Regulation of Mass Media Activities during Elections (uk)

Giovanna Maiola, Osservatorio di Pavia

Michael Meyer-Resende, Democracy Reporting International

Regulation of Mass Media Activities during Elections

RESEARCH REPORT

Project for the OSCE Project Coordinator in Ukraine

23 September 2008

I Table of Contents

1. International Standards on freedom of expression_________________________________ 1 2. Legal framework for election coverage in Ukraine: comments and recommendations ____ 6 2.1 Comments on Ukrainian Legislation_______________________________________________ 7 2.2 Law of Ukraine on Elections of People’s Deputies of Ukraine __________________________ 9 2.3 Law of Ukraine On the Elections of the President of Ukraine _________________________ 12 3. Best practices for election coverage____________________________________________ 14 3.1 Types of Media and Election Regulation __________________________________________ 15 3.1.1 Audiovisual media ___________________________________________________________________ 15 a. State-/publicly owned broadcasters ______________________________________________________ 16 b. Private broadcasters __________________________________________________________________ 17 3.1.2 The Press___________________________________________________________________________ 18 3.2 Best Regulatory Practices for Election Coverage ___________________________________ 18 3.2.1 Free Access _________________________________________________________________________ 19 3.2.2 Paid access and political advertising _____________________________________________________ 28 a. Paid political access, an overview of the main positions ______________________________________ 28 b. Political advertising: definitions and issues ________________________________________________ 30 c. Hidden advertising ___________________________________________________________________ 36 3.2.3 Editorial coverage____________________________________________________________________ 41 a. The role of professional standards _______________________________________________________ 42 b. The advantage of the incumbent_________________________________________________________ 43 c. Regulatory models: self-regulation, co-regulation and external regulation _______________________ 44 News ______________________________________________________________________________ 46 Current affairs and other editorial programmes ____________________________________________ 47 3.2.4 Regulatory bodies and complaints procedures______________________________________________ 48 3.3 Referenda and Local Elections __________________________________________________ 49 3.3.1 Local elections ______________________________________________________________________ 49 3.3.2 Referenda __________________________________________________________________________ 50 3.4 Digital media _________________________________________________________________ 52 3.5 The Internet __________________________________________________________________ 56 Main Reference Material ______________________________________________________ 60 Books, analysis and articles ________________________________________________________ 60 International documents___________________________________________________________ 60 National laws and Regulations______________________________________________________ 62 Cases___________________________________________________________________________ 62

II  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

1. INTERNATIONAL STANDARDS ON FREEDOM OF EXPRESSION There is a large and growing body of international standards on freedom of expression. The most important sources for these standards are legally binding treaties, such as the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR).

Art.19 ICCPR 1. Everyone shall have the right to hold opinions without interference. 2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice. 3. The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.

Article 10 ECHR 1 Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. 2 The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.

These principles constitute the legal basis for the protection of freedom of expression. “It is important to understand that this jurisprudence is directed overwhelmingly at regulating the behaviour of governments in relation to the media, rather than in regulating the media themselves.”1

Limitations to freedom of expression have to pass a three-level test in order to be considered legitimate under art.19 ICCPR and art. 10 ECHR: o They must be provided for by law. o They must serve one of the listed purposes. o They must be necessary for attaining this purpose; in other words “they must be proportional in severity and intensity to the purpose being sought.”2 Art.10 ECHR refers to necessity in a “democratic society”, which means that necessity has to be evaluated not just on the basis of the individual case, but against the requirements of a democratic society in general.

Beyond these treaty obligations, there are further relevant international and regional standards in the form of: o political commitments, such as those of the OSCE, o recommendations by political bodies (such as the Council of Europe’s Committee of Ministers), o advise and comments by expert bodies with a role in providing authoritative interpretations of standards (e.g. the UN Human Rights Committee).

1 ACE Project, Media and Elections: Legal Principles, available at http://aceproject.org/ace- en/topics/me/mea/default. 2 M. Nowak, ICCPR Commentary, (Second Edition, 2005), page 460.

1  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper OSCE Commitments Copenhagen 19903 (9) The participating States reaffirm that (9.1) everyone will have the right to freedom of expression including the right to communication. This right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards. In particular, no limitation will be imposed on access to, and use of, means of reproducing documents of any kind, while respecting, however, rights relating to intellectual property, including copyright;(…) (10.1) respect the right of everyone, individually or in association with others, to seek, receive and impart freely views and information on human rights and fundamental freedoms, including the rights to disseminate and publish such views and information;

Moscow 19914 (26) The participating States reaffirm the right to freedom of expression, including the right to communication and the right of the media to collect report and disseminate information, news and opinions. Any restriction in the exercise of this right will be prescribed by law and in accordance with international standards. They further recognize that independent media are essential to a free and open society and accountable systems of government and are of particular importance in safeguarding human rights and fundamental freedoms. (26.1) They consider that the print and broadcast media in their territory should enjoy unrestricted access to foreign news and information services. The public will enjoy similar freedom to receive and impart information and ideas without interference by public authority regardless of frontiers, including through foreign publications and foreign broadcasts. Any restriction in the exercise of this right will be prescribed by law and in accordance with international standards. (26.2) The participating States will not discriminate against independent media with respect to affording access to information, material and facilities.

Recommendation 99(15) Committee of Ministers of the Council of Europe Provisions related to the print media The legal framework regulating media coverage of the election should not affect the editorial independence of the private print media, including their ability to express political preferences. On the other hand, public or state print media should be subjected to the obligation to fairness, balance, and impartiality. They should avoid any kind of discrimination or political bias in favour of, or against, candidates and political parties. If print media offer pages for paid political advertising, they should respect the principle of equal opportunity and non-discrimination for the contestants that want to purchase advertising space. Provisions related to the broadcast media The legal framework regulating electronic media during an election campaign should not impede the expression of pluralistic and diverse opinions and views. However, while respecting the general editorial independence of electronic media, the regulatory framework should also set rules forcing broadcasters – both private and public – to carry out fair, balanced, and impartial electoral coverage. These rules should be enforced during both the official campaign period and the period prior to the beginning of the official campaign (if the period prior to the official beginning of the election campaign is defined under national law). Provisions for newscasts and current-affairs programmes should ensure fairness, balance, and impartiality. This normative framework can be either a result of self-regulatory mechanisms implemented by the media or a product of norms enshrined in the domestic electoral and media laws. Electronic media should not offer any privileged coverage to public authorities (including government officials). The bodies in charge of monitoring the compliance of the media with the provisions regulating electoral coverage should remedy such shortcomings. As for other programmes, broadcasters should avoid giving an unfair advantage to politicians invited to talk shows or other similar programmes, as these programmes might also have a certain influence on the perceptions and behaviour of voters.5

3 OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990. 4 OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 3 October 1991. 5 Explanatory Memorandum to the Recommendation on measures concerning media coverage of election campaigns, Strasbourg 1999: “40. Certain types of programmes that are not directly linked to the campaign coverage, such as talk-shows, political parodies with puppets or ‘politically-motivated’ feature films should also be given attention because they might have an influence on voting intentions. Such programmes can sometimes give a candidate or a political party an unfair advantage. 41. This is again an area that primarily has to be addressed by

2  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Allocation of free airtime to political parties and candidates on state-/publicly owned broadcasters is not compulsory. However, whenever free airtime is made available, it should be allocated on a non-discriminatory basis, observing transparent and impartial criteria. When paid political advertising is allowed, all contestants should have the possibility to purchase airtime, on equal conditions with respect to their position in the schedule and the rates of payment. A paid political advertisement should be clearly recognizable as such by the public. Provisions limiting the amount of political advertising candidates and parties are allowed to purchase can be introduced in the regulatory framework. Provisions related to both the print and broadcast media It is not compulsory to introduce a period of electoral silence (usually 24 hours before the beginning of the vote) in the regulatory framework. However, when a provision that prohibits spreading of partisan electoral messages is present, all media should respect it. In publishing opinion polls, the media should present results in an unbiased manner and should publish all available information, thus providing the public with the elements necessary to assess the poll. In particular, the media should report information on the political party or other organization or person that commissioned and paid for the poll, the organization conducting the opinion poll, the size of the sample of population, and the date and/or the period when the poll was carried out. Any restriction by member states on the publication/broadcasting of opinion polls on voting intentions on Election Day or a number of days before the election should comply with Article 10 of the European Convention on Human Rights. With regard to exit polls, member states may consider prohibiting reporting by the media on the results of such polls until all polling stations in the country have closed. The right of reply Given the short duration of an election campaign, any candidate or political party that is entitled to a right of reply under national law should succeed in exercising this right within the campaign period. Measures to protect the media at election time Public authorities should refrain from interfering in the activities of media professionals with a view to influencing the elections. Public authorities should take appropriate measures for the effective protection of media professionals and their premises against attacks, intimidation, or other unlawful pressures on the media. However, this protection should not obstruct them in carrying out their work.

For the context of Ukraine the rules laid our by the United Nations Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression are of particular relevance6. The UN Rapporteur states that in pre-election periods, and in the interest of ensuring the most fully informed electorate possible, the state must ensure that media are given the widest possible latitude. This can be best achieved when, inter alia: o Media inform the public about the political parties, candidates, campaign issues and voting processes; government media are balanced and impartial in election reporting, do not discriminate against any political party or candidate in granting access to airtime, and ensure that news, interviews and information programmes are not biased in favour of, or against, any party or candidate; o The media are exempt from legal liability for provocative statements by candidates or party representatives; the right of reply is provided, as well as correction or retraction, in cases where defamation is alleged; the manner and extent of remedy is determined by an independent body; o There is a clear distinction between news and press conferences related to functions of office and activities by members of the government, particularly if the member concerned is seeking election; o Airtime for direct-access programmes is granted on a fair and non-discriminatory basis; the time allocated to parties or candidates is sufficient for them to communicate their messages

broadcasters themselves via internal guidelines. The Recommendation therefore only suggests that special care should be taken with entertainment programmes that may have an influence on voters, so that certain parties or contenders do not obtain an unfair advantage.” 6 “Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain”, UN Doc. E/CN.4/1999/64 29 January 1999.

3  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper and for voters to inform themselves about the issues, party positions, qualifications and character of the candidates; o Programmes provide an effective opportunity for journalists, current-affairs experts and/or the general public to put questions to party leaders and other candidates, and for the candidates to debate; o Media, and especially government media, engage in voter education, including by providing information on how to use the voting process, when and where to vote, how to register to vote and verify proper registration, the secrecy of the ballot, the importance of voting, the functions of the offices under contention and other matters; and o Print and broadcast media make available reports and programmes that will reach the largest number of voters possible, including in minority languages and for those who may have been traditionally excluded from the political process, such as ethnic or religious minorities, women and indigenous groups.

The UN Special Rapporteur also pointed out that any regulatory mechanism and body, whether for electronic or print media, should be independent from political parties and autonomous of government.

The OSCE Representative on Freedom of the Media, who follows relevant media developments in the participating States and promotes compliance with OSCE principles and commitments regarding freedom of expression, emphasized the following principles7: o the use of criminal defamation laws, including their abuse by politicians and other public figures, is intolerable. Criminal defamation laws should be repealed and replaced with appropriate civil defamation laws; o It is the responsibility of media owners to respect the right to freedom of expression and, in particular, the editorial independence of journalists; o Broadcast regulators and governing bodies must be protected against political and commercial interference; o Undue concentration of media ownership should be prevented through appropriate measures; o There should be a separation of political activities from the media interests of those politicians and members of government who own a media outlet.

From this wide body of international standards the following principles can be derived: o Prior censorship constitutes an unacceptable limitation of the right to freedom of expression, and the law should authorize limitations to this right only in exceptional circumstances.8 o Freedom of the media constitutes a fundamental prerequisite to freedom of expression. The press, and by extension the electronic media, have a dual obligation “to impart information and ideas on matters of public interest. Not only do they have the task of imparting such

7 Joint Declaration of the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression, December 2002. Declaration available at http://www.osce.org/documents/rfm/2002/12/190_en.pdf. 8 The European Court of Human Rights stated that “the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in assessing the need for an interference, but this margin goes hand in hand with European supervision, whose extent will vary according to the case. Where there has been an interference with the exercise of the rights and freedoms guaranteed in paragraph 1 of Article 10, the supervision must be strict, because of the importance of the rights in question; the importance of these rights has been stressed by the Court many times. The necessity for restricting them must be convincingly established.” Autronic AG v. Switzerland, judgment of 22 May 1990, Series A no. 178, para. 61; [1990] 12 EHRR 485. Case available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695507&portal=hbkm&source=externalbydo cnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

4  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper information and ideas: the public also has a right to receive them. Were it otherwise, the press would be unable to play its vital role of public watchdog.”9 o The right to freedom of expression includes freedom of political debate, the existence of which is “at the very core of the concept of a democratic society”.10 o States have an obligation to guarantee access to information, particularly with regard to information held by the government and any kind of public information.11 o Freedom of communication in relation to public affairs and political discussion is indispensable to the accountability of political representatives and government officials.12 o The limits of criticism of politicians and representatives of the government are wider than those with respect to private citizens.13 o States and governments are subject to a double obligation in order to guarantee freedom of expression in a democratic society: they should refrain from interfering in the workings of the media, and, when necessary, they should impose positive measures to promote pluralism of the media and to protect them from attacks or undue pressures.14 o There should be enhanced protection for political opinions, the truth of which, unlike facts, cannot be proved or disproved.15 o The media have the duty to publish opposition views while respecting the criteria of balance and non-discrimination.16 o Access of candidates and political parties, particularly with respect to public media, should follow the principle of equality of opportunity.17

9 Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A no. 103 para. 41; [1986] 8 EHRR 407. Case available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695400&portal=hbkm&source=externalbydo cnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 10 Castells v. Spain, judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, para. 43; [1992] 14 EHRR 445. Case available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695649&portal=hbkm&source=externalbydo cnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 11 Declaration on the Freedom of Expression and Information, Council of Europe, Committee of Ministers, 29 April 1982: “The member states of the Council of Europe … II. Declare that in the field of information and mass media they seek to achieve the following objectives: ... c. the pursuit of an open information policy in the public sector, including access to information, in order to enhance the individual's understanding of, and his ability to discuss freely political, social, economic and cultural matters.” Also see Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation (2002)2 to member states on access to official documents (2002). 12 Australian Capital Television Pty Ltd v. The Commonwealth (1992) 177 CLR 106, [1992] HCA 45. 13 Lingens judgment, para. 42, op. cit., note 9: “the limits of acceptable criticism are accordingly wider as regards a politician as such than as regards a private individual. Unlike the latter, the former inevitably and knowingly lays himself open to close scrutiny of his every word and deed by both journalists and the public at large, and he must consequently display a greater degree of tolerance.” 14 UN Human Rights Committee, General Comment on Article 19, adopted by the Committee at its 461st meeting on 27 July 1983, UN Doc. A/38/40, 109. Available at http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/hrcom19.htm; Özgür Gündem v. Turkey, no. 23144/93 ECHR 2000-III, para. 43; [2001] 31 EHRR 1082. Case available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=696385&portal=hbkm&source=externalbydo cnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 15 Lingens judgement, para. 46, op. cit., note 9: “The existence of facts can be demonstrated, whereas the truth of value-judgments is not susceptible of proof.” 16 X and the Association of Z v. the United Kingdom, Admissibility Decision of 12 July 1971, 38 Collected Decisions 86 (1971). : “… the freedom to impart information and ideas, included in the right to freedom of expression guaranteed by Article 10, cannot be taken to include a general and unfettered right for any private citizen organisation to have access to broadcasting time on radio or television in order to express their point of view. It has indicated, however, that the denial of broadcasting time to one or more specific groups of persons may, in particular circumstances, raise a problem under Article 10 (considered in isolation or in conjunction with Article 14 prohibiting discrimination). Such a problem may, in principle, arise if, at election time for instance, one political party were excluded from broadcasting facilities while other parties were given broadcasting time. This broadcasting time may be subject nevertheless to certain criteria which are determined by the broadcasting company in the framework of its editorial policy.”

5  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper o Political parties and candidates have the right of access to state-/publicly owned media, particularly the broadcast media, during an election campaign.18 o The media have a duty to offer a right of reply to statements that are inaccurate or offensive, and affected parties must be able to exercise this right of reply during the campaign period. As a matter of fact, this obligation is particularly important during an election campaign, as all views should be presented and reported accurately in order to allow voters to make an informed choice.19 o Media should not be considered liable for publishing unlawful statements pronounced by politicians if they are not endorsing such statements.20 International conventions and treaties explicitly classify advocacy of hatred, discrimination, and slander as unlawful statements and as such they prohibit them. However, responsibility should be ascribed only to the individual making such statements, not the media publishing them. Making media liable could lead to forms of prior censorship or self-censorship that are not favoured by international law.

2. LEGAL FRAMEWORK FOR ELECTION COVERAGE IN UKRAINE: COMMENTS AND RECOMMENDATIONS

The present analysis examines the main issues regarding election coverage. An exhaustive legal assessment of Ukrainian legal framework being beyond the scope of this paper; this overview aims at identifying the key areas where clarifications or amendments may be beneficial to a more effective and targeted regulation, in particular in relation to those areas that are the main topics of this report: free and paid access as well as editorial coverage.

17 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15 of the Committee of Ministers to Member States on Measures Concerning Media Coverage of Election Campaigns (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 1999 at the 678th meeting of the Ministers' Deputies). Also Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994: “(3) States shall respect … that parties and candidates are free to communicate their views to the electorate, and that they enjoy equality of access to State and public-service media; that the necessary steps are taken to guarantee non-partisan coverage in State and public-service media”. Also, Council of Europe, “Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report”, adopted by the Venice Commission at its 51st and 52nd sessions (Venice, 5-6 July and 18-19 October 2002, CDL-AD (2002)023), para. 2.6 (bb): “Depending on the subject matter, equality may be strict or proportional. If it is strict, political parties are treated on an equal footing irrespective of their current parliamentary strength or support among the electorate. If it is proportional, political parties must be treated according to the results achieved in the elections. Equality of opportunity applies in particular to radio and television air-time. In conformity with freedom of expression, legal provision should be made to ensure that there is a minimum access to privately-owned audiovisual media, with regard to the election campaign and to advertising, for all participants in elections.” 18 Article 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, (London 1994): “The international standards and case-law make clear that governments have a negative obligation not to interfere with the imparting of information by the media or by willing speakers. While none of the international tribunals has directly examined the positive obligation of a government during a campaign period to broadcast views of political candidates on government-controlled channels, international norms discernible from a range of state practice confirm that this obligation is indeed widely-recognized. Several national courts have concluded that political parties are entitled to have access to broadcasting time as an essential aspect of the right to freedom of political communication, in light of the tremendous impact of radio and television on public opinion and the public service nature of government-owned media.” 19 Guidelines on Media Analysis during Election Observation Missions, adopted by the Venice Commission, 21-22 October 2005. 20 “Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain”, op. cit., note 6.

6  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

The trend observed in Ukrainian media over the years has been towards a larger degree of freedom, but this has not necessarily translated into better election reporting by media, as stressed in all OSCE-ODIHR’s Election Observation Reports. Indeed there seems to be the paradoxical situation of some media refraining from vigorous coverage of elections, because they are afraid of election legislation prohibiting them to “campaign”, while other media engage in hidden political advertising. Self-regulation of media, monitoring of media conduct and enforcement of restrictions of the election law appear to be weak.

A reform of media legislation needs to take into account these developments. The increasing role of money in media reporting on elections would suggest that there is the growing need for more monitoring of the media and more effective enforcement of provisions of the election law. However, any reform needs to find a careful balance between better implementation of rules on the one hand, without, on the other hand, creating new risks for hard-won media freedoms.

The existing legal framework regulating media and elections is articulated and comprehensive. Nonetheless there are a number of areas that may need further clarification or that may benefit of amendments. Below a summary analysis of the problematic provisions identified within the laws.

2.1 COMMENTS ON UKRAINIAN LEGISLATION21 Unified text. Many of the articles regulating media campaign in the two laws analysed - Law of Ukraine on Elections of People’s Deputies of Ukraine (hereinafter Law on Parliamentary Elections) and Law of Ukraine On the Elections of the President of Ukraine (hereinafter Law on Presidential Elections) contain similar provisions and broadly cover the same subject matter, even though some areas are regulated in a different manner (i.e. provisions regarding the organisation of debates, prohibition to campaign for media outlets, etc.). It may be advisable to unify the existing provisions into a single document - Unified Election Code - so to avoid overlaps and inconsistencies between these two laws. A unified text would also enhance the transparency and accessibility of the rules for media coverage of the elections while providing the relevant stakeholders (candidates, parties, the media and election regulators) with a coherent legal regime.

Sections on media campaign. In both laws there is a specific chapter on election campaigns regulating propaganda both in the media and by other means. Some very specific provisions related to the media are included in articles dealing with campaigning by parties and candidates. This can be confusing and sometimes rules which are covered in the specific media sections are repeated here (e.g. the principle of equal condition to access the media is included in article 66 of the Law on Parliamentary Elections and then repeated again, in a different phrasing and context, in article 68).

21 This section is based on the analysis of three laws (unofficial English translation kindly provided by the OSCE Project Coordinator in Ukraine): Law of Ukraine on Elections of People’s Deputies of Ukraine; Law of Ukraine On the Elections of the President of Ukraine; Law of Ukraine on the Procedure for Media Coverage of Activities of State Authorities and Local Self-Government by Mass Media in Ukraine. The general comments and background are also based on OSCE-ODIHR’s Election Observation Mission Reports for period 1998-2007.

7  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper It would be advisable to separate more clearl provisions on election campaigning by parties and candidates and regulation of media conduct during the campaign. Detailed definitions. The legal framework for media during election campaigns would benefit from more detailed definitions of the different formats for election coverage. While the Laws list the items falling within campaign activities there is no clear explanation of key terms such as sponsorship and free access (defined “airtime and print space at the expense and within the limits of funds from the State Budget of Ukraine allocated for the preparation to and conduct of the elections”). Other definitions may be helpful to design a more transparent and uncontroversial legal regime for the media: for instance a specification regarding the media items to which the principle of equal conditions applies would provide guidance to journalists and media professionals when covering candidates. In addition, it may be useful to introduce some clarifications regarding journalistic activities that may breach the provision prohibiting media staff to campaign and support a contestant. It would be advisable to include more detailed definitions and explanations regarding key issues regulated by the two Laws, including the concept of free airtime, sponsorship, equal conditions and what is considered undue campaigning on behalf of the media.

Hidden advertising. There appear to be some gaps in the rules prohibiting hidden advertisement. There is also a risk of them being ineffective because they do not include any targeted investigation and enforcement mechanism. In the context of Ukrainian elections hidden advertisement seems to represent an issue of serious concern. As a consequence it would be advisable to amend the existing articles on hidden advertising in so as to: broaden their subject matter to cover a wider range of programmes; widen its scope in order to include print media too; explicitly prohibit hidden advertising, elaborate specific definitions and cases where violations may be investigated and establish targeted sanctions for verified breaches.

Complaints system. The complaints system is rather articulated and includes targeted provisions regarding media coverage. However, the responsibility for consideration, investigation and sanctioning is shared between the Election Commission and courts, with the risk of creating competing procedures. In addition remedies against violations carried out by the media appear to be rather harsh and not based on a proportional system of sanctions. It would be desirable to redefine the system for addressing complaints so to create a unified system where the Election Commission – supported by the relevant enforcement agencies – considers complaints, investigates and, in case of breaches, sanctions, while the examination of appeals against its decisions is left to the Courts. In addition, the remedies against violations should be more proportional based on the seriousness of the breach. The regulator could have more effective tools for investigating issues of media coverage. These may include media monitoring activities during the election campaign carried out according to an impartial methodology by a competent body in order to be able to identify and address breaches of the laws and complaints promptly.

Inclusive approach in media regulation. Stronger involvement of media professionals in the regulatory process may be beneficial to a more professional coverage of the election process. It is recommended to adopt an inclusive approach in media regulation. Participation could be based on a twofold strategy: on the one hand journalists and media staff may be involved in a consultation process regarding election reform in relation to media activities. Additionally,

8  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper systems of self-regulation (e.g. drafting a code of conduct, establishing internal adjudication and enforcement mechanisms) should be encouraged as they would represent a supplementary source of regulation freely determined by media professional themselves. Participation and self-regulation may promote greater awareness of the relevant regulation and journalistic standards while increasing the legitimacy and co-ownership of the rules in place.

2.2 LAW OF UKRAINE ON ELECTIONS OF PEOPLE’S DEPUTIES OF UKRAINE Article 11. The Election Process “(…) 2. The election process shall be performed on the following principles (…) 5.) freedom of the election campaign, equal access of candidates for deputies and parties (blocs) that are subjects of the election process to mass media irrespective of their form of ownership, except for media that are founded (owned) by political parties;”

This general provision suggests a right for complete equal access, while the special provisions in the later chapters introduce distinctions for the right to equal access. Article 11 as a general provision should reflect the special provisions on media obligations more accurately.

Art. 66.5 - Coverage of the incumbent “Official announcements during the election process about the activities of candidates for deputy that relate to their fulfilling of their official (service) duties (…) and which have been prepared according to the procedure envisaged by the Law of Ukraine “On the Procedure for Mass Media Coverage of Activities of State Executive Bodies and Bodies of Local Self-Government in Ukraine" (539/97-BP), shall not be regarded as part of the election campaign. Such official announcements must not contain commentaries with a campaign character, as well as video- and audio records, films or illustrating photos covering the activities of the said persons as candidates for deputy.” The mentioned law (539/97-BP) lists a rather extensive list of events for which media coverage is mandatory, including official appearances of the Prime Minister and members of the Government. This requirement could potentially be exploited by an incumbent to gain additional visibility and to promote in an indirect manner achievements while in power. For the election period it may be advisable to amend the provision by either narrowing down the list of mandatory events or foreseeing a sort of “right of reply” for opposition parties on the issues discussed in the coverage of the incumbent.

Art. 66.7 – Access to the media: the principle of equal conditions and equal access “The election campaign at the expense of funds from the State Budget of Ukraine allocated for the preparation to and conduct of the elections shall be conducted in compliance with the principle of equal conditions with regard to the provision of equal print space in print mass media and equal air time on radio and TV to the parties (blocs) that are subjects of the election process.” It is not entirely clear whether this provision applies to all the media or only the state-owned ones. The phrasing seems to suggest that the regime of equal access applies to both, an interpretation that is contradicted by other articles in the law (e.g. article 68.3).

9  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper It would be advisable to clearly state that publicly-owned media only must guarantee equal conditions for free access (election campaign at the expenses of funds from the State Budget of Ukraine) Art. 68.1 –Equal conditions for media campaign “The election campaign using mass media of all forms of ownership shall be performed in compliance with the principle of equal conditions and according to the procedure envisaged by this Law.” Again, the provision is not entirely clear since it implies that all media and all genres of coverage are bound by the principle of equal conditions, apparently including editorial items too. But this interpretation is contradicted by article 68.12 providing that coverage of the election process in all mass media in interviews, discussions and debates, news and current affairs programs must be objective, unbiased and balanced. It would be advisable to better define to which kind of coverage (free access, paid advertising, etc.) the obligation to equal conditions applies.

Art. 68.9 –Obligation to non discrimination for paid advertising “A mass media outlet, which has provided airtime or print space to one party (bloc) that is subject of the election process, may not refuse to provide airtime or print space to another party (bloc) that is a subject of the election process on the same conditions. A mass media outlet may refuse to provide airtime or print space to a party (bloc) that is a subject of the election process in case the materials provided for distribution do not meet the requirements of paragraph five or nine of Article 71 of this Law.” While the phrasing of the provision seems to allow mass media to choose not to publish/air paid advertising, it would be useful to make this possibility explicit and to define whether it applies to all media or only to private ones.

Art. 68.12 - Editorial coverage “The coverage of the election process in mass media outlets of all forms of ownership in interviews, discussions and debates, information releases and in news and current affairs programs must be objective, unbiased and balanced.” More detailed guidelines may be drafted to better define balance, objective and unbiased coverage in order to provide guidance to the media when reporting on the electoral process.

Art. 69.4 – Free airtime: amount and allocation “Television and radio broadcasting organizations shall provide each party (bloc) that is a subject of election process with airtime for the conduct of their election campaign at the expense and within the limits of funds from the State budget of Ukraine allocated for the preparation to and conduct of elections, in a total volume of no less than 60 minutes on a nationwide TV channel and 60 minutes on a nationwide radio channel, as well as 20 minutes on regional TV channels and 20 minutes on regional radio channels in each of the regions. This time shall be given to the party (bloc) on each of the indicated channels in two equal parts of the total volume of the allocated time.” The provision should specify clearly whether it is related to public media only, or all media.

Art. 69.11 – Obligation to archive election campaign material “TV and radio broadcasting organizations shall make audio- and video records of all broadcasts that contain election campaign material and store them until [the expiry] of a thirty-day term after the day of the official announcement of the results of the elections.”

10  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper The provision should more clearly indicate whether the material to be stored includes all election coverage (news, current affairs, etc.) or only paid and free access. Storing all election coverage is preferable, in order to have a basis for addressing possible complaints.

Art. 70.5 – Right to purchase space in print media “A party (bloc) that is a subject of the election process shall have the right at the expense of funds from its election fund to publish campaign materials in print media of any form of ownership which is issued in Ukraine, except for the mass media outlets specified in paragraph nineteen of Article 71 of this Law.” This provision suggests that all the press is obliged to publish paid advertising by parties, whether it wants to or not. This would create a different regulation to electronic media. It is recommended to specify whether print media have the right not to publish paid party advertising at all.

Art. 71.6 – Prohibition for media outlets to campaign “It is prohibited for mass media outlets, their officers and officials and creative staff members to campaign for or against parties (blocs) and candidates for deputy nominated by them, or to disseminate information, which bears the characteristics of a political advertisement, free of charge or paid by sources that are not envisaged by law, and also to disseminate any information with the aim of urging voters to vote for or against a certain subject of the election process, during the election process in their materials and programs not covered by agreements, concluded in accordance with the requirements of paragraph ten of Article 69 and paragraph six of Article 70 of this Law.” This article aims at avoiding any kind of media campaigning and bias in support or against candidates and parties. However, its phrasing may lead to confusion regarding the activities and comments falling under this provision. The provision seems to be over-restrictive and it presents three main problematic aspects: 1. It is applied to all media, in spite of the fact that private print media traditionally had the right to take a political position if they so wish. 2. There is no clear definition of the terms “campaign” and “disseminate information”. 3. As a consequence this gap could have an intimidating effect on journalistic freedom as editorial coverage – commentaries, critical comments on candidates or policies and any editorial item clearly distinct from news reporting - may be considered as campaigning. It is recommended to better specify the scope of the prohibition to campaign by clearly stating which kind of activities fall under this article and explicitly stating that editorial coverage is outside the reach of application of this provision, being subject to the more general requirements of due impartiality, balance and fairness.

Art. 71.10 – Election disputes and remedies “If a court, when considering an election dispute, determines a multiple or a single gross violation of the requirements of this Law by a mass media outlet the court shall adopt a decision to suspend the license temporarily (until the end of the election process), or ban the issue of the print publication temporarily (until the end of the election process).” It is not entirely clear whether this article covers only the prohibitions listed in article 71 or rather all the provisions of Chapter VIII. In addition the sanctions foreseen appear to be harsh and they do not allow for a proportional response to violations. It is recommended to specify the subject matter of this provision. If it covers the whole law then it is suggested to include it in Chapter XII. Furthermore it would be advisable to

11  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper introduce a range of proportional sanctions based on the gravity of the violation (e.g. from a warning via imposing a fine to suspension).

Art. 71.17 – Hidden advertising “It is prohibited to include election campaign materials of parties (blocs), including political advertising, in informational TV and radio programs (news editions). All election campaign materials must be separated from other materials and indicated as such.” This article appears to establish the prohibition of paid election propaganda disguised as editorial content, but it is not explicit. It sets forth two basic principles regarding paid advertisement: separation and labelling. Some amendments would strengthen the effectiveness of this provision while providing the regulator with guidelines and criteria on how to assess cases of surreptitious advertising. Suggested amendments: 1) The subject matter of the provision may be broadened: at the moment the clause mentions only news, but other items may be included (documentary current affairs, etc.) so to cover all programmes whose sponsorship is not envisaged by article 66.7. 2) The scope of the provision may be widened too as at the moment it applies only to audiovisual media. As a matter of fact, hidden advertisement by any media outlet should be considered as an offence and a breach of basic journalistic ethics. 3) The provision may be re-phrased so to explicitly prohibit hidden advertising, elaborate specific definitions and cases where violations may be investigated and establish targeted sanctions for verified breaches. For a more detailed discussion about hidden advertising and possible remedies against it see Chapter 3, Section 3.2, c.

2.3 LAW OF UKRAINE ON THE ELECTIONS OF THE PRESIDENT OF UKRAINE Art. 58.3 - Coverage of official authorities “Official notices during the election process (without comments which may be of campaign nature, as well as video and audio-recordings, movies and photo illustrations) about the activities of the candidates to the post of President of Ukraine while they carry out their official (duty) authorities, envisaged by the Constitution of Ukraine or other laws of Ukraine, shall not be considered part of the pre-election campaign.” This provision theoretically leaves the possibility to the incumbent and other candidates with official positions to exploit his/her position to gain additional coverage and to promote in an indirect manner his/her visibility for campaign purposes. For the election period it may be advisable to amend the provision by either specifying that the coverage of official activity must be limited and based on professional criteria of newsworthiness or foreseeing a sort of “right of reply” for other candidates.

Art. 58.5 – Access to the media: the principle of equal conditions and equal access “The pre-election campaign at the expense of funds allocated from the State Budget of Ukraine for the preparation and conduct of elections shall be carried out in compliance with the principle of equal conditions providing the candidates to the post of President of Ukraine with the same print space in the print media and air time on radio and TV.”

12  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper It is not clear whether this provision applies to all the media or only to state-owned ones. The issue is then clarified in article 60.3 setting forth the right for Presidential candidates to access state-owned media. It would be advisable to clarify that state-owned media only must guarantee equal conditions for free access (election campaign at the expenses of funds from the State Budget of Ukraine).

Art. 60.1 – Equal conditions for media campaign “The election campaign using mass media of all forms of ownership shall be performed in compliance with the principle of equal conditions and according to the procedure envisaged by this Law.” The article is not clear as it seems to provide for all media and all genres of coverage to be bound to the principle of equal conditions, apparently including editorial items. If so, then such a provision might have a “limiting” effect on journalists’ freedom to report. It would be advisable to better define to which kind of coverage (free access, paid advertising, editorial coverage, etc.) the obligation of equal conditions applies. If such obligation is applied to editorial content too then it is recommended to better specify what the concept of “equal conditions” entails and to issue more detailed guidelines for media outlets.

Art. 63.5 – Right to purchase space on all media “A candidate to the post of President of Ukraine shall have the right, at the expense of his/her campaign fund, to publish campaign materials in printed mass media of all forms of ownership.” The same comments as for art.70.5 Parliamentary election law apply here.

Art. 64.4 – Prohibition for state-owned media outlets to campaign “It shall be prohibited for state and municipal mass media, their officials and officers, as well as creative staff, in their materials and programs, not covered by agreements concluded according to the requirements of part ten of article 61 and part six of article 63 of this Law, to campaign for or against candidates to the post of President of Ukraine, evaluate their pre-election programs or give preference to them in any form during the election process. The activity of these mass media may be temporarily suspended, in case they violate this requirement, by a court decision upon a submission of the Central Election Commission or the respective territorial election commission.” This provision explicitly applies to state-owned media only while the corresponding article in the Election Law for the Parliament applies to all media. The rationale for the two different regimes is not clear. In addition the sanctions foreseen are harsh and might be detrimental to journalists’ editorial freedom of reporting and criticising. Three main issues should be here considered: 1. There is no clear definition of the terms “evaluate campaign programmes”. 2. This gap might have an intimidating effect on journalistic freedom as editorial coverage - commentaries and any editorial item clearly distinct from news reporting and containing analytical comments on candidates or policies - may be considered as forms of evaluation. 3. The sanctions against breaches appear to be rather harsh and they apparently do not allow for a proportional response to violations. It is recommended to better specify the scope of the prohibition to campaign by clearly stating which kind of activities fall under this article and explicitly stating that editorial coverage is outside the reach of application of this provision, being subject to the more general requirements of due impartiality, balance and fairness. In addition it would be advisable to introduce a range of proportional sanctions based on the gravity of the violation (e.g. from a warning via imposing a fine to suspension).

13  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

Art. 64.10 – Hidden advertising “It shall be prohibited to include pre-election campaign materials of candidates to the post of President of Ukraine or political advertisements in TV and radio news programs. Political advertisements must be separated from other materials and specified as such.” See comments on Article 71.17 Law on Parliamentary Election, Section 2.2. 3. BEST PRACTICES FOR ELECTION COVERAGE22 Best practices can be defined as the concrete regulatory measures - and the jurisprudence which emerged in relation to these measures - taken in different countries to guarantee a level playing field among election contestants and ensure that voters receive accurate, diverse and unbiased information on political alternatives. Case studies presented in the following section show that countries have adopted a variety of different legal practices and regulatory instruments and no model can be considered to be ideal, given that each country has a different context; yet they may provide inspiration to find appropriate solution for the Ukrainian context.

In spite of the diversity of national laws and regulations governing media during the election campaign, it is possible to identify common principles and rationales underpinning best practices. In this regard, media regulation tries to strike a balance between three intertwined sets of rights that come into play during the election process.

1. The rights of voters: voters have the right to be informed about political alternatives and candidates manifestoes so to have the possibility to make an informed choice. Even though the impact of media coverage on the electorate is a controversial issue, it is a widely accepted that “in a world dominated by mass communications it is increasingly the media that determine the political agenda, even in less technologically developed corners of the globe.”23

2. The rights of candidates and parties: candidates and parties have the right to communicate their platforms and their views and they have also a right to access the media to inform the electorate about their policies and opinions on matters of public interest. Finally the media represent an important forum where candidates can debate and confront themselves.

3. The right of the media: the media have the freedom to inform the public about the election campaign and express their opinions on issues of public interest. They also have the freedom to cover all relevant election-related issues, to play an active role in the process of informing voters by offering them a diverse range of views, which include those of journalists and political analysts free to criticize politicians for their platforms or their performances. On the other hand they have the duty to inform voters in a correct, accurate, transparent, and balanced manner.

It is therefore crucial that state authorities – which are the ultimate guarantor for the diversity of news and views in the media, as pointed out by the European Court of Human Rights24 - define a 22 Mirella Marchese – senior researcher at the Osservatorio di Pavia – has provided substantial inputs for this chapter and she has drafted the part regarding paid advertisement. 23 ACE Project, op. cit., note 1. 24 “The Court has frequently stressed the fundamental role of freedom of expression in a democratic society, in particular where, through the press, it serves to impart information and ideas of general interest, which the public is moreover entitled to receive (see, for example, mutatis mutandis, the Observer and Guardian v. the United Kingdom judgment of 26 November 1991, Series A no. 216, pp. 29-30, para. 59). Such an undertaking cannot be successfully accomplished unless it is grounded in the principle of pluralism, of which the State is the ultimate guarantor. This observation is especially valid in relation to audio-visual media, whose programmes are often broadcast very

14  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper legal framework for election coverage able to ensure voters, candidates and the media with their respective rights.

Received wisdom suggests that it may be useful to structure the legal framework for election coverage according to a two layers approach: 1) general laws specifying rights and obligations of media and candidates such as the right to free airtime, principles for election coverage, provisions on the possibility to publish paid advertisement, etc. 2) specific implementing regulations issued on the occasion of each election setting forth rules and criteria of more specific nature such as the exact criteria for the allocation of free airtime to contestants of a given election and the formats that will be used to cover election contestants.

This approach provides more flexibility to respond to the needs of each election in terms of media coverage. It is noteworthy that the rules for covering Presidential elections and Parliamentary will differ a lot because of the number of contestants and a possible diversity of electoral systems. Similarly, coverage of a referendum campaign will be based on criteria that are different from the ones applied to local elections. Amendments to a law issued by the Parliament usually require too much time to be useful as a means to establish tailored and specific rules for media coverage at each election. Regulations, being administrative acts, can usually be amended more easily, although there should always be consultation with the relevant stakeholders, namely the media, candidates and parties. Therefore the Election Law or a more specific Media Law should contain the general provisions for election coverage while the Election Monitoring Body or the Media Regulator should issue related implementing regulations on the occasion of each ballot.

3.1 TYPES OF MEDIA AND ELECTION REGULATION The level of regulation imposed for election coverage is different according to the type of medium: print and audiovisual media (radio and television) are subject to different systems of control and normally public media have stricter obligations regarding access than private electronic media. For the purpose of this document we will analyse the general obligations imposed on the media according to their ownership (public or private) and their nature (print or audiovisual).

3.1.1 Audiovisual media Electronic media are usually subject to a higher degree of control by public authorities than print media as a consequence of the public service remit vested in the audiovisual sector. Such an approach is justified by two main rationales: 1. Televisions and radios use and benefit of airwaves and frequencies that are limited public resources. Therefore electronic media have the duty to fulfil a public interest function and provide with plurality and diversity of views. 2. All the media play a social role and have therefore a social responsibility towards the public and voters. Nonetheless in virtue of their nature and means of consumption broadcast media are

widely.” European Court of Human Rights, Informationsverein Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November 1993, Series A no. 276, para. 38; [1994] 17 EHRR 93. Case available at http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695731&portal=hbkm&source=externalbydo cnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

15  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper assumed to have a wider impact and influence in the building of public opinion. Radio and television are considered more than a simple tool of communication, as they are an essential channel for promoting social, cultural, and political objectives. It is therefore important to regulate their activity to protect society against any risk of biased information.

The main difference within the electronic media is between those that are publicly and privately owned. This distinction has consequences for the degree of control and regulation imposed on them by national authorities.

a. State-/publicly owned broadcasters25 The idea of public-service broadcasting26 is based on the principle that the private sector alone cannot ensure pluralism in the broadcast sphere. As stressed by the German Federal Constitutional Court in a decision in 1981: “Broadcasting in contrast to the press could not be governed by market competition alone in order to achieve complete information and the forming of public opinion by the citizen”27. The power of this idea and of its consequent implementation vary according to different regional contexts: the European system of a strong public-service broadcasting model contrasts with the experience of the United States, where public-service broadcasters are far less significant – both in terms of reach and financial resources - than private ones.

While all media are expected to provide responsible and professional coverage, state-/publicly owned media must uphold more rigorous standards since they belong to all citizens. Citizens pay fees or taxes to support public-service broadcast – and to sustain publicly-owned press - and therefore the public media have the legal and moral obligation to serve the interest of the general public, not partisan or private interests. Using state-/publicly owned media to promote a certain political party or candidate is therefore an illegitimate manipulation using the public’s own resources. In this regard, public broadcasters are bound to higher standards of responsibility in relation with the principles of universality, diversity, independence, distinctiveness and accountability.28 The stricter regulation imposed on these broadcasters – including rules related to election coverage - is then justified by the need to protect them from undue interference or control by the government and partisan interests, thus enabling journalists to freely operate according to their obligation to the public. Publicly funded broadcasters should provide a complete and impartial picture of the entire political spectrum in their coverage of an election.29

25 Public broadcasters are financed with public money, and they offer a universal service (for the entire public) and are accountable to the nation as a whole. They do not back or favour any party or the government. State broadcasters are also financed with public money but they are owned by the state or the government and are under the direct control of their owners. What is important here is the fact that, whatever their ownership, these broadcasters, being mainly financed with taxpayers’ money, either as an allocation from the state budget or as a fee paid by citizens, have stronger obligations than private ones with regard to their production and coverage. 26 At the 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy, ministers of the member states of the Council of Europe acknowledged that public broadcasting was a decisive factor of plural communication accessible to all (Prague, December 1994). 27 E. Drück, “Germany”, in B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004). 28 European Council, Treaty of Amsterdam, Protocol on the System of Public Broadcasting in the Member States, 1997. Council of Europe, Recommendation No. (96) 10 of the Committee of Ministers to the Member States on the Guarantee of the Independence of Public Service Broadcasting. 29 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15, op. cit., note 17.

16  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper b. Private broadcasters Although broadcasters owned by private interests are commercial enterprises, they are generally asked to comply with certain public service obligations - particularly during an election campaign – as a result of their use of public commodities (airwaves and frequencies). The licence they are provided with, which is assigned on a periodic basis by a public authority, may therefore include certain requirements in relation to news, information, current-affairs programmes and voter education. Public service remit for private televisions in the United Kingdom The license granted by the British regulator – the Office for Communications (hereinafter Ofcom) – to the fifth analogue national TV station Channel 5, which is private, explicitly requires the channel to broadcast free airtime to political parties30. The same public service remit is present in the license issues to the other private television ITV.

Private broadcasters should also abide by professional standards of impartiality in their news and current-affairs programmes and - irrespective of their audience share, coverage area, or whether they operate thematic or pay channels - should offer fair and accurate coverage of politics and elections.31

Generally, the obligations of private broadcasters during the election campaign are more variable and more difficult to define than those of public media. The degree of editorial freedom that should be accorded to private broadcasters is related to the overall set-up of the media system: best practices adopted for the regulation of coverage by private media are related to the degree of diversity and autonomy in the media landscape. In other words, a plurality of private channels with different owners and managed by professional journalists may ensure that candidates are fairly and equitable covered with no need for stringent rules. On the other hand, concentration of media ownership or lack of independent private media may require stronger regulation.

Conflict of interest in Italy Until 2000 the system of rules in place for election coverage on TV was fragmented and rather approximate. Particularly in the existing law (Law 515/93) there was an “uncovered period” between the day fixed for election meetings and the official start of the campaign 30 days before voting. During this lapse of time it was possible “by exploiting the media (…) acquire dominant resources and positions32” detrimental to the principle of equal opportunities among election contestants. Mr. Berlusconi, owner of the only Italian private TV network and head of the main conservative party Forza Italia, exploited this possibility by using his TV channels for propaganda and campaigning. Consequently in 2000 a new Law was issued (Law 28/2000) with more stringent rules imposed on public and private channels so to limit the use of TV stations for campaign purposes.

In principle, even if the regulatory system in place may differ for public and private media, there are still areas of the law or regulations that are likely to affect both sectors. These may include: o regulations on the reporting of opinion polls, o laws on "hate speech", defamation, media liability for the statements of politicians and other related issues, o provisions on election silence before or during the election, o the procedure for hearing complaints against the media by the public or political parties, o journalists' right of access to election events.

30 Ofcom, Channel 5 License, Section 2 Clause 14, available at http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/tvlicensing/c5/c5drl.pdf. 31 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15, op. cit., note 17. 32 E. Bettinelli, Par Condicio: Regole, Opinioni e Fatti (Torino: Einaudi, 1995).

17  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

3.1.2 The Press The private press sector normally enjoys a lower degree of regulation, following a free-market model where differing editorial policies and political alignments openly compete. The arguments used to justify this approach are: 1. Print media do not benefit from a public and limited commodity such as airwaves. Therefore, their public obligation to impartiality and balance is commensurately less than that of electronic media; 2. Print media have lower set-up costs than electronic media; therefore, diversity of the print media is easier to achieve. 3. Since its origin, newspapers have tended to be an independent source of information, at times an adversary of the authorities, and a watchdog of the government. The historical role of fourth estate of the press leads to disfavour any tight control on behalf of state authorities.

While the publicly funded press should comply with the same public service obligations as the public broadcasting service (balance, impartiality, fairness, allocation of free space), private print media are generally entitled to a larger degree of partisanship than the publicly financed press and the broadcasting media. They have the right to have their own political agenda and it is generally accepted that the press may openly express a political opinion.

Also, the general practice of self-regulation adopted by the print media (through codes of conduct and press councils) can be interpreted as evidence that the press does not need to be bound by rules set by external bodies and that the media can be responsible for their own editorial. Nonetheless, freedom of expression is not an absolute right and private print media too may be bound to certain duties mainly expressed in the form of negative regulation such as a ban on paid advertisement or the obligation of non discrimination when paid advertisement is permitted. Also other laws – such as defamation laws or laws against hate speech and xenophobia – may influence the extent to which newspapers can cover candidates and elections.

Laws against Racism, Xenophobia and Denial of Genocide in Belgium The Belgian Federal legislation presents provisions that have an impact on media activity, namely the Law 30 July1981 - on the repression of certain acts inspired by racism and xenophobia – that sanctions any publicity given to the intention of resorting to discrimination, hate or violence against groups and individuals on the basis of their race, colour, national or ethnical origin. Similar provisions are included in the law against the negation, minimisation or justification of the Jewish genocide. Many newspapers directly incorporated these provisions in their statutes and editorial codes and as a consequence they refused to publish the manifesto of the far right- wing party Vlaams Belang claiming that the ideas contained in the party’s platform were in breach of the aforementioned laws.

3.2 BEST REGULATORY PRACTICES FOR ELECTION COVERAGE33 A recurrent problem during an election campaign is the extent to which media should be regulated in their coverage of candidates and parties. Media coverage of elections encompasses diverse and rather complex issues that can be addressed either by external regulation or self- regulation, or even left unregulated.

33 The best practices presented here are principally referred to audiovisual media unless otherwise specified.

18  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper One of the main points of controversy is whether external regulation or self-regulation is required. Journalists do not generally support any kind of external restrictions or impositions that are perceived as limiting their editorial freedom. On the other hand, the autonomy of the media system may not be sufficiently strong to protect journalists and editors from the pressures of political authorities, media owners or advertisers. In these contexts then external regulation may guarantee such autonomy by creating rules and a system of enforcement able to guarantee fair, balanced and unbiased information.

Another issue related to the legislation of election coverage relates to the areas of regulation. What genres of programmes or press coverage should be regulated? According to which criteria? Media regulation for election coverage normally focuses on three main areas: o free access, o paid access and o editorial coverage.

In the following sections definitions of the three areas and basic guidelines for regulating each of them will be discussed.

3.2.1 Free Access The expression “Free Access” encompasses a number of different genres of programmes and journalistic formats. Even though it is normally labelled as free, this kind of access may be well funded through the state budget as it happens in Ukraine. What matters here in terms of definition is that parties and candidates do not have to rely on their funds to purchase this space or airtime. The different formats falling under this category have a number of features in common: o There is no or limited journalistic mediation or editorial control on the message put across by candidates and parties. o Their main objective is to convey candidates’ message to voters, to inform about political alternatives available to citizens and to discuss issues related to the electoral process. o They are provided to parties and candidates free of charge and their costs are normally covered by State budget.

It is a practice in many countries for the public media – and sometimes private broadcasters too - to provide airtime for free to political candidates or parties to communicate their messages to the electorate. “It is considered to be a direct form of communication between politicians and voters, without any intermediary role by the media. One of the main advantages of giving free airtime is to allow smaller parties or minor candidates to have an opportunity to deliver their electoral messages, as they otherwise do not get significant coverage by the media. Contrary to paid airtime, which is sometimes not affordable for small parties or minor candidates, a lack of finances should not be an obstacle to access the airways. In addition, free airtime can to a certain extent substitute for a lack of balanced coverage by certain media”34.

We can identify two main types of Free Access during the electoral campaign:

A) Party Election Broadcast (hereinafter PEB): a PEB is a television or radio broadcast of variable length made by a political party or a candidate to communicate their platforms to the electorate. The corresponding format for the press is the publication – as a whole or in an

34 Venice Commission, op. cit., note 19.

19  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper abridged version – of the parties’ manifestoes, candidates’ profile or a party-produced print advertising35.

PEB should be granted to all parties registered for elections36 on a non-discriminatory basis by establishing clear, unambiguous and transparent rules. The amount of time allotted must allow candidates to effectively communicate and illustrate their platforms to the public and they should be aired when and where they reach the largest audience. They should be clearly labelled as party advertising so that viewers are fully aware of the partisan nature of the broadcast.

As a principle, public media should carry PEBs, while private broadcasters may be required or not under certain conditions. Private print media are not usually obliged to publish direct access material free of charge unless they wish so.

The main questions related to PEB include: 1. The criteria for allocation of PEB. When determining the allocation and length of the slots the media regulator can choose between two different principles: either equality or equity. Equality means that every party or candidate gets the same amount of time or space for access. Equity means that everyone gets proportional access based on clear and uniformly applied criteria (e.g. number of seats in Parliament or number of candidacies filed). What is the best approach? There is no straightforward answer; however in principle when the number of contesting parties is limited, strict equality may be applicable. For presidential elections, referenda, and for first democratic elections, the criteria of strict equality better fits the need to provide all contestants with a level playing field. When the number of contesting parties and candidates is high, a proportional formula may be adopted. The rules for defining the proportions can follow a number of criteria: votes obtained by parties in the same kind of past elections, the number of seats in parliament, a threshold based on the number of candidacies filed in a minimum of constituencies.

France In France all candidates and parties have the right to receive free airtime on public electronic media. Each candidate is given a certain amount of time according to the type of election (Parliamentary, Presidential or European) and according to the position of a party in Parliament as specified in article 16 of the modified Law of September 30, 1986. The strict equality method is applied for Presidential candidates, while an equity system is in place for Parliamentary elections. a. Presidential Elections: for the first round candidates have the right to no less than 15 minutes each; for the second round1 hour for each candidate is provided but this amount can be reduced by the Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA) according to the number of candidates. b. Parliamentary Elections: for the first round parties represented in Parliament have the right to a total of 3 hours to be equally split between opposition and government parties (1.5 hours airtime each). For the second round, a total of 1.5 hours has to be equally split between opposition and majority parties (45 minutes each). Other parties with at least 75 candidates have the right to 7 minutes each for the first round and 5 minutes for the second round37. Albania In Albania, during the 2003 Parliamentary Elections, the Central Electoral Commission allotted PEBs on public radio and television according to a proportional formula. Parties that got more than 20% seats in Parliament – the Socialist Party and the Democratic Party - had the right to a total of one hour PEBs,

35 For simplicity we will refer to PEBs to indicate free access on both audiovisual and print media. 36 Nonetheless there are cases where it is technically impossible to provide all contestants with PEB slots. 37 E. Mauboussin, “France”, in B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004).

20  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper while parties with less than 20% of seats in Parliament received a total of thirty minutes each. Ten minutes were allotted to non-parliamentary parties and independent candidates.

A potentially controversial issue is the provision of access to independent candidates, when there is a large number of them. In those cases it may be beyond the capacity of broadcasters to give all of them free airtime

Independent candidates and right to PEBs: Huggett v United Kingdom38 The European Convention on Human Rights and its related jurisprudence do not provide for a right of access for all individual candidates to the public broadcast media, as is clear from an admissibility decision by the European Commission on Human Rights in relation to the petition filed by an independent candidate. The candidate, running for European elections, sought to challenge the fact that the British Broadcasting Corporation (BBC) had not given him direct access during an election on the basis that only parties contesting at least 12.5% of the seats in an election were given slots. The Commission rejected the complaint as manifestly ill-founded and therefore inadmissible on the basis that the criteria applied by the BBC were neither arbitrary nor discriminatory.

2. Responsibility for the allocation. There is no single model for assigning the responsibility for allocation of PEB. In some countries the media regulator issues general instructions for the allotment whose implementation is then left to broadcasters in consultation with stakeholders (e.g. in the UK the Broadcasters’ Liaison Group comprises representatives from broadcasters who make airtime available to registered political parties. Each broadcaster is responsible for deciding the allocations made available to a political party in liaison with the Electoral Commission and the media regulator Ofcom to ensure a consistent approach.). In other countries it is the media regulator itself which is in charge of organising and supervising the official campaign on radio and television including setting forth the production, broadcasting and scheduling conditions for PEBs (e.g. France where the Audiovisual Council CSA organizes and monitors PEBs for each election). In other countries it is the Election Monitoring Body that is in charge of allocation of PEBs (e.g. in Poland where the National Election Commission is in charge of regulating the broadcasting of free slots). Whatever model is adopted, its success will depend in large measure on the credibility and impartiality of the regulating body that allocates the broadcasts. This suggests that it may be useful to allow political parties’ involvement in drawing up the regulations governing media and elections.

3. Length, timing and channels. The process for deciding the timing of airing or of publication of free direct access needs to be fair and transparent. PEBs should be aired/published when they reach the largest audience, normally peak time. The order of appearance should guarantee non- discrimination against any of the parties (like broadcasting incumbent party’s PEBs in peak time and relegating opposition’s PEBs to low-audience time bands). This can be achieved by holding a lottery to establish the order of broadcasting/publication or the rotation of the parties according to a defined schedule. Another method used for audiovisual media – now abandoned due to the proliferation of channels and the consolidation of the principle of free viewing - was the simultaneous broadcast of PEB on all channels.

Timing of PEBs in the UK According to the British media regulator Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast, TV election broadcasts by the major parties (Conservatives, Labour, the Liberal Democrats and Northern Ireland major parties) must be carried in peak time (6.00pm – 10.30pm), as must SNP and Plaid Cymru broadcasts on ITV in Scotland and Wales, and all referendum broadcasts. Minor parties’ broadcasts

38 R. J. Huggett v. the United Kingdom, Application N. 24744/94, (1995).

21  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper should normally be carried in the period 5.30pm to 11.30pm. Similar provisions apply to national radios39.

