The Border Guard of the Republic of Poland: A Contemporary European Border Service

ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША: Современная Европейская Пограничная Служба

Марек Адамчик Анджей Ткач

БДИПЧ ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША: Современная Европейская Пограничная Служба Опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ. Al. Ujazdowskie 19 00-557 Warsaw Poland Интернет-адрес: www.osce.org/odihr

ОБСЕ/БДИПЧ © 2004

Автор дизайна: Homework, Варшава, Польша

Отпечатано в Польше: Pebekom

Данная публикация была издана при финансовой поддержке Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ ОБСЕ). Мнения и информация, изложенные в данной публикации, не обязательно отражают политику и позицию БДИПЧ ОБСЕ.

Благодарим Пограничную Охрану (ПО) Республики Польша за предоставленную возмож- ность использовать при подготовке публикации фотоматериалы, размещенные на стра- нице ПО в Интернете https://www.sg.gov.pl. ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША: Современная Европейская Пограничная Служба

Марек Адамчик Анджей Ткач  4

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ 6

ВВЕДЕНИЕ 9

1. МЕСТО И РОЛЬ ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ И РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША 10

Формирование существующей системы охраны государственной границы в Польше 11

Сотрудничество Пограничной Охраны с другими службами и органами государственной администрации при выполнении предусмотренных законом задач 12

2. ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ 16

Задачи Пограничной Охраны в рамках закона 17

Полномочия сотрудников Пограничной Охраны 25

Задачи и полномочия Пограничной Охраны, вытекающие из закона об иностранцах 27

3. ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ 32

Права и обязанности в отношении лиц, пересекающих границу 33

Применение мер принуждения и других допустимых законом вмешательств в права человека 36

Проводимые мероприятия и достижения Пограничной Охраны в борьбе с пограничной преступностью 39

Участие Пограничной Охраны в реализации договоров о передаче и принятии лиц/реадмиссии 51

Участие Пограничной Охраны в польской системе депортации иностранцев 55  5

4. ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ 62

Успехи, достигнутые в приведении системы охраны государственной границы в соответствие с требованиями ЕС 63

Задачи Пограничной Охраны 67

Основные принципы правительственного документа «Стратегия интегрированного управления границей – Польша» в сфере полномочий Пограничной Охраны 69

Цели интегрированного управления границей 71

Изменения в законодательстве 77

Цели и принципы международного сотрудничества Пограничной Охраны 79

Сотрудничество Пограничной Охраны с Федеральной Пограничной Охраной ФРГ 84

5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 92

Перспективы Пограничной Охраны в ХХI веке 93

Что такое ОБСЕ/БДИПЧ? 96  6 ПРЕДИСЛОВИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данная публикация является одним из практических результатов многолетнего сотруд- ничества между Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ ОБСЕ) и Пограничной Охраны Республики Польша.

Книга представляет собой обобщение опыта реформирования Пограничной Охраны Польши за последнее десятилетие. За это время Республика Польша пережила целый ряд глубоких политических и экономических изменений, в том числе процесс демокра- тизации всех сфер государственной и общественной жизни. Кроме того, диаметральным образом изменились внешнеполитические приоритеты страны. Все эти процессы, без со- мнения, были бы невозможны без реформирования силовых структур и правоохрани- тельных органов, в первую очередь, Пограничной Охраны,, а также коренного изменения их роли и задач в государстве. За чуть более десяти лет польская пограничная служба построила кардинально новую систему набора личного состава на службу и професси- ональной подготовки кадров, в которой важное место уделяется вопросам соблюдения прав человека и международного права при проведении пограничного контроля.

В 1998-2003 гг. БДИПЧ ОБСЕ осуществило несколько проектов в сфере оказания помощи Пограничной Охраны стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. В этой свя- зи, опыт и знания пограничной службы Польши были признаны особенно применимы- ми к проблемам, перед которыми стоят новые независимые государства на территории бывшего СССР. В частности, в рамках совместных проектов БДИПЧ ОБСЕ и Международ-  7

ной организации по миграции, сотрудники пограничных служб Узбекистана, Кыргызстана, Украины, Азербайджана, Грузии и Армении непосредственно познакомились с опытом Польши в области охраны границ, а также системой профессиональной подготовки по- граничников. В рамках проекта БДИПЧ ОБСЕ в Азербайджане, группа из 15 представите- лей азербайджанской пограничной службы прошла годичные офицерские курсы в поль- ском Центре обучения пограничников в г. Кентшине.

Действующий председатель ОБСЕ, министр иностранных дел Болгарии Соломон Пасси, назвал управление границами одной из приоритетных областей в рамках председатель- ства Болгарии в ОБСЕ. Мы надеемся, что выход данной публикации позволит более ши- роко распростанить ценный опыт пограничной службы Польши, и книга найдет своих чи- тателей как среди сотрудников Пограничной Охраны, так и среди более широкого круга людей, работающих в сфере безопасности границ в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии.

Посол Кристиан Штрохал Директор БДИПЧ ОБСЕ 8 ВВЕДЕНИЕ  9

ВВЕДЕНИЕ

Гарантирование безопасности и общественного порядка является обязанностью каждого государства. Пограничная Охрана Республики Польша (ПО) представляет собой важное звено в польской системе государственной безопасности. Ее основной задачей является распознание, противодействие и борьба с пограничной преступностью. Эффективность выполнения данных задач – таков единственный критерий оценки соединения как поль- ским правительством и гражданами, так и европейской общественностью. Нелегальная миграция, угроза распространения международного терроризма, контрабанда товаров в крупных размерах, перевод грязных денег, попытки использовать территорию Польши во всемирной торговле наркотиками, которые сегодня имеют все черты международной организованной преступности – это главные проблемы, с которыми должна бороться ПО. В Польше усиливается экономическая миграция. Вместе с тем, пограничная преступ- ность среди граждан тех стран, с которыми сохраняется безвизовый режим при въезде в Польшу, находится на высоком уровне и продолжает расти. Кроме того, продолжает существовать угроза организованной миграции, в основном из азиатских стран и из го- сударств, появившихся после распада СССР. МЕСТО И РОЛЬ ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ И РЕАЛИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША  11

Формирование существующей системы охраны государственной границы в Польше

На рубеже восьмидесятых и девяностых годов ХХ века произошли коренные обще- ственно-политические изменения, как в Польше, так и в других государствах Централь- но-Восточной Европы, следствием которых стало упразднение Варшавского Договора. После окончания холодной войны Польша превратилась в суверенное, независимое и демократическое государство, политика безопасности которого основана на прин- ципе уважения суверенности других стран. Такое же уважение к независимости Поль- ши ожидается от соседних государств. Исходя из данных предпосылок, можно утверж- дать, что государственная граница Республики Польша является нерушимой. Кроме того, у Польши нет территориальных претензий к соседним государствам. Стратегической це- лью Польши является защита своей суверенности, независимости и территориальной целостности. В отличие от времен Польской Народной Республики (ПНР), в данном кон- тексте не предусматривается конкретного врага с агрессивными намерениями. Тем не менее, по-прежнему существует необходимость реагировать на возможные угрозы без- опасности и другие кризисные ситуации, в том числе и связанные с терроризмом и во- оруженным нападением.

Польша является членом НАТО и Европейского Союза (ЕС). Целью польского государ- ства является поддержание хороших отношений с соседними государствами. Линия го- сударственной границы четко определена со всеми семью государствами, с которыми Польша граничит. Это важно, если учитывать тот факт, что после политических измене- ний Польше пришлось налаживать отношения с государствами, большинство из которых недавно образовались. В настоящий момент политика государства направлена, с одной стороны, на внедрение возможных упрощений свободного передвижения лиц и торго- вого обмена, а с другой стороны, на максимальную защиту границы от преступных эле- ментов, ставших в последние годы сферой влияния организованных преступных груп- пировок. Предпринятые Польшей меры, направленные на увеличение эффективности охраны государственной границы, кажутся совершенно очевидными. Необходимо осо- знать, что глобализация и организованный характер пограничной преступности требуют объединения и координации всех возможных действий, в том числе и входящих в обя- занности пограничных служб. Эти задания поручены единому военизированному фор- мированию полицейского характера – Пограничной Охране, основанной в соответствии с законом от 12 октября 1990 г. Применяя современные методы и средства деятельности,  МЕСТО И РОЛЬ ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ 12 И РЕАЛИЗАИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША

она переняла традиции своих предшественников: довоенной Пограничной Стражи и Корпуса Охраны Границы, а также послевоенного Войска Охраны Границы.

Охрана государственной границы относится к главным функциям государства. Каждое государство имеет определенную систему управления охраной границы и контроля за пограничным движением. Эта система соответствующим образом обуславливает вну- треннюю и внешнюю безопасность государства. В соответствии с положениями закона об охране государственной границы от 12 октября 1990 г., охрана границы относится к полномочиям министра внутренних дел и администрации, который несет ответствен- ность за охрану на земле и на водном пространстве, а также министра национальной обороны, которому поручена охрана границы в воздушном пространстве. Задачи ми- нистра внутренних дел и администрации выполняет Главный Комендант Пограничной Охраны. Охрану границы от имени министра национальной обороны выполняют подчи- ненные ему Военно-воздушные силы и войска противо-воздушной обороны страны со- вместно с другими подразделениями Вооруженных Сил.

Сотрудничество Пограничной Охраны с другими службами и органами государственной администрации при выполне- нии предусмотренных законом задач

При выполнении предусмотренных законом задач ПО сотрудничает со многими государ- ственными органами и службами, в том числе с Полицией, Главным таможенным управле- нием, Министерством иностранных дел, Национальным управлением труда, Военно-мор- скими силами, Военно-воздушными силами и органами государственной безопасности, Службой охраны железных дорог, Управлением по вопросам репатриации и иностран- цев, Военной жандармерией, Фабрикой ценных бумаг, администрацией казначейства, во- еводами, прокуратурами, судами, морскими управлениями, службами горного спасения и пр. Методы и формы данного сотрудничества регулируются совместными договора- ми. Сложно перечислить все виды сотрудничества, учитывая широкий спектр совмест- ных действий в рамках данных договоров, поэтому в настоящей публикации приводится лишь краткая информация о наиболее важных формах сотрудничества.

Наиболее широким является сотрудничество с полицией, юридическим основанием ко- торого является Соглашение Главного Коменданта Пограничной Охраны и Главного Ко-  13

менданта Полиции от 15 июня 1998 г. Оно охватывает меры по предупреждению, обмен информацией, совместное использование баз данных и проведение совместных опера- тивно-розыскных мероприятий и следственных действий. В рамках соглашения введены институциональные формы сотрудничества в борьбе с нелегальным пребыванием ино- странцев в Польше. Речь идет о постоянных совместных проверках в пограничной зоне, прежде всего на приграничных базарах и ведущих к границе путях сообщения, а также об оперативных действиях, проводимых на территории всей страны. Начиная с 1998 г. ПО, в частности, применяет совместно с полицией предупредительные меры особого ха- рактера, целью которых является обнаружение, задержание и депортация с территории Польши лиц, находящихся на ней нелегально.

Большое значение придается сотрудничеству с таможенной службой. Совместное вы- полнение служебных обязанностей на пограничных переходах придает особую важность такому сотрудничеству. С целью его укрепления и координации 1 марта 2000 г. было под- писано Соглашение Главного Коменданта Пограничной Охраны и Председателя Главного Таможенного Управления о сотрудничестве Пограничной Охраны и Таможенной Службы1. В Соглашении обе службы обязались предоставлять друг другу помощь в обнаружении лиц, пытающихся нелегально пересечь границу, в обеспечении общественного поряд- ка на пограничных переходах, а также в борьбе с пограничными, таможенными, финан- совыми и налоговыми преступлениями и правонарушениями, контрабандой вредных химических веществ, нелегальной перевозкой через границу отходов, радиоактивных и ядерных материалов. Более того, обе службы проводят совместные мероприятия, на- правленные на усовершенствование пограничного движения, организуют совместные учения и приобретают средства связи для совершенствования несения службы на по- граничных переходах.

ПО принимает участие в реализации визовой политики, направленной на ограничение наплыва в Польшу так называемых обременительных иностранцев. На основании дого- вора с Министерством иностранных дел Главная Комендатура ПО получила полномочия для проведения проверок и выработки рекомендаций для дипломатических представи- тельств и консульских управлений по вопросам, касающимся выдачи виз. Такие реко-

1 Соглашение остается в силе, несмотря на образование Департамента таможенной службы при Министер- стве финансов, вместо ликвидированного в мае 2002 г. Государственного таможенного управления. Ведутся консультации по подготовке нового соглашения, в котором, с одной стороны, будут учтены произошедшие изменения, а, с другой стороны, объем и формы сотрудничества будут приведены в соответствие с новой ситуацией на государственной границе.  МЕСТО И РОЛЬ ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ 14 И РЕАЛИЗАИИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ ПОЛЬША

мендации имеют важное значение для контроля иностранцев до въезда на территорию Польши. Они ограничивают до минимума случаи выдачи виз, которые могут быть призна- ны недействительными ПО во время пограничного контроля при въезде в Польшу.

31 августа 1998 г. ПО заключила договор с Национальным управлением труда в целях борьбы с нелегальным трудоустройством иностранцев. В рамках данного договора про- водятся совместные проверки и обмен информацией об иностранцах, находящихся или работающих в Польше без разрешения, а также о польских гражданах, незаконно прини- мающих иностранцев на работу или обеспечивающих им нелегальное пребывание. 15 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ  17

Задачи Пограничной Охраны в рамках закона

Полномочия Пограничной Охраны определены законом от 12 октября 1990 года о Погра- ничной Охране (Д.З. № 78, поз. 462 с посл. изм.), в ст. 1 и 2 которого содержится перечень задач этого формирования. Согласно закону, к задачам Пограничной Охраны относятся:

охрана государственной границы

Эта задача, в принципе характерная для любого пограничного соединения, выполняется территориальными подразделениями Пограничной Охраны (в данный момент это заста- вы и пограничные контрольно-пропускные пункты), сотрудники которых несут службу с целью недопущения незаконного пересечения государственной границы как вне по- граничных переходов, так и на переходах, где осуществляется пограничное движение.

организация и осуществление контроля пограничного движения

Пограничная Охрана является единственным органом, созданным для организации и осу- ществления контроля пограничного движения (международного передвижения лиц, пе- ресекающих границу транспортных средств и перевозимых товаров в объеме, который не относится к компетенции Таможенной службы).

выдача разрешений на пересечение государственной границы, в том числе виз

Выдача разрешений на пересечение государственной границы связана с осуществляе- мым ПО пограничным контролем, во время которого проверке подлежит, в частности, выполнение лицами требований по пересечению границы. Для осуществления этой за- дачи Пограничной Охране предоставляется право выдавать разрешение на пересечение границы (когда все условия выполнены) или отказывать во въезде в страну (если лицо не выполняет каких-либо условий, необходимых для пересечения границы). Выдача виз яв- ляется особым полномочием органа охраны границы: в четко оговоренных случаях визы могут быть выданы комендантом пограничного контрольного пункта, и в то же время визы, выданные польскими представительствами за границей, могут быть аннулированы Пограничной Охраной. С момента вступления Польши в Европейский Союз полномочия Пограничной Охраны в сфере выдачи виз отменены. 18 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

распознание, предотвращение и раскрытие преступлений и правонарушений, а также преследование правонарушителей

В делах о преступлениях или правонарушениях процессуальные полномочия Погранич- ной Охраны определяются положениями ст. 312 п.1 Уголовного кодекса. УК наделяет ПО процессуальными полномочиями полиции, но это распространяется исключительно на сферу деятельности ПО. Законом о Пограничной Охране определяются ее полномочия в делах о преступлениях и правонарушениях, касающиеся нарушений правил пересече- ния государственной границы, а также недостоверности документов, дающих право на пересечение государственной границы. Кроме того, ПО обладает полномочиями в делах, связанных с пересечением государственной границы или с нелегальным перемещением через государственную границу товаров и предметов без акцизных марок, оружия, бо- еприпасов и взрывчатых материалов, а также в делах, связанных с охраной культурных ценностей, борьбой с наркоманией, переписью населения и удостоверениях личности. В первую очередь, это:  нелегальное пересечение государственной границы (ст. 264 § 1 и 2 Уголовного кодекса);  организация иными лицами нелегального пересечения границы (ст. 264 § 3 Уголовного кодекса);  повреждение, устранение пограничных знаков (ст. 277 Уголовного кодекса);  использование измененных или поддельных документов с целью выдачи их за настоящие (ст. 270 § 1 и 2 Уголовного кодекса);  использование документа, удостоверяющего личность иного лица (ст. 275 § 1 Уголовного кодекса);  незаконный перевоз, пересылка через границу документа, удостоверяющего личность иного лица (ст. 275 § 2 Уголовного кодекса).

Кроме того, компетенция Пограничной Охраны в делах о налоговых преступлениях и пра- вонарушениях определена ст. 134 § 1 п.1 Уголовного налогового кодекса (УНК), в ст. 133 § 1 п.1 которого содержится точный перечень незаконных видов деятельности (условием преследования является их раскрытие Пограничной Охраной, поскольку в принципе от- ветственным органом является таможенная служба).

Чаще всего, это:  уклонение от уплаты таможенных пошлин (контрабанда) ст. 86 § 1-5 УНК);  таможенное мошенничество (ст. 87 § 1-4 УНК);  19

 перевоз краденого (ст. 91 § 1-4 УНК);  препятствование в осуществлении таможенного контроля (ст. 94 § 1 и 2 УНК);  сокрытие валютных ценностей от контроля (ст. 104 § 2 УНК).

Закон об иностранцах от 25 июня 1997 г. (единый текст: Д.З. № 127, п. 1400 от 7.11.2001 г.) в разделе 12 (ст. 103 и 104) определяет следующие незаконные действия, расследование которых также относится к компетенции Пограничной Охраны:  хищение или присвоение проездного документа иностранца или польского документа, выданного иностранцу (ст. 103 закона); а также правонарушения, определенные в ст. 104 абз.1 п.1-4 вышеупомянутого закона;  пребывание на территории РП по истечении срока, обозначенного в визе или договоре о безвизовом режиме;  непредоставление документов и разрешения, дающих иностранцу право находиться на территории РП;  отказ предъявить средства, необходимые для покрытия расходов во время пребывания на территории РП;  пребывание на территории РП по истечении срока, обозначенного в решении об обязательстве добровольно покинуть РП или в решении о депортации;  нарушение приказа находиться в определенном месте до момента выполнения решения о депортации.

Вышеперечисленные действия (преступления и правонарушения) наиболее часто рас- следуются Пограничной Охраной, что напрямую связано с расширением сферы кон- троля за законностью пребывания иностранцев на территории Польши. С вступлением в силу поправок к закону об иностранцах 1 июля 2001 года Пограничная Охрана получи- ла полномочия по осуществлению такого рода контроля на всей территории страны (до этого зона действия ограничивалась приграничной зоной). Расширение полномочий ПО вплоть до осуществления полного контроля над пребыванием иностранцев в Польше свидетельствует о возрастающей роли данной структуры: из органа, занимающегося ис- ключительно охраной государственной границы и контролем над пограничным движе- нием, Пограничная Охрана постепенно превращается в орган, выполняющий комплекс- ные функции иммиграционного контроля и полиции по делам иностранцев.

 обеспечение общественного порядка и безопасности в международном сообщении.

Вышеперечисленные задачи выполняются Пограничной Охраной прежде всего на по- граничных переходах (и на прилегающих территориях), и, хотя и в меньшей степени, 20 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

в приграничной зоне, где свои функции выполняет также полиция. Обеспечение безо- пасности в международном сообщении достигается прежде всего методом пиротехни- ческого контроля (контроля безопасности) лиц, а также транспортных средств и бага- жа, пересекающих государственную границу. Контроль осуществляется как при помощи переносных и стационарных устройств, служащих для обнаружения опасных предметов, веществ и радиоактивных материалов, так и при использовании служебных собак, об- ученных для обнаружения наркотических, психотропных и взрывчатых веществ. Кроме того, Пограничная Охрана имеет право проводить личный досмотр в целях обеспечения безопасности международного сообщения (о правах – ниже).

 установка и содержание пограничных знаков на суше, а также подготовка, обновление и сохранение пограничной геодезической и картографической документации;  охрана неприкосновенности знаков и устройств, служащих для охраны государственной границы.

Являясь правительственным органом, Пограничная Охрана выполняет функции, вытека- ющие из положений двусторонних договоров по определению и обозначению линии государственной границы, в частности в области установки пограничных знаков, их по- стоянного и периодического контроля (вместе с органами охраны границы соседнего государства), обновления знаков и полосы приграничной дороги, а также охраны погра- ничных знаков (в том числе, преследование виновников повреждения или уничтожения этих знаков). Вся документация, касающаяся определения и обозначения границы (карты, протоколы, техническая документация и пр.) содержится и обновляется отделениями По- граничной Охраны в соответствии с участками их служебной ответственности.

 Сбор и обработка информации в области охраны государственной границы и контроля за пограничным движением, а также ее предоставление соответствующим государственным органам.

Сбор данных, их накопление, переработка и предоставление разрешается исключитель- но в соответствии с законом – в случае Пограничной Охраны закон распространяется на данные о лицах, пересекающих границу (а также статистические данные), проишествиях и лицах, совершивших преступления и правонарушения. Кроме этого, в области, преду- смотренной законом об иностранцах, Пограничная Охрана собирает, накапливает, пере- рабатывает и предоставляет данные, касающиеся, например, лиц, задержанных в погра- ничной зоне (ст. 91 абз. 4 закона).  21

 надзор за использованием польского морского пространства и соблюдением судами правил, действующих в этом пространстве, а также охрана государственной границы в воздушном пространстве Республики Польша.

Эти задачи входят в сферу особых компетенций Пограничной Охраны. В области охраны польского морского пространства формирование сотрудничает с морской администра- цией, Государственной инспекцией охраны внешней среды и с инспекторами морско- го рыболовства (совместные действия при использовании плав-средств Пограничной Охраны, термовизионных камер и пр.). Охрана границы в воздухе состоит, прежде всего, в наблюдении за воздушными судами и летающими объектами, пересекающими государ- ственную границу на низких высотах, а также в информировании подразделений Военно- воздушных сил и войск противовоздушной обороны об этих перелетах. Служебное при- менение легких самолетов типа «Вильга» (Wilga), а также вертолетов дает возможность их использования не только для патрулирования территорий, прилегающих к границе государства, но и для принудительного приземления легких воздушных судов (например, планеров или вертолетов), нарушающих польское воздушное пространство.

