тому термін «споріднена держава» не використовується в тексті даних Рекомендацій та згадується лише епізодично в Пояснювальній записці, коли він має додаткову пояснювальну цінність.

Термін «національні меншини», що використовується в даному документі, охоплює широке коло груп меншин, серед яких – релігійні, мовні, культурні, а також етнічні меншини, незалежно від того, чи є вони визнаними в державах свого проживання, і не зважаючи на їхнє офіційне позначення. Дані Рекомендації розповсюджуються на всі вищезазначені групи. Також слід додати, що слово «меншина» зазвичай використовується в Рекомендаціях як зручне скорочення визначення «особи, що належать до національних меншин».

Під час підготовки Рекомендацій щодо національних меншин у міждержавних відносинах ВКНМ отримав цінний внесок та підтримку своїх співробітників, серед яких: д-р Наталі Сабанадзе, професор Франческо Палермо, д-р Аннеліз Верстіхел та пан Боб Дін. У розробці документа також брали участь колишні співробітни- ки Офісу ВКНМ: д-р Уолтер Кемп (Управління ООН з наркотиків і злочинності), професор Джон Пакер (Есекський університет), пані Дженана Хаджіомерович. У створенні документа також брали участь співробітники Апарату Верховного представника щодо Боснії й Герцеговини.

Крім того, ВКНМ консультували такі експерти: професор Гудмундур Альфредссон, директор Інституту прав людини та гуманітарного права ім. Рауля Валленберга, Лундський університет; професор Богдан Ауреску, лектор Бухарестського уні- верситету, заступник члена Венеціанської комісії; пані Ільзе Брандз-Кегріс, ди-

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 3 ректор Латвійського центру з прав людини та етнічних досліджень (Рига); профе- сор Воїн Дімітрієвіч, директор Белградського центру з прав людини; професор Асбйорн Ейде, старший науковий співробітник Норвезького інституту прав лю- дини (Осло); пані Сімона Граната-Меніні, голова Групи з питань конституційного співробітництва, Секретаріат Венеціанської комісії (Страсбург); професор Ян Ерік Хельгесен, президент Венеціанської комісії (Страсбург); професор Крістін Генрард, Університет ім. Еразма (Роттердам); д-р Еніко Хорват, незалежний експерт (Париж); пан Анті Коркеаківі, Центр з прав людини та глобального правосуддя при Школі права Університету Нью-Йорка; д-р Емма Ланчнер, Європейська ака- демія Больцано/Боцен та Університет Граца; пан Марк Латтімер, виконавчий ди- ректор Міжнародної групи з питань прав національних меншин (Лондон); професор Йозеф Марко, Університет Граца; професор Анна Матвєєва, Лондонська школа економіки та політичних наук; пан Алан Філіпс, президент Консультативного комітету Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин (Страсбург); професор Едуардо Руїз-Віейтез, директор Інституту прав людини Університету Деусто (Більбао); професор Левенте Салат, Університет ім. Бабеша-Бойяй (Клуж- Напока); професор Пітер ван Дійк, президент Відділу адміністративної юрисдикції Державної Ради Нідерландів (Гаага), член Венеціанської комісії; професор Мітша Жагар, Інститут етнічних досліджень (Любляна).

Метою даних рекомендацій є надання настанов представникам держав, національ- них меншин та міжнародних організацій щодо вирішення питань, що виникають у контексті міждержавних відносин та стосуються національних меншин таким чином, щоб було забезпечено захист та просування прав осіб, що належать до меншин, щоб попереджувалися конфлікти, підтримувалася міжнаціональна злагода та зміцнювалися добросусідські відносини. Закликаючи держави до здійс- нення правильного вибору політики та вживання заходів з метою послаблення напруженості, пов’язаної з питаннями національних меншин, що проживають на території інших держав, ВКНМ сподівається на досягнення головної мети його мандату – попередження конфліктів.

Кнут Воллебек Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин Гаага, 20 червня 2008 р.

4 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Рекомендації

I. Загальні принципи

1. Суверенітет передбачає юрисдикцію держави над своєю територією та населенням. Межі суверенітету визначаються виключно міжнародним пра- вом. Жодна держава не може здійснювати юрисдикцію над населенням або частиною населення іншої держави на території цієї держави без її згоди.

2. Суверенітет також передбачає зобов’язання держави поважати та захищати права людини та основні свободи всіх осіб, що проживають на її території та підлягають її юрисдикції, в тому числі права та свободи осіб, що належать до національних меншин. Повага та захист прав меншин є у першу чергу відповідальністю держави, на території якої меншина проживає.

3. Захист прав людини, в тому числі прав меншин, є питанням, що становить законний інтерес для міжнародної спільноти. Держави повинні піднімати питання, пов’язані з особами, що проживають, або ситуаціями, що вини- кають на території інших держав шляхом міжнародного співробітництва та встановлення дружніх відносин. Це також означає абсолютне прийняття державами міжнародних стандартів у сфері прав людини та встановлених міжнародних механізмів моніторингу.

4. Держава може мати інтерес і навіть конституційно закріплене зобов’язання підтримувати осіб, що належать до національних меншин та проживають на території інших держав, з огляду на етнічні, культурні, мовні, релігійні, істо- ричні або будь-які інші зв’язки. Разом з тим, відповідно до норм міжнародного права, це в жодному разі не надає державі права здійснення юрисдикції над цими особами на території іншої держави без згоди цієї держави.

II. Зобов’язання держав стосовно осіб, що належать до національних меншин

5. Держави повинні гарантувати право кожного, в тому числі осіб, що нале- жать до національних меншин, на рівність перед законом та рівноправний

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 5 захист законом. Таким чином, дискримінація за ознакою приналежності до національної меншини або за пов’язаними з нею ознаками забороняється. Досягнення основоположної рівності може вимагати вживання спеціальних заходів, що не повинні розглядатися як дискримінаційні.

6. Держави повинні поважати та просувати права осіб, що належать до на- ціональних меншин, у тому числі право вільно демонструвати, зберігати та розвивати свою культурну, мовну або релігійну самобутність, без жодних спроб асиміляції проти волі даних осіб.

7. Держави мають сприяти інтеграції суспільства та зміцнювати соціальну згуртова- ність. Це означає, що особам, які належать до національних меншин, надається можливість ефективної участі на всіх рівнях управління, особливо, але не ви- ключно, там, де виникають питання, що стосуються їхніх інтересів. Інтеграція може бути досягнута лише тоді, коли особи, що належать до національних мен- шин, у свою чергу, беруть участь у всіх аспектах суспільно-політичного життя та поважають правила і регулювання держави, в якій вони проживають.

8. Держави не повинні необґрунтовано обмежувати право осіб, що належать до національних меншин, на встановлення та підтримку безперешкодних та мирних контактів через кордони з особами, що законно проживають на те- риторії інших держав, особливо з тими, які мають з ними спільну національну, етнічну, культурну, мовну або релігійну ідентичність, або ж культурну спадщину.