The second area of debate is related to the length of the slots, particularly on audiovisual media. There are competing approaches: the purpose of legislation has generally been to ensure that slots are long enough for parties to formulate their message in an exhaustive manner. However, the 10/15-minute PEB is often considered too long to really catch viewers’ attention and parties sometimes reduce their time allocation in order not to loose the voters’ attention (as in the UK prior 2003 Communications Act where the major parties had the right to 10 minutes but they normally used only half of them). An alternative to this system is to specify exactly the total time available leaving to the party the choice whether to use it all or not; if they opt for the latter option, then they lose the time not exploited. This system is generally disfavoured: it creates organisation problems for the media regulator as well as the media as it makes planning on the part of a broadcaster almost impossible. A third approach might represent a compromise between the previous two. Parties could be given a total allocation of broadcast time in accordance with an agreed system. That time allocation could then be broken into different length time slots, allowing parties a mixture of lengthy and reasoned argument on the one hand and quick advertising messages on the other.

PEB length in France The CSA has divided free direct access available to parties into two kinds of formats, one longer and another shorter. In the ruling Horblin et al. of October 20, 1989 (request No. 108 130) the Court supported the CSA’s discretion to distinguish between short and long programmes on the public channels. It considered that the division enabled the lesser known parties to appear on TV at the beginning and the end of the campaign and it provided them with a peak time slot for their broadcasts, as well as other times in the schedule40.

The third issue is related to the media outlets where PEBs are aired or published. In principle they should be the most popular ones so they can reach the widest audience. It is therefore advisable to air/publish PEBs in the main nation-wide outlets in order to enable parties and candidates to target the largest number of voters. It is also crucial not to discriminate among parties by broadcasting, for instance, incumbent party’s PEBs on the most popular channel while airing opposition’s PEBs on a niche station.

4. Responsibility for the format and content. In principle any kind of prior censorship of formats and contents of political expression should be avoided. However, in order to make sure that a serious message is put across and that no illegal material is made public, a certain level of regulation may be justified as long as it complies with the principles set by international law regarding limitations of freedom of expression (necessity, legality, proportionality, legitimacy). Therefore the regulatory body may determine the format of PEBs to ensure that a serious political message is conveyed or that the conditions of equality among candidates are met.

Control over content is much more problematic. Although there is a general presumption against such regulation, media have the right to protect themselves against the dissemination of any illegal or improper material (particularly with regard to hate speech, libel, copyright and defamation). One of the possible solutions is the drafting by the regulatory body of a precise and publicly available list of restrictions of what candidate can say during their PEBs. An alternative

39 Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast, clauses 15 and 16, available at http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/guidance/ppbrules/ppbrules.pdf. 40 E. Mauboussin, op. cit., note 37 .

22  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper might be not to supervise the content at all, thus leaving candidates the responsibility for PEBs with the possible risk of having their slots refused by the media. As the UN Special Rapporteur on Freedom of Expression and Opinion pointed out, the media should not be held legally liable for unlawful statements that they report in the course of election campaigns41; such liability should lie solely with the political party that submitted the material. “The assumption that the media may not be prosecuted in a civil or criminal suit for reporting the words of politicians reinforces a trend that was laid down by, among others, the Spanish Constitutional Court. This approach stresses the right of the public to be informed about what politicians say - even if it is unlawful and potentially incites violence”42.

Content regulation of PEBs in France, UK and BiH In France content-related regulations are rather strict, in particular to limit the incumbent's advantage. For example, in 1988 Presidential Elections candidates were not allowed to use national symbols (such as the anthem or the flag), or to show the places where they perform their official duties.

In the UK, Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast43 state that, while editorial control of PEBs rests with parties, broadcasters are responsible for ensuring that broadcasts comply with the terms of the Broadcasting Code. Broadcasters are also advised to seek legal indemnities from parties and referendum organisations, against defamation, breach of copyright and similar legal risks. Broadcasters are advised to issue guidance on the acceptability of content and technical matters. In addition, broadcasters and the media regulator have set forth a number of rules prohibiting certain types of contents and imposing strict technical standards in programme making44.

Provisions on hate speech in the 2002 general elections in Bosnia and Herzegovina explicitly prevented the media from using any material that, in its content or tone, could present a clear and immediate danger of inciting ethnic or religious hatred among the communities or any other type of disorder that would hamper the election process. This regulation might appear to be a strong limitation of the freedom of expression of individuals during the election campaign. Nevertheless, it represents a legitimate attempt to set rules on this matter in a country where the media played a substantial role in fomenting racial hatred during the civil war.

Broadcasters might refuse to air PEBs when such slots openly breach criminal laws or other national laws and the broadcasters might therefore be considered a de facto accessory to the violation. Therefore in principle broadcasters and newspaper should have the power to reject PEBs but the ground for refusal should be specified in clear and unambiguous guidelines and subject to judicial review.

Germany and the jurisprudence of the Federal Constitutional Court on PEBs refusal After the refusal of airtime, some parties resorted to courts to oblige broadcasters to air their slots. The Federal Constitutional Court stated: “It is not within the power of broadcasting station to deny an election slot with the argument that its content appears unconstitutional, since the competence to decide upon the unconstitutionality of a party and its announcements lies only with the Federal Constitutional Court. The station has however the right to expect that the party uses its airtime only for legal campaigning and in particular that no relevant and evident breach of criminal law will take place. The

41 “Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain”, op. cit., note 6. 42 ACE Project, Media and Elections: Media Liability for Reports of Unlawful Statements, available at http://aceproject.org/ace-en/topics/me/mec/mec03/mec03d/mec03d02/view. 43 Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast, clauses 3 and 4, op. cit. note 39. 44 See Broadcasters’ Liaison Group, Production Guidelines, available at http://www.broadcastersliaisongroup.org.uk/guidelines.html.

23  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper station is therefore entitled to control the content of the slot and – in the case of such a breach of the law – to refuse transmission”45.

5. Conditions of production: in order to establish a level playing field among political forces, resources for the production of PEBs may be made available to all parties so to avoid penalizing parties with limited financial resources. Resources can include either the access to public media’s production facilities such as cameras and studios or financial contributions for the production allocated by election authorities to parties in proportion to the amount of airtime allotted to them.

PEBs production conditions in France In France for instance, the CSA plays a central role in the production of PEBs. It ensures that “strict equality of treatment of the candidates is respected. For this purpose, each candidate must be allocated the same means and conditions of production, equal access to time for recording, the same number of cameras, and an equal number of studios and facilities which are specially fitted for this purpose, to which all candidates have access to. Throughout the campaign the CSA oversees that the recording, production, and broadcasting conditions for the programme are of good quality and consistent for all of the candidates”46.

6. Obligations imposed on private broadcasters. Many countries apply different sets of obligations to private media in relation to PEBs. There are a number of regulatory models: i. the first is a system for private broadcasters where they are not obliged to air any PEBs. This was the case in Italy prior to the 2000 reform: before the new law was introduced the state broadcaster, RAI, was in charge of airing free direct access broadcasting, while private broadcasters were not under this obligation and they were also permitted to carry paid advertising. ii. A second model is to impose a number of public service obligations on the private broadcast media as a term of their broadcasting license. This model is applied in the UK where terrestrial commercial broadcasters are obliged by the terms of their licenses to air PEBs (see case study Section 3.1, b.). iii. A third regulatory option is leaving the private broadcasters with the choice whether to adopt the public service obligation to air PEBs. If the private broadcasters choose to air slots free of charge, then they must do this on the same terms as the public media and without discrimination against any political party. This is the system now in place in Italy where the broadcasting of PEBs on private national televisions is facultative but subject to the provisions set forth in Law 28/2000 on Political Communication.

The second and third models pose questions related to the payment for airtime that can become a sensitive matter. The basic question is: who will pay and how? The lack of any kind of reimbursement for media outlets may have negative effects on their financial situation, especially in elections where there are many contestants and therefore the total amount of time allotted is large. The election administration may allocate part of its budget to cover this kind of airing costs following a system where the lowest advertising rate - because the profit margin is excluded - is reimbursed to broadcasters.

Obligations of private broadcasters in Croatia and BiH During Croatia Parliamentary Elections in 2007 private broadcasters complained to the OSCE/ODIHR Election Observation Mission that the regulation for election coverage were overly complex and

45 Federal Constitutional Court, vol. 47, 1978, p. 198 in E. Drück, p. 69, op. cit. note 27. 46 E. Mauboussin, op. cit., note 37.

24  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper prescriptive. Particularly the allocation of free airtime to all elections contestants resulted in lengthy broadcasts that were financially burdensome for commercial outlets depending on advertising to generate revenues.

A similar concern was expressed by private broadcasters in BiH during 2002 General elections. According to the Election Law during the thirty days prior to election day, all broadcast media had to provide free broadcast time for all contestants and only commercial media which did not broadcast any political programmes or news could benefit of an exemption. In addition, all broadcasters were required to air statements and information by the Election Commission of BiH free of charge in order to inform voters about the electoral process. The allocation of a large amount of free airtime represented a financial burden for private broadcasters, also due to the large number of parties contesting elections and entitled to PEBs.

7. Obligations imposed on the private press. As discussed in the previous section, private print media are bound to less stringent obligations for election coverage and they are not normally obliged to carry free advertisement for candidates and parties. In some countries political messages free of charge in the commercial outlets are facultative but in case a newspaper decides to provide space for free to a candidate then it must guarantee the same opportunity to all the other candidates according to the same rules and conditions.

Free messages in the press in Germany In Germany the press can publish the campaign manifestoes of the main government and opposition parties free of charge as a reference material for readers. It is in the editorial discretion of the editor-in- chief as to whether the manifestoes or the general programmes of smaller parties should be published or not47.

8. Right to complain or appeal. In case of controversy regarding a PEB (e.g. a media outlet refusing to air the slot), the affected party should have the right to seek for remedy with a competent body. This could be either the body in charge of regulating media during the election campaign or a judicial body. The media or the complainants should have the right to contest decisions of the implementing body through a timely, accessible, and prompt judicial appeal mechanism.

B) Other Election Programmes: this category includes all the programmes - debates, roundtables, interviews – whose main focus are election platforms and candidates. Their format can vary according to the specific editorial lines and legal requirements in place, but what they have in common is the fact of presenting a higher level of editorial control than PEBs and the presence of some form of journalistic mediation.

The first issue regarding this genre of programmes is whether they should be regulated by law or rather they should be under the broadcasters’ editorial responsibility. Because of their structure and length, discussion programmes, interviews or debates are an important tool for the campaign as they give candidates the possibility to elaborate on their views and messages on a more reasoned way than PEBs. Debates also enable the public to make direct comparisons between candidates. These types of programmes should be organized in a fair manner. “While these shows are an exciting opportunity for the expression of diverse ideas, if left totally without some balanced views, they can mislead, misrepresent, and misinform many viewers. Although it could be dangerous to assign government the power to adjudicate “fairness” in the marketplace

47 E. Drück, op. cit., note 27.

25  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper of ideas, it is also dangerous if a talk-show host or moderator does not allow for a diversity of views”48.

In this respect there are three main regulatory models: a) strong external regulation where the body in charge of media regulation during the election campaign sets forth detailed rules for the organization of these programmes.

The regulation of election programmes in Italy The Law on Political Communication 28/2000 provides that national radios and TV franchisees are obliged to offer political programmes free of charge and must ensure impartiality and equality of access for all political persons and matters. The Authority for Communications AGCOM and the Parliamentary Control Commission AGCOM (the institutional media regulatory body supervising the behaviour of the public-service broadcaster RAI) define then more specific rules for the implementation of the legal provisions for each election. For 2008 Parliamentary Elections, the Authority provided that political programmes had to ensure equality of opportunities and fair coverage to all contestants. The regulation also set the timing and the schedule for such programmes, while giving the possibility to the public service broadcasting to organise and air debates between the candidates to premiership49.

b) a mix of external regulation and self-regulation where the body in charge of media regulation during the election campaign sets forth general guidelines for the organization of these programmes while the practical arrangements (for instance, deciding the format, the number of participants, the length, etc.) to achieve balance and fairness is left to the initiative of the broadcasting organization itself. The regulation of election programmes in the UK and the US The UK presents a system where the controls of the media regulator are rather lenient and broadcasters have the editorial responsibility for the organisation of election programmes. For private channels, the media regulator Ofcom issued a Broadcasting Code providing that due weight must be given to the coverage of major parties during the election period. Broadcasters must also consider giving appropriate coverage to other parties and independent candidates with significant views and perspectives. It is then left to broadcasters the choice on how to achieve due weight and appropriate coverage50. Analogously, the BBC’s Editorial Guidelines for Elections state: “Our commitment to impartiality and fairness is under intense scrutiny when we report election campaigns. (…) We should make, and be able to defend, our editorial decisions on the basis that they are reasonable and carefully and impartially reached. To achieve this we must ensure that (…) news judgements at election time are made within a framework of democratic debate which ensures that due weight is given to hearing the views and examining and challenging the policies of all parties (…) The way in which due accuracy and impartiality is achieved between parties will vary. It may be done in a single item, a single programme, a series of programmes or over the course of the campaign as a whole. But content producers must take responsibility for achieving due accuracy and impartiality in their own output and not rely on other BBC services to redress any imbalance for them”51.

The United States are quite a unique example in the degree of freedom from government control over all media based on the strength of the protection guaranteed to free speech and freedom of the media under

48 Venice Commission, op. cit., note 19. 49 Delibera n. 42/08/CSP, Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica (Implementing Regulation on Political Communication and Equity of Access to the Media for Parliamentary Elections), available at http://www.agcom.it/provv/d_42_08_CSP.htm (Italian version). 50 Ofcom’s Broadcasting Code, Section 6 “Elections and Referenda”, available at http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/codes/bcode/elections/. 51 BBC Editorial Guidelines, “Broadcasting during Elections”, available at http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/politics/broadcastingdur.shtml.

26  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper the First Amendment. Nevertheless, Presidential Debates are not under the editorial control of the broadcasters; rather they are organised and conducted by the nonpartisan Commission on Presidential Debates (CPD). The CPD ensures that general election debates are held every four years between the leading candidates for the offices of President and Vice President of the United States. The CPD sponsored a series of debates in each of the past five general elections. The CPD develops nonpartisan, objective criteria upon which it will base its decisions regarding the selection of candidates to participate in its debates. The purpose of the criteria is to identify those candidates who have achieved a level of electoral support such that they are realistically considered to be among the principal rivals for the Presidency. In connection with the 2008 general election, the CPD will apply three criteria to each declared candidate to determine whether that candidate qualifies for inclusion in one or more of the CPD's debates. The criteria are (1) constitutional eligibility, (2) ballot access, and (3) electoral support. All three criteria must be satisfied before a candidate will be invited to debate52.While the choice of candidates is up to CPD, the rules for the conduct, the place, the dates as well as the subjects of the debates are set forth by candidates generally through a very detailed Memorandum of Understanding53.

c) a self-regulatory system, where the responsibility to ensure balance and equality of treatment is entirely left to the professional judgment of journalists.

Self-regulatory measures: Slovak parliamentary elections in 2002 and Canada During the Parliamentary Elections in 2002 all the registered political parties and a majority of media outlets voluntarily agreed to adhere to a Code of Conduct for the Media and Political Contestants drafted in cooperation with civic society organisations. By signing the Code, political parties and the media made a commitment to accept, respect, observe, and contribute to free and fair elections. While the Code was not a legally binding document, it put public pressure on those who violated the rules, that were much more closely followed by all those who had signed the Code. Breaches of the Code were assessed by an independent panel of civic society organisations and media experts. In Canada, the media election consortium is a co-operative, non-profit group of broadcast networks and news agencies that organises, with the political parties’ agents, the national television debates among the most prominent party leaders. These debates are cornerstones of the campaign, as they are broadcast on the main English and French language broadcast media and thus ensure a wider exposure to the party leaders. For 2006 Parliamentary election, four national debates took place, two in English and two in French and the consortium enjoyed total autonomy in their organisation since there are no formal legal provisions regulating political debates during an election54.

Independently from the system of regulation, a consultation process with the stakeholders (media, parties and candidates) regarding rules and practical arrangements represents a good practice to create a legitimate and shared regulatory environment.

A second issue in relation to election programmes is whether regulation should be imposed only on public media or also on private broadcasters. The general trend is to define a certain level of obligations to publicly-founded media while private outlets may be subject to a lighter touch regulation: they have the choice whether to produce programmes on elections and candidates. Once they decide to do so, they should comply with the same principles of balance, non discrimination and impartiality regulating the public media. As in other areas a number of regulatory systems are in place with different obligations for private broadcasters. For instance, in France all broadcasters must comply with the rules on fairness set by the CSA, while in

52 Commission on Presidential Debates, Nonpartisan Candidate Selection Criteria for 2008 General Election Debate Participation, available at http://www.debates.org/pages/candsel2008.html. 53 For an example of Memorandum, see the one signed during 2004 Presidential Elections by George Bush and John Kerry, available at http://www.gwu.edu/~action/2004/deb04main/debateagreement.pdf. 54 OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2006 Parliamentary Elections in Canada, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2006/04/18710_en.pdf.

27  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Germany private broadcasters can use their full editorial discretion when organising debates and roundtables as long as they adhere to professional standards for coverage.

A third area of controversy is related to the allocation of time in particular as for the choice between equality or equity and the criteria to assign this airtime. The same considerations as to PEBs apply here and we suggest to refer to Section A of this section for further discussion on this point.

Germany: editorial freedom in election coverage In two judicial cases, certain parties demanded that their candidates be allowed to take part in an election programme to which only spokespersons of the parties represented in Parliament had been invited. In both cases, courts held that stations were free to decide in what way they wish to inform the voters about electoral issues and the position of candidates. However, if a broadcaster decides to invite representatives of campaigning parties to debate and expose them to questions of journalists, audience or competitors, then the editorial discretion of the station is more limited. These programmes are intended to give a general overview of the position of the parties and to present candidates and therefore they have to include all parties. Only fringe groups and parties with no relevance (on the ground of membership, past election results or other similar objective criteria) can be left out55.

Another issue is related to the timing of airing/publication and the outlet where these programmes are made public as well as their structure. The same considerations as PEBs apply here: these items should be aired when they reach the largest audience, normally peak time. They should be the most popular national outlets. Election programmes should be broadcast/published in the main nation-wide media in order to enable parties and candidates to target the largest number of voters. In addition the structure of the debate or interviews should guarantee non- discrimination against any of the parties by leaving each of the candidates’ time or space enough to express their message.

Finally some considerations should be elaborated in relation to best journalistic practices to achieve due impartiality and balance. In this regard, experience suggests that while the journalists hosting the programme have the duty to be impartial, non-political guests, such as other journalists, political analysts, experts, and ordinary citizens, can express their own personal opinions. What is important is that a variety and a balance of opinions is presented on controversial topics. In addition participation in these programmes should not be conditional upon the payment of any fees. Anchors, presenters and show-people who are also candidates should be prevented from appearing on video in their professional duties (on this point see also Section 3.2.3 Editorial Coverage, Current Affairs Programmes).

3.2.2 Paid access and political advertising

a. Paid political access, an overview of the main positions Paid political access is an opportunity for all political parties or candidates to disseminate their messages through the media. While voters undoubtedly need as much information about contestants as possible to make an informed choice, paid advertising may give an unfair advantage to those parties or candidates who can afford to purchase more airtime or space. The debate concerning paid political advertising is ongoing, the positions reflecting cultural, historical and political traditions56.

55 E. Drück, op. cit., note 27. 56 Venice Commission, op. cit., note 19.

28  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

Whereas in some countries paid advertising is the main mean of direct access for candidates, many European countries explicitly prohibit it. In principle “Broadly speaking, countries with a long tradition of public ownership of broadcasting, such as France, the United Kingdom, and Denmark, have tended to be hostile to paid political advertising. Those with a stronger commercial broadcasting tradition - the United States represent the extreme - have tended to regard political advertising as natural. It is notable that the European country where commercial broadcasting is most dominant - Finland - should also be the one where unrestricted political advertising is permitted”57. Paid political advertising is forbidden by law in a number of countries including Belgium, the Czech Republic, France, Germany, Ireland, Malta, Norway, Portugal, Romania and the UK. The ban on paid political advertising can range from a wide- reaching prohibition regarding both print and electronic media (like in Romania), to a ban with a less restricted scope limited to all electronic media (Turkey where political advertising is permitted only in the press) or to some specific audiovisual outlets (like Spain).

Spain In the case of Spain paid political advertisements are not permitted on public TVs and radios and on private TV channels. The ban does not include private radios. The reason for a prohibition that refers to private televisions as well as to public broadcasters lies in the legal status of commercial TVs. The Act 4/1980, 10 January 1980, of the Statute of Radio and Television defined television, as an “essential public service legally entitled to the State”; this conception has guided the whole regulation of the medium in Spain, including campaign regulations. In the case of commercial TVs, any private initiative appears as an administrative temporal concession of the Government, through the modality of public contest, giving private TVs the legal status of a public media.

The two contrasting positions regarding paid advertisement on audiovisual media can be summarised as follows: a. Against paid advertisement: “The argument against paid advertising is primarily based on the fact that it does not guarantee equal opportunities among contestants. Allowing parties to purchase airtime dramatically increases their campaign expenses thus favouring the richest and biggest parties. Paid advertising risks increasing the advantage of the ruling party over the opposition in those nations in which government positions are a basic source of financing. Also paid advertising, because of its proximity to commercials and the recourse to emotive appeals, risks misleading voters, thus depriving them of the possibility of making an informed and rational choice. Because of their nature, paid adverts favour image and neglect substance, simplifying complicated issues and impoverishing the content of election communication. Finally the usage of paid slots may undermine the autonomy of the media from parties’ influence, particularly regarding private broadcasters whose main source of finance is advertising”58.

b. In favour of paid advertisement: “The argument in favour of paid advertising lies in the protection of freedom of expression. From this perspective, political parties should not be limited in their right to have access to the media and any kind of restrictions on paid advertising should be considered an undue limitation of the individual right to freedom of expression59”. Many of the countries which allow paid political advertising foresee certain legal restrictions to guarantee that all contestants receive the same treatment and have access to advertising space under the same conditions. Limits generally include also specific restrictions concerning the

57 ACE Project, Media and Elections: Paid Political Advertising, available at http://aceproject.org/ace- en/topics/me/mec/mec04/mec04b. 58 Ibidem. 59 Ibidem.

29  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper amount of political advertising that a candidate or a party can purchase. The rationale behind the regulations of paid advertising is to create a more level playing field among parties and to decrease the amount of money involved in campaigns.

The issue of paid advertising is less controversial for private print media. Nevertheless, the press should follow the principle of equal opportunities: paid advertising must be guaranteed on an equal basis to all contestants by offering consistent and equivalent rates. Print media should identify material that has been paid for in a clear manner. Limits to the quantity of paid advertising parties are entitled to purchase may be imposed, as well as limits to the amount of paid pages the media can publish daily. In spite of these general guidelines national legislations differ a lot and often allow the press a wider degree of discretion.

Germany There is no provision ensuring a right to paid advertisement in the private press in Germany. Newspapers are therefore entitled to deny paid space to parties. An exception to this general principle is when such denial happens in monopolised markets: “If for instance a party or candidate in a local election is denied paid access by the only outlet in the electoral district in question they may go to court to seek an injunction on the grounds of abuse of discretion and monopoly position60”.

Belgium In Belgium newspapers are entitled to refuse campaign ads if they are in conflict with their editorial statute or corporate charter. During 2007 Federal Elections the far.-right wing Vlaams Belang filed a law-suit against five newspapers that rejected their advertisement. In its decision, the Brussels Commercial Court considered political or ideological reasons as a legitimate basis for the refusal of a campaign advertisement, an argument advanced by three of the five newspapers. On the contrary, the Court did not regard practical and economic reasons as a sufficient ground for refusal, as invoked by the two other dailies. The Court therefore ordered the two newspapers to publish the Vlaams Belang’s ads61.

b. Political advertising: definitions and issues The first area of debate regarding political advertising is related to its definition. Different national legislations define political advertising using different terms. In a number of countries there is no legal definition of political advertising as such, in others the regulatory authorities coined their own terms to clearly identify paid-for political space within the election campaign time frame.

The attempt to define the notion of political advertising needs to deal with two issues: 1. Direct access airtime/space: direct access time/space is considered to be a direct form of communication between politicians and voters, without any intermediary role by the media. Direct access time can be free-of-charge or paid for. The legal status of the two is different and pre-election campaigning regulations should be designed to be as clear and simple as possible on the distinction. 2. Political advertising and commercial advertising: do the provisions on commercial advertising provisions apply to election and political marketing? In some countries political advertising is subject to the general legal provisions on advertising including restrictions on the quantity of spots that can be aired per hour or limitations on the number of campaign spots in relation with non-political spots. In others it is subject to a separate regulatory regime (e.g. UK) even though in most cases a mix of the two regulatory systems applies.

60 E. Drück, op. cit., note 27. 61 OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2007 Federal Elections to Belgium, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2007/10/27430_en.pdf.

30  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

Political advertising can be defined as: a depiction of a political party, candidate, party logo, party program and activity which is paid for or otherwise compensated. Any print and broadcast material aimed at enhancing or diminishing the popularity of a political force should be considered advertising if there is a payment or some other compensation received. This definition encompasses both traditional slots and other forms such as sponsorship.

The first problem lies with the notion of “political nature of the message”. Adverting on social issues may be considered of political nature and therefore subject to restrictions applicable to political advertising.

The judgement of European Court of Human Rights in VGT Verein Gegen Tierfabriken v. Switzerland62, may have consequences on the countries which have a complete ban of political advertising as it is relevant for a number of aspects: o Concept of political advertising: The Court stated that a slot could be regarded as "political", when it reflects controversial opinions pertaining to modern society in general, lying at the heart of various political debates - rather than inciting the public to purchase a particular product, and it does not necessarily need to be linked to a political party. o Impact of the different regulatory treatment of political advertising for broadcasting and the press: further to Art. 10 (2), the exercise of the right to freedom of expression may be subject to restrictions if several conditions are met including when restrictions are necessary in a democratic society. This implies that the existence of a “pressing social need” is necessary to refuse to broadcast the commercial. The Court found that a prohibition of political advertising, which applied only to certain media (i.e. broadcasting but not the press), did not appear to be a particularly pressing need. However, the Court did not exclude that a prohibition of “political advertising” may be compatible with the requirements of art. 10 in certain situations. Nevertheless, the interference in the freedom of expression must be justified in a “relevant and sufficient manner”. In sum, after the VGT’s decision, a ban on political advertising may be considered in line with Article 10 but state authorities will have to provide sound arguments to justify it and will have to elaborate a clear and sound definition of what is paid advertising.

The UK The Make Poverty History (MPH) campaign is a British and Irish coalition of charities, religious groups, trade unions, campaigning groups and celebrities to increase awareness and pressure governments into taking actions towards relieving absolute poverty. TV ads ran for many months on British channels, urging people to speak to their representatives about stopping poverty. However, Ofcom banned the ads, deciding that the ads were "wholly or mainly political" in nature, since they aimed to "achieve important changes". In its decision, Ofcom stated: a) MPH is a body whose objects are wholly or mainly of a political nature. In particular, MPH in its manifesto explains its objectives in the three identified areas of policy change: trade, debts, aid. MPH’s website also encourages visitors to email the Prime Minister, Tony Blair using the MPH template to persuade him to use his international leadership to deliver crucial changes. Therefore MPH has expressly characterised itself in its manifesto as an organisation which seeks to achieve important changes to the policies of the UK government and those of other western governments. Lord Woolf states that when a regulatory authority approaches the question: what is the nature of a body’s activities, and in particular whether they are to be regarded as objects which are” wholly or mainly political”, he would expect the regulator to do “no more than examine its [the organisation’s] statement of its objects”. In

62 GT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, Application N. 24699/94, (2001).

31  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Ofcom’s view, there is no doubt that the objects in MPH’s manifesto (its “statement of objects”) are wholly or mainly political b) The MPH advertisements are directed towards a political end (…). Since the only call to action in this case is to visit the MPH website, and since the MPH website is fundamentally about supporting the lobbying and campaigning objectives of MPH, we consider that the advertisements are indeed “directed towards a political end”63.

A second problematic issue is related to the notion of third party advertising. Many European countries have no regulatory frameworks which limit independent groups from spending money on behalf of a party and candidate. There are numerous definitions of “third party” organizations. One issue to consider is whether third party groups that are organised around an issue and those that are organised around a party should be treated the same. In Britain, so-called party foundations have been regulated by requiring parties to define them as accounting units in their organizational structure included in the global party accounts. In order for finance regulation to be effective, third party organisations need to be clearly defined and regulated.

Latvia A controversial feature of the election campaign in 2006 was the use of “third-party” campaigning. In the Latvian context, third-party campaigning occurs when an organisation other than a political party campaigns for or against a political party, alliance or candidate. Three highly visible third-party campaigns were identified by the OSCE/ODIHR mission: The “Society for Freedom of Expression” placed TV advertisements praising People’s Party ministers and was openly financed by Mr. Andris Skele, former Prime Minister and founder of the People’s Party. During the campaign period the founder of this organisation, Mr. Jurgis Liepniks, was employed as Head of the Prime Minister’s Office. Mr. Liepniks’ involvement in “Society for Freedom of Expression” drew much criticism. Two days after election day, he resigned from his post at the Prime Minister’s Office. The Pa Saulei organisation (“Towards the Sun”) placed commercials promoting the First Party/Latvia’s Way electoral alliance, and a campaign against Mr. Aivars Lembergs was conducted by an organization called To the City and the World. The legality and legitimacy of third-party campaigning on behalf of political parties and candidates was publicly criticised during the pre-election period by some political parties, NGOs, and others stakeholders as an attempt to circumvent campaign finance regulations. Some interlocutors stated that third-party advertising should be considered as a donation in kind to political parties and declared as campaign spending, thus potentially putting these parties in violation of the applicable campaign contribution and spending limits. However, other political parties and individuals stated their view of third-party advertising as a legitimate exercise of freedom of speech that is not prescribed by law64.

With regards to paid advertisement a number of guidelines can be identified: 1. Non-discrimination requirement. The media should be required to provide paid campaign messages on a non-discriminatory basis. They should provide equal opportunities to parties and candidates; in other words, if they decide to sell time/space to one party/candidate then they must give the opportunity to others to purchase airtime at similar terms and under the same conditions. Consistent and equivalent rates should be offered to all contestants. Paid airtime/space should be available at the lowest rate normally charged to commercial advertisers.

United States The Federal Communication Act of 1934 as amended provides that broadcasters have to offer equal time to all candidates for federal office. This must be available at the lowest rate charged to non-political

63 Ofcom Broadcast Bulletin 43 (September 2005) - Make Poverty History (Various Broadcasters), available at http://www.ofcom.org.uk/tv/obb/prog_cb/pcb52/issue43a.pdf. 64 OSCE – ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2006 Parliamentary Elections in Latvia 2006, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2007/02/23213_en.pdf.

32  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper advertisers. Equal opportunity implies that broadcasters making available time for purchase to one candidate must give the opportunity to others. These two key principles (non discrimination and lower rate rule) have been adopted by a number of other national legislations. These are crucial principles, which ensure that political advertising does not entirely become the preserve of those with the biggest campaign founds. Latvia The “Law on pre-election campaigning before Saeima elections” regulates media coverage during the campaign. Political parties and individual candidates are entitled to place paid advertisements with public and private broadcasters. Broadcasters must provide all parties with equal conditions in terms of price and position in the broadcasting schedule65.

2. Campaign spending ceilings/Monitoring campaign expenses. Limits to the quantity of paid advertising parties are entitled to purchase may be imposed to avoid that none of the parties is able to purchase its full allocation. Limits can be also set to the amount of airtime media are allowed to broadcast daily. Another way to regulate paid political advertising is to impose campaign spending ceilings (i.e. limits may be established on the amount of resources a list can spend for political advertising in the media in relation with its total campaign expenditure). In order to effectively monitor campaign spending, accounting of the advertising expenditures made during the election period by parties and candidates should be clearly identified in the financial reports to the relevant authority. Many countries have introduced limits to paid ads as a standard guarantee of the principle of equal opportunities. This is a position in contrast with US jurisprudence that considers any kind of limits to political advertisement as unconstitutional, being a violation of the First Amendment: in the landmark case Buckley v. Valeo the Supreme Court held that limits to campaign expenses by candidates “heavily burden core First Amendment expressions” and “The First Amendment denies government the power to determine that spending to promote one’s political views is wasteful, excessive or unwise”66. Even though controversial, this decision determined the structure and the framework (or lack of it) for political campaigning in the media in the US.

At European level, the Council of Europe has taken a more flexible position: “When paid political advertising is allowed, all contestants should have the possibility to purchase airtime, on equal conditions with respect to their position in the schedule and the rates of payment. Provisions limiting the amount of political advertising candidates and parties are allowed to purchase can be introduced in the regulatory framework”67.

Canada “The Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC) has devised the following rules for allocating time for paid political advertising: - There is a limited total amount of time to be purchased - set at six and a half hours in 1990. - Only parties properly registered with the election authorities are eligible to purchase time. - The CRTC then calls a meeting of the representatives of all eligible parties to divide the time among them. If the party representatives are unable to reach agreement, then the CRTC makes its own allocation. In the 1979 and 1980 general elections the formula agreed by the party representatives was composed of the proportion of the vote each party received in the previous general election; the number

65 Article 7. (1) of the law states that if Latvian Radio or Latvian Television grants paid broadcast time all contestant should be given the opportunity to use equal broadcast time at hours of comparable worth and at a cost which is in line with the pricing provided for by Latvian Radio and Latvian Television for the use of broadcast time for campaigning as published in the procedure set by this Article. Not later than 270 days prior to election day, Latvian Radio and Latvian Television shall publish in the newspaper “Latvijas Vstnesis” the pricing of broadcast time for campaigning from the 270th day before election day until election day. 66 Buckly v. Valeo, 424 U.S. 1, (1976). 67 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15, op. cit., note 17.

33  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper of seats held in the national House of Commons before dissolution and the number of candidates nominated in the previous elections, with the first two factors double-weighted. This method allows flexibility between elections so that, for example, a different formula could be utilised in the event of a new party fielding candidates at any particular election. - Once the total time has been allocated, each party is free to purchase as much of its allotted time as it wishes and to use that time as it wishes. However, the overall spending limits set on election spending mean that usually none of the parties is able to purchase its full allocation”68. Serbia Private electronic media are not entitled to sell more that 120 minutes of paid advertisement per day, only 30 minutes of which could be during prime-time, from 18.00 to 22.00. Spain Limits are established by the Election Law on the amount of resources a list can spend for political advertising in the print and on commercial radios in relation with its total campaign expenditure. Political advertising in the media shall not exceed 20% of a party’s total campaign expenditure.

3. Restrictions on content. Many of the considerations regarding prior censorship of PEBs apply here too. In principle there is a general disfavour towards any kind of prior censorship of political messages. However, the media have the right to protect themselves against the dissemination of any illegal or improper material (such as material likely to incite racial or religious hatred, defamation in the form of libel69, etc.). One of the possible solutions – as already mentioned in the previous section- is the drafting by the regulatory body of a precise and publicly available list of restrictions of what candidate can say during their slots. These limits should be consistent with the principles set by international standards (necessity, legality, proportionality, legitimacy). An alternative might be not to supervise the content at all, thus leaving the responsibility with the candidates and the consequent possible risk of having their slots refused. Whatever regulatory system is adopted an appeal process should be in place to protect the right of candidates in case of refusal.

United States The Federal Communications Commissions (FCC)- the body administering the federal Communications Act (FCA) - allows no station censorship of the content of political advertisement based on the First Amendment prohibition of any restraint on content and format of political speech. Therefore broadcasters are held to be exempt from any claim of libel or slander arising from a paid advertisement aired on their station. Croatia An Ethics Commission is established under the law (Articles 90-93 of the Electoral Law) during the electoral period as a “supra-partisan” body to address the “election advertising” and related behaviour of election participants under an Election Code of Ethics. During the 2007 campaign the Ethics Commission agreed with the refusal of some TV channels not to broadcast a right-wing political party slot claiming that the Prime Minister had “sold” indicted war criminal general Ante Gotovina to the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) to secure Croatia’s acceptance as an EU candidate. Decisions of the Commission are not legally enforceable; nevertheless they might affect the rights and interests of election participants and others70.

68 R. Carver, in ACE Project, Media and Elections: Canada - Paid Political Advertising, available at http://aceproject.org/ero-en/topics/parties-and-candidates/canadapoladv. 69 The term “Defamation” refers to a false statement that injures someone's reputation and exposes him to public contempt, hatred, ridicule, or condemnation. If the false statement is published in print or through broadcast media, such as radio or TV, it is called libel. If it is only spoken, it is called slander. Because of the wider reach of the printed word, libel is generally considered the more serious offence of the two. 70 OSCE-ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2007 Parliamentary Elections in Croatia, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2008/04/30928_en.pdf.

34  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper 4. Transparency/Labelling. Any paid political advertisement appearing in print media or broadcast shall be clearly identified or marked as a paid advertisement. Media should identify in a patent manner paid space or party sponsored slots in order to allow voters to be aware of the propagandistic nature of the programme. Such a position is clearly expressed by the Council of Europe: “A paid political advertisement should be clearly recognizable as such by the public”71.

United States The Federal Election Campaign Act requires to clearly identify sponsorship in political advertisements. Additionally the FCC requests that political slots carry a disclaimer identifying who is paying for them (the party, the candidate or any other supporting groups). Serbia According to the General Binding Instructions for Radio and Television Stations on Conduct of the Local, Provincial and Republican Parliamentary Elections of 2008, all pre-election programs, reports, advertisement blocs, and polls on television must be clearly marked as “election program”, and paid airtime must continuously carry the disclaimer “paid time”.

5. Schedule and placement. Paid advertisement should not be placed in a way to mislead audiences about its election propaganda nature. In order to avoid such confusion some national legislations provides specific limits regarding the genre of programmes that can be interrupted by paid slots.

FYR Macedonia For the extraordinary Parliamentary Elections in the FYR Macedonia in 2008 the Broadcasting Council adopted a provision to regulate the placement of paid political advertising in the programme schedule during the election campaign, which stated: “Paid political advertising may not be broadcasted during news, other daily informative programs, special informative programs, during children, school and educational programs, as well as during live broadcasts of religious, sporting, cultural entertainment and other events.”

6. Third party ads and disclosure statement requirement. The principles of transparency and fairness apply to all participants in the electoral process. Third parties - persons or groups who are not candidates or registered parties and pay for a communication that promotes the success or defeat of a political contestant - are often used as a way of evading legal limits on campaign expenditures. Transparency measures may thus be imposed on election advertising by third parties. For instance, any third party electoral propaganda must include the words “paid for by” and the name of the person or group who paid for the purchased space.

United States In the US a specific category of ads is labelled as “issue ads” because they address issues rather than advocate for or against a candidate. For this purpose the Bipartisan Campaign Reform Act72 (BCRA) established a new category of paid messages labelled as “electioneering communications” and tried to bring them within the Constitutional reach of Federal Election Campaign Act73. The BCRA prohibits corporations and trade unions from running or indirectly financing electioneering communications identifying or targeting a federal candidate within 60 days of a federal general election. Electioneering

71 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15, op. cit., note 19. 72 The Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 (BCRA, McCain–Feingold Act, Pub. L. 107-155, 116 Stat. 81, enacted 2002-03-27) is a US federal law that amended the Federal Election Campaign Act of 1971, which regulates the financing of political campaigns. Its chief sponsors were Senators John McCain (R-AZ) and Russell Feingold (D-WI). The law became effective on 6 November 2002, and the new legal limits became effective on 1 January 2003. 73 The FECA requires for sponsor identification in ads.

35  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper communications that are coordinated with a candidate are treated as a contribution and limited according to the contribution limits to election expenses74.

7. Institutional advertising. As a best practice, during election periods public service advertising – publicising some public services promoted by government agencies – should not be aired so to avoid any controversy regarding their value (public information or hidden propaganda?). If broadcast is allowed these kinds of ads should not be considered in principle campaign advertising unless they clearly promote a particular party or candidate, in which case they can be classified as a misuse of administrative resources and as such they can be subject to sanctions and complaints as set forth by relevant laws and regulations.

Italy The Law on Political Communication prohibits all public administrations to carry out activities of public communications for the whole election period. The only exception to this rule is for “impersonal communications necessary for the fulfilment of institutional functions”.

c. Hidden advertising The very complex problem rests in the malpractice of advertising material that is not appropriately labelled as such and presented as regular editorial coverage. This practice is obviously against professional standards and journalistic ethics: hidden advertising in a media outlet represents a clear breach of basic journalistic values.

The first question is the definition and nature of hidden advertising. This is different from the practice of media bias. The latter can be defined as a real or perceived predisposition of journalists within the mass media, in the selection of events and actors to be reported and how they are covered, but it is not based on the exchange of money or other goods. The term usually refers to a pervasive or widespread bias contravening the standards of journalism, rather than the perspective of an individual journalist or article. Also, hidden advertising must not be confused with “political marketing”. While the former is a type of bribery, based on the exchange of money or other benefits between candidates-politicians and the media, the latter is a form of information management used by communication specialists hired by parties to influence voters about political issues, particular candidates for public office, or public issues75. The nature of political marketing is highly controversial, this form of communication being regarded as propaganda aimed at influencing the behaviour of large numbers of people. In this regard, the media are often seen as “tools” – rather than partners in crime - for the implementation of marketing strategies by spin doctors and communication specialists76. There is an important difference between the two also in terms of regulation: while forms of control for the former can be established, legal control for the latter can be hardly defined being political marketing a strategy of campaign to achieve visibility and to influence voters. For instance, how can the legislator sanction the organisation of events aimed at attracting media attention? It is therefore important to clearly identify what kind of messages falls in this category so to avoid over restrictive regulations and sanctions.

Armenia: episodes of alleged hidden advertising

74 L. Lee Kaid – C. A. Jones, “United States of America”, in B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004). 75 P. Kotler and N. Kotler (1999). Political marketing: generating effective candidates, campaigns, and causes. In Bruce I. Newman (ed.) Handbook of political marketing. (Thousand Oaks,: Sage Publications, 1999). 76 P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, and H.A. Semetko, On Message. Communicating the Campaign. (London: Sage, 1999).

36  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper During 2007 Parliamentary Elections many civil society groups expressed concern that the regional television companies refusing political advertisement attempted to escape the attention of election monitors and gain a chance to provide hidden advertisement. In this regard, Boris Navasardyan, chairman of the Yerevan Press Club, stated: “It is an opportunity to selectively decide whom to advertise as there are no legal grounds to blame them for creating unequal conditions”. According to many monitors, prior to the start of the official campaign the television channels were already filled with that kind of hidden political advertisement, which is a violation of Article 11 of the RA Law on Television and Radio. The International Research and Exchange Board – an international non-profit organisation providing leadership and innovative programs to improve the quality of education, strengthen independent media, and foster pluralistic civil society development –reported that some channels violated the law in favour of various pro-governmental parties and none of the television companies brought to responsibility for such “advertorials”77.

In general terms, hidden political advertising can be defined as information regarding politicians and parties against pay or other agreement with the purpose of influencing viewers and not as a result of a journalistic evaluation.

Latvia: Hidden advertising at a glance. How to identify it During 2006 Parliamentary Elections hidden advertising became one of the most controversial issues in terms of regulation. “Legal provisions The current Law on Radio and Television (Section 2, Paragraph 13) defines hidden advertisement as: “hidden advertising is the performance, for the purposes of advertising, of such a representation in a broadcast by means of sound or image, of goods, services, the name, the trademark, or the type of activities of a producer of goods or a provider of services, which by its nature may mislead the audience. Such a representation shall be deemed to have been deliberately performed, especially in the case, if payment or some other kind of remuneration has been received for it.” Definition The Public Policy Centre “Providus” carried out an analysis of cases of possible hidden advertising in the media. The project was established the first time for the municipal elections 2001, repeated prior to the parliamentary elections 2002 and the municipal ones in 2005. According to their project methodology hidden advertising can be described as: an advertising of a political party (or of a candidate, party activities, party beliefs or party logo), without clearly marking the material as paid and presenting it as a daily programming of a TV/radio or a daily article in a paper with the aim of enhancing or diminishing the popularity of a political force. The word advertising here means paid or otherwise compensated. Providus project did not take into account as possible case of hidden advertising in the print media editorials, columns or other comment-type articles which are clearly separated from the news and express the opinion of the editorial staff, other authors or the readers, based on the assumption that newspapers may have their political opinion. Examples Providus set specific criteria in order to identify cases of possible hidden political advertising. Examples of possible cases of political hidden advertising as described by Providus included: - Appearance of a party logo or symbol that are not connected with the specific article or report. - Appearance or mentioning of a party or candidate without an obvious reason and not newsworthy. - Repeated publication or broadcasting of a report/article featuring a candidate. - During an interview, a journalist asking questions in order to enhance the positive characteristics of a candidate. Problems in the definition Extensive visibility or not newsworthy coverage for a party/candidate can be the result of the sympathetic attitude of the media towards a political party. It this case the extensive or favourable coverage can be described as media bias. Not all media bias qualifies as hidden advertising.

77 IREX, Television: How is the great persuader performing pre-May 12?, available at http://www.irex.org/newsroom/inthepress/07/0419_ArmeniaNow.asp.

37  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Also since it is not possible to establish by analysing the media material if a payment or compensation actually exists, Providus used the phrase POSSIBLE cases of hidden advertising. That is to say that they work on the assumption that the material monitored may be the result of a deal (payment or compensation), but without the assumption of the validity of this claim”78.

It is problematic to ascertain the effects of hidden advertising on voters and citizens. In this respect, a key issue is whether the cases of hidden advertising are detected or not as this element will influence to a great extent the perceptions of the public and their trust both in the media and in political actors. On a general level it is possible to identify likely short term and long term consequences:

Table 1 Possible effects of hidden advertising79 Short-term effects (if not detected) Long-term effects (if detected) On contestants More consensus Less consensus Loss of credibility On public Receives biased information Loss of trust in the media Choice flawed by faulty information Loss of trust in contestants and policies On media More income Less income Loss of credibility

Hidden advertising itself presents a number of challenges with regards to its regulation and enforcement. While the legislator can foresee measures aimed at discouraging and banning this practice, the possibility to enforce such provisions seems more complex. In many cases it may be impossible to prove that a candidate paid a journalist or a media outlet to receive more positive or larger coverage. Like in many other areas of corruption, finding actual evidences of the offence is difficult and the regulator may not have the investigative resources leading to prosecution.

Latvia: monitoring the cases of alleged hidden advertising During 2001 Local Elections, the civil society organisation Providus monitored election coverage on 12 national and regional newspapers and 4 national TV stations. The aim of the project was to find out whether there was journalistic coverage that could be classified as hidden political advertising. The main conclusion was that the monitoring detected cases that did not automatically imply that they were hidden political advertising. However those cases showed that professional and ethical principals in journalism were breached and this could be both a result of ‘buying the media’ and/or lack of professionalism. The main results showed that many programmes displayed cases of possible hidden advertising:

78 M. Marchese, Internal Explanatory Note on Hidden Advertising for the OSCE – ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2006 Parliamentary Elections in Latvia 2006. 79 This table is based on a template elaborated by the Centre for Public Policy Providus (Latvia).

38  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Table 2 Possible cases of hidden advertising in Latvian television programmes

Source: Providus, Media Monitoring of 2001 Local Elections in Latvia

The project identified a number of practices that may suggest that broadcast information was actually hidden advertising: - several interviews with certain candidates were broadcast in TV programmes while other prominent contestants were not invited at all; - invited candidates were asked simple and pleasant question; - several “portrayal interviews” of selected candidates were broadcast; - leading journalist increasingly used positive superlatives when describing their selected guests; - the politicians were often not presented as persons that were candidates for local elections; - advertising interrupting the programmes was very similar to the editorial material broadcast during the programme.

A key dimension related to detection and investigations of hidden advertising is the issue of media ownership and the role that media tycoon can play in influencing editorial choices. As a matter of fact, unlabelled propaganda is even more hardly verifiable when a candidate is also the owner of a television or radio station that openly supports him or her. In such cases it might be extremely difficult to ascertain whether the support is the outcome of an autonomous editorial choice or rather is the result of financial and professional pressures. In addition, given the proximity between the ownership and media professionals, investigations regarding hidden advertising may be more burdensome as access to documents and financial evidences may be hampered or misguided (e.g. by falsifying financial accounts of the media outlet).

In spite of this limits, a few options are available to the election monitoring bodies or media authorities to address this phenomenon. Targeted provisions against hidden advertising may be included in election or media laws, specifying which cases are considered to be potentially hidden ads and how such cases will be examined. Additionally sanctions against corruption – as set forth in the relevant criminal or corruption laws - may be foreseen in relation to media bribery.

Stronger regulation of editorial matters, by determining the degree of coverage for each contestant, represents another possible way to address the problem of hidden ads, even though many would argue against it as being too draconian. As a matter of fact, control over editorial programmes does not ensure that hidden advertising is not broadcast, rather it poses an indirect limit to the amount of airtime candidates can influence through bribery. Some countries have introduced a requirement of equality of treatment for parties and candidates in news and current affairs programmes. The regulator monitors then election coverage and may impose sanctions in case of breaches.

39  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper France The French regulator CSA is responsible for monitoring and evaluating compliance to the measures for the terrestrial national channels. This enables speedy and efficient calculations to be made and any broadcaster which breaches the balance and fairness rules can be notified and the imbalance can be addressed as soon as possible. For each candidate the CSA calculates the speaking time granted to him or her on the terrestrial national channels together with the total airtime that is allocated to the candidates (the speaking time of the candidate together with the commentary and analysis on the candidate). The CSA therefore measures speaking time and the amount of airtime allocated that is related to various topics devoted to the candidates. This enables the CSA to check if airtime is equal among the various candidates. Other broadcast media are required to submit details to the CSA about the speaking time on their channels to allow the CSA to monitor compliance to the rules and regulation. Candidates and political organisations are entitled to write to CSA to call its attention to alleged unfair treatment of their candidates. The CSA acts here as a mediator between broadcasters and parties: for each claim it carries out an investigation80.

Additionally, many countries explicitly prohibit the participation of candidates and politicians in programmes other than election related items (e.g. entertainment, sport, documentary films, etc.) during the election period.

Finally, the media’s professional bodies and civil society organisations have an important role to play in combating the practice of hidden advertisement. Their involvement and support in regulation and campaign against this custom represent an effective tool to reduce it. Media organisations should be encouraged to adopt codes of conducts and sanctions against their members that accept money and other benefits for covering candidates and parties while non partisan NGOs should be supported in their efforts against hidden propaganda.

Moldova: civil society groups against paid advertising The Civic Coalition for Free and Fair Elections – “Coalition 2007” is an organisation whose main aim is contributing - through assistance, activities, monitoring and analysis - to the conduct of free and fair local elections, as one key democratic element for Moldova. They issued a Charter of Free and Fair Elections that includes, among other provisions, a specific requirement against hidden advertising. Clause 15 states that election advertising shall be paid for only from legal sources of funding existing in special election accounts and the subjects of the election process (candidates and parties) shall refrain from cash payments for services rendered to them. Clause 16 expressly prevents the media and journalists from carrying out hidden election advertising or negative advertising in the form of tendentious and unilateral stories, analyses or commentaries containing unverified or false information. The observation of the provisions of the present Charter was supervised as part of monitoring programs of the Civic Coalition for Free and Fair Elections – “Coalition 2007”.The subjects of the election process who agreed with the principles of the Charter of Free and Fair Elections exchanged information concerning compliance with the Charter and other issues that appeared during the preparation, organisation and conduct of elections. The organisations working for the monitoring programs of the Civic Coalition for Free and Fair Elections - “Coalition 2007” - publicised the names of the election subjects who violated the principles and standards of the Charter.

Albania: lack of awareness regarding the regulation and the professional standards on paid advertising During 2003 Local Elections, the ODIHR Election Observation Mission found out that local televisions sold airtime in talk shows and debates to candidates. The practice was not concealed as brochures with rates and conditions were available on request. This form of hidden propaganda breached the law on paid advertising during the election campaign in terms of limits to paid airtime that televisions were allowed to broadcast and in terms of labelling of campaign material. However, when questioned about this issue, local broadcasters declared they were not aware of any regulations in this regard and it was

80 E. Mauboussin, op. cit., note 37.

40  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper their right to sell airtime to election contestants. Such statements revealed on the one hand a complete lack of awareness of relevant regulations and on the other a deficient understanding of professional responsibilities and duties of the media towards the public.

3.2.3 Editorial coverage This third category can be defined as programmes under the editorial control of the media outlet and where the mediation of journalist plays a central role. Programmes falling within this category include news bulletins, current affairs programmes, talk shows, discussion programmes. The subjects covered by these shows may be politics, issues of public interest as well as elections and the choice of their topic is – or should be - normally based on the criteria of newsworthiness. The regulation of this genre during election periods is often problematic as the right of the media to freely report and candidates’ right to equitable coverage seems sometimes in conflict. Additionally, journalists generally perceive any attempts to regulate their activity as an undue interference by public and political authorities.

Journalists often face a number of ethical and professional dilemmas when reporting on elections and on candidates. The main one is related to the conflict of newsworthiness versus balanced coverage. Professional standards normally require the media to cover those events that are interesting and relevant for the public, on the basis of their professional judgement and practices. On the other hand voters need diverse and complete information regarding political alternatives and not all of them are likely to be newsworthy (e.g. small political parties may not have public events attracting media attention). How can the media balance between their news-gathering role and their public service function?

This issue is particularly sensitive as it puts into question the freedom of the media to report and the criteria on which reporting is based. In most of national regulations there is a provision regarding the requirement for broadcast media to be impartial, accurate, fair and balanced in their election coverage. The definition of these terms may be problematic as the same word can mean different things for different audiences. What is the meaning of balanced and objective coverage? Is balance equitable coverage independently of news value? And doesn’t the requirement of balance conflict with the right to report?

To solve these impasses, many media organisations have drafted internal codes of conduct to clarify these terms. Also, where some level of external regulation is imposed on media outlets, the regulator has issued guidelines and recommendations on the implementation of these principles.

UK Both the public and private terrestrial broadcasters have adopted codes of conduct specifying in detail how to achieve balance, impartiality, objectivity and fairness in editorial reporting. The BBC’s Editorial Guidelines set forth a number of principles that inform editorial coverage. Principles of political impartiality We must treat matters of public policy or political or industrial controversy with due accuracy and impartiality in our news services and other output. We must not express an opinion on current affairs or matters of public policy other than broadcasting. We must not campaign, or allow ourselves to be used to campaign. Chief Adviser Politics advises on all matters in this section of the guidelines. Broadcasting during elections Our commitment to impartiality and fairness is under intense scrutiny when we report election campaigns. All political parties will seek to influence editorial decisions. Content producers should take all complaints seriously and be aware that anything they say may be construed as "BBC policy". We

41  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper should explain that general complaints or allegations of bias must always be dealt with at a higher level, and refer them accordingly. We should make, and be able to defend, our editorial decisions on the basis that they are reasonable and carefully and impartially reached. To achieve this we must ensure that: - news judgements continue to drive editorial decision-making in news based programmes. - news judgements at election time are made within a framework of democratic debate which ensures that due weight is given to hearing the views and examining and challenging the policies of all parties. Significant minor parties should also receive some network coverage during the campaign. - they are aware of the different political structures in the four nations of the United Kingdom and that they are reflected in the election coverage of each nation. Programmes shown across the UK should also take this into account. The way in which due accuracy and impartiality is achieved between parties will vary. It may be done in a single item, a single programme, a series of programmes or over the course of the campaign as a whole. But content producers must take responsibility for achieving due accuracy and impartiality in their own output and not rely on other BBC services to redress any imbalance for them81. Belgium The CSA (Conseil Supérieur de l’Audivisuel) is the regulator for audiovisual media in the French- speaking Community. For the election period, the CSA issues non-binding Recommendations directed to all audiovisual media and covering the three months period campaign. The Recommendations refer to a number of general principles, some of legal nature, others inspired by journalistic best practices. Among the former, the recommendation to refrain from giving access to political groups or parties whose manifestos and ideologies are in breach of the federal laws against racism and xenophobia. As suggested by the Recommendations, the majority of broadcasters adopt then an internal plan for election coverage that is normally publicly available. Other relevant provisions include the necessity to broadcast balanced and pluralistic debates among candidates of the main parties and to provide information on parties that for legitimate reasons were excluded from debates. The public service broadcasting RTBF adopts a very detailed election plan which adopts the principle of proportionality to regulate the access and the coverage of candidates in newscast and debates.

The following section will explore three main issues related to this genre of programmes: the role of professional standards, the advantage of the incumbent and the types of regulation available.

a. The role of professional standards Professional standards for journalism and deontological codes are a crucial reference for standard setting in this area of media coverage.

Fairness, balance and impartiality are of particular importance in these programmes as many citizens form their voting intentions on the basis of the information they receive from news and current affairs programmes. “In principle, broadcasting media should cover elections and candidates according to professional and ethical standards. Journalists should not favour or disfavour any political party or candidate and should avoid commenting on politicians’ statements or activities in newscasts. A basic principle of journalistic ethics is the necessity of differentiating between news and opinion. It is vital to ensure that the two forms of journalism are not mixed together. A piece of news is information about facts and data, whereas an opinion implies thoughts, ideas, faith, or attitudes on the part of the companies running the media, editors, or journalists. Differentiation between information and comment implies that a message should allow receivers to tell facts from opinions.