 предотвращение перемещения через государственную границу без разрешения, требуемого согласно отдельным правилам, отходов, вредных химических веществ, ядерных и радиоактивных материалов, а также борьба с загрязнением пограничных вод.

Экологическая охрана страны, а точнее ее часть, также входит в компетенцию Погра- ничной Охраны. Контроль лиц, товаров и транспортных средств во время пересечения государственной границы призван исключить ввоз на территорию РП отходов, вредных веществ, а также ядерных и радиоактивных материалов. Для реализации данной задачи Пограничная Охрана оснащена соответствующим техническим снаряжением, в том чис- ле стационарными и переносными устройствами для обнаружения излучения (радиоме- трические ворота на автомобильных и железнодорожных пограничных переходах, а так- же ручные анализаторы). Эта задача имеет особое значение, в частности, после распада СССР и роста угрозы контрабанды радиоактивных веществ из постсоветских стран, а также в контексте угрозы международного терроризма в современном мире.

 выполнение задач, определенных другими законами.

Изменения в законодательстве расширили сферу компетенции Пограничной Охраны, при этом дополнительные полномочия всегда соответствуют базовым заданиям фор- 22 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

мирования. Так, например, расширены полномочия ПО в области дорожного контроля транспортных средств, что вытекает из полномочий по осуществлению контроля над за- конностью пребывания иностранцев на всей территории страны, выполнению функций полиции в приграничной зоне, и т. д.

С целью распознания, предотвращения и обнаружения преступлений (в рамках, опре- деленных законом о Пограничной Охране), сотрудники ПО выполняют следующие действия:  несут пограничную службу;  ведут пограничную деятельность;  осуществляют оперативно-розыскные мероприятия;  осуществляют охрану общественного порядка;  проводят предварительное расследование на основе Уголовного кодекса;  осуществляют действия по поручению суда и прокуратуры, а также других государственных органов (в рамках, определенных законом).

Несение пограничной службы и ведение пограничной деятельности не нуждаются в разъ- яснениях. Гораздо более интересным является вопрос об осуществлении оперативно-ро- зыскных мероприятий. Сфера оперативной деятельности и допустимые методы оператив- но-розыскной работы в Польше определяются законодательством отдельно для каждой из служб, уполномоченных выполнять данные действия. Такое решение, в отличии от регу- лирования общих задач оперативной работы в пределах одного закона, позволяет более индивидуально подходить к оперативной работе, осуществляемой разными службами. Закон о Пограничной Охране в статьях 9 п. 1а, 1b, 1с, 1d и 9а–10b содержит перечень опе- ративно-розыскных мероприятий, осуществляемых ПО, и определяет порядок действий при проведении оперативного контроля. В рамках выполняемых оперативно-розыскных мероприятий Пограничная Охрана может использовать помощь частных источников ин- формации (ст. 9b закона о ПО), при этом лица, предоставляющие информацию, могут по- лучать вознаграждение из специального оперативного фонда, а их персональные данные остаются засекреченными.

Пограничная Охрана в делах о следующих преступлениях:  нелегальное пересечение границы (ст. 264 УК);  подделка документов, дающих право на пересечение государственной границы (ст. 270-275 УК);  налоговые преступления, когда сумма нанесенного вреда или недоимки в Государственну казну в 50 раз превышает размер минимальной зарплаты;  23

 нелегальное перемещение через границу товаров и предметов, обозначеных акцизными марками, а также наркотических и психотропных веществ, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ;  присвоение и кража документов, удостоверяющих личность иностранца (ст. 103 закона об иностранцах);  взяточничество, совершенное служащим или штатским сотрудником Пограничной Охраны (ст. 228-229 и 231 УК);  преступления, преследуемые согласно международным договорам.

была уполномочена законом для проведения оперативного контроля (ст. 9е абз. 1 п. 1-7 закона о Пограничной Охране). Оперативный контроль производится тайно и состоит в контролировании содержания корреспонденции и посылок, а также в применении средств оперативной техники для скрытого получения информации и доказательств (в частности, содержания телефонных разговоров и другой информации, передаваемой при помощи средств коммуникации – факса, SMS, электронной почты и пр.). Целью про- ведения оперативного контроля является предотвращение, обнаружение, определение злоумышленников, а также получение и фиксирование доказательств преступлений, отно- сящихся к компетенции Пограничной Охраны.

Характерным является то, что осуществление оперативно-розыскных мероприятий в поль- ской юридической системе подвергается контролю со стороны судов, являющихся неза- висимыми инстанциями, и более того, данные мероприятия направлены исключительно на раскрытие и привлечение к ответственности преступников (сравн., например, нормы ст. 10 абз. 5 и абз. 6 закона о ПО). Это нашло свое отражение в организационных измене- ниях и обновлении структуры формирования. В целях более тесной взаимосвязи опера- тивно-розыскной работы с уголовным преследованием Главный Комендант Пограничной Охраны произвел изменения в структуре ПО и объединил прежде независимые опера- тивно-розыскной и следственный отделы в единый оперативно-следственный отдел (в декабре 2001 года на уровне Главной Комендатуры Пограничной Охраны и в 1-й поло- вине 2002 года на уровне региональных организационных единиц).

Особого внимания заслуживает также изменение в законе о Пограничной Охране, ко- торое дает право производить оперативно-розыскные мероприятия (в том числе опе- ративный контроль и контрольную покупку) по отношению к служащим и сотрудникам Пограничной Охраны, относительно которых возникает подозрение в совершении пре- ступлений по ст. 228, 229 или 264 § 3 УК (получение взятки или организация пересечения границы другим лицам). Целью этого решения является проведение эффективных опера- 24 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

тивных и процессуальных мероприятий относительно нечестных служащих. Детальную процедуру действий в таких случаях определяет ст. 9f абз.1-7 закона о ПО.

Осуществление действий по охране общественного порядка в ПО тесно связано с иными полномочиями организации. Это прежде всего такие действия, как:  проверка документов или удостоверение личности другим методом;  осуществление дорожного контроля;  проведения контроля над законностью пребывания иностранцев на территории РП;  доставка процессуальных писем в уголовных и администрационных делах;  депортация иностранцев из Польши; выполнение действий, предусмотренных в договорах о реадмиссии или конвоирование иностранцев, выдворяемых с территории РП.

Действия при проведении уголовного расследования определяются Уголовным кодек- сом. Ст. 312 п.1 УК дает Пограничной Охране право осуществлять предварительные дей- ствия (в форме расследования) в рамках своих полномочий (сравн. с вышеизложенны- ми замечаниями, касающимися преступлений, преследуемых ПО). В польском уголовном процессе Пограничная Охрана пользуется правами, предусмотренными для следствен- ного органа (наравне с полицией), отличаясь от иных следственных органов сферой по- рученных ей заданий.

Пограничная Охрана обладает полномочиями, предусмотренными для прокурора, только в упрощенном порядке уголовного расследования и в делах о преступлениях по ст. 264 § 1 и 2 УК (пересечение границы государства в нарушение закона, путем обмана, угроз или в сговоре с другими лицами), а также ст. 227 УК (повреждение пограничных знаков). В этих случаях ПО имеет право самостоятельно составить акт обвинения, направить его в суд и выступать обвинителем в суде первой инстанции (выступать в роли государствен- ного обвинителя). Полиция не имеет в Польше таких широких процессуальных полномо- чий (в делах, которые ведет полиция, обвинителем всегда выступает прокурор).

С процессуальными полномочиями Пограничной Охраны связаны задания, устанавли- ваемые судами, прокуратурой и другими органами. В основном, это действия по достав- ке процессуальных писем, предоставлению юридической помощи, а также содействие исполнительным органам в сфере административных или гражданских принудительных взысканий.  25

Полномочия сотрудников Пограничной Охраны

При выполнении вышеуказанных действий служащие Пограничной Охраны имеют право на:  осуществление пограничного контроля;  проведение личного досмотра, а также досмотра багажа, проверки грузов в портах и на вокзалах, в средствах воздушного, автодорожного, железнодорожного и водного сообщения, чтобы исключить возможность совершения преступлений или правонарушений, в частности, нарушения государственной границы или безопасности в международном сообщении;  проверку удостоверения личности или установление личности другим способом;  задержание лиц в порядке и случаях, определенных Уголовным кодексом и другими законами, а также доставку их к соответствующим отделам Пограничной Охраны;  обыск лиц, вещей, помещений и транспортных средств в порядке и случаях, определенных Уголовным кодексом и другими законами;  наблюдение и запись происшествий на дорогах и в других общественных местах с использованием технических средств, предназначенных для записи изображе- ния и звука;  задержание транспортных средств и выполнение иных действий в области контроля дорожного движения в порядке и случаях, определенных законом о дорожном движении от 20 июня 1997 г.;  задержание и возврат с государственной границы отправителю вредных ядерных и радиоактивных материалов, химических и биологических веществ, а также отходов;  пребывание и передвижение по земельным участкам без получения разрешения их владельцев или пользователей, а также прохождение по возделываемым полям во время непосредственного преследования, в том числе со служебной собакой, если нет возможности использовать дороги;  обращение за необходимой помощью в государственные учреждения, админи- стративные органы и органы местного самоуправления, а также к организациям, ведущим общественно-полезную деятельность; данные учреждения, органы и организации обязаны предоставлять помощь, предусмотренную действующим законодательством, в своей сфере деятельности;  обращение за необходимой помощью к другим субъектам хозяйствования и об- щественным организациям, а также, в случаях особенной необходимости, к каж- дому лицу с просьбой о помощи, в пределах действующего законодательства. Проверка удостоверений личности при пересечении границы по железнодорожным путям сообщения. Фото: Пограничная Охрана Республики Польша.  27

Поправки к закону о Пограничной Охране, принятые 11 апреля 2001 года, расширили сферу деятельности организации. Важнейшее изменение касается правовых полномо- чий для действий за пределами приграничной зоны (до этого момента все полномочия ограничивались приграничной зоной, то есть пространством шириной в 15 километров, прилегающим к государственной границе). С момента вступления в действие поправок к закону 15 июня 2001 года в сфере борьбы с преступлениями и правонарушениями, от- носящимися к ее компетенции, Пограничная Охрана может действовать на территории всей страны и при этом имеет право на:  проверку удостоверения личности;  задержание лиц;  обыск лиц, вещей, помещений и транспортных средств;  наблюдение и регистрацию происшествий на дорогах и в общественных местах;  задержание транспортных средств и дорожный контроль;  пребывание и передвижение по земельным участкам без согласия их владельцев;  обращение за помощью к государственным учреждениям, органам местного самоуправления и государственной администрации;  обращение за помощью к другим лицам и общественным организациям.

Задачи и полномочия Пограничной Охраны, вытекающие из закона об иностранцах

В последние годы ПО в значительной мере ограничила количество случаев нелегального пересечения границы. Изменилась также общая миграционная ситуация в стране. Этого удалось достичь, прежде всего, благодаря действиям по укреплению восточного участка государственной границы. Кроме того, была усилена система противодействия наплыву нежелательных иностранцев на территорию РП. Существенным элементом стало опреде- ление целей и направлений миграционной политики государства, в том числе в области эффективного наблюдения за въездом иностранцев и контроля перед въездом в страну, на границе, во время пребывания и выезда. Указанные цели и направления вытекают из Закона об иностранцах от 26 июня 1997 г., который стал важной вехой в истории раз- вития полномочий ПО.

Закон об иностранцах вступил в действие 27 декабря 1997 г. Он регулирует принци- пы и условия въезда, пребывания и выезда иностранцев. Заключенные в нем положе- 28 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

ния соответствуют основным направлениям миграционной политики западноевро- пейских стран, ориентированной на ограничение миграционных потоков. Структура закона дает возможность проведения единой государственной политики в данной области. Он наделяет государственные органы полномочиями, позволяющими эф- фективно предотвращать нелегальную миграцию и противодействовать пребыва- нию на территории РП так называемых нежелательных иностранцев. Закон привел к ужесточению критериев въезда иностранцев в Польшу в случаях частных или тури- стических поездок при безвизовом движении. Этого удалось достичь путем введения обязательного учета приглашений, а также документов, подтверждающих брониро- вание и оплату проживания и питания на территории РП. Данные решения повлия- ли на упорядочение данной категории пограничного движения. Дальнейшее «упо- рядочение» пограничного движения лиц достигнуто путем введения требования к иностранцам подтвердить наличие необходимого количества денежных средств для оплаты въезда, проезда, пребывания и выезда из РП2. На ПО возложена обязан- ность проверки наличия данных средств. Кроме этого, служащие ПО обязаны кон- тролировать приглашения, регистрируемые воеводами, и определять время пре- бывания на территории РП в соответствии с суммой наличных денег у иностранца, необходимых для покрытия издержек во время пребывания. Кроме того, ПО было пре- доставлено право отказа в выдаче виз, их аннулирования или отказа в разрешении на въезд, когда реальная цель въезда иностранца не совпадает с заявленной.

Принятие закона помогло ПО более эффективно выполнять свои задачи. Благодаря этому стало возможным ограничить трансграничную торговлю, которая преимущественно ба- зировалась на незаконном товарообороте, особенно подакцизными товарами, и не всег- да соответствовала интересам РП.

Интеграция Польши в европейские структуры привела к необходимости изменения об- суждаемого закона. 1 июля 2001 г. вступили в действие новые положения закона об ино- странцах. В нем появились новые положения из законодательства ЕС, принятие которых было необходимым элементом процесса вступления Польши в ЕС.

Закон поставил перед ПО новые задачи и расширил ее полномочия применительно к иностранцам. В частности, на Главного Коменданта ПО были возложены некоторые за-

2 Это требование было введено распоряжением Министра внутренних дел и администрации от 1 января 2000 г., касающимся размеров суммы, необходимой для оплаты въезда, проезда, пребывания и выезда ино- странцев, пересекающих границу РП, и детальных правил документирования ее наличия.  29

дачи, связанные с осуществлением действий применительно к иностранцам, которые раньше относились к компетенции Министра внутренних дел и администрации. Эти новые обязанности еще больше подчеркивают полицейский характер формирования и усиливают роль ПО в системе органов государственной администрации, принимающих участие в осуществлении миграционной политики государства. В настоящее время Глав- ный Комендант ПО имеет следующие полномочия:  выдача заключений в делах о разрешении на временное или постоянное проживание (ст. 58 абз. 5,6);  принятие заявлений о предоставлении статуса беженца от иностранцев, находящихся на территории РП (в том числе, собеседование с лицами, пытающимися получить такой статус), проведение мероприятий, направленных на определение или удостоверение личности иностранца, подающего заявление о предоставлении статуса беженца, а также обстоятельств его въезда на территорию РП и пребывания на ней, в том числе и снятия отпечатков пальцев (ст. 85а абз. 1 п. 1 и абз. 2), проверка на присутствие ли обстоятельств, предусмотренных в ст. 1F Женевской Конвенции от 1951 г.3, и предоставление иностранцу временного удостоверения личности (ст. 85с абз. 1);  выдача решений, обязывающих иностранца покинуть территорию РП (ст. 86b абз. 1);  внесение предложения о выдворении иностранца (ст. 87 абз.1);  внесение предложения о включении иностранца в перечень нежелательных лиц (ст. 90 абз. 2 п. 2)4.

В свою очередь, комендант отделения ПО обладает следующими полномочиями, вытека- ющими из закона об иностранцах:  выдача решения о принуждении иностранца покинуть территорию РП (ст. 86b абз. 1);  внесение предложения о депортации иностранца с РП (ст. 87 абз. 1);  ведение реестра лиц, задержанных в пограничной зоне (ст. 91 абз. 4).

3 Речь идет о о Конвенции о статусе беженцев, подписанной в Женеве 28 июля 1951 г. (Д.З. № 119 за 1991 г. поз. 515). Согласно ст. 1F, решения Конвенции не применяются к лицу, в отношении которого существуют обоснованные подозрения в совершении преступления против мира, военных преступлений или престу- плений против человечества, или же тяжких преступлений неполитического характера. 4 На основании ст. 90 закона об иностранцах от 26 июня 1997 г. перечень нежелательных лиц составлялся Главным Комендантом ПО. Он имел право лично вносить данные иностранца в перечень. Ст. 18 абз. 1 за- кона от 11 апреля 2001 г. о внесении изменений в закон об иностранцах возложила на Главного Ко- менданта ПО обязанность передавать перечень Председателю Управления по делам репатриации и иностранцев. 30 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА И ОХРАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В ПОЛЬСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Комендант пограничного контрольно-пропускного пункта ПО получил следующие права:  проверка наличия у иностранца личных документов, разрешений и документов, дающих право на въезд и пребывание на территории РП (паспорт, виза), денежных средств для оплаты въезда, пребывания, а также разрешений на въезд в другие государства в случае необходимости (ст. 78 абз. 1 и 2)5;  сбор оплаты, связанной с въездом на территорию РП, в случаях, определенных законом (ст. 78 абз. 5);  в исключительных случаях - выдача виз иностранцам, в том числе выдача виз «нежелательным» иностранцам, если есть согласие Председателя Управления по делам репатриации и иностранцев (ст. 79 абз. 1 и 6)6;  выдача решений об отказе на въезд на территорию РП (ст. 80 абз. 1 п.1), а также определение времени пребывания на территории РП в соответствии с количеством наличных денежных средств (ст. 80а абз. 1, 2, 3, 4);  в исключительных случаях, выдача иностранцу временных документов на проезд (ст. 83 абз. 2);  принятие заявлений о предоставлении статуса беженца, когда иностранец не имеет права въезда на территорию РП (ст. 85 абз. 1 п.2);  выдача решений о принуждении иностранца покинуть территорию РП (ст. 86b абз. 1), запретов покидать палубу корабля, на котором прибыл иностранец, приказов возвращаться обратно другим кораблем, а также приказов находиться в определенном месте (ст. 92 абз. 1)7;  обеспечение конвоирования иностранцу, которому отказано во въезде на территорию РП в ситуации, когда его поведение дает основания предполагать, что он может создать угрозу в международном воздушном или морском сообщении8;

5 Эта проверка осуществляется во время пограничного контроля при въезде в Польшу. 6 Выдача виз на пограничных переходах предусмотрена только в исключительных случаях. Во всех случаях решения принимаются после индивидуального рассмотрения заявлений. Ключевой проблемой является подтверждение обоснованности получения визы на границе. С этой целью ПО проводит необходимые проверки (контроль документов, собеседование с заинтересованным лицом, контакт с физическими и юри- дическими лицами, приглашающими иностранца, сверка с информационными системами и пр.). Каждое решение относительно виз подлежит консультированию и четко документируется. С каждым годом умень- шается количество виз, выданных ПО (напр., в 1 половине 2002 г. выдано на 90% виз меньше, чем за тот же период 2001 года). 7 Такими правами наделены коменданты пограничных контрольно-пропускных пунктов ПО, находящихся на воздушных и морских пограничных переходах. Решения направлены на борьбу с наплывом так называемых обременительных пассажиров. 8 Эти права имеют коменданты пограничных контрольно-пропускных пунктов ПО, находящихся на воздуш- ных и морских пограничных переходах. Решения направлены на обеспечение безопасности в международ- ном воздушном и морском сообщении.  31

 обращение к воеводе с предложением о наложении административного наказания на перевозчика, который доставил на территорию РП иностранца, не выполняющего требований въезда (ст. 92 абз. 3)9;  обращение с предложением о депортации иностранца (ст. 87 абз. 1);  обращение с предложением о внесении данных иностранца в перечень нежела- тельных лиц (ст. 90 абз. 2 п. 2);  рассмотрение аппеляции на решение комендантов пограничных контрольно- пропускных пунктов ПО при отказе на въезд на территорию РП (ст. 80 абз. 2).

Кроме того, закон наделяет органы ПО полномочиями по задержанию иностранца при появлении обстоятельств, дающих основание для его депортации, или в случае неподчи- нения требованиям, определенным в решении о депортации10. Время задержания не мо- жет превышать 48 часов. Этот период является необходимым для выяснения, существу- ют ли, а если да, то какое именно основание для депортации иностранца. Немедленно после задержания иностранца орган ПО должен обратиться с предложением о выдаче решения о его выдворении или приступить к выполнению обязанностей по его доставке на границу. В особых случаях орган ПО может обратиться с предложением о содержании лица в охраняемом помещении или об аресте с целью выдворения.

Перечисленные задачи и полномочия – это большая ответственность, учитывая роль и участие ПО в миграционной политике государства. Их эффективное выполнение ставит перед сотрудниками ПО высокие требования в сфере следственных, оперативно-розыск- ных мероприятий, а также административных процедур. Особое внимание следует обра- тить на проблему административных процедур. Они, как известно, связаны с выдачей ре- шений и направлений деятельности, которые должны отвечать определенным требованиям административного кодекса. Право иностранцев подавать аппеляцию на решения орга- нов ПО в соответствии с нормами административного кодекса говорит о том, насколько важны такие решения. Поэтому сотрудники ПО должны помнить, что принятие решений влечет за собой административные последствия, и данные решения должны быть юриди- чески обоснованы, что позволит их отстоять в случае подачи аппеляции.

9 Этим правом обладают коменданты пограничных контрольно-пропускных пунктов ПО, находящихся на воз- душных и морских пограничных переходах. Такое решение было введено в рамках так. наз. ответственности и с целью «дисциплинирования» перевозчиков. Оно должно помочь в предотвращении приездов в РП так называемых обременительных пассажиров. Воевода может наложить на перевозчика административное взыскание в размере до 10 000 злотых за каждое перевезенное лицо. 10 Данное право заключено в ст. 88 в св. со ст. 58 Закона об иностранцах. ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ  33

Права и обязанности в отношении лиц, пересекающих границу

1. Личный досмотр

Целью проведения личного досмотра, в соответствии с законом о Пограничной Охране, является исключение возможности совершения преступлений или правонарушений, особенно нарушения государственной границы или безопасности международного со- общения. Эта и только эта цель является основанием, дающим право сотруднику нару- шать неприкосновенность лиц, их ручного багажа, и, в конечном итоге, их частной жизни. Кроме этого, Министром внутренних дел было определено, что:  эти действия осуществляются в помещениях, доступ в которые закрыт для посторонних лиц;  действия производят лица того же пола;  лицо, подвергнутое личному досмотру, может требовать присутствия третьего лица, например, сопровождающего его в путешествии.