III. Привілеї, що надаються державами особам, які належать до національних меншин за кордоном

9. Держави можуть надавати привілеї особам, що проживають за кордоном, враховуючи вищезазначені принципи. Серед таких привілеїв можуть бути, зокрема, культурні та освітні можливості, туристичні пільги, дозволи на ро- боту та полегшений доступ до отримання віз. Привілеї мають надаватися на недискримінаційній основі. Держава проживання не повинна перешкод- жати отриманню привілеїв, які відповідають нормам міжнародного права та принципам, що лежать в основі даних Рекомендацій.

10. Держави мають утримуватися від здійснення односторонніх дій, у тому числі щодо надання привілеїв іноземним громадянам з огляду на етнічні, культурні, мовні, релігійні або історичні зв’язки, котрі спрямовані або призводять до порушення принципу територіальної цілісності. Держави не повинні надавати пряму чи опо- середковану підтримку подібним ініціативам з боку недержавних організацій.

6 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 11. Під час прийняття рішення щодо надання громадянства іноземним громадянам держави можуть враховувати знання мови, культурні, історичні або родинні зв’язки. Однак держави мають забезпечити, щоб надання громадянства базувалося на принципах дружніх добросусідських відносин та територіаль- ного суверенітету, а також утримуватися від масового надання громадянства, навіть якщо подвійне громадянство дозволене державою проживання. Якщо держава дозволяє подвійне громадянство у межах власної правової системи, вона не повинна здійснювати дискримінацію стосовно осіб, що мають подвійне громадянство.

12. Держави можуть надавати допомогу з метою підтримки освіти за кордоном, зокрема, у сфері мовної освіти, підготовки вчителів, а також шляхом забез- печення підручниками, стипендіями, шкільним обладнанням. Така підтримка повинна бути недискримінаційною та погодженою з державою проживання, що чітко виражено або мається на увазі; вона також має відповідати внутрішнім та міжнародним стандартам освіти.

13. Держави можуть надавати підтримку культурним, релігійним або іншим не- державним організаціям за умови дотримання законодавства та за згоди країни (що є чітко вираженою або мається на увазі), в якій дані організації зареєстровані та функціонують. Однак держави повинні утримуватися від фінансування політичних партій етнічного або релігійного характеру в іншій країні, оскільки це може мати дестабілізуючий вплив та руйнувати дружні міждержавні відносини.

14. Вільний прийом транскордонного телерадіомовлення, як прямий, так і шля- хом повторної передачі або ретрансляції, не повинен заборонятися з огляду на етнічну, культурну, мовну або релігійну приналежність. Обмеження можуть накладатися лише на передачі, що використовують мову ненависті, підбурю- ють до насильства, расизму чи дискримінації.

15. Під час надання привілеїв особам, що належать до національних меншин за кордоном, держави повинні забезпечити послідовність у підтримці осіб, які належать до меншин, у межах власної юрисдикції. Якщо держави прояв- ляють більший інтерес до меншин за кордоном, ніж до тих, які проживають на їх власних територіях, або активно підтримують певну меншину в одній країні, водночас не виявляючи зацікавленості в її питаннях деінде, мотиви та щирість їхніх дій можуть підлягати сумнівам.

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 7 IV. Багатосторонні та двосторонні інструменти та механізми

16. Співробітництво між державами у межах дружніх двосторонніх чи багато- сторонніх відносин має базуватися на територіальній, а не на етнічній основі. Транскордонне співробітництво між місцевою і регіональною владою та орга- нами самоврядування меншин може сприяти толерантності та процвітанню, зміцнювати міждержавні відносини та заохочувати діалог щодо проблем меншин.

17. Під час вирішення питань, пов’язаних із захистом осіб, що належать до наці- ональних меншин, держави повинні керуватися правилами та принципами, визначеними в міжнародних документах з прав людини, в тому числі тими багатосторонніми інструментами та механізмами, що були спеціально роз- роблені задля підтримки дотримання стандартів та зобов’язань стосовно меншин.

18. Державам рекомендується укласти двосторонні договори та створити інші двосторонні механізми з метою підвищення рівня захисту прав осіб, що на- лежать до національних меншин. Завдяки таким механізмам держави можуть обмінюватися інформацією та висловлювати стурбованість, реалізовувати інтереси та ідеї, а також підтримувати меншини на засадах дружніх відносин. Двосторонній підхід має відповідати духу основних правил та принципів, закріплених у багатосторонніх договорах.

19. Держави повинні ефективно використовувати всі доступні внутрішні та міжнародні інструменти для успішного вирішення можливих суперечок та попередження конфліктів, пов’язаних з проблемами меншин. До таких ін- струментів можуть належати дорадчі та консультативні органи, зокрема, ради з питань національних меншин, спільні комісії та відповідні міжнародні організації. Механізми посередництва та арбітражу мають бути встановлені заздалегідь шляхом укладання належних двосторонніх чи багатосторонніх договорів.

8 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Пояснювальна записка до Рекомендацій щодо національних меншин у міждержавних відносинах

I. Загальні принципи

1. Суверенітет передбачає юрисдикцію держави над своєю територією та на- селенням. Межі суверенітету визначаються виключно міжнародним правом. Жодна держава не може здійснювати юрисдикцію над населенням або части- ною населення іншої держави на території цієї держави без її згоди.

Принцип державного суверенітету, закріплений у Статтях 1 та 2 Статуту Організації Об’єднаних Націй (надалі: Статут ООН), є основою міжнародного права. Цей прин- цип підтверджений у низці інших міжнародних документів, серед яких – Гельсінський Заключний акт 1975 року (Принцип IV), Паризька хартія для нової Європи (1990 р.) і, зокрема, стосовно національних меншин, Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру (1990 р.) (надалі: Копенгагенський документ) (пункт 37), Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1995 р.) (надалі: Рамкова конвенція) (Преамбула та Стаття 21), Декларація ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин (1992 р.) (надалі: Декларація ООН про меншини) (Стаття 8 (4)), Заключний документ Інавгураційної конференції ЄС про Пакт стабільності в Європі (надалі: Пакт стабільності) (пункт 1.6). Міжнародне право передбачає екстратериторіальну юрисдикцію для особливих випадків, але в обмеженій формі.

2. Суверенітет також передбачає зобов’язання держави поважати та захи- щати права людини та основні свободи всіх осіб, що проживають на її те- риторії та підлягають її юрисдикції, в тому числі права та свободи осіб, що

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 9 належать до національних меншин. Повага та захист прав меншин є у пер- шу чергу відповідальністю держави, на території якої меншина проживає.