Editorial programmes should also provide viewers with diversity of views and voices and not to discriminate among parties and contestants. They should offer a balanced presentation of 81 BBC Editorial Guidelines, Politics & Public Policy, available at http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/politics/principlesofpol.shtml.

42  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper information on political subjects. Balance means that each party has an opportunity, proportional to its political weight to present facts or to comment on any given event or issue. If a party refuses to comment on a particular issue, or if all attempts to contact a party representative fail, this should be mentioned in the news item.

The media should provide accurate, fair, and undistorted information on electoral contestants. Journalists, editors, producers, and proprietors should make sure that the information they publish is truthful and ethical. The facts should be presented without distortion and in their proper context. If a report is published that is inaccurate, a correction should be published with equal prominence as soon as possible.

All media should permit replies and corrections within their programmes or publications during an election campaign period. This rule relies on the same principle of balanced and fair treatment of the contestants, which should be respected by all media during a campaign. If a political subject is attacked by another politician (or anybody else) in a programme where he/she is not present, it is reasonable to offer the person attacked a chance to reply in the following days.

So far as is reasonably possible, the media should also ensure that every piece of news contains only facts that are verified by independent sources identified in the news item. The media should not distort facts. In determining the order of importance of the individual pieces of information, the media should impartially and objectively distinguish between relevant and irrelevant information. Journalists must not accept or ask for financial rewards for covering the activities of parties and candidates.

The media should not manipulate pictures or sound so that the choice of words or other means of expression, a change in tone, a shift in stress, or editing distorts the meaning or value of the report. The media should not broadcast a report based on unverified information, rumours, or with the intention of creating a scandal. If a media outlet decides that such a story is still important enough to publish despite the fact that it cannot be verified, it should do so with a warning saying that the facts could not be verified”82.

b. The advantage of the incumbent83 The particular controversial issue in this area of broadcasting is related to the advantage of the incumbent government. Being part of the government means more attention from the media because of their need to cover the Ministers activities which may include official events, meetings, and the implementation of policies. Events can be genuine and relevant (such as national celebrations or anniversaries), genuine but marginal (such as the opening of public buildings), and pseudo-events (occasions created or managed by the government with the aim of getting better or wider media coverage). The government is also the main policy maker, and coverage is necessary to keep the public informed.

Members of the executive act in the interest of the whole nation, but, on the other hand, they often represent a political party. This dual identity becomes particularly problematic during an election campaign in relation to two rights: 1. The right of equal opportunity to access for candidates, a right that has to be balanced with the freedom and obligation of the media to cover government activities;

82 Venice Commission, op. cit., note 19. 83 This section is an integral part of the Venice Commission’s guidelines, op. cit., note 19.

43  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper 2. The right to equal treatment for candidates. News related to the incumbent government may sometimes be framed in a positive light because of the kind of events covered (for example, official meetings, international summits, etc.).

This is a trend that can often be observed in transitional democracies, where members of the government can try to disguise election campaign activities or propaganda within the framework of their institutional activities or public information campaigns. During an election campaign, it is not rare to observe government ministers inaugurating buildings, giving speeches to students, organising international meetings, or launching a new programme against drug addiction to obtain additional coverage by the media. The distinction between the two kinds of activities is not always simple to define, even for the independent media.

In principle, however, while there is universal recognition that incumbency has certain advantages, incumbent candidates should not misuse state resources, whether material or human, to promote their political parties or candidatures. Therefore the media should be consistent in separating the activities of incumbent powers from the activities they pursue as the representatives of political parties running in an election. Public authorities should not enjoy any privileged treatment on the part of the media during election campaigns. The ability of the media to resist this influence largely depends on their strength and autonomy. In contexts where the media system is not strong enough to counterbalance the influence of political power, measures to protect journalists’ autonomy may be needed to limit or prevent the government’s advantage. Strict rules for government coverage in broadcast media can include: o measures such as banning ceremonies attended by the government, o a right of reply by opposition parties to news of public interest, and o setting proportions of coverage among government, majority, and opposition parties within news coverage and information programmes.

France: regulation for the coverage of government officials In order to reduce any risks of manipulative use of official positions, France’s broadcasting authority, the CSA, issued very detailed rules for the presidential election of 2002. In particular, the interventions of any candidates holding an official position were regarded as electoral communications and therefore calculated within the airtime allocated to that candidate. The same rule was applied for officials who were not candidate but who supported one of the presidential candidates. The only exception to this norm was when candidates were talking as part of their institutional duties (without mentioning their past activity or their political platform). In addition, the CSA prohibited candidates from using their allocated airtime to show footage of themselves inside official buildings, as this might benefit those candidates holding official positions. As the CSA stated, “This restriction aims at impeding any misappropriation of official symbols by a candidate. It allows the application of the basic principle of neutrality of the State towards candidates, which is the corollary of the principle of equality”84.

c. Regulatory models: self-regulation, co-regulation and external regulation The duty to fairly report on political alternatives is particularly impingent on public media. Some national legislations set out this broad obligation in the broadcasting law or election law. In other countries a general obligation of balance and fairness is established in the founding charter of the public media. In both cases the public media are then free to define their own practical and professional arrangements to achieve such balance and fairness (for instance the UK). Other countries have adopted a more stringent regulatory approach, by defining in details rules for

84 Unofficial translation from the CSA’s report “Election du Président de la République, Rapport sur la Campagne Electorale à la Radio et à la Télévision”, Paris, 2002.

44  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper coverage, content and allocation of time devoted to political actors and candidates (like in Albania). In this case, the distinction between election related programmes (discussed in Section 3.2.1) and current events programmes becomes more blurred as similar rules will often apply to both thus limiting the editorial discretion of the media.

These two diverging approaches reflect to a certain extent national different historical and political traditions and experiences. The need for very strict control over election coverage is often justified by “the history of bias and unprofessional reporting by state and government- controlled media. On the other hand, the impulse towards microscopic content-regulation is itself part of the legacy of political dictatorships. How far regulatory authorities should prescribe how the publicly-funded media report - and how far the media will best learn by making their own mistakes - is an imponderable question to which every new democracy will have to find its own answer”85.

The Council of Europe has acknowledged the legitimacy of both approaches: “Provisions for newscasts and current-affairs programmes should ensure fairness, balance, and impartiality. This normative framework can be either a result of self-regulatory mechanisms implemented by the media or a product of norms enshrined in the domestic electoral and media laws. Electronic media should not offer any privileged coverage to public authorities (including government officials). The bodies in charge of monitoring the compliance of the media with the provisions regulating electoral coverage should remedy such shortcomings. As for other programmes, broadcasters should avoid giving an unfair advantage to politicians invited to talk shows or other similar programmes, as these programmes might also have a certain influence on the perceptions and behaviour of voters” 86.

The regulatory approaches can be classified in three main models: 1. Self – regulation is the system by which a media organisation deals with its own disciplinary and legal issues, without being publicly regulated by an external body. This model applies normally to the private press that issues internal codes of conduct and guidelines on professional ethics. Often the regulatory body in this system are voluntary media councils or press councils acting as complaints mechanisms for members of the public (including candidates) who have a grievance about the way a newspaper or broadcaster has covered a particular issue. They may also conduct training of journalists.

United States Many voluntary associations of mass-communication specialists have adopted codes of ethics or standards of practice that govern the conduct of their members. Electronic journalists also are signatories of a number of codes including the Code of Ethics and Professional Conduct of the Radio- Television News Directors Association UNCLEAR Sentence. This Code calls for news professionals to conduct themselves according to specific standards in six areas: public, trust, truth, fairness, integrity, independence and accountability87. In addition, there are specific legal provisions exempting news from obligations normally imposed on electronic media during the election period. As a matter of fact the 1934 Communications Act places some obligations on television and radio broadcasters: Section 315(a) of the Act states that if a broadcaster permits a candidate to use broadcast time, the broadcaster “shall afford equal opportunities to all other such candidates for that office in the use of such broadcasting station”, except where the initial broadcast was a documentary, interview, or news coverage of the candidate. The text of the exemptions states: “(1) bona fide newscast, (2) bona fide news interview, (3) bona fide news

85 ACE Project, Media and Elections: Balanced News Coverage, available at http://aceproject.org/ace- en/topics/me/mec/mec04/mec04e. 86 Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15, op. cit., note 19. 87 L. Lee Kaid – C. A. Jones, op. cit., note 73.

45  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper documentary (if the appearance of the candidate is incidental to the presentation of the subject or subjects covered by the news documentary), or (4) on-the-spot coverage of bona fide news events (including but not limited to political conventions and activities incidental thereto), shall not be deemed to be use of a broadcasting station within the meaning of this subsection (315(a)).

2. Co – regulation is the model combining elements of self-regulation (and self-monitoring) and traditional public regulation to form a new and self-contained regulatory system for election coverage. In this system, the regulatory body often supervises the implementation of rules freely determined by the media.

Belgium Each Community (French, Flemish and German) has its own specific regulatory framework for election coverage. In spite of their diversity, all three legal structures in place foresee a high level of self or co- regulation for election coverage: media regulatory bodies are in charge of issuing recommendations of non-binding nature for election coverage and examining complaints during the election campaign. Broadcasters elaborate then their internal election coverage plans and their professional codes of conduct. In particular the Flemish regulator the Vlaamse Geschillenraad (VG) strongly reflects some aspects of co-operation, as a part of its supervisory task is to decide on complaints with regard to “the rules of journalistic ethics”, these rules being provisions, standards and principles of self-regulation which are not formulated in statutory law, but are developed by professionals in the sector of media and journalism. In relation to this aspect, the Vlaamse Geschillenraad is partly composed of professional journalists88. The rules of journalistic ethics to which the Broadcasting Act refers are indeed not prescribed by statutory law but are to be found in codes which have been adopted by professionals in the sector of media and journalism, both at international and national level, such as: International Federation of Journalists’ Bordeaux Declaration, the Munich Declaration approved by the Journalists' Unions of the 6 countries of the European Union and the Code of principles of journalism, accepted by the Belgian Association of Professional Journalists (AVBB), The Belgian Association of Newspaper Publishers(BVDU) and the National Federation of Information Magazines (FEBELMA) in 1982. The interpretation and the concrete application of the standards of journalistic ethics has been developed by the former Council of Ethics of the Belgian Association of Professional Journalists (1995-2002) and more recently, since December 2002 by the Council for Journalism. In deciding on alleged infringements the VG is assumed to apply the provisions of these codes, along the lines of the “jurisprudence” of the former Council of Ethics and/or the actual Council for Journalism.

3. External regulation is the system where rules and laws issued by public institutions - or a mix of the two, such as the Parliament and the media regulator – govern the activity of broadcasters during the election period. In this regard a few best practices can be identified for the two main genres where editorial control should enjoy the widest latitude:

News The public/state media have an obligation to produce fair, objective, and balanced coverage of current events and election-related news. In countries where freedom of expression has a stable tradition, all the political actors trust the system, and where there is a well-established practice of self-regulation, no other external provision may be required. In nations with a history of government control over the state media or where there is a lack of confidence among political parties, journalists, and institutions, stricter regulation may be necessary in order to protect public media from undue interference. Many approaches can be used to ensure a diversity of voices: opinions of the government or the majority party should

88 F. Jongen – D. Voorhoof – A. Braeckman, “Co-Operative Regulatory Systems in the Media Sector of Belgium“ in Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, Study commissioned by the European Commission, Directorate Information Society, Unit A1 - Audiovisual and Media Policies, Digital Rights, Task Force on Coordination of Media Affairs (Tender No. DG EAC 03/04).

46  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper be counterbalanced by the opinion of the opposition; coverage of public events or statements made by the ruling parties on issues of public interest should be counterbalanced by coverage of the opposition parties’ views, and vice versa. Comments – either reported by the presenter or made by external experts – should be clearly distinguished from facts, and they should reflect a variety of views. The regulator may also issue rules and recommendations clarifying the notion of fairness and balance and specifying the criteria for establishing the amount of coverage for each contestant.

The main issue regarding private broadcasters is related to the balance between their nature as a commercial enterprise and their use of national public airwaves, which creates certain obligations in terms of providing a public service. From a theoretical point of view, the private media as a whole should guarantee pluralism of information, views, ideas, and opinions. In principle, several independent media, with diversified editorial lines, can serve the purpose of producing a pluralistic system of information and access (external pluralism). However, in case of a high concentration of ownership in the private sector (monopoly/oligopoly) or a limited number of private broadcasters, regulation may be required to ensure a minimum level of pluralism in the coverage of contestants (internal pluralism).Whatever degree of editorial freedom private broadcasters enjoy, journalists should adhere to professional standards of coverage, as well as to professional ethics.

Current affairs and other editorial programmes Public broadcasters, in order to comply with their obligation to provide voters with sufficient and effective information, should arrange programmes based on issues of public interest. These programmes should be largely under the editorial control of the media regarding the choice of topics and the format. However, if the programme is related to elections, then the distribution of time should guarantee equality of opportunity to all contestants, as well as the coverage of a plurality of views. Therefore, the same principles guiding the allocation of free airtime among contestants may be applied in order to ensure their right of access and debate. Participation in these programmes should not be conditional upon the payment of any fees.

Private broadcasters have the freedom – and sometimes the obligation - to produce current affairs. Once they decide to do so, they should comply with the same principles of balance and impartiality regulating the public broadcaster. Participation in these programmes should not be conditional upon the payment of any fees.

If this third regulatory approach is followed, then the regulators must be extremely careful in the drafting process and in the following interpretation of rules so not to unnecessarily curtail media freedom to report and exercise their editorial judgement. This is particularly important for news programmes where journalistic standards and criteria should drive the selection of subjects and areas of coverage.

Spain The public audiovisual service RTVE is required in its news and informative programs to report on election contestants according to a proportional criterion, on the basis of the parties’ previous election performance. The specific allocation of time among the political forces in informative programs is decided by the Election Commission (JEC), after having considered the Election Coverage Plan presented by RTVE. During 2008 elections, in its session held on 14 February, the JEC reiterated that the proportional allocation of campaign news coverage on RTVE shall be guaranteed on daily basis during the official election period and that the proportional criterion had to prevail over any other. It has to be noted that the JEC here applied criteria set for free airtime to news, although there is no

47  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper legal requirement to do so. In this respect three journalists associations, the Madrid Press Association and the Journalists Association of Catalonia and of Galicia, presented a legal appeal to the Supreme Court, arguing that the JEC decision impede public media to freely operate in its news reporting and that the measure envisaged by the election board is a threat to freedom of expression as enshrined in article 20 of the Spanish Constitution. Many stakeholders expressed dissatisfaction concerning the JEC decision and claimed that fair, objective and balanced reporting of election-related news should be achieved through the adoption of self-regulations and code of conducts based on the principles of journalistic professional criteria, rather than imposed by rigid external regulations.

Finally, an important aspect of these kinds of programmes is related to the position of media professionals running in the elections as candidates. A widely applied regulatory practice is to prevent anchors and journalists contesting elections from appearing in video in their professional duties. This provision is present in a number of legal national frameworks and internal editorial codes and it falls in line with the principle of equality of opportunities among election contestants.

Turkey Throughout the election period during 2007 elections on the private channel ATV, Ibrahim Tatliser, a popular presenter and a candidate, continued his weekly entertainment show, the Ibo Show. Mr. Tatliser’s case was not an isolated one. The Turkish Radio and Television Supreme Council (RTUK), after consultation with the Supreme Board of Elections, stated that appearances by actors, singers or other entertainers as candidates presenting shows could continue, but no political communication on election related issues or propaganda was to be allowed. Actors, presenters or other media professionals presenting TV programmes whilst running for elections, should be assigned such duties as not to gain unfair advantage from their media exposure. Latvia The Election Law in Article 13 states: (1) Starting on the 60th day before election day, employees of Latvian Radio or Latvian Television and other persons who have been nominated as candidates or who prior to elections have publicly declared their participation in a political organisation or an association of political organisations are barred from participating in Latvian Radio or Latvian Television broadcasts, preparing commentaries and reportages and conducting interviews.

3.2.4 Regulatory bodies and complaints procedures A brief overview of the main options in terms of media regulatory bodies may provide some guidance regarding enforcement and transparency of rules for election coverage.

As a general principle, the body supervising and enforcing the regulation for media coverage during elections should be independent, credible, and legitimate for all competing political forces. The appointment of its members must not be under the exclusive control of the government, but rather it should comply with the principles regulating the appointment and the activity of the overall election administration. These principles include the need for89: o Members to be suitably qualified and impartial; o Appointment procedures to be transparent; o Members to behave independently and impartially; o The public (including the media, parties, domestic and international observers) to have access to documents and decisions; o Protecting members against arbitrary removal.

89 OSCE/ODIHR, Existing Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating States, Warsaw, 2003.

48  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper There is not a single system for the media regulatory body; nonetheless it is possible to classify the main options in four main models: o A self-regulatory body, such as voluntary press councils in most states. o A permanent media regulatory body. This body can work autonomously or in a joint effort with the election administration. o A body specifically created for the election period, the task of which is to regulate and supervise media coverage only during the election campaign. o The main election administration body, such as the central electoral commission.

“The regulatory system will in many cases have a considerable influence on the independence and professionalism of the media. A system that is under tight governmental control is unlikely to promote pluralism and diversity among the media. A voluntary system, or one with strong legal or constitutional guarantees of independence, can safeguard pluralism in the media from government interference and can help to develop professional skills and standards. An independent and trusted regulatory body can be important in an election, since it may take on some or all of the specialized functions involved in regulating the media during an election campaign”90.

The regulatory body should have the experience, facilities, know-how, and mandate to monitor respect of the rules, investigate alleged violations, and impose effective remedies when violations take place. It should act upon candidates’ and parties’ complaints or whenever it records a violation, regardless of whether it has received any complaints. Procedures should be established to receive and act on complaints from candidates and political parties about unfair or unlawful media coverage. These procedures should be timely, clear, and accessible in order to give complainants a prompt remedy. Sanctions imposed by the supervisory body should be commensurate with the gravity of the offence committed by the media outlet. These should not include imprisonment or any measure that could prevent the media from carrying out their activities or encourage self-censorship among journalists. The media or the complainants should have the right to contest decisions of the implementing body through a timely, accessible, and prompt judicial appeal mechanism.

3.3 REFERENDA AND LOCAL ELECTIONS In this section a brief overview of the main problems and legal issues related to municipal elections and referenda will be provided. The best practices for media coverage of election campaigns presented in the previous chapters broadly apply to all kind of elections, from presidential races to municipal ones. However, regulatory measures are to some extent determined by the nature of the election and it is therefore useful to explore these specific matters in a more detailed manner.

3.3.1 Local elections Two specific areas of discussion are generally related to local elections: 1. The coverage of non-contesting actors. The coverage of political events and politicians not directly related with the areas where the local elections are taking place represent a major challenge for regulation. In pre-election periods for regional or municipal elections, particular

90 ACE Project, Media and Elections: Existing Media Regulatory Frameworks, available at http://aceproject.org/ace- en/topics/me/meb/meb06/default.

49  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper care should be taken in respect of the coverage of national political representatives who are not running for the local races. In fact, coverage of national political actors could have an impact on local areas and have influence on the final outcome.

In particular, journalists should be aware of the potential propagandistic nature of the visits of governmental officers to areas holding local elections. During a local election campaign Ministers will have to continue to carry out their ministerial duties but they may seek to use the benefits of their elected office as part of the campaign. Therefore journalists should be able to determine whether the visit is for government or party/electoral purposes.

Consideration should be given to include a provision that specifies that, when the campaign is for local elections, fairness and balance should be guaranteed also when covering political actors that are not directly involved in that particular election. Also, undue coverage must not be given to visits and “institutional” events with campaigning purpose91.

2. The role of local media. Where a media system is strong and influential at regional or provincial level, local media can play a significant role during municipal elections by allowing local candidates to directly reach their electorate at constituency level. For this reason specific measures in relation to local media outlets may be established by the regulator. Similarly to the legal regime for general elections, the regulation generally targets main areas: the right to free access and the related allocation of airtime, editorial coverage and paid advertisement.

Italy and the regulation of local broadcasters In Italy the regulation of local broadcasters is defined by a mix of statutory rules and self-regulation and it is applied for all kinds of elections92. The supervision of media coverage by local broadcasters is attributed to sectoral bodies established within the regional Parliament (Consiglio Regionale). These institutions are known as CoReCom (Regional Councils for Communications) and they are in charge of enforcing and monitoring the existing regulation. CoReComs have also the faculty of issuing guidelines for local broadcasters based on statutory provisions and the implementing regulations issued by the Authority for Communications (AGCOM). The provisions regulate the access to paid and free airtime as well as programmes under the editorial responsibility of the broadcasters.

3.3.2 Referenda The regulation for media coverage of referenda has specific features related to the very nature of this type of consultation. As a matter of fact, referenda are ballots related to issues on which political parties, but also other organisations (e.g. civil society, trade unions, lobby groups) often take a public and explicit position. Campaign regulations may be adopted on a number of levels to guarantee that there is equality of opportunities between groups campaigning for and against the matter at stake.

In this respect, three main issues are relevant: 1. The allocation of airtime and space. The distribution of airtime and space between the two opposing positions (“yes” and “no”) is here crucial. Normally the general rules for referenda is included in the laws regulating media coverage of elections while specific instructions may be

91 See Section 3.2.3 b. 92 Legge 6 novembre 2003, n. 313 "Disposizioni per l’attuazione del principio del pluralismo nella programmazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali", available at http://www.agcom.it/L_naz/L_313_03.htm (Italian version); Delibera n. 43/04/CSP “Attuazione dell'articolo 11-quater della legge 22 febbraio 2000, n. 28, relativo al Codice di autoregolamentazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali”, available at http://www.agcom.it/provv/d_43_04_CSP.htm (Italian version).

50  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper then issued on occasion of each referendum. The good practices and regulatory principles presented in the previous sections apply also in relation to media coverage of referenda. In addition, when allocating free access a principle of strict equality should be adopted in relation to the two contrasting positions and the organisations supporting each of them. The same principle of equality should inform programmes under the exclusive editorial responsibility of broadcasters.

Montenegro and 2006 Referendum The framework for the referendum in 2006 was established by a lex specialis, the Law on the Referendum on State Legal Status (LRSLS), which was adopted by the Parliament of Montenegro following the extensive consultations between the two sides of the referendum issue. It provided citizens with the right to be informed in a truthful, timely and unbiased manner, under equitable terms, about the referendum process and different referendum options. The LRSLS also required media to provide assistance to voters in making an informed choice through specific information programs and public debates in which both sides of the referendum campaign would take part. The public broadcast media were under an obligation to provide equal presentation to the different referendum options, to publish and adopt regulations on their coverage of the campaign, and all media outlets did so before the launch of campaign activities93.

2. The coverage of the boycott front. Many referenda require a threshold (usually 50 per cent plus 1 of registered voters) to validate the result of the procedure. This means that the forces calling for a boycott may play a key role in influencing participation in a consultation where voter turnout is of particular relevance. In principle along with the two main positions (yes or no) the media should also represent the opinion of those opposed to using referenda as a method to decide certain issues. Normally national legislations do not explicitly contemplate provisions ensuring free access to boycott campaigns. However many laws and regulations on media coverage of elections include provisions regarding fairness, accuracy, impartiality and balance; these principles should then be applied so to cover all positions regarding a referendum, including those of the boycott front.

3. The role of the government. A key issue is whether the government is allowed to campaign for one of the sides of the referendum. There is no standard practice in this regard. Some countries pose no limitations in this respect while others provide for an explicit ban on Government’s campaigning for referenda (like in Ireland). Where government is allowed to campaign there should be no exploitation of the institutional role held by its members. In this respect the principles presented in the section related to the advantage of the incumbent apply (see section 3.2.3, b.). A best practice in this area of regulation is to include legal provisions regarding criteria and procedures by which entities and organisations qualify as “permitted participants” to the campaign. This facilitates the allocation of free airtime and editorial coverage by the media.

UK The Ofcom’s Broadcasting Code provides that due weight must be given to designated organisations in coverage during the referendum period. Broadcasters must also consider giving appropriate coverage to other permitted participants with significant views and perspectives. According to the definition given by the Code, designated organisations and permitted participants are those that are designated by the Electoral Commission94. FYROM

93 OSCE-ODIHR, Referendum Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2006/08/20077_en.pdf. 94 Ofcom’s Broadcasting Code, Section Six: Elections and Referendums, available at http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/codes/bcode/elections/.

51  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper According to ODIHR’s report, “the absence of a clear regulatory framework for the campaign, and the decision to consider that any institution and individual could participate in it, promoted the intervention of many subjects and parts of the community who customarily would not participate in campaigning. (…). The Recommendations for Electronic Media Coverage of the Referendum were adopted by the Broadcasting Council as an attempt to overcome the legal gaps in the existing legislation for the referendum and to try to ensure a level playing field between individuals or organizations campaigning for and against the referendum. Under these Recommendations, the electronic media should cover different positions on the referendum in a balanced way. Special obligations were established for the public media, as well as for publishing the results of opinion polls and for paid propaganda. However the lack of registration requirements for potential campaigners, and the consequent possibility for any individual or institution to campaign, proved to be problematic for the broadcasters with regard to determining the balanced amount of coverage they had to provide in order to be in line with the Recommendations” 95.

3.4 DIGITAL MEDIA The previous sections have explained the rationale for higher levels of regulation imposed on audiovisual media in comparison to the press. One of the main justifications is the need to guarantee the fair allocation of limited public resources (airwaves and frequencies). The globalisation of mass communications and the technical developments brought by digital technology have modified this argument, to an extent, as the increase of the number of frequencies available seems to offer greater scope for media diversity. However, these changes only highlight a new set of issues affecting media freedom, including the concentration of media ownership, the “digital divide”, with the consequent need to take steps to guarantee universal access, and the need to protect the audiences from market failures in providing a diversity of contents and views.

The new media potentially offer political parties and candidates’ opportunities to diversify their campaigns for different target audiences in a very simple and effective way. A digital model, opposed to the traditional analogue broadcast model, facilitates the dissemination of specific messages to certain segments of the population and provides for a plurality of channels for communication.

The regulation of the new media presents a number of challenges linked not only to the justification for state intervention but also related to technical aspects of enforcement, conflicts of laws and problems of jurisdiction. This section will briefly analyse the main issues at stake in this area. For the sake of simplicity the expression digital media refers to media outlets that are supported by digital technology rather than analogue means. These include radios and televisions broadcasting on cable, satellite and mobile devices. In this context, it is important to distinguish between national and foreign broadcasters.

The legal regime for national digital media in the context of elections is normally similar to the one applied to analogue broadcasters. Public digital broadcasters may have stricter obligations than private digital broadcasters and sometimes for the latter a lighter touch regulation than private analogue media is applied: for instance, in the UK private digital broadcasters are not obliged to air PEBs while analogue televisions and radios are. Still, some of the rules for election

95 OSCE - ODIHR, Election Observation Mission to 2004 Referendum in FYROM, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2005/02/4221_en.pdf.

52  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper coverage may be in force for all audiovisual media, no matter the platform they use to broadcast; these may include the ban – if any – on paid political advertising, silence period prior to the election day, restrictions on hate speech and inflammatory language.

The regulation of foreign media broadcasting – either as an unintentional spill-over effect or as targeted broadcast - presents more problematic aspects related to three main issues: problems of jurisdiction and conflict of laws, justification and enforcement. No clear-cut legal orientation has emerged yet in this area.

1. Jurisdiction and conflicts of laws. If the signal of a channel established in country A reaches the territory of country B (the ‘footprint country’), a clear identification of the applicable law is crucial, particularly when a conflict between national laws on content issues emerges. Broadcasting has always had a transfrontier aspect because airwaves do not stop at frontiers. Today's reality is that cross-border reception of television and radio has greatly increased thanks to cable and satellite networks and this has contributed to the free flow of information. On the other hand, no harmonised legal regime exists with regards to political coverage and there might be cases where the content aired by a foreign broadcaster is patently in breach of the laws of the footprint country.

On a general level, the norms and jurisprudence set forth by the Council of Europe may provide valuable guidance in relation to the issues of jurisdiction and the permissible ground to block reception. The European Convention on Transfrontier Television (ECTT)96 is the first international treaty creating a legal framework for the free circulation of transfrontier television programmes in Europe, through minimum common rules, in fields such as programming, advertising, sponsorship and the protection of certain individual rights. It entrusts the transmitting States with the task of ensuring that television programme services transmitted comply with its regulations. In return, freedom of reception of programme services is guaranteed as well as the retransmission of the programme services which abide by the minimum rules of the Convention. The Convention applies to all transfrontier programmes regardless of the technical means of transmission used (satellite, cable, terrestrial transmitters, etc.). Its main provisions cover inter alia: freedom of expression, reception, and retransmission, the right of reply and – relevant here – responsibilities of broadcasters: “The broadcaster shall ensure that news fairly presents facts and events and encourages the free formation of opinions”97.

For the determination of the applicable law the ECTT sets forth the basic principle of the “place of establishment” of the broadcaster: in other words the jurisdiction over a broadcaster rests with the State Party where the medium is established98. In this regard, the ECTT makes clear that jurisdiction over a broadcaster rests with the country of origin.

Chapter VIII of the ECTT establishes complaining rules and procedures: a State Party which is in the footprint of a transfrontier broadcast can address violations and breaches of the ECTT and, for serious infringements, can provisionally suspend the retransmission of the incriminated programme service. Nonetheless, such a suspension is not allowed in relation to alleged breaches of the provision related to fair and free formation of opinions. In this regard, the Convention 96 European Convention on Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989 Text amended according to the provisions of the Protocol (ETS No. 171) which entered into force on 1 March 2002, available at http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=132&CM=8&DF=9/10/2008&CL=ENG. Ukraine is a signatory of the Convention but has not ratified it yet. 97 ECTT, Article 7.3. 98 The ECTT defines a very detailed set of criteria to determine the place of establishment. See Article 5 – Duties of the transmitting Parties.

53  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper does not contemplate breaches of fairness and accuracy as an acceptable ground for restricting freedom of reception.

However the ECTT’s scope does not cover a number of subject matters, including restrictions on election broadcast – i.e. ban of political advertising, silence period, publication of opinion polls - thus leaving room for a possible legitimate action on behalf of the receiving State Party.

2. Justification. Freedom of expression and the basic principle of free flow of information are not absolute rights and they can be subject to restrictions. The jurisprudence of the European Courts of Human Rights stresses how limitations of cross-border broadcast must comply with the European Court’s test. Restrictions are usually considered in line with Article 10 when they deal with the respect of minimum standards for basic taste and decency/depiction of violence/incitement to violence (Article 7 of the ECTT explicitly contemplates this case). For instance, in 2004, the French State Council, the highest administrative Court in France, ordered the French-based Eutelsat Company to shut down the Lebanese Al-Manar broadcasts99 following accusations that its programmes were anti-Semitic and could incite hatred100.

National sovereignty and transfrontier broadcasting can clash in a number of cases and three main situations may occur: a. The incidental cross border broadcasting from country A to country B using frequencies lawfully held by country A is generally deemed lawful. Incidental cross border broadcasting is wide-spread in Europe, given the large number of states on a small territory. b. A broadcasting originating from country A to country B using frequencies lawfully held by country B is considered unlawful. In other words, the prohibition preventing foreign channels to broadcast in a country without licence is generally considered a justifiable interference on the ground that it protects the international and national telecommunications order. On the same line are Article 10.a101 of the European Convention of Human Rights and the jurisprudence of the European Court of Human Rights. The Court held that national licensing systems were required not only for the orderly regulation of broadcasting enterprises at national level, but also in large part to give effect to international rules. The interference is in the Court's view prescribed by law and had a legitimate aim: the protection of the international telecommunications order and the protection of the rights of others102. c. The intentional targeting of the public of country B by a broadcast from country A using frequencies lawfully held by country A is still an unsolved issue, depending on the approach taken by individual states. According to the European Court of Human Rights, if a broadcaster is established in a state abroad with the apparent intention to evade the rules which apply to the domestic broadcasting system, then the prohibition on reception is justified as being necessary for the legitimate aims of protecting the pluralistic and non-commercial broadcasting system and protecting the diversity of expression of opinion103.

99 Al-Manar is the satellite television station of Hezbollah, broadcasting from Beirut, Lebanon and offering high production news, commentary, and entertainment in the service of what Hezbollah believes is Islamic unity and resistance. 100 See the Ordonnance du juge des référés du13 décembre 2004 N°274757, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, available at http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0460.shtml (French version). 101 1.a (…) This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. 102 Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Application N. 10890/84, (1990). 103 Cable Music Europe Ltd v Netherlands, Application N. 18033/91 (1993) – European Commission of Human Rights, admissibility decision.

54  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper It is problematic to ascertain whether foreign broadcast’s unprofessional or biased election reporting regarding another country may justify a block of the channel or sanctions against it. In other words, election coverage by a foreign media not in line with national laws might not be considered “necessary” enough to support the legitimacy of a ban. On the other hand a number of countries have specific requirements regarding foreign broadcasting. For instance Canadian legislation sets forth a prohibition against placing election advertising on any channels outside Canada104. As a matter of fact provisions related to certain areas such as political advertising, the publication of opinion polls, election silence period may be considered as legitimate restrictions in spite of the fact that their enforcement might not be so easily achievable.

3. Enforcement. The actual possibility of sanctioning foreign broadcasters who breach national rules on election coverage is a crucial issue. Sanctions may be enforceable against foreign media having premises and assets in the country of reception (e.g. by imposing fines to their editors, or suspending their signal). Enforcement may become more burdensome and time consuming for TVs and radios whose offices are located outside the footprint country and whose signal is beyond the technical reach of the receiving state. When special decoder equipment is needed then the footprint country has the means to suspend or block the reception of foreign channels. But once again, a solid legal ground is required for such restrictions. Additionally, penalties against foreign enterprises – and media do represent economical entities – might open the way to political repercussions and tensions between the countries involved.

There are a number of best practices that can be useful to overcome the problems illustrated so far in relation to transfrontier broadcasting. As cross-border broadcast touches upon national sovereignty of states, such practices are mainly based on negotiation and agreement rather than on law enforcement.

If national legislation requires foreign operators to ensure that all of the services they carry comply with certain content standards, major international broadcasters will argue that it is difficult to expect them to shape their programmes according to the laws of each individual jurisdiction. A compromise, used by broadcasters themselves, is to tailor their services to their major geographic markets (e.g. Africa, Middle East, etc.)105. To overcome legal controversies, many international broadcasters have also set internal guidelines for coverage of oversees elections: an example is BBC. Its editorial guidelines provide that: “The principles of fairness and impartiality which underlie our coverage of UK elections should also inform our election reporting in other countries. When we report elections overseas we may need to take into account the circumstances under which the particular election is being held, especially where serious questions are raised about the openness or fairness of the electoral process. Additional issues may arise when we are broadcasting to the actual country in which an election is taking place. We owe a special responsibility to audiences who are about to vote. We may need to consider the timing of the re-transmission on international services of programmes originally made for the UK audience. The closer to the election date the greater the need for care. If it is considered that a programme could have an undue and unfair influence on the election, then we should delay transmission until after polling”106.

104 Canada Elections Act, Section 330. 105 E. Salomon for the CBA and UNESCO, Guidelines for Broadcasting Regulation, available at http://www.cba.org.uk/documents/guidelines.pdf. 106 BBC Editorial Guidelines - Reporting overseas elections, available at http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/politics/reportingoverse.shtml.

55  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Also, national authorities of a country where elections take place may make direct agreements with foreign broadcasters transmitting in their territory; this is what happened during 2006 Referendum in Montenegro. The Law on the Referendum on State Legal Status (LRSLS) appealed to all privately-owned media, as well as any foreign media available in Montenegro, to adopt a Code of Conduct that promoted fair and equal coverage of the referendum campaign. The Code of Conduct was signed by one third of Serbian media outlets available in Montenegro, including the public broadcaster RTS and three daily newspapers107 .

Another strategy is to develop international agreements with other countries within a satellite’s footprint, and in particular with those from where services are uplinked. The intention would be to agree a set of minimum content standards, which would apply to all services. This is what has been achieved within the European Union, under the Directive: Television Without Frontiers, even though the Directive does not touch upon the issue of media coverage of elections.

Finally, media regulators of different countries may consult and discuss issues related to election coverage so to provide guidance on how to cover foreign elections to their national media broadcasting.

3.5 THE INTERNET The present section will discuss regulation exclusively in relation to online media. This category includes televisions, radios and newspapers published on the web where editorial decisions are taken on the basis of traditional standards of journalistic organisation, while it does not cover websites of other nature such as blogs and party pages108.

A potentially controversial issue related to the role and obligations of the Internet in the electoral process deals with what regulations should be imposed on websites, particularly with regard to silence periods and opinion polls. The matter is part of a wider debate about the degree of freedom the Internet should enjoy and the extent to which regulations can realistically be applied to this medium. In general, controls over the Internet are accepted when touching upon certain areas as hate speech and protection of minors, while any other forms of interference over the freedom of Internet in relation to election coverage has been widely frowned upon.

“The practices and principles of media behaviour in elections were developed for “old” media: newspapers, radio, and television. In the meanwhile new forms of media are developing at a rapid rate. Are the regulatory practices and styles of reporting that have developed over the years for conventional media equally applicable to “new” media? Many of the assumptions that underlie the regulation of conventional media simply do not apply to new media. For example, the space to publish material on the World Wide Web is literally infinite, compared with the assumption behind broadcasting regulation that the frequency spectrum is a finite resource that must be shared. The regulatory challenge posed by new media so far has been the following: old media can be regulated in a way that does not constitute censorship and enhances, rather than restricts, freedom of expression. Such regulation of new media has proven impossible. The 107 OSCE-ODIHR, Election Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report, available at http://www.osce.org/documents/odihr/2006/08/20077_en.pdf. 108 A discussion regarding the broader regulation of the Internet during an election campaign is beyond the scope of the present paper. However, there is a general disfavour towards election campaign regulation imposed on bloggers and individuals’ websites.

56  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Internet, in particular, poses a challenge to traditional views of media conduct in elections. Election reporting blackouts, for example, have been rendered virtually obsolete by the activities of unregulated web sites. The characteristic of the Internet that places it beyond regulation is its international nature. This regulatory challenge is likely to extend beyond the written word, with the development of Internet radio and, with time, television. Other variants, such as podcasting – the transmission of audio files – RSS (Really Simple Syndication) and peer-to-peer networks, will only increase this challenge”109.

Many considerations already presented in relation to digital media – namely problems of jurisdiction, conflicts of laws, justification and enforcement – are valid to the Internet too (see Section 3.4). As a matter of fact it may be neither simple nor advisable to sanction or block a website. Even enforcement against national websites and servers might prove problematic110. Even though technical devices may be used to prevent the dissemination of unlawful material (e.g. pornography, hate speech, dissemination of copyrighted material, etc.) in the territory of a state, the adoption of such an approach is extremely controversial opening the way to possible abuses against freedom of expression as the cases of China111 and Tunisia demonstrate112.

The regulation of online campaign activity is therefore one of the most complicated areas of regulation for election monitoring bodies. “They often must review existing campaign regulatory laws and issue clear guidance. When possible, they should apply to Internet content those laws that currently regulate offline media. However in many areas, they should fundamentally re- evaluate laws and regulations and develop proposals that allow the Internet to contribute positively to democracy. Achieving the original goals of electoral regulations may require that those regulations be repealed in the face of the opportunity afforded by the Internet. There will be instances in which the application of existing “offline” laws may lead to civil or criminal charges for what is considered “normal” online campaign or political activity”113.

Some areas of regulation are less controversial than others in terms of justification. For instance many countries have included specific legal provisions regarding advertising, silence period and opinion polls in their legislation. Other countries have promoted codes of self-regulation for internet providers in relation to these matters. On the contrary requirements related to the provision of free access are not usually in force. In addition, the possibility of introducing a right of reply for online media have been considered, a measure that many human rights defenders oppose.

Other areas of regulation are even more debated, particularly as far as editorial coverage is concerned. Legislations normally leave editorial coverage to the professional judgement of the

109 ACE Project, Media and Elections: "New" Media, available at http://aceproject.org/ace- en/topics/me/meb/meb03/meb03b/default/?searchterm=internet. 110 The global nature of the Web makes the delocalisation of web pages rather simple an exercise. Therefore a web site registered in country A might have its server in country B with all the consequences in terms of jurisdiction and feasible enforcement. Therefore, attempts by national regulators to close down websites may be useless due to the creation of mirror sites beyond the country’s borders. 111 Human Rights Watch, How Censorship Works in China: A Brief Overview, available at http://www.hrw.org/reports/2006/china0806/3.htm. 112 Human Rights Watch, Tunisia, in False Freedom Online Censorship in the Middle East and North Africa available at http://www.hrw.org/reports/2005/mena1105/7.htm. 113 S. Clift for IFES, Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Election Management Bodies and Use of the Internet, available at http://www.ifes.org/publication/ebcb8f6a4743357c3748b352c68abaaa/2%20IFES%20Challenging%20Election%20 Norms%20and%20Standards%20WP%20EMBSINT.pdf.

57  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper online media themselves. The journalistic ethical values are often used as a reference to inform electoral coverage rather than externally imposed regulation.

Canada On occasion of Federal by-elections of March 2008, the Chief Electoral Office issued a reminder regarding the ban on opinion polls during the voting day. According to the note the media must be mindful not to publish election advertising or the results of election opinion surveys that have not already been transmitted to the public prior to the close of polls. This provision applies to all media, including the Internet114. Hungary On occasion of 2002 elections, a Code of Conduct for Internet Content Providers formulated by the Hungarian Association of Content Providers (MTE) in cooperation with the National Election Committee set forth the liability and duties of Content Providers, political advertisement using Internet, pre-election media blackout and opinion polls115. Europe: right of reply in online media The recommendation adopted by the European Parliament in 2006 suggests that the member states should consider “the introduction of measures into their domestic law or practice regarding the right of reply or equivalent remedies in relation to on-line media, with due regard for their domestic and constitutional legislative provisions, and without prejudice to the possibility of adapting the manner in which it is exercised to take into account the particularities of each type of medium”. The right of reply in the new media is also included in the new Audiovisual Media Services Directive. Also the Council of Europe issued a hotly debated recommendation on the right of reply in 2004116. "Governments of the member states should examine and, if necessary, introduce in their domestic law or practice a right of reply or any other equivalent remedy, which allows a rapid correction of incorrect information in online or off-line media." "Anybody can claim a right to react to any information in the media presenting inaccurate facts about him or her and which affect his/her personal rights." The right is only limited in length (should not exceed the original article), should only 'correct facts' and should be provided in the same language as the original article. The replies must be 'given the same prominence', both in the publication as well as in any electronic archive. Article 19, a global organisation dedicated to freedom of expression, vehemently opposed the proposed recommendation in August 2003: "Under the proposal, websites such as those run by human rights organisations, a national health service or political parties - which are all frequently updated, edited and contain information on matters of public interest - would all be treated as mass media outlets and be obliged to grant a right of reply to those who allege that their rights have been infringed by incorrect factual statements. For example a government representative would be able to post a mandatory reply on the site of a political opposition party, to refute allegations of corruption."117

In sum, there is no shared approach to online media regulation for election coverage, being the practices and the underpinning principles rather new and often controversial. A source of guidance for the OSCE area may be the Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media that are briefly summarised below:

114 Elections Canada, Important Reminders for Media on Election Day, Monday, March 17, 2008, available at http://www.elections.ca/content.asp?section=med&document=mar1008&dir=pre&lang=e&textonly=false. 115 Hungarian Association of Content Providers , Code of Conduct for Internet Content Providers Available at http://aceproject.org/ero-en/topics/media-and- elections/Hungarian%20Association%20of%20Content%20Providers.pdf/view. 116 Council of Europe, Recommendation Rec (2004)16 of the Committee of Ministers to member states on the right of reply in the new media environment, available at http://www.coe.int/T/E/Com/press/News/2004/rec%282004%2916.asp. 117 Article 19, Submission to Council of Europe on "Right of Reply" in New Media Environment, available at http://www.statewatch.org/news/2003/aug/14art19.htm.

58  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper OSCE 2004 Amsterdam Internet Conference The source for all legislation regarding the Internet should be basic constitutional values, such as freedom of expression and its interpretation in jurisprudence. These values form the foundations for tailor-made and non-restrictive regulation where necessary. New legislation should be limited to instances where it is absolutely unavoidable and then only in the least restrictive way in terms of freedom of expression and users’ rights. The Internet is not in itself a guarantor of freedom of opinion and expression. (…) There must be no prior censorship, arbitrary control or unjustified constraints on content, transmission and dissemination of information. Pluralism of sources of information and media must be safeguarded and promoted including diversity among systems for information retrieval. All Internet content should be subject to the legislation of the country of its origin (“upload rule”). Any legislation which imposes liability on an author or publisher for content wherever it is downloaded is too restrictive for freedom of expression. Regulation of the Internet should be limited to fields where it is unavoidable. Preferably the Internet should be seen as a space that works best autonomously and without any intervention. If regulation appears unavoidable, it should be applied according to the principle of subsidiarity, meaning that regulation should be as close to the source of trouble as possible – close both in terms of geography and competence. Within regulatory and co-regulatory bodies, transparency, accountability and the right to appeal should be observed to at least the same degree as in classic media. Regulatory schemes must be able to command public confidence. There must be a high degree of external consultation and all relevant stakeholders should be involved in the design and operation of schemes. As far as practicable, the operation and control of schemes should be separate from the institutions of the industry. Regulatory schemes must be based on clear and intelligible statements of principles and measurable standards – usually in the form of a code. Reasons for interventions must originate from these objectives and intended outcomes should be identified118.

118 OSCE, Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media from the 2004 Amsterdam Internet Conference in The Media Freedom Internet Cookbook, available at http://www.osce.org/publications/rfm/2004/12/12239_89_en.pdf.

59  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper

MAIN REFERENCE MATERIAL

BOOKS, ANALYSIS AND ARTICLES ACE Project, Media and Elections. Article 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London, 1994. Article 19, Submission to Council of Europe on "right of reply" in new media environment, available at http://www.statewatch.org/news/2003/aug/14art19.htm. E. Bettinelli, Par Condicio: Regole, Opinioni e Fatti, Torino, Einaudi, 1995. S. Clift for IFES, Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Election Management Bodies and Use of the Internet. Guidelines on Media Analysis during Election Observation Missions, adopted by the Venice Commission, 21-22 October 2005. Human Rights Watch, How Censorship Works in China: A Brief Overview, available at http://www.hrw.org/reports/2006/china0806/3.htm. Human Rights Watch, Tunisia, in False Freedom Online Censorship in the Middle East and North Africa available at http://www.hrw.org/reports/2005/mena1105/7.htm. IREX, Television: How is the great persuader performing pre-May 12?, available at http://www.irex.org/newsroom/inthepress/07/0419_ArmeniaNow.asp. F. Jongen – D. Voorhoof – A. Braeckman, Co-Operative Regulatory Systems in the Media Sector of Belgium in Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, study commissioned by the European Commission, Directorate Information Society, Unit A1 - Audiovisual and Media Policies, Digital Rights, Task Force on Coordination of Media Affairs (Tender No. DG EAC 03/04). P. Kotler and N. Kotler, Political marketing: generating effective candidates, campaigns, and causes in Bruce I. Newman (ed.) Handbook of political marketing. (Thousand Oaks,: Sage Publications, 1999. B.- P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study, London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004. M. Nowak, ICCPR Commentary, Second Edition, 2005. P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, and H.A. Semetko, On Message. Communicating the Campaign, London: Sage, 1999. E. Salomon for the CBA and UNESCO, Guidelines for Broadcasting Regulation.

INTERNATIONAL DOCUMENTS Council of Europe, Declaration on the Freedom of Expression and Information, Committee of Ministers, 29 April 1982. Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation (2002)2 to member states on access to official documents (2002). Council of Europe, Explanatory Memorandum to the Recommendation on measures concerning media coverage of election campaigns, Strasbourg 1999.

60  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15 of the Committee of Ministers to Member States on Measures Concerning Media Coverage of Election Campaigns (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 1999 at the 678th meeting of the Ministers' Deputies). Council of Europe, “Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report”, adopted by the Venice Commission at its 51st and 52nd sessions (Venice, 5-6 July and 18-19 October 2002, CDL-AD (2002). Council of Europe, Recommendation No. (96) 10 of the Committee of Ministers to the Member States on the Guarantee of the Independence of Public Service Broadcasting. European Convention on Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989 Text amended according to the provisions of the Protocol (ETS No. 171) which entered into force on 1 March 2002 Council of Europe, Recommendation Rec (2004)16 of the Committee of Ministers to member states on the right of reply in the new media environment. European Council, Treaty of Amsterdam, Protocol on the System of Public Broadcasting in the Member States, 1997. OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990. OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 3 October 1991. OSCE-ODIHR, Election Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report. Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994. Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain”, UN Doc. E/CN.4/1999/64 29 January 1999. Joint Declaration of the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression, December 2002. UN Human Rights Committee, General Comment on Article 19, adopted by the Committee at its 461st meeting on 27 July 1983, UN Doc. A/38/40, 109. UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999. OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2006 Parliamentary Elections in Canada, Final Report. OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2007 Federal Elections to Belgium, Final Report. OSCE – ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2006 Parliamentary Elections in Latvia 2006, Final Report. OSCE-ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2007 Parliamentary Elections in Croatia, Final Report. OSCE/ODIHR, Existing Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating States, Warsaw, 2003. OSCE-ODIHR, Referendum Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report. OSCE - ODIHR, Election Observation Mission to 2004 Referendum in FYROM, Final Report.

61  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper OSCE, Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media from the 2004 Amsterdam Internet Conference in The Media Freedom Internet Cookbook.

NATIONAL LAWS AND REGULATIONS AGCOM, Delibera n. 42/08/CSP, Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica (Implementing Regulation on Political Communication and Equity of Access to the Media for Parliamentary Elections) BBC Editorial Guidelines. Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 (BCRA, McCain–Feingold Act, Pub. L. 107-155, 116 Stat. 81, enacted 2002-03-27). Broadcasters’ Liaison Group, Production Guidelines. Canada Elections Act, Section 330. Commission on Presidential Debates, Nonpartisan Candidate Selection Criteria for 2008 General Election Debate Participation. CSA, Report “Election du Président de la République, Rapport sur la Campagne Electorale à la Radio et à la Télévision”, Paris, 2002. Elections Canada, Important Reminders for Media on Election Day, Monday, March 17, 2008. Ofcom, Channel 5 License. Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast. Ofcom’s Broadcasting Code. Ofcom Broadcast Bulletin 43 (September 2005) - Make Poverty History (Various Broadcasters). Hungarian Association of Content Providers , Code of Conduct for Internet Content Providers. Memorandum of Understanding for 2004 Presidential Elections by George Bush and John Kerry.

CASES Autronic AG v. Switzerland, judgment of 22 May 1990, Series A no. 178, para. 61; [1990] 12 EHRR 485. Australian Capital Television Pty Ltd v. The Commonwealth (1992) 177 CLR 106, [1992] HCA 45. Buckly v. Valeo, 424 U.S. 1, (1976). Cable Music Europe Ltd v Netherlands, Application N. 18033/91 (1993) – European Commission of Human Rights, admissibility decision. Castells v. Spain, judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, para. 43; [1992] 14 EHRR 445. Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Application N. 10890/84, (1990). GT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, Application N. 24699/94, (2001). Informationsverein Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November 1993, Series A no. 276, para. 38; [1994] 17 EHRR 93.

62  Regulation of Mass Media Activities during Elections Research Paper R. J. Huggett v. the United Kingdom, Application N. 24744/94, (1995). Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A no. 103 para. 41; [1986] 8 EHRR 407. Observer and Guardian v. the United Kingdom judgment of 26 November 1991, Series A no. 216. Özgür Gündem v. Turkey, no. 23144/93 ECHR 2000-III, para. 43; [2001] 31 EHRR 1082. Ordonnance du juge des référés du13 décembre 2004 N°274757, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel. X and the Association of Z v. the United Kingdom, Admissibility Decision of 12 July 1971, 38 Collected Decisions 86 (1971).

63

РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ПІД ЧАС ВИБОРІВ  Джованна Майола, Osservatorio di Pavia

Міхаель Майер-Резенде, Democracy Reporting International

РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ПІД ЧАС ВИБОРІВ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЕКТ НА ЗАМОВЛЕННЯ КООРДИНАТОРА ПРОЕКТУ ОБСЄ В УКРАЇНІ

23 вересня 2008 року

I  Дане видання здійснено в рамках проектів «Сприяння подальшому зміцненню виборчих процесів в Україні» та «Сприяння розробці Виборчого кодексу в Україні», що реалізуються Координатором Проектів ОБСЄ в Україні за фінансової підтримки Європейського Союзу, Канадського агентства з міжнародного розвитку та Уряду Французької Республіки.

Автори: Джованна Майола, Osservatorio di Pavia

Міхаель Майер-Резенде, Democracy Reporting International

У виданні здійснено аналіз існуючого законодавства України та успішних міжнародних практик у контексті регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів та запропоновано відповідні пропозиції до розроблення законодавства України щодо регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів.

Надруковано в Україні: Видавництво “КІМ” ISBN 978-966-1547-28-4

Всі права застережено. Зміст цієї публікації можна вільно використовувати, розмножувати та розповсюджувати з освітньою та іншою некомерційною метою за умови посилання при цьому на джерело.

Зміст цієї публікації є виключно відповідальністю авторів та не відображає точку зору Європейського Союзу, Канадського Агентства з міжнародного розвитку чи Координатора Проектів ОБСЄ в Україні. Відгуки на видання можна насилати на адресу:

Проекти з питань виборів Координатор Проектів ОБСЄ в Україні вул. Стрілецька, 16 Київ, 01034

II Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  ЗМІСТ

1. Міжнародні стандарти щодо свободи вираження поглядів .........................................1

2. Правові рамки висвітлення виборів в Україні: коментарі та рекомендації ...............8 2.1 Коментарі щодо українського законодавства .........................................................8 2.2 Закон України “Про вибори народних депутатів”.................................................10 2.3 Закон України “Про вибори Президента України” ................................................13

3. Успішний досвід висвітлення виборів ...........................................................................16 3.1 Типи ЗМІ та регулювання виборів ...........................................................................17 3.1.1 Аудіовізуальні ЗМІ ..............................................................................................17 а. Державні/громадські мовники .....................................................................18 б. Приватні мовники ........................................................................................19 3.1.2 Преса...................................................................................................................20 3.2 Успішний досвід регулювання висвітлення виборів ...........................................21 3.2.1 Безоплатний доступ ...........................................................................................21 3.2.2 Платний доступ та політична реклама .............................................................32 a. Платний доступ, викладення основних позицій ........................................32 б. Політична реклама: визначення і проблеми .............................................34 c. Прихована реклама .....................................................................................41 3.2.3 Редакційна політика висвітлення подій ............................................................46 а. Роль професійних стандартів.....................................................................49 б. Переваги представників влади...................................................................50 в. Регуляторні моделі: саморегулювання, співрегулювання та зовнішнє регулювання ................................................................................51 Новини..............................................................................................................53 Програми про поточні події та інші редакційні програми..............................54 3.2.4 Регуляторні органи та процедури подання скарг.............................................55 3.3 Референдуми та місцеві вибори..............................................................................57 3.3.1 Місцеві вибори....................................................................................................57 3.3.2 Референдуми .....................................................................................................58 3.4 Цифрові ЗМІ .................................................................................................................60 3.5 Інтернет.........................................................................................................................64

Аналітична Записка ................................................................................................................ 69 1. Вступ ............................................................................................................................. 69 2. Коментарі щодо українського законодавства стосовно ЗМІ та виборів .................. 69 3. Право рівного доступу до ЗМІ, що фінансується з громадських внесків................. 70 4. Регулювання новин з позицій рівності ....................................................................... 72 5. Політична реклама ...................................................................................................... 74 6. Місцеві вибори та референдум .................................................................................. 76 7. Цифрові/іноземні ЗМІ .................................................................................................. 77 8. Інтернет ........................................................................................................................ 78

III Основні довідкові матеріали ............................................................................................... 80

Книги, аналітичні публікації та статті.................................................................................. 80

Міжнародні документи........................................................................................................... 81

Національне законодавство та директиви ........................................................................ 82

Практика ................................................................................................................................... 84

IV Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  1. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ ЩОДО СВОБОДИ ВИРАЖЕННЯ ПОГЛЯДІВ

Існує велика кількість джерел щодо міжнародних стандартів свободи вираження поглядів, і кількість їх постійно зростає. Найбільш важливі джерела, у яких викладено ці стандарти, – це обов’язкові для виконання угоди, зокрема Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (МПГПП) та Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (ЄКПЛ).

Ст.19 МПГПП 1. Кожна людина має право безперешкодно дотримуватися своїх поглядів. 2. Кожна людина має право на вільне вираження свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір. 3. Користування передбаченими в пункті 2 цієї статті правами накладає особливі обов’язки і особливу відповідальність. Воно може бути, отже, пов’язане з певними обмеженнями, які, однак, мають встановлюватися законом і бути необхідними: (а) для поважання прав і репутації інших осіб; (б) для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров’я чи моральності населення.