Кроме этого, в соответствии со ст. 9 абз. 5 закона сотрудник обязан совершать эти дей- ствия таким образом, чтобы не ущемлять личное достоинство досматриваемого лица. Следовательно, сотрудник не имеет права унижать лицо, язвить, оскорблять словом или жестом, касаться интимных частей тела, комментировать поведение лица или его нелов- кое положение в данной ситуации, и т. д.

2. Обыск лица (багажа) и изъятие вещей

На основании ст. 11 абз. 1 п. 6 закона сотрудники Пограничной Охраны имеют право обыска лиц, помещений и вещей. Условием допустимости их вмешательства в право че- ловека на неприкосновенность, право собственности, право на частную сферу и тай- ну корреспонденции является реализация уставной цели этих действий (обнаружение предметов, которые могут быть доказательством в деле или подлежат изъятию при уголовном расследовании) при одновременном выполнении фактической предпосылки – существование обоснованного предположения, что у данного лица или в данном месте находятся эти предметы.

Учитывая, что обыск является грубым вмешательством в сферу прав человека, законода- тельно были установлены правила, определяющие порядок его проведения: обыск или 34 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

изъятие вещей должны производиться в соответствии с целью этих действий, с умерен- ностью и уважением достоинства тех лиц, которых эти действия касаются, а также без причинения лишнего вреда и беспокойства (ст. 227 УК).

3. Задержание лиц

Согласно нормам польского права, задержание является средством процессуального принуждения временного и предварительного характера, состоящим в лишении свобо- ды лица на время, необходимое для выполнения служебных действий и одновременно не превышающее 48 часов. Задержание может применяться органами, уполномоченны- ми для этого законом, тогда и только тогда, когда возникают обстоятельства, предусмо- тренные в законе, а иные средства оказываются неэффективными или безрезультатными. Сформулированные таким образом правила в отношении задержания содержатся в Уго- ловном кодексе. В делах о правонарушении кодексом также предусмотрено задержание на максимальный срок до 48 часов, за исключением ситуаций, когда личность правонару- шителя не установлена. В таких случаях для выяснения личности правонарушителя вре- мя задержания ограничивается 24 часами. Лишение лица свободы включает:  лишение лица права на свободное передвижение;  запрет на общение с иными лицами без разрешения органа, который произвел задержание;  запрет принимать и передавать предметы без согласия данного органа;  обязанность подчинения задержанного лица командам, выдаваемым органом, который произвел задержание.

Конституционный принцип, согласно которому лишение свободы происходит после вынесения судебного приговора, отражен в ст. 41 абз. 2. Каждый имеет право обра- титься в суд с целью немедленного определения законности такого лишения свобо- ды. Таким образом, каждый случай внесудебного лишения свободы может быть под- вергнут судебной проверке (если задержанный воспользуется принадлежащим ему правом) и, более того, эта проверка должна быть проведена незамедлительно. Кон- ституция ограничивает время задержания лиц, которое не может превышать 48 ча- сов. Законом установлено, что в течение 48 часов с момента задержания лицо должно быть передано в распоряжение суда. Это должно гарантировать быстрое и четкое осу- ществление судебного контроля над законностью задержания в ходе рассмотрения заявления о временном аресте. Абз. 3 приведенной статьи обязывает освободить за- держанного, если на протяжении 24 часов с момента передачи в распоряжение суда  35

задержанному не было вручено решение суда о временном аресте вместе с предъяв- ленными обвинениями.

Признание судом незаконности задержания является основанием для требования ком- пенсации. Согласно ст. 41 абз. 5 Конституции, каждый имеет право на компенсацию в слу- чае незаконного задержания.

Как сам факт задержания, так и его длительность или отношение к задержанному не мо- жет приносить чрезмерных и целенаправленных страданий. В абз. 4 статьи содержится четкое требование гуманного отношения к задержанным лицам. Это соответствует при- нятыми РП международными обязательствами, вытекающими из подписанных и ратифи- цированных договоров и конвенций, в особенности Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 1984 года, а также Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 1987 года.

На основе норм польского права и международных правовых обязательств РП к правам задержанного относится:  право на незамедлительное информирование о причине задержания, которое должно быть произведено на понятном для задержанного языке;  право на незамедлительное информирование о правах задержанного лица (также на языке, понятном для задержанного);  право на медицинское обслуживание (в том числе первой медицинской помощи);  право на обжалование задержания в районном суде по месту задержания;  право обжалования у прокурора способа проведения задержания;  право требовать извещения указанного близкого лица, по месту работы или учебы о факте задержания;  право установить контакт с адвокатом и право на непосредственную беседу с ним;  право на достойное отношение и соответствующие условия задержания;  право на безопасность и сохранность движимого имущества;  право требовать компенсации в случае неоправданного задержания. 36 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

Применение мер принуждения и других допустимых законом вмешательств в права человека

Применение мер принуждения сотрудниками органов охраны правопорядка, являю- щееся одним из атрибутов формирования полицейского типа, также является закон- ным правом Пограничной Охраны. Подробный порядок действий в случае применения определенных законом мер регулируется распоряжением Совета Министров от 17 фев- раля 1998 года по определению условий и способа применения мер непосредствен- ного принуждения и применению огнестрельного оружия сотрудниками Пограничной Охраны (...).

Применение мер принуждения, особенно огнестрельного оружия, сотрудниками ор- ганов правопорядка, действующими от имени и для блага государства, всегда являет- ся грубым вмешательством в основное право человека – право на жизнь. Нарушение личной неприкосновенности, иногда нанесение увечий являются последствиями при- менения технических средств принуждения. Убийство или нанесение тяжелых неизле- чимых увечий относятся к предполагаемым и нормальным последствиям применения огнестрельного оружия. Право сотрудников правоохранительных органов на примене- ние огнестрельного оружия является ограничением конституционной гарантии права на жизнь и рассматривается законодательством как исключение. Оно было принято в де- мократическом обществе из-за необходимости обеспечения охраны общественного по- рядка и предотвращения преступлений. Право на применение огнестрельного оружия должно расцениваться уполномоченными лицами как крайняя мера. Поэтому, если воз- никает необходимость разрешенного законом применения оружия сотрудниками, они принимают решение о возможном, а не об обязательном применении огнестрельного оружия против людей.

Применение огнестрельного оружия сотрудниками вне случаев, предусмотренных за- коном, является недопустимым и расценивается как превышение определенных зако- ном полномочий. Такое поведение приобретает характер запрещенных действий, пред- усмотренных уголовным кодексом. В силу этого законодатель стремится к очень точному определению случаев и обстоятельств применения огнестрельного оружия, а также к определению в юриспруденции перечня принципов, которыми сотрудники должны ру- ководствоваться при применении мер принуждения.  37

1. Принцип целесообразности

В соответствии с данным принципом, принудительные меры применяются при обосно- ванной обстоятельствами необходимости (нарушение общественного порядка или без- опасности); они направлены на достижение определенной и разрешенной законом цели (принуждение лица подчиниться командам сотрудника ПО). Только возникновение угро- зы для безопасности или общественного порядка позволяет принять решение о приме- нении мер принуждения. Применение данных мер является недопустимым, если такая ситуация отсутствует. Кроме того, условием применения принуждения является невоз- можность добиться соблюдения правил иным способом, например, убеждением, коман- дой, предупреждением об ответственности и пр.

Сотрудник должен действовать в следующем порядке: 1) оценить характер опасности (распознание и определение); 2) определить возможность устранения угрозы иным способом; 3) определить обоснованность применения принуждения; 4) определить цель применения принуждения.

2. Принцип предупреждения

В соответствии с данным принципом, если сотрудник решает, что появились предпосыл- ки для применения средств принуждения, он должен предварительно призвать лицо к соблюдению правил. В случае, если лицо не реагирует на призывы, сотрудник обязан предупредить о последствиях нереагирования на призывы и о применении принуди- тельных мер. Согласно закону, сотрудник имеет право применять принуждение только после предупреждения лица о такой опасности.

Это правило не применяется, когда возникает необходимость незамедлительного дей- ствия, например, если появляется непосредственная угроза жизни сотрудника или дру- гого лица. Недавние случаи применения огнестрельного оружия преступниками против сотрудников польской полиции привели к началу законодательных работ по пересмотру правил применения огнестрельного оружия сотрудниками.

3. Принцип необходимости

Согласно данному принципу, принуждение применяется только в пределах, необходи- мых для устранения опасности. Его применение недопустимо, если лицо прислушивает- 38 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

ся к призывам или принуждение является бессмысленным (призывы о задержании ата- кующей, разъяренной толпы). Данный принцип означает, что сотрудник обязан выбрать такую меру из возможных мер принуждения, которая в данной ситуации окажется соот- ветствующей и достаточной для достижения цели. Следовательно, он не может выбрать более строгую меру, чем того требует конкретная ситуация. Обязательство по соблю- дению прав человека и принципа гуманизма при выполнении служебных обязанностей (уважение человеческого достоинства) запрещает причинять чрезмерное беспокойство лицу, в отношении которого применяются принудительные меры.

Оценка ситуации, произведенная служащим в долю секунды, имеет важное значение: он должен оценить, является ли применение оружия неизбежным в данной ситуации, или же можно применить другое средство принуждения, помня, что применение оружия яв- ляется исключительной и крайней мерой. Согласно принципу необходимости, служащий должен выбрать необходимое средство, которое вместе с тем гарантирует безопасность при выполнении служебных обязанностей. Если таким средством является огнестрель- ное оружие, то его необходимо применять в соответствии со следующим принципом.

4. Принцип ограничения (минимизации) последствий применения принудительных мер

Сотрудник обязан применять принуждение так, чтобы нанести минимальный вред и све- сти к минимуму последствия применения принуждения (оказание лицу первой помощи в случаи ранения). Служащий также должен смягчить меру, если применение более суровой меры оказало влияние, а в дальнейшем достаточно ограничиться более щадящими действи- ями. Этот принцип прямо выражен в законе о Пограничной Охране. Согласно ст. 24 абз. 2 закона о Пограничной Охране от 12 октября 1990 г., применение огнестрельного оружия не может быть направлено на лишение жизни, а также не может угрожать жизни или здо- ровью других лиц. Этот принцип возлагает на служащего обязанность применять принуж- дение таким образом, чтобы лицу был нанесен минимальный вред, а также ограничить по- следствия применения принуждения (оказание лицу первой помощи в случае ранения). Если вследствие применения огнестрельного оружия лицо получило ранение, сотрудник обязан оказать лицу первую медицинскую помощь и незамедлительно вызвать врача.

Второй аспект принципа ограничения последствий применения огнестрельного ору- жия против лиц относится к государственным органам, ответственным за надлежащее функционирование органов правопорядка. Этот принцип возлагает на государство и его соответствующие органы обязанность обеспечить сотрудников ПО такими видами воо-  39

ружения, которые уменьшают риск дополнительных телесных повреждений или потери жизни (см.: Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должност- ными лицами по поддержанию правопорядка – Резолюция VIII Конгресса ООН по пред- упреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана 1990 г.). В Погра- ничной Охране это привело к принятию на вооружение новых видов огнестрельного оружия полицейского типа с боеприпасами парализующего действия, снятию с воору- жения оружия военного образца (всем известный автомат Калашникова) и внедрению новых технических обезвреживающих средств.

Проводимые мероприятия и достижения Пограничной Охраны в борьбе с пограничной преступностью

Участие ПО в борьбе с пограничной преступностью направлено в основном на проти- водействие и преодоление нелегальной миграции, обнаружение подделок документов, предотвращение пересечения границы нежелательными лицами или лицами, находящи- мися в розыске, а также контрабанды (наркотиков, опасных веществ, в том числе радио- активных веществ и оружия, подакцизных товаров и автомобилей).

Говоря о нелегальной миграции, необходимо вернуться немного назад, так как сегод- няшние явления тесно связаны с развитием общественно-политической ситуации в Цен- тральной и Восточной Европе, а также с внутренними изменениями в Польше за послед- ние годы, в том числе в направлениях пограничной преступности, правовой системе, организации и функционировании ПО.

Необходимо начать с системных изменений в Центрально-Восточной Европе, которые про- изошли на рубеже восьмидесятых и девяностых годов. Они привели, в частности, к «откры- тию границ» и свободе передвижения граждан государств данного региона. Результатом стало многократное увеличение пограничного движения на всех участках государствен- ной границы РП. В 1991 г. в сравнении с предыдущим годом вдвое возросло число ино- странцев, пересекших польскую государственную границу. В целом интенсивность погра- ничного пассажирского движения возросла почти на 44%. Нежелательным последствием этих изменений был отмеченный с 1991 г. резкий рост нелегальной миграции – в основном по экономическим причинам – в страны ЕС. Польша оказалась на главном пути возросшего миграционного потока, сначала из Румынии, Болгарии, а позже из государств, появивших- 40 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

ся после распада СССР. Нелегальному транзиту иностранцев способствовали устаревшие правовые нормы, регулирующие въезд граждан государств бывшего Варшавского Догово- ра в Польшу. Со всей остротой проявилась неприспособленность инфраструктуры охраны государственной границы и контроля пограничного движения на границе с СССР, а позже с Россией, Литвой, Беларусью и Украиной к новым реалиям и нуждам. После распада СССР между новыми независимыми государствами практически не было реально установлен- ных границ, а значит, и отсутствовала их охрана. Некоторые новые независимые государ- ства, например, Литва или бывшие советские среднеазиатские республики создавали по- граничные службы с нуля. Это облегчило передвижение мигрантов через их территории. Таким образом, только восточная граница Польши представляла собой первую реальную преграду на пути нелегальной миграции. Волна мигрирующих через территорию Польши, как въезжающих в страну легально, так и тех, кому удалось преодолеть польскую государ- ственную границу нелегально, концентрировалась, учитывая главную цель путешествия, на участке государственной границы с Федеративной Республикой Германия (ФРГ).

В период, предшествующий «открытию» западной границы и отмене визового режима для польских граждан с большинством европейских государств11, значительную группу задержанных при незаконном пересечении или попытке пересечения государственной границы составляли поляки. Позже отмечается систематический рост задержаний ино- странцев. Резкий рост пограничной преступности среди иностранцев в 1991 г. был свя- зан с транзитом через Польшу граждан Румынии (около 8700 человек) и Болгарии (около 1200), которые вместе составляли более 87% всех задержанных иностранцев.

В 1992 г. к постоянно возростающей нелегальной миграции граждан Румынии (23400 лиц) и Болгарии (около 3700 лиц) добавились граждане государств бывшего СССР (в основном из европейской части). Увеличилось число задержанных граждан Турции (253). Из азиат- ских стран были задержаны нелегальные мигранты, в частности, из Пакистана (63) и Вьет- нама (32). В результате в 1992 году наблюдался самый большой рост пограничной пре- ступности иностранцев за девяностые годы.

В 1991-1992 годах нелегальная миграция имела стихийный и неорганизованный характер. В случае граждан Румынии нередко присутствовала семейная миграция. Большинство

11 Это произошло на основании Договора от 7 июля 1991 г. об отмене визового режима между Правитель- ством Республики Польша и Правительствами Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германия, Республики Франция, Итальянской Республики и Королевства Голландия. Отмена визового режима при вы- езде в остальные государства ЕС происходила постепенно, базируясь на двусторонних договорах.  41

мигрантов составляли цыгане, которые были готовы многократно повторять неудавшие- ся попытки нелегального пересечения границы ФРГ. Этому способствовала малоэффек- тивная система депортации иностранцев из РП.

В 1993 году отмечается уменьшение пограничной преступности иностранцев, в частно- сти, вследствие действий, направленных на укрепление государственной границы. Важ- ным фактором стало также ужесточение политики предоставления убежища в ФРГ как реакции на возрастающую угрозу нелегальной миграции. Уменьшение возможности по- лучить убежище все же не ограничило миграцию граждан бывшего СССР через Польшу, которой, в частности, содействовала либерализация паспортных правил в этих странах. Немалое значение имел также вопрос правового регулирования частных поездок граж- дан, неприспособленного к существовавшей в тот момент действительности. Было за- держано, в частности, 1446 граждан Украины, 645 – России, 389 – Беларуси, 250 – Литвы. К представителям этих наиболее близко расположенных к Польше государств присоеди- нились и граждане Армении – 863, Молдовы – 198 и Грузии – 58. Изменения политики предоставления убежища в ФРГ не оттолкинули мигрантов из государств Азии и Африки. Среди этой категории мигрантов все чаще фигурировали граждане Вьетнама, Пакистана и Индии, а также Китая. В 1993 г. Польша вызвала интерес нелегальных мигрантов - граж- дан Алжира (348 задержанных).

В 1994-1997 годах наблюдалась некоторая стабилизация уровня пограничной преступно- сти среди иностранцев. В 1994 г. в сравнении с 1993 г. число задержанных уменьшилось на 31% (задержано 10903 человека, в том числе из государств так называемого миграцион- ного риска – 9815). В последующем количество задержанных составило: в 1995 г.– 10 344 чеовек, в 1996 г.– 9487, в 1997 г.- 9622.

Следует подчеркнуть, что при относительной стабилизации числа задержанных ино- странцев, в целом происходил постоянный рост числа задержанных граждан азиатских стран: с 1515 в 1994 г. до 4744 в 1997 г. В 1996 г. и 1997 г. граждане этих стран стали доми- нирующей группой среди нелегальных мигрантов. Среди представителей около 30 ази- атских государств, совершивших преступления миграционного характера, больше всего было граждан Индии, Шри Ланки, Пакистана, Ирака, Афганистана и Бангладеш.

Кроме того, сохранялась пограничная преступность граждан бывшего СССР. В 1995 г. они составляли самую многочисленную группу задержанных (всего 3813 человек) за престу- пления на границе. Значительную группу нелегальных мигрантов составляли граждане государств, появившихся в результате распада Югославии: в 1994 г. – 363, в 1995 г. – 475, 42 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

в 1996 г. – 223, в 1997 г. – 293. Несмотря на трудности и слабые места в системе депорта- ции, число депортированных возросло с 1083 в 1994 г. до 5166 в 1997 г.

В этот период торговля людьми все чаще принимала организованный характер. Этим про- мыслом все чаще занимались преступные группы с международными связями. В большин- стве случаев организация переброса людей была для них лишь одним из многих элементов трансграничной преступности. Ее составляющими были, в частности, контрабанда нарко- тиков, оружия, товаров и автомобилей, а также торговля женщинами. В 1994-1997 годах на государственной границе и на территории всей страны задержано 630 организованных групп, в состав которых входило более 10 человек. Общее число мигрантов в группах воз- росло с 1696 в 1994 г. до 4139 в 1997 г. (их доля в общем числе задержанных нелегальных мигрантов возросла соответственно с 17% до 43%). В целом, в 1994-1997 годах задержано 11739 нелегальных мигрантов в составе групп. Таким образом, большинство нелегальных мигрантов, пересекавших границу, были выходцами из азиатских государств, но также все чаще среди них оказывались граждане Румынии, Болгарии, Югославии, Армении. Оказа- нием помощи при нелегальном пересечении границы в составе групп занимались, как правило, граждане РП, а также ФРГ, Украины и Чехии.

Особая опасность переброса людей на восточной границе появилась на участке с Лит- вой, где сосредоточились главные каналы миграции с востока. В 1993-1997 годах на этом участке было совершено 45 попыток провоза мигрантов (а также товаров) воздушным путем. В связи с этим ПО усилила оперативно-розыскную деятельность. В апреле 1995 г. началась операция «Крыло», в рамках которой в Подляский Отдел ПО были направле- ны резервные подразделения других отделений. В 1996 г. было заключено соглашение с командованием Надвислянских войсковых подразделений МВД, которые оказали ка- дровую и техническую поддержку подразделениям ПО в патрулировании и разведке восточной приграничной полосы (в том числе с использованием вертолетов). Соответ- ствующую поддержку ПО оказали также Военно-воздушные силы и войска противовоз- душной обороны. В марте 1997 г. патрульная служба получила первый вертолет ПО типа «Каня» (Kania). В свою очередь, в октябре 1998 г. начал нести службу первый из 5 пере- данных ПО самолетов типа «Вильга» (Wilga), а в декабре 2000 г. – еще один самолет и пять вертолетов, оснащенных специальной техникой наблюдения и связи.

Для 1998-1999 гг. был характерен значительный прогрессивный спад пограничной преступ- ности иностранцев. Уменьшилось число задержаний групп мигрантов (в 1998 г. на 35,5%, в 1999 г. еще на 27,6%), за исключением роста в 1998 г. миграции граждан Югославии (в основ- ном из Косово) и роста в 1999 г. пограничной преступности среди граждан бывшего СССР.  43

Закон об иностранцах от 27 июня 1997 г. стал эффективным инструментом для охраны го- сударственной границы на пограничных переходах. Необходимо отметить, что это при- вело к заметному, особенно в первом полугодии 1998 г., уменьшению въезда в Польшу иностранцев (в основном на границе с Россией и Беларусью), но также позволило до- биться результатов в ограничении въезда в Польшу потенциальных мигрантов. Суще- ственным изменением в тот период стало значительное уменьшение количества граждан азиатских государств, задержанных во время попыток или после незаконного пересече- ния границы. Эта тенденция была отмечена как на восточном участке границы (в 1998 г. на 31,5%, в 1999 г. на 72,1%), так и на западном (на 39,7% и на очередные 37,6%). В связи со снижением нелегальной миграции из этого региона уменьшилась доля иностранцев, не- легально пересекающих государственную границу при выезде из Польши, въезд которых на польскую территорию также был нелегальным (с 53,4% в 1998 г. до 41,9% в 1999 г.).

В 1999 г. уменьшилось с 84% до 40% число задержанных граждан таких стран, как Шри Ланка, Индия, Пакистан, Бангладеш, а также Ирак. После периодического роста в 1998 г. начался спад числа задержанных граждан Вьетнама. Исключением из этого правила были граждане Афганистана, которые продолжали доминировать среди нелегальных мигран- тов. Снижение числа мигрантов из азиатских государств стало возможным благодаря укреплению государственной границы. Кроме того, было отмечено радикальное улуч- шение польской системы депортации иностранцев, в которой все сильнее проявлялась роль ПО как координатора действий соответствующих служб и органов государственной администрации. Другим фактором стало проведение на высоком уровне мероприятий по обнаружению иностранцев, находящихся в Польше нелегально; данные мероприятия получили широкую огласку. Результаты принесло, кроме этого, активное проведение ПО оперативно-розыскных и следственных мероприятий, благодаря которым были арестова- ны и осуждены многие организаторы переброса через Польшу граждан азиатских госу- дарств. Немалое значение имело также укрепление охраны на участке границы с Литвой.