Після завершення Другої світової війни був створений правовий режим, заснований на такому принципі: захист прав людини та основоположних свобод, у тому числі прав і свобод осіб, що належать до національних меншин, є відповідальністю держави, яка має юрисдикцію над даною частиною населення. Таким чином, згідно з нормами міжнародного права, держави зобов’язані гарантувати кожному громадянинові у межах власної юрисдикції виконання прав і свобод людини, в тому числі прав національних меншин. Зобов’язання щодо захисту прав людини, разом з іншими документами, містяться в Гельсінському Заключному акті (Принцип 7, пункт 4), Європейській конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (1950 р.) (надалі: Європейська конвенція з прав людини) (Стаття 1) та, зокрема стосовно національних меншин, у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права ООН (надалі: МПГГП) (1966 р.) (Стаття 27), у Декларації ООН про меншини (Стаття 1 (1)), Копенгагенському документі Комісії з безпеки і співро- бітництва в Європі (пункт 33 (1) та 36 (2)), а також у Рамковій конвенції (Стаття 1). Таким чином, захист прав національних меншин є у першу чергу, але не виключно, відповідальністю держави проживання меншини; він також становить законний інтерес для міжнародної спільноти, як зазначено в Рекомендації 3 нижче.

Збереження миру та стабільності вимагає забезпечення комплексного підходу щодо захисту та ставлення до осіб, які належать до меншин, настільки, наскільки дозволяє їхній спеціальний статус та обставини. Починаючи з принципу VII декалогу Гельсінського Заключного акту, держави-учасниці ОБСЄ неодноразово підкрес- лювали фундаментальний зв’язок між повагою та просуванням прав національних меншин і збереженням миру та стабільності. Цей зв’язок був підтверджений у більш пізніх документах, а саме: у Підсумковому документі Мадридської зустрічі (1983 р.) (Принцип 15), Підсумковому документі Віденської зустрічі (1989 р.) (Принципи 18 та 19) та в Паризькій хартії для нової Європи (1990 р.), а також у документах таких зустрічей на вищому рівні: наприклад, у Копенгагенському документі (1990 р.) (Частина IV, пункт 30), Гельсінському документі (1992 р.) (Частина IV, пункт 24) та Лісабонському документі (1996 р.) (Частина I, Лісабонська декларація щодо моделі загальної та всеосяжної безпеки для Європи XXI століття, пункт 2). Більш конкретно зв’язок визначений, серед інших документів, у преамбулі Декларації ООН про меншини (1992 р.), преамбулі Рамкової конвенції та в Заключній декларації Віденської зустрічі на вищому рівні Ради Європи (1993 р.). Таким чином, захист прав національних меншин державою їхнього проживання є не лише одним з наріжних каменів міжнародного права, але й передумовою для миру, безпеки та демокра- тичного врядування, особливо в багатонаціональних державах.

10 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 3. Захист прав людини, в тому числі прав меншин, є питанням, що становить законний інтерес для міжнародної спільноти. Держави повинні піднімати пи- тання, пов’язані з особами, що проживають, або ситуаціями, що виникають на території інших держав шляхом міжнародного співробітництва та встанов- лення дружніх відносин. Це також означає абсолютне прийняття державами міжнародних стандартів у сфері прав людини та встановлених міжнародних механізмів моніторингу.

Незважаючи на те, що захист прав людини, в тому числі прав меншин, є у першу чергу обов’язком держави проживання, він також є питанням, що становить законний інтерес для міжнародної спільноти. Це наголошується державами-учас- ницями ОБСЄ, зокрема, в Документі Московської наради Конференції з питань людського виміру НБСЄ (1991 р.), оскільки дотримання прав та свобод є однією з фундаментальних основ міжнародного правового порядку. Особливим чином стосовно прав національних меншин у третьому параграфі Розділу II Доповіді Наради експертів НБСЄ з питань національних меншин (Женева, 1991 р.) зазна- чається, що «питання, які стосуються національних меншин, а також дотримання зобов’язань щодо міжнародного права та міжнародних зобов’язань стосовно прав осіб, що до них належать, є питаннями, що викликають законне міжнародне занепокоєння і, отже, не є виключно внутрішньою справою відповідної держави».

Оскільки захист прав людини, в тому числі прав національних меншин, є скла- довою частиною міжнародного співробітництва, занепокоєння держав щодо положення осіб або ситуацій в інших державах повинне виражатися в межах основних принципів міжнародного права, в тому числі в межах розвитку дружніх відносин. Укладаючи двосторонні договори, держави мають забезпечити, щоб ці договори не підривали міжнародні стандарти, закріплені в інструментах бага- тостороннього співробітництва, та не суперечили їм. Більш детальна інформація щодо цього питання міститься в Частині IV даних Рекомендацій. Задля сприяння взаєморозумінню та довірі держави мають спільно працювати над питаннями, що торкаються інтересів осіб, які належать до меншин, серед іншого, за допомогою обміну інформацією та досвідом, наприклад, шляхом створення спільних комісій. Процедурні норми добросусідства, дружніх відносин та співробітництва між дер- жавами викладені, зокрема, в Статуті ООН (Стаття 1 (2)), Декларації про принципи міжнародного права, що стосуються дружніх відносин та співробітництва між державами відповідно до Статуту ООН (1970 р.) та в Паризькій хартії для нової Європи. Декларація ООН про меншини (статті 6 та 7), Копенгагенський документ НБСЄ (пункт 36 (1)), Рамкова конвенція (Статті 1, 2 та 18) та Пакт стабільності (пункт 1 (5)) підтверджують дані принципи, зокрема, стосовно національних меншин.

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 11 У контексті міжнародної відповідальності за повагу та захист прав людини, в тому числі прав національних меншин, держави повинні виконувати свої зобов’язання щодо звітування перед міжнародними наглядовими органами та гарантувати пра- во на безперешкодне звернення до міжнародних судів та трибуналів. Держави повинні підтримувати, розвивати роботу контрольних та консультативних орга- нів та повною мірою брати у ній участь, оскільки вони відіграють важливу роль у сприянні прозорості, розумінню та добрим намірам, а також забезпечують дотримання міжнародних правових норм.

4. Держава може мати інтерес і навіть конституційно закріплене зобов’язання підтримувати осіб, що належать до національних меншин та проживають на території інших держав, з огляду на етнічні, культурні, мовні, релігійні, істо- ричні або будь-які інші зв’язки. Втім, відповідно до норм міжнародного права, це в жодному разі не надає державі права здійснення юрисдикції над цими особами на території іншої держави без згоди цієї держави.

Цей принцип вказує на різницю між правами та інтересами, а також між внутрішнім та міжнародним правом. Держава може виявляти інтерес щодо захисту осіб, які проживають за кордоном та розділяють з більшістю власного населення даної держави етнічні, культурні, мовні, релігійні, історичні або інші характеристики. Цей інтерес може навіть бути закріплений у конституції. Закріплення такого інтересу у внутрішньодержавному праві в жодному разі не передбачає, згідно з нормами міжнародного права, здійснення юрисдикції над цими особами. Держава жодним чином не може виконувати свої повноваження на території інших держав без їхньої згоди. Міжнародне право чітко визначає виключення з даного правила, напри- клад, стосовно юрисдикції над дипломатичними представництвами, суднами та громадянами за кордоном.