Стаття 10 ЄКПЛ 1 Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств. 2 Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Ці принципи становлять правову основу свободи вираження поглядів. “Важливо розуміти, що це законодавство спрямоване переважно на регулювання дій уряду стосовно засобів 1 масової інформації, а не на регулювання діяльності самих засобів масової інформації.”

Згідно зі ст. 19 МПГПП та ст. 10 ЄКПЛ, щоб визнати легітимними обмеження, які накладаються на свободу вираження поглядів, необхідно, щоб вони відповідали трьом умовам: – Вони повинні бути встановлені законом. – Вони повинні служити певній меті, що була визначена з-поміж інших. – Вони повинні бути необхідними для досягнення цієї мети; іншими словами “за своєю серйозністю та глибиною вони повинні відповідати меті, задовольнити яку вони 2 прагнуть.” У ст.10 ЄКПЛ згадується про те, що є необхідним у “демократичному

1 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: юридичні принципи, див. за посиланням: http://aceproject.org/ace-en/topics/me/mea/default. 2 M. Nowak, ICCPR Commentary (М.Новак. Коментар щодо Міжнародного пакту про громадянські і політичні права. – Вид. друге. – 2005. – С.460.  суспільстві”, саме тому така необхідність має бути оцінена не тільки як окремий випадок, а відповідно до вимог демократичного суспільства у цілому.

Окрім цих договірних зобов’язань є інші відповідні міжнародні та регіональні стандарти у формі – політичних зобов’язань, зокрема зобов’язання ОБСЄ, – рекомендацій політичних органів (наприклад, Комітету Міністрів Ради Європи), – порад і коментарів експертних організацій, що виконують певну функцію надання авторитетних роз’яснень щодо стандартів (наприклад, Комітет з прав людини ООН).

Зобов’язання ОБСЄ 3 Копенгаген 1990 (9) Держави-учасниці підтверджують, що (9.1) кожен має право на свободу вираження поглядів, включаючи право на спілкування. До цього права належить свобода дотримуватися своєї думки та одержувати і поширювати інформацію та ідеї без втручання з боку органів державної влади і незалежно від державних кордонів. Реалізація цього права може бути предметом тільки таких обмежень, які передбачені законом і відповідають міжнародним стандартам. Зокрема не буде запроваджено жодних обмежень на доступ до засобів розмноження документів усіх видів та на їхнє використання, однак за умови дотримання прав, що стосуються інтелектуальної власності, у тому числі авторського права;(…) (10.1) поважати право кожного самостійно чи спільно з іншими особами запитувати, отримувати та вільно висловлювати думки та інформацію про права людини й основні свободи, включаючи право поширювати та публікувати такі думки й інформацію; 4 Москва 1991 (26) Держави-учасниці підтверджують право на вираження поглядів, у тому числі право на спілкування та право засобів масової інформації збирати, повідомляти і розповсюджувати інформацію, новини та думки. Будь-яке обмеження у реалізації цього права буде встановлено законом у відповідності до міжнародних стандартів. Вони також підтверджують, що незалежні засоби масової інформації є необхідною запорукою становлення вільного і відкритого суспільства та систем підзвітності урядів і відіграють особливу роль у забезпеченні прав людини та основоположних свобод. (26.1) Вони визнають, що друкованим та радіо- і телевізійним засобам масової інформації на їхній території повинен гарантуватися необмежений доступ до іноземних новин та інформаційних послуг. Громадськість матиме подібну свободу в одержанні та передачі інформації та ідей без втручання з боку органів державної влади незалежно від державних кордонів, включаючи публікації в закордонних друкованих та телерадіо ЗМІ. Будь-які обмеження щодо реалізації цього права мають бути передбачені законом та відповідати міжнародним стандартам. (26.2) Держави-учасниці не будуть дискримінувати незалежні ЗМІ з точки зору надання доступу до інформації, матеріалів та можливостей.

Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи 99(15) Положення, що стосуються друкованих ЗМІ Нормативні рамки висвітлення ЗМІ виборів не повинні суперечити ні редакційній незалежності газет або журналів, ані їхньому праву висловлювати будь-які політичні симпатії. З іншого боку, слід зобов’язати громадські або державні друковані ЗМІ висвітлювати події правдиво, зважено та неупереджено. Вони повинні уникати

3 ОБСЄ, Документ Копенгагенської наради з людського виміру НБСЄ, 29 червня 1990 року. 4 ОБСЄ, Документ Московської наради з людського виміру НБСЄ, 3 жовтня 1991 року.

2 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів дискримінації будь-якого роду або політичної упередженості стосовно кандидатів чи політичних партій. Якщо друковані ЗМІ розміщують платну політичну рекламу, вони повинні поважати принцип рівних можливостей та демонструвати відсутність дискримінації стосовно всіх політичних опонентів, які хочуть придбати рекламну площу.

Положення, що стосуються мовлення Нормативні рамки, що регулюють діяльність електронних ЗМІ, не повинні перешкоджати вираженню плюралістичних та різноманітних поглядів та точок зору. Однак поряд із повагою редакційної незалежності електронних ЗМІ, нормативні рамки мають також закріпити обов’язок мовників – як приватних, так і державних – висвітлювати події правдиво, зважено та неупереджено. Таке правило має бути обов’язковим як під час офіційного періоду кампанії, так і в період, що передує офіційному початку кампанії (якщо період, що передує офіційному початку кампанії, визначений у національному законодавстві). Положення, які стосуються програм новин та програм про поточні події, повинні забезпечити правдиве висвітлення подій, зваженість та неупередженість. Такі нормативні рамки можуть встановлюватися або ЗМІ самостійно, або національним виборчим законодавством та законодавством, що стосується діяльності ЗМІ. Електронні ЗМІ не повинні надавати будь-яких привілеїв органам державної влади (у тому числі урядовим посадовцям). Органи, що наглядають за відповідністю діяльності ЗМІ до положень, які регулюють висвітлення виборчих кампаній, повинні виправляти такі недоліки. Що стосується інших програм, мовники повинні уникати надання переваги політичним діячам, запрошеним для участі у ток-шоу або в інших подібних програмах, оскільки ці 5 програми також можуть мати певний вплив на сприйняття та поведінку виборців. Надання безоплатного ефірного часу політичним партіям і кандидатам у засобах масової інформації, що належать державі/громадськості, не є обов’язковим. Однак, коли безоплатний ефірний час надається, при його розподіленні слід уникати дискримінації, дотримуватися критеріїв прозорості та неупередженості. Коли розміщується платна політична реклама, всі учасники перегонів повинні мати можливість придбати ефірний час на рівних умовах відповідно до їх позиції у розкладі та умов оплати. Платна політична реклама повинна чітко розпізнаватися як така громадськістю. Положення, які обмежують кількість політичної реклами, яку кандидатам та партіям дозволяється придбати, можуть бути визначені законодавчо.

Положення, що стосуються друкованих ЗМІ та мовлення Необов’язково запроваджувати “період роздумів” (як правило, за 24 години перед початком голосування) у законодавстві. Однак, якщо в законодавстві є така умова про заборону поширювати упереджені виборчі повідомлення, то всі ЗМІ повинні її дотримуватися. Публікуючи результати опитувань громадської думки, ЗМІ повинні представляти результат неупереджено та повинні розголошувати усю наявну інформацію, таким чином надаючи громадськості усі елементи, необхідні для оцінки результатів опитувань. Зокрема, ЗМІ повинні надавати інформацію про політичну партію або іншу організацію або особу, яка ініціювала проведення опитування та оплатила його, а також про організацію, яка провела опитування, розмір вибірки, дату та/або період, у який було проведено опитування. Будь-які

5 Пояснювальний Меморандум до Рекомендацій з приводу заходів щодо висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ, Страсбург, 1999: “40. Слід приділяти увагу також певним видам програм, що безпосередньо не пов’язані з висвітленням кампанії, наприклад, ток-шоу, лялькові політичні пародії або “політично мотивовані” фільми, оскільки вони можуть впливати на наміри щодо голосування. Такі програми можуть іноді надавати кандидату або партії незаслужену перевагу. 41. Це знову ж таки є аспектом, який можуть визначити самі мовники за допомогою керівних принципів, що можуть бути викладені в Інтернеті. Тому в Рекомендаціях тільки пропонується приділяти особливу увагу розважальним програмам, які можуть впливати на виборців, для забезпечення того, щоб певні партії або конкуренти не отримали незаслужену перевагу.”

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 3 обмеження з боку держав-учасників щодо публікації/розголошення результатів опитувань громадської думки з приводу намірів голосувати у день виборів або за певну кількість днів заздалегідь повинні відповідати вимогам Статті 10 Європейської Конвенції з Прав Людини. Що стосується екзит-полів, держави-учасниці можуть розглянути можливість заборони оголошення ЗМІ результатів таких опитувань до закриття виборчих дільниць у країні.

Право на відповідь Беручи до уваги короткий час на проведення виборчої кампанії, слід гарантувати, щоб будь-який кандидат або політична партія, які згідно з національним законодавством мають право на відповідь, могли б скористатися цим правом під час проведення виборчої кампанії.

Заходи для захисту ЗМІ під час виборів Органи державної влади повинні утриматися від втручання у діяльність працівників ЗМІ з точки зору впливу на хід виборів. Органи державної влади повинні вжити відповідні заходи для ефективного захисту працівників ЗМІ та нерухомості, що належить ЗМІ, від нападів, залякування та будь-якого іншого незаконного тиску на ЗМІ. Однак цей захист не повинен заважати їм виконувати їхню роботу.

У контексті України правила, викладені Спеціальним доповідачем ООН щодо 6 пропагування і захисту права на свободу думки і свободи слова, мають особливе значення . Доповідач ООН наголошує, що у періоди перед виборами в інтересах досягнення максимальної поінформованості електорату держава повинна гарантувати ЗМІ максимальну свободу. Цього можна досягти найєфективніше, коли, з-поміж іншого: – ЗМІ інформують громадськість про політичні партії, кандидатів, питання виборчих кампаній та процеси голосування; урядові ЗМІ висвітлюють виборчі процеси зважено і неупереджено, не дискримінують жодну політичну партію або кандидата з приводу надання доступу до ефірного часу, а також гарантують те, що новини, інтерв’ю та інформаційні програми не є упередженими стосовно будь-якої партії або кандидата; – ЗМІ не несуть юридичної відповідальності за провокаційні твердження кандидатів або представників партій; у випадках, коли є звинувачення у наклепі, надається право на відповідь, так само як і право відкоригувати інформацію або відмовитися від своїх слів; спосіб і міру покарання визначає незалежний орган; – Існує чітка відмінність між новинами та прес-конференціями, які стосуються офіційних функцій та діяльності членів уряду, особливо якщо член уряду балотується на виборах; – Ефірний час для програм прямого доступу надається на принципах справедливості та відсутності дискримінації; час, який надається партіям або кандидатам, є достатнім для них для вираження їхніх повідомлень та для виборців для отримання інформації про питання, позицію партії, кваліфікації та особистісні якості кандидатів; – Програми надають можливість журналістам, експертам з поточних питань і/або громадськості в цілому ставити питання партійним лідерам та іншим кандидатам, а також надають можливість кандидатам проводити дебати; – ЗМІ, і особливо урядові ЗМІ, беруть участь у підвищенні рівня знань виборців, у тому числі завдяки наданню інформації про те, як поводитися під час виборчого процесу, коли і де голосувати, як реєструватися для участі у голосуванні та перевіряти

6 “Звіт Спеціального доповідача з питань захисту та пропаганди права на свободу думки та свободу слова, пан Абід Хусейн”, Документ ООН E/CN.4/1999/64 від 29 січня 1999 року.

4 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  правильність реєстрації, про конфіденційність бюлетеня, важливість голосування, функції владних посад, за які йде боротьба та з приводу інших питань; а також – Друковані та телерадіо ЗМІ надають громадськості звіти та програми, які досягнуть якнайширшого кола виборців, у тому числі і такі, які публікуються мовами меншостей та досягають тих, хто, можливо, традиційно є виключеними з політичного процесу, зокрема, релігійні меншості, жінки та місцеве населення.

Спеціальний доповідач ООН також зазначив, що будь-який регуляторний механізм або орган, що керує діяльністю електронних чи друкованих ЗМІ, повинен бути незалежним від політичних партій та автономним стосовно уряду.

Представник ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, що слідкує за розвитком ЗМІ у державах- учасниках та закликає забезпечувати відповідність принципам та зобов’язанням ОБСЄ щодо 7 свободи слова, виділив наступні принципи : – Злочинний наклеп, у тому числі наклеп, що зводиться політиками або іншими публічними особами в їхніх інтересах, є неприпустимим. Закони, що стосуються злочинних наклепів, повинні бути скасовані та замінені відповідними цивільними законами про наклеп; – Повага до свободи слова та зокрема до редакційної незалежності журналістів є відповідальністю власників ЗМІ; – Органи, що регулюють діяльність мовників, та керівні установи повинні бути захищені від політичного та комерційного втручання; – Слід запобігати концентрації ЗМІ у власності за допомогою відповідних заходів; – Слід розмежовувати політичну діяльність та медіа інтереси таких політичних діячів і членів уряду, що є власникам ЗМІ.

На основі такого широкого масиву міжнародних стандартів можна вивести наступні принципи: – Попередня цензура становить неприпустиме обмеження права на свободу вираження поглядів, і закон повинен допускати такі обмеження тільки у виняткових 8 випадках. – Свобода ЗМІ становить основоположну запоруку свободи вираження поглядів. Преса, а також електронні ЗМІ, мають подвійне зобов’язання “поширювати інформацію та ідеї про питання, які цікавлять громадськість. Не тільки вони мають завдання поширення такої інформації та ідей: громадськість також має право їх отримувати. Якби це було інакше, преса була б нездатна відігравати свою важливу 9 роль наглядача проти протизаконних дій та безвідповідальних дій.”

7 Спільна Декларація Спеціального доповідача ООН з питань свободи думки і свободи слова, Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ та Спеціального доповідача ОАД з питань свободи слова, грудень 2002 року. Див. Декларацію за посиланням: http://www.osce.org/documents/rfm/2002/12/190_en.pdf. 8 Європейський Суд з прав людини заявив, що “держави-учасниці мають право на певне мінімально допустиме втручання на їх розсуд згідно з їх оцінкою, однак це мінімальне втручання відбувається під наглядом Європи, чий вплив мінятиметься залежно від випадку. У випадках, коли мало місце втручання у реалізацію прав та свобод, гарантованих у параграфі 1 Статті 10, нагляд має бути жорстким, з огляду на важливість даних прав; Суд багато разів наголошував на важливості цих прав. Слід переконливо встановити потребу у забезпеченні реалізації цих прав.” Аутронік АГ проти Швейцарії, судове рішення від 22 травня 1990 року, Серія № 178, параграф 61; [1990] 12 EHRR 485. Можна переглянути за посиланням: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695507&portal=hbkm&source=externalbydocnu mber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 9 Lingens (Лінгенс) проти Австрії, судове рішення від 8 липня 1986 року, Серія A № 103 параграф 41; [1986] 8 EHRR 407. Можна переглянути за посиланням: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 5  – Право на свободу вираження поглядів охоплює право на політичні дебати, існування 10 яких є “самою суттю концепту демократичного суспільства”. – Держави мають зобов’язання гарантувати доступ до інформації, особливо що стосується інформації, яку має в своєму розпорядженні уряд, та публічної інформації 11 будь-якого роду. – Свобода спілкування стосовно державних справ та політичної дискусії нерозривно 12 пов’язана зі звітністю політичних діячів та урядовців. – Рамки допустимої критики, яка спрямована на політиків і представників уряду, є 13 ширшими, ніж рамки допустимої критики приватних громадян. – Держави та уряди є суб’єктами подвійного зобов’язання, яке вони беруть на себе з метою гарантувати свободу вираження поглядів у демократичному суспільстві: вони повинні утримуватися від втручання у роботу ЗМІ, а також, у разі необхідності, вони повинні запровадити позитивні заходи для пропагування плюралізму ЗМІ та 14 захищати ЗМІ від нападів та невиправданого тиску. – Слід забезпечити посилений захист політичних поглядів, правдивість яких, на відміну 15 від фактів, не може бути доведена чи спростована. – ЗМІ мають обов’язок публікувати погляди опозиції, у той же час дотримуючись 16 критеріїв зваженості та недискримінаційності. – Надання доступу кандидатам та політичним партіям, особливо стосовно доступу до 17 суспільних ЗМІ, повинно здійснюватися за принципом рівності можливостей.

html&documentId=695400&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DE A398649. 10 Castells (Кастеллс) проти Іспанії, судове рішення від 23 квітня 1992 року, Серія A № 236, параграф 43; [1992] 14 EHRR 445. Можна переглянути за посиланням: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action= html&documentId= 695649&portal= hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. 11 Декларація про свободу вираження поглядів та інформації, Рада Європи, Комітет Міністрів, 29 квітня 1082 року: “Держави-члени Ради Європи … II. Заявляємо, що у галузі інформації та ЗМІ вони прагнуть досягти наступних цілей: ... c) забезпечення відкритої інформаційної політики у державному секторі, у тому числі в аспекті доступу до інформації, з метою посилити розуміння особою політичних, соціальних, економічних та культурних питань та забезпечення можливості для особи вільно їх обговорювати.” Також див. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи (2002)2 державам-учасникам з приводу доступу до офіційних документів (2002). 12 Австралійське столичне телебачення проти Співдружності (1992) 177 CLR 106, [1992] HCA 45. 13 Судове рішення у справі Лінгенс, параграф 42, цитована праця, примітка 9: “рамки допустимої критики є, відповідно, ширшими, коли мова йде про політичного діяча як такого, у порівнянні з приватною особою. На відміну від приватної особи, політичний діяч неминуче та свідомо розкривається для того, щоб кожне його слово і дія детально розглядалися як журналістами, так і громадськістю в цілому, і тому, відповідно, він повинен виявляти більший ступінь толерантності.” 14 Комітет з прав людини ООН, загальний коментар з приводу Статті 19, ухваленої Комітетом на 461-й нараді від 27 липня 1983 року, UN Doc. A/38/40, 109. Можна переглянути за посиланням: http://www1.umn.edu/humanrts/ gencomm/hrcom19.htm; Özgür Gündem проти Туреччини, № 23144/93 ECHR 2000-III, параграф 43; [2001] 31 EHRR 1082. Можна переглянути за посиланням: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId= 696385&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649. Судове рішення у справі Лінгенс, паграграф 46, цитована праця, примітка 9: “Існування фактів може бути доведено, у той час як правдивість оціночних тверджень не можна довести.” 16 X та Асоціація Z проти Великобританії, рішення про допустимість від 12 липня 1971 року, 38 збірник рішень 86 (1971). : “… свобода передавати інформацію та ідеї, що входить до поняття права на вираження поглядів, гарантованого Статтею 10, не може інтерпретуватися як така, що включає загальне і вільне право будь-якої організації громадян мати доступ до ефірного часу на радіо і телебаченні з метою висловити їхню точку зору. Однак, це означає, що відмова у наданні ефірного часу одній або більше певних груп осіб може, за особливих обставин, створити проблеми, які підпадають під Статтю 10 (незалежно від Статті 14 або у поєднанні із Статтею 14, що забороняє дискримінацію). Така проблема може, в принципі, виникнути, якщо, наприклад, під час виборів одній політичній партії відмовлять у наданні доступу до мовленнєвих ЗМІ у той час, як інші партії отримають ефірний час. Незважаючи на це, такий ефірний час може надаватися на основі певних критеріїв, які визначаються мовником у рамках його редакційної політики.”

6 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  – Політичні партії та кандидати мають право доступу до державних та суспільних ЗМІ, 18 особливо телерадіо ЗМІ, під час виборчої кампанії – ЗМІ мають обов’язок надавати право на відповідь на заяви, які є неточними або образливими, і сторони, про які йдеться у таких заявах, повинні мати можливість реалізувати це право на відповідь у період виборчої кампанії. По суті, цей обов’язок набуває особливої важливості під час виборчої кампанії, оскільки всі точки зору мають бути представлені та викладені точно з метою надати виборцям можливість 19 зробити вибір на основі власної поінформованості. – ЗМІ не повинні нести відповідальність за публікацію протиправних заяв політиків, 20 якщо вони не підтримують такі заяви. За міжнародними конвенціями і угодами, пропаганда ненависті, дискримінації та зведення наклепів чітко визначаються як протиправні заяви і забороняються. Однак, відповідальність за це повинна нести особа, яка робить такі заяви, а не ЗМІ, що їх публікує. Покладення відповідальності на ЗМІ може призвести до виникнення форм попередньої цензури або самоцензури, яка не схвалюється міжнародним правом.

17 Рада Європи, Рекомендація № R (99) 15 Комітету Міністрів державам-учасникам щодо висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ (затверджена Комітетом Міністрів 9 вересня 1999 року на 678-ій зустрічі заступників міністрів). Також див. Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів Міжпарламентської спілки, 1994: “(3) Держави повинні поважати те … що партії і кандидати вільні у висловленні своїх поглядів електорату і те, що вони мають рівність доступу до державних та суспільних ЗМІ; що необхідні кроки вживаються для того, щоб гарантувати неупереджене висвітлення подій у державних і суспільних ЗМІ”. Також див. “Кодекс добрих звичаїв під час виборів: рекомендації та пояснювальний звіт”, Рада Європи, затверджено Венеціанською Комісією на 51 та 52 сесіях (Венеція, 5-6 липня та 18-19 жовтня 2002 року, CDL-AD (2002)023), параграф 2.6 (bb): “Залежно від випадку, рівність може бути абсолютна або пропорційна. Якщо вона абсолютна, політичні партії розглядаються однаково, незалежно від їх поточної парламентської сили або підтримки серед електорату. Якщо вона пропорційна, підхід до політичних партій визначається залежно від результатів, які вони набрали на виборах. Принцип рівності можливостей застосовується, зокрема, до ефірного часу на радіо і телебаченні. Беручи до уваги право на свободу вираження поглядів, слід забезпечити правові рамки для надання мінімального доступу до приватних аудіовізуальних ЗМІ у питаннях, які стосуються виборчої кампанії та реклами, для всіх учасників виборів.” 18 Стаття 19, Рекомендації щодо висвітлення виборів у телерадіо ЗМІ у демократіях перехідного типу, (Лондон 1994): “Згідно з міжнародними стандартами та прецедентним правом, уряди мають негативне зобов’язання не втручатися у поширення інформації ЗМІ або речниками. Незважаючи на те, що жодний міжнародний орган правосуддя не розглядав напряму позитивне зобов’язання уряду в період кампанії забезпечувати поширення поглядів політичних кандидатів на урядових каналах, згідно з міжнародними нормами, які відрізняються від державної практики, це зобов’язання є, безумовно, широко визнаним. Кілька національних судів зробили висновок, що політичні партії повинні мати доступ до ефірного часу, оскільки це є важливим аспектом права на свободу політичних комунікацій, у світлі надзвичайно великого впливу радіо та телебачення на громадську думку та державницьку сутність урядових ЗМІ.” 19 Рекомендації щодо аналізу ЗМІ під час спостереження за виборами, які прийняті Венеціанською комісією 21 - 22 жовтня 2005 року. 20 “Звіт Спеціального доповідача з питань захисту і пропаганди права на свободу думки і свободу слова, пан Абід Хуссейн”, цитована праця, примітка 6.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 7  2. ПРАВОВІ РАМКИ ВИСВІТЛЕННЯ ВИБОРІВ В УКРАЇНІ: КОМЕНТАРІ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

У цьому дослідженні розглядаються основні питання, що стосуються висвітлення виборів. Вичерпний правовий аналіз українського законодавства знаходиться поза рамками цього дослідження; даний огляд має на меті встановити головні сфери, які вимагають розтлумачення або внесення поправок для того, щоб зробити регулювання такої діяльності більш ефективним та цілеспрямованим, особливо у тих аспектах, які становлять головну тему цього звіту: безоплатний та платний доступ до ЗМІ, а також редакційна політика у висвітленні подій.

За останні роки в українських ЗМІ спостерігається тенденція до більшого ступеня свободи, однак це не обов’язково транслюється у площину кращого висвітлення виборів у ЗМІ, як було наголошено у всіх звітах місій ОБСЄ/БДІПЛ про спостереження за виборами. Безумовно, здається, що склалася парадоксальна ситуація, коли деякі ЗМІ уникають активного висвітлення виборів, оскільки вони побоюються, що виборче законодавство забороняє їм “брати участь в агітації”, у той час як інші ЗМІ розміщують приховану політичну рекламу. Саморегулювання ЗМІ, моніторинг ЗМІ та забезпечення обмежень, запроваджених виборчим законодавством, здійснюються слабко.

Під час реформи законодавства, яке регулює діяльність ЗМІ, така ситуація має бути взята до уваги. Посилення ролі і впливу грошей у ЗМІ під час висвітлення виборів має вказувати на зростаючу потребу у проведенні кращого моніторингу ЗМІ та у більш дієвому спонуканні до виконання положень виборчого законодавства. Однак під час проведення будь-якої реформи слід знайти баланс між кращим впровадженням правил, з одного боку, без створення, з іншого боку, нових ризиків для свобод ЗМІ, які дістались дорогою ціною.

Існуюче законодавство, яке регулює діяльність ЗМІ та вибори, є чітким та обширним. Незважаючи на це, є кілька ділянок, які можуть потребувати подальшого розтлумачення та які можна покращити за допомогою поправок. Нижче наведено підсумковий аналіз проблематичних положень, виявлених у законодавстві.

2.1 Коментарі щодо українського законодавства21 Уніфікований текст. Багато статей, у яких регулюються медіа кампанії двох проаналізованих законів, – Закон України “Про вибори народних депутатів України” (далі – Закон про парламентські вибори) та Закон України “Про вибори Президента України” (далі – Закон про президентські вибори) містять подібні положення та широко тлумачать одні і ті ж питання, незважаючи на те, що деякі аспекти регулюються по-різному (наприклад, положення стосовно організації дебатів, заборона для ЗМІ агітувати тощо).

21 У цьому розділі аналізуються три закони (неофіційний переклад англійською мовою, люб’язно наданий Координатором Проекту ОБСЄ в Україні): Закон України “Про вибори народних депутатів України”; Закон України “Про вибори Президента України ”, Закон України “Про процедури висвітлення діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування засобами масової інформації в Україні”. У загальних коментарях та вихідних даних ми також спираємося на звіти про місії спостерігачів ОБСЄ-ОДІПЛ за період 1998-2007 років.

8 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Рекомендується об’єднати існуючі положення в єдиний документ – уніфікований Виборчий кодекс – з метою усунути дублювання і протиріччя, які зустрічаються у цих двох законах. Уніфікований текст також підвищив би прозорість та зрозумілість правил висвітлення виборів у ЗМІ, у той же час надаючи зацікавленим сторонам (кандидатам, партіям, ЗМІ та тим, хто регулює виборчий процес) чіткий правовий режим.

Розділи про медіа кампанії. В обох законах є спеціальна глава, присвячена виборчим кампаніям, у якому регулюється здійснення пропаганди як у ЗМІ, так і за допомогою інших засобів. Деякі дуже специфічні положення, пов’язані зі ЗМІ, включено до статей, у яких викладаються правила проведення кампанії партіями та кандидатами. Це може вносити плутанину, а також іноді правила, які викладаються у спеціальних розділах, присвячених ЗМІ, повторюються (наприклад, принцип рівних умов доступу до ЗМІ включений до статті 66 Закону про парламентські вибори і далі повторюється знову, у іншому формулюванні і контексті, у статті 68). Рекомендується розділити чіткіше положення про виборчі кампанії партій і кандидатів та визначити правила діяльності ЗМІ під час кампанії.

Детальні визначення. Правові рамки, що регулюють діяльність ЗМІ під час виборчих кампаній могли би бути вдосконалені шляхом наведення більш детальних визначень різних форматів висвітлення виборів. Незважаючи на те, що у законах викладаються пункти, пов’язані з діяльністю щодо проведення кампанії, немає чіткого визначення головних термінів, зокрема термінів “спонсорство” та “вільний доступ” (визначені як “ефірний час та друкована площа, що можуть бути придбані за рахунок та в межах фондів із Державного бюджету України, виділеного для підготовки до і проведення виборів”). Інші визначення можуть допомогти розробити більш прозорий і позбавлений протиріч правовий режим для ЗМІ: наприклад, деталізація тих аспектів діяльності ЗМІ, до яких застосовується принцип рівних умов, надала б журналістам та працівникам ЗМІ керівні принципи висвітлення діяльності кандидатів. Окрім того, може бути корисним запровадити деякі роз’яснення стосовно журналістської діяльності, яка може стосуватися порушення умови про заборону працівникам ЗМІ агітувати та підтримувати учасників перегонів. Було б корисним включити до законодавства більш детальні дефініції та роз’яснення щодо основних питань, які тлумачаться у цих двох законах, у тому числі поняття вільного ефірного часу, спонсорства, рівних умов та того, що розглядається як неправомірна кампанія, яку проводять ЗМІ.

Прихована реклама. Існують певні прогалини у правилах, що забороняють приховану рекламу. Також є ризик, що вона може бути неефективною, оскільки вона не поєднана з цільовим розслідуванням та виконавчими механізмами. У контексті українських виборів прихована реклама може бути тим питанням, яке викликає серйозну стурбованість. Беручи це до уваги, можна порекомендувати внести поправки до існуючих статей про приховану рекламу, а саме: розширити перелік тем, яких вона може стосуватися, до більш широкого спектру програм; розширити сфери застосування для того, щоб включити туди також друковані ЗМІ; чітко заборонити приховану рекламу, розробити спеціальні визначення та випадки, коли варто проводити розслідування порушень, та встановити цільові санкцїі, які застосовуватимуться у випадку доведених порушень.

Система оскарження. Система оскарження є досить добре деталізованою і охоплює спеціальні умови висвітлення у ЗМІ. Однак, відповідальність за розгляд, розслідування та санкціонування розподілена між виборчою комісією та судами, а це тягне за собою ризик виникнення конкуруючих процедур. Окрім того, засоби судового захисту від порушень, які

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 9 скоєні ЗМІ, виглядають досить жорсткими і такими, що не є пропорційними до ступеня тяжкості порушень. Було б бажано переглянути систему розгляду скарг із метою створення уніфікованої системи, у рамках якої виборча комісія, за підтримки відповідних правоохоронних органів, розглядала б скарги, розслідувала і у випадку виявлення порушень накладала б штрафні санкції, а суд розглядав би апеляції на рішення комісії. Окрім того, засоби судового захисту від порушень повинні бути більш пропорційними до ступеня тяжкості порушення. Регулюючий орган міг би мати більш ефективні засоби розслідування питань, що стосуються висвітлення подій у ЗМІ. Вони можуть охоплювати моніторинг ЗМІ під час виборчої кампанії, що виконується за неупередженою методологією компетентним органом з метою оперативного встановлення порушень закону та розгляду скарг щодо них.

Підхід, що залучає працівників ЗМІ. Більш активне залучення кваліфікованих працівників зі сфери мас-медіа до процесу регулювання діяльності ЗМІ може бути корисним для забезпечення більш професійного висвітлення виборчого процесу. Рекомендується застосовувати такий підхід до регулювання діяльності ЗМІ, що передбачає залучення кваліфікованих працівників в недійній сфері. Такий підхід може базуватись на подвійній стратегії: з одного боку, журналісти та працівники ЗМІ будуть учасниками процесу консультацій стосовно виборчої реформи в аспекті діяльності ЗМІ. Окрім того, слід заохочувати створення систем саморегулювання (наприклад, розробка кодексу поведінки, встановлення системи внутрішніх «судових» рішень та механізмів спонукання), оскільки вони могли б стати додатковим засобом регулювання, добровільно встановленим самими кваліфікованими працівниками ЗМІ. Залучення кваліфікованих працівників мас-медіа до регулювання та саморегулювання може сприяти досягненню кращої обізнаності журналістів з відповідними нормативними рамками та журналістськими стандартами, разом з тим підвищуючи відповідність ЗМІ правилам і принципам та забезпечуючи відповідальне ставлення журналістів до таких правил.

2.2 Закон України “Про вибори народних депутатів” Стаття 11. Виборчий процес “(…) 2. Виборчий процес здійснюється на засадах (…) 5.) свободи передвиборної агітації, рівного доступу всіх кандидатів і партій (блоків) – суб’єктів виборчого процесу до засобів масової інформації незалежно від їх форми власності, крім засобів масової інформації, засновниками (власниками) яких є політичні партії;”

У цьому загальному положенні йдеться про право на абсолютно рівний доступ до ЗМІ, незважаючи на те, що спеціальні положення в інших главах запроваджують особливі умови для права рівного доступу. Стаття 11 як загальне положення повинна більш точно відображати спеціальні положення про зобов’язання ЗМІ.

Ст. 66.5 – Висвітлення дій посадових осіб “Офіційні повідомлення у період виборчого процесу про дії кандидатів у депутати, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень (…) і підготовані у порядку, передбаченому Законом України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації” (539/97- BP), не належать до передвиборчої агітації. Такі офіційні повідомлення не повинні містити коментарів агітаційного характеру, а також відео- та аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій про дії зазначених осіб як кандидатів у депутати.”

10 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  У зазначеному Законі (539/97-ВР) наводиться досить широкий перелік заходів, для яких висвітлення у ЗМІ є обов’язковим, у тому числі офіційні виступи Прем’єр-міністра та членів уряду. Цю вимогу можуть потенційно використовувати посадові особи з метою отримати додаткове висвітлення у ЗМІ та непряму рекламу своїх досягнень, які вони забезпечили, перебуваючи при владі. На період виборів можна порекомендувати внести поправки до положення або за допомогою звуження переліку обов’язкових подій для висвітлення, або передбачивши свого роду “право на відповідь” для опозиційних партій з приводу питань, викладених під час висвітлення діяльності посадових осіб.

Ст. 66.7 – Доступ до ЗМІ: принцип рівних умов і рівного доступу “Передвиборча агітація за рахунок коштів Державного бюджету України, виділених на підготовку і проведення виборів депутатів, здійснюється з додержанням принципу рівних умов щодо надання партіям (блокам) – суб’єктам виборчого процесу однакових друкованих площ у друкованих засобах масової інформації та однакового ефірного часу на радіо і телебаченні.” Не є абсолютно чітко зрозумілим, чи це положення стосується усіх ЗМІ, чи тільки державних ЗМІ. Із формулювання можна зробити висновок, що правило рівного доступу запроваджується для обох, а така інтерпретація суперечить іншим статтям Закону (наприклад, стаття 68.3). Рекомендується чітко визначити, що тільки державні або суспільні ЗМІ повинні гарантувати рівні умови для вільного доступу (виборча кампанія за рахунок фондів з Державного бюджету України).

Ст. 68.1 – Рівні умови для проведення агітаційної кампанії у ЗМІ “Передвиборча агітація з використанням засобів масової інформації усіх форм власності проводиться з дотриманням принципу рівних умов та в порядку, передбаченому цим Законом.” Знову ж таки, положення не є повністю зрозумілим, оскільки у ньому мається на увазі, що принцип рівних умов охоплює всі ЗМІ та всі жанри, що, очевидно, включає також редакційні коментарі. Однак така інтерпретація суперечить статті 68.12, яка обумовлює, що висвітлення виборчого процесу у всіх ЗМІ в інтерв’ю, дискусіях і дебатах, новинах і програмах про поточні справи повинно бути об’єктивним, неупередженим та зваженим. Пропонується краще визначити, до яких видів висвітлення (вільний доступ, платна реклама і т.п.) застосовується обов’язок надання рівних умов.

Ст. 68.9 –Зобов’язання щодо недискримінації під час розміщення платної реклами “Засіб масової інформації, який надав ефірний час або друковану площу одній партії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу, не може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах іншій партії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу. Засіб масової інформації може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі партії (блоку) – суб’єкту виборчого процесу в разі, якщо надані для поширення матеріали не відповідають вимогам частини п’ятої чи дев’ятої статті 71 цього Закону.” Незважаючи на те, що з формулювання положення випливає, що ЗМІ мають можливість не публікувати/транслювати в ефірі платну рекламу, було б корисним чітко роз’яснити цю можливість та визначити, чи вона надається усім ЗМІ чи тільки приватним.

Ст. 68.12 – Редакційне висвітлення “Висвітлення виборчого процесу в засобах масової інформації всіх форм власності в інтерв’ю, дискусіях та дебатах, інформаційних повідомленнях, у програмах новин і поточних подій має здійснюватися на засадах об’єктивності, неупередженості та збалансованості.”

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 11  Пропонується розробити більш детальні рекомендації з метою кращого визначення збалансованого, об’єктивного та неупередженого висвітлення подій, щоб надати ЗМІ керівні принципи, які можна використовувати у висвітленні виборчого процесу. Ст. 69.4 – Неоплачуваний ефірний час: обсяг і розміщення “Телерадіоорганізації надають кожній партії (блоку) – суб'єкту виборчого процесу ефірний час для проведення передвиборної агітації за рахунок і в межах коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, у загальному обсязі не менше 60 хвилин на загальнонаціональному телеканалі та 60 хвилин на загальнонаціональному радіоканалі, а також по 20 хвилин на регіональних телеканалах та по 20 хвилин на регіональних радіоканалах у кожному з регіонів. Цей час партії (блоку) надається на кожному із зазначених каналів у двох рівних частках від загального обсягу виділеного часу.”

У положенні має бути чітко обумовлено, чи воно стосується державних ЗМІ, чи усіх ЗМІ.

Ст. 69.11 – Зобов’язання зберігати в архіві матеріали з передвиборчої агітації “Телерадіоорганізації зобов'язані здійснювати аудіо-, відеозаписи усіх передач, що містять передвиборну агітацію, і зберігати їх упродовж тридцятиденного строку з дня офіційного оприлюднення результатів виборів.”

У положенні слід більш чітко визначити, чи матеріали, що повинні зберігатися, включають висвітлення усіх подій виборчої кампанії (новини, поточні події і т.п.) чи тільки оплачуваний та неоплачуваний доступ. Було б бажаним зберігати матеріали з висвітлення виборів повністю з тим, щоб мати базу даних для розгляду можливих скарг.

Ст. 70.5 – Право на придбання площі у друкованому ЗМІ “Партія (блок) – суб'єкт виборчого процесу має право за рахунок коштів свого виборчого фонду публікувати агітаційні матеріали в друкованих засобах масової інформації будь-яких форм власності, що видаються в Україні, за винятком засобів масової інформації, зазначених у частині дев'ятнадцятій статті 71 цього Закону.” У цьому положенні йдеться про те, що всі друковані ЗМІ зобов’язані публікувати платну рекламу партій, незалежно від того, чи вони хочуть цього, чи ні. Це могло б означати, що для електронних ЗМІ діють інші правила. Рекомендується уточнити, чи друковані ЗМІ мають право не публікувати платну партійну рекламу взагалі.

Ст. 71.6 – Заборона агітувати для ЗМІ “Засобам масової інформації, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам під час виборчого процесу у своїх матеріалах і передачах, не обумовлених угодами, укладеними відповідно до вимог частини десятої статті 69 і частини шостої статті 70 цього Закону, забороняється агітувати за або проти партій (блоків), висунутих ними кандидатів у депутати чи поширювати інформацію, яка має ознаки політичної реклами, безоплатно або яка оплачена з джерел, не передбачених законом, а так само поширювати будь-яку інформацію з метою спонукання виборців голосувати за або проти певного суб'єкта виборчого процесу.” Ця стаття ставить на меті усунути будь-які прояви агітації з боку ЗМІ та упередженого ставлення ЗМІ до кандидатів і партій. Однак формулювання може дезорієнтувати у тому, що стосується діяльності та коментарів, які підпадають під визначення цієї статті. Це положення виглядає надто обмежуючим і представляє три основні проблемні аспекти: 1. Воно запроваджується для всіх ЗМІ, незалежно від того факту, що приватні друковані ЗМІ традиційно мали право виявляти політичну позицію, якщо вони того бажають.

12 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  2. Немає чіткого визначення термінів “агітація” та “поширювати інформацію”. 3. Унаслідок цього така невизначеність може справити ефект “залякування” журналістів та вплинути на журналістську свободу через редакційні форми висвітлення – коментарі, критичні коментарі з приводу кандидатів або стратегій та інші редакційні думки, що чітко відрізняються від повідомлення новин, можуть розглядатися як агітація, яку проводять ЗМІ. Рекомендується детальніше уточнити сфери застосування заборони агітації за допомогою чіткого визначення того, які види діяльності підпадають під цю статтю, а також за допомогою чіткого ствердження, що це положення не поширюється на редакційні коментарі, до яких слід застосовувати більш загальні вимоги про належну неупередженість, зваженість і справедливість.

Ст. 71.10 – Виборчі суперечки та їх вирішення “У разі встановлення судом при розгляді виборчого суперечки повторного або одноразового грубого порушення засобом масової інформації вимог цього Закону суд приймає рішення про тимчасове (до закінчення виборчого процесу) зупинення дії ліцензії або про тимчасову заборону (до закінчення виборчого процесу) випуску друкованого видання.” Зрозуміло, чи ця стаття стосується тільки заборонених дій, перелічених у статті 71, чи всіх положень Глави VIII. Окрім того, передбачені санкції виглядають жорсткими і не дозволяють застосувати санкції пропорційні ступеню тяжкості порушень. Рекомендується чітко визначити предметне поле цього положення. Якщо воно стосується усього закону, тоді пропонується включити його у Главі XII. Крім того, було б доцільно запровадити спектр пропорційних санкцій, базуючись на ступені тяжкості порушення (наприклад, від попередження до стягнення штрафу і до тимчасового призупинення діяльності).

Ст. 71.17 – Прихована реклама “Включення до інформаційних теле- і радіопрограм (випусків новин) передвиборних агітаційних матеріалів партій (блоків), у тому числі політичної реклами, забороняється. Усі матеріали передвиборної агітації повинні бути відокремленими від інших матеріалів і означені як такі.”

Дана стаття ніби встановлює заборону розміщення оплачуваної виборчої агітації, прихованої під редакційні коментарі, однак вона не є чіткою. Вона визначає два основні принципи платної реклами: відокремлення та позначення. Деякі поправки могли б посилити ефективність цього положення та разом з тим надати регулюючому органу рекомендації та критерії оцінки випадків прихованої реклами. Поправки, що пропонуються: 1) Можна було б розширити предметне поле цього положення: наразі у статті згадуються тільки новини, але можна зазначити також інші види програм (документальні фільми про поточні події і т.п.) з метою охоплення всіх програм, фінансування яких не передбачено статтею 66.7. 2) Перелік ЗМІ, які охоплює це положення, також може бути розширений, оскільки на даний момент це положення застосовується тільки до аудіовізуальних ЗМІ. Насправді прихована реклама у будь-якому ЗМІ повинна розглядатися як порушення та недотримання базових принципів журналістської етики. 3) Положення може бути переформульоване з тим, щоб чітко заборонити приховану рекламу, розробити чіткі визначення та випадки, в яких порушення можуть розслідуватися, а також встановити види покарань за доведені порушення. Більш детальний аналіз прихованої реклами та способів судового захисту проти неї дивіться Глава 3, розділ 3.2.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 13  2.3 Закон України “Про вибори Президента України” Ст. 58.3 – Висвітлення діяльності офіційних установ “До передвиборної агітації не відносяться офіційні повідомлення в період виборчого процесу (без коментарів, які можуть мати агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій) про дії кандидатів на пост Президента України, пов'язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України або законами України.”

Це положення теоретично залишає можливість посадовим особам та іншим кандидатам, що займають офіційні посади, використовувати свою посаду з метою отримати додаткове висвітлення своєї діяльності у ЗМІ та агітувати у непрямий спосіб за допомогою висвітлення себе в інтересах кампанії. На період виборів рекомендується змінити положення або шляхом внесення уточнення, що висвітлення службової діяльності повинно бути обмежено та має базуватись на професійному критерії важливості новини для висвітлення, або шляхом передбачення певного роду “права на відповідь” для інших кандидатів.

Ст. 58.5 – Доступ до ЗМІ: принцип рівних умов і рівного доступу “Передвиборна агітація за рахунок коштів Державного бюджету України, що виділяються на підготовку і проведення виборів, здійснюється з додержанням принципу рівних умов надання кандидатам на пост Президента України однакових друкованих площ у друкованих засобах масової інформації та ефірного часу на радіо і телебаченні.” Зрозуміло, чи це положення стосується усіх ЗМІ чи тільки державних ЗМІ. Це питання далі роз’яснюється у статті 60.3, де закріплено право кандидатів у Президенти на доступ до державних ЗМІ. Було б доцільним роз’яснити, що тільки державні ЗМІ повинні гарантувати рівні умови для вільного доступу (передвиборна агітація за рахунок фінансування з Державного бюджету України).

Ст. 60.1 – Рівні умови для медіа кампаній “Передвиборна агітація з використанням засобів масової інформації усіх форм власності проводиться з дотриманням принципу рівних умов та в порядку, передбаченому цим Законом.” Дана стаття не є зрозумілою, оскільки в ній очевидно вимагається, щоб принцип рівних умов було дотримано будь-яким ЗМІ та щодо будь-якого жанру висвітлення, що, очевидно, включає редакційний зміст. Якщо це дійсно так, тоді таке положення повинно мати ефект “обмеження” свободи журналістів щодо подання інформації. Рекомендується детальніше визначити, до якого виду висвітлення подій застосовується обов’язок надання рівних умов (вільний доступ, платна реклама, редакційне висвітлення тощо). Якщо такий обов’язок покладається також на редакційні коментарі, тоді рекомендується дати детальніше визначення поняття “рівних умов” та розробити більш детальні рекомендації для ЗМІ.

Ст. 63.5 – Право на придбання площі у всіх ЗМІ “Кандидат на пост Президента України має право за рахунок коштів свого виборчого фонду публікувати агітаційні матеріали в друкованих засобах масової інформації усіх форм власності.”

Коментарі щодо ст.70.5 Закону про парламентські вибори також відносяться до даного положення.

14 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Ст. 64.4 – Заборона проведення агітації для державних ЗМІ “Державним та комунальним засобам масової інформації, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам під час виборчого процесу у своїх матеріалах і передачах, не обумовлених угодами, укладеними відповідно до вимог частини дев'ятої статті 61 і частини шостої статті 63 цього Закону, забороняється агітувати за або проти кандидатів на пост Президента України, оцінювати їхні передвиборні програми або віддавати їм перевагу в будь- якій формі. У разі порушення ними цієї вимоги за поданням Центральної виборчої комісії або відповідної територіальної виборчої комісії діяльність цих засобів масової інформації за рішенням суду може бути тимчасово припинена.” Чітко зрозуміло, що це положення застосовується тільки до державних ЗМІ, тоді як відповідна стаття у Законі про парламентські вибори застосовується до всіх ЗМІ. Незрозуміло, яким є логічне обґрунтування запровадження двох різних режимів. Окрім того, передбачені санкції є жорсткими і можуть бути згубними для журналістської редакційної свободи повідомлень та критики. Тут слід розглянути такі головні питання: 1. Немає чіткого визначення вислову “оцінювати передвиборні програми”. 2. Ця прогалина у законодавстві може мати згубний вплив на журналістську свободу, оскільки редакційні коментарі та будь-які інші редакційні думки, що чітко відрізняються від повідомлення новин та містять аналітичні коментарі про кандидатів або стратегії, можуть розглядатися як форми оцінки. 3. Санкції проти порушень виглядають досить жорсткими, а також вони, очевидно, не є диференційованими пропорційно до ступеня тяжкості порушень. Рекомендується детальніше визначити зміст поняття заборони агітації, чітко вказавши, на які види діяльності має поширюватися ця стаття та чітко зазначивши, що це положення не поширюється на редакційні коментарі, до яких застосовуються більш загальні вимоги щодо неупередженості, зваженості та справедливості. Окрім того, було б доцільним запровадити спектр пропорційних санкцій відповідно до ступеня тяжкості порушення (від попередження до стягнення штрафу і до тимчасового призупинення діяльності).

Ст. 64.10 – Прихована реклама “Включення до інформаційних теле-, радіопрограм передвиборних агітаційних матеріалів кандидатів на пост Президента України або політичної реклами забороняється. Політична реклама повинна бути відокремлена від інших матеріалів і означена як така.”

Див. коментарі до Статті 71.17 Закону про парламентські вибори, Розділ 2.2.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 15  3. УСПІШНИЙ ПРАКТИЧНИЙ ДОСВІД ВИСВІТЛЕННЯ ВИБОРІВ22

Успішний практичний досвід може бути визначений як конкретні регуляторні заходи, – а також як юриспруденція, яка виникла у зв’язку з такими заходами, – вжиті у різних країнах з метою гарантувати однакові умови для учасників виборчих перегонів та забезпечити, що виборці отримують точну, різноманітну і неупереджену інформацію про політичні альтернативи. Розгляд конкретних прикладів, що проводиться у наступному розділі, доводить, що в різних країнах запроваджені різноманітні юридичні практики та правові інструменти і жодна модель не може розглядатися як ідеальна, враховуючи те, що кожна країна має свій власний контекст; незважаючи на це, вони можуть надихнути на пошук відповідного рішення, що задовольнить і український контекст.

Незважаючи на все розмаїття національних законів та положень, які керують діяльністю ЗМІ під час виборчих кампаній, можна визначити спільні принципи та логічні обґрунтування, що лежать в основі кращого практичного досвіду. З цього приводу можна зазначити, що в процесі регулювання діяльності ЗМІ існує прагнення врівноважити три взаємопов’язані групи прав, які виходять на перший план під час виборчого процесу.

1. Права виборців: виборці мають право отримувати інформацію про політичні альтернативи та програми кандидатів для того, щоб мати можливість зробити обґрунтований вибір. Навіть незважаючи на те, що вплив ЗМІ на електорат є суперечливим питанням, загальноприйнятою є думка про те, що “у світі, де домінують масові комунікації, саме ЗМІ більшою мірою визначають політичний порядок денний, навіть у найменш технологічно розвинутих куточках світу.”23

2. Права кандидатів і партій: кандидати і партії мають право повідомляти про свої платформи та про свої ідеї, а також вони мають право доступу до ЗМІ для того, щоб інформувати електорат про свій курс та погляди на питання, які становлять суспільний інтерес. Насамкінець, ЗМІ представляють важливий форум, де кандидати можуть проводити дебати і сперечатися один з одним.

3. Право ЗМІ: ЗМІ мають свободу інформувати громадськість про виборчу кампанію і висловлювати свої погляди з приводу питань, що становлять суспільний інтерес. Вони також мають свободу у висвітленні усіх питань, пов’язаних із виборами, свободу відігравати активну роль у процесі інформування виборців шляхом пропонування їм широкого спектру точок зору, які охоплюють думки журналістів і політологів, що можуть вільно критикувати політиків з їхніми платформами та їхні дії. З іншого боку, вони мають обов’язок надавати виборцям інформацію коректно, точно, прозоро і зважено.

Тому є критичним, щоб органи державної влади, які є найвищим гарантом різноманітності новин і поглядів у ЗМІ, як зазначив Європейський Суд з прав людини,24 виробили правові рамки для висвітлення виборів, які забезпечують реалізацію прав виборців, кандидатів та ЗМІ.

22 Мірелла Марчезе, старший дослідник Osservatorio di Pavia, зробила важливий внесок у створення цього розділу та написала частину, що стосується платної реклами. 23 Проект АСЕ, цитована праця, примітка 1. 24 “Суд неодноразово наголошував на фундаментальній ролі, яку відіграє свобода вираження поглядів у демократичному суспільстві, особливо там, де за допомогою преси вона служить поширенню інформації та ідей загального інтересу і яку, більше того, громадськість має право отримувати (див., наприклад, mutatis mutandis, рішення

16 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  На основі отриманого досвіду можна зробити висновок, що було б корисним структурувати законодавчу базу, яка регулює висвітлення виборчого процесу, та виділити дві категорії: 1) загальні закони, які визначають права і обов’язки ЗМІ та кандидатів, зокрема право на неоплачуваний ефірний час, принципи висвітлення виборів, положення про можливість публікувати платну рекламу тощо. 2) спеціальні постанови, видані з приводу кожних окремих виборів, у яких викладаються більш специфічні правила та критерії, зокрема точні критерії виділення безоплатного ефірного часу учасникам перегонів на конкретних виборах та формат висвітлення діяльності кандидатів, який буде застосовуватися.

Такий підхід дає більше можливостей реагувати на потреби кожних окремих виборів з точки зору висвітлення їх у ЗМІ. Варто зауважити, що правила висвітлення президентських виборів та парламентських виборів будуть суттєво відрізнятися через кількість кандидатів та можливі відмінності виборчих систем. Подібним чином висвітлення кампаній з проведення референдумів буде спиратися на критерії, які відрізняються від тих, що застосовуються для місцевих виборів. Зміни до закону, що вносяться парламентом, як правило, потребують надто багато часу, щоб бути ефективним засобом встановлення спеціальних правил для ЗМІ на кожні вибори. Постанови, які є адміністративними актами, можуть, як правило, бути змінені у легший спосіб, хоча слід завжди консультуватися з відповідними учасниками процесу, зокрема, ЗМІ, кандидатами і партіями. Ось чому Закон про вибори або більш спеціальний Закон про ЗМІ повинен містити загальні положення про висвітлення виборів, тоді як орган, що наглядає за виборами або орган регулювання ЗМІ, повинен видавати відповідні спеціальні постанови з приводу кожних окремих виборів.

3.1 Типи ЗМІ та регулювання виборів Спосіб регулювання, який застосовується для висвітлення виборів, відрізняється в залежності від типу ЗМІ: друковані та аудіовізуальні ЗМІ (радіо та телебачення) мають різні системи контролю і, як правило, державні або суспільні ЗМІ мають жорсткіші зобов’язання, ніж приватні електронні ЗМІ, стосовно надання доступу кандидатам і партіям. Для досягнення мети цього дослідження ми проаналізуємо загальні зобов’язання, які накладаються на ЗМІ, залежно від типу власності (державні/суспільні або приватні) і від їх природи (друковані або аудіовізуальні).

3.1.1 Аудіовізуальні ЗМІ Електронні ЗМІ, як правило, більшою мірою контролюються органами державної влади, ніж друковані ЗМІ внаслідок того, що на аудіовізуальні ЗМІ покладено певні суспільні доручення. Такий підхід пояснюється двома причинами: 1. Телебачення і радіо мають перевагу використання ефірних хвиль та частот, що є обмеженими державними ресурсами. Ось чому електронні ЗМІ мають обов’язок виконувати функцію задоволення суспільного інтересу і забезпечувати плюралізм та різноманітність поглядів.

суду у справі the Observer і Guardian проти Великобританії від 26 листопада 1991 року, Серія A № 216, ст. 29-30, параграф 59). Таку роль неможливо успішно виконати, якщо вона не базується на принципові плюралізму, найвищим гарантом якого є держава. Це спостереження має особливе значення стосовно аудіовізуальних ЗМІ, програми яких часто поширюються дуже широко.” Європейський Суд з прав людини, Informationsverein Lentia та інші проти Австрії, судове рішення від 24 листопада 1993 року, Серія A № 276, параграф 38; [1994] 17 EHRR 93. Можна переглянути за посиланням: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=695731&portal=hbkm&source= externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 17  2. Усі ЗМІ відіграють суспільну роль і тому несуть відповідальність перед суспільством і виборцями. Незважаючи на це, можна допустити, що телерадіо ЗМІ, з огляду на їхню природу та способи передачі даних, мають більший вплив на формування громадської думки. Радіо та телебачення є не просто засобами комунікації, адже вони є важливим каналом пропагування соціальних, культурних та політичних цілей. Ось чому важливо регулювати їх діяльність з метою захистити суспільство від будь-яких ризиків надання упередженої інформації.

Серед електронних ЗМІ найбільше відрізняються державні та приватні ЗМІ. Внаслідок цієї різниці маємо різний ступінь контролю та різний ступінь регулювання, що застосовується до них державними органами.

а. Державні/суспільні мовники25 26 Ідея суспільного мовлення базується на тому принципові, що один лише приватний сектор не може забезпечити плюралізм у сфері мовлення. Як на цьому наголосив Федеральний Конституційний Суд Німеччини у своєму рішенні у 1981 році, “Мовлення, на відміну від преси, не може керуватися виключно принципами ринкової конкуренції з метою забезпечити повну 27 інформацію та досягти формування громадської думки” .

Значення цієї ідеї та її подальша реалізація відрізняється залежно від регіонального контексту: європейська система, у якій модель суспільного мовлення є сильною, контрастує із досвідом Сполучених Штатів, де суспільні мовники є значно менш важливими ніж приватні, як з точки зору охоплення аудиторії, так і з точки зору фінансових ресурсів.