Заслуживающим внимание фактором стал рост в 1999 г. пограничной преступности сре- ди иностранцев, использовавших право безвизового въезда в Польшу, в частности, граж- дан Украины, Молдовы, Беларуси, России, Грузии и Азербайджана. Задержанные граж- дане государств бывшего СССР составили в 1999 г. ок. 46% задержанных нелегальных мигрантов. В период, когда доминировала миграция из азиатских стран (1996-1998 гг.), их доля составляла в общем 30%. Среди нелегальных мигрантов из государств бывшего СССР снизилось лишь число граждан Армении. Ограничение угрозы со стороны Арме- нии произошло после введения 1 апреля 1998 г. визового режима для граждан этой стра- ны. Подобный спад был зафиксирован после упразднения 14 октября 2000 г. договора о 44 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

безвизовом движении для граждан Грузии и 11 февраля 2001 г. - для граждан Молдовы12. Это доказывает результативность данной формы регулирования въезда в Польшу. Даль- нейшей миграционной активности жителей бывшего СССР следует ожидать, в частности, в связи с планируемой отменой очередных договоров о безвизовом движении.

Показателем эффективности борьбы с нелегальной миграцией и реализации заданий ПО была и остается ситуация на участке границы с ФРГ. Здесь сосредотачивается главная волна транзитной миграции. В 1998-1999 годах отмечено как сокращение числа задер- жанных ПО иностранцев, пытающихся нелегально пересечь границу с ФРГ, так и значи- тельное уменьшение числа иностранцев, возвращенных в Польшу после нелегального пересечения границы.

В 1998 г. на 43% сократилось число иностранцев, возвращенных в Польшу с немецкой границы. В 1999 г. эта тенденция сохранялась. В целом, в период с января 1998 г. по де- кабрь 1999 г. число иностранцев, возвращенных в РП, снизилось более чем на 58%. Такое значительное уменьшение случаев реадмиссии было лучшим доказательством воз- росшей эффективности действий ПО. Это подчеркивает немецкая сторона, указывая на Польшу как на образец для других государств, борющихся с проблемой нелегальной ми- грации. Представители ФРГ обращают внимание на тот факт, что в настоящее время самое большое количество задержаний происходит на немецко-чешском участке и в австрий- ском секторе. Для ПО это говорит о возрастающей угрозе на южном участке границы, прежде всего – чешском.

В 2000 г. отмечен рост числа иностранцев, задержанных ПО при попытках нелегального пересечения границы. Это демонстрирует сохранение угрозы как нелегальной мигра- ции через Польшу, так и в саму Польшу. За пограничные преступления ПО самостоятель- но задержала (не включая возвращенных лиц) 3787 иностранцев (на 27% больше, чем в 1999 г.), в основном граждан Украины, России, Афганистана, Румынии, Молдовы, Вьет- нама, Литвы, Беларуси и Азербайджана. Сразу после нелегального пересечения грани- цы было задержано 1546 иностранцев (рост на 23,5%). За попытку пересечения госу- дарственной границы при выезде из Польши задержан 2241 иностранец, из которых на границе с ФРГ – 1846, то есть на 35,4% больше, чем в 1999 г. Надо добавить, что среди

12 Визовый режим с вышеназванными государствами был введен в связи с принятым планом приведения польской визовой политики в соответствие с требованиями ЕС. Не менее важным фактором было постоян- ное информирование МИД при посредничестве ПО о растущей опасности, связанной с наплывом, в част- ности, граждан Армении, Молдовы и Грузии в Польшу, а также их участием в пограничной преступности (в частности, высокие показатели реадмиссии из ФРГ).  45

иностранцев, задержанных за попытку нелегального пересечения границы при выезде из Польши, около 33% въехало в страну легально, используя в подавляющем большин- стве безвизовое передвижение.

В 2001 г. ПО было самостоятельно задержано 1779 иностранцев сразу после нелегаль- ного пересечения границы при въезде в Польшу. За попытку незаконного пересечения границы при выезде из Польши задержано 1873 иностранцев, в том числе, на участке с ФРГ – 1436 (спад на 22,2%). Спад числа задержанных иностранцев на немецком участке связан со значительным ростом задержаний на украинском участке (на 39%). Самые мно- гочисленные группы составляли задержанные граждане Украины, Афганистана, Румынии, Вьетнама, России, Ирака, Молдовы, Армении, Литвы, Беларуси, Грузии, Индии и Болга- рии. Стоит подчеркнуть значительный рост угрозы со стороны граждан Ирака и Вьетна- ма, а также уменьшение количества граждан Молдовы в сравнении с 2000 г. Среди 1873 иностранцев, задержанных за попытку незаконного пересечения границы при выезде из Польши около 35% въехали в Польшу легально (в 2000 г. – около 33%). На государствен- ной границе задержаны 283 организованные группы мигрантов (в 2000 г. – 252), что на 12,3% больше, чем в 2000 г. В данные группы входили 2537 человек (рост на 34%), а также 151 человек, организовавших или оказавших содействие в перебросе.

Первое полугодие 2002 г. стало периодом очередного роста эффективности в работе ПО, особенно на восточной границе. Непосредственно после нелегального пересечения го- сударственной границы при въезде в Польшу задержано 716 иностранцев. Рост задержа- ний был отмечен на всех участках восточной границы, особенно на границе с Украиной, где на пути в Польшу были задержаны 266 иностранцев (рост на 55% по сравнению с первым полугодием 2001 г.). Этот эффект был достигнут благодаря уплотнению восточного участка границы (в частности, создание 6 новых погранзастав в сентябре 2001 г., в том числе 4 на границе с Украиной, использование нового оснащения, в том числе передвижных еди- ниц наблюдения). Рост задержаний на восточном участке привел к очередному умень- шению числа задержаний при выезде из Польши, в том числе на границе с ФРГ (на 23%). Подтверждением более эффективной работы ПО является постоянное снижение случа- ев реадмиссии иностранцев из ФРГ в Польшу: в первом полугодии 2002 г. оно составило 34,3%. Необходимо подчеркнуть значительный рост задержаний граждан Китая, Афгани- стана и России, а также сокращение задержаний граждан Вьетнама и Ирака.

Говоря о деятельности и успехах в борьбе с нелегальной миграцией, нельзя не вспом- нить участия ПО в национальной системе борьбы с наплывом в Польшу нежелательных иностранцев. В 1991 г. ПО не разрешила въезд около 38 тыс. лиц, и около 306 тыс. чел. 46 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

в 1991-1997 годах13. Последствием введения новых правил в 1998 г. стал рост числа ино- странцев, не допущенных к пересечению польской границы. В целом, в праве на въезд было отказано 45 тыс. иностранцев, в том числе около 28 тыс. на восточной границе. Чаще всего отказы получали граждане Украины, России и Беларуси. На участках с Рос- сией и Беларусью произошло больше всего задержаний лиц, не имевших документов, подтверждающих бронирование и оплату места проживания и питания в Польше или дей- ствительного приглашения, а также граждан, у которых заявленная цель приезда не со- ответствовала действительной.

В 1999 г. возвращено около 43 тыс. иностранцев, из них на восточном участке около 29 тыс. Самую многочисленную группу иностранцев, которым отказано в праве на въезд, соста- вили граждане Украины, России, Беларуси, Румынии и Молдовы. Чаще всего иностранцам отказывали в праве на въезд на границе с Украиной и Беларусью.

В 2000 г. в праве на въезд отказано около 51 тыс. иностранцев (рост на 33% по сравнению с 1999 г.), в том числе на восточном участке – более 42 тыс. (рост более чем на 42%). Самый большой рост отмечен на границе с Россией – 5753 чел., с Украиной – 1351, на морской границе – 1123. Среди общего количества иностранцев, которым не было разрешено въе- хать в Польшу, 39% заявили цель поездки, не соответствующую действительной, 27% не имели достаточного количества денежных средств, 10% не имели действующей визы.

В 2001 г. службы контроля пограничного движения ПО не дали разрешение на въезд в Польшу 54 798 иностранцам, из них на восточной границе 41 182 чел. Среди общего числа иностранцев, которым не был разрешен въезд в РП, в частности, 24,4% не имели до- кументов, подтверждающих бронирование и оплату места проживания и питания в Поль- ше, 24% заявляли несоответствующую действительности цель путешествия, а 22% не имели достаточного количества денежных средств на заявленный период пребывания в Польше. Больше всего отказов на въезд в РП было дано, в частности, гражданам: Украины – 16 074 (в 2000 г. – 20 262), Беларуси – 13 031 (5913), России – 8531 (7745), Молдовы – 1681 (5007).

В первом полугодии 2002 г. в праве на въезд в РП отказано 25 140 иностранцам, в том числе 19 906 на восточной границе. Среди общего числа иностранцев, которым не раз- решено въехать в РП, около 29% заявляли не соответствующую действительности цель

13 Сюда входят также отказы по требованию Таможенного управления (в случаях, когда ПО выдавала решение об отказе по требованию таможенных служб, в подавляющем большинстве в связи с обнаружением в ходе таможенной проверки товара в количествах, указывающих на его предназначение к продаже).  47

путешествия, 23% не имели документов, подтверждающих бронирование и оплату места проживания и питания в Польше, а 22% не имели достаточного количества денежных средств на заявленный период пребывания в Польше. Самое большое количество отка- зов на въезд в РП получили, в частности, граждане: Украины – 7599 (в 2000 г. – 9458), Беларуси – 5867 (7113), России – 5516 (3930), Молдовы – 416 (1153).

Другим видом совершаемых на государственной границе преступлений, с которыми бо- рется ПО, является контрабанда товаров, денежных средств, оружия и наркотиков, а также похищенных автомобилей.

В 1991-2000 годах ПО было задержано контрабандных товаров на общую сумму более 904 млн. злотых. Это были прежде всего краденые автомобили, алкоголь, сигареты, ору- жие и боеприпасы, культурные ценности (напр., иконы), наркотики, иностранная валю- та и другие товары. Контрабанда алкоголя на самые крупные суммы была задержана на участках границы с ФРГ, Украиной и Беларусью, а также на морской границе. Контрабанда валюты была характерной прежде всего для авиационных КПП.

Проводимые ПО мероприятия привели к существенному уменьшению количества авто- мобилей, перебрасываемых через территорию РП. При этом необходимо отметить, что служащие ПО наделены широкими правовыми полномочиями по борьбе с контрабандой через государственную границу похищенных транспортных средств и другими видами их нелегального оборота. Это дает им право проверки транспортных средств в случае обоснованного подозрения в том, что они были украдены, а также для проведения меро- приятий по задержанию лиц, путешествующих данными автомобилями. ПО разработала эффективные процедуры контроля, направленные на выявление похищенных транспорт- ных средств (отбор транспортных средств для подробной проверки во время текущего контроля и подробная проверка). ПО отработала механизм документирования происше- ствий, проверки подозрительных транспортных средств в реестрах и базах данных, сбо- ра данных о так называемых автомобилях-люкс, обмен информацией как внутри форми- рования, так и с полицией, таможенным управлением и пограничной службой ФРГ. Кроме этого, были расследованы современные методы контрабанды автомобилей и разработа- на четкая система сотрудничества с полицией по передаче дел для дальшего расследо- вания в рамках полномочий.

В 1994-2001 гг. ПО было задержано более 17 тыс. краденых автомобилей, из которых больше всего на восточном участке. Для этого участка границы характерна контрабан- да краденых автомобилей с участием специализированных международных преступных 48 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

группировок. По сведениям ПО, контрабандой автомобилей занимаются прежде всего граждане Украины, Беларуси, России и Польши, используя фальшивые или измененные документы. Кроме того, подделываются также идентификационные номера транспорт- ных средств. ПО ведет разведку и наблюдение за другим методом, состоящим в перебро- се транспортных средств, которые их владельцы в РП или государствах Западной Европы фиктивно объявляют крадеными для получения, например, страховой компенсации.

Как уже упоминалось выше, ПО наделена полномочиями по борьбе с контрабандой нарко- тиков14. Предотвращение контрабанды наркотиков не является важнейшим из заданий ПО. Главная ответственность ложится на таможенные службы. Тем не менее, за последние годы формирование добилось определенных результатов в данной сфере. ПО выполняет зада- ния по предотвращению контрабанды наркотиков через государственную границу путем специального контроля пограничного движения и разведывательной работы. Этот кон- троль осуществляют специально подготовленные служащие с использованием служебных собак, а также специального оборудования, приспособленого для обнаружения наркоти- ков и распознания тайников в транспортных средствах. Обнаружение наркотиков ПО про- исходит в основном в результате соответствующего досмотра пересекающих границу лиц, анализа проездных документов, досмотра типичных тайников в транспортных средствах, пересекающих границу, а также благодаря сотрудничеству с таможенными службами.

Регистрация изъятых ПО наркотиков касается только части настоящего числа случаев контрабанды, осуществляемой через границу РП (например, в 2000 г. ПО было изъято бо- лее 80 кг наркотиков на приблизительную сумму 4,4 млн злотых), что не позволяет пол- ностью оценить масштабы и динамику данного явления. Но тем не менее, особенности обнаруженной контрабанды (вид наркотика, место задержания, направление доставки, гражданство задержанных лиц) дают основание утверждать, что в Польше существуют следующие тенденции:

 заинтересованность преступных групп Польшей, как страной транзита наркотиков;  доставка наркотиков на внутренний рынок Польши;  вывоз амфетамина, произведенного в Польше, в страны Западной Европы.

14 Правовым основанием являются положения закона о Пограничной Охране. Ст. 1 абз. 2 дает ПО право осу- ществлять разведывательные действия, предотвращение и раскрытие, в частности, преступлений и право- нарушений, а также преследование преступников в пределах полномочий ПО, касающихся пересечения государственной границы или перемещения через государственную границу, в частности, товаров и пред- метов, содержащихся в Законе по борьбе с наркоманией, а также предотвращение перемещения без раз- решения, требуемого согласно отдельным правилам, наркотических средств и психотропных веществ.  49

Проведение расследований является важной составляющей деятельности ПО в борьбе с пограничной преступностью. В целом в 1991-2001 годах ПО провела 45 107 расследова- ний (в отношении 45678 подозреваемых). Около 70% расследований касались дел о не- законном пересечении государственной границы, подделке документов или использо- вании поддельных документов. Другими основаниями для начала расследований стали случаи, связанные с занижением суммы пошлины или уклонением от уплаты таможенной пошлины (контрабанда), а также от уплаты акцизных сборов.

Кроме того, ПО принимает участие в преследовании организаторов торговли женщина- ми и принуждения их к занятию проституцией15, хотя это в основном является заданием полиции. Следует добавить, что ПО получает интересную информацию о лицах, подверг- шихся сексуальной экспуатации в заграничных публичных домах, а также об организато- рах этого промысла. Как правило, сведения исходят от женщин, возвращающихся в страну. Они часто не хотят сотрудничать со следственными органами или отказываются от данных ранее показаний. Их запугивают или покупают их молчание. Немалое значение имеет так- же страх испортить репутацию в окружении, семье и пр. Полученную в результате раз- ведывательной деятельности информацию ПО передает соответствующим органам. Для борьбы с использованием женщин с целью сексуальной эксплуатации ПО принимает уча- стие в кампании по информированию общественного мнения, финансированной на сред- ства ЕС. Организатором кампании является Фонд по борьбе с торговлей женщинами «La Strada». Акция состоит в распространении информационных листовок и пропаган- дистских плакатов для выезжающих женщин и жертв торговли «живым товаром». Пред- ставители Фонда распространяют эти материалы на пограничных переходах. Польша является не только страной происхождения жертв, но также страной транзита и назна- чения. Таким образом ПО ищет решения проблемы в сотрудничестве с иными следствен- ными органами, общественными организациями, а также с пограничными и полицейскими службами других государств. Благодаря этому становятся возможными раскрытие и ликви- дация преступных групп, занимающихся этой гнусной деятельностью. Служащие ПО при- нимают участие, в частности, в семинарах, организованных Фондом «La Strada» в целях обмена информацией и опытом среди специалистов из государств Центральной и Восточ- ной Европы, а также западных стран. Кроме того, представителей соединения посылают на учебу и конференции за рубежом, посвященные методам распознания и преследова- ния торговли людьми.

15 Предусмотренные законом полномочия дают ПО право участвовать в предотвращении и преследовании таких преступлений только в том случае, когда они связаны с попыткой или осуществлением нелегального пересечения государственной границы. 50 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

ПО также борется с преступлениями, связанными с нарушением авторских прав16, хотя и в этом случае возможности деятельности ограничены предусмотренными законом полномочиями. Несмотря на это, формирование принимает участие в борьбе не только с контрабандой, но и с нелегальным оборотом этими товарами. По заявлению прокура- тур или суда ПО препятствует выезду из страны лиц, подозреваемых в контрабанде или нелегальной торговле пиратскими изделиями или разыскиваемых за эти преступления. Служащие ПО раскрывают случаи нарушений авторских прав как на пограничных пере- ходах, так за их пределами. Эти задания осуществляются во время пограничного контро- ля, проведения разведывательных действий и предварительного следствия. Пиратские товары обнаруживаются также в ходе мероприятий по охране порядка в приграничной зоне, проверок на подъездных дорогах к государственной границе, а также во время по- стоянных и разовых акций, главной целью которых является проверка законности пре- бывания и трудоустройства иностранцев. Во время проводимых акций ПО сотрудничает не только с государственными органами, такими как полиция, Управления налогового контроля, Таможенные управления, но также с представителями Фонда защиты аудио- визуального творчества и сотрудниками Союза производителей Аудио-Видео. Контро- лю подвергаются лица, легковые автомобили, автобусы, грузовики, поезда, базары, рынки, гостиницы, мотели, вокзалы и пр. Обнаруживаются и изымаются в основном компакт-ди- ски, аудиокассеты, видеокассеты, компьютерные программы, телевизионные и компью- терные игры. Учитывая тот факт, что Закон об авторских и смежных правах вступил в дей- ствие в мае 1994 г., а основные подзаконные акты к нему были приняты в декабре того же года, о практическом применении данного закона можно говорить только начиная с 1995 г. С начала 1996 г. по конец 2001 г. ПО были раскрыты случаи контрабанды или не- легального оборота, а также изъяты предметы, защищенные законом об интелектуальной собственности, на сумму 9,6 млн. злотых.

Обнаружение, противодействие и борьба с пограничной преступностью, особенно с не- легальной миграцией, были, есть и останутся в ближайшие годы одной из стратегических целей ПО. Для эффективной борьбы с такого рода преступностью требовались, как уже частично говорилось, создание и реализация комплексной программы, содержащей ряд хозяйственных, кадровых, организационных и правовых решений. В данной программе было прежде всего предусмотрено укрепление системы охраны границы. Но не менее важным оказалось определение направлений государственной политики и разработка соответствующих практических стандартов в области реадмиссии.

16 Закон об авторских и смежных правах, май 1994 г.  51

Участие Пограничной Охраны в реализации договоров о передаче и принятии лиц/реадмиссии

Стратегия борьбы против нелегальной миграции тесно связывает потребность внедре- ния современных правовых решений с целями и направлениями миграционной поли- тики государства. Противодействию нелегальной миграции и преодолению ее послед- ствий служит, в частности, заключение договоров о передаче и принятии лиц, популярно называемых договорами реадмиссии. ПО принимает активное участие в процессах их подготовки17, а также является органом, который применяет их на практике. Тема реад- миссии требует краткого исторического экскурса.

Географическое и политическое положение Польши определяет ту важную и специфи- ческую роль в европейской системе передачи и принятия нелегальных мигрантов, кото- рую страна играла и играет в данный момент. В связи с волной нелегальной транзитной миграции, с которой Польша столкнулась в начале 90-х годов, в стране делались попытки нахождения соответствующего равновесия между интересом государства и интересами мигрантов. Одним из важнейших шагов был Договор, заключенный между Польшей и госу- дарствами Шенгенской группы о реадмиссии (21 марта 1991 г.). Договор является актом, который скорее имеет общий характер и на практике не привел к ограничению транзит- ной миграции. В частности поэтому 7 мая 1993 г. польское правительство подписало с правительством ФРГ Договор о сотрудничестве в области регулирования последствий миграционных движений. Этот договор является двусторонней модификацией Договора с Шенгенскими государствами. Договор был связан с новым законом ФРГ о признании статуса беженца. Он вступил в силу в то же время (10 июля 1993 г.). В соответствии с по- ложениями немецкого закона об убежище Польша была признана так называемой «безо- пасной третьей страной»18. Подписывая договор, Польша соглашалась не только на при-

17 Каждый проект нового договора о реадмиссии подготавливается в Главной Комендатуре ПО, которая от- вечает за процесс их согласования. 18 Согласно ст. 4 п. 11 закона об иностранцах от 26 июня 1997 г., «безопасная третья страна» - это государство, не являющееся страной происхождения, которое ратифицировало и применяет Женевскую Конвенцию и Нью-Йоркский Протокол, касающиеся статуса беженца от 31 января 1967 г., Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, составленную в Риме 4 ноября 1950 г. или Международный Пакт о граждан- ских и политических правах, составленный в Нью-Йорке 19 декабря 1966 г., и, в особенности, обеспечивает доступ к изучению дела о предоставлении статуса беженца. Таким образом, это такое государство, которое на практике дает преследуемым лицам возможность просить о помощи и защите. Таким не может быть госу- дарство, которое отправляет с границы лиц, выполняющих требования для предоставления статуса бежен- ца, или создает препятствия при въезде на свою территорию. 52 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

нятие нелегальных мигрантов из стран Шенгенской группы, но и тех, чьи ходатайства о предоставлении убежища были отвергнуты германскими властями. Здесь стоит под- черкнуть, что, основываясь на вышеупомянутом Соглашении, правительство ФРГ внес- ло значительный финансовый вклад в развитие и создание новых решений, касающихся польской системы управления делами в области миграции, в том числе охраны и контро- ля государственной границы.