Як правило, держава може надавати консульський захист своїм громадянам за кордоном лише після консультації та погодження з державою проживання або тимчасового перебування, за винятком екстрених гуманітарних обставин, коли про- ведення такої консультації є неможливим або перешкоджає ефективному захисту. Дана вимога щодо проведення попередньої консультації є ще більш обґрунтованою, якщо особа за кордоном не є громадянином держави, що втручається. Той факт, що держава вважає особу за кордоном представником «спорідненої меншини», не виправдовує односторонньої інтервенції щодо захисту цієї особи.

12 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах II. Зобов’язання держав стосовно осіб, що належать до національних меншин

5. Держави повинні гарантувати право кожного, в тому числі осіб, що належать до національних меншин, на рівність перед законом та рівноправний захист законом. Таким чином, дискримінація за ознакою приналежності до національ- ної меншини або за пов’язаними з нею ознаками забороняється. Досягнення основоположної рівності може вимагати вживання спеціальних заходів, що не повинні розглядатися як дискримінаційні.

Принцип недискримінації та рівності закріплений фактично в усіх міжнародних інстру- ментах захисту прав людини, зокрема, особливим чином, у Загальній декларації прав людини (1948 р.) (Статті 2 та 7), Міжнародному пакті про громадянські та політичні права ООН (Статті 2, 26 та 27) та Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.) (Стаття 2). Стаття 1 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (1965 р.) чітко зазначає, що даний інструмент також заборо- няє дискримінацію за ознакою «родового, національного чи етнічного походження». Стаття 14 Європейської конвенції з прав людини також чітко розповсюджує принцип недискримінації на ознаки «національного або соціального походження, приналеж- ності до національних меншин», а також додатковий Протокол № 12 до Європейської конвенції з прав людини встановлює загальну заборону дискримінації.

Останнім часом принцип недискримінації за ознакою, серед інших, національного та етнічного походження був закріплений Європейським Союзом в Амстердамському договорі (1997 р.) (Стаття 13 Договору про Європейський Союз), Хартії основних прав Європейського Союзу (2000 р.) (Стаття 22) та Директивах 2000/43/ЕК та 2000/78/ ЕК. ОБСЄ також включила принцип недискримінації та рівності до Гельсінського заключного акта (Принцип VII), Підсумкового документа Віденської зустрічі (1989 р.) (пункти 13.7 та 13.8) та Копенгагенського документа (пункти 5.9, 25.3 та 25.4). Стосовно власне меншин, вільна від дискримінації реалізація прав меншин гаранту- ється Декларацією ООН про меншини (Стаття 2.1) та Копенгагенським документом НБСЄ (пункт 31). Не менш важливим є той факт, що більшість держав-учасниць ОБСЄ включають ці принципи та стандарти до своїх конституцій.

Рамкова конвенція (Стаття 4) однозначно забороняє у пункті 1 дискримінацію за оз- накою приналежності до національної меншини. У пункті 2 також зазначається, що можуть знадобитися додаткові та належні заходи для досягнення повної та ефективної рівності між особами, що належать до національних меншин, та представниками

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 13 більшості. Щоб не вважатися дискримінаційними, такі заходи мають відповідати принципу пропорційності. Дане питання детально викладене в Рекомендації 10 нижче.

6. Держави повинні поважати та просувати права осіб, що належать до наці- ональних меншин, в тому числі право вільно демонструвати, зберігати та розвивати свою культурну, мовну або релігійну самобутність, без жодних спроб асиміляції проти волі даних осіб.

Уроки минулого показують, що повага до прав меншин є необхідною умовою для досягнення миру та стабільності всередині держав та між ними. Особи, що належать до меншин, мають право підтримувати та розвивати свою культуру, а також зберігати невід’ємні елементи самобутності, а саме: релігію, мову, традиції та культурну спадщину. Це право може бути реалізоване лише за відмови держав від будь-яких спроб асиміляції меншин проти їхньої волі.

Міжнародне право підтверджує зобов’язання держав захищати право осіб, що належать до меншин, підтримувати свою ідентичність, шляхом надання належних можливостей для розвитку своєї культури, використання своєї мови, сповідування своєї релігії та ефективної участі в суспільно-політичному житті. Це зобов’язання викладене, зокрема, в Міжнародному пакті про громадянські та політичні пра- ва ООН (Стаття 27), у Конвенції про боротьбу з дискримінацією у сфері освіти (ЮНЕСКО, 1960 р.) (Стаття 5.1. с.), Декларації ООН про меншини (Статті 1, 2 (2) та 2 (3)), Копенгагенському документі НБСЄ (пункти 33 та 35) та в Рамковій конвенції (Статті 5 (1), 8 та 10‑15). Конкретні рекомендації та настанови щодо ефективного впровадження цих прав були опубліковані ВКНМ, серед них – публікації стосовно освіти (Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту, 1996 р.), стосовно використання мови (Ословські рекомендації щодо мовних прав націо- нальних меншин, 1998 р.) та стосовно ефективної участі в суспільно-політично- му житті (Лундські рекомендації щодо ефективної участі національних меншин у суспільно-політичному житті, 1999 р.).

7. Держави мають сприяти інтеграції суспільства та зміцнювати соціальну згуртова- ність. Це означає, що особам, які належать до національних меншин, надається можливість ефективної участі на всіх рівнях управління, особливо, але не ви- ключно, там, де виникають питання, що стосуються їхніх інтересів. Інтеграція може бути досягнута лише тоді, коли особи, що належать до національних меншин, у свою чергу, беруть участь у всіх аспектах суспільно-політичного життя та поважають правила і регулювання держави, в якій вони проживають.

14 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Виходячи з досвіду ВКНМ, мир, стабільність, безпека та процвітання можливі лише в тих суспільствах, які сприяють інтеграції меншин, водночас поважаючи їхню різноманітність. Інтеграція, що поважає різноманітність, не є питанням «або/ або». Вона є питанням пошуку належного балансу між визнанням права меншин на збереження і розвиток своєї мови, культури та ідентичності та створенням інте- грованого суспільства, в якому кожен має можливість брати участь у політичному, соціальному й економічному житті суспільства та впливати на нього в цілому. Цей принцип підкреслюється, зокрема, в Рамковій конвенції (Статті 5 та 6).