Незважаючи на те, що усі ЗМІ мають забезпечувати відповідальний і професійний підхід до висвітлення подій, державні/суспільні ЗМІ повинні дотримуватися більш жорстких стандартів, оскільки вони належать усім громадянам. Громадяни сплачують збори та податки для фінансування державного/суспільного мовлення, а також суспільної преси, – ось чому суспільні ЗМІ мають юридичний та моральний обов’язок служити інтересам усієї громадськості, а не партійним або приватним інтересам. Саме тому використання державних/суспільних ЗМІ для пропагування інтересів певної політичної партії або кандидата є незаконним маніпулюванням на основі використання суспільних ресурсів. З огляду на вищесказане, суспільні мовники мають більші зобов’язання дотримуватися принципів універсальності, різноманітності, незалежності, 28 самобутності та звітності. Жорсткіші правила, які застосовуються до цих мовників, включаючи правила, що пов’язані з висвітленням виборів, у такому разі є виправданими, бо сприяють їх захисту від неналежного втручання з боку уряду або партій в їхніх інтересах і таким чином дозволяють журналістам вільно діяти відповідно до їхнього зобов’язання перед суспільством.

25 Суспільні мовники фінансуються за рахунок суспільних коштів, вони надають універсальні послуги (для всього суспільства) і звітують перед усією нацією. Вони не підтримують і не надають перевагу жодній партії чи уряду. Державні мовники також фінансуються за рахунок суспільних коштів, але вони належать державі або уряду і перебувають під прямим контролем їхніх власників. В данному аспекті важливим є той факт, що ці мовники, – незалежно від того, кому вони належать, чи фінансуються переважно з державного бюджету за рахунок коштів платників податків, чи за рахунок внесків громадян, – мають більші зобов’язання, ніж приватні ЗМІ, щодо виробництва програм та висвітлення подій. 26 На 4-ій Європейській Міністерській конференції з питань ЗМІ міністри держав-членів Ради Європи визнали, що суспільне мовлення було вирішальним фактором множинних комунікацій, які доступні для всіх (Прага, грудень 1994 року). 27 E. Drück, “Germany”, у виданні B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004). 28 Рада Європи, Амстердамський Договір, Протокол про систему суспільного мовлення у державах-учасниках, 1997. Рада Європи, рекомендації № (96) 10 Комітету Міністрів держав-учасників про гарантію незалежності суспільного мовлення.

18 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів Мовники, що фінансуються за рахунок коштів платників податків, повинні надавати повну та 29 об’єктивну картину усього політичного спектру під час висвітлення виборів.

б. Приватні мовники Незважаючи на те, що мовники, які мають приватних власників, є комерційними підприємствами, до них, як правило, звертаються із проханням виконувати певні функції в інтересах держави – особливо під час виборчої кампанії – через те, що вони використовують суспільні блага (ефірні хвилі та частоти). З огляду на це ліцензія, яка їм надається на певний період державним органом, може містити певні вимоги стосовно новин, інформації, програм про поточні справи та підвищення рівня знань виборців.

Виконання суспільних доручень, які покладаються державою на приватне телебачення у Великобританії У ліцензії, наданій британським органом, що регулює діяльність ЗМІ, – Офісом комунікацій (тут і далі – “Офком”) – п’ятому аналоговому національному телевізійному каналу Канал 5 (Channel 5), що є приватним, чітко вимагається надавати безоплатно ефірний час політичним 30 партіям . Така сама вимога виконання державної функції міститься у ліцензії, наданій іншому приватному телевізійному каналу ITV.

Приватні мовники повинні також дотримуватися професійних стандартів об’єктивності у своїх новинах та програмах про поточні події, а також, незалежно від частки своєї аудиторії, зони покриття і того, чи вони є тематичним чи платним каналом, повинні надавати справедливе та 31 точне висвітлення політичної діяльності та виборів.

У цілому зобов’язання приватних мовників під час виборчої кампанії є більш різноманітними та більш складними для визначення, ніж зобов’язання суспільних ЗМІ. Ступінь редакторської свободи, яка повинна надаватися приватним мовникам, пов’язана із загальною організацією системи ЗМІ: кращий досвід регулювання висвітлення подій приватними ЗМІ пов’язано зі ступенем різноманітності та незалежності у сфері ЗМІ. Іншими словами, завдяки різноманітності приватних каналів, які мають різних власників і якими керують професійні журналісти, можна гарантувати, що діяльність кандидатів висвітлюється справедливо та неупереджено без потреби запроваджувати жорсткі правила. З іншого боку, у випадку концентрації медіа власності або недостатньої кількості незалежних приватних ЗМІ може існувати потреба у більш жорсткому регулюванні.

Конфлікт інтересів в Італії До 2000 року система правил щодо висвітлення виборів на телебаченні була фрагментарна і досить приблизна. Зокрема, в існуючому законі (Закон 515/93) був “неохоплений період” між днем, визначеним для виборчих зустрічей, та офіційним початком передвиборної кампанії за 30 днів до дня виборів. Під час цього проміжку часу було можливо “за допомогою 32 використання ЗМІ (…) здобути домінуючу позицію та ресурси ”, згубну для принципу рівних можливостей для учасників виборчих перегонів. Пан Берлусконі, власник єдиної приватної в Італії телемережі та лідер головної консервативної партії Форца Італія (Forza Italia), вдався до цієї можливості та використав свій телевізійний канал для пропаганди і агітації. Тому у 2000 році було видано новий закон (Закон 28/2000) з більш жорсткими правилами, які

29 Рада Європи, Рекомендації № R (99) 15, цитована праця, примітка 17. 30 Офком, Ліцензія 5 каналу (Channel 5), Розділ 2 параграф 14, можна переглянути за посиланням: http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/tvlicensing/c5/c5drl.pdf. 31 Рада Європи, Рекомендації № R (99) 15, цитована праця, примітка 17. 32 E. Bettinelli, Par Condicio: Regole, Opinioni e Fatti (Torino: Einaudi, 1995).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 19 застосовувалися до суспільних та приватних каналів щодо обмеження використання телевізійних каналів з метою агітації.

У принципі, незважаючи на те, що регуляторна система може відрізнятися для суспільних та приватних ЗМІ, все одно залишаються положення законів або постанови, які швидше за все впливатимуть на обидва сектори. Вони можуть включати: – положення про повідомлення результатів опитувань громадської думки, – закони про висловлення, що містять ознаки дискримінації або нетолерантності (“hate speech”), наклепи, відповідальність ЗМІ за заяви політиків та інші пов’язані з цим питання, – положення про електоральне мовчання до або під час виборів, – процедура заслуховування громадськістю або політичними партіями скарг на ЗМІ, – право журналістів на доступ до виборчих заходів.

3.1.2 Преса До приватної преси, як правило, застосовується менше вимог завдяки системі вільного ринку, де відкрито конкурують різні редакційні політики та редакційні курси.

Для обґрунтування такого підходу застосовують наступні аргументи: 1. Друковані ЗМІ не використовують такі суспільні лімітовані блага, як ефірні хвилі. Ось чому їхній громадський обов’язок щодо об’єктивності та зваженості відповідно менший, ніж аналогічний обов’язок електронних ЗМІ; 2. Друковані ЗМІ мають менші початкові витрати, ніж електронні ЗМІ; ось чому легше досягти різноманітності друкованих ЗМІ. 3. З часу своєї появи газети виявляли тенденцію виступати незалежним джерелом інформації, час від часу вони є антагоністами органів влади, інколи наглядачами за дотриманням закону у допомогу уряду. Завдяки історичній ролі четвертої влади, преси, засуджуються будь-які намагання встановити жорсткий контроль над нею з боку органів державної влади.

Незважаючи на те, що суспільна преса повинна відповідати таким самим вимогам і виконувати такі самі державні зобов’язання, як суспільні телерадіо ЗМІ (на принципах зваженості, неупередженості, справедливості, надання безоплатної площі), приватним друкованим ЗМІ, як правило, дозволяється демонструвати більшу прихильність до певних партій, ніж суспільній пресі та суспільним телерадіо ЗМІ. Вони мають право реалізовувати свій власний політичний порядок денний, а також є загальноприйнятим, що преса може висловлювати політичні погляди.

Також загальний досвід саморегулювання, прийнятий друкованими ЗМІ (за допомогою кодексу поведінки та рад преси) може бути інтерпретований як свідчення того, що преса не обов’язково потребує правил, встановлених зовнішніми органами, і що ЗМІ можуть бути відповідальними за свою власну редакційну політику. Незважаючи на це, свобода вираження поглядів не є абсолютним правом і на друковані ЗМІ також можуть накладатися певні зобов’язання, що переважно виражені у формі негативних правил, наприклад, заборона платної реклами або зобов’язання про відсутність дискримінації у тих випадках, коли платна реклама дозволяється. Інші закони, зокрема, ті, що містять положення щодо наклепу або ті, що регулюють захист від висловлювань, що містять ознаки дискримінації або нетолерантності (“hate speech”) та ксенофобії, теж можуть вплинути на ступінь висвітлення газетами діяльності кандидатів та виборів.

20 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Закони проти расизму, ксенофобії та заперечення геноциду у Бельгії Бельгійське федеральне законодавство містить положення, які мають вплив на діяльність ЗМІ, зокрема Закон від 30 липня 1981 року про стримування певних дій, що вчинюються на підґрунті расизму та ксенофобії, та встановлює санкції за будь-яке розголошення намірів вдаватися до дискримінації, ненависті або насильства проти груп або окремих осіб на основі їхньої раси, кольору, національного або етнічного походження. Подібні положення містяться у законі проти заперечення, мінімізації або виправдання геноциду євреїв. Багато газет прямо включили такі положення до своїх статутів та редакційних кодексів і через це вони відмовилися друкувати маніфест радикальної правої партії Vlaams Belang, стверджуючи, що ідеї, які містилися у платформі партії, суперечили вищезазначеним законам.

3.2 Успішний досвід регулювання висвітлення виборів33 Проблема, яка постійно повторюється під час виборчих кампаній, – це ступінь регулювання висвітлення у ЗМІ діяльності кандидатів і партій. Висвітлення виборів у ЗМІ охоплює різноманітні і складні питання, які можна розв’язати або за допомогою зовнішнього регулювання, або залишити без регулювання.

Одним з найбільш суперечливих питань є те, яке регулювання потрібно: зовнішнє чи саморегулювання. Як правило, журналісти не підтримують зовнішні обмеження чи вказівки будь- якого роду, які сприймаються як обмеження їхньої редакційної свободи. З іншого боку, незалежність системи ЗМІ може бути недостатньо сильною, щоб захищати журналістів та редакторів від тиску політичних органів, власників ЗМІ та рекламодавців. У такому контексті зовнішнє регулювання може гарантувати таку незалежність шляхом створення правил та системи спонукання, яка б змогла гарантувати надання об’єктивної, зваженої та неупередженої інформації.

Інше питання, пов’язане із законодавством, що регулює висвітлення виборів у ЗМІ, стосується сфер регулювання. Які жанри програм або висвітлення у пресі потрібно регулювати? Згідно із якими критеріями? Регулювання висвітлення виборів у ЗМІ, як правило, зосереджується на трьох основних аспектах: – безоплатний доступ, – платний доступ, – редакційна політика.

У наступних розділах будуть проаналізовані ці три аспекти та надані базові рекомендації щодо регулювання кожного з них.

3.2.1 Безоплатний доступ Вислів “безоплатний доступ” охоплює ряд різних жанрів програм та журналістських форматів. Незважаючи на те, що його, як правило, називають безоплатним або вільним, доступ такого роду цілком може фінансуватися з державного бюджету, як це відбувається в Україні. З точки зору визначення важливим є те, що партії і кандидати не повинні використовувати свої фонди для придбання площі або ефірного часу. Різні формати, які охоплює ця категорія, мають ряд спільних рис: – Немає або майже немає щонайменшого втручання журналістів або редакційного контролю стосовно повідомлення, яке передається кандидатами або партіями.

33 Успішний практичний досвід, викладений тут, переважно стосується аудіовізуальних ЗМІ, якщо не зазначено інше.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 21  – Головна мета – передавати повідомлення кандидатів виборцям, інформувати про політичні альтернативи, та обговорювати питання, пов’язані з виборчим процесом. – Площа або ефірний час надаються партіям та кандидатам на безоплатній основі, а на це виділяються кошти, як правило, з державного бюджету.

У багатьох країнах досить поширеною є практика, коли суспільні ЗМІ, а часом і приватні ЗМІ, надають безоплатний ефірний час політичним кандидатам та партіям для поширення своїх повідомлень серед електорату. “Це розглядається як пряма форма комунікацій між політиками та виборцями, без жодної посередницької ролі ЗМІ. Одна з головних переваг надання безоплатного ефірного часу – це те, що менші партії або кандидати матимуть можливість донести їхні виборчі повідомлення, оскільки інакше вони не отримали б значного висвітлення своєї діяльності у ЗМІ. На противагу платному ефірному часу, який маленькі партії та кандидати часом не можуть собі дозволити, відсутність фінансів не повинна бути перешкодою в отриманні доступу до ефірних хвиль. Окрім того, безоплатний ефірний час до певної міри може компенсувати відсутність збалансованого висвітлення діяльності кандидатів або партій деякими ЗМІ”34.

Ми можемо визначити два головні види безоплатного доступу до ЗМІ під час виборчої кампанії:

A) Партійне передвиборне мовлення (далі – ППМ): ППМ – це телевізійне або радіо мовлення різної тривалості, яке організовується політичною партією або кандидатом для поширення інформації про свої політичні погляди серед електорату. Відповідний формат для преси – це публікації, у повному або скороченому вигляді, партійних програм, характеристик кандидатів або партійної друкованої реклами35.

Усім партіям, зареєстрованим для участі у виборах36, повинно гарантуватися ППМ, яке має бути організоване на основі відсутності дискримінації за допомогою встановлення чітких, зрозумілих і прозорих правил. Кількість часу, який буде виділятися, повинен давати кандидатам можливість ефективно повідомляти громадськість про свої політичні платформи та наводити приклади до них, а такі програми повинні транслюватися там і тоді, де вони досягнуть якнайбільшої аудиторії. Вони повинні бути чітко позначені як реклама партії, для того, щоб глядачі повністю усвідомлювали заангажований характер трансляції.

У принципі суспільні ЗМІ зобов’язані розміщувати ППМ, а до приватних мовників можна лише звертатися із проханням розмістити ППМ за певних умов. Приватні друковані ЗМІ, як правило, не зобов’язані публікувати матеріали безоплатно, якщо вони самі того не бажають.

Головні питання, пов’язані з ППМ, охоплюють: 1. Критерії розміщення ППМ. Визначаючи параметри розміщення та тривалість часу у розкладі, орган, що регулює діяльність ЗМІ, може обирати з-поміж двох принципів: рівність або справедливість. Рівність означає, що кожна партія або кандидат отримують однакову кількість часу або площі для розміщення своїх матеріалів. Справедливість означає, що кожен отримує пропорційну кількість часу або площі, спираючись на чіткі та однакові для всіх критерії (наприклад, кількість місць у парламенті або кількість поданих кандидатур). Який підхід є найкращим? На це

34 Венеціанська Комісія, цитована праця, примітка 19. 35 Для спрощення ми будемо називати ППМ безоплатний доступ як до аудіовізуальних, так і до друкованих ЗМІ. 36 Незважаючи на це, є випадки, коли усім учасникам перегонів технічно неможливо надати час у розкладі для ППМ.

22 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів питання немає прямої відповіді, однак, у цілому, коли кількість конкуруючих сторін обмежена, можна застосовувати принцип рівності. Для президентських виборів, референдумів і в першу чергу для демократичних виборів критерій суворої рівності краще задовольняє потребу у забезпеченні однакових умов для всіх опонентів. Коли кількість конкуруючих партій та кандидатів є великою, можна застосовувати формулу пропорційності. Правила визначення пропорцій можуть базуватися на низці критеріїв: кількість голосів, отриманих партією на минулих виборах аналогічного типу, кількість місць у парламенті, мінімальний бар’єр, який визначається залежно від кількості кандидатур, поданих до мінімального числа виборчих округів.

Франція У Франції всі кандидати і партії мають право на отримання безоплатного ефірного часу у суспільних електронних ЗМІ. Кожному кандидату надається певна кількість часу залежно від типу виборів (парламентські, президентські або європейські) та залежно від позиції партії у парламенті, як визначено у статті 16 Закону з поправками від 30 вересня 1986 року. Метод суворої рівності застосовується до кандидатів у президенті, в той час як критерій справедливості проведення застосовується до парламентських виборів. а. Президентські вибори: під час першого туру кандидати мають право мінімум на 15 хвилин кожен; під час другого туру кожному кандидату надається година, але Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA) (Аудіовізуальна Рада) може скоротити цей час відповідно до кількості кандидатів. б. Парламентські вибори: під час першого туру партії, представлені у парламенті, мають право на 3 години загального часу, який має бути порівну розподілений між опозиційними та урядовими партіями (1,5 години ефірного часу для кожної із сторін). Під час другого туру 1,5 години загального часу мають бути порівну розподілені між опозицією та партіями більшості (45 хвилин на кожну із сторін). Інші партії, що мають як мінімум 75 кандидатів, мають право на 37 7 хвилин кожна під час першого туру та 5 хвилин під час другого туру .

Албанія В Албанії під час парламентських виборів 2003 року Центральна виборча комісія надала час для ППМ на суспільному радіо та телебаченні за пропорційною формулою. Партії, які отримали більше, ніж 20% місць у Парламенті, – Соціалістична партія та Демократична партія, – мали право загалом на одну годину ППМ, а партії, що набрали менше 20% голосів у Парламенті, отримали по 30 хвилин кожна. По 10 хвилин було виділено не представленим у парламенті партіям та незалежним кандидатам.

Потенційно дискусійним питанням є надання доступу незалежним кандидатам у тих випадках, коли їх дуже багато. За таких умов надання усім їм безоплатного ефірного часу може бути поза технічними можливостями мовників.

38 Незалежні кандидати та право на ППМ: Huggett (Хаггетт) проти Великобританії Європейська Конвенція про права людини та пов’язане з нею законодавство не гарантують усім кандидатам право доступу до суспільних телерадіо ЗМІ, як це випливає з рішення про допустимість, прийнятого Європейською Комісією з прав людини у зв’язку з петицією, поданою незалежним кандидатом. Кандидат, що балотувався на європейських виборах, намагався оскаржити те, що Британська Теле-Радіо Корпорація (Бі-Бі-Сі) не надала йому прямого доступу під час виборів на тій підставі, що тільки партії, які змагалися за мінімум 12,5% місць на виборах, отримали час у розкладі. Комісія відхилила скаргу як необґрунтовану

37 E. Mauboussin, “France”, in B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004). 38 R. J. Huggett проти Об’єднаного Королівства Великобританії, Заява № 24744/94, (1995).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 23 та неприйнятну на тій підставі, що критерії, застосовані Бі-Бі-Сі, не були довільними чи дискримінаційними.

2. Відповідальність за розміщення. Немає єдиної моделі розподілу відповідальності щодо розміщення ППМ. У деяких країнах орган, що регулює діяльність ЗМІ, видає загальні інструкції для розміщення ППМ, у той час як втілення цих інструкцій у життя є відповідальністю мовників, а для цього вони консультуються з учасниками процесу (наприклад, у Великобританії Група з питань зв’язків із ЗМІ охоплює представників мовників, які надають безоплатний ефірний час зареєстрованим політичним партіям. Кожний мовник несе відповідальність за прийняття рішень про надання ефірного часу політичній партії у співпраці з виборчою комісією та органом, що регулює діяльність ЗМІ (Офком), для забезпечення послідовного підходу. В інших країнах орган, що регулює діяльність ЗМІ, несе відповідальність за організацію та нагляд за офіційною кампанією на радіо та телебаченні, включаючи організацію виробництва, мовлення та умов розробки розкладів для ППМ (наприклад, Франція, де Аудіовізуальна Рада CSA організовує та проводить моніторинг ППМ на кожних виборах). В інших країнах відповідальність за розміщення ППМ несе орган, що адмініструє вибори (наприклад, у Польщі, де Національна виборча комісія відповідає за регулювання трансляції безоплатних повідомлень). Незважаючи на те, яка модель буде прийнята, її успішність залежатиме значною мірою від надійності та неупередженості регулюючого органу, що розподіляє час для трансляції повідомлень. На підставі цього можна зробити висновок, що корисно було б залучати політичні партії до розробки правил регулювання діяльності ЗМІ та виборів.

3. Тривалість, час та канали. Процес прийняття рішення про виділення часу трансляції або публікації у рамках надання безоплатного прямого доступу до ЗМІ має бути справедливим і прозорим. ППМ повинно транслюватися/публікуватися тоді, коли воно досягає найбільшої аудиторії, як правило, у найкращий ефірний час. Не повинно бути дискримінації будь-якої партії з точки зору порядку розміщення повідомлень (на зразок трансляції повідомлень правлячої партії у найкращий ефірний час та перенесення ППМ опозиції на час з низькою часткою аудиторії). Це можна організувати шляхом проведення лотереї для встановлення порядку трансляції/публікації або ротації партій відповідно до визначеного розкладу. Інший метод, який використовувався для аудіовізуальних ЗМІ, – тепер від нього відмовилися через швидке зростання кількості каналів та посилення принципу вільного перегляду, – це одночасна трансляція ППМ на всіх каналах.

Визначення часу для ППМ у Великобританії Згідно із Правилами партійного політичного мовлення та референдумів, виданими Офкомом, британським органом, що регулює діяльність ЗМІ, телевізійне передвиборне мовлення найбільших партій (Консервативної, Лейбористської, Ліберально-демократичної та найбільших партій Північної Ірландії) повинно відбуватися у пройм-тайм (з 18.00 год до 22.30 год), так само як мовлення SNP та Plaid Cymru на каналі ITV в Шотландії та Уельсі. Те саме правило застосовується до трансляції усіх повідомлень, що стосуються референдумів. Повідомлення менших партій, як правило, повинні транслюватися у період з 17.30 год до 23.30 39 год. Подібні положення застосовуються для національних радіостанцій .

Друге дискусійне питання – це тривалість виділеного часу у розкладі, особливо в аудіовізуальних ЗМІ. Існують наступні можливі підходи: законодавство завжди мало на меті забезпечити, щоб виділений час був достатньо довгим для того, щоб партії могли вичерпно

39 Правила партійного політичного мовлення та референдумів Офком, стаття 15 і 16, можна переглянути за посиланням: http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/guidance/ppbrules/ppbrules.pdf.

24 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів сформулювати своє повідомлення. Проте 10-15 хвилинне ППМ часто вважають занадто довгим для привернення уваги глядачів, і партії іноді скорочують свій час з метою не втратити увагу виборців (як, наприклад, у Великобританії до прийняття Акту про Комунікації 2003 року, де найбільші партії мали право на 10 хвилин, але зазвичай вони використовували тільки половину цього часу). Альтернативою цієї системи є можливість чітко визначити загальний наявний час, залишаючи на розсуд партії вибір, чи використовувати його весь, чи ні; якщо партія обирає другий варіант, тоді вона втрачає невикористаний час. Цю систему в цілому не схвалюють: вона створює організаційні проблеми для органу, що регулює діяльність ЗМІ, так само як і для ЗМІ, оскільки призводить до того, що мовник майже втрачає можливість планувати свою діяльність. Третій підхід може становити компроміс між двома попередніми. Партії можуть отримати загальну кількість виділеного часу відповідно до узгодженої системи. Цей загальний час може бути розділений на часові проміжки різної тривалості, що дозволить партіям розміщувати обґрунтовані аргументи, що вимагають багатослівних пояснень, з одного боку, та короткі рекламні повідомлення, з іншого боку.

Тривалість ППМ у Франції Аудіовізуальна Рада CSA розподілила безоплатний ефірний час прямого доступу для партій на формати двох видів, один довший та інший коротший. За постановою суду у справі Horblin та інші від 20 жовтня 1989 року (позов № 108 130), суд підтримав рішення Аудіовізуальної Ради диференціювати короткі та довгі програми на суспільних каналах. Суд встановив, що такий розподіл дав можливість менш відомим партіям з’являтися на телебаченні на початку та наприкінці кампанії та отримати проміжки часу для трансляції 40 своїх повідомлень у прайм-тайм так само, як і в інший час за розкладом .

Третє питання пов’язано із самими ЗМІ, на яких транслюється чи публікується ППМ. У принципі це повинні бути найбільш популярні ЗМІ, щоб вони могли досягти якнайширшої аудиторії. Тому рекомендується транслювати/публікувати ППМ у головних національних ЗМІ з метою забезпечити доступ партій та кандидатів до найбільшої кількості виборців. Також є критичним не дискримінувати партії, наприклад, транслюючи повідомлення партії влади на найбільш популярному каналі, а опозиції – на спеціалізованому каналі.

4. Відповідальність за формат і зміст. У цілому слід уникати будь-якої попередньої цензури формату та змісту політичних повідомлень. Проте з метою забезпечення передачі важливих повідомлень та ненадходження заборонених матеріалів до громадськості можна обґрунтувати запровадження регулювання у тій мірі, в якій воно відповідає принципам міжнародного права щодо обмежень свободи вираження поглядів (необхідність, законність, пропорційність, легітимність). Ось чому регуляторний орган може визначати формат ППМ, щоб забезпечити трансляцію важливих політичних повідомлень та задовольнити умови рівності кандидатів.

Контроль над змістом є більш проблематичним. Хоча це правило в цілому не схвалюється, ЗМІ мають право захищати себе від поширення будь-яких заборонених або незаконних матеріалів (особливо таких, які пов’язані з висловлюваннями, що містять ознаки дискримінації або нетолерантності, наклепами, з питаннями авторського права). Одне з можливих розв’язань цієї проблеми – це підготовка регулюючим органом вичерпного та доступного для громадськості переліку заборонених тем, яких кандидат не може торкатися під час ППМ. Альтернативним варіантом розв’язання проблеми могла би бути повна відмова від нагляду за змістом повідомлень, таким чином перекладаючи відповідальність на кандидатів за ППМ та за можливий ризик того, що

40 E. Mauboussin, цитована праця, примітка 37.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 25 їхні повідомлення не будуть прийняті ЗМІ. Як зазначив Спеціальний доповідач ООН із питань свободи вираження поглядів та думки, ЗМІ не повинні нести юридичної відповідальності за протиправні заяви, які вони повідомляють у ході передвиборної кампанії41; така відповідальність повинна бути покладена виключно на політичну партію, яка розмістила матеріал. “Думка про те, що ЗМІ не можуть переслідуватися у судовому порядку у цивільній або кримінальній справі за повідомлення висловлювань політиків, підкріплює підхід, започаткований, серед інших, Конституційним Судом Іспанії. Цей підхід наголошує на праві громадськості бути поінформованою про те, що політики кажуть, навіть якщо це протиправне повідомлення або таке, що потенційно провокує насильство”42.

Регулювання змісту ППМ у Франції, Великобританії та Боснії і Герцеговині У Франції правила, які регулюють зміст, є досить жорсткими, особливо стосовно обмежень на висвітлення переваг правлячої партії. Наприклад, під час президентських виборів у 1988 році кандидатам не дозволялося використовувати національні символи (зокрема гімн або прапор), або показувати місця, де вони виконують свої офіційні обов’язки. У Великобританії у Правилах партійного політичного мовлення та референдумів 43 Офком зазначається, що хоча редакційний контроль ППМ є відповідальністю партій, мовники мають обов’язок забезпечення відповідності матеріалів трансляції вимогам Кодексу мовлення. Мовникам також рекомендують намагатись отримати від партій та організацій, що проводять референдуми, юридичне звільнення від відповідальності за розповсюдження наклепів, порушення авторського права та подібних юридичних ризиків. Мовникам рекомендують видати інструкції щодо прийнятності змісту та технічних питань. Окрім того, мовники та регулятори діяльності ЗМІ встановили низку правил, які забороняють торкатися певних тем та встановлюють жорсткі технічні стандарти 44 для виробництва програм . Згідно з положеннями щодо висловлювань, що містять ознаки дискримінації або нетолерантності під час загальних виборів 2002 року у Боснії та Герцеговині, засобам масової інформації чітко заборонялося використовувати будь-які матеріали, які за своїм змістом чи стилем могли становити чітку та безпосередню загрозу провокування етнічної чи релігійної ненависті серед громад або безпорядки будь-якого іншого характеру, які могли б перешкодити виборчому процесу. Може здатися, що це правило було жорстким обмеженням свободи вираження поглядів осіб під час передвиборної кампанії. Незважаючи на це, воно є легітимною спробою встановлення правил з даного приводу у країні, де ЗМІ відігравали значну роль у розпалюванні расової ворожнечі під час громадянської війни.

Мовники можуть відмовитися транслювати ППМ, якщо матеріали трансляції відкрито порушують кримінальне законодавство або інше національне законодавство і, якщо через це мовників можуть розглядати де факто як співучасників порушення. Ось чому в загальному телерадіо ЗМІ та газети повинні мати повноваження відхилити ППМ, але підстава для відхилення повинна бути визначена у чітких та однозначних інструкціях, а також бути предметом судового розгляду.

41 “Звіт Спеціального доповідача з питань захисту та пропаганди права на свободу думки та свободу слова, пан Абід Хусейн”, цитована праця, примітка 6. 42 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: відповідальність ЗМІ за протиправні заяви, див. за посиланням: http://aceproject.org/ace-en/topics/me/mec/mec03/mec03d/mec03d02/view. 43 Правила партійного політичного мовлення та референдумів Офком, стаття 3 і 4, цитована праця, примітка 39. 44 Див. Інструкції з виробництва, Група зв’язків із ЗМІ, див. за посиланням: http://www.broadcastersliaisongroup.org.uk/ guidelines.html.

26 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Німеччина та постанови Федерального Конституційного Суду щодо відмови у трансляції ППМ Після отримання відмови у наданні ефірного часу деякі партії звернулися до судів з метою зобов’язати мовників транслювати їхні повідомлення. Федеральний Конституційний Суд зазначив: “Це не є повноваженням станції мовлення відхилити виборчий матеріал на підставі аргументу, що його зміст виглядає неконституційним, оскільки компетенція визначення антиконституційності діяльності партії та її повідомлень належить виключно Федеральному Конституційному Суду. Проте станція має право очікувати від партії, що партія використовуватиме свій ефірний час виключно для агітації на законних підставах, та, зокрема, те, що жодне подібне та очевидне порушення кримінального законодавства не буде мати місце. Ось чому станція має право на контроль змісту матеріалів та, у випадку такого 45 порушення закону, на відхилення матеріалів трансляції” .

5. Умови виробництва: з метою забезпечення однакових умов для політичних сил можна надати усім партіям ресурси для виробництва ППМ, щоб уникнути виключення із процесу партій з обмеженими фінансовими можливостями. Ресурси можуть включати або доступ до виробничих потужностей громадських ЗМІ, зокрема камер і студій, або фінансові внески для виробництва, що виділяються партіям органами адміністрування виборами пропорційно до кількості ефірного часу, який їм розподіляється.

Умови виробництва ППМ у Франції У Франції, наприклад, Аудіовізуальна Рада CSA відіграє головну роль у виробництві ППМ. Цей орган заявляє, що у своїй діяльності Рада “жорстко дотримується принципу рівності у підходах до всіх кандидатів. З цією метою кожний кандидат повинен отримати однакову кількість засобів та однакові умови виробництва, рівний доступ до часу на запис, однакову кількість камер та однакову кількість студій та потужностей, що спеціально обладнані для цієї мети, до яких мають доступ усі кандидати. Під час кампанії CSA наглядає за тим, щоб умови запису, виробництва та трансляції програм були гарної якості та однакові для всіх 46 кандидатів” .

6. Зобов’язання, що накладаються на приватних мовників. У багатьох країнах на приватні ЗМІ накладаються різні види зобов’язань стосовно ППМ. Є декілька регуляторних моделей: – першою йде система вимог до приватних мовників, у рамках якої вони не зобов’язані транслювати ППМ взагалі. Це мало місце в Італії до реформи 2000 року: перед тим, як було прийнято новий закон, державна телерадіокомпанія, RAI, мала обов’язок транслювати безоплатні повідомлення, а поряд з цим на приватних мовників це зобов’язання не поширювалося та, окрім того, вони мали можливість розміщувати також платну рекламу. – Друга модель – покладати на приватні телерадіо ЗМІ низку суспільних обов’язків в якості умови отримання ними ліцензії на мовлення. Ця модель використовується у Великобританії, де наземні комерційні мовники зобов’язані за умовами їхніх ліцензій транслювати ППМ (див. розгляд випадку у Розділі 3.1, б.). – Третя можливість регулювання – це надання приватним мовникам вибору щодо того, чи брати на себе зобов’язання транслювати ППМ. Якщо приватні мовники приймають рішення транслювати повідомлення безоплатно, вони повинні робити це на тих самих умовах, що і суспільні ЗМІ, та без дискримінації жодної політичної партії. Ця система

45 Федеральний Конституційний Суд, том 47, 1978, с. 198 у виданні E. Drück, p. 69, цитована праця, примітка 27. 46 E. Mauboussin, цитована праця, примітка 37.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 27  зараз використовується в Італії, де трансляція ППМ на приватних телевізійних національних каналах є факультативною, але підпадає під положення, викладені у Законі 28/2000 про політичні комунікації.

Друга і третя модель пов’язані з питанням оплати за ефірний час, що може стати дуже делікатною темою. По суті питання є таким: хто заплатить і як? Ненадходження компенсації будь- якого типу до засобів масової інформації може мати негативний вплив на їхнє фінансове становище, особливо під час виборів, коли є багато учасників перегонів і через це загальна кількість часу, який виділяється, може бути великою. Орган, що адмініструє вибори, може виділити частину свого бюджету на покриття такого роду витрат відповідно до моделі, у рамках якої мовникам відшкодовуються витрати за найнижчим рекламним тарифом, у який маржа прибутку не включається.

Зобов’язання приватних ЗМІ у Хорватії та Боснії і Герцеговині Під час парламентських виборів у Хорватії 2007 року приватні мовники скаржилися місії спостерігачів за виборами від ОБСЄ/БДІПЛ, що правила висвітлення виборів у ЗМІ були занадто складними та суворими. Зокрема, через виділення безоплатного часу усім учасникам виборчих перегонів програми мовлення стали надто довгими, що стало фінансово обтяжливим для комерційних ЗМІ, які розраховують на рекламу для отримання доходу.

Подібну стурбованість висловлювали приватні мовники у Боснії і Герцеговині під час загальних виборів 2002 року. Згідно з законом про вибори, упродовж 30 днів до дня виборів усі телерадіо ЗМІ повинні були надавати безоплатний час усім учасникам перегонів і тільки комерційні ЗМІ, які не транслювали жодних політичних програм або новин, були звільнені від цього. Окрім того, від усіх телерадіо ЗМІ вимагалося, щоб вони транслювали заяви та інформацію Виборчої комісії Боснії і Герцеговини безкоштовно з метою інформування виборців про виборчий процес. Виділення великої кількості безоплатного ефірного часу було фінансово обтяжливим для приватних мовників також з огляду на велику кількість партій, які брали участь у виборах та мали право на ППМ.

7. Зобов’язання, які накладаються на приватну пресу. Як зазначалося у попередньому розділі, приватні друковані ЗМІ мають менш жорсткі зобов’язання щодо висвітлення виборів і від них, як правило, не вимагається подавати безоплатну рекламу кандидатів і партій. У деяких країнах розміщення політичних повідомлень безкоштовно в комерційних ЗМІ не є обов’язковим, але якщо газета приймає рішення надати площу кандидату безкоштовно, вона повинна гарантувати таку саму можливість усім кандидатам згідно з такими ж правилами та умовами.

Безоплатні повідомлення у пресі в Німеччині У Німеччині преса може публікувати передвиборні програми головних урядових та опозиційних партій безоплатно у якості довідкових матеріалів для читачів. Питання про те, чи друкувати маніфести або загальні програми менших партій, чи ні, вирішується головним 47 редактором .

8. Право на оскарження або апеляцію. У спірному випадку, що стосується ППМ (наприклад, ЗМІ відмовляється транслювати матеріал), постраждала сторона повинна мати право вимагати судового захисту від компетентного органу. Це може бути або орган, що регулює діяльність ЗМІ під час виборчої кампанії, або судовий орган. ЗМІ або позивач повинні мати право

47 E. Drück, цитована праця, примітка 27.

28 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів оскаржувати рішення виконавчого органу за допомогою використання чіткого своєчасного, доступного та оперативного механізму судової апеляції.

B) Інші виборчі програми: ця категорія включає усі програми: дебати, круглі столи, інтерв’ю, у центрі уваги яких знаходяться виборчі платформи та кандидати. Їхні формати можуть відрізнятися залежно від особливих редакційних вимог та діючих юридичних норм, однак всі вони мають спільну рису – це посилений редакційний контроль у порівнянні з ППМ та наявність певної форми журналістського посередництва.

Перше питання, що пов’язане із цим жанром програм, – це те, чи вони повинні регулюватися законодавством, чи повинні належати до сфери редакційної відповідальності ЗМІ. З огляду на їх структуру та тривалість, програми дискусій, інтерв’ю та дебатів є важливим інструментом кампанії, оскільки вони дають кандидатам можливість розвивати свої погляди та повідомлення у більш аргументований спосіб, ніж у випадку ППМ. Дебати також надають можливість громадськості робити пряме порівняння кандидатів. Ці типи програм повинні бути організовані у справедливий спосіб. “Незважаючи на те, що ці програми є чудовою можливістю для вираження різноманітних ідей, якщо не додати до них деякої збалансованості поглядів, вони можуть ввести в оману, створити невірне уявлення та надати невірну інформацію багатьом глядачам. Наділяти уряд владою оцінювати “справедливість” на ринку ідей, так само небезпечно, як і те, коли ведучий ток-шоу не дбає про розмаїття поглядів ”48.

З огляду на це, виділяють три головні моделі регулювання: a) сильне зовнішнє регулювання, коли орган, що регулює діяльність ЗМІ під час виборчої кампанії, встановлює детальні правила організації таких програм.

Регулювання виборчих програм в Італії Закон про політичні комунікації 28/2000 містить положення про те, що національні радіостанції та телевізійні канали – франшизоотримувачі – зобов’язані транслювати політичні програми безкоштовно і повинні забезпечувати об’єктивність та рівність умов доступу для всіх політичних діячів та на всі теми. Орган, що відповідальний за комунікації, – AGCOM та Комісія парламентського контролю (AGCOM – інституційний орган, що регулює діяльність ЗМІ та наглядає за RAI, суспільними телерадіо ЗМІ) визначають більш специфічні правила для втілення законодавчих вимог на кожних виборах. Під час парламентських виборів 2008 року цей інституційний орган видав положення з вимогою про те, що у всіх політичних програмах необхідно було забезпечити рівність можливостей та справедливе висвітлення усіх опонентів. У цьому положенні були визначені також часові рамки та розклад для таких програм, при цьому суспільним ЗМІ надавалася можливість організовувати та транслювати дебати між кандидатами на 49 прем’єрську посаду .

б) поєднання зовнішнього регулювання та саморегулювання, у якому орган, що регулює діяльність ЗМІ під час виборів, встановлює загальні директиви для організації таких програм, а практичні заходи для забезпечення зваженості та справедливості (наприклад, прийняття рішення щодо формату, кількості учасників, тривалості тощо) залишаються на розсуд самого ЗМІ.

48 Венеціанська комісія, цитована праця, примітка 19. 49 Delibera n. 42/08/CSP, Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica (Implementing Regulation on Political Communication and Equity of Access to the Media for Parliamentary Elections), можна переглянути за посиланням: http://www.agcom.it/provv/d_42_08_CSP.htm (італійська версія).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 29  Регулювання виборчих програм у Великобританії та США Великобританія має систему, де контроль органу, що регулює діяльність ЗМІ, є відносно м’яким і мовники мають редакційну відповідальність за організацію передвиборних програм. Для приватних каналів регулюючий орган Офком видав Кодекс мовлення, який вимагає, щоб належна увага була приділена висвітленню діяльності великих партій у передвиборний період. Мовники повинні також розглянути можливість висвітлення діяльності інших партій та незалежних кандидатів, які мають оригінальні погляди та бачення. Питання про те, як забезпечити таку належну увагу та організувати відповідне висвітлення, залишається на 50 розсуд мовників . Аналогічним чином у редакційних принципах ВВС (Бі-Бі-Сі) зазначається: “Наша відданість принципам об’єктивності та справедливості потрапляє у центр уваги у період висвітлення виборчих кампаній. (…) Ми повинні приймати свої редакційні рішення та бути здатними їх захищати на підставі того, що вони є обґрунтованими та були прийняті зважено та неупереджено. Для цього ми повинні застережити, що (…) судження про новини у передвиборний період формуються у рамках демократичних дебатів, які в свою чергу забезпечують, щоб належна увага приділялася вислуховуванню поглядів та вивченню стратегій усіх партій та оспорюванню їх. (…) Способи, у які досягається точність передачі інформації та об’єктивність, можуть бути різними. Цього можна досягти за допомогою одного пункту, однієї програми, серії програм або у ході всієї кампанії. Однак особи, що займаються розробкою змісту програм, повинні взяти на себе відповідальність за забезпечення належної точності та неупередженості у своєму власному виробництві та не повинні покладатися на 51 інші служби ВВС (Бі-Бі-Сі), щоб вони виправляли їхні недоліки” .

Сполучені Штати Америки є цілком унікальним прикладом щодо ступеня свободи від урядового контролю над усіма ЗМІ, що базується на силі захисту, гарантованого свободі слова та свободі ЗМІ згідно з Першою Поправкою. Незважаючи на це, президентські дебати не перебувають під редакційним контролем мовників, натомість, вони організовуються та проводяться Комісією з президентських дебатів (CPD), що не пов’язана з жодною партією. CPD забезпечує, що на загальних виборах кожні чотири роки проводяться дебати між головними кандидатами, які змагаються за посаду Президента та Віце-Президента Сполучених Штатів. CPD спонсорувала низку дебатів під час кожних із п’яти останніх виборів. CPD розробляє неупереджені, об’єктивні критерії, за якими вона приймає рішення про відбір кандидатів для участі у дебатах. Метою встановлення цих критеріїв є визначити тих кандидатів, які здобули такий рівень електоральної підтримки, щоб їх можна було реально розглядати як головних опонентів на президентських перегонах. Що стосується загальних виборів 2008 року, CPD застосовуватиме три критерії до кожного заявленого кандидата, щоб визначити, чи кандидат має право брати участь в одних чи більше дебатах, що проводять CPD. Критерії є наступними: (1) відповідність Конституції, (2) включення до виборчого бюлетеня, (3) електоральна підтримка. Кандидат повинен відповідати усім трьом критеріям, щоб його 52 запросили для участі у дебатах . Незважаючи на те, що вибір кандидатів є відповідальністю CPD, правила проведення, місце та дати проведення дебатів, так само, як і теми, визначаються кандидатами, як правило, за допомогою дуже детального Меморандуму про 53 взаєморозуміння .

50 Кодекс мовлення Офком, Розділ 6 “Вибори та референдуми”, можна переглянути за посиланням: http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/codes/bcode/elections/. 51 Редакційні принципи BBС, “Мовлення від час виборів”, можна переглянути за посиланням: http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/politics/broadcastingdur.shtml. 52 Комісія з президентських дебатів, критерії відбору безпартійних кандидатів для участі у дебатах з приводу загальних виборів 2008, можна переглянути за посиланням: http://www.debates.org/pages/candsel2008.html. 53 Як приклад Меморандуму, див. Меморандум, підписаний під час президентських виборів 2004 року Джорджем Бушем та Джоном Керрі, див. за посиланням: http://www.gwu.edu/~action/2004/deb04main/debateagreement.pdf.

30 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  в) система саморегулювання, у якій відповідальність за забезпечення зваженості та рівності у підходах несуть виключно журналісти, спираючись на свої професійні судження.

Заходи саморегулювання: Словацькі парламентські вибори у 2002 році і Канада Під час парламентських виборів у 2002 році всі зареєстровані політичні партії і більшість ЗМІ добровільно зголосилися дотримуватися Кодексу поведінки ЗМІ та політичних опонентів, який було написано у співпраці з громадськими організаціями. Підписавши цей Кодекс, політичні партії та ЗМІ прийняли на себе зобов’язання приймати, поважати, дотримуватись, та робити свій внесок у проведення вільних і справедливих виборів. Незважаючи на те, що Кодекс не був обов’язковим за законом документом, ті, хто порушував викладені у ньому правила, потрапляли під тиск суспільства, а усі ті, хто його підписав, значно суворіше дотримувалися усіх правил. Порушення Кодексу оцінювалися незалежними експертами – громадськими організаціями та медіа експертами. У Канаді виборчий консорціум ЗМІ є неприбутковою групою взаємодії телерадіо мереж та агенцій новин, які спільно з представниками політичних партій організовують національні телевізійні дебати між найбільш відомими партійними лідерами. Дебати є наріжним каменем кампанії, оскільки їх транслюють головні англомовні та франкомовні канали і таким чином забезпечують якнайширшу аудиторію партійним лідерам. На парламентських виборах 2006 року національні дебати проводилися чотири рази, двічі англійською мовою та двічі французькою мовою, і при цьому консорціум мав повну незалежність у їх організації, оскільки 54 немає формальних юридичних положень, які б регулювали політичні дебати під час виборів .

Незалежно від системи регулювання, процес консультацій з учасниками процесу (ЗМІ, партії та кандидати) стосовно правил та практичних заходів становить добру практику, яка допомагає створювати легітимне і спільне регулятивне середовище.

Другим питанням у зв’язку з виборчими програмами є те, чи регулювання повинно стосуватися тільки суспільних ЗМІ, чи також і приватних ЗМІ. Загальною тенденцією має бути визначення певного рівня зобов’язань для суспільних ЗМІ, у той час як приватні ЗМІ можуть бути об’єктом більш лояльного регулювання: вони мають вибір стосовно того, чи виробляти програми про вибори і кандидатів, чи ні. Якщо вони приймають рішення виробляти такі програми, вони повинні відповідати тим самим принципам зваженості, відсутності дискримінації та неупередженості, якими керуються суспільні ЗМІ. Як і в інших галузях діють різні системи регулювання з різними зобов’язаннями, які покладаються на приватних мовників. Наприклад, у Франції усі мовники повинні відповідати вимогам щодо справедливості, встановленим CSA, у той час як у Німеччині приватні мовники можуть приймати рішення повністю на свій розсуд, коли організовують дебати та круглі столи, за умови, що вони дотримуються професійних стандартів висвітлення.

Третім спірним питанням є виділення часу, зокрема, вибір між рівністю та справедливістю в якості критерію для виділення часу. Ті самі міркування, що були викладені при обговоренні ППМ, застосовуються і тут, ми рекомендуємо звернутися до підрозділу А цього розділу, щоб переглянути більше інформації з цього питання.

Німеччина: редакційна свобода у висвітленні виборів У двох судових випадках певні партії вимагали, щоб їхні кандидати отримали дозвіл взяти участь у передвиборній програмі, на яку були запрошені лише представники партій, що

54 ОБСЄ – ОДІПЛ, місія з оцінки парламентських виборів 2006 року у Канаді, остаточний звіт, можна переглянути за посиланням: http://www.osce.org/documents/odihr/2006/04/18710_en.pdf.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 31 представлені у Парламенті. У обох випадках суди постановили, що канали мали свободу приймати рішення про те, у який спосіб вони бажали інформувати виборців про виборчі питання та позиції кандидатів. Проте, якщо ЗМІ приймає рішення запросити представників партій, що балотуються на виборах, до дебатів та ставити їм запитання від журналістів, аудиторії та опонентів, тоді редакційна свобода каналу стає більш обмеженою. Ці програми мають на меті сформувати загальне уявлення про позиції партій та представити кандидатів, саме тому вони повинні включати всі партії. Лише ті периферійні групи та партії, які не мають ваги (за критеріями членства, результатів минулих виборів або інших подібних об’єктивних 55 критеріїв), можуть не включатися до таких програм .

Інше питання пов’язане із часом трансляції/публікації та ЗМІ, де ці програми стають надбанням громадськості, так само як і їхня структура. Ті самі міркування, що й у випадку ППМ, можна застосувати і тут: ці матеріали слід транслювати тоді, коли вони досягають найбільшої аудиторії, як правило, у прайм-тайм. Це мають бути найпопулярніші національні ЗМІ. Передвиборні програми повинні транслюватися/публікуватися у головних національних ЗМІ з метою надати можливість партіям та кандидатам охопити найбільшу кількість виборців. Окрім того, структура дебатів або інтерв’ю повинна гарантувати відсутність дискримінації щодо будь-якої партії, тобто, кожен кандидат повинен отримати достатньо часу або площі для висловлення свого повідомлення.

Насамкінець, слід розвинути ідеї стосовно кращої журналістської практики, яка має місце у випадку дотримання принципів неупередженості та зваженості. Досвід свідчить, що незважаючи на те, що журналісти-ведучі програм мають обов’язок бути неупередженими, гості, що не є політичними діячами, зокрема інші журналісти, політологи, експерти та звичайні громадяни, можуть висловлювати свої власні погляди. Важливим тут є забезпечення розмаїття та збалансованість поглядів з приводу теми дискусії. Окрім того, участь у таких програмах не повинна залежати від сплати будь-яких внесків. Ведучі, журналісти та працівники шоу, що також є кандидатами, повинні бути відсторонені від появи на екрані під час виконання своїх професійних обов’язків (з цього приводу див. також Розділ 3.2.3 Редакційна політика, програми про поточні події).

3.2.2 Платний доступ та політична реклама a. Платний доступ, огляд основних положень Платний доступ є можливістю для всіх політичних партій та кандидатів поширювати свої повідомлення за допомогою ЗМІ. Незважаючи на те, що виборці, без сумніву, потребують якомога більше інформації про учасників перегонів для того, щоб зробити свій вибір, платна реклама може надати незаслужену перевагу тим партіям або кандидатам, які можуть дозволити придбати більше ефірного часу та площі. Дискусія про платну політичну рекламу постійно триває, позиції у цій дискусії відбивають культурні, історичні та політичні традиції56. Незважаючи на те, що у деяких країнах платна реклама є головним засобом прямого доступу кандидатів до виборців, у багатьох європейських країнах вона заборонена. “Загалом, країни з давніми традиціями з суспільною власністю ЗМІ, наприклад, Франція, Великобританія, Данія, виявили тенденцію неприхильного ставлення до платної політичної реклами. Країни з сильнішими традиціями комерційного мовлення, зокрема Сполучені Штати, представляють іншу крайність: виявляють тенденцію розглядати політичну

55 E. Drück, цитована праця, примітка 27. 56 Венеціанська Комісія, цитована праця, примітка 19.

32 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів рекламу як природну. Варто відзначити, що така європейська країна, як Фінляндія де комерційне мовлення є найбільш домінуючим, також належить до тих країн, де дозволяється необмежена політична реклама”57. Платна політична реклама забороняється законом у ряді країн, включаючи Бельгію, Чеську Республіку, Францію, Німеччину, Ірландію, Мальту, Норвегію, Португалію, Румунію та Великобританію. Заборона платної політичної реклами може приймати різні форми від повної заборони, що охоплює як друковані, так і електронні ЗМІ (як у Румунії) до менш жорсткої заборони, яка застосовується до всіх електронних ЗМІ (Туреччина, де політична реклама дозволяється тільки у пресі) або до заборони, що поширюється тільки на деякі особливі аудіовізуальні ЗМІ (на зразок Іспанії).

Іспанія У випадку Іспанії платна політична реклама не дозволяється на суспільному телебаченні і радіо та на приватних телевізійних каналах. Заборона не включає приватні радіостанції. Причиною заборони, яка стосується приватного телебачення, так само як і суспільних ЗМІ, є юридичний статус комерційного телебачення. Акт 4/1980 від 10 січня 1980 року Статуту радіо та телебачення дає визначення телебаченню як “важливій громадській службі, що уповноважена державою”; ця концепція є визначальною у побудові всієї системи регулювання ЗМІ в Іспанії, включаючи регулювання діяльності під час кампанії. У випадку комерційного телебачення будь-яка приватна ініціатива виглядає як адміністративна тимчасова уступка уряду, через модальність громадського змагання, що надає приватному телебаченню юридичний статус суспільного ЗМІ.

Дві протилежні позиції, які стосуються платної реклами на аудіовізуальних ЗМІ, можуть бути підсумовані у наступний спосіб: а. Проти платної реклами: “Аргумент проти платної реклами головним чином базується на тому, що вона не гарантує рівних можливостей для учасників перегонів. Надання дозволу партіям купувати ефірний час значно збільшує їхні витрати на кампанію, ставлячи, таким чином у більш вигідне становище найбагатші та найбільші партії. Платна реклама пов’язана з ризиком створення переваг для правлячої партії у порівнянні з опозицією у тих націях, де урядові посади є основним джерелом фінансування. Також платна реклама, з огляду на свою подібність до комерційної реклами та апелювання до емоцій, пов’язана з ризиком введення в оману виборців, усе це може призвести до позбавлення їх можливості зробити обґрунтований та раціональний вибір. З огляду на їхню природу, у платних рекламних роликах на перше місце ставиться імідж та ігнорується суть, спрощуються складні питання та збіднюється контекст виборчих комунікацій. Нарешті, використання платних роликів може підірвати незалежність ЗМІ від партійного впливу, особливо стосовно приватних мовників, чиїм головним джерелом доходу є реклама”58.

б. За платну рекламу: “Аргумент на користь платної реклами полягає у захисті свободи вираження поглядів. З цієї точки зору, політичні партії не повинні бути обмежені у своєму праві мати доступ до ЗМІ та будь-які обмеження щодо платної реклами повинні розглядатися як неналежне обмеження окремого права на свободу вираження59”. Багато країн, у яких дозволяється платна політична реклама, передбачають певні юридичні обмеження з метою гарантувати, що до всіх опонентів застосовують однаковий підхід та всі вони мають доступ до рекламної площі на однакових умовах. Обмеження, як правило, включають також специфічні умови стосовно кількості політичної реклами, яку може придбати кандидат або партія. Метою

57 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: платна політична реклама, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ace-en/topics/me/mec/mec04/mec04b. 58 Там само. 59 Там само.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 33 регулювання розміщення платної реклами є створення більш рівних умов для партій та зменшення суми коштів, необхідних для проведення кампаній.

Питання платної реклами є менш суперечливим у випадку приватних друкованих ЗМІ. Незважаючи на це, преса повинна дотримуватися принципу рівних можливостей: однакові умови платної реклами повинні гарантуватися для всіх опонентів шляхом надання їм фіксованих та рівноцінних тарифів. Друковані ЗМІ повинні чітко визначити матеріал, за який вноситься плата. Може бути введено ліміт на кількість платної реклами, яку партії мають право придбати, так само як і ліміти щодо кількості оплачених сторінок, які ЗМІ можуть надрукувати за день. Незважаючи на ці загальні рекомендації, національне законодавство суттєво відрізняється в різних країнах та часто надає пресі більше свободи у прийнятті рішень.

Німеччина У Німеччині немає положення, яке б забезпечувало право надавати платну рекламу у приватній пресі. Отже, газети мають право відмовляти партіям у наданні площі за оплату. Виняток із цього загального принципу – це коли така відмова має місце на монополізованих ринках: “Якщо, наприклад, партія або кандидат на місцевих виборах дістають відмову у придбанні площі від єдиного ЗМІ у виборчому окрузі, вони можуть звернутися до суду з проханням про судовий захист на підставі нехтування свободою вибору та зловживання 60 монопольним становищем ”.

Бельгія У Бельгії газети мають право відмовити у розміщенні політичної реклами, якщо вона суперечить їхньому редакційному або корпоративному статуту. Під час Федеральних виборів 2007 року крайня права партія Vlaams Belang звернулася до суду із позовом проти п’яти газет, які відмовилися друкувати їхню рекламу. У своєму рішенні Брюссельський Комерційний Суд визнав політичні або ідеологічні причини як законні підстави для відмови у розміщенні агітаційної реклами, це був аргумент, висунутий трьома із п’яти газет. На противагу цьому, Суд не визнав практичні та економічні міркування як достатню причину для відмови, про що заявляли два інші щоденні видання. Тому Суд прийняв рішення, що дві газети мають 61 опублікувати рекламу Vlaams Belang .

б. Політична реклама: визначення і проблеми Перша дискусійна тема, що пов’язана із політичною рекламою, стосується її визначення. Національні законодавства різних країн дають визначення політичній рекламі за допомогою різних термінів. У деяких країнах взагалі немає юридичного визначення політичної реклами, в інших країнах регулюючі органи розробили свої власні терміни для чіткого визначення оплачуваної політичної площі під час проведення передвиборної кампанії.

Спроба дати визначення поняттю політичної реклами пов’язана із двома питаннями: 1. Ефірний час/площа прямого доступу: ефірний час/площа прямого доступу розглядається як пряма форма комунікації між політиками та виборцями без будь-якої посередницької ролі ЗМІ. Час прямого доступу може бути безоплатним або платним. Правовий статус цих двох понять відрізняється, слід розробити регулювання діяльності під час передвиборної кампанії у такий спосіб, щоб воно було максимально чітким і простим щодо розрізнення цих двох понять.

60 E. Drück, цитована праця, примітка 27. 61 ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія з оцінки Федеральних виборів 2007 року у Бельгії, остаточний звіт, можна переглянути за посиланням: http://www.osce.org/documents/odihr/2007/10/27430_en.pdf.