Подписание договора поставило Польшу в специфическую и сложную ситуацию. С одной стороны, она становилась первой «безопасной» страной на востоке от внешней границы Шенгенской группы. С другой стороны, как государство, граничащее с ФРГ, Польша от- вечала за контроль за наплывом мигрантов из восточной части континента, в том числе и от имени государств-членов Группы. По этим причинам Польша предприняла шаги, на- правленные на внедрение современного правового регулирования в области миграции, а также реадмиссии и депортации. Одним из таких шагов стали переговоры об условиях реадмиссии с иными государствами.

На данный момент Польша подписала договора с государствами Шенгенской группы (в 1991 г.), Австрией, Болгарией, Хорватией, Чехией, Испанией, Ирландией, Литвой, Молдовой, Румы- нией, Словакией, Словенией, Швецией, Украиной и Венгрией. Кроме этого, Правительство РП внесло поправки в законодательство о передаче и принятии лиц в договорах о безви- зовом движении с Эстонией, Латвией и Швейцарией. На данный момент, к предложениям о заключении договора о реадмиссии негативно отнеслась Великобритания.

Нормы, касающиеся передачи и принятия лиц на границе с Россией и Беларусью, остают- ся далекими от европейских стандартов. В 90-х годах Польша начала переговоры с этими государствами по вопросу о договоре реадмиссии, однако их до сих пор не удалось за- вершить. Сотрудничество с Россией и Беларусью в этом вопросе оставляет желать луч- шего. На данный момент выручает Договор от 15 февраля 1961 г. о правовых отношениях между ПНР и СССР на границе, сотрудничества в пограничных вопросах и взаимопомощи в пограничных проблемах. Он является основанием для передачи и принятия лица по- сле незаконного пересечения границы19. По понятным причинам политика государства в области договоров реадмиссии также направлена на государства происхождения не- легальных мигрантов. Здесь предпринят ряд инициатив: в 2000 г. был подписан договор

19 Сравнить со ст. 40 и 41 Договора от 15 февраля 1961 г. между Правительством Польской Народной Респу- блики и Правительством Союза Советских Социалистических Республик о правовых отношениях на поль- ско-советской государственной границе.  53

с Казахстаном, ведутся переговоры о подготовке договоров с Арменией и Вьетнамом. Кроме этого, проекты договоров были переданы правительствам Албании, Алжира, Бан- гладеш, Китая, Индии, Монголии, Пакистана и Шри Ланки. Эти переговоры очень трудны, так как, с одной стороны, договора о реадмиссии являются европейским стандартом и о них мало известно в других странах мира. С другой стороны, государства происхождения нелегальных мигрантов борются со многими социальными и экономическими проблема- ми, поэтому одним из направлений миграционной политики этих государств являются, в частности, сознательная поддержка эммиграции собственных граждан и отсутствие за- интересованности в их возвращении.

В 2001 г. закончились переговоры о договоре реадмиссии с Эстонией и проходит про- цесс подготовки договора к подписанию. Ведутся переговоры о договоре с Финляндией и об исполнительном протоколе к договору с Латвией. Проекты договоров переданы также канадской и итальянской сторонам. Идет работа над проектами договоров с Ки- пром и бывшей Югославской Республикой Македония.

Все польские договора о реадмиссии отвечают стандартам, определенным в Рекоменда- ции Совета ЕС от 30 ноября 1994 г. об образце двустороннего договора реадмиссии между государством-членом ЕС и третьей страной. Ни один из польских договоров не уста- навливает ограничений относительно лиц, которые могут подлежать передаче или при- нятию. Все договора охватывают передачу и принятие:  граждан государств, подписавших договор;  граждан третьих стран и лиц без гражданства, живущих на территории государств, подписавших договор;  граждан третьих стран, которые незаконно пересекли общую государственную границу, или же границу в аэропортах или морских портах20.

В каждом из договоров, или же в исполнительных соглашениях к ним, определены, в частности:  документы и обстоятельства, на основании которых подтверждается или удосто- веряется гражданство;  обстоятельства, доказывающие или подтверждающие незаконное пересечение границы;

20 По понятным причинам главным объектом договоров о реадмиссии являются иностранцы. Поэтому внесе- ние этой категории лиц в данные договора является одним из наиболее эффективных инструментов пре- одоления нелегальной миграции. 54 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

 пограничные переходы, на которых можно производить передачу и прием лиц;  органы, отвечающие за выполнение договоров;  данные и документы, необходимые при передаче, принятии, конвоировании лиц, а также способ осуществления этих действий;  образцы документов, на основании которых производится передача и прием лиц;  сроки, в которые можно подавать заявление о принятии и передаче лица;  условия совершения транзита;  условия возвращения лица, в случае доказательства, что переданное лицо не является гражданином подписавшей договор стороны, или не прибыло нелегально с ее территории;  срок действия договоров и возможность их расторжения частично или в целом, а также возможность изменения положений.

Договора, подписанные с государствами, не имеющими с Польшей общей границы, в зна- чительной мере являются упрощенными21. В них нет определений, касающихся необхо- димости доказательства или подтверждения нелегального пересечения границы22.

Как было сказано выше, в Польше ПО является органом, отвечающим за реализацию обя- занностей государства, вытекающих из подписанных договоров реадмиссии. Способ реа- лизации этих заданий был урегулирован внутренними правилами. Они определяют, в част- ности, принципы действий при принятии и передаче лиц.

Для дальнейшего анализа необходимо разделить принятие лиц в так называемом упро- щенном порядке и по заявлению. Упрощенный порядок касается случаев, когда лицо было задержано пограничной службой соседнего государства во время пересечения границы или сразу же после него. Принятые в ПО принципы принятия лиц в упрощенном порядке предусматривают, в частности, необходимость принятия телефонного сообще- ния о намерении передачи лица. Потом производится проверка достоверности получен- ных данных и, в случае положительного результата данной проверки, лицо принимается в определенное время и на определенном пограничном переходе. Документирование

21 Речь идет, в основном, об упрощениях при передаче лиц воздушным путем. 22 Польша является членом Европейской Конвенции Гражданской Авиации и выполняет правила Приложения 9 к Конвенции о Гражданской Авиации. Это значит, что ПО принимает так называемых обременительных иностранцев и выданные им временные документы взамен паспорта, а также выполняет правила транзита с целью передачи. ПО также использует возможности, определенные в упомянутом Приложении, для вы- дачи подобных документов. В некоторых случаях такая практика позволяет передавать лицо государству, с которым Польша не имеет договора о реадмиссии.  55

передачи происходит на основании протокола, составленного по-польски и на языке передающего государства.

Тем временем, принятие по заявлению касается случаев лиц, которые незаконно пере- секли границу и пребывают более 48 часов на территории соседнего государства и по отношению к которым уполномоченные органы этого государства приняли решение о передаче в Польшу. Уведомление о намерении передать лицо по заявлению предо- ставляется в письменной форме. Такая просьба приводит в действие механизмы ПО, что- бы удостовериться, может ли польская сторона принять данное лицо. С этой целью ПО стремится к получению от передающего государства неопровержимых доказательств, подтверждающих факт прибытия лица из Польши. Начинаются оценка и проверка истин- ности этих доказательств. Проводится проверка представленных документов, анализы протоколов задержания и допроса в соседней стране, непосредственных разговоров с передаваемым лицом, а также других обязательных проверок и выяснений. Предпола- гается, что не принимаются те лица, которые прибыли в передающую страну легально. По понятным причинам, ПО принимает всех польских граждан, и главным здесь, есте- ственно, является подтверждение польского гражданства. Положительный результат проверки является предпосылкой для положительного рассмотрения заявления.

Участие Пограничной Охраны в польской системе депортации иностранцев

Политика депортации имеет очень важное значение для борьбы с нелегальной ми- грацией и устранения ее последствий. Ни одна пограничная единица не в состоянии полностью предотвратить нелегальную миграцию. Более того, в стране появляются иностранцы, которые после легального въезда продлевают пребывание, начинают ра- ботать без разрешения или другим способом нарушают закон. Таким образом, необхо- димо искать решения, которые позволили бы, с одной стороны, сохранить равновесие миграционных потоков, а с другой стороны, привели бы к возвращению нелегальных мигрантов в страну происхождения. Таковыми являются соответствующие законо- дательные и административные нормы в сфере реадмиссии и депортации, которые должны быть тесно связаны между собой. Подписать ряд договоров о реадмиссии не- сложно, но при этом должны быть определены и полностью реализованы правовые нормы, касающиеся выдворения из страны иностранцев, принятых в рамках реадмис- 56 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

сии. В польском законодательстве присутствуют данные нормы, а ПО отвечает за их реализацию.

Для лучшего понимания дальнейшей аргументации стоит немного возвратиться назад во времени и кратко обсудить процесс создания в Польше системы выдворения иностран- цев. Как было сказано раньше, до 1997 г. серьезной проблемой в преодолении послед- ствий нелегальной миграции была низкая эффективность польской системы депортации. Это происходило, в частности, из-за отсутствия возможности применять арест на период, достаточный для подготовки связанных с выдворением формальностей. Более того, не было средств, необходимых для оплаты выдворения так называемых обременительных иностранцев под конвоем полиции до границы или воздушным путем непосредственно в страну их происхождения23. Другие меры, в том числе и так называемые администра- тивные визы на пребывание, которые обязывали иностранцев покинуть территорию РП в определенных времени и месте, не могли заменить депортацию под надзором. Приме- нение этих мер не давало результатов и приводило к тому, что иногда ПО задерживала или принимала в рамках реадмиссии по несколько раз одни и те же лица, предпринимав- шие неоднократные попытки проникнуть на территорию ФРГ.

Формальные возможности в сфере депортаций, но еще без соответствующей сети камер предварительного заключения и депортационных центров, а также выделения средств для выдворения под конвоем или воздушным путем, появились после пересмотра Зако- на об иностранцах, принятого еще в 1963 г. В 1996 г. были получены средства на первые масштабные депортации воздушным путем, однако условия для эффективного выдворе- ния иностранцев появились только после вступления в силу Закона об иностранцах от 25 июня 1997 г.

Положения Закона, с одной стороны, гарантируют права иностранцам, а с другой, позво- ляют государственным органам быстро и четко прореагировать на действия иностран- цев, которые нарушают правопорядок в Польше. Эти решения не отличаются от тех, о которых говорится в рекомендациях Совета ЕС по отношению к:  практике депортации стран-членов ЕС и правилам упрощения транзита с целью выдворения;  контролю и выдворению граждан третьих государств, которые проживают или работают без разрешения;

23 В 1994 г. среди 125 иностранцев, принятых в рамках реадмиссии из ФРГ, только 111 лиц перевезено под конвоем до пограничных переходов на иных участках границы.  57

 согласованным действиям и сотрудничеству при исполнении постановлений о выдворении.

Законом запрещено депортировать иностранца в страну, в которой он может быть под- вержен пыткам, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению24.

Описываемый закон показывает, что решения о выдворении выдает из управления или по просьбе среди иных коменданта отделения ПО, соответствующий воевода, в зависимо- сти от места пребывания иностранца. Таким образом, иностранец может быть выдво- рен с территории РП, если: 1. он пребывает на ней без обязательного разрешения на въезд или пребывание; 2. имеет место один из случаев, который является предпосылкой к отказу в выдаче визы, аннулирования выданной визы или запрета пересечения границы РП25; 3. он не имеет средств, необходимых для оплаты затрат, связанных с пребыванием; 4. он устроился на работу или осуществлял другую деятельность без предваритель- ного получения требуемого разрешения.

Для принятия решения о выдворении достаточно исполнения одного из перечисленных выше условий. ПО имеет право задержать на период до 48 часов иностранца, в отноше- нии которого возникают обстоятельства, обосновывающие его выдворение, или который не выполняет требований, содержащихся в решении о выдворении. После задержания ор- ган ПО обязан незамедлительно обратиться к воеводе с заявлением о принятии решения о выдворении (если данное решение не было принято раньше). После принятия решения начинается доставка иностранца до границы. Период, предназначенный для депортации, находится в промежутке от 48 часов до 90 дней, а в случае обращения иностранца с прось- бой о политическом убежище – до окончания процедуры. Лица, задержанные с целью вы- дворения, содержатся до 48 часов в отделениях для задержанных ПО, а до трех месяцев – в охраняемом центре для иностранцев, или под арестом с целью депортации.

Размещение иностранца в охраняемом центре может иметь место в случае, если невоз- можна его немедленная доставка до границы и имеется обоснованное опасение, что

24 Это известное в законодательстве о беженцах правило non-refoulеment (содержащееся в статье 33 Женев- ской Конвенции), принятое в законе, относящемся ко всем иностранцам. Принимая это правило, Польша выполнила требования статьи 3 Конвенции от 4 ноября 1950 г. о защите прав человека и основных свобод, статьи 7 Международного пакта о гражданских и политических правах,, а также статьи 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. 25 Данные предпосылки четко перечислены в статье 13 пункт 1 Закона об иностранцах. 58 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

иностранец не будет подчиняться правилам, действующим в охраняемом центре. В слу- чае, если иностранец, пребывающий в данном центре, покинет его без разрешения, мож- но применить арест с целью выдворения.

Лицо, которое совершило нелегальное пересечение границы и не имеет при себе удо- стоверяющего личность документа, автоматически размещается в охраняемом центре или в камерах предварительного заключения (КПЗ) в целях депортации, если только не существуют предпосылки для передачи такого лица пограничной охране соседнего го- сударства или государства, из которого лицо прибыло воздушным или морским путем. Иностранец, который подлежит выдворению и не имеет при себе паспорта, обращается в свое дипломатическое представительство с просьбой выдать заменяющий документ. Посредником при выдаче документа является Главная Комендатура ПО, которая связыва- ется с соответствующим дипломатическим представительством. В некоторых ситуаци- ях орган ПО может выдать временный документ такому иностранцу. Это применяется в случаях, когда получение им нового паспорта невозможно (напр., отсутствие в Поль- ше дипломатического представительства или консульского отделения, или если его глава отказывается выдать паспорт).

Во второй половине 90-х годов Пограничная Охрана получила два больших современ- ных КПЗ для депортации в Щецине и Кросне Оджаньском (западная граница). Кроме того, был основан охраняемый центр для иностранцев в Лешноволе под Варшавой, находя- щейся в ведении полиции. В настоящий момент ПО имеет 4 КПЗ для депортации: наряду с двумя вышеупомянутыми действуют меньшие КПЗ в Новом Сонче и Клодзке (южная гра- ница). В целом, в этих КПЗ можно поместить 112 иностранцев, подлежащих выдворению.

Задержанные ПО иностранцы, которые не могут содержаться в КПЗ ПО, содержатся в КПЗ, принадлежащих полиции. Всего имеется 14 таких КПЗ с достаточным количеством мест. В случае, если камеры переполнены, задержанных перевозят в те КПЗ, где имеются сво- бодные места. Для целей депортации в Варшаве были построены КПЗ ПО, который будет находиться в распоряжении Пограничного контрольного подразделения ПО Варшава- Окенче26. Ведутся ремонтные работы в полицейских КПЗ в Люблине и Ельблонге, что по- зволит увеличить количество мест для задержанных. ПО располагает также 120 камера- ми для кратковременного задержания, в которых всего можно содержать до 500 человек. При сдаче в эксплуатацию каждая новая застава ПО, которую планируется включить

26 Варшавский аэропорт.  59

в систему охраны государственной границы на востоке, снабжается или будет снабжена камерами кратковременного задержания.

Вместе с этим существует необходимость увеличения количества мест для иностранцев, помещаемых в охраняемые центры. В связи с этим предприняты действия с целью созда- ния второго охраняемого центра для иностранцев.

В случае выдворения иностранцы лишаются возможности возвращения на территорию РП на протяжении 2 лет, а если за их выдворение заплатило Госказначейство, то на про- тяжении 5 лет. Законом определяется, что подлежащий выдворению иностранец может обратится с апелляцией решения о выдворении в соответствии с положениями админи- стративного кодекса.

Вступление в силу закона об иностранцах способствовало повышению эффективности системы выдворений. В целом с января 1998 г. до конца 2001 г. из Польши были депорти- рованы около 26,2 тыс. иностранцев, из них более 16 тысяч были переданы государствам на восточном участке государственной границы, около 5 тыс. Чехии и Словакии. Здесь прежде всего необходимо подчеркнуть важность депортации воздушным путем, благода- ря которому возможно выдворение в страны происхождения. Чаще всего Польша переда- вала граждан Украины, Румынии, Болгарии, Молдовы, Армении, Беларуси и России.

Эффективность выдворений в 1998-1999 годах была недостаточной из-за все еще слиш- ком либеральных положений закона, касающихся условий подачи заявлений о предо- ставлении статуса беженца. Злоупотребления этими положениями происходили с целью многократного начала процедуры ходатайства об убежище после нелегального пересе- чения границы. Трудным, а иногда и невозможным было выдворение, в частности, граж- дан Афганистана, Ирака, Сомали и бывшей Югославии, учитывая общественно-полити- ческую ситуацию в этих государствах. В результате, отмечались многочисленные случаи использования Женевской Конвенции с 1951 г. о статусе беженцев, в то время как це- лью решительного большинства мигрантов была иммиграция экономического характера в страны Западной Европы. Четкой работе закона об иностранцах в сфере выдворений, кроме всего, мешало отсутствие достаточного количества мест в КПЗ и охраняемом цен- тре, недостаточное количество переводчиков азиатских и африканских языков, слишком короткий срок (48 часов) для выполнения процедурных действий, связанных с выдво- рением иностранцев, отсутствие упрощенного порядка действий при выдворении не- совершеннолетних. Дополнительной проблемой было отсутствие сотрудничества ди- пломатических представительств и консульских отделений государств происхождения 60 ПОГРАНИЧНАЯ ОХРАНА В ОТНОШЕНИИ ЛИЦ, ПЕРЕСЕКАЮЩИХ ГРАНИЦУ

мигрантов с ПО при выдаче временных документов. За время действия закона стало воз- можным определить эти проблемы. Их решение приходит постепенно в связи с вступле- нием в силу поправок к закону об иностранцах от 11 апреля 2001 г.

Тема выдворений тесно связана с действиями по определению иностранцев, нелегально находящихся на территории Польши. Следует помнить, что Польша, будучи на протяже- нии многих лет транзитной страной, все чаще рассматривается иностранцами как госу- дарство назначения. Отсюда появление необходимости привести в действие механизмы эффективного контроля над легальностью пребывания иностранцев.

Такая деятельность проводится, начиная с III квартала 1998 г., на территории всей страны в рамках совместной операции ПО и полиции (шифр – «Пребывание»). Она была продол- жена в последующие годы в сотрудничестве с Управлениями труда, таможенными служ- бами, Управлением казначейского контроля, городской стражей, Службой железнодо- рожной охраны и рыболовной охраной. До конца 2001 г. в разных частях страны было организовано 2438 таких операций. В результате были задержаны 15 622 иностранцев, из которых 11 363 были депортированы. В ходе операций контролю подвергались ме- ста проживания (которые предварительно были определены как места пребывания ино- странцев), строительные площадки, базары, вокзалы, рестораны, транспортные средства, автостоянки, мотели, авто-мастерские, агентства знакомств и пр. Большинство задержан- ных составляли граждане Украины, Болгарии, Румынии, Армении, Беларуси, Монголии, Вьетнама, России и Афганистана. Самая высокая доля выдворяемых вследствие этих ак- ций приходилась на граждан Украины (в 2001 г. граждане Украины составляли 40% ино- странцев, депортированных за нарушение закона об иностранцах). ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ  63

С момента вступления в ЕС Польша примет на себя ответственность за обеспечение без- опасности очень важного участка будущей внешней границы. Стремясь вступить в ЕС, Польша должна привести в соответствие с требованиями Евросоюза не только «погранич- ное» законодательство, но и всю систему управления охраной государственной границы. Поэтому, используя как собственный опыт, как и опыт пограничных служб стран-членов ЕС, ПО работает над созданием такой системы, которая будет полностью соответствовать стандартам ЕС/Шенген. Главные направления данной подготовительной работы соответ- ствуют приоритетам, содержащимся в правительственных документах: «Партнерство для членства» и «Национальная Программа подготовки к членству».

Успехи, достигнутые в приведении системы охраны государственной границы в соответствие с требованиями ЕС

Начиная с девяностых годов, когда еще не были определены планы включения Польши в европейские структуры, началась деятельность по совершенствованию системы охра- ны государственной границы. Это стало реакцией на происходивший в то время резкий рост пограничной преступности, в том числе, и прежде всего, миграционного характера. Кроме этого, необходимо было бороться с неприспособленностью пограничной инфра- структуры к новым условиям, которые были последствием общественно-политических изменений в Польше и всем регионе Центральной и Восточной Европы.

Прежде всего, охрана границы, как уже раньше говорилось, была передана в ведение со- единения полицейского характера. Войска охраны границы (ВОГ), выполнявшие прежде эти функции, заменила ПО. Речь шла не только об изменении названия. Существенному изменению были подвергнуты методы работы и средства, служащие для выполнения за- дач нового соединения.

Очередным шагом стали действия, направленные на уплотнение восточной границы. При- нимая во внимание очевидные уже тогда тенденции в пограничной преступности и ожида- емые угрозы, началось расширение пограничной инфраструктуры – застав ПО и контроль- но-пропускных пунктов ПО, а также укрепление кадров организационных единиц. Была усилена физическая охрана границы, в частности, путем увеличения числа патрулей и рас- ширения оперативных действий. Было также принято решение о модернизации оснаще-  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 64 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

ния и приспособлении техники к новым методам выполнения заданий, учитывая полицей- ский характер нового формирования. Следует сказать, что с момента создания ПО получила от ВОГ 134 заставы, из которых только 29 на восточной границе27. В начале 90-х годов про- должительность участка границы, охраняемого одной заставой, составляла около 43 км.

В 1993 г. в Польше был принят «План реализации мероприятий по укреплению государ- ственной границы в 1993-1995 годах». В нем определялись задачи по развитию сети за- став и их модернизации. Кроме этого, в нем содержались задачи пополнения кадров застав, резервных рот и оперативно-розыскных групп, а также замены и дополнения оснащения пограничных единиц транспортными средствами и связью.