Як держави, так і меншини зацікавлені в інтегрованому суспільстві, у якому всі належним чином беруть участь та взаємодіють. Таке суспільство є результатом неперервного демократичного процесу, що сприяє належному урядуванню та вимагає прихильності обох сторін. Відчуження між спільнотами та групами зазви- чай не може бути належним підґрунтям для побудови суспільства, що ефективно функціонує та має перспективи стабільності в майбутньому. Інтеграція вимагає взаємодії, а не лише толерантності до множинності культур.

Таким чином, особи, що належать до меншин, не лише мають право на можливість розвивати свою ідентичність (як підкреслюється в Рекомендації 6 вище), але й несуть відповідальність за участь у культурному, соціальному, економічному та суспільно-політичному житті, інтегруючись, таким чином, у життя всього суспіль- ства. Це передбачає, наприклад, необхідність вивчати державну мову, водночас маючи належні можливості для вивчення рідної мови та навчання нею, як зазна- чено в Копенгагенському документі (пункт 34), Гаазьких рекомендаціях щодо освітніх прав національних меншин (№ 1) та в Пояснювальній доповіді до Статті 14 Рамкової конвенції. Інтеграція також передбачає, що національні меншини мають брати участь в усіх аспектах управління країни проживання. Їхня участь не повинна обмежуватися сферами, що безпосередньо торкаються їхніх інтересів.

Невід’ємним правом осіб, що належать до меншин, є встановлення та підтримка безперешкодних і мирних зв’язків через державні кордони з особами, що законно проживають в інших державах та з якими вони мають спільне національне або етнічне походження, культурну спадщину або віросповідання. Дане право гаранту-

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 15 ється Декларацією ООН про меншини (Стаття 2 (5)), Копенгагенським документом НБСЄ (пункт 32 (4)) та Рамковою конвенцією (Стаття 17 (1)). Дана рекомендація, таким чином, стосується індивідуального права. Держави не повинні перешкоджати його реалізації, за винятком ситуацій, коли існує обґрунтований ризик для безпеки. Багатосторонні та двосторонні інструменти та механізми транскордонного співро- бітництва між державами розглядаються в Частині IV даних Рекомендацій.

III. Привілеї, що надаються державами особам, які належать до національних меншин за кордоном

Держави можуть виявляти інтерес щодо підтримки осіб, які проживають за кор- доном, зокрема, шляхом надання їм привілеїв. Згідно з «Доповіддю про при- вілеї для національних меншин з боку «спорідненої держави»», затвердженою в 2001 році Європейською комісією за демократію через право (надалі: Доповідь Венеціанської комісії – CDL‑INF (2001) 19), вживання державами односторонніх заходів щодо захисту «споріднених меншин», незалежно від того, чи проживають вони у сусідній або іншій державі, можливе лише за умови дотримання таких принципів: а) територіальної цілісності держави; б) добропорядного виконання міжнародних зобов’язань; в) дружніх відносин між державами; г) поваги до прав людини та основоположних свобод, в тому числі заборони дискримінації. Власне той факт, що особи, які отримують таку підтримку, є іноземцями, не є порушенням принципу територіальної цілісності держави.

Доповідь Венеціанської комісії також передбачає, що держава може легітимно видавати закони або встановлювати правила, що стосуються інтересів громадян інших держав, без отримання попередньої згоди держави їхнього проживання за умови, що ці закони або правила матимуть наслідки лише в межах власних кордонів. Наприклад, держава може в односторонньому порядку прийняти рішен- ня щодо надання певної кількості стипендій іноземним студентам, котрі бажають отримати вищу освіту в даній державі.

16 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Однак, якщо закон спрямований конкретно на іноземних громадян, що прожи- вають в іншій державі, та матиме наслідки на території цієї іноземної держави, необхідно проконсультуватися з державою проживання даних осіб. Стосовно цього необхідно визнавати різницю між ситуаціями, коли згода іноземної дер- жави є прихованою, а саме стосовно питань, що регулюються договорами або міжнародними звичаями, та ситуаціями, коли згода має бути чітко вираженою (Розділ D. a. i. Доповіді Венеціанської комісії).

Мир, стабільність та дружні відносини між державами вимагають, щоб держава проживання не перешкоджала наданню та отриманню привілеїв, за умови їхньої відповідності нормам міжнародного права. Це передбачає, що привілеї повинні бути недискримінаційними, тобто вони мають переслідувати легітимну ціль і бути пропорційними.

Як зазначається в Доповіді Венеціанської комісії, легітимною ціллю вважається розвиток культурних зв’язків між цільовою групою населення та населенням «спорідненої держави». Розвиток освітніх чи особистих зв’язків також вважаєть- ся легітимною ціллю. Таким чином, серед привілеїв, що надаються державами, можуть бути культурні та освітні можливості, туристичні пільги, дозвіл на роботу, полегшений доступ до отримання віз та придбання майна.

Отримання таких привілеїв нерідко обумовлене наявністю посвідчень особи, ви- даних «спорідненою державою». Такі документи мають бути лише доказом права на отримання послуг згідно з певним законом або постановою. Вони не повинні мати на меті встановлення політичних зв’язків між власником та «спорідненою дер- жавою» та не повинні заміняти посвідчення особи, виданого державою проживання.

Щоб вважатися недискримінаційними, преференції повинні бути спрямовані та чинити вплив на осіб, що знаходяться в однакових обставинах в однаковому сту- пені. Для цього результат вживання заходів щодо надання привілеїв іноземцям має бути пропорційним, тобто якомога менше обмежувати формальне рівне ставлення до всіх осіб, що належать до однієї категорії. Наприклад, у Доповіді Венеціанської комісії зазначається, що диференційований режим у наданні привілеїв у сфері освіти може бути виправданий законною ціллю розвитку культурних зв’язків між цільовою групою населення та населенням «спорідненої держави». Однак, щоб вважатися прийнятними, привілеї мають бути дійсно пов’язаними з культурою «спорідненої держави», відкритими для всіх зацікавлених і кваліфікованих осіб, незалежно від їхнього етнічного походження, та бути пропорційними. Наприклад, надання освітніх привілеїв на недискримінаційній основі передбачає володіння мовою як законну передумову для їх отримання.

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 17 10. Держави мають утримуватися від здійснення односторонніх дій, в тому числі щодо надання привілеїв іноземним громадянам з огляду на етнічні, культурні, мовні, релігійні або історичні зв’язки, котрі спрямовані або призводять до по- рушення принципу територіальної цілісності. Держави не повинні надавати пряму чи опосередковану підтримку подібним ініціативам з боку недержавних організацій.

Надання привілеїв певним групам за кордоном, що може призвести до сепаратист- ських тенденцій, послаблювати або роз’єднувати державу проживання, порушує принципи суверенітету та дружніх відносин між державами. Односторонні дії такого характеру можуть включати вибіркове фінансування іноземних політичних партій з огляду на етнічні, культурні, мовні або релігійні зв’язки; видачу посвідчень особи, в яких вказується етнічне походження; масове надання громадянства громадянам інших держав, що описано в Рекомендації 11 нижче.