34 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  2. Політична реклама і комерційна реклама: чи можна застосовувати до виборів та політичного маркетингу ті самі положення, що застосовуються до комерційної реклами? У деяких країнах політична реклама є об’єктом застосування загального законодавства щодо реклами, включаючи обмеження щодо кількості рекламних роликів, які можуть транслюватися за годину або обмежень щодо кількості агітаційних матеріалів у співвідношенні з матеріалами, що не мають відношення до політики. В інших країнах вона є об’єктом застосування окремого регуляторного режиму (наприклад, Великобританія), навіть якщо у більшості випадків використовується поєднання двох регуляторних систем.

Політична реклама може бути визначена як зображення політичної партії, кандидата, партійного логотипу, партійної програми і діяльності, за яку вноситься плата або інша компенсація. Будь-який друкований або телерадіо матеріал, метою якого є посилити або зменшити популярність політичної сили, повинен розглядатися як рекламний, якщо була здійснена оплата або отримана інша компенсація. Це визначення охоплює як традиційні ролики, так і інші форми реклами, наприклад, спонсорство.

Перша проблема лежить у площині поняття “політична природа повідомлення”. Реклама щодо соціальних питань може розглядатися як така, що має політичну природу, і тому може бути об’єктом застосування обмежень, які накладаються на політичну рекламу.

Судове рішення Європейського Суду з прав людини у справі VGT Verein Gegen Tierfabriken проти Швейцарії62 може мати наслідки для країн, які мають повну заборону політичної реклами, оскільки воно стосується ряду аспектів: – Концепція політичної реклами: Суд визнав, що матеріал може вважатися "політичним", якщо він відображає спірні погляди, які стосуються сучасного суспільства в цілому, знаходяться в центрі уваги під час різноманітних політичних дебатів, а не стимулює суспільство придбати певний продукт, і при цьому такий матеріал не обов’язково має бути пов’язаний із політичною партією. – Вплив різних регуляторних підходів щодо політичної реклами у телерадіо ЗМІ і пресі: відповідно до Ст. 10 (2), реалізація права на свободу вираження поглядів може бути об’єктом застосування обмежень, якщо виконуються декілька умов, включаючи ті, коли обмеження необхідні у демократичному суспільстві. Тут мається на увазі, що для того, щоб відмовити у трансляції реклами, необхідно довести існування “нагальної соціальної потреби”. Суд встановив, що заборона політичної реклами, яка застосовувалось тільки до деяких ЗМІ (тобто, мовлення, але не преса) не було вмотивовано особливо нагальною потребою. Проте Суд не виключив того, що заборона “політичної реклами” може бути сумісною із вимогами Ст. 10 у певних ситуаціях. Однак, втручання у свободу вираження поглядів повинно бути обґрунтовано “у відповідний та достатній спосіб”. Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що після рішення у справі VGT заборона політичної реклами може розглядатися відповідно до Статті 10, однак державні органи повинні мати вагомі аргументи для обґрунтування цього і повинні розробити чітке і зрозуміле визначення поняття платної реклами.

Великобританія Кампанія The Make Poverty History (MPH) (“Зробимо бідність історією”) – це кампанія, організована об’єднанням британських та ірландських благодійних фондів, релігійних груп, профспілок, агітаційних груп та зірок з метою збільшити усвідомлення проблеми бідності та

62 GT Verein gegen Tierfabriken проти Швейцарії, Заява № 24699/94, (2001).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 35 створити тиск на уряди, щоб змусити їх вжити дії щодо подолання абсолютної бідності. На британських каналах упродовж багатьох місяців транслювалася телевізійна реклама, що закликала людей поговорити зі своїми обранцями про припинення бідності. Однак, Офком заборонив рекламні ролики, постановивши, що рекламні матеріали були “повністю або переважно політичними” за своєю природою, оскільки вони закликали до “важливих змін”. У своїй постанові Офком зазначив: а) MPH – це орган, чиї завдання є повністю або переважно політичними. Зокрема, у заяві MPH пояснюються завдання кампанії у трьох головних аспектах зміни політики: торгівля, борги, допомога. Вебсайт MPH також спонукає відвідувачів надсилати електронні листи Прем’єр-міністру, Тоні Блеру, використовуючи зразки MPH, щоб переконати його використати свій міжнародний авторитет для здійснення радикальних змін. Ось чому MPH виразно охарактеризувала себе у своїй заяві як організацію, яка прагне здійснити важливі зміни у політиці уряду Великобританії та урядів інших західних країн. Лорд Вулф зазначає, що коли регуляторний орган ставить перед собою питання: якою є природа діяльності органу і, зокрема, чи таку діяльність слід розглядати як ”повністю чи переважно політичну”, він очікує, що регулюючий орган “не вживатиме нічого більше окрім того, що розгляне заяву про її [організації] завдання”. На думку Офком, немає сумнівів у тому, що завдання, викладені у заяві MPH (у “заяві про завдання”), є повністю або переважно політичними. б) Рекламні матеріали MPH спрямовані на досягнення політичної мети (…). Оскільки єдиним закликом до дій у цьому випадку є відвідати вебсайт MPH і оскільки вебсайт MPH головним чином пов’язаний з підтримкою лобіювання та цілей кампанії MPH, ми вважаємо, що 63 рекламні матеріали, безперечно, “спрямовані на досягнення політичної мети” .

Друге проблемне питання стосується поняття реклами від імені третьої сторони. Багато європейських країн не мають регуляторних рамок, які обмежують незалежні групи у витрачанні коштів від імені партії та кандидата. Існує багато визначень організацій, що є “третіми сторонами”. Питання, яке варто розглянути, полягає в тому чи треті сторони, які об’єднані навколо однієї проблеми, та треті сторони, які об’єднані навколо однієї партії, повинні розглядатися як одне і те ж. У Британії встановлено правило щодо так званих партійних фондів, яке вимагає, щоб партії визначали їх як облікові підрозділи у своїй організаційній структурі, що включені до загального партійного бюджету. З метою забезпечити дієвість фінансового правила слід дати чітке визначення і встановити правила діяльності третіх сторін.

Латвія Спірним питанням у виборчій кампанії 2006 року була агітація від імені “третьої сторони”. У латвійському контексті агітація від імені третьої сторони має місце, коли організація, яка не є політичною партією, агітує за або проти політичної партії, об’єднання або кандидата. Три яскраво помітні випадки агітації від імені третьої сторони були виявлені місією ОБСЄ/ОДІПЛ: “Товариство “За свободу слова” розмістило телевізійні рекламні ролики, у яких вихвалялися міністри Народної Партії і які були відкрито профінансовані паном Андрісом Скеле, колишнім Прем’єр-міністром та засновником Народної Партії. Під час передвиборної кампанії засновник цієї організації, пан Юргіс Лієпнікс, працював Головою офісу Прем’єр-міністра. Зв’язок пана Лієпнікса з організацією “Товариство “За свободу слова” породив шквал критики. Через два дні після виборів він пішов у відставку зі своєї посади в офісі Прем’єр-міністра. Організація Pa Saulei (“До сонця”) розмістила рекламні ролики, у яких велася агітація за виборчий блок Першої Партії/Латвійського Шляху, а також організація “До міста і світу” вела агітацію проти пана Аіваса Лембергса. Законність проведення агітації третьою стороною від імені

63 Бюлетень з мовлення Офком 43 (вересень 2005) – То Make Poverty History (“Зробимо бідність історією”) (Різноманітні мовленнєві ЗМІ), можна переглянути за посиланням http://www.ofcom.org.uk/tv/obb/prog_cb/pcb52/issue43a.pdf.

36 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів політичних партій та кандидатів публічно критикувалася у передвиборний період деякими політичними партіями, неурядовими організаціями та іншими учасниками виборчого процесу як спроба обійти фінансові правила регулювання кампанії. Дехто відзначав, що реклама від імені третьої сторони повинна розглядатися як внесок до фонду політичних партій і повинна бути заявлена як витрати на кампанію, а це потенційно могло перетворити ці партії на порушників встановлених лімітів щодо внесків у фінансування та лімітів на витрати під час передвиборної кампанії. Проте інші політичні партії та діячі заявили про свій погляд на рекламу від імені третьої сторони як легітимний спосіб 64 реалізації права на свободу слова, який не є описаний законом .

Що стосується платної реклами, тут можна виділити кілька рекомендацій: 1. Вимога щодо недискримінації. Слід вимагати, щоб ЗМІ розміщували платні агітаційні повідомлення на основі принципу недискримінації. Вони повинні надавати рівні можливості партіям та кандидатам; іншими словами, якщо вони приймають рішення продати ефірний час/площу одній партії/кандидату, тоді вони повинні надати можливість іншим придбати ефірний час на подібних умовах. Усім учасникам перегонів слід запропонувати фіксовані та однакові тарифи. Ефірний час/площа повинні пропонуватися за найнижчими тарифами, які у звичайних умовах застосовуються до комерційних рекламодавців.

Сполучені Штати Федеральний Акт з Комунікацій 1934 року з доповненнями передбачає, що мовники повинні запропонувати однаковий час усім кандидатам на посади у федеральному офісі. Цей час має надаватися за найнижчими тарифами, які пропонуються для розміщення реклами неполітичного характеру. Рівні можливості означають, що мовники, які надають можливість придбати час одному кандидату, повинні надати таку можливість і іншим. Ці два ключові принципи (недискримінація та правило найнижчих тарифів) були прийняті у законодавстві багатьох інших країн. Ці принципи є надзвичайно важливими, оскільки запобігають тому, що політична реклама стає виключно прерогативою тих, хто володіє найбільшими фондами на проведення кампанії.

Латвія Закон “Про передвиборну кампанію на виборах до Сейму” регулює діяльність ЗМІ щодо висвітлення виборчого процесу. Політичні партії та індивідуальні кандидати мають право на розміщення платної реклами у суспільних та приватних ЗМІ. Мовники повинні надати рівні 65 умови всім партіям з точки зору ціни та позиції у розкладі мовлення .

2. Верхня межа витрат на кампанію/Моніторинг витрат на кампанію. З метою запобігання тому, щоб жодна з партій не змогла придбати весь наявний час, можуть бути встановлені обмеження щодо кількості платної реклами, яку мають право придбати партії. Також можуть бути встановлені обмеження щодо кількості ефірного часу, який ЗМІ можуть виділити на трансляцію щоденно. Інший спосіб регулювання платної політичної реклами – це встановлення верхньої межі витрат на кампанію (тобто, визначення лімітів щодо розміру коштів, які можуть бути витрачені на

64 ОБСЄ/БДІПЛ, Обмежена місія спостереження за парламентськими виборами 2006 року у Латвії, Заключний звіт, див. за посиланням http://www.osce.org/documents/odihr/2007/02/23213_en.pdf. 65 Згідно зі Статтею 7. (1) закону, якщо латвійське радіо або латвійське телебачення надає оплачуваний ефірний час, усі учасники перегонів повинні мати можливість використати однакову кількість ефірного часу у години, що мають порівняну цінність та за ціною, яка відповідає цінам латвійського радіо та латвійського телебачення на ефірний час для агітації, як зазначено в опублікованій процедурі, визначеній цією Статтею. Не пізніше, ніж за 270 днів до дня виборів, латвійське радіо та латвійське телебачення повинні опублікувати у газеті “Latvijas Vstnesis” тарифи на ефірний час, що застосовувалися під час передвиборної кампанії, починаючи з 270-го дня до дня голосування.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 37 політичну рекламу у ЗМІ за одним списком співвідносно із загальними витратами на передвиборну кампанію). Для забезпечення ефективного моніторингу витрат на передвиборну кампанію у фінансових звітах, що подаються у відповідні органи, слід чітко визначити рекламні витрати виборчого періоду. Багато країн запровадили обмеження щодо платної реклами як стандарт гарантії принципу рівних можливостей. Цей підхід контрастує із законодавством США, у якому будь-які обмеження щодо політичної реклами розглядаються як антиконституційні, як такі, що порушують Першу Поправку: у справі, яка стала віхою у судовій практиці, Buckley (Баклі) проти Valeo (Валео), Верховний Суд постановив, що обмеження на агітаційні витрати кандидатів “суттєво обмежують ключові положення Першої Поправки” і “Перша Поправка заперечує право уряду визначати, що витрати на поширення чиїхось політичних поглядів є марнотратними, надмірними або нерозумними”66. Хоча це рішення і є спірним, однак воно визначило структуру та рамки (або їх відсутність) політичної агітації у ЗМІ в США.

Що стосується Європи, то Рада Європи зайняла більш гнучку позицію: “Коли платна політична реклама дозволяється, усі опоненти повинні мати можливість придбати ефірний час на рівних умовах з врахуванням розміщення у розкладі та тарифів на оплату. У системі регулювання можна запровадити положення, які обмежують кількість політичної реклами, яку кандидати та партії можуть придбати”67.

Канада “Канадська Комісія з радіо та телебачення і з телекомунікацій (CRTC) розробила наступні правила для виділення часу на платну політичну рекламу: - Загальна кількість часу, який можна придбати, є обмеженою – встановлена на рівні шести з половиною годин у 1990 році. - Тільки партії, які належним чином зареєстровані виборчими органами, мають право на придбання ефірного часу. - CRTC скликає збори представників усіх партій, які мають право на придбання часу, щоб розділити поміж ними ефірний час. Якщо представники партій не здатні досягти згоди, тоді CRTC самостійно розподіляє час. На загальних виборах 1979 та 1980 року формула, узгоджена представниками партій, складалась пропорційно з голосів, які отримала кожна партія на попередніх загальних виборах, кількості місць у національній Палаті Громад до її розпуску та кількості кандидатів, що висувалися на попередніх виборах, при цьому перші два фактори мали подвійну вагу. Цей метод передбачав гнучкість від виборів до виборів, таким чином, наприклад, інша формула могла бути використана у випадку, якщо нова партія висувала кандидатів на будь-які вибори. - Коли загальний час вже розподілено, кожна партія має право купувати стільки часу, виділеного їй, скільки забажає, та використувати цей час за своїм бажанням. Однак загальні ліміти на передвиборні витрати означають, що, як правило, жодна із партій не може викупити 68 весь час, розподілений їй” .

Сербія Приватні електронні ЗМІ не мають права продавати понад 120 хвилин ефірного часу для платної реклами на день, при цьому тільки 30 хвилин з цього часу можуть бути розміщені у прайм-тайм, з 18.00 до 22.00 год.

66 Buckly (Баклі) проти Valeo (Валео), 424 U.S. 1, (1976). 67 Рада Європи, Рекомендації № R (99) 15, цитована праця, примітка 17. 68 R. Carver (Р.Карвер), у Проекті АСЕ, ЗМІ та вибори: Канада – платна політична реклама, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ero-en/topics/parties-and-candidates/canadapoladv.

38 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Іспанія Закон про вибори встановлює обмеження щодо розміру коштів, які можуть бути витрачені на політичну рекламу за одним партійним списком у друкованих ЗМІ та на комерційних радіостанціях співвідносно із загальними витратами на передвиборну кампанію. Політична реклама у ЗМІ не повинна перевищувати 20% загальних витрат партії на передвиборну кампанію.

3. Обмеження щодо змісту. Чимало з тих міркувань, які були викладені у розділі про цензуру щодо ППМ, можна віднести і сюди. В цілому існує загальне несхвалення будь-якого виду попередньої цензури, що застосовується до політичних повідомлень. Проте ЗМІ мають право захищати себе від розповсюдження будь-яких незаконних або протиправних матеріалів (зокрема матеріалів, що здатні провокувати расову або релігійну ворожнечу у формі наклепів69 і т.п.). Одним з можливих розв’язань проблеми, як про це уже згадувалося у попередньому розділі, є укладання регуляторним органом вичерпного та доступного для громадськості списку обмежень щодо того, що кандидат може сказати в ефірі.

Ці обмеження повинні узгоджуватися з принципами, встановленими міжнародними стандартами (необхідність, законність, пропорційність, легітимність). Альтернативним варіантом може бути відмова від контролю за змістом взагалі, таким чином залишаючи це на розсуд кандидатів, на яких закономірно перейде ризик того, що їх матеріал може бути відхилено. Незважаючи на вид прийнятої регуляторної системи, слід передбачити можливість оскарження для захисту прав кандидатів у випадку відмови.

Сполучені Штати Федеральна Комісія з комунікацій (FCC) – орган відповідальний за виконання Федерального Акту про комунікації (FCA), не дозволяє жодної цензури з боку ЗМІ щодо змісту політичної реклами відповідно до викладеної у Першій Поправці заборони будь-якого обмеження змісту і формату політичного виступу. Ось чому мовники звільняються від будь-яких звинувачень у наклепах або негативній інформації, що можуть виникнути у зв’язку із розміщенням ними платної реклами.

Хорватія Відповідно до законодавства (Стаття 90-93 Закону про вибори) було сформовано комісію з етики на передвиборний період, яка діє як “надпартійний” орган, покликаний розглядати “виборчу рекламу” та пов’язану з нею діяльність учасників виборів відповідно до Виборчого кодексу етики. Під час кампанії 2007 року комісія з етики погодилася з відмовою деяких телевізійних каналів не транслювати матеріали правої політичної партії, у яких йшлося про те, що прем’єр-міністр “продав” звинуваченого військового злочинця генерала Анте Готовіну Міжнародному кримінальному трибуналу в обмін на те, що колишня Югославія гарантувала визнання прийняття Хорватії до ЄС. Рішення комісії не є юридично обов’язковими; незважаючи на це, вони можуть вплинути на права та інтереси учасників 70 виборів та інших .

69 Термін “наклеп” означає неправдиву заяву, яка завдає шкоди репутації особи та перетворює її на об’єкт публічної неповаги, ненависті, насміхання або осуду. Якщо неправдива заява публікується у друкованому ЗМІ або поширюється у мовленнєвому ЗМІ – на радіо або телебаченні, вона називається пасквіль. Якщо це тільки усна заява, вона називається злослів’я. З огляду на те, що друковане слово охоплює ширшу аудиторію, наклеп, як правило, вважається більш серйозним порушенням з-поміж цих двох. 70 ОБСЄ/ОДІПЛ, обмежена місія спостереження за парламентськими виборами 2007 року у Хорватії, Заключний звіт, можна переглянути за посиланнямhttp://www.osce.org/documents/odihr/2008/04/30928_en.pdf.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 39  4. Прозорість/позначення. Будь-яка платна політична реклама, що з’являється у друкованих або телерадіо ЗМІ, повинна бути чітко визначена або позначена як платна реклама. ЗМІ повинні відкрито позначати платну друковану площу або рекламні ролики, спонсоровані партією, з метою інформування виборців про пропагандистську природу програми. Така позиція чітко висловлена Радою Європи: “Платна політична реклама повинна чітко розпізнаватися громадськістю”71.

Сполучені Штати Федеральний Акт про виборчу кампанію вимагає чітко позначати платну політичну рекламу. Окрім того, FCC вимагає, щоб політична реклама містила повідомлення про те, хто її оплачує (партія, кандидат чи будь-яка інша група підтримки).

Сербія Відповідно до Загальних обов’язкових інструкцій для радіо і телевізійних станцій про поведінку під час місцевих, провінційних та республіканських парламентських виборів 2008 року, усі передвиборні програми, звіти, рекламні блоки та опитування на телебаченні повинні бути чітко марковані як “виборча програма”, і платний ефірний час повинен постійно мати позначку “оплачуваний час”.

5. Розклад та розміщення. Платна реклама не повинна розміщуватися у такий спосіб, щоб це вводило в оману аудиторію щодо виборчої пропагандистської природи такого матеріалу. З метою уникнення такої плутанини законодавство деяких країн встановлює спеціальні обмеження щодо жанру програм, які можуть перериватися платними роликами.

Колишня Югославська Республіка Македонія Для позачергових парламентських виборів у Колишній Югославській Республіці Македонія у 2008 році Рада з питань мовлення затвердила положення для регулювання розміщення платної політичної реклами у розкладі програм упродовж передвиборної кампанії, у якому зазначалося: “Платна політична реклама не може транслюватися під час програм новин, інших щоденних інформаційних програм, спеціальних інформаційних програм, під час дитячих, шкільних та освітніх програм, так само як під час прямої трансляції релігійних, спортивних, культурних, розважальних та інших заходів.”

6. Реклама від імені третіх сторін та вимога про оприлюднення інформації. Принципи прозорості та справедливості застосовуються до всіх учасників у виборчому процесі. Треті сторони – особи або групи, які не є кандидатами або зареєстрованими партіями і сплачують за комунікацію, яка пропагує успіх або поразку політичного опонента, – часто використовуються як засіб ухилення від правових обмежень щодо витрат на передвиборну кампанію. Таким чином, можуть бути застосовані заходи щодо забезпечення прозорості стосовно передвиборної реклами від імені третіх сторін. Наприклад, будь-яка виборча пропаганда від імені третіх сторін повинна містити слова “сплачено ___(ким)” та ім’я особи або групи, що сплатила за площу, яку придбала.

Сполучені Штати У США особлива категорія рекламних матеріалів маркується як “реклама з актуальних суспільних питань”, оскільки вона швидше стосується важливих суспільних питань, аніж 72 закликає за або проти кандидата. З цією метою Акт про реформу двопартійної кампанії

71 Рада Європи, Рекомендація № R (99) 15, цитована праця, примітка 19. 72 Акт про реформу двопартійної кампанії 2002 року (BCRA, Акт Маккейна –Файнголда, Pub. L. 107-155, 116 Stat. 81, прийнятий 27.03.2002) – це федеральний закон США, за допомогою якого були внесені поправки до Акту про федеральні виборчі кампанії 1971 року, у якому регулюється фінансування політичних кампаній. Акт

40 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів (BCRA) встановив нову категорію платних повідомлень, які позначаються як “передвиборні комунікації”, та спробував прив’язати їх до Федерального Акту про передвиборну кампанію з 73 точки зору конституційності . BCRA забороняє корпораціям та профспілкам рекламувати або непрямо фінансувати передвиборні комунікації, у центрі яких перебуває кандидат до федерального офісу у період упродовж 60 днів до загальних федеральних виборів. Передвиборні комунікації, які координуються з кандидатом, розглядаються як внесок у його кампанію та підлягають обмеженням відповідно до встановлених лімітів щодо витрат на передвиборну 74 кампанію .

7. Інституційна реклама. Найкращою практикою є така, коли упродовж передвиборної кампанії соціальна реклама (що рекламує суспільні послуги, котрі надаються урядовими органами) не транслюється, що дозволяє уникнути спірних моментів в інтерпретації значення такої реклами (інформація для громадськості чи прихована пропаганда?). Якщо трансляція таких матеріалів дозволяється, рекламні матеріали такого роду не повинні в принципі розглядатися як передвиборна агітаційна реклама, якщо тільки вони відверто не пропагують певну партію або кандидата, у випадку чого вони повинні бути класифіковані як зловживання адміністративним ресурсом та можуть стати об’єктом застосування санкцій та оскарження згідно з відповідними законами та постановами.

Італія Закон про політичні комунікації забороняє усім державним органам займатися діяльністю з суспільних комунікацій протягом усього передвиборного періоду. Єдиний виняток з цього правила – “об’єктивна комунікація, необхідна для виконання інституційних функцій”.

c. Прихована реклама Дуже складна проблема лежить у площині протиправної діяльності з розміщення рекламних матеріалів, що не є відповідно позначені та представлені як звичайні редакційні матеріали. Ця практика, очевидно, суперечить професійним стандартам та журналістській етиці: прихована реклама у ЗМІ є явним порушенням основних журналістських цінностей.

Перше питання – це визначення та природа прихованої реклами. Вона відрізняється від проявів упередженості ЗМІ. Остання може бути визначена як реальна або уявна схильність журналістів ЗМІ до вибору заходів та діячів, які стають об’єктом їх висвітлення, та певних способів їх висвітлення, однак тут не передбачено отримання взамін коштів або будь-яких інших товарів. Термін, як правило, стосується упередженості, яка є поширеною та вступає у протиріччя із журналістськими стандартами, а не просто є баченням індивідуального журналіста або особливістю статті. Також приховану рекламу не варто плутати з “політичним маркетингом”. Прихована реклама є різновидом хабара, вона передбачає розміщення матеріалів у ЗМІ в обмін на отримання грошових надходжень або інших переваг від кандидатів-політиків, у той час як політичний маркетинг є формою інформаційного менеджменту, який використовують спеціалісти з комунікацій, найняті партіями, для впливу на виборців та їхню думку про політичні питання, про

був ініційований сенаторами Джоном Маккейном (R-AZ) та Расселлом Файнголдом (D-WI). Закон набрав чинності 6 листопада 2002 року і нові правові обмеженні увійшли в дію з 1 січня 2003 року. 73 Згідно з Актом про федеральні виборчі кампанії існує вимога позначати спонсора реклами. 74 L. Lee Kaid – C. A. Jones, “United States of America” (L. Lee Kaid – C. A. Jones, “Сполучені Штати Америки”), у книзі B.-P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study (B.-P. Lange і D. Ward (eds.), ЗМІ та вибори: довідник та порівняльні студії) (London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 41 певних кандидатів на державні посади або про питання суспільного інтересу75. Природа політичного маркетингу є надзвичайно дискусійною, ця форма комунікацій розглядається як пропаганда, що має на меті вплинути на поведінку великої кількості людей. У зв’язку з цим ЗМІ часто розглядаються як “інструменти”, а не просто “співучасники злочину”, для втілення маркетингових стратегій політтехнологами та спеціалістами з комунікацій76. З точки зору регулювання також існує важлива відмінність між цими двома підходами: для прихованої реклами можна встановити форми контролю, у той час як для політичного маркетингу навряд чи можна встановити правові засоби контролю у випадках, коли політичний маркетинг обирається як стратегія проведення кампанії для популяризації кандидата або партії у ЗМІ та впливу на виборців. Яким чином у такому випадку законодавчий орган може накласти санкції на організацію заходів, метою яких є привернути увагу ЗМІ?

Щоб уникнути занадто обмежуючих директив і санкцій важливо чітко розрізняти якого типу повідомлення відносяться до цієї категорії.

Вірменія: випадки уявної прихованої реклами Під час парламентських виборів 2007 року багато громадських організацій висловлювали свою стурбованість тим, що регіональні телевізійні компанії, які відмовлялися розміщувати політичну рекламу, робили спроби уникнути уваги спостерігачів на виборах та здобути можливість розміщувати приховану рекламу. У зв’язку з цим Борис Навасардян, голова Єреванського прес-клубу, зазначив: “Це надає можливість вибірково вирішувати, кого рекламувати, оскільки немає жодних правових підстав для звинувачення їх у створенні нерівних умов”. Відповідно до звітів багатьох спостерігачів, до початку офіційної кампанії телевізійні канали вже були заповнені прихованою політичною рекламою такого типу, що є порушенням Статті 11 Закону Республіки Вірменія про телебачення і радіо. Міжнародна Рада з досліджень та обміну – міжнародна неприбуткова організація, метою діяльності якої є лідерство та інноваційні програми, спрямовані на вдосконалення якості освіти, посилення незалежних ЗМІ та сприяння розвитку плюралістичного громадянського суспільства, – встановила, що деякі канали порушували закон на користь проурядових партій та жодна з телевізійних компаній не 77 була притягнута до відповідальності за розміщення такої інформаційної реклами” .

У загальних рисах прихована політична реклама може бути визначена як інформація про політичних діячів та партії, розміщена в обмін на кошти або за іншою домовленістю з метою вплинути на виборців і при цьому вона не є результатом журналістської оцінки.

Латвія – прихована реклама: як розпізнати її з першого погляду Під час парламентських виборів 2006 року прихована реклама стала одним із найбільш спірних питань з точки зору регулювання. “Правові положення” Діючий Закон про радіо та телебачення (Розділ 2, параграф 13) визначає приховану рекламу у наступний спосіб:

75 P. Kotler and N. Kotler (1999). Political marketing: generating effective candidates, campaigns, and causes (P. Kotler і N. Kotler, Політичний маркетинг: розвиток ефективних кандидатів, кампаній та справ) у книзі Bruce I. Newman (ed.) Handbook of political marketing (Bruce I. Newman (ed.) Посібник з політичного маркетингу). (Thousand Oaks: Sage Publications, 1999). 76 P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, and H.A. Semetko, On Message. Communicating the Campaign. (London: Sage, 1999) (P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, та H.A. Semetko, Повідомлення. Комунікації під час кампанії. (London: Sage, 1999). 77 IREX, Television: How is the great persuader performing pre-May 12? (IREX, телебачення: Як майстер переконання виконує своє завдання напередодні 12 травня?), можна переглянути за посиланням: http://www.irex.org/newsroom/inthepress/07/0419_ArmeniaNow.asp.

42 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  “прихована реклама – це подання у ЗМІ за допомогою звуку або образу з метою рекламування такої репрезентації товарів, послуг, імені, торгової марки або виду діяльності виробника товарів або надавача послуг, яка за своєю природою може ввести аудиторію в оману. Така репрезентація повинна розглядатися як така, що зроблена навмисно, особливо у випадку, якщо за неї була отримана оплата або компенсація іншого типу.” Визначення Центр громадської політики “Providus” (“Провідус”) провів аналіз випадків можливої прихованої реклами у ЗМІ. Спочатку проект був засновано для муніципальних виборів у 2001 році, потім повторно проведено напередодні парламентських виборів 2002 року та муніципальних виборів у 2005 році. Відповідно до методології проекту, прихована реклама може бути описана наступним чином: рекламування політичної партії (або кандидата, діяльності партії, партійних переконань або партійного логотипу) без чіткого позначення матеріалу як платного та представлення його як звичайної щоденної програми телебачення/радіо або щоденної статті у газеті з метою посилити або зменшити популярність політичної сили. Слово “рекламування” тут передбачає отримання оплати або іншої компенсації. Базуючись на тій ідеї, що газети можуть мати свою власну політичну думку, проект Providus не розглядав як можливі випадки прихованої реклами у друкованих ЗМІ редакційні колонки або інші статті, подані у формі коментарів, які чітко відрізняються від новин та висловлюють думку редакційного колективу, інших авторів або читачів. Приклади Providus встановив особливі критерії з метою визначення випадків можливої прихованої політичної реклами. Приклади можливих випадків прихованої політичної реклами, які були виявлені організацією Providus, включали наступні: - Поява партійного логотипу або символу, які не є пов’язані з певною статтею або звітом. - Поява або згадка про партію або кандидата без очевидної на те причини і у випадку, коли вони не заслуговують на висвітлення у ЗМІ. - Повторення публікації або звіту/статті, де йдеться про кандидата. - Під час інтерв’ю журналіст ставить запитання з метою посилити позитивні характеристики кандидата. Проблеми у визначенні Часте висвітлення у ЗМІ або надання інформації про партію/кандидата у випадках, коли вони не заслуговують на висвітлення у ЗМІ, може бути наслідком симпатії ЗМІ до політичної партії. У цьому випадку посилене висвітлення або висвітлення з проявами прихильності може бути охарактеризоване як упередженість ЗМІ. Не всі прояви упередженості ЗМІ кваліфікуються як прихована реклама. Також, оскільки шляхом аналізу матеріалу ЗМІ неможливо встановити, чи була отримана оплата або компенсація, Providus використовував для опису фразу МОЖЛИВІ випадки прихованої реклами. Це означає, що організація робила припущення, що проаналізований матеріал був розміщений у ЗМІ в результаті угоди (оплати або компенсації), однак не 78 стверджуючи про достовірність такої заяви” .

Важко встановити вплив прихованої реклами на виборців та громадян. У зв’язку з цим головним питанням є те, чи були доведені випадки прихованої реклами, оскільки відповідь на це питання здатна великою мірою вплинути на думку громадськості та довіру як до ЗМІ, так і до політичних діячів. Загалом можна визначити ймовірні короткострокові та довгострокові наслідки прихованої реклами:

78 M. Marchese, Internal Explanatory Note on Hidden Advertising for the OSCE – ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2006 Parliamentary Elections in Latvia 2006 (М. Марчезе, Пояснювальна записка для внутрішнього користування про приховану рекламу для ОБСЄ/БДІПЛ, обмежена місія спостереження за парламентськими виборами у Латвії у 2006 році).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 43  Таблиця 1 Можливі наслідки прихованої реклами79 Короткострокові наслідки (якщо не Довгострокові наслідки доведена) (якщо доведена) На учасників Більше консенсусу Менше консенсусу виборів Втрата довіри На Отримує упереджену інформацію Втрата довіри до ЗМІ громадськість Вибір спотворений невірною Втрата довіри до учасників виборів та до інформацією стратегій На ЗМІ Більше прибутків Менше прибутків Втрата довіри

Прихована реклама є проблематичною з точки зору її регулювання та правозастосування. Незважаючи на те, що законодавчий орган може передбачити заходи, спрямовані на заборону такої практики та створення перешкод для її реалізації, можливість правозастосування у такому випадку видається більш складною. У багатьох випадках може бути неможливим довести, що кандидат заплатив журналісту або ЗМІ, щоб отримати більш позитивне або більше за обсягом висвітлення своєї діяльності. Як і в багатьох інших галузях корупції, складно знайти реальні докази порушення. Окрім цього регулюючий орган може не мати ресурсів для розслідування, на основі яких можна зробити звинувачення.

Латвія: моніторинг випадків ймовірної прихованої реклами Під час місцевих виборів у 2001 році громадська організація Providus проводила моніторинг висвітлення передвиборного процесу у 12 національних та регіональних газетах та на 4 національних телевізійних каналах. Метою проекту було визначити, чи мало місце таке журналістське висвітлення, яке могло бути класифіковано як прихована політична реклама. Головний висновок був такий, що під час моніторингу були встановлені випадки, які не означали автоматично, що вони були прихованою політичною рекламою. Однак ці випадки показали, що професійні та етичні принципи журналістики були порушені і що це могло бути і наслідком “купівлі ЗМІ” і/або недостатнього професіоналізму. Головні результати показали, що багато програм виявляли випадки прихованої реклами:

Таблиця 2 Можливі випадки прихованої реклами у латвійських телевізійних програмах Телеканал Програма Кількість підозрілих випадків (у дійсних числах)

Джерело: Providus, Моніторинг ЗМІ під час місцевих виборів 2001 року у Латвії У ході цього проекту було встановлено ряд прийомів, які можуть вказувати на те, що інформація. яка транслювалася, була насправді прихованою рекламою:

79 Ця Таблиця була створена на основі зразка, розробленого Центром громадської політики Providus (Латвія).

44 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  - декілька інтерв’ю з певними кандидатами транслювалися у телевізійних програмах, незважаючи на те, що інші відомі опоненти взагалі не були запрошені; - запрошеним кандидатам ставилися прості та приємні запитання; - було показано декілька “інтерв’ю-портретів” з певними кандидатами; - журналіст-ведучий надмірно вживав позитивні вислови в найвищому ступені порівняння прикметників, описуючи деяких своїх гостей; - політики часто не представлялися як особи, що були кандидатами на місцевих виборах; - реклама, яка переривала програми, була дуже подібна до редакційних матеріалів, трансльованих у ході програми.

Головним виміром, що пов’язаний із виявленням та розслідуванням прихованої реклами, є питання власності ЗМІ та ролі, яку медіа магнат може відігравати у здійсненні впливу на редакційний вибір. Насправді агітацію, що подається без позначення, ще складніше перевірити, якщо кандидат одночасно є власником телевізійного каналу або радіостанції, що відкрито підтримують його. У таких випадках може бути надзвичайно складно переконатися у тому, чи підтримка є наслідком незалежного редакційного вибору, чи результатом фінансового та професійного тиску. Окрім того, беручи до уваги близькість між власниками та працівниками ЗМІ, розслідування стосовно прихованої реклами може бути більш проблематичним, оскільки доступ до документів та фінансових доказів може бути ускладненим або складеним так, щоб скеровувати хибним шляхом (наприклад, шляхом фальсифікації фінансових документів ЗМІ).

Незважаючи на таку перешкоду, існує декілька шляхів та підходів до цього питання, якими можуть скористатися органи, що займаються адмініструванням виборів та регулюють діяльність ЗМІ. Спеціальні положення, що обмежують приховану рекламу можуть бути включені до виборчого законодавства або законодавства, що регулює діяльність ЗМІ. При цьому вони можуть визначити, які випадки розглядаються як потенційно прихована реклама та передбачити способи розслідування таких випадків. Окрім того, санкції проти корупції, як викладено у відповідних кримінальних та антикорупційних законах, можуть бути передбачені також у зв’язку з хабарництвом у ЗМІ.

Жорсткіше регулювання редакційних питань шляхом визначення ступеня висвітлення діяльності кожного опонента становить інший можливий шлях розв’язання проблеми прихованої реклами, навіть якщо багато хто виступатиме проти нього як надто суворого. Насправді контроль над редакційними програмами не означає, що прихована реклама не транслюється, скоріше такий контроль встановлює непрямий ліміт щодо кількості ефірного часу, на який кандидат може вплинути за допомогою хабарництва. Деякі країни запровадили вимогу щодо однакового підходу до партій і кандидатів у новинах та програмах про поточні події. Регулюючий орган проводить моніторинг висвітлення виборів у ЗМІ та може застосувати санкції у випадку порушення.

Франція Французький регулюючий орган CSA несе відповідальність за моніторинг та оцінку відповідності встановленим правилам національних наземних каналів. Це дає можливість зробити оперативні та ефективні розрахунки, і будь-який мовник, який порушує правила зваженості та справедливості, може бути про це повідомлений, а порушення може бути виправлене у найкоротші терміни. Для кожного кандидата CSA розраховує час виступу, який надається йому на наземних національних каналах разом з загальним ефірним часом, який надається кандидатам (час на виступ кандидата разом з часом на коментарі та аналіз кандидата). Тому CSA вимірює час виступу та кількість наданого ефірного часу, який використаний для висвітлення різних тем, присвячених кандидатам. Це надає змогу CSA перевірити, чи кандидати отримали однакову кількість ефірного часу. Інші телерадіо ЗМІ

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 45 повинні надсилати до CSA звіти про час виступів на своїх каналах з метою надати можливість CSA провести моніторинг відповідності правилам та постановам. Кандидати та політичні організації мають право направляти листи до CSA, щоб привернути увагу до ймовірно несправедливого ставлення до їхніх кандидатів. CSA виступає 80 тут як посередник між ЗМІ та партіями: з приводу кожної скарги проходить розслідування .

Окрім того, багато країн упродовж передвиборної кампанії чітко забороняють участь кандидатів та політиків у програмах, які не пов’язані з виборчими питаннями (наприклад, розважальні, спортивні, документальні фільми тощо).

На завершення варто відзначити, що професійні органи ЗМІ та громадські організації мають відігравати важливу роль у протистоянні практиці прихованої реклами. Їх залучення та підтримка у регулюванні цього питання та боротьбі з ним становить ефективний інструмент у подоланні цього явища. Слід спонукати організації ЗМІ приймати кодекси поведінки та санкцій проти своїх членів, які отримують гроші та інші послуги чи блага за висвітлення діяльності кандидатів, разом з цим слід також надати підтримку неурядовим організаціям, що не пов’язані з партіями, у їх боротьбі проти прихованої агітації.

Молдова: громадські організації проти платної реклами Громадська коаліція за вільні та справедливі вибори – “Коаліція 2007” – це організація, головною метою якої є сприяння у проведенні вільних та справедливих місцевих виборів, здійснене за допомогою відповідних заходів, моніторингу та аналізу, що є однією із запорук демократичного розвитку Молдови. Коаліція видала Статут про вільні і справедливі вибори, який включає, серед інших положень, особливу вимогу щодо заборони прихованої реклами. У Статті 15 відзначається, що оплата за передвиборну рекламу повинна надходити тільки з легальних джерел фінансування, які існують у формі спеціальних виборчих рахунків, і що суб’єкти виборчого процесу (кандидати та партії) повинні утриматися від оплати за послуги надані їм готівкою, Стаття 16 чітко забороняє ЗМІ та журналістам розміщувати приховану передвиборну рекламу або негативну рекламу у формі тенденційних та односторонніх історій, аналітичних публікацій або коментарів, що містять неперевірену або фальшиву інформацію. Було здійснено спостереження за виконанням положень даного Статуту у якості частини програми моніторингу Громадської Коаліції за вільні і справедливі вибори – “Коаліція 2007”. Суб’єкти виборчого процесу, які погодилися із принципами Статуту про вільні і справедливі вибори, обмінювалися інформацією про дотримання Статуту та про інші питання, які з’являлися у ході підготовки, організації та проведення виборів. Організації, що задіяні у програмах моніторингу Громадської Коаліції за вільні і справедливі вибори – “Коаліція 2007”, – опублікували імена або назви тих суб’єктів виборчого процесу, що порушували принципи і стандарти Статуту.

Албанія: відсутність знань про регулювання та професійні стандарти щодо платної реклами Під час місцевих виборів 2003 року місія спостерігачів БДІПЛ виявила, що місцеві телеканали продавали ефірний час у ток-шоу та у дебатах кандидатам. Ця практика не приховувалася, оскільки можна було отримати брошури з тарифами та умовами на прохання. Ця форма прихованої реклами була порушенням закону про платну рекламу під час передвиборної кампанії з приводу лімітів оплачуваного ефірного часу, який дозволялося мати телеканалам, та з приводу позначення агітаційних матеріалів. Проте, коли виникли питання з приводу цього, місцеві мовники заявили, що вони не були знайомі з жодними

80 E. Mauboussin, цитована праця, примітка 37.

46 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів директивами стосовно цього і що це було їхнє право продавати ефірний час учасникам виборчих перегонів. Такі заяви виявили, з одного боку, повну відсутність знань про відповідні положення, а з іншого боку – недостатнє розуміння професійної відповідальності та обов’язків ЗМІ стосовно громадськості.

3.2.3 Редакційна політика висвітлення подій До третьої категорії належать програми, що перебувають під редакційним контролем ЗМІ та у яких посередництво журналістів відіграє центральну роль. Програми, які охоплені цією категорією, включають інформаційні повідомлення, програми про поточні події, ток-шоу, програми дискусій. Теми, які розглядаються на цих програмах, можуть стосуватися політики, питань суспільного інтересу, а також виборів, а власне вибір теми, як правило, залежить, або повинен залежати, від критеріїв того, що є гідним висвітлення у ЗМІ. Регулювання цього жанру упродовж передвиборної кампанії є часто проблематичним, оскільки право ЗМІ на вільне поширення інформації та право кандидатів на отримання неупередженого висвітлення їх діяльності часом входять у протиріччя. Окрім того, журналісти, як правило, сприймають будь- які спроби регулювання їхньої діяльності як неналежне втручання державних органів та політичних організацій в їх роботу.

Журналісти часто зіштовхуються з рядом етичних та професійних дилем, коли поширюють інформацію про вибори та кандидатів. Головна дилема стосується конфлікту між тим, що є гідним висвітлення у ЗМІ та збалансованістю висвітлення. Зазвичай, згідно з професійним стандартами від ЗМІ вимагається висвітлювати ті події, що є цікавими та важливими для суспільства, на основі свого професійного судження та практик. З іншого боку, виборці потребують різноманітної та повної інформації про політичні альтернативи і не всі з них, ймовірно, заслуговують на висвітлення у ЗМІ (наприклад, маленькі політичні партії можуть не мати громадських заходів, які привертають увагу ЗМІ). Як ЗМІ можуть знайти баланс між своєю роллю пошуку новин та своєю суспільною функцією?

Це питання є особливо важливим, оскільки воно ставить під питання свободу ЗМІ щодо поширення інформації та критерії, на яких базується поширення інформації. У більшості національних законодавств є положення стосовно вимоги до телерадіо ЗМІ про неупередженість, точність, справедливість і зваженість у висвітленні виборів. Визначення цих термінів може бути проблематичним, оскільки те саме слово може означати різні речі для різних аудиторій. Що означає зважене та об’єктивне висвітлення? Чи не залежить від цінності новин збалансованість та неупередженість у висвітленні? І чи не вступає вимога щодо збалансованості у протиріччя з правом на свободу поширення інформації?

Для того, щоб вийти з тупикової ситуації багато медіа організацій створили внутрішні кодекси поведінки, щоб роз’яснити ці терміни. Також регулюючий орган видав інструкції та рекомендації щодо впровадження таких принципів для випадків, де до ЗМІ висуваються деякі вимоги зовнішнього регулювання.

Великобританія Громадські та приватні наземні телерадіо ЗМІ прийняли кодекс поведінки, у якому в деталях визначено, як досягти зваженості, неупередженості, об’єктивності та справедливості у редакційному висвітленні. У Редакційних директивах BBС (Бі-Бі-Сі) встановлено ряд принципів, які визначають редакційну політику висвітлення подій.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 47  Принципи політичної неупередженості У наших випусках новин та в інших програмах ми повинні підходити до питань державної політики або до протиріч політики чи промисловості з належною точністю та неупередженістю. Ми не повинні висловлювати думку про поточні справи або питання державної політики, окрім думки про ті питання, що стосуються мовлення. Ми не повинні агітувати чи дозволяти, щоб нас втягнули в агітацію. Головний радник з питань політики надає поради з усіх питань, викладених у цьому розділі директив. Мовлення під час виборів Наша відданість принципам неупередженості та справедливості перебуває під прискіпливим оком громадськості у той період, коли ми висвітлюємо передвиборну кампанію. Усі політичні партії прагнутимуть вплинути на редакційні рішення. Контент- продюсери повинні серйозно розглядати усі скарги та повинні усвідомлювати, що все, що вони скажуть, може бути інтерпретоване як "політика ВВС (Бі-Бі-Сі)". Ми повинні пояснити, що загальні скарги або звинувачення в упередженості завжди повинні розбиратися на найвищому рівні, і ставлення до них повинно бути відповідним. Ми повинні приймати наші редакційні рішення та бути здатними захищати їх на тій підставі, що вони є раціональними, приймаючи їх, ми повинні бути об’єктивними та неупередженими. Для досягнення цього ми повинні забезпечити наступне: – інформаційні судження продовжують визначати прийняття редакційних рішень у програмах, які пов’язані з новинами. - інформаційні судження у передвиборний період формуються у рамках демократичних дебатів, що означає, що належна увага приділяється вислуховуванню поглядів та розгляду і ретельному аналізові стратегій усіх партій. Більш впливові менші партії також повинні отримати певне висвітлення у ЗМІ упродовж передвиборної кампанії. - вони повинні брати до уваги той факт, що чотири нації Об’єднаного Королівства Великобританії мають різні політичні структури і тому повинні відображатися у висвітленні передвиборного процесу кожної нації належним чином. Це також слід взяти до уваги стосовно програм, які транслюються по всій Великобританії. Можна запропонувати різні способи досягнення точності та неупередженості у висвітленні діяльності партій. Цього можна в одному пункті, в одній програмі, в серії програм або у ході всієї передвиборної кампанії. Однак продюсери, що розробляють зміст програм, повинні взяти на себе відповідальність за забезпечення точності та неупередженості у своїх випусках програм та не повинні розраховувати, що інші служби BBС (Бі-Бі-Сі) виправлятимуть 81 будь-які прояви незбалансованого висвітлення замість них .

Бельгія CSA (Conseil Supérieur de l’Audivisuel) – це регулюючий орган аудіовізуальних ЗМІ у франкомовному середовищі. У передвиборний період CSA видає незобов’язуючі Рекомендації, адресовані усім аудіовізуальним ЗМІ, які висвітлюють передвиборну кампанію упродовж трьох місяців. Рекомендації включають низку загальних принципів, деякі з яких мають правову природу, а інші були розроблені за допомогою кращого журналістського досвіду. До рекомендацій правового характеру відноситься рекомендація утримуватися від надання доступу до ЗМІ політичним групам або партіям, чиї програми та ідеології порушують федеральне законодавство у галузі расизму та ксенофобії. У такому випадку у Рекомендаціях пропонується, щоб більшість мовників затверджували внутрішній план висвітлення виборів, який, як правило, є доступний для громадськості. Інші відповідні

81 Редакційні директиви ББС, політика та державна політика, можна переглянути за посиланням: http://www.bbc.co.uk/guidelines/editorialguidelines/edguide/politics/principlesofpol.shtml.

48 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів положення включають необхідність транслювати зважені та плюралістичні дебати між кандидатами головних партій та надавати інформацію про партії, які з юридичних причин були виключені з дебатів. Громадський канал RTBF затверджує дуже детальний передвиборний план, у якому враховано принцип пропорційності для регулювання доступу до ЗМІ та висвітлення діяльності кандидатів у випусках новин та у дебатах.

У наступному розділі будуть розглянуті три головні питання, пов’язані з цим жанром програм: роль професійних стандартів, переваги представників влади та типи регулювання.

а. Роль професійних стандартів Професійні стандарти журналістики та кодекс етичної поведінки становлять важливу базу для вироблення стандартів у цій площині діяльності ЗМІ.

Справедливість, зваженість та неупередженість мають особливу вагу у цих програмах, оскільки багато громадян формують свої наміри щодо голосування на основі інформації, яку вони отримують з новин та програм про поточні події. “У принципі телерадіо ЗМІ повинні висвітлювати вибори та кандидатів відповідно до своїх професійних та етичних стандартів. Журналісти не повинні надавати перевагу або відхиляти будь-яку політичну партію або кандидата і повинні уникати коментарів у випусках новин про заяви політиків або їх діяльність. Базовий принцип журналістської етики – необхідність диференціації між новинами та точками зору. Дуже важливо забезпечити, щоб дві форми журналістики не перемішувалися одна з одною. Новини – це інформація про факти та дані, а точки зору включають думки, ідеї, віру або ставлення до фактів тих компаній, які керують ЗМІ, редакторами або журналістами. Диференціація між інформацією та коментарями передбачає, що повідомлення повинно давати можливість його отримувачам розрізняти між фактами та точками зору.

Редакційні програми також повинні надавати глядачам різноманітні погляди та точки зору, а також не повинні дискримінувати жодну партію чи кандидата. Вони повинні пропонувати зважену презентацію інформації про політичних суб’єктів. Зваженість означає, що кожна партія має можливість, пропорційно до її політичної ваги, представляти факти або коментувати будь-яку подію або проблеми. Якщо партія відмовляється коментувати певну проблему, або якщо усі спроби зв’язатися з представником партії не мають успіху, це слід зазначити у випусках новин.

ЗМІ повинні надавати точну, справедливу та невикривлену інформацію про учасників передвиборних перегонів. Журналісти, редактори, продюсери та власники повинні гарантувати, що інформація, яку вони публікують, є правдивою та етичною. Факти слід представляти у їх відповідному контексті та без перекручування. Якщо публікується звіт, який є неточним, слід якомога швидше надрукувати уточнення, яке має бути виділене належним чином.

Усі ЗМІ повинні надавати можливості для відповіді та уточнення у рамках своїх програм або публікацій у передвиборний період. Це правило має в основі той самий принцип зваженого і справедливого підходу до всіх опонентів, і цього повинні дотримуватися усі ЗМІ упродовж кампанії. Якщо політичний суб’єкт зазнає нападів від іншого політика (або будь-кого ще) у програмі, де він/вона не присутній, справедливо буде запропонувати особі, яку атакують, шанс надати відповідь упродовж наступних днів. ЗМІ повинні забезпечити, наскільки це можливо, щоб кожний елемент новин містив тільки факти, які підтверджені незалежним джерелом, вказаним у випуску новин. ЗМІ не повинні перекручувати факти. Визначаючи порядок важливості елементів інформації, ЗМІ повинні неупереджено та об’єктивно диференціювати між відповідною та невідповідною інформацією.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 49 Журналісти не повинні приймати або просити про фінансову винагороду, висвітлюючи діяльність партій та кандидатів.

ЗМІ не повинні маніпулювати іміджем або звуком таким чином, щоб вибір слів або інших засобів вираження, зміна тону, зміна наголосу або редагування спотворювали значення або цінність інформації. ЗМІ не повинні транслювати звіт, який базується на неперевіреній інформації, чутках, або з наміром створити скандал. Якщо ЗМІ приймає рішення, що певна історія є достатньо важливою, щоб опублікувати її, незважаючи на факт, що її достовірність не можна перевірити, ЗМІ повинно помістити примітку, що факти не могли бути перевірені”82.

б. Переваги представників влади83 Переваги офіційного уряду є особливо спірним питанням у цій площині мовлення. Бути частиною уряду означає отримувати більше уваги від ЗМІ через те, що потреба висвітлювати діяльність урядовців, що може включати офіційні заходи, зустрічі та реалізацію програм і стратегій, є постійною. Такі заходи можуть бути реальними та відповідними (зокрема, національні святкування або річниці), реальними, але перехідними (наприклад, відкриття нових споруд громадського значення), та псевдо-заходи (події, ініційовані або керовані урядом, що мають на меті отримати краще або ширше висвітлення у ЗМІ). Уряд також виступає в ролі головного органу, що приймає рішення, і висвітлення його діяльності необхідне для інформування громадськості.

Представники виконавчої гілки влади діють в інтересах усієї нації, однак, з іншого боку, вони часто виступають у ролі представників політичної партії. Ця подвійна ідентичність стає особливо проблематичною під час передвиборної кампанії у відношенні до двох основних прав: 1. Право рівних можливостей щодо доступу кандидатів до ЗМІ, право, що має урівноважуватися свободою та обов’язком ЗМІ висвітлювати діяльність уряду; 2. Право на рівне ставлення до кандидатів. Новини, пов’язані з діяльністю офіційного уряду, можуть іноді подаватися у позитивному світлі завдяки типу заходу, якого вони стосуються (наприклад, офіційні зустрічі, міжнародні самміти тощо).

Таку тенденцію можна часто спостерігати у демократіях перехідного типу, коли члени уряду прагнуть представити передвиборну кампанію у хибному світлі або намагаються агітувати у рамках офіційних заходів або державних інформаційних кампаній. Упродовж передвиборної кампанії нерідко можна спостерігати, як урядовці відкривають нові будівлі, виступають перед студентами, організовують міжнародні зустрічі або започатковують нову програму боротьби з наркотиками з метою отримання додаткового висвітлення своєї діяльності у ЗМІ. Не завжди легко знайти відмінність між двома видами діяльності, навіть для незалежних ЗМІ.

Однак, в цілому, незважаючи на те, що перебування на офіційній посаді, як це загальновизнано, має певні переваги, кандидати, які є представниками влади, не повинні зловживати державними ресурсами, матеріальними чи людськими в цілях агітації за політичні партії або кандидатів. Саме тому ЗМІ повинні бути послідовними у розрізненні між діяльністю офіційної влади та діяльністю, якою представники влади займаються в якості представників політичних партій, що беруть участь у виборах. Органи державної влади не повинні отримувати жодних привілеїв від ЗМІ під час передвиборної кампанії. Здатність ЗМІ протистояти такому

82 Венеціанська Комісія, цитована праця, примітка 19. 83 Цей розділ є невід’ємною частиною директив Венеціанської Комісії, цитована праця, примітка 19.

50 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів впливу значною мірою залежить від їх сили та незалежності. У тих середовищах, де системи ЗМІ не є достатньо сильними, щоб бути противагою політичній владі, обмеження або попередження привілейованого становища уряду може бути необхідним кроком. Жорсткі правила висвітлення діяльності уряду в аудіовізуальних ЗМІ можуть включати наступні: – заходи на зразок заборони висвітлення церемоній, на яких присутні члени уряду, – право на відповідь опозиційних партій на новини, які становлять суспільний інтерес, – встановлення співвідношення висвітлення діяльності уряду, більшості та опозиційних партій у рамках програм новин та інформаційних програм.

Франція: регулювання висвітлення діяльності урядових осіб Для того, щоб зменшити будь-які ризики маніпулятивного використання офіційних посад, французький орган, що регулює мовлення, CSA, видав дуже детальні правила на період президентських виборів 2002 року. Зокрема, поява в ефірі будь-яких кандидатів, що займали офіційні посади, розглядалася як виборчі комунікації і тому цей час обліковувався в рамках загального ефірного часу, наданого цьому кандидату. Те саме правило застосовувалося до посадовців, які не були кандидатами, але підтримували одного з президентських кандидатів. Єдиним винятком з цього правила були виступи кандидатів, які говорили з позиції своїх офіційних обов’язків (без згадки їхньої колишньої діяльності або політичної платформи). Окрім того, CSA заборонив кандидатам використовувати виділений для них ефірний час для показу зйомок, де їх показано всередині їх офіційних робочих приміщень, оскільки це могло б надати привілеї тим кандидатам, які займають офіційні посади. Як зазначила Аудіовізуальна Рада CSA, “це обмеження має на меті перешкодити будь-якому незаконному використанню офіційних символів з боку кандидата. Воно сприяє реалізації базового принципу нейтральності держави щодо кандидатів, що виступає підтримуючим фактором 84 принципу рівності” .