Росту уплотненности польской восточной границы значительно способствует сдача в экс- плуатацию новых застав. В 1997 году был утвержден «План включения застав ПО в систему охраны государственной границы в 1997-2002 годах». В нем предусматривалось создание 22 новых застав. В целом за период 1997 - июль 2002 гг. на восточном участке границы по- строено и включено в систему охраны государственной границы 12 застав. За этот период на строительство и модернизацию застав на восточной границе потрачено около 56 млн злотых. В 2002 г. закончилось строительство 3 новых застав и 1 нового помещения для уже существующей заставы. Общее число новых застав на восточной границе будет возростать и в ближайшие годы (2003 г. – 2 новые заставы, 2004 г. – 1 новая застава и 2 новых помеще- ния для существующих застав). Планируемое завершение выполнения плана приведет к созданию системы охраны государственной границы, соответствующей стандартам ЕС.

В данный момент на восточном участке границы действует 53 заставы ПО (12 на границе с Россией, 5 - с Литвой, 15 – с Беларусью, в том числе одна застава охраняет также грани- цу с Литвой, 21 - с Украиной, в том числе 1 охраняет также границу с Беларусью). Каждая из них охраняет государственную границу длиной от 20 до 30 км и выставляет в среднем на протяжении суток от 6 до 10 пограничных патрулей в составе 2 служащих. Патрули бывают пешими и механизированными. Они реализируют задания явным и скрытым спо- собом. Служащие, несущие службу на заставах ПО в непосредственной близости к ли- нии государственной границы, выполняют задания в основном путем контроля участков государственной границы, уделяя особое внимание территориям, прилегающим к КПП, пограничным переходам малого и упрощенного пограничного движения, районам по-

27 В силу политической ситуации во время существования ПНР усилия тогдашних польских властей по устрой- ству системы охраны границы и определению заданий ВОГ были направлены на участок границы с бывшей Германской Демократической Республикой. Постоянная инфраструктура на границе с бывшим СССР была символической.  65

вышенного риска незаконного пересечения границы, с заданием недопущения к ее пе- ресечению лицами, транспортными средствами, а также противодействия контрабанде товаров через «зеленую границу». Патрули выставляются также и внутри пограничной зоны на большем расстоянии от границы, особенно на дорогах, ведущих к пограничным переходам.

Для пополнения штатных единиц на будущую внешнюю границу направляется почти 80% служащих ПО, вновь принятых на службу. План увеличения штата и так называемой про- фессионализации ПО (то есть замены служащих-призывников профессиональными со- трудниками), предусмотренный в «Стратегии интегрированного управления границей», не был реализован так, как это было предусмотрено, из-за скромных бюджетных средств, выделяемых ПО. Для реализации этой задачи был разработан новый план профессиона- лизации формирования на 2003-2006 годы, предусматривающий увеличение штата путем найма 5300 профессиональных сотрудников (по 1325 сотрудников в год) и 1012 граж- данских сотрудников при одновременной ликвидации службы призывников (около 1000 служащих в год, кроме 2003 г.). Из-за сложностей с государственным бюджетом в июле те- кущего года Министр внутренних дел и администрации был вынужден принять решение о приостановлении ликвидации службы призывников и ее продолжении до 2005 г.

Пограничная Охрана подверглась изменениям в области компетенций, организационной структуры и кадровых ресурсов, чтобы обеспечить выполнение заданий в соответствии с требованиями ЕС. Основой многих существенных изменений в данной сфере стали по- правки к Закону о ПО, а также Закону об иностранцах, принятые в 2001 г. Новые полномо- чия, в частности, дали возможность ПО применять характерные для полиции оперативные методы в борьбе с пограничной преступностью, а также коррупцией, а также действовать на территории всей страны, в том числе для самостоятельного контроля над законнос- тью пребывания иностранцев. Вслед за изменениями в законодательстве произошли ор- ганизационные изменения. С 1 января 2002 г. были начаты изменения в организационной структуре Пограничной Охраны. Их целью является определение точной сферы компетен- ций и ответственности сотрудников всех рангов. Проходит процесс полной интеграции системы управления путем объединения служб пограничного контроля и охраны границы в одну пограничную единицу. С января 2003 года интегрированная система существует в Главной Комендатуре ПО, а с апреля – на уровне комендатур отделений. В данный момент проходят работы по внедрению такого рода интеграции в пограничных организационных единицах. Для внедрения расширенной компетенции были основаны отделения ПО в дру- гих городах: Лодзи, Кельцах и Торуни. Были подписаны и опубликованы все исполнитель- ные акты, издаваемые на основании поправок к Закону о Пограничной Охране.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 66 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

В процессе уплотнения восточных и северных участков границы были также предусмо- трены действия, целью которых являлось повышение эффективности контроля погра- ничного движения при одновременном обеспечении его плавности. Сюда относятся открытие новых пограничных переходов, расширение пропускной способности суще- ствующих переходов, а также модернизация большинства переходов, построенных до 1992 г. на восточной границе. Речь идет, в частности, об инфраструктуре для контроля за движением товаров, увеличении количества полос движения, организации мест для детального контроля и оснащении специальным оборудованием. Это влечет за собой необходимость расширения и модернизации сети дорог и охраняемых автостоянок на дорогах, ведущих к пограничным переходам, и иной дополнительной инфраструктуры в районе пограничных переходов. В данный момент обсуждаются такие мероприятия, как приобретение для ПО оснащения, повышающего эффективность пограничного контроля (в частности, стационарных и переносных аппаратов для автоматического считывания паспортных данных, детекторов СО2 и лапароскопов для обнаружения лиц, спрятанных в закрытых помещениях, устройств для обнаружения поддельных документов).

Кроме расширения инфраструктуры, служащей для физической охраны границы, с 7 ноя- бря 1997 г. в ПО проводятся реформы организационного и институционального характе- ра. Их целью является приспособление структуры к новым задачам, а также точное опре- деление компетенции и ответственности сотрудников всех рангов.

Противодействие нелегальной транзитной миграции (через Польшу в страны ЕС) и по на- значению (в Польшу) соответствует программе адаптации соединения к стандартам ЕС и Шен- генской группы. Ситуация на отдельных участках границы и процесс интеграции являются теми факторами, которые определяют основные направления планируемых организаци- онных, кадровых и структурных изменений. Их целью является усиление безопасности на государственной границе, а также в приграничной зоне, более результативное противосто- яние патологическим явлениям, связанным с ростом свободы передвижений лиц и товаров через границу, а также соответствие организационных структур поставленным задачам.

Преобразования направлены на рационализацию организационных структур и макси- мальное сосредоточение сил и средств ПО на борьбе с пограничной преступностью.

Кроме того, начаты работы по созданию и внедрению целостной концепции охраны мор- ского участка границы. В 2000 г. были заложены основы реорганизации Морского oтделе- ния ПО, укреплена сеть застав путем включения 3 новых КПП. Как результат преобразова- ний, деятельность Морского oтделения ПО тесно связана с задачами, осуществляемыми  67

другими пограничными подотделениями, а также единицами ПО, действующими в во- дном и воздушном пространствах.

Была разработана комплексная программа реструктуризации системы охраны южного и западного участков государственной границы. Она учитывает необходимые измене- ния и создание соответствующей инфраструктуры на будущей внутренней границе. На этих участках уменьшится количество организационных единиц, а освобожденные силы и средства будут переориентированы на укрепление северного и восточного участков границы. В планах учтена также необходимость открытия новых КПП и создания перехо- дов малого пограничного движения, а также туристических переходов.

Предусмотренные организационно-структурные изменения связаны с распределением сил и средств к ситуации на конкретных участках границы и в приграничном районе, а так- же обеспечением безопасности въездных дорог и систем сообщения внутри страны.

Задачи Пограничной Охраны

Действия, предпринятые с целью укрепления восточной границы, привели к желаемо- му результату. Они способствовали значительному ограничению волны нелегальной транзитной миграции в Западную Европу (в основном в ФРГ) и пребывания (в Польшу). Данные последствия соответствуют правилам и требованиям процесса интеграции с ЕС. Следует задать вопрос о том, какие задачи стоят перед ПО. Говоря об этих стандартах, не- обходимо определить понятие исполнительных стандартов ЕС/Шенген, которым должна соответствовать ПО. Имеющаяся информация и анализ доступных источников позволя- ют утверждать, что стандарты в сфере охраны границы - это создание подготовленной к опасностям системы, обеспечивающей надежную охрану и контроль на границе28.

28 К источникам относится, в частности, «Информационная Нота» Европейской Комиссии от 10 июля 2001г. (Пе- реговорный раздел 24 – «Правосудие и внутренние дела»). В ней отмечается (цит.): «В соответствии с Общей Позицией ЕС, страны-члены должны достичь высокого уровня охраны и внешнего контроля (на границе)». Это означает, что выполняются два основных элемента: каждое лицо, пересекающее внешнюю границу, подлежит контролю, а также обеспечивается тщательное наблюдение за границей на отрезках между по- граничными переходами. Однако не существует ни одного определенного списка, который описывал бы практические средства, связанные с «высоким уровнем охраны и контроля внешней границы», которого необходимо достичь во время вступления Польши в ЕС. Согласно цитируемой ноте, указания для интерпре- тации этой концепции содержатся в законодательстве ЕС.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 68 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

Существующие документы ЕС не содержат полного определения стандартов в сфере охраны границы, поэтому каждое государство-член ЕС должно разработать собственную модель. Однако, это означает, что у ЕС существуют четко сформулированные ожидания по отношению к ПО. Это должно быть профессиональное пограничное формирование с хорошо подготовленным и достаточным персоналом, а также современным оснащением. Персональные и технические нормы будут определяться во внутреннем порядке. Таким образом, ПО должна создать такую систему охраны границы, которая будет в состоянии четко адаптироваться к изменяющимся угрозам и потребностям. Кроме того, партнеры из ЕС ожидают полной готовности ПО к включению в Шенгенскую информационную систе- му (Schengen Information System - SIS), которая обеспечивает связь и обмен информаци- ей всех рабочих структур ЕС в сфере пограничного контроля.

Таким образом, можно сказать, что ПО должна быть таким пограничным формировани- ем, которое будет эффективно противостоять трансграничной преступности. К задачам, стоящим перед ПО, относятся соответствующая организация пограничных проверок на пограничных переходах, обеспечение условий для эффективного контроля над въездом иностранцев из всех стран, кроме ЕС, четкого контроля над движением товаров, эффек- тивного сотрудничества полиции с пограничными и таможенными службами соседних государств. Это также способность сосредоточить контрольные мероприятия на погра- ничных переходах для противостояния главным видам опасности, таким как терроризм, нелегальная миграция, контрабанда наркотиков, радиоактивных материалов, оружия и иных опасных материалов, подакцизных товаров, похищенных автомобилей, подделки документов, позволяющих пересекать границу, пересечение границы нежелательными и пребывающими в розыске лицами.

Стандарты ЕС и предъявляемые ПО требования указывают, что важнейшее значение для организации и функционирования формирования после вступления Польши в ЕС будут иметь:  разделение границы на внутреннюю и внешнюю29;  необходимость обеспечения свободы передвижения лиц на внутренней границе;  внедрение разнообразных средств, которые помогут справиться

29 Ст. 1 Исполнительного договора к Шенгенскому соглашению содержит следующие определения: «Внутрен- ние границы – это совместные наземные границы участников Соглашения Шенген, а также их аэропорты и морские порты, предназначенные для регулярных паромных сообщений с территории участников Согла- шения и на ее территорию без прерывания путешествия в портах, расположенных вне этого пространства. Границы внешние – наземные и морские границы, а также аэропорты и морские порты участников Согла- шения, если только они не являются внутренними границами».  69

с возникновением риска в результате отмены контроля на внутренних границах, особенно иммиграционного риска.

Учитывая то, что внутренние границы ЕС можно пересекать в любом месте без прохож- дения паспортного контроля30, одним из средств, позволяющим компенсировать отсут- ствие паспортного контроля на переходах на внутренних границах будет введение стан- дарта строгого контроля на внешних границах, а также укрепление сотрудничества со службами соседних государств.

Основные принципы правительственного документа «Стратегия интегрированного управления границей – Польша» в сфере полномочий Пограничной Охраны

Членство Польши в ЕС означает, что необходимо продолжить работу по изменению си- стемы охраны границы, организационной структуры, объема полномочий, принципов и процедур функционирования, обеспечения и кадровой политики. С целью успешного проведения согласованных действий в Польше был разработан упомянутый выше еди- ный документ, посвященный данной проблематике, под названием «Стратегия интегри- рованного управления границей – Польша».

При подготовке «Стратегии...» прежде всего учитывался тот факт, что приведение систе- мы охраны границы в соответствие с требованиями ЕС связано в первую очередь с вне- дрением на внешних границах процедур контроля в соответствии со ст. 6 Исполнитель- ного Договора Шенген, в том числе подключения к SIS (Шенгенской информационной системе), а также дальнейшего уплотнения «зеленой границы»31. Вместе с этим, в Польше существует полное понимание того, что отказ от контроля на будущей внутренней гра- нице означает необходимость изменения системы ее охраны. Это приведет к необходи- мости переброски части имеющихся там в данный момент сил и средств на внешнюю границу и на деятельность внутри страны, а также внедрения структуры, соответствую-

30 Сравнить ст. 2 п.1 Исполнительного договора к Шенгенскому соглашению. 31 Сравнить ст. 6 Исполнительного договора к Шенгенскому соглашению. В соответствии с данной статьей, пограничное движение при пересечении внешних границ полежит контролю соответствующими управле- ниями. Более того, эти управления осуществляют надзор за внешними границами на участках между пере- ходами, используя методы полицейского контроля.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 70 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

щей выполняемым задачам. Размещение сил должно также давать Польше возможность использования оговорок к Шенгенскому соглашению, позволяющих временно возоб- новить контроль на внутренней границе, если это потребуется для обеспечения обще- ственного порядка или национальной безопасности32.

Учитывая предусмотренные принципы осуществления контроля и обеспечения безопас- ности, система охраны внутренних границ подвергнется самым значительным изменени- ям33. Уже ведутся подготовительные работы, целью которых являются организационные преобразования в действующих там в данный момент отделениях ПО. Пограничный кон- троль не будет осуществляться на существующих в настоящее время пограничных пере- ходах. В то же время прежняя инфраструктура пограничных КПП ПО будет сохранена и «законсервирована». Это должно дать возможность временно возобновить пограничный контроль в случае возникновения такой необходимости. Остальная часть пограничной инфраструктуры будет ликвидирована или адаптирована к новым задачам, прежде всего как база для мобильных патрулей, узлов связи и баз данных, а также инфраструктуры.

В соответствии с принятыми решениями, после вступления Польши в ЕС система охра- ны внешней границы будет основываться на существующих организационных принци- пах. Отделения ПО будут руководить сетью застав и пограничных контрольных пунктов. Мобильные резервные подразделения, группы оперативного розыска, отделы и группы предварительного следствия, самостоятельные секции наблюдения и оперативной тех- ники, а также воздушные отделения, а в Морском отделении Пограничной Охраны так- же дивизионы, в распоряжении которых находятся плавающие единицы, будут оказывать дополнительную поддержку. Международные аэропорты и морские порты будут выпол- нять функции как внутренней, так и внешней границы.

32 Право государства-члена возобновлять контроль на внутренних границах вытекает из ст. 2 п. 2 Исполни- тельного Договора к Шенгенскому Соглашению. Возобновление контроля может произойти после консуль- таций с другими участниками Соглашения, «если того требует общественный порядок или национальная безопасность». Таким правом недавно воспользовались Бельгия и Нидерланды в период Чемпионата Евро- пы по футболу в 2000 г. 33 Контроль на внутренней границе будет отменен не в момент вступления Польши в Евросоюз, а постепенно и только после признания странами Шенгенской того, что Польша надлежащим образом выполнила обяза- тельства, связанные с охраной внешней границы Группы.  71

Цели интегрированного управления границей

Как уже упоминалось, в «Стратегии интегрированного управления границей» главной целью ПО в процессе приведения ее в соответствие с требованиями ЕС является обе- спечение полной непроницаемости и безопасности внешней границы ЕС. Для достиже- ния этой цели необходимо приспособить систему охраны внешнего участка границы к стандартам Евросоюза. Это будет достигнуто, в частности, путем дополнения погранич- ной инфраструктуры новыми заставами. Как уже было сказано выше, расширение данной инфраструктуры продолжается уже несколько лет. Планируется также расширение име- ющейся в распоряжении ПО сети КПЗ, используемых с целью депортации, а также камер временного задержания.

Действия, связанные с приведением системы охраны государственной границы в соот- ветствие с требованиями ЕС, в целом связаны с усилиями ПО, направленными на повы- шение эффективности борьбы с пограничной преступностью. В этом отношении речь может идти о:  усилении оперативной охраны границы и интенсификации оперативно-розыскных действий;  создании на будущей внешней государственной границе специальных взводов, служб наблюдения, усилении мобильных и маневренных резервных отрядов;  расширении и усовершенствовании системы сигналов тревоги;  усилении пограничной службы непосредственно возле линии государственной границы, а также в приграничной зоне наиболее опасных участков границы;  увеличении числа контрольных постов ПО (также совместно с полицией) на дорогах, ведущих к государственной границе;  активизации действий в приграничной зоне;  патрулировании (совместно с полицией) районов пограничных переходов и дорог, ведущих к границе, с целью обеспечения безопасности путешественников (в основном противодействия разбойным вымогательствам);  проведении совместных мероприятий с пограничными службами соседних государств с целью повышения эффективности охраны государственной границы;  внедрении и развитии новых форм сотрудничества с пограничными службами некоторых соседних государств;  более активных действий отделов предварительного следствия, в том числе на территории всей страны;  создании следственных групп для выполнения конкретных заданий  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 72 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

по борьбе с преступностью и преследования преступников;  создании интегрированной компьютерной системы накопления и переработки информации о проишествиях, зарегистрированных пограничной службой;  частом проведении (совместно с полицией) контроля над законностью пребыва- ния иностранцев путем проверки транспортных средств, поездов, гостиниц, моте- лей, рынков, базаров, вокзалов и пр.;  расширении систем вторичного и дополнительного контроля, в том числе усилении контроля средств железнодорожного транспорта в приграничной зоне и в целом по стране, а также составов пассажирских и товарных поездов международного сообщения;  более активном сотрудничестве с соответствующими территориальными Управле- ниями казначейского контроля;  увеличении (совместно с полицией и управлениями труда) числа проверок для подтверждения законности трудоустройства иностранцев путем контроля потенциальных мест работы (базары, рынки, строительные площадки и пр.);  расширении области и границ сотрудничества с пограничными и миграционными службами государств ЕС, а также участия в международных операциях, целью которых является устранение организованной пограничной преступности;  создании пунктов задержания, а также КПЗ для депортации;  совершенствовании информационных инструментов для ведения баз данных об иностранцах и наблюдения за иностранцами-выходцами из государств повышенного риска.

Еще одной указанной в «Стратегии...» целью является приведение процедур контроля пограничного движения в соответствие со стандартами ЕС. Для реализации данной цели прежде всего потребуется расширить штат организационных единиц ПО на будущей внешней границе и добиться отлаженности пограничного контроля. Внедрение техниче- ских средств охраны границы должно оказать дополнительную помощь служащим на за- ставах. На морском участке границы произойдет внедрение системы радиоэлектронного распознавания, которая будет применяться вместе с существующими методами охраны.

Следующая цель состоит в адаптации кадровой структуры ПО к изменившемуся характеру задач. Это произойдет главным образом благодаря полной профессионализации соедине- ния и увеличении количества служащих. В связи с упомянутой уже реорганизацией и лик- видацией некоторых структур на будущей внешней границе будет разработан и внедрен план перемещения сил и средств, а его ход будет согласован с темпом интеграционного процесса. Согласно разработанному плану было начато создание высокоспециализиро-  73

ванных организационных ячеек, которые используют полицейские средства и методы работы в оперативно-розыскной деятельности. В силу изменившегося характера заданий потребуется разработать и внедрить новую систему управления персоналом и планиро- вания учебных процессов. Первым шагом в этом направлении стала подготовка и реали- зация новой системы набора на службу в ПО. Сейчас данная процедура имеет централи- зированный характер, а годность кандидатов к службе оценивает независимая комиссия, созданная Главным Комендантом ПО.

Кроме того, ПО разработан график перехода на профессиональную службу. Он был одо- брен Комитетом по обороне Совета Министров, а позже Советом Министров.

ПО имеет собственную систему профессиональной подготовки служащих, которая в прин- ципе является самодостаточной. Такую возможность дает Центральный Учебный центр ПО в Кошалине и Центр подготовки ПО в Кентшине. Соединению принадлежит также Центр подготовки служебных собак ПО. Служащих готовят по всем необходимым специально- стям. Обучение офицеров осуществляют лица, получившие образование в гражданских ВУЗах. Часть офицеров приходит из других служб, уже получив специальную подготовку. В мае 2002 г. вступила в действие новая модель обучения и профессиональной подготовки. С ее помощью служащие должны быть разносторонне подготовлены и получить теорети- ческие и практические знания в области как контроля пограничного движения, так и охра- ны государственной границы.

В сфере профессиональной подготовки ПО сотрудничает с учебными центрами других служб, а также использует иностранную учебную помощь. Особое значение при этом имеют учебные программы, осуществляемые в рамках двустороннего сотрудничества, а также программы СОР и Twinning34.

Принимая во внимание значение и объем будущего международного сотрудничества, в Главной Комендатуре ПО был создан отдел по координации данной деятельсти – Бюро международного сотрудничества и Европейской интеграции. Проводятся мероприятия с целью углубления дву- и многостороннего сотрудничества с пограничными службами

34 Программы СОР и Twinning включают обучение, осуществляемое на средства ЕС. Их целью является пере- дача служащим ПО знаний, в частности, о правовой системе Евросоюза, особенно в области охраны и кон- троля границ, институтов ЕС, компетенции институтов и решений пограничных соединений государств ЕС, сотрудничества полицейских служб в ЕС. В этом обучении принимают участие как руководящие кадры, так и служащие, несущие службу на исполнительных должностях. Франция, Нидерланды и ФРГ занимаются осу- ществлением данных программ для пограничных служб стран-кандидатов.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 74 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

соседних государств и стран-членов ЕС. Принципы международного сотрудничества на внешней границе будут также определены в двусторонних договорах и соглашениях.