Більш того, міжнародному миру та безпеці можуть загрожувати дії, що руйнують інтеграцію та згуртованість суспільства в інших державах. Стаття 1 Статуту ООН підкреслює важливість запобігання загрозам миру та їх усунення. Історія свідчить, що коли держави здійснюють односторонні дії, в тому числі дії символічного ха- рактеру, щодо захисту меншин, які проживають поза межами їхньої юрисдикції, з огляду на «національну спорідненість», це призводить до напруженості, тертя або навіть конфліктів із застосуванням насильства.

До таких наслідків також можуть призвести ініціативи недержавних організацій, включаючи релігійні установи, що користуються прямою або опосередкованою підтримкою державної влади. У межах власних кордонів держави повинні вжи- вати превентивних та виправних заходів стосовно таких недержавних діячів, що впроваджують або підтримують ініціативи стосовно груп меншин за кордоном, які підбурюють до насильства або породжують сепаратистські тенденції. Ця настанова має читатися у тісному зв’язку з Рекомендацією 3, яка наголошує на важливості міжнародного співробітництва та підтримання дружніх відносин під час вирішення питань, пов’язаних з особами або ситуаціями в інших державах.

11. Під час прийняття рішення щодо надання громадянства іноземним громадянам держави можуть враховувати знання мови, культурні, історичні або родинні зв’язки. Однак, держави мають забезпечити, щоб надання громадянства базувалося на принципах дружніх, у тому числі добросусідських, відносин та територіального суверенітету, а також утримуватися від масового надання громадянства, навіть якщо подвійне громадянство дозволене державою про-

18 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах живання. Якщо держава дозволяє подвійне громадянство у межах власної правової системи, вона не повинна здійснювати дискримінацію стосовно осіб, що мають подвійне громадянство.

Надання громадянства в цілому розглядається як сфера виключної внутрішньої юрисдикції кожної окремої держави. Громадянство може надаватися особам з огляду на володіння мовою, а також культурні, історичні або родинні зв’язки. Втім ситуація стосовно осіб, що проживають за кордоном, може бути дуже де- лікатним питанням. Претензії, що конкурують, та спроби держав здійснювати юрисдикцію над своїми громадянами, незалежно від їхнього місця проживання, потенційно призводять до напруженості. Вірогідність наслідків зростає тоді, коли громадянство надається масово, тобто певній групі осіб або великій кількості осіб відносно загальної кількості населення країни проживання або її регіонів. Таким чином, держави повинні утримуватися від надання громадянства за відсутності справжнього зв’язку між державою та особами, яким воно надається, згідно з постановою Міжнародного суду ООН у справі Ноттебома (1955 I. C. J. 4).

Незважаючи на те, що держави мають право вільно визначати, хто є їхніми гро- мадянами, вони не повинні зловживати цим правом, порушуючи принципи суве- ренітету та дружніх добросусідських відносин. Наслідки надання громадянства виключно на основі етнічних, національних, мовних, культурних або релігійних зв’язків, особливо особам, що проживають у сусідній державі, мають бути пе- редбачені повною мірою. Одним з наслідків, наприклад, може бути виникнення диференційованого режиму стосовно цих осіб порівняно з іншими особами, що проживають на території «спорідненої держави», яким може бути відмовлено в наданні громадянства. Стаття 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (1965 р.) та Стаття 5 Європейської конвенції про грома- дянство (1997 р.) визначають, що норми держави, які регулюють громадянство, не повинні передбачати застосування різного підходу або будь-яких практик, що є дискримінаційними за ознакою, серед інших, національного або етнічного походження.

У зв’язку з цим, слід зазначити, що, оскільки держави мають обмежену юрисдикцію над своїми громадянами, які проживають за кордоном, вони повинні здійснювати її так, щоб дотримувалися принципи суверенітету та дружніх добросусідських від- носин. Більш того, держава проживання несе основну відповідальність за захист свого населення, в тому числі осіб, що належать до меншин, навіть якщо вони мають множинне громадянство. Вона також не повинна допускати дискримінації стосовно осіб з подвійним громадянством. З метою уникнення конфлікту лояль- ностей, держава може звернутися із законним проханням до своїх громадян

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 19 анулювати інші громадянства у разі зайняття високих політичних постів, таких як глава держави або член уряду.

12. Держави можуть надавати допомогу з метою підтримки освіти за кордоном, зокрема, у сфері мовної освіти, підготовки вчителів, а також шляхом забез- печення підручниками, стипендіями, шкільним обладнанням. Така підтримка повинна бути недискримінаційною та погодженою з державою проживання, що чітко виражено або передбачається; вона також має відповідати внутрішнім та міжнародним стандартам освіти.

Культура не має державних меж. Допомога і підтримка освіти за кордоном сприяє розвитку мовної та культурної різноманітності. Держави можуть виявляти зацікав- леність щодо певних мовних, культурних або етнічних спільнот, що проживають за кордоном, підтримуючи їх у культурній сфері. Така підтримка може надаватися у вигляді забезпечення підручниками, організації мовних курсів, підготовки вчителів, надання стипендій, шкільних приміщень та обладнання, а також підтримки бібліотек, музеїв, мистецтва та ін. Така допомога, де це можливо, повинна надаватися із залученням влади держави проживання. Стосовно підручників, держави повинні гарантувати, що всі освітні матеріали, в тому числі надані іншими державами, відповідають їхнім внутрішнім та міжнародним стандартам у сфері освіти та мають збалансований зміст, що відповідає загальноприйнятим цінностям толерантності та плюралізму думок і культур.

Конвенція про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти (Стаття 5) зазначає, що, з одного боку, освіта має сприяти зміцненню взаєморозуміння, толерантності та дружніх відносин між усіма народами, расовими або релігійними групами. З іншого боку, вона визнає, що особи, які належать до меншин, мають право здійснювати освітню діяльність за умови дотримання національного суверенітету. Важливе значення міжнародного співробітництва у галузі освіти підкреслюється, зокрема, в Гаазьких рекомендаціях щодо прав національних меншин на освіту (Рекомендації 1‑3) та в Конвенції ООН про права дитини (1989 р.) (Стаття 28.3). Дана Конвенція також вважає однією з функцій освіти зміцнення толерантності та міжкультурного порозуміння (Стаття 29.1 b-d / (b), (c), та (d)).

Згідно з принципом добрих відносин, культурна та освітня підтримка певних груп за кордоном має надаватися за наявності чітко вираженої або такої, що мається на увазі, згоди держави, в якій проживає група, що отримує підтримку. Згідно з Доповіддю Венеціанської комісії, коли привілеї, що надаються «спорідненим дер- жавам», мають виражені культурні цілі, такі як просування вивчення національної

20 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах мови та культури, згода держави проживання може лише матися на увазі. У такому разі «споріднена держава» може вживати односторонніх адміністративних або законодавчих заходів, які не повинні необґрунтовано обмежуватися державою про- живання, якщо їхні наслідки відповідають принципам, викладеним у Рекомендації 10, та не порушують принцип недискримінації, викладений у Рекомендації 9.