в. Регуляторні моделі: саморегулювання, співрегулювання та зовнішнє регулювання Обов’язок справедливо висвітлювати політичні альтернативи особливо покладається на суспільні ЗМІ. Національне законодавство деяких країн визначає цей широкий обов’язок у законах про ЗМІ або у законах про вибори. В інших країнах в установчих статутах суспільних ЗМІ визначено загальний обов’язок зваженого і справедливого висвітлення. В обох випадках суспільні ЗМІ можуть вільно на свій розсуд визначати практичні та професійні заходи для досягнення такої зваженості та справедливості (наприклад, у Великобританії). Інші країни прийняли більш строгий регуляторний підхід, визначивши правила щодо висвітлення в деталях, щодо змісту та розподілу часу, що виділяється політичним діячам і кандидатам (наприклад, в Албанії). У цьому випадку різниця між програмами, що пов’язані з виборами (див. Розділ 3.2.1) та програмами про поточні події стає більш розмитою, оскільки подібні правила часто застосовуються до обох видів програм, обмежуючи таким чином редакційну свободу ЗМІ. Ці два відмінні підходи певною мірою відображають різні національні історичні та політичні традиції та досвід. Потреба дуже жорсткого контролю над висвітленням виборів часто мотивується “історією упереджень та непрофесійного висвітлення подій державними ЗМІ та ЗМІ, які контролюються урядом. З іншого боку, потяг до регулювання змісту на мікроскопічному рівні є сам по собі частиною спадщини політичної диктатури. Наскільки регуляторні органи можуть вказувати, як суспільно-фінансовані ЗМІ мають подавати

84 Неофіційний переклад звіту CSA “Election du Président de la République, Rapport sur la Campagne Electorale à la Radio et à la Télévision”, Париж, 2002.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 51 інформацію, і наскільки ЗМІ будуть здатні винести найкращі уроки зі своїх помилок – це тонке питання, на яке кожна нова демократія повинна буде дати свою власну відповідь”85.

Рада Європи визнала легітимність обох підходів: “Положення щодо випусків новин та програм про поточні події повинні забезпечити справедливість, зваженість та неупередженість. Нормативні рамки повинні бути встановлені або в результаті дії саморегуляторних механізмів, впроваджених ЗМІ, або в результаті втілення нормативів, встановлених у національному виборчому законодавстві або законодавстві щодо ЗМІ. Електронні ЗМІ не повинні надавати жодних привілеїв у висвітленні діяльності органів державної влади (включаючи урядових посадовців). Органи, відповідальні за моніторинг відповідності ЗМІ положенням, що регулюють висвітлення виборів у ЗМІ, повинні виправляти такі недоліки. Що стосується інших програм, мовники повинні уникати надання несправедливих привілеїв політикам, запрошеним на ток- шоу або на інші подібні програми, оскільки ці програми також можуть мати певний вплив на сприйняття і поведінку виборців” 86.

Регуляторні підходи можуть бути класифіковані в три головні моделі: 1. Саморегулювання – це система, у якій організація-ЗМІ сама встановлює свої власні дисциплінарні та правові умови, які не регулюються зовнішнім органом. Ця модель застосовується, як правило, до приватної преси, яка видає внутрішні кодекси поведінки та інструкції щодо професійної етики. Часто регуляторний орган у цій системі формується із рад ЗМІ або рад преси, які діють як механізми скарг для громадськості (включаючи кандидатів), які незадоволені тим, як газета або аудіовізуальний ЗМІ висвітив те чи інше питання. Вони також можуть проводити навчання для журналістів.

Сполучені Штати Багато добровільних об’єднань спеціалістів з масових комунікацій прийняли кодекс етики або стандартів, якими керуються у своїй поведінці їхні члени. Журналісти електронних ЗМІ також підписали ряд кодексів, включаючи Кодекс з етики та професійної поведінки Асоціації директорів радіо та телевізійних новин UNCLEAR Sentence” (НЕЗРОЗУМІЛЕ речення). Цей Кодекс закликає професіоналів програм новин поводитися відповідно до особливих стандартів у шести аспектах: громадськість, довіра, правда, 87 справедливість, чесність, незалежність та відповідальність . Окрім того, є специфічні юридичні положення, за якими ЗМІ звільняються від вимог, які звичайно застосовуються до електронних ЗМІ під час передвиборної кампанії. Насправді Акт з комунікацій 1934 року накладає деякі зобов’язання на телевізійних та радіо мовників: у Розділі 315(a) Акту зазначається, що якщо мовник дозволяє кандидату використовувати ефірний час, мовник “повинен створити рівні умови для всіх інших кандидатів, що балотуються на таку ж посаду з точки зору використання даної станції мовлення”, за винятком того, коли оригінальна трансльована програма була документальним фільмом, інтерв’ю або новиною про кандидата. У тексті, де ЗМІ звільняються від обов’язків, вказується: “(1) добросовісний випуск новин, (2) добросовісне інтерв’ю, що стосується новин, (3) добросовісний документальний фільм (якщо поява кандидата є побічною, такою, що просто супроводжує презентацію суб’єкта або суб’єктів документального фільму), або (4) висвітлення добросовісних новин з місця подій (включаючи, але не обмежуючись тільки цим, політичні з’їзди та супроводжуючі заходи та види діяльності), не повинні розглядатися як використання телерадіостанції у тому розумінні, як викладено у цьому підрозділі (315(a)).

85 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: зважена подача новин, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ace-en/topics/me/mec/mec04/mec04e. 86 Рада Європи, Рекомендація № R (99) 15, цитована праця, примітка 19. 87 L. Lee Kaid – C. A. Jones, цитована праця, примітка 73.

52 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  2. Співрегулювання – це модель, що поєднує елементи саморегулювання (і само- моніторингу) і традиційного суспільного регулювання для формування нової самодостатньої регуляторної системи для висвітлення виборчого процесу. У цій системі регуляторний орган часто наглядає за виконанням правил, вільно визначених ЗМІ.

Бельгія Кожна громада (французька, фламандська та німецька) мають свої власні специфічні нормативні рамки для висвітлення виборів. Незважаючи на їхню різноманітність, усі три чинні правові структури передбачають високий рівень саморегулювання або співрегулювання висвітлення виборчого процесу: органи, що регулюють діяльність ЗМІ, відповідальні за розробку рекомендацій непримусового характеру стосовно висвітлення виборів та розгляду скарг під час передвиборної кампанії. Мовники розробляють свої власні плани висвітлення виборчого процесу та свої власні професійні кодекси поведінки. Зокрема, фламандський регулюючий орган Vlaamse Geschillenraad (VG) яскраво виявляє готовність до співпраці у певних аспектах, оскільки частиною його наглядової ролі є приймати рішення з приводу скарг стосовно “правил журналістської етики”, а ці правила – це положення, стандарти та принципи саморегулювання, які не сформульовані в законодавстві, а розробляються професіоналами у галузі ЗМІ та журналістики. У зв’язку з цим аспектом до штату Vlaamse Geschillenraad 88 входять професійні журналісти . Правила журналістської етики, про які йдеться в Акті мовлення, безумовно, не є встановлені законом, а містяться у кодексах, які були затверджені професіоналами у галузі ЗМІ та журналістики, як на міжнародному, так і на національному рівнях, зокрема у наступних: Декларація принципів поведінки журналістів, прийнята Міжнародною Федерацією Журналістів, Бордо, Мюнхенська Декларація, прийнята Спілкою журналістів шести країн Європейського Союзу та Кодекс принципів журналістики, прийнятий Бельгійською Асоціацією професійних журналістів (AVBB), Бельгійською Асоціацією видавців газет (BVDU) та Національною Федерацією інформаційних журналів (FEBELMA) у 1982 році. Тлумачення та поради щодо практичного застосування стандартів журналістської етики були розроблені колишньою Радою з етики Бельгійської Асоціації професійних журналістів (1995-2002) та з недавнього часу, з грудня 2002 року, цим займається Рада з журналістики. Приймаючи рішення про ймовірні порушення, VG має використати положення цих кодексів, разом із “законотворчістю” колишньої Ради з етики і/або дійсної Ради з журналістики.

3. Зовнішнє регулювання – це система, у якій правила і закони, видані державними органами, або державними інституціями у їх взаємодії, зокрема парламентом та органом, що регулює діяльність ЗМІ, є керівними у діяльності ЗМІ упродовж передвиборного періоду. З огляду на це можна виділити декілька найкращих підходів до двох головних жанрів, де редакційний контроль має бути якнайповнішим:

Новини Суспільні/державні ЗМІ мають обов’язок виробляти чесні, об’єктивні та зважені новини про поточні події та події, що пов’язані з виборами. У країнах, де свобода вираження поглядів має сталі традиції, де усі політичні діячі довіряють системі і де практика саморегулювання є міцно вкоріненою, може не існувати потреби у будь-якому зовнішньому регулюванні. У країнах, які мають історію урядового контролю над державними ЗМІ або де відсутня довіра один до одного серед політичних партій, журналістів та інституцій, жорсткіше

88 F. Jongen – D. Voorhoof – A. Braeckman, “Co-Operative Regulatory Systems in the Media Sector of Belgium“ (F. Jongen – D. Voorhoof – A. Braeckman, “Системи регулювання сектору ЗМІ Бельгії, розроблені на основі взаємодії“) у дослідженні, присвяченому заходам із співрегулювання у секторі ЗМІ, дослідження ініційоване Європейською Комісією, Директорат з питань інформаційного суспільства, Розділ A1 – Аудіовізуальні стратегії та стратегії ЗМІ, цифрові права, група координації у справах ЗМІ (Тендер №. DG EAC 03/04).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 53 регулювання з метою захисту суспільних ЗМІ від неналежного втручання може бути необхідним. Для того, щоб забезпечити різноманітність думок, можна використати багато підходів: погляди уряду або партій більшості повинні бути врівноважені поглядами опозиції; висвітлення державних заходів або заяв, здійснених правлячими партіями з приводу питань суспільного інтересу повинні бути врівноважені висвітленням поглядів опозиційних партій, і навпаки. Коментарі, представлені ведучим, або зовнішніми експертами, повинні чітко відрізнятися від фактів і чітко відображати різноманітні думки. Регулюючий орган може також видати правила та рекомендації, у яких роз’яснювалися б поняття справедливості та зваженості та специфікувалися би критерії для визначення кількості часу або площі, що надається для висвітлення діяльності кожного опонента.

Головне питання, яке стосується приватних мовників, пов’язане зі знаходженням балансу у тому, як вони, виступаючи в якості комерційних підприємств, використовують національні суспільні ефірні хвилі, адже це висуває до них певні вимоги з точки зору виконання державних функцій. З теоретичної точки зору приватні ЗМІ в цілому повинні гарантувати плюралізм інформації, поглядів, ідей та точок зору.

У загальному декілька незалежних ЗМІ з різними редакційними підходами можуть забезпечити створення плюралістичної системи інформації та доступу (зовнішній плюралізм). Однак у випадку високої концентрації власності ЗМІ у приватному секторі (монополія/олігополія) або обмеженої кількості приватних мовників регулювання може бути необхідним для забезпечення мінімального рівня плюралізму у висвітленні діяльності опонентів (внутрішній плюралізм). Незважаючи на те, який рівень редакційної свободи мають приватні мовники, журналісти повинні дотримуватися професійних стандартів висвітлення, а також професійної етики.

Програми про поточні події та інші редакційні програми Для того, щоб забезпечити виборцям достатню і якісну інформацію, суспільні мовники повинні виробляти програми на теми, які цікавлять громадськість. Ці програми повинні значною мірою перебувати під редакційним контролем ЗМІ у тому, що стосується вибору теми та формату. Однак, якщо програма пов’язана з виборами, у розподілі часу слід гарантувати рівність можливостей для всіх учасників, а також відображати різні погляди. Саме тому ті самі принципи, якими керуються при розподілі вільного ефірного часу між опонентами, можуть застосовуватися з метою забезпечення їхнього права на доступ до ЗМІ та дебатів. Участь у цих програмах не повинна обумовлюватися сплатою будь-яких внесків.

Приватні мовники володіють свободою, а часом і обов’язком виробляти програми про поточні справи. Коли вони вирішують виробляти такі програми, вони повинні відповідати тим самим принципам зваженості та неупередженості, що регулюють суспільні ЗМІ. Участь у цих програмах не повинна обумовлюватися сплатою будь-яких внесків.

Якщо дотримуватися запропонованого третього регуляторного підходу, регулюючі органи повинні бути надзвичайно обережними у процесі розробки правил та у подальшому їх розтлумаченні з тим, щоб не обмежувати свободу ЗМІ на поширення інформації та редакційну свободу суджень. Це особливо важливо у відношенні до програм новин, де журналістські стандарти та критерії повинні визначати вибір тем та аспектів висвітлення.

Іспанія До суспільного аудіовізуального ЗМІ RTVE була висунена вимога подавати інформацію про учасників виборчих перегонів у новинах та інформаційних програмах на основі критерію

54 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів пропорційності, залежно від результатів партії, здобутих на попередніх виборах. Виборча комісія (JEC) приймає рішення про розподіл часу між політичними силами в інформаційних програмах після перегляду Плану висвітлення виборів, наданого RTVE. Під час виборів 2008 року, на своїй сесії, проведеній 14 лютого, JEC повторно наголосила, що упродовж офіційного передвиборного періоду RTVE має гарантувати пропорційний розподіл часу у щоденному висвітленні новин кампанії, а також те, щоб критерії пропорційності превалювали над будь-якими іншими. Слід відзначити, що тут JEC застосувала до програм новин критерії, встановлені для надання безоплатного ефірного часу, хоча це не було продиктовано юридичною вимогою. У зв’язку з цим три журналістські асоціації, Асоціація преси Мадриду та Асоціації журналістів Каталонії та Галіції подали юридичну апеляцію до Верховного Суду, оскаржуючи рішення JEC, яке перешкоджає вільній роботі суспільних ЗМІ у транслюванні новин, а також відзначаючи, що заходи, передбачені виборчою комісією, є загрозою для свободи вираження поглядів, яка визначена у Статті 20 Конституції Іспанії. Багато учасників виборчого процесу висловили невдоволення рішенням JEC та стверджували, що можна забезпечити справедливе, об’єктивне та зважене висвітлення новин, пов’язаних із виборами, за допомогою прийняття механізмів саморегулювання та кодексу поведінки, які базуються на принципах журналістських професійних критеріїв, замість того, щоб встановлювати жорстке зовнішнє регулювання.

Насамкінець, важливий аспект програм такого типу пов’язаний зі становищем професійних працівників ЗМІ, які балотуються на виборах як кандидати. Широко застосовувана регуляторна практика полягає в тому, щоб запобігти появі ведучих та журналістів, які є учасниками виборчих перегонів, на екранах під час виконання ними своїх професійних обов’язків. Таке положення наявне у законодавстві багатьох країн та у внутрішніх редакційних кодексах, воно також узгоджується із принципом рівності можливостей для учасників виборчих перегонів.

Туреччина Під час передвиборної кампанії на виборах 2007 року популярний ведучий та кандидат Ібрагім Татлізер продовжував вести своє щотижневе розважальне шоу на приватному каналі ATV, Ібо Шоу. Випадок пана Татлізера не був винятковим. Верховна Рада з питань радіо та телебачення Туреччини (RTUK), після консультацій з Наглядовою Радою з питань виборів заявила, що поява акторів, співаків та інших представників шоу-бізнесу, які є кандидатами, може продовжуватися, однак не дозволяються жодні політичні комунікації з приводу питань, пов’язаних із виборами. Актори, ведучі та інші професійні працівники ЗМІ, які представляють телевізійні програми і в той самий час балотуються на виборах, повинні передати іншим свої обов’язки для того, щоб вони не могли отримувати незаслужені привілеї від їх появи у ЗМІ.

Латвія У статті 13 Закону про вибори зазначається: (1) Починаючи на 60-й день до дня виборів, працівникам Латвійського радіо або Латвійського телебачення та іншим особам, які були номіновані як кандидати або які перед початком виборів публічно оголосили про свою участь у політичній організації або асоціації політичних організацій, забороняється брати участь у програмах Латвійського радіо або Латвійського телебачення, підготовці коментарів та репортажів і проведенні інтерв’ю.

3.2.4 Регуляторні органи та процедури подання скарг Короткий огляд основних варіантів щодо органів, які регулюють діяльність ЗМІ, може надати певне спрямування щодо правозастосування та прозорості правил щодо висвітлення виборчого процесу.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 55  Згідно із загальним принципом, орган, який наглядає за регулюванням та правозастосуванням висвітлення виборчого процесу у ЗМІ, повинен бути незалежним, надійним та легітимним для усіх конкуруючих політичних сил. Призначення його членів не повинно відбуватися під виключним контролем уряду, а має, швидше за все, відповідати принципам, які регулюють призначення та діяльність виборчої адміністрації у цілому. Згідно з цими принципами вимагається, щоб89: – Члени органу мали відповідну кваліфікацію та були неупередженими; – Процедури призначення були прозорими; – Члени органу поводилися незалежно і неупереджено; – Громадськість (включаючи ЗМІ, партії, місцевих та міжнародних спостерігачів) мала доступ до документів та рішень; – Члени органу були захищені від необґрунтованого усунення їх від виконання обов’язків.

Єдиної системи організації регуляторного органу для нагляду за діяльністю ЗМІ не існує; однак, можна класифікувати головні альтернативні варіанти та виділити чотири головні моделі: – Орган саморегуляції, наприклад, добровільні ради преси, що існують у більшості міст. – Постійний орган, що регулює діяльність ЗМІ. Цей орган може працювати незалежно або спільно з виборчою адміністрацією. – Орган, що спеціально створений на період виборів, завданням якого є регулювати та наглядати за висвітленням виборчого процесу у ЗМІ тільки під час передвиборної кампанії. – Головна виборча адміністрація, наприклад, Центральна виборча комісія.

“Регуляторна система у багатьох випадках буде мати значний вплив на незалежність і професіоналізм ЗМІ, система, що перебуває під жорстким урядовим контролем, навряд чи сприятиме поширенню плюралізму та різноманітності поглядів серед ЗМІ. Система добровільних об’єднань, або система із надійною правовою або конституційною гарантією незалежності може захистити плюралізм у ЗМІ від урядового втручання та сприяти розвитку професійних навиків та стандартів. Незалежний та надійний регуляторний орган може бути важливим під час виборів, оскільки він може взяти на себе деякі або всі спеціалізовані функції, необхідні для регулювання діяльності ЗМІ під час передвиборної кампанії”90.

Регуляторний орган повинен мати досвід, засоби, ноу-хау та мандат на проведення моніторингу дотримання правил, розслідування ймовірних порушень та вжиття ефективних правових заходів у випадках, коли порушення мають місце. Він повинен реагувати на скарги кандидатів та партій або у всіх випадках, коли він фіксує порушення, незалежно від того, чи скарга подавалася. Необхідно встановити процедури для обробки скарг та реагування на скарги, отримані від кандидатів та політичних партій, з приводу недобросовісного або протиправного висвітлення їх діяльності у ЗМІ. Ці процедури повинні бути своєчасними, чіткими та зрозумілими для того, щоб надати оперативну відповідь тим, хто подавав скарги. Санкції, накладені наглядацьким

89 ОБСЄ/ОДІПЛ, Існуючі зобов’язання щодо проведення демократичних виборів у державах-членах ОБСЄ, Варшава, 2003. 90 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: Існуючі системи регулювання діяльності ЗМІ, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ace-en/topics/me/meb/meb06/default.

56 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів органом, повинні бути відповідними до тяжкості порушень, здійснених ЗМІ. Такі санкції не повинні передбачати ув’язнення або будь-які інші заходи, які могли б перешкоджати ЗМІ у проведенні своєї діяльності та у спонуканні журналістів до самоцензури. ЗМІ або особи, що подають скарги, повинні мати право на оскарження рішення виконавчого органу за допомогою своєчасного, зрозумілого і оперативного механізму подання судової скарги.

3.3 Референдуми та місцеві вибори У цьому розділі буде здійснено короткий огляд головних проблем та правових питань, що стосуються муніципальних виборів та референдумів. Найкращий досвід висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ, викладений у попередніх розділах, стосується у широкому розумінні усіх видів виборів, від президентських до муніципальних. Однак регуляторні заходи певною мірою детерміновані природою виборів і тому важливо проаналізувати ці специфічні питання у більш ретельний спосіб.

3.3.1 Місцеві вибори Місцеві вибори пов’язані, як правило, з двома специфічними темами: 1. Висвітлення діяльності політичних діячів, які не беруть участі у виборах. Висвітлення політичних заходів та діяльності політиків, не пов’язаних безпосередньо з тими регіонами, де відбуваються місцеві вибори, становлять головну проблему з точки зору регулювання. У передвиборний період під час регіональних або муніципальних виборів особлива увага повинна бути приділена питанням висвітлення національних політичних представників, які не беруть участі у місцевих виборах. Насправді висвітлення діяльності національних політичних діячів може мати вплив на місцеві території та на остаточні результати виборів.

Журналісти, зокрема, повинні усвідомлювати потенційну пропагандистську природу візитів членів уряду до регіонів, де будуть проведені місцеві вибори. Під час передвиборних кампаній, присвячених місцевим виборам, урядовці будуть змушені продовжувати виконувати свої урядові обов’язки, однак вони можуть шукати можливостей використати привілеїв свого офіційного становища з метою агітації. Саме тому журналісти повинні бути здатними визначити те, чи візит здійснюється у рамках урядової діяльності чи з партійною/виборчою метою.

Слід поміркувати над тим, щоб включити положення, яке регламентує, що під час проведення кампанії на місцевих виборах слід також гарантувати справедливість та зваженість у висвітленні діяльності політичних діячів, які безпосередньо не беруть участі у цих конкретних виборах. Надмірне висвітлення візитів та “офіційних” заходів з метою агітації також 91 не повинно здійснюватися .

2. Роль місцевих ЗМІ. Там, де система ЗМІ є потужною та впливовою на регіональному або провінційному рівні, місцеві ЗМІ можуть відігравати важливу роль під час муніципальних виборів, оскільки вони дають можливість кандидатам напряму досягати своїх виборців на рівні виборчого округу. З цією метою регуляторний орган може встановити особливі заходи, що стосуються місцевих ЗМІ. Аналогічно до правового режиму висвітлення загальних виборів,

91 Див. Розділ 3.2.3 б.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 57 регулювання може охоплювати три основні аспекти: право на безоплатний доступ та пов’язаний з ним розподіл ефірного часу, редакційна політика висвітлення та платна реклама.

Італія та регулювання місцевих мовників В Італії регулювання діяльності місцевих ЗМІ здійснюється за допомогою поєднання 92 нормативів та саморегулювання, і така система застосовується до всіх видів виборів . Нагляд за висвітленням виборів у місцевих ЗМІ здійснюється департаментами, які сформовані у рамках регіонального парламенту (Consiglio Regionale). Ці департаменти називаються CoReCom (Регіональні ради з комунікацій), і несуть відповідальність за правозастосування та моніторинг виконання існуючого законодавства. CoReComs також мають можливість видавати рекомендації для місцевих ЗМІ, спираючись на нормативні положення та директиви щодо їх впровадження, видані Департаментом з комунікацій (AGCOM). Положення регулюють доступ до платного та безоплатного ефірного часу, а також програми, за які мовники несуть редакційну відповідальність.

3.3.2 Референдуми Регулювання висвітлення референдумів у ЗМІ має свої особливості, які пов’язані з самою природою цього типу консультацій. Насправді референдуми є голосуванням, пов’язаним із питаннями, з приводу яких політичні партії, а також і організації (наприклад, громадські організації, профспілки, лобістські групи) часто займають чітку громадську позицію. Нормативні рамки проведення кампанії можуть бути затверджені на багатьох рівнях з метою гарантування рівності можливостей для груп, які ведуть боротьбу за і проти питання, що виноситься на референдум.

З огляду на це варто відзначити три наступні питання: 1. Виділення ефірного часу та площі. Питання розподілу ефірного часу та площі між двома конкуруючими позиціями (“так” і “ні”) є критичним. Як правило, загальні нормативні рамки проведення референдумів включені до законодавства, що регулює висвітлення виборів у ЗМІ, проте окремі інструкції можуть бути видані з нагоди кожного конкретного референдуму. Успішний практичний досвід та регуляторні принципи, що викладені у попередніх розділах, також стосуються регулювання висвітлення референдумів у ЗМІ. Окрім того, під час розподілу доступу до ЗМІ слід використовувати принцип чіткої рівності двох конкуруючих позицій та організацій, які підтримують кожну з них. Той самий принцип рівності має бути дотриманий у програмах, за які ЗМІ несуть виняткову редакційну відповідальність.

Чорногорія та референдум 2006 року Нормативні рамки проведення референдуму у 2006 році були встановлені спеціалізованим законом, Законом про референдум про правовий статус держави (LRSLS), який був затверджений парламентом Чорногорії після тривалих консультацій між двома сторонами, які займали різні позиції щодо питання, винесеного на референдум. Закон забезпечував право громадян на отримання інформації, яка повинна була надаватися правдиво, своєчасно, неупереджено та об’єктивно, стосуватися процесу референдуму та різних альтернатив, винесених на референдум. Згідно з LRSLS також вимагалося, щоб засоби масової інформації надавали допомогу виборцям у тому, щоб вони могли зробити вибір на основі доброї поінформованості, за допомогою особливих інформаційних програм

92 Legge 6 novembre 2003, n. 313 "Disposizioni per l’attuazione del principio del pluralismo nella programmazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali", можна переглянути за посиланням: http://www.agcom.it/L_naz/L_313_03.htm (італійська версія); Delibera n. 43/04/CSP “Attuazione dell'articolo 11-quater della legge 22 febbraio 2000, n. 28, relativo al Codice di autoregolamentazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali”, можна переглянути за посиланням: http://www.agcom.it/provv/d_43_04_CSP.htm (італійська версія).

58 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів та публічних дебатів, у яких обидві сторони кампанії з проведення референдуму могли взяти участь. Суспільні телерадіо ЗМІ мали обов’язок рівномірно висвітлювати різні альтернативи, які виносилися на референдум, а також опублікувати та затвердити нормативні рамки висвітлення кампанії, і при цьому всі ЗМІ зробили це перед офіційним 93 початком кампанії .

2. Висвітлення діяльності, спрямованої на бойкотування референдумів. Під час проведення багатьох референдумів вимагається мінімальна явка виборців (як правило, 50 відсотків плюс 1 зареєстрований виборець) для того, щоб визнати дійсними результати голосування. Це означає, що сили, які закликають до бойкотування референдумів, можуть відіграти ключову роль у здійсненні впливу на участь виборців у консультаційному голосуванні, де явка виборців має особливе значення. У принципі поряд із висвітленням двох головних позицій (так або ні) ЗМІ повинні також представляти точку зору тих, хто виступає проти ідеї використання референдумів як методу прийняття рішень з приводу певних питань. Як правило, національні законодавства не містять чітких положень, які забезпечують вільний доступ до ЗМІ для тих сторін, які бойкотують проведення референдумів. Однак у багатьох законах та нормативних актах, які стосуються висвітлення виборів у ЗМІ, є положення про справедливість, точність, неупередженість та зваженість; ці принципи повинні застосовуватися до висвітлення усіх позицій, які стосуються референдумів, включаючи позиції тих, що бойкотують проведення референдумів.

3. Роль уряду. Головним тут є питання про те, чи дозволяється уряду агітувати за одну із сторін під час проведення референдуму. Стосовно цього питання не існує стандартної практики. Деякі країни не мають жодних обмежень щодо цього, інші країни запровадили сувору заборону на участь уряду в агітації з приводу питань, що виносяться на референдум (як, наприклад, в Ірландії). У тих випадках, коли уряду дозволяється агітувати, члени уряду не повинні використовувати свої посадові обов’язки з метою агітації. У зв’язку з цим слід застосовувати принципи, представлені у розділі про переваги посадових осіб (див. Розділ 3.2.3, б.). Найкращою практикою у цій площині регулювання діяльності ЗМІ є включення правових положень стосовно критеріїв та процедур, за якими установи та організації можуть бути кваліфіковані як “допущені учасники” кампанії. Це сприятиме у розподілі безоплатного ефірного часу та в організації редакційної політики ЗМІ.

Великобританія Кодекс мовлення Офком передбачає, що суттєва вага щодо висвітлення періоду проведення референдуму має бути надана ряду відповідних організацій. Мовники також повинні розглянути можливість достатнього висвітлення інших допущених учасників референдуму, що представляють сформульовані погляди та точки зору. Відповідно до визначення, що наводиться у Кодексі, визначені організації та допущені учасники – це ті, 94 яких зареєструвала Виборча Комісія .

Колишня Югославська Республіка Македонія Відповідно до звіту ОДІПЛ, “відсутність чітких нормативних рамок для проведення кампанії та рішення, яке передбачає, що будь-яка установа та особа можуть брати участь у референдумі, призвела до втручання багатьох суб’єктів та частин громади, які, як

93 ОБСЄ-ОДІПЛ, Місія із спостереження за референдумом 2006 року в Чорногорії, остаточний звіт, можна переглянути за посиланням: http://www.osce.org/documents/odihr/2006/08/20077_en.pdf. 94 Кодекс мовлення Офком, Розділ 6: вибори та референдуми, можна переглянути за посиланням http://www.ofcom.org.uk/tv/ifi/codes/bcode/elections/.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 59 правило, не беруть участі у кампанії. (…). Рада з мовлення затвердила Рекомендації щодо висвітлення референдуму в електронних ЗМІ, що стало спробою подолати правові прогалини в існуючому законодавстві та забезпечити рівні умови для осіб та організацій, які агітували за чи проти референдуму. Згідно з цими Рекомендаціями, електронні ЗМІ повинні зважено висвітлювати різні позиції щодо питань, які виносяться на референдум. Для суспільних ЗМІ були визначені спеціальні обов’язки, так само як і обов’язки щодо публікації результатів опитування та платної агітації. Однак відсутність реєстраційних вимог щодо потенційних учасників кампанії, а в результаті і можливість для будь-якої особи або установи брати участь у кампанії виявилися проблематичними для мовників з точки зору визначення часу, який ЗМІ мав би приділити для зваженого висвітлення учасників 95 референдуму, що ЗМІ мав забезпечувати відповідно до Рекомендацій” .

3.4 Цифрові ЗМІ У попередніх розділах були викладені причини більш деталізованого рівня регулювання, яке застосовується до аудіовізуальних ЗМІ у порівнянні з пресою. Одна з головних причин цього – це потреба у гарантії справедливого розподілу обмежених суспільних ресурсів (ефірних хвиль та частот). Глобалізація масових комунікацій та технічний розвиток, викликаний цифровими технологіями, певною мірою видозмінили цей аргумент, оскільки збільшення кількості наявних частот може створити кращі умови для різноманітності ЗМІ. Проте ці зміни лише виводять на перший план новий перелік питань, які стосуються свободи ЗМІ, включаючи концентрацію власності ЗМІ, “цифровий розподіл”, та, відповідно, тягнуть за собою потребу вжити заходів для гарантії універсального доступу, а також потребу захистити аудиторію від невдач вільного ринку під час спроб забезпечити різноманітність змісту та поглядів.

Нові ЗМІ потенційно пропонують політичним партіям та кандидатам можливість адаптовувати їхні кампанії для різних цільових аудиторій у дуже простий і ефективний спосіб. Цифрова модель, на противагу традиційній аналоговій моделі мовлення, сприяє поширенню специфічних повідомлень серед певних сегментів населення та забезпечує плюралізм каналів комунікації.

Регулювання нових ЗМІ містить у собі ряд викликів, пов’язаних не тільки з обґрунтуванням державного втручання, але й з технічними аспектами правозастосування, конфліктами правових норм та проблемами юрисдикції. У цьому розділі будуть коротко проаналізовані головні питання, які є важливими у цій площині. Для спрощення цифрові засоби вираження означають ЗМІ, які функціонують на основі цифрових, а не аналогових технологій. Ці ЗМІ включають радіо та телевізійне мовлення на кабельних, супутникових і мобільних пристроях. У цьому контексті важливо розрізняти між національними та іноземними мовниками.

Правовий режим для національних цифрових ЗМІ у контексті виборів є, як правило, подібним до правового режиму, що застосовується до аналогових ЗМІ. Суспільні цифрові ЗМІ можуть мати жорсткіші зобов’язання, ніж приватні цифрові ЗМІ, і часом до останніх застосовуються менш жорсткі правові вимоги, ніж до приватних аналогових ЗМІ: наприклад, у Великобританії приватні цифрові ЗМІ не зобов’язані транслювати ППМ, разом з тим аналогові телевізійні канали та радіостанції зобов’язані це робити. Незважаючи на це, деякі правила висвітлення виборів у ЗМІ можуть застосовуватися до всіх аудіовізуальних ЗМІ, незалежно від платформи, яку вони використовують для мовлення; ці правила можуть включати заборону

95 ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія спостереження за референдумом 2004 року у колишній Югославській Республіці Македонія, остаточний звіт, можна переглянути за посиланням: http://www.osce.org/documents/odihr/2005/02/4221_en.pdf.

60 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів (якщо така вимога міститься) платної політичної реклами, період на роздуми напередодні дня виборів, обмеження щодо поширення ненависті та підбурювання до ворожнечі.

Регулювання мовлення іноземних ЗМІ, трансляція яких відбувається внаслідок ненавмисного побічного ефекту вловлення хвиль або є цілеспрямованою, є більш проблематичним і пов’язане з трьома головними питаннями: проблемами юрисдикції та протиріччями між правовими нормами, обґрунтуванням та правозастосуванням. Жодного чіткого правового рішення ще не було запропоновано у цій площині.

1. Юрисдикція та конфлікт правових норм. Якщо сигнал каналу, що знаходиться у країні А, досягає території країни B (“країна зони охоплення”), важливо визначити законодавство, яке буде застосовуватися до такого ЗМІ, особливо у випадках, коли виникає конфлікт між правовими нормами цих країн щодо питань змісту. Мовлення завжди мало транскордонний аспект, оскільки радіо- та телевізійні хвилі не зупиняються на кордонах. Сьогоднішня реальність є така, що транскордонний прийом телевізійних та радіохвиль значно збільшився завдяки кабельній та супутниковій мережам, і це зробило свій внесок у посилення ролі вільного потоку інформації. З іншого боку, узгодженого правового режиму стосовно висвітлення політичної діяльності не існує, і можуть траплятись випадки, коли зміст повідомлень, які поширюються іноземним мовником, є очевидним порушенням законодавства країни зони охоплення.

У цілому норми та правові вимоги, встановлені Радою Європи, можуть стати джерелом цінних настанов стосовно питань юрисдикції та припустимих причин блокування прийому хвиль. Європейська Конвенція про транскордонне телебачення (ECTT)96 є першим міжнародним договором, який започатковує створення правових норм вільного поширення транскордонних телевізійних програм у Європі за допомогою мінімальних спільних правил і охоплює такі аспекти, як програмування, реклама, спонсорство та захист певних індивідуальних прав. Ця Конвенція покладає на радіо- та телетрансляційні держави завдання гарантувати те, щоб трансльовані телевізійні програмні послуги відповідали її положенням. У свою чергу, свобода прийому програмних послуг так само, як і ретрансляція програмних послуг, що регулюється мінімумом правил Конвенції повинні бути гарантовані. Конвенція застосовується до всіх транскордонних програм, незалежно від технічних засобів передачі, які для неї використовуються (супутникові, кабельні, наземні передавачі і т.п.). Її головні положення охоплюють, з-поміж іншого: свободу вираження поглядів, прийом, ретрансляцію, право на відповідь, а також (особливо відноситься до цієї теми) відповідальність мовників: “Мовники повинні гарантувати, що новини чесно представляють факти, події та сприяють вільному формуванню думки”97.

Для визначення законодавства, яке має застосовуватися, ECTT встановлює базовий принцип “місця заснування” мовника: іншими словами, юрисдикція, під яку підпадає мовник, є юрисдикцією країни, де був утворений ЗМІ98. У зв’язку з цим ECTT чітко визначає, що юрисдикція, під яку підпадає мовник, визначається країною його походження.

96 Європейська Конвенція про транскордонне телебачення, Страсбург, 5.V.1989. Текст змінено відповідно до положень Протоколу (ETS № 171), який набув чинності з 1 березня 2002 року, можна переглянути за посиланням http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=132&CM=8&DF=9/10/2008&CL=ENG. Україна є підписантом Конвенції, але ще її не ратифікувала. 97 ECTT, Стаття 7.3. 98 ECTT встановлює досить детальний набір критеріїв для визначення місця заснування. Див. Статтю 5 – Обов’язки транслюючих сторін.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 61  Розділ VIII ECTT визначає правила та процедури подання скарг: країна, яка є зоною охоплення транскордонного мовника, може підняти питання про порушення ECTT та у випадку серйозних порушень може тимчасово припинити ретрансляцію програмної послуги порушника. Незважаючи на це, припинення трансляції не дозволяється застосовувати стосовно ймовірних порушень положення, яке пов’язане із чесним та вільним формуванням поглядів. У зв’язку з цим порушення чесності та точності не розглядаються у Конвенції як прийнятна підстава для обмеження свободи прийому.

Однак ECTT не охоплює ряд питань, включаючи обмеження виборчого мовлення, тобто заборону політичної реклами, період мовчання, публікацію результатів опитувань громадської думки, таким чином даючи можливість для вжиття можливих легітимних заходів приймаючою державою.

2. Обґрунтування. Свобода вираження та базовий принцип вільного потоку інформації не є абсолютними правами і до них можуть застосовуватися обмеження. У юриспруденції Європейського Суду з прав людини наголошується, як обмеження щодо транскордонного мовлення повинні відповідати перевірці Європейського Суду. Обмеження, як правило, розглядаються відповідно до Статті 10, де йдеться про вимогу мінімальних стандартів щодо базового смаку та пристойності/відсутності зображення насильства/підбурювання до насильства (Стаття 7 ECTT розглядає це детально). Наприклад, у 2004 році Французька державна рада, найвищий адміністративний Суд Франції, постановив, що французька компанія Eutelsat Company повинна припинити трансляцію Ліванських програм Аль-Манар99 на підставі розгляду звинувачення, що ці програми були антисемітськими та могли провокувати ворожнечу100.

У ряді випадків державний суверенітет та транскордонне мовлення можуть вступити в конфлікт один з одним, і призвести до трьох основних ситуацій: – Транскордонне мовлення шляхом випадкового перетинання кордонів з країни А в країну В, де використовуються частоти, які за законом належать країні А, як правило, вважається законним. Випадкове перетинання кордонів під час мовлення є широко поширеним у Європі, з огляду на велику кількість держав на малій території. – Мовлення, яке походить з країни А та транслюється у країні В, а при цьому використовуються частоти, які на законних підставах належать країні В, вважається незаконним. Іншими словами, заборона для іноземних каналів вести мовлення у країні без ліцензії, як правило, вважається обґрунтованою підставою для втручання, оскільки таке втручання служить захисту міжнародного та національного телекомунікаційного порядку. Про те саме йдеться у Статті 10.a101 Європейської Конвенції про права людини та постановах Європейського суду з прав людини. Суд постановив, що національні системи ліцензування є необхідними не тільки для належного регулювання діяльності телекомунікаційних підприємств на національному рівні, а й значною мірою для приведення в дію міжнародних правил. З

99 Аль-Манар – це супутникова телевізійна станція Хезболли, що веде мовлення з Бейруту (Ліван) та пропонує новини, коментарі, розважальні програми, які присвячені тому, що, на думку Хезболли, служить ісламській єдності та опору. 100 Див. Ordonnance du juge des référés du13 décembre 2004 N°274757, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, можна переглянути за посиланням: http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0460.shtml (французька версія). 101 1.a (…) Цю Статтю не слід інтерпретувати у тому значенні, що держави не повинні вимагати ліцензування мовленнєвих, телевізійних чи кінематографічних підприємств.

62 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  точки зору Суду втручання передбачене законом і має законну мету: захист міжнародного телекомунікаційного порядку та захист прав інших102. – Навмисна організація мовлення для країни В з країни А з використанням частот, які на законних підставах належать країні А, є все ще нерозв’язаним питанням і вирішується залежно від підходів, застосовуваних окремими державами. Згідно з Європейським Судом з прав людини, якщо мовник заснований у закордонній державі з очевидним наміром ухиляється від правил, які застосовуються до місцевої системи мовлення, то заборона на прийом обґрунтовується як така, що є необхідною з законною метою захисту плюралістичної та некомерційної системи мовлення і захисту різноманітності поглядів та їх вираження103.

Важко обґрунтувати чи блокування каналу або застосування санкцій проти нього слід використовувати у відповідь на непрофесійне або упереджене щодо іншої країни висвітлення виборів у іноземних ЗМІ. Іншими словами, висвітлення виборів іноземними ЗМІ всупереч національному законодавству може бути “недостатньою підставою” для обґрунтування легітимності заборони. З іншого боку, ряд країн мають специфічні вимоги щодо іноземного мовлення. Наприклад, у законодавстві Канади існує заборона щодо розміщення передвиборної реклами на будь-якому каналі за межами Канади104. Насправді положення, які стосуються певних аспектів, зокрема, політичної реклами, публікації результатів опитувань громадської думки, періоду роздумів перед виборами, можуть розглядатися як законні обмеження, незважаючи на той факт, що правозастосування щодо них може бути проблематичним.

3. Правозастосування. Реальна можливість застосовувати санкції проти іноземних мовників, які порушують вимоги національного законодавства, є суттєвою. Санкції можуть бути застосовані щодо іноземного ЗМІ, який має приміщення та майно у країні прийому (наприклад, з редакторів можуть бути стягнені штрафи, або сигнал може бути заблоковано). Спонукання до виконання правових вимог може стати більш проблематичним та тривалим у часі щодо теле- та радіостанцій, чиї офіси знаходяться за межами країни зони охоплення та чиї сигнали є за рамками технічного доступу приймаючої країни. У випадках, коли вимагається спеціальне обладнання-декодер, країна зони охоплення має засоби для призупинення або блокування прийому іноземних каналів. Але знову ж таки, для таких обмежень потрібна надійна правова основа. Окрім того, штрафи, які накладаються на іноземні підприємства, (а ЗМІ є суб’єктами господарювання) можуть покласти початок взаємним політичним крокам та зростанню напруження між країнами.

Є ряд перевірених прийомів, які можна застосовувати з метою розв’язання проблем, викладених вище, стосовно транскордонного мовлення. Оскільки транскордонне мовлення охоплює питання національного суверенітету держав, такі прийоми переважно спираються на переговори та угоди, а не на приведення в дію правових норм. Якщо національне законодавство вимагає від іноземних операторів, щоб вони забезпечили, що всі їхні послуги відповідають певним стандартам щодо змісту, найбільші міжнародні телерадіо ЗМІ будуть скаржитися, що важко вимагати від них, щоб вони розробляли свої програми з врахуванням вимог законодавства кожної окремої юрисдикції.

102 Groppera Radio AG (Гроппера Радіо АГ) та інші проти Швейцарії, Позов № 10890/84, (1990). 103 Кабельна музика Європи Лтд проти Нідерландів, Позов № 18033/91 (1993) – Європейська Комісія з прав людини, рішення про допустимість. 104 Акт про вибори у Канаді, Розділ 330.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 63 Компроміс, який знайшли сам мовник, полягає в тому, щоб пристосувати свої послуги до власних основних географічних ринків (наприклад, Африка, Близький Схід )105. З метою подолання протиріч між правовими нормами багато міжнародних аудіовізуальних ЗМІ також виробили внутрішні правила та інструкції для висвітлення виборів в іноземних країнах, як наприклад, ВВС (Бі-Бі-Сі). У редакційних принципах ВВС (Бі-Бі-Сі) йдеться про наступне: “Принципи справедливості та неупередженості, які лежать в основі висвітлення виборів у Великобританії, повинні також використовуватися під час висвітлення нами виборів в інших країнах. Коли ми висвітлюємо вибори за кордоном, ми можемо взяти до уваги обставини, за яких проводяться ці конкретні вибори, особливо коли виникають серйозні питання про відкритість або чесність виборчого процесу. Можуть виникнути додаткові питання, коли ми ведемо мовлення для тієї країни, у якій відбуваються вибори. Ми маємо нести особливу відповідальність перед аудиторією, яка буде голосувати. Ми можемо переглянути розклад ретрансляції міжнародних послуг щодо програм, які були вироблені для аудиторії Великобританії. Чим ближче до дати виборів, тим уважнішими треба бути. Якщо вважається, що програма може мати невиправданий або несправедливий вплив на вибори, тоді ми повинні перенести трансляцію на час після виборів”106.

Державні органи країни, де відбуваються вибори, можуть також укласти прямі угоди з іноземними мовниками, які ведуть трансляцію на їхній території; це те, що відбулося під час референдуму 2006 року у Чорногорії. Закон про Референдум про державний правовий статус (LRSLS) закликав усі приватні ЗМІ, а так само і будь-які іноземні ЗМІ, які ведуть діяльність у Чорногорії, затвердити Кодекс поведінки, який би мав на меті чесне та зважене висвітлення кампанії з проведення референдуму. Кодекс поведінки був підписаний третиною сербських ЗМІ, які працювали в Чорногорії, включаючи суспільного мовника RTS та три щоденні газети107.

Інша стратегія – це укласти міжнародні угоди з іншими країнами, які перебувають у зоні супутникового охоплення, і зокрема з тими, від яких передаються послуги. Метою було б узгодити мінімальний набір стандартів щодо змісту, який би поширювався на всі послуги. Це те, що було досягнуто в межах Європейського Союзу, відповідно до Директив “Телебачення без кордонів”, навіть незважаючи на те, що у Директивах не піднімаються питання висвітлення виборів у ЗМІ.

Нарешті, органи, що регулюють діяльність ЗМІ у різних країнах, можуть обговорювати та консультуватися з приводу питань, пов’язаних із висвітленням виборів, з метою вироблення рекомендацій щодо висвітлення іноземних виборів у національних ЗМІ.

3.5 Інтернет У цьому розділі розглядаються положення, які регулюють діяльність виключно Інтернет- ЗМІ. Ця категорія охоплює телевізійні канали, радіо та газети, які розміщуються у мережі та в яких редакційні рішення приймаються на основі традиційних стандартів журналістської

105 E. Salomon для CBA (Асоціації мовників Співдружності) та ЮНЕСКО, Директиви щодо регулювання мовлення, див. за посиланням: http://www.cba.org.uk/documents/guidelines.pdf. 106 Редакційні директиви ББС – Висвітлення виборів за кордоном, див. за посиланням: http://www.bbc.co.uk/guidelines/ editorialguidelines/edguide/politics/reportingoverse.shtml. 107 ОБСЄ-ОДІПЛ, Місія спостереження за референдумом 2006 року у Чорногорії, остаточний звіт, див. за посиланням: http://www.osce.org/documents/odihr/2006/08/20077_en.pdf.

64 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів організації, разом з тим до неї не входять вебсайти іншого виду, наприклад, блоги та партійні сторінки108.

Потенційно спірне питання, що пов’язане з роллю та зобов’язаннями Інтернет-ЗМІ у виборчому процесі, полягає у тому, які правила мають бути встановлені для вебсайтів, особливо стосовно “періодів мовчання” та опитувань громадської думки. Це питання є частиною більш широкої дискусії про ступінь свободи, яким має володіти Інтернет, та того, до якої міри до цього інформаційного засобу можна реально застосовувати правила. У цілому спроби контролю над Інтернетом доцільні у тих випадках, коли вони стосуються певного кола питань, наприклад, розпалювання ворожнечі та захисту неповнолітніх, разом з тим інші методи втручання у свободу Інтернету щодо висвітлення виборчої кампанії широко засуджуються.

“Правила та принципи діяльності ЗМІ у передвиборний період були розроблені для “старих” ЗМІ: газет, радіо та телебачення. Тим часом нові види ЗМІ розвиваються швидкими темпами. Чи доцільно так само застосовувати до “нових” ЗМІ досвід регулювання та стилі подання інформації, які розвинулися у традиційних ЗМІ за роки? Багато припущень, які лежать в основі регулювання діяльності традиційних ЗМІ, просто не підходять до нових ЗМІ. Наприклад, площа для публікації матеріалів у світовій мережі Інтернет є буквально необмежена, у той час як в основі регулювання мовлення лежить ідея про те, що спектр частот є обмеженим ресурсом, який розподіляється серед користувачів. Виклик, який поставили нові ЗМІ перед системою регулювання, полягає у наступному: діяльність старих ЗМІ може бути регульована у такий спосіб, що не стимулює цензуру та радше посилює, ніж обмежує, свободу вираження поглядів. Такий підхід до регулювання діяльності нових ЗМІ виявився неможливим. Інтернет, зокрема, кидає виклик традиційним способам поведінки ЗМІ під час виборів. Блокування висвітлення виборчих процесів, наприклад, стало фактично застарілим через діяльність нерегульованих вебсайтів. Характеристика Інтернету, яка унеможливлює його регулювання, – це його міжнародна природа. Цей виклик, який стоїть перед системою регулювання, ймовірно, скоро вийде за рамки друкованого слова через розвиток Інтернет-радіо, а часом і телебачення. Інші варіанти, такі як підкастинг – передача аудіо файлів – RSS (Really Simple Syndication, справді проста синдикація), та внутрішні мережі тільки збільшать цей виклик”109.

Існує багато міркувань, викладених стосовно цифрових ЗМІ, а саме: проблеми юрисдикції, конфлікт правових норм, обґрунтування та правозастосування, стосуються також і Інтернету (див. Розділ 3.4). Насправді санкціонування або блокування вебсайту може виявитися як непростим, так і недоцільним. Навіть правозастосування до національних вебсайтів та серверів може виявитися проблематичним110. Незважаючи на те, що можна використовувати технічні пристрої для запобігання поширенню неетичних матеріалів (наприклад, порнографії, підбурювання до ворожнечі, поширення матеріалів, що охороняються авторським правом

108 Аналіз більш широкої системи регулювання Інтернету у період передвиборної кампанії перебуває за рамками цього дослідження. Проте є загальне несприйняття висунення вимог, що регулюють висвітлення виборчого процесу у ЗМІ, до вебсайтів блоггерів та індивідуальних вебсайтів. 109 Проект АСЕ, ЗМІ та вибори: “Нові” ЗМІ, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ace- en/topics/me/meb/meb03/meb03b/default/?searchterm=internet. 110 Глобальна сутність Інтернету перетворює делокалізацію веб-сторінок швидше на просто вправу. Тому вебсайт, зареєстрований в країні А, може мати сервер у країні В з усіма наслідками, що звідси випливають, з точки зору юрисдикції та можливостей правозастосування. Ось тому спроби національних регулюючих органів закрити вебсайти можуть бути марними через створення дзеркальних вебсайтів за межами кордонів країни.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 65 тощо) на території держави, застосування такого підходу є надзвичайно суперечливим і відкриває шлях до можливих зловживань проти свободи вираження поглядів, як демонструють випадки Китаю111 та Тунісу112.

Саме тому регулювання агітації онлайн є одним із найскладніших аспектів для регулювання, з яким мають справу органи, що наглядають за проведенням виборів. “У більшості випадків вони мають переглянути існуюче законодавство, яке регулює проведення кампанії, та видати чіткі інструкції. Коли це можливо, вони повинні застосовувати існуюче законодавство, яке регулює діяльність традиційних ЗМІ до змісту публікацій в Інтернеті. Проте у багатьох випадках їм необхідно докорінно переглянути закони та постанови та розробити пропозиції, які дають можливість Інтернету робити позитивний внесок у розвиток демократії. Досягнення тих первинних цілей, які ставило перед собою регулювання виборчих процесів, може вимагати, щоб таке регулювання було скасоване задля можливостей, які породжує Інтернет. Застосування існуючого законодавства щодо традиційних ЗМІ може призвести до покладення цивільної або кримінальної відповідальності за те, що вважається “нормальним” для агітації або політичної діяльності онлайн”113.

Деякі аспекти регулювання з точки зору обґрунтування є менш суперечливими, ніж інші. Наприклад, у законодавстві багатьох країн містяться спеціальні правові положення стосовно реклами, періоду роздумів та опитувань громадської думки. В інших країнах пропагується ідея створення кодексів саморегулювання Інтернет-провайдерами стосовно цих питань. На противагу цьому, вимоги, що стосуються надання вільного доступу до ЗМІ, як правило, не є обов’язковими. Окрім того, розглядалася можливість запровадження права на відповідь у Інтернет-ЗМІ – захід, якому протистоять багато захисників прав людини.

Інші сфери регулювання викликають ще більше дебатів, зокрема, це стосується редакційної політики. Законодавчі системи, як правило, залишають формування редакційної політики на розсуд самих Інтернет-ЗМІ. Для висвітлення виборчих процесів часто використовуються етичні цінності журналістів радше, ніж зовнішні директиви та вимоги, які висуваються до ЗМІ.

Канада З нагоди додаткових федеральних виборів у березні 2008 року Головний виборчий офіс опублікував нагадування стосовно заборони розголошення результатів опитувань громадської думки у день виборів. Згідно з цим документом, ЗМІ повинні були уважно поставитися до вимоги не публікувати виборчу рекламу або результати опитувань громадської думки щодо виборів, які ще не були розголошені громадськості до закриття 114 виборчих дільниць. Це положення стосувалося всіх ЗМІ, включаючи Інтернет .

111 Human Rights Watch, How Censorship Works in China: A Brief Overview (Нагляд за правами людини, Як цензура працює у Китаї: короткий огляд), можна переглянути за посиланням: http://www.hrw.org/reports/2006/china0806/3.htm. 112 Human Rights Watch, Tunisia, in False Freedom Online Censorship in the Middle East and North Africa (Нагляд за правами людини, Туніс, у виданні “Фальшива свобода – цензура онлайн на Близькому Сході та у Північній Африці”), можна переглянути за посиланням: http://www.hrw.org/reports/2005/mena1105/7.htm. 113 S. Clift for IFES, Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Election Management Bodies and Use of the Internet S. Clift (для МФВС, Міжнародного Фонду виборчих систем), Кидаючи виклик нормативам і стандартам в управлінні виборчими кампаніями: органи адміністрування виборів та використання Інтернету), можна переглянути за посиланням: http://www.ifes.org/publication/ebcb8f6a4743357c3748b352c68abaaa/2%20IFES %20Challenging%20Election%20Norms%20and%20Standards%20WP%20EMBSINT.pdf. 114 Вибори у Канаді, важливе нагадування для ЗМІ у день виборів, понеділок, 17 березня 2008 року, можна переглянути за посиланням: http://www.elections.ca/content.asp?section=med&document=mar1008&dir=pre&lang=e&textonly=false.

66 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  Угорщина З нагоди виборів 2002 року у Кодексі поведінки для Інтернет-контент-провайдерів, розробленому Угорською Асоціацією контент-провайдерів (MTE) у співпраці з Національною виборчою комісією, були встановлені обов’язки та відповідальність контент-провайдерів, правила розміщення політичної реклами в Інтернеті, блокування висвітлення передвиборної 115 кампанії у ЗМІ та публікації результатів опитувань громадської думки .

Європа: право на відповідь в Інтернет-ЗМІ Згідно з рекомендаціями, затвердженими Європейським Парламентом у 2006 році, пропонується, щоб держави-учасниці розглянули “запровадження заходів у своїх національних законодавствах або практики щодо права на відповідь або подібних засобів стосовно Інтернет-ЗМІ, з врахуванням національних та конституційних правових положень та без упередження щодо можливості запровадження заходів, у рамках яких звичною практикою стає враховувати особливості кожного виду ЗМІ”. Право на відповідь у нових ЗМІ також включено до нових Директив щодо аудіовізуальних ЗМІ. Рада Європи у 2004 році також випустила рекомендації стосовно права на відповідь, які 116 стали предметом гарячих суперечок . “Уряди держав-учасниць повинні переглянути і, якщо необхідно, запровадити у національному законодавстві або в практиці своїх країн право на відповідь або будь-який інший аналогічний спосіб, який дозволяє оперативно виправляти невірну інформацію в Інтернет-ЗМІ та традиційних ЗМІ.” “Будь-хто може отримати право на відповідь стосовно будь-якої інформації у ЗМІ, що представляє неточні факти про нього або про неї, які торкаються його/її особистих прав.” Право обмежується лише за обсягом (не повинно перевищувати обсяг оригінальної статті), повинно тільки ‘виправляти факти’ та передбачати використання тієї ж мови, що і в оригінальній статті. Відповідям повинен ‘надаватися однаковий пріоритет’ у публікаціях та в електронних архівах. Стаття 19, глобальна організація, що займається захистом свободи вираження поглядів, висловила гарячі протести проти запропонованих рекомендацій у серпні 2003 року: “Відповідно до цієї пропозиції вебсайти, зокрема: вебсайти організацій із захисту прав людини, національних органів охорони здоров’я або політичних партій, що постійно однаково поновлюються, редагуються і розміщують інформацію про питання громадського інтересу – всі вони будуть розглядатися як звичайні ЗМІ і від них буде вимагатися надавати право на відповідь тим, хто заявлятиме, що їх права були порушені через надання невірної фактичної інформації. Наприклад, представник уряду буде мати можливість розмістити обов’язкову відповідь на 117 сайті опозиційної політичної партії для спростування звинувачень у корупції.”