«Стратегией..» предусматривается, что в момент вступления в ЕС пограничная служба должна быть полностью в состоянии осуществлять все формы и методы международного сотрудничества, соответствующих принципам Евросоюза. Очень важным нововведением для ПО будет участие в европейских системах обмена информацией. Будет продолжать- ся и развиваться сотрудничество в рамках программ Twinning и подготовки совместно с партнерами из ЕС.

В настоящее время проходит процесс технической модернизации ПО, который будет продолжен. Он охватывает транспорт, связь, специальные технические устройства, об- мундирование, вооружение, компьютерную технику, локальные радио-системы, системы аварийного питания. Система физической охраны границы будет обновляться, в частно- сти, путем внедрения новой техники, совершенствования форм и методов использова- ния воздушных судов, покупки современных плавательных средств.

Продолжаются работы, связанные с улучшением технического обеспечения на морской границе. В их рамках предусмотрено создание пилотной секции автоматизированной системы радиолокационного наблюдения за территориальными водами и внутренними морскими водами. Концепция охраны морской границы и ведение наблюдения за поль- ским морским пространством предусматривают дополнительное оснащение Морского oтделения ПО современными плавательными единицами и повышение эффективности эксплуатируемых единиц за счет их модернизации. Данное оснащение позволит значи- тельно повысить мобильность действий в морском пространстве и внутренних водах.

В 1999-2001 годах для нужд восточного участка границы были приобретены, в частности, 3 самолета «Вильга» и 1 вертолет (еще 3 вертолета получено в 2000 г. от Надбужанских Войсковых Подразделений МВДиА), несколько десятков автомобилей, в том числе лег- ковых, вездеходов и машин для перевозки задержанных лиц. Более того, в 2000 г. заку- плено 9 автомобилей с термовизионным оснащением для наблюдения (так называемые передвижные единицы наблюдения), а в 2002 г. была осуществлена поставка более ста мотоциклов. Кроме этого, было куплено специальное техническое оснащение и обмун- дирование (в частности, устройства для считки паспортных данных, аппараты ночного видения и обмундирование, позволяющее выполнять служебные обязанности в неблаго- приятных атмосферных условиях). В общем, на развитие инфраструктуры и техническое оснащение ПО на восточном участке границы с 1999 г. потрачено около 120 млн зл.  75

В ближайшее время Пограничная Охрана получит 10 очередных автомобилей наблю- дения. До 2004 г. в рамках программы PHARE была проведена покупка 48 передвижных единиц наблюдения. В 2002-2003 гг. ПО была оснащена переносными термовизионными камерами, что позволило удовлетворить потребность в такого типа оснащении на вос- точном участке границы. В 2001 г. четыре самолета были снабжены оптоэлектронными си- стемами наблюдения. Начаты процедуры, связанные с покупкой наблюдательных систем для вертолетов. Имеющиеся в наличии и вновь приобретаемые системы наблюдения дали возможность оснастить 92% имеющихся в наличии воздушных судов ПО. До 2008 года пла- нируется задействовать для охраны государственной границы еще 7 вертолетов и 2 само- летов, большинство из которых будет использоваться на восточной границе. Кроме того, модернизируется вооружение личного состава. Продолжаются работы по полному покры- тию радиосвязью территории деятельности застав ПО, которые также включаются в созда- ваемую собственную телеинформационную сеть.

Одной из важнейших задач является внедрение единой телеинформационной сети, при- надлежащей ПО, которая соединит все организационные единицы. Создание собствен- ной комплексной сети находится на завершающем этапе. Не менее важным является обе- спечение доступа и связи ПО как с будущим Национальным SIS, как и с другими базами данных, которые будут необходимы для реализации стоящих перед ПО задач.

Продолжается модернизация устройств и систем связи: система радиосвязи KF на за- падной границе была сдана в эксплуатацию. Кроме того, была подготовлена документа- ция по проектам создания сети телетрансляции для КПП и их снабжения компьютерны- ми системами. Закончена работа над созданием информационных систем, в частности, «Интегрированного учета происшествий», «Графической картотеки иностранцев», авто- мобилей класса «люкс». Начата регулярная передача соответствующих данных полиции и паспортным отделениям воеводских управлений. Происходит внедрение новой системы пограничного досмотра и предусматривается, в частности, создание интегрированной компьютерной системы накопления и обработки информации. Она должна обеспечить доступ к базам данных, в частности, полиции, персонального учета населения, базе дан- ных иностранцев (так называемая система OBCY) на уровне всех КПП ПО, а также дать возможность доступа к центральному реестру автомобилей, создания сети для передачи данных и их криптографической защиты.

Проводятся подготовительные работы для запуска технической системы охраны грани- цы. Создание двух пилотных участков является одним из приоритетов деятельности ПО в 2002-2005 годах. В данный момент ведутся исследовательские работы, предваряющие  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 76 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

осуществление проекта. С этой целью ведется подробный учет необходимых элементов, а также предварительно определяются типы устройств для применения в конкретных рай- онах. Предполагается применение переносных устройств, типа лазерных, сейсмических, электромагнетических, микроволновых и пр. датчиков с целью максимального исключения фальшивых сигналов тревоги. Оцениваемая экспертами ЕС стоимость создания такой си- стемы на восточной границе составляет около 300 млн. евро (стоимость одного километра плотной электронной системы охраны границы составляет около 250 тыс. евро), поэтому ее установка должна производиться только в районах наибольшего риска.

Приобретение техники и информатизация, финансированные из собственных и вспомо- гательных средств, используются для эффективного, а вместе с тем гибкого контроля на пограничных переходах, что является требованием ЕС на внешней границе. В настоящее время происходит внедрение современного компьютерного оснащения, которое по- зволяет более эффективно выполнять основные задачи ПО, особенно на пограничных переходах. В 2002 г. были приобретены соответствующие требованиям дополнительные переносные устройства для считки паспортных данных. Закончено создание широкой телеинформационной сети ПО, используемой всеми организационными единицами, ко- торая в данный момент находится в фазе тестирования. Каждый контролер, дежурный оперативной службы на заставе ПО, сотрудник отделов предварительного следствия по- лучит возможность выполнять необходимые проверки, используя базы данных. В 2002 г. пограничные организационные единицы были оснащены техническими средствами, по- зволяющими передавать секретные данные. Это первый в стране проект сети, охватыва- ющей такое большое пространство и обеспечивающей защиту пересылаемых данных со знаком «секретно». Продолжается процесс подключения подразделений к системе учета иностранцев (Пребывание) и польских граждан (PESEL). Для соответствия стандартам ЕС необходимы дополнительные устройства контроля пограничного движения, в том числе для проверки подлинности документов.

Процесс модернизации обмундирования, вооружения, а также приобретение специали- зированного оснащения для застав и КПП проходит в соответствии с планом. Современ- ное обмундирование позволяет служащим нести службу, чувствуя себя сравнительно комфортно при любых атмосферных условиях.  77

Изменения в законодательстве

Вышеописанные изменения нуждаются прежде всего в финансовой поддержке, но не ме- нее важным является правовое регулирование. Исходя из этого, в Польше были сделаны шаги для создания необходимых правил, а также дополнения и изменения существующих решений. В контексте проводимых мероприятий важнейшим является Закон от 11 апре- ля 2001 г., вносящий изменения в Закон о Пограничной Охране35.

Внесенные поправки привели к наиболее серьезному изменению закона о Пограничной Охране с 12 октября 1990 г. Изменения коснулись сферы компетенций и задач ПО. Полно- мочия формирования изменились также вследствие пересмотра закона об иностранцах и Закона об охране государственной границы в 2000 и 2001 гг. Целью внесения измене- ний стала подготовка ПО к задачам, которые формирование выполняет после вступле- ния Польши в ЕС.

Необходимость обновления закона о Пограничной Охране была связана с тем, что РП перенимала правовую систему ЕС в сфере охраны границ в целом и без переходного пе- риода. Законом учитываются требования ЕС, что приближает польское законодательство к положениям правовой ситемы Евросоюза в области правосудия и внутренних дел.

Новый закон обеспечивает современную правовую базу для издания подзаконных актов. Благодаря ему повысилась способность ПО гарантировать непроницаемость и безопас- ность государственной границы. Принятые поправки к закону содержат новые правовые решения, которые дают возможность повысить эффективность мероприятий по охране границы и контроля пограничного движения. Внесение изменений привело к созданию правового инструмента, который стал необходим, в частности, в связи с ростом погра- ничной организованной преступности. Законом определено, что условием дальнейше- го повышения эффективности работы ПО является получение доступа ко всем методам оперативной работы полиции. Опыт последних лет показывает, что установленный за- конодательством в 1990 г. объем полномочий формирования в данной сфере оказался недостаточным. Это стало особенно очевидным на примере дел по особо опасным пре-

35 Приведение польской правовой системы в области охраны границ в соответствие с законодательством ЕС является одной из важнейших задач в области «правосудия и внутренних дел» Национальной Программы подготовки к членству в Европейском Союзе. Данной программой предусматривается, в частности, внесе- ние поправок в закон о ПО.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 78 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

ступлениям. Более того, во время работы над внесением поправок в закон внимание уде- лялось тому факту, что в подавляющем большинстве случаев местом массового обнару- жения пограничных преступлений является как раз не сама граница. Учитывая характер пограничной преступности, преступления часто раскрываются внутри государства, что не соответствует традиционному представлению об обнаружении случаев нарушения закона на пограничных переходах или на «зеленой границе». Таким образом, для борьбы с пре- ступностью требовалось расширить полномочия ПО для действий на территории страны.

На уровне законодательства ПО были предоставлены более широкие права для приме- нения специальных средств в ходе оперативно-розыскных мероприятий. Сегодняшний объем оперативных полномочий ПО включает проверку корреспонденции и других пе- ресылаемых материалов, служебную провокацию в случае незаконного организованно- го пересечения границы, а также преступлений, связанных с получением или дачей взят- ки. Расширение полномочий сокращает время принятия решений в оперативных делах и ускоряет работу. Закон расширяет также полномочия сотрудников при действиях за пределами приграничной зоны36. Принятый Сеймом закон расширяет перечень престу- плений и правонарушений, преследование которых входит в обязанность ПО. В основ- ном в него входят преступления, связанные с пересечением границы, а также преступле- ния, связанные с перемещением через границу товаров и предметов.

Следует подчеркнуть, что закон позволяет ПО раскрывать преступления, совершаемые служащими соединения, оставляя их преследование соответствующим органам согласно Уголовному кодексу. Внесены изменения в сфере несения службы пограничными служа- щими, которые в значительной мере подражают регламентации несения службы сотруд- никами полиции. Более того, поправки, внесенные по образцу закона о таможенной служ- бе, обязывают служащих и сотрудников ПО предоставлять декларации имущества.

36 Этот вопрос регулируется Шенгенским соглашением и Исполнительным договором к Шенгенскому согла- шению. Как известно, данными актами определяются условия, обеспечивающие способность пограничных служб охранять государственную границу и бороться с нелегальной миграцией.  79

Цели и принципы международного сотрудничества Пограничной Охраны

Как уже отмечалось, вступление Польши к интеграции с ЕС ставит перед ПО серьезные требования. Высокий уровень стандартов, которым необходимо соответствовать после вступления Польши в ЕС, относится в том числе к сотрудничеству служб Пограничной Охраны. Оно является необходимым элементом для функционирования систем непо- средственной охраны границы и отлаженной работы Пограничной Охраны. Создание эффективной системы сотрудничества является основным условием успешной борьбы с трансграничной преступностью. Осознав данную необходимость, ПО нашла решения поставленных задач и приступила к их воплощению, что на практике означало установ- ление соответствующих форм и инструментов международного сотрудничества.

ПО определила следующие задачи в области международного сотрудничества: 1. Реализация определенных законом задач ПО, которые предусматривают различные формы сотрудничества с пограничными службами соседних государств, а также с пограничными, миграционными и полицейскими службами других государств; 2. Выполнение служебных обязанностей, подготовка кадров на более высоком уровне благодаря участию в системах обмена информацией, обмену опытом, занятиям и курсам; 3. Участие в реализации заданий, перечисленных в Национальной программе интеграции Польши в Европейский Союз, в рамках компетенции ПО; 4. Участие в выполении заданий, в программах международного сотрудничества, а также в осуществлении миграционной политики государства, определенной Правительством РП, а также руководством Министерства внутренних дел и администрации, в пределах компетенции ПО.

Реализация вышеуказанных задач основана на различных направлениях международных контактов и сотрудничества. Сотрудничество в области информационного обмена вклю- чает передачу, получение и сбор информации, в частности, о месте, занимаемом соответ- ствующими пограничными службами в правовой системе государств, задачах погранич- ных формирований, юридических основах их деятельности, организационных структурах и компетенции, договорных обязательствах по отношению к конкретным государствам в пограничных вопросах, оценке деятельности зарубежных формирований охраны гра-  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 80 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

ницы, а также статистических данных, касающихся пограничного движения лиц и товаров и возникающих при этом проблем, направлениях, на которых существует угроза погра- ничной преступности и о достижениях в борьбе с ней.

Исходя из понятных причин, самые важные задачи в области международных контак- тов ПО касаются сотрудничества с пограничными службами соседних государств. Здесь очень важным является регулярное проведение встреч на уровне руководителей служб. Они нужны для подведения итогов сотрудничества и оценки планов последующих дей- ствий в сфере охраны совместного участка границы. Встречи носят различный характер, учитывая разную степень юридической подготовки. В рамках сотрудничества с Чехией, Словакией, Украиной и Литвой ежегодно проходят так называемые конференции первых помощников (с польской стороны Главный Комендант ПО). Главный Комендант ПО встре- чается с Президентами Президиума BGS Ost и Nord ФРГ, а также с Директором BGS ФРГ37. В рамках контактов с российской и белорусской сторонами организуются встречи Главно- го Коменданта ПО с Командующим Пограничной Службы Республики Беларусь и Директо- ром Федеральной Пограничной Службы Российской Федерации.

На региональном уровне сотрудничества с Чехией, Словакией, Украиной и Литвой про- ходят встречи пограничных уполномоченных (с польской стороны комендантов соответ- ствующих органов ПО), а также регулярные рабочие встречи помощников уполномочен- ных (с польской стороны комендантов соответствующих застав ПО), с представителями этих государств, занимающими эквивалентную должность. По вопросам охраны участка границы с ФРГ и морской границы проходят встречи комендантов отделений с соответ- ствующими руководителями отделений BGS, подлежащими Президиуму BGS Ost и Nord, а также регулярные рабочие встречи комендантов соответствующих застав ПО с соответ- ствующими партнерами с немецкой стороны. На польско-российской и польско-бело- русской границах организуются встречи комендантов отделений ПО с соответствующими лицами по другой стороне границы. Дополнением к этому механизму являются рабочие встречи комендантов соответствующих пограничных КПП ПО с соответствующими пар- тнерами пограничных служб всех соседних государств.

Очередным направлением международного сотрудничества ПО является обучение, об- мен группами, специализированные курсы, семинары, и т.п., а также участие сотрудников ПО в курсах и проектах в рамках программы PHARE и Twinning.

37 Данное соглашение исходит из различий в организационной структуре BGS. В ФРГ нет эквивалента Главного Коменданта ПО, который в Польше является главой администрации по вопросам охраны границы.  81

ПО обращает особое внимание на разноплановое сотрудничество посредством участия в конференциях, международных встречах, официальных визитах в составе правитель- ственных и ведомственных делегаций, а также при работе по подготовке договоров, уча- стии в рабочих и экспертных группах и контрольных миссиях. Заслуживают внимания встречи руководителей пограничных служб государств «Вышеградской Четверки»38. На этих встречах обсуждаются прежде всего транзитная и целевая миграция в страны «Четверки», риск пограничной преступности, основные направления юридической и ор- ганизационной деятельности с целью уплотнения государственных границ, особенно на участках границ государств «Четверки». Участники встреч дают оценку состоянию гра- ниц и перспективам сотрудничества пограничных служб стран «Четверки» на двусторон- нем, четырехстороннем и многостороннем уровнях. Встречи помогают координировать сотрудничество и усилия пограничных служб «Четверки», направленные на предотвра- щение и борьбу с трансграничной преступностью (в основном с нелегальной миграци- ей), а также развитие единой системы обмена информацией.

ПО регулярно принимает участие в работах Международной Конференции Погранич- ной Полиции (так называенмый процесс «Siófok»). В рамках этого процесса ПО выступает за принятие решений, направленных на реформу конференции и более активное сотруд- ничество на данном форуме. ПО принимает участие в рабочих группах по вопросам об- мена информацией, контроля пограничного движения и фальсификации документов.

Еще одним форумом многостороннего сотрудничества, в котором принимает участие ПО, являются конференции руководителей пограничных служб государств региона Балтий- ского моря. Морское oтделение ПО постоянно выполняет соглашения конференции, ка- сающиеся совместных учений, операций и системы обмена информацией. В июне 2002 г. польская ПО возглавила Конференцию сроком на год. Кроме того, ПО участвует в рабочей группе по борьбе с организованной преступностью (встречи Оперативного комитета, рабочих групп, совместные учения и система обмена информацией). ПО уделяет боль- шое значение Будапештскому процессу. Представители ПО систематически принимают участие в работах Будапештской Группы (БГ), среди прочего в рамках Пленарных Заседа- ний, встречах рабочих групп по делам реадмиссии (например, в 2000 г. была организова- на встреча представителей пограничных служб отдельных стран-членов БГ по вопросу

38 Региональная структура, в состав которой входят Венгрия, Польша, Словакия и Чехия (до 1993 г. – Чехо- словакия). Основой для межправительственного сотрудничества в рамках этой структуры послужила под- писанная упомянутыми странами в 1991 году в венгерском городе Вышеграде совместная декларация о тесном сотрудничестве в процессе европейской интеграции, в том числе и в сфере внутренних дел. Церемония по случаю завершения годичного обучения 15 азербайджанских пограничников в Подготовительном центре Пограничной Охраны в г. Кентшине, Польша, сентябрь 2003 г. Фото: БДИПЧ ОБСЕ.  83

участия пограничных служб в реализации договоров о реадмиссии) и Юго-Восточной Ев- ропы (участие во встречах группы и подготовке рекомендаций, а также в двух контроль- ных миссиях в Албании, включая руководство миссией «аэропорт в Тиране», и миссии в Румынии и Молдове).

Более того, ПО представлена в рабочих документах CIREFI UE (постоянно участвует в си- стеме обмена информацией), а также рабочей группе по делам пограничного сотрудни- чества между государствами EC, Центральной Европы и СНГ.

ПО поддерживает рабочие контакты с контактным лицом - офицером BGS и контактными лицами - офицерами полиции, выполняющими задания в Польше. Активное сотрудниче- ство ведется с Контактным бюро стран Северной Европы при Посольстве Королевства Швеции в Варшаве. В его рамках проходит обмен информацией, используемой при про- ведении оперативных действий. Налажено сотрудничество в рамках «Проекта Борнхолм» - рабочей группы пограничных и таможенных служб государств балтийского региона.

ПО регулярно принимает участие в постоянной работе координационных советов, ко- митетов, международных и пограничных комиссий, рабочих групп и экспертов, а также технических групп, деятельность которых регулируется договорами и соглашениями, подписанными Правительством РП с правительствами соседних государств. Данными документами регулируется, в пределах компетенции ПО, приграничное, региональное, трансграничное сотрудничество, благоустройство границы, контроль пограничного дви- жения, охрана государственной границы, пограничные переходы и транспорт, передача и прием лиц, осмотр государственной границы, обозначение стыка границ, обозначение государственной границы, и т. п.

В рамках международного сотрудничества ПО налаживает и укрепляет существующие контакты с пограничными службами и другими органами, службами и институтами госу- дарств ЕС. Более того, ПО налаживает и развивает двусторонние контакты с пограничны- ми формированиями других государств, как соединение, которое в состоянии передать некоторым партнерам свой опыт и предоставить, исходя из имеющихся возможностей, конкретную помощь (напр., контакты с пограничными службами Болгарии, Румынии, Молдовы, Албании).

ПО принимает участие в реализации задач и направлений международного сотрудниче- ства и миграционной политики государства. Главный Комендант ПО принимает участие в визитах и встречах Президента РП, Премьер-министра РП, руководства МВДиА и МИД  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 84 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

с зарубежными партнерами. Кроме того, служащие ПО участвуют в подготовке проектов и обсуждении договоров о государственной границе, о передаче и приеме лиц, а также прочих договоров, в консульских консультациях по пограничным вопросам и встречах экспертов стран ЕС (например, в рамках инициативы так называемой Люксембургской группы), встречах Руководящего Комитета программы PHARE и согласовании проектов Тwinning.

Сотрудничество Пограничной Охраны с Федеральной Пограничной Охраной ФРГ

ПО наладила и развивает сотрудничество с пограничными службами всех соседних госу- дарств. Особенно эффективным является сотрудничество с Федеральной Пограничной Охраной (BGS) ФРГ, которое охватывает не только обмен информацией. Обе службы со- вместно планируют и организуют охрану наиболее опасных участков, в частности, мето- дом попеременно назначаемых пограничных патрулей, а также постоянно сотрудничают на пограничных переходах, определяя принципы и методы усовершенствования погра- ничного контроля. Кроме того, хорошие результаты принесла организация совместных патрулей, в которых служащие выполняют роль консультантов на территории другого государства. Действующие на польско-немецкой границе три контактных пункта, а также обмен связными офицерами позволяют значительно усовершенствовать передачу ин- формации и несение пограничной службы.