13. Держави можуть надавати підтримку культурним, релігійним або іншим недер- жавним організаціям, за умови дотримання законодавства та за згоди країни (що є чітко вираженою або передбачається), в якій дані організації зареєстро- вані та функціонують. Однак, держави повинні утримуватися від фінансування політичних партій етнічного або релігійного характеру в іншій країні, оскільки це може мати дестабілізуючий вплив та руйнувати дружні міждержавні відносини.

Підтримка громадянського суспільства за кордоном може мати різні форми. У сферах, окрім освіти та культури, преференційне ставлення до груп меншин, що проживають на території іншої держави, є більш проблематичним і, як за- значено в Доповіді Венеціанської комісії, має вважатися швидше винятком, ніж правилом. Заходи, що мають екстратериторіальну дію, мають вживатися лише за чітко вираженої згоди держави, в юрисдикції якої вони матимуть наслідки.

Як зазначається в Рекомендації 10, підтримка з боку іншої держави не повинна мати впливу, що дестабілізує або роз’єднує. Допомога організаціям за кордоном має надаватися згідно з принципом добросусідських відносин, а також посилювати регіональне співробітництво, без загрози суверенітету або згуртованості багато- національної держави. У даному контексті підтримка й фінансування політичних партій та рухів етнічного або релігійного характеру за кордоном не рекомендуєть- ся, оскільки це може мати вплив на внутрішні політичні процеси, а також нерідко призводить до надмірної політизації проблем меншин, завдаючи шкоди інтеграції суспільства та добрим міждержавним відносинам.

Держави не повинні перешкоджати вільному прийому транскордонного телераді- омовлення. Створення перешкод вважається посяганням на свободу вираження,

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 21 яка гарантується міжнародними інструментами з прав людини та, стосовно саме транскордонного телебачення, Статтею 4 Європейської конвенції про транскор- донне телебачення (1989 р.). У Рекомендації 13 Рекомендацій щодо використання мов національних меншин у телерадіомовленні (надалі: Рекомендації про теле- радіомовлення) підкреслюється, що вільний прийом транскордонного мовлення «не повинен обмежуватися за мовною ознакою». Крім того, Стаття 9 (1) Рамкової конвенції визначає, що свобода вираження передбачає свободу дотримуватися будь-якої думки, а також свободу одержувати й передавати інформацію та ідеї мовами меншин без втручання з боку державної влади та незалежно від кордонів. Держави, таким чином, повинні забезпечувати відсутність дискримінації осіб, що належать до національних меншин, під час доступу до внутрішніх та зарубіжних засобів масової інформації. Крім того, Стаття 11 (2) Європейської хартії регіо- нальних мов або мов меншин (1992 р.), не виключаючи можливість регулювання, зазначає, що «сторони зобов’язуються гарантувати свободу прямого прийому радіо- і телепередач із сусідніх країн, які транслюються мовою, такою самою або схожою до регіональної мови або мови меншини, та не перешкоджати ретрансля- ції радіо- і телепередач із сусідніх країн, які випускаються в ефір такою мовою».

Держави проживання меншин можуть накладати обмеження на іноземні друко- вані видання, телерадіомовлення та інші засоби інформації, в тому числі нові, які пропагують національну, расову або релігійну ненависть, підбурюють до дискри- мінації, расизму, насильства та ворожнечі або використовують мову ненависті. Про це, а також про заборону будь-якої пропаганди війни, говориться в Статті 20 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права ООН. Європейська конвен- ція з прав людини (Стаття 10) зазначає, що право на свободу вираження включає «свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів». Дана стаття також передбачає, що здійснення цих свобод «може підлягати таким формально- стям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам […]». Відповідно до постанов Європейського суду з прав людини, обмеження мають бути пропорційними переслідуваним законним цілям (наприклад, рішення у справі Хендісайда проти Сполученого Королівства від 7 грудня 1976 р., Серія A, №. 24).

Водночас, доступність зарубіжного телерадіомовлення мовою меншини не звільняє державу від зобов’язання сприяти виробництву телерадіомовлення всередині цієї країни даною мовою, а також не виправдовує скорочення часу мовлення цією мовою. Даний принцип викладено в Рекомендаціях про телерадіомовлен- ня ВКНМ (Рекомендація 13 (2)) та в Ословських рекомендаціях щодо мовних

22 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах прав національних меншин (Рекомендація 11). Цей принцип підтверджується Консультативним комітетом Рамкової конвенції (ACFC/INF/OP/I (2003) 004, пункт 50), який зазначає, що «доступність […] програм із сусідніх держав не позбавляє необхідності забезпечення мовлення щодо питань, які стосуються інтересів націо- нальних меншин всередині країни, і мовлення їхньою мовою». З метою сприяння суспільній згуртованості та інтеграції меншин у життя всього суспільства меншини повинні мати доступ не лише до зарубіжного телерадіомовлення своїми мовами, але й також до засобів масової інформації в державі їхнього проживання. Таким чином, держави повинні сприяти як виготовленню програм мовами меншин всередині країни, так і доступу до основних засобів масової інформації.

Захист та просування прав осіб, що належать до меншин, є у першу чергу зо- бов’язанням держави, під юрисдикцією якої вони перебувають. Отже, логічно очікувати, що держава, яка провадить політику з підтримки та просування прав певних національних меншин за кордоном, належним чином захищатиме інтереси осіб, що належать до меншин та проживають на її території. Держави також мають бути послідовними у підтримці «споріднених меншин» у різних державах їхнього проживання, а також уникати очевидних розбіжностей під час вирішення подібних ситуацій. Держава проживання меншини може привернути увагу до розбіжностей та поставити під сумнів мотиви, що викликають такі дії.

Цей приклад у жодному разі не повинен розглядатися як виправдання щодо відхилення від принципів, викладених у Рекомендаціях 2, 5 та 6 або, загалом, від міжнародних стандартів захисту інтересів осіб, що належать до меншин. Держави, що уникають проведення активної політики підтримки меншин за кор- доном, не повинні нехтувати питаннями меншин, які проживають на їхній території. Водночас, дана Рекомендація не повинна розглядатися як заклик до повної вза- ємності в міждержавних відносинах стосовно питань захисту меншин, оскільки внутрішні стандарти, встановлені окремими державами, не завжди можуть бути застосовними щодо ситуацій в інших державах.