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що не існує єдиного підходу щодо регулювання діяльності Інтернет-ЗМІ у висвітленні виборів, з огляду на те, що практика та принципи, які лежать в її основі, є відносно новими та часто суперечливими. Джерелом формування рекомендацій з точки зору ОБСЄ можуть бути Рекомендації Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ, які коротко підсумовані нижче:

Амстердамська конференція ОБСЄ з питань Інтернету 2004 Базові конституційні цінності, такі як свобода вираження поглядів та її інтерпретація в юриспруденції повинні бути джерелом формування усього законодавства, що стосується Інтернету. Ці цінності становлять фундамент спеціально розроблених та не обмежуючих

115 Угорська Асоціація контент-провайдерів, Кодекс поведінки контент-провайдерів Інтернету, можна переглянути за посиланням: http://aceproject.org/ero-en/topics/media-and-elections/Hungarian%20Association%20of%20Content%20Providers .pdf/view. 116 Рада Європи, Рекомендації (2004)16 Комітету Міністрів державам-учасникам щодо права на відповідь у новому медій- ному середовищі, можна переглянути за посиланням: http://www.coe.int/T/E/Com/press/News/2004/rec%282004%2916.asp. 117 Стаття 19, Подання до Ради Європи з приводу “права на відповідь” у новому середовищі ЗМІ, можна переглянути за посиланням: http://www.statewatch.org/news/2003/aug/14art19.htm.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 67 правил регулювання для застосування у відповідних ділянках. Нове законодавство повинно бути зведене до випадків, де без нього абсолютно неможливо обійтися, і при цьому воно повинно бути мінімально обмежуючим з точки зору свободи вираження поглядів та прав користувачів. Інтернет сам по собі не є гарантом свободи думки та свободи вираження поглядів. (…) Попередньої цензури, довільного контролю або застосування необґрунтованих обмежень щодо змісту, передачі та розповсюдження інформації не повинно бути. Плюралізм джерел інформації та ЗМІ повинен оберігатися та пропагуватися, включаючи ідею різноманітності систем отримання інформації. Увесь зміст повідомлень Інтернету повинен бути об’єктом застосування законодавства країни походження (“правило завантаження”). Будь-яке законодавство, яке накладає відповідальність за зміст на автора або ЗМІ, що опублікувало повідомлення, незалежно від того, де його завантажили, є занадто обмежуючим з точки зору свободи вираження поглядів. Регулювання Інтернету повинно зводитися до тих ділянок, де без нього не можна обійтися. Бажано, щоб Інтернет розглядався як простір, який найкраще виконує свої функції, коли є незалежним від будь-якого зовнішнього втручання. Якщо регулювання виглядає неминучим, його слід застосовувати відповідно до принципу додатковості, маючи на увазі, що регулювання повинно бути максимально наближеним до джерела виникнення проблеми – наближеним як з точки зору географії, так і компетенції. Регуляторні та співрегуляторні органи повинні дотримуватися принципів прозорості, відповідальності та права на апеляцію принаймні такою ж мірою, як і в класичних ЗМІ. Схеми регулювання повинні викликати довіру громадськості. Слід забезпечити високий рівень зовнішніх консультацій, а також залучення всіх учасників процесу до розробки та впровадження таких схем. Реалізація схем та контроль над ними повинні бути відділеними від установ галузі настільки, наскільки це можливо. Схеми регулювання повинні базуватися на чітких та зрозумілих твердженнях про принципи та стандарти, що зазвичай представлені у формі кодексу. Причини для втручання повинні випливати зі встановлених цілей, при цьому слід визначити очікувані 118 наслідки .

118 ОБСЄ, Рекомендації Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ за результатами Амстердамської конференції з питань Інтернету 2004 року у виданні The Media Freedom Internet Cookbook (“Книга рецептів щодо свободи Інтернет- ЗМІ”), можна переглянути за посиланням: http://www.osce.org/publications/rfm/2004/12/12239_89_en.pdf.

68 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  АНАЛІТИЧНА ЗАПИСКА

1. Вступ

Ця аналітична записка спрямована на підведення підсумів міжнародних принципів та успішних практик, що застосовуються для регулювання висвітлення подій засобами масової інформації під час виборчої кампанії стосовно чотирьох основних аспектів: вільний доступ, платний доступ, новини та редакторське висвітлення, а також політична реклама.

Практики та стандарти, які наведено тут, більш детально вивчені та викладені у дослідженні, що додається до цієї примітки.

При обговоренні ролі ЗМІ у виборах, слід брати до уваги наступні два основних аспекти: 1. Система регулювання. В більшості країн існує “дворівневий” підхід до законодавства про діяльність ЗМІ під час виборів: закон, що специфікує права та зобов’язання ЗМІ та кандидатів, як, наприклад, право на вільний ефірний час, загальні принципи висвітлення виборів та правила щодо політичної реклами; а також спеціальні правила, що встановлюються на період виборів та утверджують більш деталізовані інструкції, зокрема, точні критерії для виділення вільного ефірного часу для кандидатів, що беруть участь у даних виборчих перегонах та формати, які використовуватимуться для висвітлення учасників виборів. Цей підхід забезпечує гнучку можливість відповідати потребам кожних виборів стосовно висвітлення у ЗМІ. 2. Рівень регулювання, що накладається на різні ЗМІ. Друковані та аудіовізуальні ЗМІ в цілому підпорядковуються різним системам контролю, і, зазвичай, громадські ЗМІ (преса, радіо, та телебачення) мають більш жорсткі зобов’язання щодо доступу, ніж приватні електронні ЗМІ. В той час, як усі ЗМІ повинні забезпечувати відповідальне та професійне висвітлення подій, державні/громадські ЗМІ повинні дотримуватися більш строгих стандартів, оскільки вони належать усім громадянам. Саме тому громадські мовники зобов’язані керуватися більш високими принципами універсальності, різноманітності, незалежності, визначеності, та звітності. Очікується, що приватні мовники в цілому повинні відповідати певним зобов’язанням служіння громадськості, особливо під час виборчої кампанії, оскільки вони використовують ресурси загальногромадської власності (хвилі та частоти). Їх ліцензія має включати певні вимоги стосовно новин, інформації та програм по поточні подіі і навчанн виборців. Сектор приватної преси, зазвичай, має нижчий рівень регулювання, наслідуючи модель вільного ринку, де різноманітні редакторські політики та політичні сили вільно конкурують на ринку.

2. Коментарі стосовно українського законодавства щодо ЗМІ та виборів

У звітах ОБСЄ-БДІПЛ щодо нещодавніх виборів в Україні відзначається, що фінансовий фактор все більше впливає на ЗМІ, що висвітлюють вибори. З цього випливає, що зростає потреба кращого регулювання, моніторингу ЗМІ та більш ефективного впровадження у дію існуючого виборчого законодавства. Однак, будь-яка реформа передбачає знаходження ретельного балансу між тим, щоб правила успішніше втілювалися в дію з одного боку, і тим, щоб не створити нових ризиків для свобод ЗМІ, як здобуті досить складними шляхами.

Незважаючи на те, що законодавство щодо виборів Президента України та виборів народних депутатів України деталізовано у багатьох аспектах, до нього було б корисно внести

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 69 певні уточнення. По-перше, нечітко визначені ключові терміни «спонсорство» та «вільний доступ». По-друге, неясно чи зобов’язання щодо забезпечення рівного доступу стосуються усіх ЗМІ, чи лише державних ЗМІ. По-третє, положення щодо «прихованої реклами» могли би бути посиленими з одного боку, та роз’ясненими з іншого боку. Той формат, в якому сформульовано положення у даний час може гальмувати діяльність незалежних ЗМІ.

Ці коментарі більш детально розглядаються в дослідженні, що додається.

3. Право вільного доступу до ЗМІ, що фінансується з громадських внесків

3.1 Існує два основних види вільного доступу до ЗМІ (в українському законодавстві визначається як «доступ за рахунок громадських коштів») під час виборчої кампанії: партійне передвиборне мовлення та спеціальні виборчі програми. 3.2 Партійне передвиборне мовлення (тут і далі ППМ) це теле-, та радіомовлення різноманітної тривалості від політичної партії чи кандидата, що розроблено з метою донесення їх виборчих програм до електорату. Публікація, її повний варіант чи скорочена версія партійних маніфестів, профілів кандидатів, та друкованої партійної продукції є відповідним форматом ППМ у пресі. ППМ має надаватися усім партіям, що зареєстровані на вибори, без дискримінування шляхом встановлення чітких, недвозначних та прозорих правил. Кількість часу, що надається повинна бути достатньою для надання усім кандидатам можливості для ефективного інформування та представлення їх партійних програм громадськості. Вони мають бути трансльовані таким чином, щоб досягти якнайширшої аудиторії. Вони повинні бути чітко позначені як реклама без партійного забарвлення для того, щоб глядачі усвідомлювали, що інформація, яку вони отримують має упереджений характер. В основному, громадські ЗМІ повинні розміщувати ППМ, в той час як від приватних мовників за певних обставин може вимагатись розміщувати чи не розміщувати ППМ (див. нижче). 3.3 Критерії для розміщення ППМ. У процесі визначення розміщення та тривалості повідомлень регулятивний орган ЗМІ може обирати між двома альтернативними принципами: справедливістю та рівністю. Справедливий підхід означає, що кожна партія чи кандидат отримує однаковий обсяг часу та простору для доступу. Рівність означає, що кожен отримує пропорційний доступ, що базується на чітких критеріях, що універсально застосовуються до всіх. В цілому, у випадку, коли кількість учасників обмежена, можна порадити застосовувати строгий принцип справедливості. Критерій чіткої справедливості також краще підходить для забезпечення потреби надання учасникам однакових можливостей під час виборів президента та референдумів. Коли кількість партій та кандидатів, що беруть участь, є високою, доцільно використовувати пропорційну формулу. Визначення пропорцій вільного доступу може базуватись на наступних критеріях: кількість голосів, що отримано від партій під час минулих виборів до тих самих органів влади, кількість місць у парламенті, або поріг, що визначається кількістю кандидатур, які балотуються у мінімальній кількості округів. 3.4 Відповідальність за розподіл ППМ. Єдиної моделі для призначення відповідальності за ППМ не існує. В деяких країнах регуляторний орган ЗМІ видає загальні інструкції для розподілу, застосування якого (інструкції для виробництва, тощо) віддаються на розсуд мовників, які консультуються з цих питань разом з політичними партіями та кандидатами. В інших країнах регуляторний орган ЗМІ самостійно встановлює метод розподілу ППМ та інструкції щодо його застосування, крім того питанням розподілу ППМ займається виборчий наглядацький орган. 3.5 Час ППМ. Процес вирішення часу ефіру або публікації вільного прямого доступу повинен бути чесним та прозорим. ППМ повинні транслюватись в той час, коли вони досягають найширшої аудиторії, зазвичай у найкращий ефірний час. Порядок появи в ефірі повинен гарантувати відсутність дискримінації у відношенні до будь-якої з партій. Цього можна

70 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів досягнути шляхом лотереї для визначення порядку трансляції чи ротації сторін учасників відповідно до встановленого графіку. 3.6 Тривалість ППМ. Існує декілька конкуруючих підходів до визначення тривалості ППМ. Один з них – це довгі трансляції (10-15 хв.), однак така тривалість часто вважається надто довгою для утримання уваги глядачів партіями. Кращий підхід – це давати партіям загальну кількість часу, який поділяється на декілька частин різної тривалості відповідно до погодженої системи. При будь-якому сценарії необхідно уважно підійти до вибору моделі, яка була б організаційно та технічно зручна для використання ЗМІ. 3.7 Медіа-носії, що розміщують ППМ. Третє питання, що повстає з приводу ППМ у ЗМІ це місце розміщення ППМ для транслювання громадськості. В цілому це повинні бути найбільш популярні носії, що досягають найширшої аудиторії. Тут також важливо не дискримінувати жодну партію стосовно місця розміщення ППМ. 3.8 Відповідальність за формат та зміст. У цілому необхідно уникати будь-якої попередньої цензури щодо формату чи змісту політичного вираження. Однак, для того, щоб впевнитися, що політичне повідомлення викладено вірно та не дозволити публікації нелегальної інформації повинні бути передбачені певні міри регулювання. Один із можливих варіантів – це розроблення чіткого та доступного громадськості списку обмежень щодо тих питань, яких не повинне торкатися ППМ. Альтернативним варіантом могла би бути відсутність будь-якої цензури по змісту, віддаючи це на розсуд і відповідальність кандидатів з можливим ризиком втрати їх місця в ефірі, в разі відмови ЗМІ. В будь-якому випадку ЗМІ не повинні бути юридично відповідальними за незаконні твердження ППМ, які вони транслюють від час виборчих кампаній; така відповідальність покладена виключно на політичну партію, яка подає матеріали. ЗМІ мають право відмовити транслювати ППМ, коли ті відкрито порушують кримінальне право. 3.9 Умови виробництва. Для забезпечення рівних можливостей для політичних сил, ресурси для виробництва ППМ (студія, фінансова підтримка) повинні бути доступними для усіх партій для того, щоб уникнути дискримінації партій з обмеженими фінансовими ресурсами. 3.10 Зобов’язання покладені на приватних мовників. Існує декілька варіантів стосовно зобов’язань приватних мовників: і) вони не зобов’язані надавати ефірний час для жодного ППМ; іі) вони підлягають тим самим зобов’язанням служити громадськості, що і державні мовники відповідно до умов викладених у їх ліцензії на трансляцію; ііі) приватні мовники мають право вибору чи приймати на себе функцію служіння громадськості та транслювати ППМ, чи ні. У випадку, коли приватні мовники вирішують транслювати ППМ безкоштовно, вони повинні дотримуватись тих самих правил та умов, що і суспільні ЗМІ без дискримінації щодо будь-якої з політичних партій. Виборча адміністрація може виділити частину бюджету для того, щоб покрити витрати мовників за наступних обставин згідно з пунктами іі) та ііі) відповідно до системи, де найнижчий тариф за рекламу відшкодовується мовникам за рахунок виключення різниці між собівартістю та ціною на продаж. 3.11 Зобов’язання покладені на приватну пресу. Приватні друковані ЗМІ підлягають менш строгим зобов’язанням щодо висвітлення виборчих подій і, зазвичай, не повинні розміщувати безкоштовну рекламу для кандидатів чи партій. 3.12 Право скаржитися та подавати скарги до суду. У випадку суперечок пов’язаних з ППМ, постраждала сторона має право звертатися за допомогою до компетентного органу. Подавачі скарг мають право опротестовувати рішення регуляторного органу за допомогою своєчасного, доступного, та відповідного юридичного механізму апеляції. 3.13 Інші виборчі програми включають усі види – дебати, круглі столи, інтерв’ю, головна увага яких сконцентрована на виборчих програмах та кандидатах, і які виробляються спеціально з приводу виборів. Їх формат може відрізнятися в залежності від редакторської

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 71 політики та юридичних вимог, але усі вони мають спільну рису – вищий рівень редакторського контролю над цими програмами, ніж над іншими ППМ з присутністю деякої форми журналістського посередництва. 3.14 Джерело регулювання. Питання про те, чи ці програми повинні регулюватись законом, чи підлягати під редакторську відповідальність мовників є спірним. Існує три основні регулятивні моделі: перша базується на зовнішній регуляції, де орган, що відповідає за нагляд за ЗМІ під час виборчої кампанії встановлює детальні правила для організації таких програм; інша модель поєднує зовнішню регуляцію із саморегуляцією, де наглядацький орган за діяльністю ЗМІ визначає загальні інструкції для організації таких програм залишаючи практичну організацію того, як досягти балансу та справедливості на ініціативу самих ЗМІ; і третя модель є саморегулятивною моделлю, при якій відповідальність за забезпечення балансу та рівного ставлення повністю віддається на професійний розсуд журналістів. 3.15 Процес консультування. Незалежно від системи регулювання, процес консультування з усіма учасниками (ЗМІ, партії та кандидати) стосовно правил та практичної організації представляє ефективну практику для створення законного та спільного регулятивного середовища. 3.16 До яких ЗМІ застосовується регулювання? Інше питання полягає в тому чи варто застосовувати регулювання лише до суспільних ЗМІ, чи також і до приватних мовників? Загальна тенденція – це визначити певний рівень зобов’язань для суспільних ЗМІ, в той час, як приватні носії ЗМІ підлягають простішому регулюванню: вони мають вибір чи виробляти спеціалізовані програми присвячені виборам та кандидатам. Як тільки вони вирішують виробляти такі програми, вони повинні дотримуватися тих самих принципів балансу, відсутності дискримінації, та упередженості, що регулюють і суспільні ЗМІ. Положення, які в цілому застосовуються до висвітлення новин, також відносяться і до видів спеціалізованих програм, що стосуються виборів.

4. Регулювання новин щодо забезпечення принципу рівності

4.1 Новини можна визначити як статтю, що підлягає редакторському контролю носія ЗМІ, де головну роль відіграє посередництво журналістів. Програми включають випуски новин, ток- шоу, та програми-обговорення. Теми, які можуть обиратися для таких програм включають політику, питання громадського інтересу, так само, як і вибори. Вибір теми, зазвичай, залежить від критерію доцільності використання у новинах. Регулювання у цьому жанрі під час виборів часто є проблематичним, оскільки право на вільне висвітлення ЗМІ та право кандидатів на неупереджене висвітлення часто вступають у конфлікт. Окрім того, журналісти, зазвичай, сприймають будь-які спроби регулювати їхню діяльність як невідповідне чи незаконне втручання у їх діяльність громадськості та політичної влади. 4.2 Професійні стандарти. У цілому мовники повинні висвітлювати вибори та кандидатів у відповідності до професійних та етичних стандартів. Багато медіа-організацій розробили внутрішні кодекси поведінки для роз’яснення того, як досягти неупередженості, балансу та справедливості висвітлення. Згідно з цими принципами журналісти повинні утримуватися від використання висловлювань та діяльності політиків у випусках новин. Основний принцип журналістської етики полягає у необхідності розрізнення між новиною та точкою зору. Редакторські програми повинні надавати глядачам усю різномінатність поглядів та висловлювань, не дискримінувати жодну з політичних партій чи учасників. Вони повинні пропонувати збалансовану презентацію інформації з політичних питань. Усі ЗМІ повинні надавати можливість відповідей та виправлень у своїх програмах та публікаціях у період виборчої кампанії. 4.3 Переваги осіб, що займають посади. Бути частиною уряду означає отримувати більше уваги від ЗМІ, адже ЗМІ часто висвітлюють офіційні події. Однак, хоча представники влади мають очевидні переваги, кандидати, що займають посади, не повинні зловживати

72 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів державними ресурсами – матеріальними чи людськими, для просування своїх політичних партій чи кандидатур. Тому ЗМІ повинні бути послідовними у тому, щоб чітко розділяти між діяльністю посадових осіб та діяльністю, яку вони здійснюють у ролі представників політичних партій, що беруть участь у передвиборчій кампанії. Представники державної влади не повинні отримувати привілейоване становище від ЗМІ у період виборчої кампанії. Захлди, які обмежуватимуть чи запобігатимуть привілеям представників влади у ЗМІ можуть бути наступними: не здійснювати висвітлення церемоній, в яких беруть участь представники влади; опозиційні партії мають право на зворотню відповідь на новини громадського інтересу; наперед визначити пропорції з висвітлення діяльності уряду, парламентської більшості та опозиційних партій у новинах та інших інформаційних програмах. 4.4 Форми регулювання та обмеження. Суспільні ЗМІ підлягають під спеціальний обов’язок справедливо висвітлювати усі політичні альтернативи. В деяких країнах таке широке зобов’язання включається в закон про трансляцію або закон про вибори. В інших країнах загальне зобов’язання щодо балансу та справедливості встановлюється в установчому розділі про суспільні ЗМІ. В обох випадках суспільні ЗМІ мають свободу визначення власної практичної та професійної організації для досягнення балансу та справедливості. Деякі країни прийняли більш строгий підхід регулювання шляхом визначення деталізованих інструкцій щодо висвітлення, змісту та розподілу часу наданого політичним партіям та кандидатам. 4.5 Регулятивні підходи-саморегуляція. Саморегуляція – це система, за якої організація ЗМІ самостійно розглядає дисциплінарні та юридичні питання без публічного регулювання з боку зовнішньої інстанції. Ця модель, зазвичай, застосовується до приватних друкованих ЗМІ, які приймають власні внутрішні кодекси поведінки та професійної етики. В ролі регуляторного органу в цій моделі часто виступає добровільна рада ЗМІ або прес-рада. Вони виконують функції прияняття скарг від представників громадськості (включаючи кандидатів), які незадоволені тим, як газета чи мовник представили певне питання. 4.6 Регулятивні підходи-спів-регулювання. Ця модель поєднує елементи саморегуляції (та само моніторингу), а також традиційні методи громадської регуляції, що формують нову та самодостатню регулятивну систему для висвітлення виборів. У такій системі регулятивний орган часто наглядає за втіленням в дію тих правил, які визначаються самими ЗМІ. 4.7 Регулятивні підходи-зовнішнє регулювання. Ця система поєднує в собі правила та закони, які встановлено державними інституціями або поєднанням двох. Наприклад, парламент та регулятивний орган ЗМІ керують діяльністю мовників та громадської преси у період виборів. 4.8 Регулювання новин у громадських ЗМІ. Cуспільні/державні ЗМІ зобов’язані надавати справедливе, об’єктивне та збалансоване висвітлення поточних подій у новинах, присвячених виборам. У країнах з сильними традиціями державного контролю над суспільними ЗМІ або в тих країнах, де існує недостатня впевненість серед політичних партій, журналістів та інститутів, більш строгі регулювання можуть бути необхідними для того, щоб захистити суспільні ЗМІ від неналежного втручання. Багато підходів можуть бути використані для забезпечення різноманітності думок: думка уряду чи партії, що представляє більшість, має бути збалансована точкою зору опозиції; висвітлення громадських подій чи тверджень керуючих політичних партій стосовно питань громадського інтересу має бути збалансована висвітленням точки зору опозиційних партій і навпаки. Коментарі, надані тим, хто презентує незалежними зовнішніми експертами, повинні бути чітко відокремлені від фактів і повинні відображати різноманітні думки. 4.9 Регулювання новин приватними мовниками. Приватні ЗМІ в цілому повинні гарантувати різноманітність інформації, поглядів, ідей та думок. У випадку високої концентрації влади в приватному секторі (монополія чи олігополія) або за обмеженої кількості приватних мовників, регулювання можуть вимагати мінімального рівня плюралізму у висвітленні учасників (внутрішній плюралізм). Незалежно від рівня

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 73 редакторської свободи приватних мовників журналісти повинні дотримуватися професійних стандартів висвітлення, а також професійної етики. 4.10 Регулювання висвітлення поточних подій та інших редакторських програм у громадських ЗМІ. Суспільні мовники повинні організовувати програми відповідно до питань загально громадського інтересу. Ці програми повинні бути значною мірою залежними від редакторського контролю та ЗМІ щодо вибору тем та формату. Однак, якщо програма стосується виборів, розподіл часу повинен надавати рівні можливості усім учасникам, а також висвітлювати весь спектр поглядів та думок. Тому, ті самі принципи, що визначають розміщення вільного ефірного часу між учасниками, можуть застосовуватися з метою забезпечення їх права на доступ та участь у дебатах. Участь у таких програмах не повинна залежати від сплати будь-яких внесків. 4.11 Регулювання новин з приводу висвітлення поточних подій та інші редакторські програми приватних мовників. Приватні мовники володіють свободою, а часом і зобов’язанням створювати програми, присвячені поточним подіям. Як тільки вони вирішують створювати такі програми, вони повинні дотримуватися тих самих принципів балансу та неупередженості, що регулюють діяльність приватного мовника. Участь у таких програмах не повинна залежати від сплати будь-яких внесків. 4.12 У випадку, якщо владні структури вирішать прийняти підхід, що базується на зовнішньому регулюванню, вони повинні бути надзвичайно обережними в окресленні процесу та дотриманні процесу застосування цих інструкцій для того, щоб не урізати свободи ЗМІ висвітлювати події та використовувати їх редакторське судження. Це особливо важливо враховувати стосовно програм новин, де журналістські стандарти та критерії повинні визначати відбір тем та сфер висвітлення. 4.13 Працівники ЗМІ в ролі учасників виборів. Важлива частина редакторських програм стосується кваліфікованих працівників ЗМІ, що беруть участь у виборах в якості кандидатів. Регулятивна практика, що широко застосовується полягає в тому, аби запобігти тому, щоб видатні ведучі новин та журналісти, що беруть участь у виборах, з’являлися у відео- трансляціях в якості виконавців своїх професійних обов’язків. Це положення включено до ряду національних юридичних інструкцій та внутрішніх редакторських кодексів і відповідає принципу рівних можливостей для усіх учасників виборів.

5. Політична Реклама

5.1 Визначення. Різне національне законодавство класифікує політичну рекламу використовуючи різноманітні визначення. В ряді країн не існує юридичного визначення політичної реклами як такої, в інших органи регулювання виробили власні терміни, щоб чітко визначити оплачувану рекламну площу для політичної реклами, оплачується у межах часових рамок виборчої кампанії. В цілому платна політична реклама може бути визначена як зображення політичної партії, кандидата, партійного логотипу, партійної програми чи діяльності, за яку було оплачено чи іншим чином компенсовано. Будь-які друковані чи трансльовані матеріали спрямовані на підвищення чи зменшення популярності політичної сили розглядаються як реклама, якщо за них була отримана оплата чи компенсація в іншій формі. Таке визначення охоплює як традиційну площу для реклами, так і інші форми, як, наприклад, спонсорство. 5.2 Соціальне рекламування. Може повстати проблема з поняттям «політична природа повідомлення». Реклама соціальних питань може розглядатися як політична за своєю природою, а тому підлягати під обмеження, що застосовуються до політичної реклами. Європейський Суд з прав людини у виданні VGT Verein gegen Tierfabriken V. Switzerland детально розробив поняття політичної реклами: суд визначив, що реклама може бути

74 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів визнаною «політичною» коли відображає суперечливі погляди та думки, що мають місце у сучасному суспільстві в цілому та знаходяться в центрі різноманітних політичних дебатів, а не заохочення суспільства до придбання певного продукту, і вона не обов’ язково повинна бути прив’язана до певної партії. 5.3 Реклама посередниками. Цей вид представляє ще одне проблематичне питання. Багато європейських країн не мають регулятивних рамок, що обмежують незалежні групи від витрачання грошей від імені партії чи кандидата. Існує численна кількість визначень для організацій «посередників». Одне з питань стосується того чи необхідно однаково відноситися до групи посередників організованих навколо певного питання та групи посередників, організованих навколо певної партії. Для того, щоб регулювання ЗМІ та фінансів були ефективними, організації-посередники повинні бути чітко визначені та регульовані. Інституційна реклама. Цей тип реклами часто стає предметом дебату відносно умов для висвітлення ЗМІ. Якщо трансляція дозволяється, тоді в цілому цей тип матеріалів не повинен розглядатися як виборча реклама хіба що вона чітко просуває певну партію чи кандидата. У такому випадку вона може бути класифікована як зловживання адміністративним ресурсом і як такі підпадати під санкції та оскарження. 5.5 Прихована реклама. Одна з комплексних проблем це зловживання, що стосуються рекламних матеріалів, які не були позначені як рекламні та представлялися як загальне редакторське висвітлення. Ця практика безпосередньо суперечить професійним стандартам та журналістській етиці: прихована реклама в ЗМІ є формою корупції та чітко порушує базові журналістські цінності. 5.6 Визначення та природа прихованої реклами. Прихована реклама відрізняється від упередженості ЗМІ. Упередженість можна визначити як дійсну або уявну прихильність журналістів, представників ЗМІ, що проявляється у виборі подій та гравців для висвітлення та у тому, як вони висвітлюються, але не залежить від отриманих грошей чи інших матеріальних цінностей. Цей термін, зазвичай, стосується розповсюджених чи широко поширених упереджених ставлень, що суперечать стандартам журналістської діяльності, а не точки зору та погляду окремого журналіста чи статті. Приховану рекламу також не можна плутати з «політичним маркетингом». В той час, як останній є формою хабара, бо визначається в обмін на гроші та інші матеріальні блага між кандидатами, партіями та організаціями-посередниками з одного боку та ЗМІ з іншої сторони, останній є формою інформаційного менеджменту, що використовується спеціалістами з комунікацій, що найняті партіями для здійснення впливу на виборців. У таких випадках ЗМІ виступають в якості «знаряддя», а не як співучасниками злочину для втілення стратегій маркетингу експертами з введення в дію/закрутки процесу та спеціалістами з комунікацій. Між цими двома також існує важлива різниця щодо умов регулювання. Незважаючи на те, що форми контролю над прихованою рекламою можна встановити, юридичний контроль над політичним маркетингом неможливий, оскільки політичний маркетинг є лише технікою, що використовується під час кампанії для досягнення представлення громадськості та впливу на виборців. Саме тому важливо чітко визначити, які повідомлення підпадають під категорію «прихованої реклами» для того, щоб уникнути надто жорстких регулювань та санкцій. 5.7 Цілеспрямоване регулювання проти прихованої реклами. Органи моніторингу виборів чи регулятивні органи ЗМІ володіють можливостями приймати заходи щодо проблеми прихованої реклами. Положення, спрямовані проти прихованої реклами, можуть бути включеними у закони про вибори та ЗМІ. Вони повинні уточнювати, які саме випадки можуть розглядатися як потенційно прихована реклама і те, як розглядати такі випадки. Окрім того, можна передбачити санкції проти корупції у відношенні до випадків хабарництва ЗМІ у формі відповідних законів у кримінальному чи антикорупційному законодавстві.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 75  5.8 Проблема приведення в дію законів. У той час, як законодавець може передбачити заходи щодо подолання та заборони такої діяльності, основна проблема полягає в тому, як привести в дію відповідні положення. В багатьох випадках неможливо довести, що кандидат заплатив журналісту чи носію ЗМІ з метою отримання більш позитивного чи більш повного висвітлення. Як і у багатьох інших сферах корупції, знайти безпосередні докази порушення може бути досить важко і орган регулювання може не володіти відповідними ресурсами, щоб довести справу до судового обвинувачення. 5.9 Інші регулятивні заходи, що спрямовані проти прихованої реклами. Більш строге регулювання питань, що стосуються редакторської політики шляхом визначення рівня висвітлення кожного учасника представляє ще один можливий шлях підходу до проблеми прихованої реклами, незважаючи на те, що багато хто виступив би проти такого підходу та вважав би його надто жорстким. Насправді контроль над редакторськими програмами не гарантує того, що прихована реклама не буде транслюватися, натомість такий контроль забезпечує непряме обмеження кількості ефірного часу, що надається кандидатам в обмін на хабар. Деякі країни прийняли вимогу рівного відношення до партій та кандидатів у новинах та програмах, що стосуються поточних подій. Орган регулювання відслідковує висвітлення виборів та може накласти санкції у випадку порушень. Окрім того, чимало країн чітко забороняють участь кандидатів та політиків у програмах, що не стосуються виборів, зокрема, у розважальних та спортивних програмах, документальних фільмах тощоу період виборчої кампанії та виборів. 5.10 ЗМІ та громадські організації проти прихованої реклами. Професійні органи ЗМІ відіграють важливу роль у боротьбі з явищем прихованої реклами. Їх задіяність та підтримка у регулюванні та проведенні кампанії проти подібних практик є ефективним засобом зменшення прихованої реклами. Необхідно заохочувати організації ЗМІ приймати кодекси поводження та санкцій, спрямованих проти тих представників ЗМІ, які отримують грошову компенсацію чи компенсацію в іншому виді в обмін на висвітлення кандидатів та партій. Існують також приклади (див. Розділ 3.2.2 Дослідження) громадських організацій, які підходять до проблеми прихованої реклами через моніторинг діяльності та викриття їх діяльності перед громадськістю.

6. Місцеві вибори та референдум

6.1 Незважаючи на те, що успішна практика, яку ми навели, широко застосовується до усіх видів виборів, регулятивні заходи до певної міри визначаються видом виборів і тому корисно детальніше розглянути специфічні питання, що стосуються місцевих виборів та референдумів. 6.2 Місцеві вибори: висвітлення політиків, що не беруть участь у виборчих перегонах. У передвиборні періоди до виборів в обласні та міські органи влади особлива увага повинна бути надана тому, як ЗМІ висвітлюють представників національної політичної влади, що не беруть участь у місцевих виборчих перегонах. Справді, висвітлення загальнодержавних політичних гравців може відобразитися на місцевому рівні і вплинути на кінцевий результат виборів. Наприклад, журналісти повинні пам’ятати про потенційно пропагандистський характер офіційних візитів урядовців у ті регіони, де відбуваються місцеві вибори. Можна розглянути можливість включення положення, що спеціально встановлює необхідність гарантування принципів справедливості та збалансованості у висвітленні політичних гравців, які не беруть безпосередньої участі у виборах у період виборів до місцевих органів влади. 6.3 Місцеві вибори: роль місцевих ЗМІ. Там, де ЗМІ сильні та впливові на обласному чи регіональному рівні, місцеві ЗМІ можуть відіграти важливу роль у період виборів до місцевих органів влади, дозволяючи місцевим кандидатам мати прямий вихід на їх електорат на рівні

76 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів виборчого округу. У цьому випадку можна встановити спеціальні міри відносно місцевих ЗМІ, що встановлюються органом регулювання. Так само, як у випадку юридичного режиму для загальних виборів, регулювання, зазвичай, спрямоване на три основні сфери: право на вільний доступ та відповідний розподіл ефірного часу, редакторське висвітлення та платна реклама. 6.4 Референдум: множинність задіяних гравців/учасників. Референдуми часто стосуються питань, відносно яких політичні партії та інші організації (громадські організації, профспілки, та групи лобіювання) займають громадську позицію. Можна прийняти регулювання, що застосовуються на декількох рівнях для гарантування рівності можливостей для усіх груп, що ведуть кампанію у підтримку чи проти питань, що винесені на розгляд. 6.5 Референдум: розподіл ефірного часу та простору. Розподіл ефірного часу та площі між двома протилежними позиціями («за» та «проти») є вирішальним. Успішна практика та принципи регулювання, що були представлені у попередніх розділах також можна застосувати у відношенні до медіа-висвітлення референдуму. Окрім того при розподілі ефірного часу необхідно притримуватися принципу строгої рівності у відношенні до двох протилежних позицій та організацій, що підтримують кожну з них. Той самий принцип рівності повинен скеровувати програми, що підлягають виключно редакторській відповідальності мовників. 6.6 Референдум: висвітлення бойкотуючого центру. Ті сили, які закликають до бойкоту можуть відігравати ключову роль у впливі на участь у консультаціях, де явка виборців відіграє вирішальну роль (наприклад, коли встановлений прохідний бар’єр для оцінки достовірності результатів). У цілому поряд з представленням протилежних позицій («за» та «проти») ЗМІ також повинні представляти точку зору тих, хто не погоджується використовувати референдум з метою вирішення певних питань. Якщо це спеціально не передбачено, цього можна досягти за допомогою загальних положень про справедливий підхід тощо. 6.7 Роль уряду. Ключовим питанням є те, чи дозволяється урядові здійснювати агітацію за/проти питань референдуму. У цьому відношенні не існує стандартної процедури: деякі країни не вводять жодних обмежень у цьому відношенні, а інші надають детальні інструкції, що забороняють уряду проводити агітацію щодо питань референдуму. Однак, там, де урядові дозволяється проводити агітацію не повинно виникати ситуацій, коли урядовці перевищують використання своїх службових та державних обов’язків (див. вище 3.3) Найкращою практикою у цій сфері регулювання було би включити юридичні положення у відношенні до критеріїв та процедур за якими юридичні особи та організації можуть розглядатися як «допущені до агітації учасники». Це допомогло б регулювати надання та розподіл вільного ефірного часу та редакторське висвітлення ЗМІ.

7. Цифрові/Іноземні ЗМІ

7.1 Регулювання нових ЗМІ представляє ряд труднощів пов’язаних не лише з обгрунтуванням необхідності державного втручання, але й технічних аспектів приведення їх в дію, конфлікту законів та проблем юрисдикції. З метою забезпечення зрозумілості цифрові ЗМІ визначаються як носії ЗМІ, що підтримуються цифровими технологіями, а не аналоговими засобами. Сюди також відносяться радіо та телебачення, що транслює за допомогою кабелів, сателітів та мобільних технологій. 7.2 Юридичний режим для національних цифрових ЗМІ. Регулювання щодо цих ЗМІ, зазвичай, схожі до тих, що застосовуються до аналогових ЗМІ. На суспільні цифрові ЗМІ можуть накладатися більш строгі зобов’язання, ніж на приватні цифрові ЗМІ, і деколи менш жорсткі регулювання застосовуються до останніх, ніж до приватних аналогових ЗМІ. Все ж, деякі з правил щодо висвітлення виборів можуть бути в силі для всіх аудіовізуальних ЗМІ, як, наприклад, заборона на платну політичну рекламу, період роздумів перед днем виборів, обмеження щодо негативно-забарвлених промов та використання образливої мови.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 77  7.3 Регулювання іноземних цифрових ЗМІ. Національні регулювання щодо іноземних каналів ЗМІ (це може бути випадковий ефект пролитої інформації чи націлена трансляція) представляє додаткові проблематичні аспекти, що стосуються трьох основних питань: проблеми юрисдикції та конфлікту законів, обґрунтування та втілення в життя. У цій сфері ще не з’явилося жодної чітко-сформульованої юридичної інструкції. 7.4 Юрисдикція та конфлікт законів. Якщо сигнал каналу, встановлений у країні А досягає території країни Б, чітке визначення необхідного для застосування закону є вирішальним, особливо, коли між національними законами виникає конфлікт стосовно питань змісту трансляцій. З іншого боку, не існує жодного гармонізованого юридичного режиму стосовно політичного висвітлення, і трапляються випадки, коли зміст трансляції, що передається іноземним ЗМІ порушує закони країни прийому. На загальному рівні норми та законодавство, що встановлені Радою Європи, а також Європейською Конвенцією про транскордонне телебачення можуть надати цінне керівництво відносно питань юрисдикції та дозволені підстави блокувати прийом сигналу. (див. розділ 3.4 Дослідження). 7.5 Обґрунтування. Законодавство Європейського Суду з прав людини підкреслює те, що обмеження щодо міжкордонної трансляції повинно відповідати критеріям пропорційності, законності та необхідності, які встановлені Європейським Судом. Обмеження зазвичай вважаються відповідними статті 10, коли вони діють згідно з мінімальними стандартами щодо смаку та порядності зображення; насилля/спонукання до насилля. Національний суверенітет та транскордонна трансляція можуть суперечити один одному з ряду питань. Більшість юридичних труднощів виникають тоді, коли ЗМІ країни А використовують законну ліцензію своєї країни, щоб транслювати програми про вибори в країну Б. Навіть у випадку, якщо спроби країни Б припинити такі програми були би законними, це важко втілити в дію. (див. Дослідження для отримання деталей). 7.6 Способи приведення в дію законів. Безпосереднє застосування санкцій до іноземних мовників, що порушують національні правила щодо висвітлення виборів можливе проти того, щоб іноземні ЗМІ володіли приміщенням чи майном в країні прийому (наприклад, шляхом стягнення штрафів з редакторів, або припинення їх сигналу). Санкціонування може бути більш проблематичним у випадку, коли телебачення та радіо, чиї офіси знаходяться поза межами тієї країни, на яку транслюють і тих, чий сигнал знаходиться поза межами технічного досягнення країни прийому. Коли необхідне спеціальне розшифровуюче обладнання для прийому програм в заданій країні можна припинити чи блокувати прийом іноземних каналів. Знову ж таки, для таких обмежень необхідне надійне юридичне обґрунтування. 7.7 Альтернативи до приведення в дію законів. Міжкордонна трансляція охоплює питання національного суверенітету країн, більшість альтернатив базуються на досягненні згоди в ході переговорів, а не на приведенні в дію законів. Одна з мір для того, щоб упевнитися, що регулювання стосовно змісту не порушуються в іноземних країнах, до якої вдаються самі мовники, це пристосовувати свої послуги до їх основних географічних ринків (наприклад, Африка, Близький Схід тощо.) Для того, щоб подолати різні юридичні протиріччя, багато іноземних мовників встановили внутрішні інструкції для висвітлення подій виборів закордоном.

8. Інтернет

8.1 Даний розділ обговорює регулювання виключно стосовно телебачення, радіо та газет, що розміщуються на Інтернеті, де редакторські рішення приймаються на основі традиційних

78 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів стандартів журналістської організації, але не охоплює питання веб-сайтів іншого зразку як блоги чи веб-сторінки партій. 8.2 Обмеження до регулювання. Потенційно дискусійне питання, пов’язане з роллю та зобов’язаннями Інтернету у виборчому процесі, стосується інструкцій, що повинні бути застосовані до веб-сайтів, а особливо до періодів мовчання та соціологічних опитувань. Це питання є частиною більш широкого обговорення щодо ступеню свободи Інтернету та того, до якої міри можна реалістично застосувати інструкції в цій сфері. В цілому, контроль над Інтернетом можна застосовувати, коли справа йде про деякі аспекти промов з негативною інформацією або захистом меншин. Одночасно існує тенденція не втручатися в будь-які інші форми свободи на Інтернеті. 8.3 Проблеми приведення в дію законів. Багато міркувань, що були викладені стосовно цифрових ЗМІ, а саме, проблеми юрисдикції, конфлікт законів, обґрунтування та приведення законів в дію також стосуються і Інтернету. (див. Розділ 6). 8.4 Суть та предмет регулювання. Деякі сфери регулювання є менш спірними, ніж інші щодо пояснення регулювання. Багато країн включили до свого законодавства конкретні юридичні положення щодо реклами, періоду мовчання та соціологічних досліджень. Інші країни просувають кодекси про саморегуляцію для Інтернет-провайдерів стосовно зазначених питань. Однак вимоги стосовно забезпечення вільного доступу, зазвичай, не вводяться в дію. Інші сфери регулювання часто є ще більш суперечними, особливо у відношенні до редакторської політики висвітлення. Законодавство, зазвичай, віддає редакторське висвітлення подій на професійний розсуд самих електронних ЗМІ. Етичні журналістські цінності часто використовуються в якості посилання для інформування виборчого висвітлення, а не в якості нав’язаного ззовні регулювання.

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 79  ОСНОВНІ ДОВІДКОВІ МАТЕРІАЛИ

Книги, аналітичні публікації та статті ACE Project, Media and Elections (Проект АСЕ, ЗМІ та вибори). Article 19, Guidelines for Election Broadcasting in Transitional Democracies, London, 1994 (Стаття 19, Принципи висвітлення виборчої кампанії у демократіях перехідного типу, Лондон, 1994). Article 19, Submission to Council of Europe on "right of reply" in new media environment, можна переглянути за посиланням: http://www.statewatch.org/news/2003/aug/14art19.htm (Стаття 19, Подання до Ради Європи з приводу “права на відповідь” у новому середовищі ЗМІ, див. за посиланням http://www.statewatch.org/news/2003/aug/14art19.htm) E. Bettinelli, Par Condicio: Regole, Opinioni e Fatti, Torino, Einaudi, 1995. S. Clift for IFES, Challenging the Norms and Standards of Election Administration: Election Management Bodies and Use of the Internet (С. Кліфт для МФВС (Міжнародного Фонду виборчих систем) “Кидаючи виклик нормативам і стандартам в управлінні виборчими кампаніями: органи адміністрування виборів та використання Інтернету”). Guidelines on Media Analysis during Election Observation Missions, adopted by the Venice Commission, 21-22 October 2005 (Директиви щодо аналізу ЗМІ під час місії спостереження за виборами, затверджені Венеціанською Комісією, 21-22 жовтня 2005 року). Human Rights Watch, How Censorship Works in China: A Brief Overview (Нагляд за правами людини, Як цензура працює у Китаї: короткий огляд), див. за посиланням: http://www.hrw.org/reports/2006/china0806/3.htm. Human Rights Watch, Tunisia, in False Freedom Online Censorship in the Middle East and North Africa (Нагляд за правами людини, Туніс, у виданні “Фальшива свобода – цензура онлайн на Близькому Сході та у Північній Африці”), можна переглянути за посиланням: http://www.hrw.org/reports/2005/mena1105/7.htm. IREX, Television: How is the great persuader performing pre-May 12? (IREX, телебачення: Як майстер переконання виконує своє завдання напередодні 12 травня?), можна переглянути за посиланням: http://www.irex.org/newsroom/inthepress/07/0419_ArmeniaNow.asp. F. Jongen – D. Voorhoof – A. Braeckman, Co-Operative Regulatory Systems in the Media Sector of Belgium in Study on Co-Regulation Measures in the Media Sector, study commissioned by the European Commission, Directorate Information Society, Unit A1 – Audiovisual and Media Policies, Digital Rights, Task Force on Coordination of Media Affairs (Tender No. DG EAC 03/04) (Ф.Йонген – Д.Вурхуф – А.Брекман, “Системи регулювання сектору ЗМІ Бельгії, розроблені на основі взаємодії” у дослідженні, присвяченому заходам із співрегулювання у секторі ЗМІ, дослідження ініційоване Європейською Комісією, Директорат з питань інформаційного суспільства, Розділ A1 – Аудіовізуальні стратегії та стратегії ЗМІ, цифрові права, група координації у справах ЗМІ (Тендер №. DG EAC 03/04). P. Kotler and N. Kotler, Political marketing: generating effective candidates, campaigns, and causes in Bruce I. Newman (ed.) Handbook of political marketing. (Thousand Oaks,: Sage Publications, 1999 (P. Kotler і N. Kotler, Політичний маркетинг: розвиток ефективних кандидатів, кампаній та справ у книзі Bruce I. Newman (ed.) Довідник з політичного маркетингу. (Thousand Oaks,: Sage Publications, 1999). B.- P. Lange and D. Ward (eds.), The Media and Elections: A Handbook and Comparative Study, London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004 (B.- P. Lange та D. Ward (eds.), ЗМІ та Вибори: Довідник та порівняльне дослідження, London: Lawrence Erlbaum Associates, 2004).

80 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів  M. Nowak, ICCPR Commentary, Second Edition, 2005 (M. Nowak, Коментар з приводу Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, друге видання, 2005). P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, and H.A. Semetko, On Message. Communicating the Campaign, London: Sage, 1999 (P. Norris., J. Curtice, D. Sanders, M. Scammell, та H.A. Semetko, Повідомлення. Комунікації під час кампанії. (London: Sage, 1999). E. Salomon for the CBA and UNESCO, Guidelines for Broadcasting Regulation (E. Salomon для CBA, Асоціації Мовників Співдружності, та ЮНЕСКО, Рекомендації щодо регулювання мовлення).

Міжнародні документи Council of Europe, Declaration on the Freedom of Expression and Information, Committee of Ministers, 29 April 1982 (Рада Європи, Декларація про свободу вираження поглядів та інформації, Комітет міністрів, 29 квітня 1982 року). Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation (2002)2 to member states on access to official documents (2002) (Рада Європи, Комітет міністрів, Рекомендації (2002)2 державам- учасникам з приводу доступу до офіційних документів (2002). Council of Europe, Explanatory Memorandum to the Recommendation on measures concerning media coverage of election campaigns, Strasbourg 1999 (Рада Європи, Пояснювальний меморандум до Рекомендацій про заходи стосовно висвітлення виборчих кампанії у ЗМІ, Страсбург, 1999). Council of Europe, Recommendation No. R (99) 15 of the Committee of Ministers to Member States on Measures Concerning Media Coverage of Election Campaigns (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 1999 at the 678th meeting of the Ministers' Deputies). (Рада Європи, Рекомендації № R (99) 15 Комітету міністрів держав-учасників про заходи стосовно висвітлення виборчих кампаній у ЗМІ (затверджені Комітетом міністрів 9 вересня 1999 року на 678-й нараді заступників міністрів). Council of Europe, “Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report”, adopted by the Venice Commission at its 51st and 52nd sessions (Venice, 5-6 July and 18-19 October 2002, CDL-AD (2002). (Рада Європи, “Кодекс добрих звичаїв у виборах: рекомендації та пояснювальний звіт”, затверджено Венеціанською Комісією на 51 та 52 сесіях (Венеція, 5-6 липня та 18-19 жовтня 2002 року, CDL-AD (2002). Council of Europe, Recommendation No. (96) 10 of the Committee of Ministers to the Member States on the Guarantee of the Independence of Public Service Broadcasting (Рада Європи, Рекомендації № (96) 10 Комітету Міністрів держав-учасників про гарантію незалежності громадського мовлення). European Convention on Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989. (Європейська Конвенція про транскордонне телебачення, Страсбург, 5.V.1989). Текст змінено відповідно до положень Протоколу (ETS № 171), який набув чинності з 1 березня 2002 року. Council of Europe, Recommendation Rec (2004)16 of the Committee of Ministers to member states on the right of reply in the new media environment (Рада Європи, Рекомендації (2004)16 Комітету міністрів державам-учасникам щодо права на відповідь у новому середовищі ЗМІ). European Council, Treaty of Amsterdam, Protocol on the System of Public Broadcasting in the Member States, 1997 (Рада Європи, Амстердамський Договір, Протокол про систему громадського мовлення у державах-учасницях, 1997). OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990 (ОБСЄ, Документ Копенгагенської наради з людського виміру НБСЄ, 29 червня 1990 року). OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 3 October 1991 (ОБСЄ, Документ Московської наради з людського виміру, 3 жовтня 1991 року).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 81  OSCE-ODIHR, Election Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report (ОБСЄ-ОДІПЛ, Місія із спостереження за референдумом 2006 року в Чорногорії, остаточний звіт) Inter-Parliamentary Union, Declaration on Criteria for Free and Fair Elections, 1994 (Міжпарламентська спілка, Декларація про критерії вільних і справедливих виборів, 1994) Report of the Special Rapporteur on the protection and promotion of the right to freedom of opinion and expression, Mr. Abid Hussain”, UN Doc. E/CN.4/1999/64 29 January 1999 (Звіт Спеціального доповідача з питань захисту і пропаганди права на свободу думки і свободу слова, пан Абід Хусейн, ООН Док. E/CN.4/1999/64 29 січня 1999 року). Joint Declaration of the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression, December 2002 (Спільна Декларація Спеціального доповідача ООН із питань свободи думки і свободи слова, Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ та Спеціального доповідача ОАД із питань свободи слова, грудень 2002 року). UN Human Rights Committee, General Comment on Article 19, adopted by the Committee at its 461st meeting on 27 July 1983, UN Doc. A/38/40, 109 (Комітет з прав людини ООН, загальний коментар з приводу Статті 19, ухвалений Комітетом на 461-й нараді від 27 липня 1983 року, UN Doc. A/38/40, 109). UN Rapporteur on Freedom of Expression: Report 1999 (Доповідач ООН із питань свободи вираження поглядів: Звіт за 1999 рік). OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2006 Parliamentary Elections in Canada, Final Report (ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія з оцінки парламентських виборів 2006 року у Канаді, остаточний звіт). OSCE – ODIHR, Election Assessment Mission to 2007 Federal Elections to Belgium, Final Report (ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія з оцінки Федеральних виборів 2007 року у Бельгії, остаточний звіт). OSCE – ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2006 Parliamentary Elections in Latvia 2006, Final Report (ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія із спостереження за парламентськими виборами 2006 року в Латвії, остаточний звіт). OSCE-ODIHR, Limited Election Observation Mission to 2007 Parliamentary Elections in Croatia, Final Report (ОБСЄ-ОДІПЛ, Обмежена місія спостереження за парламентськими виборами 2007 року у Хорватії, остаточний звіт). OSCE/ODIHR, Existing Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating States, Warsaw, 2003 (ОБСЄ/ОДІПЛ, Існуючі зобов’язання щодо проведення демократичних виборів у державах-членах ОБСЄ, Варшава, 2003). OSCE-ODIHR, Referendum Observation Mission to 2006 Referendum in Montenegro, Final Report (ОБСЄ-ОДІПЛ, Місія із спостереження за референдумом 2006 року в Чорногорії, остаточний звіт). OSCE – ODIHR, Election Observation Mission to 2004 Referendum in FYROM, Final Report (ОБСЄ – ОДІПЛ, Місія спостереження за референдумом 2004 року у колишній Югославській Республіці Македонія, остаточний звіт). OSCE, Recommendations of the OSCE Representative on Freedom of the Media from the 2004 Amsterdam Internet Conference in The Media Freedom Internet Cookbook (ОБСЄ, Рекомендації Представника ОБСЄ з питань свободи ЗМІ за результатами Амстердамської конференції з питань Інтернету 2004 року у виданні The Media Freedom Internet Cookbook (“Книга рецептів щодо свободи Інтернет-ЗМІ”).

Національне законодавство та директиви AGCOM, Delibera n. 42/08/CSP, Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alle campagne per le

82 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica (Регулювання політичних комунікацій та рівних умов доступу до ЗМІ під час парламентських виборів) BBC Editorial Guidelines (Редакційні принципи Бі-Бі-Сі). Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 (BCRA, McCain–Feingold Act, Pub. L. 107-155, 116 Stat. 81, enacted 2002-03-27) (Акт про реформи двопартійної кампанії, 2002 (BCRA, Акт Маккейна – Файнголда, Pub. L. 107-155, 116 Stat. 81, прийнятий 2002-03-27). Broadcasters’ Liaison Group, Production Guidelines (Група Зв’язків із ЗМІ, Інструкції з виробництва). Canada Elections Act, Section 330 (Акт про вибори у Канаді, Розділ 330). Commission on Presidential Debates, Nonpartisan Candidate Selection Criteria for 2008 General Election Debate Participation (Комісія з президентських дебатів, критерії відбору безпартійних кандидатів для участі у дебатах на загальних виборах 2008 року). CSA, Report “Election du Président de la République, Rapport sur la Campagne Electorale à la Radio et à la Télévision”, Paris, 2002. Elections Canada, Important Reminders for Media on Election Day, Monday, March 17, 2008 (Вибори у Канаді, важливе нагадування для ЗМІ у день виборів, понеділок, 17 березня 2008 року). Ofcom, Channel 5 License (Офком, Ліцензія 5 каналу). Ofcom’s Rules on Party Political and Referendum Broadcast (Правила партійного політичного мовлення та референдумів Офком). Ofcom’s Broadcasting Code (Кодекс Мовлення Офком). Ofcom Broadcast Bulletin 43 (September 2005) – Make Poverty History (Various Broadcasters) (Бюлетень з мовлення Офком 43 (вересень 2005) – Зробимо бідність історією (різні ЗМІ). Hungarian Association of Content Providers , Code of Conduct for Internet Content Providers (Угорська Асоціація контент-провайдерів, Кодекс поведінки контент-провайдерів Інтернету). Memorandum of Understanding for 2004 Presidential Elections by George Bush and John Kerry (Меморандум про розуміння на час президентських виборів 2004 року, підписаний Джорджем Бушем та Джоном Керрі).

Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів 83  ПРАКТИКА

Autronic AG v. Switzerland, judgment of 22 May 1990, Series A no. 178, para. 61; [1990] 12 EHRR 485 (Аутронік АГ проти Швейцарії, судове рішення від 22 травня 1990 року, Серія № 178, параграф 61; [1990] 12 EHRR 485). Australian Capital Television Pty Ltd v. The Commonwealth (1992) 177 CLR 106, [1992] HCA 45 (Австралійське столичне телебачення проти Співдружності (1992) 177 CLR 106, [1992] HCA 45). Buckly v. Valeo, 424 U.S. 1, (1976) (Баклі проти Валео, 424 U.S. 1, (1976). Cable Music Europe Ltd v Netherlands, Application N. 18033/91 (1993) – European Commission of Human Rights, admissibility decision (Кабельна Музика Європа Лтд проти Нідерландів, Заява № 18033/91 (1993) – Європейська Комісія з прав людини, рішення про допустимість). Castells v. Spain, judgment of 23 April 1992, Series A no. 236, para. 43; [1992] 14 EHRR 445 (Кастеллс проти Іспанії, судове рішення від 23 квітня 1992 року, Серія A № 236, параграф 43; [1992] 14 EHRR 445). Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Application N. 10890/84, (1990) (Гроппера Радіо АГ та інші проти Швейцарії, Заява № 10890/84, (1990). GT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, Application N. 24699/94, (2001) (GT Verein gegen Tierfabriken проти Швейцарії, Заява № 24699/94, (2001). Informationsverein Lentia and Others v. Austria, judgment of 24 November 1993, Series A no. 276, para. 38; [1994] 17 EHRR 93 (Informationsverein Lentia та інші проти Австрії, судове рішення від 24 листопада 1993 року, Серія A № 276, параграф 38; [1994] 17 EHRR 93). R. J. Huggett v. the United Kingdom, Application N. 24744/94, (1995) (Р. Дж. Хаггетт проти Об’єднаного Королівства Великобританії, Заява № 24744/94, (1995). Lingens v. Austria, judgment of 8 July 1986, Series A no. 103 para. 41; [1986] 8 EHRR 407 (Лінгенс проти Австрії, судове рішення від 8 липня 1986 року, Серія A № 103 параграф 41; [1986] 8 EHRR 407). Observer and Guardian v. the United Kingdom judgment of 26 November 1991, Series A no. 216 (Observer та Guardian проти Великобританії, судове рішення від 26 листопада 1991 року, Серія A № 216). Özgür Gündem v. Turkey, no. 23144/93 ECHR 2000-III, para. 43; [2001] 31 EHRR 1082 (Özgür Gündem проти Туреччини, № 23144/93 ECHR 2000-III, параграф 43; [2001] 31 EHRR 1082). Ordonnance du juge des référés du13 décembre 2004 N°274757, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel. X and the Association of Z v. the United Kingdom, Admissibility Decision of 12 July 1971, 38 Collected Decisions 86 (1971) (X та Асоціація Z проти Об’єднаного Королівства Великобританії, рішення про допустимість від 12 липня 1971 року, 38 збірник рішень 86 (1971).

84 Регулювання діяльності засобів масової інформації під час виборів