Объем прямого сотрудничества Пограничной Охраны РП и Федеральной Пограничной Охраны ФРГ был определен в международном Договоре о сотрудничестве полиции и По- граничной Охраны на приграничных территориях от 5 апреля 1995 г. 18 февраля 2002 г. в Берлине министры внутренних дел Польши и ФРГ, уполномоченные правительствами обоих государств, подписали новый такой договор. Сотрудничество польских и немец- ких пограничных служб сможет выйти на новый, еще более высокий уровень после всту- пления договора в силу. Договором определены, в частности, лица, уполномоченные для выполнения содержащихся в нем положений. Со стороны Пограничной Охраны ими яв- ляются коменданты Поморского, Любуского, Лужицкого и Морского отделений ПО, а со стороны BGS - управления BGS в Ростоке, Франкфурте-на-Одере, Пирне, Берлине и Мор- ского Управления BGS. В договоре говорится о том, что Главный Комендант Пограничной Охраны поддерживает непосредственный служебный контакт с Дирекцией и Прези-  85

диумами BGS Восток и Север. Договор определяет сферы сотрудничества органов по- граничной охраны обоих государств. Сотрудничество ПО-BGS относится прежде всего к вопросам обеспечения безопасности и общественного порядка в пределах полномочий пограничной охраны. Это в первую очередь касается предотвращения нелегального пере- сечения границы и нелегального перемещения через границу опасных веществ и пред- метов. Сотрудничество в сфере предотвращения преступности и борьбы с ней охватывает, в частности, нелегальное пересечение границы, нелегальный перевоз лиц через грани- цу и подделку документов, дающих право на пересечение границы. Договор является основанием для окончательной легализации существующих форм сотрудничества, таких как делегирование служащих и функционирование КПП со смешанным личным составом. Договором подробно описываются другие формы сотрудничества, в частности, служа- щие пограничных служб уполномочены осуществлять так называемое трансграничное наблюдение. Данный вид наблюдения подробно описан с точки зрения формальных тре- бований и обстоятельств, при которых допустимо продолжение наблюдения на террито- рии другого государства. Новый договор оговаривает возможность и точно определяет условия для выполнения решений оперативного характера в рамках так называемой тай- но наблюдаемой пересылки. Очень важные решения касаются прав служащих во время выполнения служебных обязанностей на территории другого государства. Они могут но- сить служебные мундиры, иметь служебное оружие и средства непосредственного при- нуждения. При этом они имеют право применять оружие в случаях необходимой само- защиты, а также использовать средства непосредственного принуждения в соответствии с условиями и методами, определенными законодательством той страны, на территории которой они несут службу. Кроме того, закон регулирует вопросы обработки и защиты передаваемых персональных данных, а также требований компенсации при выполнении служебных заданий на территории другого государства.

На польско-немецкой границе действуют три контактных пункта, создание которых на рубеже 1998/1999 годов придало институциональный характер сотрудничеству подраз- делений ПО и BGS в сфере обмена информацией. Пункты размещены на пограничных переходах Колбасково-Помеллен, Слубице-Франкфурт-на-Одере и Згожелец-Герлиц.

Время работы контактных пунктов различно, что обусловлено кадровыми возможностя- ми пограничных подразделений обеих сторон, делегирующих служащих для несения службы в пунктах. Персонал пунктов состоит из служащих ПО и BGS несущих службу по- очередно. Кроме времени работы, различия касаются количества смен несения службы сотрудниками ПО и BGS, а также численности сотрудников. Обычно это две или три сме- ны по три или четыре служащих каждого соединения.  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 86 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

К задачам служащих пунктов относится, прежде всего, передача друг другу ежедневных рапортов. В них содержатся данные о месте задержания нарушителей государственной границы, их количестве и национальности, а также информация об иных существенных происшествиях. Более того, проходит обмен информацией о действиях пограничной службы, осуществляемых в рамках охраны государственной границы, о предварительных действиях в приграничной зоне, о совершенствовании механизмов передачи и приема задержанных лиц, преступников, а также данных о формах и методах их деятельности. Кроме этого, пункты исполняют роль связующего звена при передаче следственных материалов.

Чрезвычайно важной задачей является выполнение решений применительно к украден- ным транспортным средствам, в частности, при помощи передачи информации о месте и времени пересечения границы определенными лицами и транспортными средствами, данных транспортных средств, подлежащих или отобранных для детальной проверки, подтверждения персональных данных лиц, проверки в уголовных картотеках и реестрах утраченных вещей. Благодаря контактным пунктам, разработанная польской ПО система обмена информацией позволяет пересылать ответы на вопросы о транспортном сред- стве, вызвавшем сомнения в ходе пограничного контроля, пограничным подразделени- ям на иных участках государственной границы. Это помогает бороться с контрабандой транспортных средств, похищенных на территории государств Шенгенской группы, кото- рые перебрасываются, в частности, через Польшу в страны бывшего СССР.

Кроме того, в контактных пунктах происходит обмен и передача данных, касающихся безопасности и общественного порядка, а также противодействия трансграничной пре- ступности. В особенности это касается фактов незаконного пересечения государствен- ной границы, подделки паспортных документов, виз, штампов пограничного контроля, персональных данных владельцев транспортных средств, идентификационных данных ав- томобилей, водных и воздушных транспортных средств, а также водительских прав, па- тентов парусных судов и пр., источников происхождения и способов продажи товаров, напр. оружия, транспортных средств и т. д. В работе пунктов принята система регистрации полученной и переданной информации, упорядоченной с учетом объективных и субъ- ективных критериев. В 1999 г. через контактные пункты было передано около 23 тыс. со- общений. Была обеспечена передача информации для нужд пограничных служб, полиции и таможенных служб обеих стран, а кроме того, сведения неоднократно передавались су- дам, прокуратуре и другим органам. Переданные сообщения были использованы, в част- ности, полицией Италии, Нидерландов и Бельгии.  87

Из более чем 17 тыс. сообщений, переданных польской стороне, большинство касалось проверок правового статуса автомобилей (около 13 тыс, то есть 75%). Их использовали не только отделения ПО, размещенные на западном участке границы РП, но и отделения ПО на других участках, а также – в значительной мере – польская полиция. Проверки привели к росту числа задержаний похищенных автомобилей.

Деятельность пунктов по обмену информацией расширяется. В 2000 г. стороны передали друг другу ок. 28,5 тыс. сообщений, то есть почти на 6 тысяч больше, чем в 1999 г. Подоб- ная тенденция роста числа передаваемых сообщений проявилась в 2001 г. (передано 38 тыс. сообщений) и удержалась в 2002 г. ( в 1-м полугодии передано 35 тыс. сообщений).

Кроме обмена информацией между пограничными службами и полицией обеих стран, растет значимость сообщений, передаваемых другим партнерам, особенно польским та- моженным службам. Доля сообщений, переданных полиции РП, возросла с 21% до 34,2% от общего числа сообщений с польской стороны. В информации, переданной польской стороне, возрастает значение проверок правового статуса автомобилей. Доля таких про- верок среди информации, переданной польской стороне, возросла с 75% до 80%. Сле- дует добавить, что контактные пункты использовались для обмена информацией между группами, состоящими из сотрудников ПО и BGS, которые в 2000-2002 годах проводили командно-штабные учения.

Для охраны совместной границы, которая выполняется при тесном взаимодействии обеих пограничных служб, были введены другие формы сотрудничества. Сторонами согласуются действия, состоящие в попеременном (с января 1997 г.) или совместном (с весны 1998 г.) патрулировании и охране особо опасных участков границы. Пограничная Охрана поло- жительно оценивает проведение совместных патрулей, внедренных на границе с ФРГ, и результаты данной деятельности. ПО стремится увеличить количество таких патрулей.

Использование поочередного патрулирования позволяет более экономно использовать силы и средства ПО и BGS при охране границы. Соответствующие пограничные подраз- деления польских и немецких служб согласовали порядок службы, отвечающий нуждам обеих сторон. ПО начала ведение независимого учета задержаний нарушителей границы одной из сторон. Кроме увеличения числа совместных патрулей с участием консультан- тов другой стороны, а также нарядов с использованием термовизионной техники, в которые BGS включает служащих ПО, новой инициативой стало внедрение в июле 2000 г. совместных патрульных рейсов на Балтике и в Щецинском заливе. Эта форма сотруд- ничества продолжалась в 2001 и 2002 гг. Сотрудничество ПО-BGS по охране границы на  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 88 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

морском пространстве достигло высокого уровня. Оно охватывает обмен информацией, в том числе и по вопросам, связанным с контролем морской транспортировки товаров, в случаях, когда существует угроза контрабанды наркотиков и перемещения товаров без использования акцизных марок. Совместные действия положительно сказываются не только на развитии двусторонних контактов, но и на достижении целей многопланового сотрудничества пограничных служб всех государств региона Балтийского моря. В ближай- шее время совместные патрули будут также использоваться при патрулировании грани- цы с воздуха. Для этой цели стороны используют воздушные судна BGS.

Для решения проблем на пограничных переходах было необходимо провести обмен ма- териалами по оценке работы переходов, с указанием трудностей, возникающих на дан- ном переходе. Такого рода анализ проводится раз в год. Совершенствуется деятельность, связанная с накоплением и обработкой статистических данных; создана рабочая группа для уточнения данных о пограничном движении. На уровне экспертов стороны делают попытки выявить расхождения, появляющиеся при накоплении данных. Было принято решение о сопоставлении статистических данных о приеме и передаче лиц с целью мак- симально уменьшить расхождения. Стороны согласовали ведение статистики с использо- ванием единого формуляра.

Необходимо подчеркнуть новое качество сотрудничества на центральном уровне, осо- бенно в области обмена информацией, которое было достигнуто благодаря назначению связных офицеров BGS и ПО. В 1998 г. в Польше начал выполнять свои обязанности связ- ной офицер BGS, делегированный Посольством ФРГ в Варшаве. Год спустя, ПО направила своего связного офицера в Посольство РП в Берлине, который начал непосредственное сотрудничество с Президиумом BGS Восток. Время, прошедшее с момента обмена офице- рами, дает возможность оценить данное решение как очередной важный шаг по углубле- нию сотрудничества обеих служб с использованием новых форм совместных действий. Информация, которой обмениваются связные офицеры, используется также региональ- ными подразделениями. Благодаря их посредничеству происходит постоянный обмен информацией о ситуации на границе, передаются сведения о лицах, задействованных в организованной преступности, а также текущая информация; предоставляются сведе- ния о правовых и организационных основах деятельности соединения, согласуются про- граммы учебы и визитов. Разработанный в Польше механизм сотрудничества со связным офицером BGS дает ему возможность получения текущих рапортов о ситуации, статисти- ческих данных и аналитических материалов, проведения регулярных встреч, служебных бесед и решения текущих вопросов с соответствующими начальниками организацион- ных подразделений Главной Комендатуры ПО, а также посещения комендатур отделений  89

ПО и отдельных пограничных подразделений. Данное сотрудничество положительно оце- нивается польской стороной.

Говоря о сотрудничестве, нельзя забывать о помощи, которую предоставляет ФРГ поль- ской Пограничной Охране. В течение первых лет существования соединения, созданного в 1991 г., модернизация оснащения стала возможной благодаря немецкой помощи. В 1993-1996 годах из вспомогательных средств правительства ФРГ, полученных в ре- зультате выполнения Соглашения о сотрудничестве в сфере последствий миграцион- ного движения, потрачено в общем около 67 млн. злотых.

Федеральная Пограничная Охрана, как более сильный партнер в европейской системе борьбы с пограничной преступностью, и прежде всего с нелегальной миграцией, предо- ставляла и предоставляет Пограничной Охране серьезную финансово-техническую под- держку и учебную помощь. Практически это выражается в заинтересованности немец- кой стороны в удовлетворении потребностей ПО, в частности, в обучении и оснащении. ФРГ является одним из главных партнеров по обучению и консалтингу в рамках так назы- ваемых соглашений по Тwinning PHARE, осуществленных в 1999-2000 годах (Twinning`98) и в 2001 г. (Twinning`99). Их целью является приведение управления польской восточ- ной границей и соответствующей инфраструктуры в соответствие со стандартами, со- блюдение которых является условием членства в ЕС. В учебе, семинарах и учебных визи- тах приняли участие более 2 тыс. служащих ПО. Их участие в проекте дало возможность установить новые контакты с коллегами из пограничных служб государств-членов ЕС, в особенности из BGS.

Проверив на практике целесообразность некоторых из вышеперечисленных методов со- вместной работы, ПО перенесла их на сотрудничество с пограничными службами других приграничных государств. Например, деятельность контактных пунктов получила высо- кую оценку, что является основанием для создания таких же пунктов на других участках государственной границы РП. С этой целью польская сторона передает свой опыт погра- ничным службам Чехии, Словакии, Литвы и Украины путем предоставления материалов о правовых основах создания пунктов, их структуре, принципах организации, сфере дея- тельности и перспективах развития. Кроме этого, организуются учебные визиты, направ- ленные на практическое ознакомление партнеров с деятельностью пунктов. Например, в 1999-2000 годах с функционированием контактного пункта Колбасково-Помеллен были ознакомлены три группы экспертов из литовских пограничных служб. Визиты были связа- ны с планом создания пункта на пограничном переходе Будзиско-Кальвария на польско- литовской границе. Данный пункт, играющий важную роль для польско-литовских кон-  ПОДГОТОВКА ПОГРАНИЧНОЙ ОХРАНЫ К ВЫПОЛНЕНИЮ ЗАДАЧ, ВЫТЕКАЮЩИХ 90 ИЗ ВСТУПЛЕНИЯ ПОЛЬШИ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

тактов, был создан в марте 2002 г. Ожидается, что этот пункт сыграет важную роль в более широких региональных контактах, в основном в работе пограничных служб балтийских государств, как посредник между балтийскими государствами, Польшей и ФРГ. Эксперты словацких, чешских, румынских и латвийских пограничных служб также посетили отдель- ные польско-немецкие контактные пункты. Во 2-м квартале 2002 г. группа чешских служа- щих прошла стажировку на польско-немецких контактных пунктах.

Следует добавить, что в контактах с литовскими партнерами, ПО передает опыт, достиг- нутый в связи с внедрением новых форм сотрудничества, базирующегося на образцах польско-немецкого сотрудничества. Подобные переговоры и консультации ведутся с пар- тнерами польской ПО в Чехии и в Словакии. Кроме того, была заложена правовая база для создания контактного пункта на польско-украинской границе.

Современное состояние сотрудничества Пограничной Охраны Республики Польша и Фе- деральной Пограничной Охраны ФРГ свидетельствует о том, что оно может послужить образцом для подражания в Европе. Представленные формы сотрудничества – это стан- дарты для выполнения, предусмотренные решениями ЕС.

Следует надеяться, что сотрудничество пограничных служб РП и ФРГ как на двустороннем, так и на региональном и многоплановом уровнях будет развиваться в дальнейшем для бла- га обоих государств. Надежда основана на том, что служащие польских и немецких служб полностью осознают: необходимым условием эффективной борьбы с трансграничной пре- ступностью является сотрудничество с пограничными службами других государств. ЗАКЛЮЧЕНИЕ  93

Перспективы Пограничной Охраны в ХХI веке

На протяжении последних 12 лет Польша принимает участие в создании новой евро- пейской модели внутренней и внешней безопасности, приводя национальную систему в соответствие со стандартами ЕС. Данная деятельность направлена на достижение стра- тегической цели: вступление в Евросоюз. Кроме того, было признано, что доверие к го- сударству среди партнеров на международной арене зависит от состояния его системы безопасности. Как известно, охрана государственной границы является неотъемлемой частью системы безопасности. Таким образом, ПО должна обеспечить непроницаемость и безопасность государственной границы РП, особенно в ситуации, когда ее значитель- ная часть стала внешней границей ЕС.

Говоря о предыдущих достижениях ПО в борьбе с пограничной преступностью и адапта- ции стандартов охраны и контроля границы к решениям Евросоюза, необходимо полнос- тью осознать возможные угрозы. Со вступлением Польши в ЕС, начились изменения суще- ствовавших прежде угроз и появились новые источники опасности. Изменение характера нелегальной миграции с транзитной на целевую будет происходить и в дальнейшем.

Предполагается, что в связи с отменой Польшей очередных договоров о безвизовом движении возрастет иммиграционное давление на восточную границу со стороны го- сударств бывшего СССР. Учитывая вышесказанное, можно предположить, что принятая стратегия и планы, а также достигнутые изменения дают основания для оптимизма. Мож- но с полной ответственностью утверждать, что ПО не станет причиной задержки в инте- грации Польши с ЕС. Соединение обладает хорошими возможностями для развития, что подтверждает вынесенный в заглавие тезис: ПО является современным пограничным со- единением, которое уже в скором времени станет равным партнером аналогичных по- граничных соединений государств-членов ЕС.

Обсуждение перспектив польской ПО нужно связать с дискуссией о перспективах погра- ничных служб государств-членов, начатой в ЕС. ПО располагает основной информацией о планах, связанных с инициативой создания Пограничного Еврокорпуса. Польская деле- гация принимала участие, в частности, в конференции, посвященной этой теме, которая состоялась 30 мая 2003 года в Риме. ПО с интересом следит за дискуссией, которая ведет- ся по данному вопросу в Европейском Союзе, а также в отдельных государствах-членах. Являясь пограничной службой государства, члена ЕС, ПО полностью поддерживает кон- цепцию интегрированной охраны внешней границы, а также необходимость совместных 94 ЗАКЛЮЧЕНИЕ

действий и практических решений, направленных на улучшение охраны и контроля на внешних границах. В Польше существует полное понимание того, что перед лицом насто- ящих и предполагаемых проблем в области миграции граждане наших государств ожи- дают от пограничных служб, в частности, большей безопасности. По этой причине необ- ходима единая и четкая концепция. ПО с удовлетворением была воспринята информация о том, что Европейская Комиссия видит необходимость сотрудничества в данной сфере с новыми государствами-членами.

ПО заинтересована в развитии сотрудничества с аналогичными службами из стран ЕС, как в рамках проектов Тwinning, так и используя двусторонние контакты. Тем самым, формиро- вание принимает активное участие в разработке единых процедур в сфере унификации системы обучения сотрудников европейских пограничных служб. ПО владеет хорошей учебной базой и находится в состоянии осуществлять совместные проекты в этой области с партнерами из ЕС. ПО, как пограничная служба будущего государства-члена ЕС, поддер- живает предложения отчета о создании Пограничного Еврокорпуса, направленные на:  повышение способности пограничных служб по укреплению безопасности государственных границ;  действия, направленные на поддержку и помощь при внедрении и распространении единых правил и процедур контроля;  разработку общей системы обучения сотрудников пограничных служб;  унификацию требований, касающихся оснащения, используемого при охране границы и контроля пограничного движения;  материальную поддержку в области инвестиций и модернизации;  равномерное распределение финансовой нагрузки, связанной с охраной границы и контролем пограничного движения между государствами-членами ЕС.

Как уже было сказано, ПО внимательно следит за дискуссией, проводимой вокруг ини- циативы Еврокорпуса. Позиция ПО заключается в том, что эксперты формирования должны иметь возможность участвовать в этой дискуссии в качестве наблюдателей с правом выступать с инициативами. Эксперты ПО должны участвовать в разработ- ке концепции и организационных мероприятиях, связанных с создаваемыми центра- ми будущего Пограничного Еврокорпуса. Польская ПО готова передать собственный опыт, который будет служить повышению уровня безопасности на границах госу- дарств-членов ЕС и кандидатов.

ПО убеждена в необходимости создания постоянного форума руководителей служб, от- ветственных за охрану и контроль границ государств-членов ЕС и кандидатов. ПО вы-  95

ступает за то, чтобы такие встречи посвящались обсуждению конкретных тем и проблем. Процесс должен носить максимально практический характер, и необходимо гибко под- ходить к формулировке главной темы совещания в зависимости от потребностей и те- матики. Встречи должны приносить пользу всем сторонам, в частности, учитывая темп и задачи процесса расширения ЕС, а также необходимость создания четкого механизма координации и сотрудничества пограничных служб. 96 Что такое ОБСЕ/БДИПЧ?

Что такое ОБСЕ/БДИПЧ?

Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) является основным институтом ОБСЕ, ответственным за человеческое измерение. Это означает, что БДИПЧ содействует государствам-участникам ОБСЕ в «обеспечении полного уважения прав че- ловека и основных свобод, действии на основе законности, проведении в жизнь прин- ципов демократии и … в создании, укреплении и защите демократических институтов, а также в развитии принципов терпимого отношения в масштабах всего общества» (Хель- синкский документ 1992-го года).

БДИПЧ находится в Варшаве, в Польше. Оно было открыто в 1990 г. на основании Париж- ской хартии под первоначальным названием «Бюро по свободным выборам». С тех пор Бюро постоянно росло и развивалось. Свое нынешнее название Бюро получило в 1992 г., когда его мандат был расширен и включил права человека и демократизацию. Сейчас в штате Бюро более 100 сотрудников, и оно активно работает во всем регионе ОБСЕ.

БДИПЧ является ведущей организацией в Европе в сфере наблюдения за выборами. БДИПЧ направляет миссии по наблюдению за выборами в государства-участники ОБСЕ для оценки выполнения ими обязательств ОБСЕ в области выборов. Ежегодно тысячи на- блюдателей БДИПЧ ведут мониторинг выборов во всем регионе ОБСЕ. Тщательно и под- робно разработанная методология позволяет охватить все аспекты избирательного про- цесса и дать им максимально полную оценку.

Секция демократизации БДИПЧ охватывает различные тематические области, такие как: верховенство закона, гражданское общество, свобода передвижения, равноправие меж- ду женщинами и мужчинами и борьба с торговлей людьми. Каждый год БДИПЧ реализует более 100 целевых проектов, тем самым оказывая практическую поддержку в постро- ении демократических институтов и соблюдении прав человека, а также укреплении гражданского общества и построение правового государства.

БДИПЧ способствует защите прав человека посредством проектов технической помощи и тренингов в области человеческого измерения. Бюро проводит исследования и гото- вит отчеты на различные темы, связанные с правами человека. Кроме того, Бюро органи- зует ежегодные встречи для совещаний ОБСЕ по выполнению государствами-участника- ми принятых в рамках ОБСЕ обязательств по человеческому измерению. В целях борьбы с терроризмом, Бюро работает в рамках повышения сознания в области человеческого  97

измерения и осуществляет проекты, направленные определение факторов, способству- ющих развитию терроризма.

БДИПЧ дает правительствам ОБСЕ рекомендации по реализации ими политики в отноше- нии рома и синти. Бюро осуществляет программу действий, направленных на расшире- ние политических прав рома и синти в регионе ОБСЕ, а также на содействие и поддержку развития гражданского общества в сообществах рома и синти. Бюро способствует взаи- модействию между структурами ОБСЕ, правительствами, международными организаци- ям и НПО в области вопросов, связанных с рома и синти.

Все действия БДИПЧ происходят в тесном сотрудничестве с другими институтами ОБСЕ и представительствами ОБСЕ на местах, а также с другими международными ор- ганизациями.

Более подробную информацию об ОБСЕ/БДИПЧ можно получить на вебстранице www.osce.org/odihr.