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 23 IV. Багатосторонні та двосторонні інструменти та механізми

У Преамбулі Рамкової конвенції підтверджується, що «існування терпимої та про- цвітаючої Європи не тільки залежить від співпраці між державами, але й вимагає транскордонного співробітництва між місцевою та регіональною владами, яке не зашкоджує устрою та територіальній цілісності кожної держави». Впродовж останніх десятиріч було розроблено значну кількість міжнародних та наднаціо- нальних інструментів для розвитку транскордонних відносин. Першою було при- йнято Європейську рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або владою (1980 р.) та додаткові протоколи до неї. Останнім часом Європейський Союз також зробив важливий внесок у розвиток правових інструментів для прикордонного співробітництва, прийнявши у 2006 році Постанову (ЄС) № 1082/2006 Європейського Парламенту та Ради з європейских груп територіального співробітництва (ЄГТС).

Зокрема, стосовно меншин, Статті 17 та 18 Рамкової конвенції заохочують держави до вживання заходів щодо сприяння транскордонному співробітництву з метою здійснення захисту та підтримки ідентичності осіб, що належать до національних меншин. Втім прикордонне співробітництво повинно здійснюватися швидше на територіальній, ніж на етнічній основі: воно має бути спрямоване на досягнення блага для всього населення, що проживає в певній адміністративно-територіаль- ній одиниці держави. Більш того, співробітництво має здійснюватися на основі дружніх двосторонніх та багатосторонніх відносин, виходячи з загальних міжна- родних правових принципів дружніх та добросусідських відносин, що детально розглядаються в Рекомендації 3 вище.

17. Під час вирішення питань, пов’язаних із захистом осіб, що належать до наці- ональних меншин, держави повинні керуватися правилами та принципами, визначеними в міжнародних документах з прав людини, в тому числі тими ба- гатосторонніми інструментами та механізмами, що були спеціально розроблені з метою підтримки дотримання стандартів та зобов’язань стосовно меншин.

24 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Права осіб, що належать до меншин, як частина міжнародних прав людини, є універсальними. Таким чином, вони мають розглядатися однаково, відповідно до стандартів, визначених багатосторонніми інструментами, особливо тими, що були прийняті ООН, ОБСЄ, Радою Європи та Європейським Союзом. Як було зазначено в Рекомендації 3, права меншин є питанням, що становить інтерес міжнародної спільноти. Таким чином, держави можуть віддавати перевагу ви- раженню своїх занепокоєнь шляхом використання багатосторонніх механізмів, оскільки на двосторонні відносини можуть впливати нерівні переговорні позиції та тому, що двосторонні відносини здатні нехтувати інтересами меншин, що не мають «спорідненої держави».

Слід зазначити, що прозорість сприяє посиленню взаєморозуміння та доброї волі, а незалежний моніторинг допомагає забезпечувати виконання міжнарод- них правових норм. Таким чином, держави можуть отримати всебічну вигоду від надання регулярної звітності про їхню діяльність стосовно національних мен- шин за кордоном міжнародним інститутам, зокрема Комітету з ліквідації расової дискримінації (КЛРД) або Консультативному комітету Ради Європи з виконання Рамкової конвенції.

18. Державам рекомендується укласти двосторонні договори та створити інші двосторонні механізми з метою підвищення рівня захисту прав осіб, що на- лежать до національних меншин. Завдяки таким механізмам держави можуть обмінюватися інформацією та висловлювати стурбованість, реалізовувати інтереси та ідеї, а також підтримувати меншини на засадах дружніх відносин. Двосторонній підхід має відповідати духові основних правил та принципів, закріплених у багатосторонніх договорах.

Останнім часом у сфері міждержавних відносин спостерігається значне зростання кількості двосторонніх договорів щодо транскордонного співробітництва, спря- мованих на покращення захисту інтересів меншин, зокрема, шляхом створення спільних комісій. Відповідно до міжнародних стандартів, двосторонні договори та передбачені ними механізми відіграють корисну роль у захисті та просуванні прав осіб, що належать до меншин. Стаття 18 Рамкової конвенції закликає держави укладати такі договори. Вони є засобом для обміну інформацією та занепокоєн- нями, реалізації інтересів та ідей, а також для подальшого захисту певних меншин за умови згоди держави, під юрисдикцією якої вони перебувають. Статті 26 та 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів (1969 р.) передбачають, що договори повинні виконуватися та тлумачитися добросовісно. Двосторонні договори не повинні спускатися нижче рівня міжнародних стандартів, а бажано

Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах 25 мають перевищувати та доповнювати їх. Вони не повинні бути сформульовані так, щоб їхнє тлумачення відхилялося від установлених у багатосторонньому порядку стандартів; вони мають швидше доповнювати, ніж заміняти зобов’язання держави проживання меншини.

19. Держави повинні ефективно використовувати всі доступні внутрішні та між- народні інструменти з метою успішного вирішення можливих суперечок та попередження конфліктів, пов’язаних з проблемами меншин. До таких інстру- ментів можуть належати дорадчі та консультативні органи, зокрема, ради з питань національних меншин, спільні комісії та відповідні міжнародні організації. Механізми посередництва та арбітражу мають бути встановлені заздалегідь шляхом укладення належних двосторонніх чи багатосторонніх договорів.

Двосторонні договори про захист прав осіб, що належать до меншин на території обох держав, часто передбачають створення спільних комісій задля моніторингу та виконання таких договорів. Більш того, законодавство багатьох країн передбачає функціонування консультативних органів у справах меншин. Ефективними є ті з них, що об’єднують представників меншин та експертів, забезпечені належними ресурсами та увагою з боку осіб, залучених до прийняття рішень. Це підкрес- люється в Декларації ООН про меншини (Статті 2 (2) та 2 (3)), Копенгагенському документі (пункт 35), Рамковій конвенції (Стаття 15) та, стосовно дорадчих та консультативних органів зокрема, в Лундських рекомендаціях про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті (12 та 13).

Консультативні та експертні органи, такі як Венеціанська комісія, надають держа- вам корисні рекомендації та юридичні поради щодо суперечливих законодавчих ініціатив. Державам слід консультуватися з ними до прийняття таких законодав- чих актів. Більш того, подібні законодавчі акти мають підлягати періодичному внутрішньому огляду та можуть містити положення про закінчення терміну дії.

Міжнародний досвід, зокрема досвід Верховного комісара у справах національних меншин, підтверджує важливість залучення під час виникнення спорів незалеж- них третіх сторін, багатостороннього посередництва або механізмів арбітражу з метою досягнення мирного та життєздатного рішення. Поєднання використання багатосторонніх та двосторонніх інструментів також є корисним, оскільки воно може сприяти більш неупередженому веденню переговорів та вживанню заходів з метою виправлення ситуації.

26 Рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах Організація з безпеки і співробітництва в Європі працює в ім’я стабільності, процвітання і демократії у 57 державах через політичний діалог про спільні цінності та через практичну роботу, яка забезпечує тривалі зміни на краще.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин

Informations clés

Organisation Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

Type de document book

Date d'adoption 2 octobre 2008

Source OSCE