Knjiga referenci za organizacije civilnog društva u estvovanje u zakonodavnim, nadzornim i bud etskim procesima u skupštini Kosova

LIBRI REFERUES PËR ORGANIZATAT E SHOQËRISË CIVILE

PJESËMARRJA NË PROCESET LEGJISLATIVE, ATO TË MBIKQYRJES DHE BUXHETIT TË KUVENDIT TË KOSOVËS

NËNTOR 2011 LIBRI REFERUES PËR ORGANIZATAT E SHOQËRISË CIVILE

PJESËMARRJA NË PROCESET LEGJISLATIVE, ATO TË MBIKQYRJES DHE BUXHETIT TË KUVENDIT TË KOSOVËS

NËNTOR 2011 PËRMBAJTJA

HYRJE................................................................................................................................................................................9 KAPITULLI 1: QASJA NË INFORMATA ZYRTARE.................................................................................................13 KAPITULLI 2: PROCESI LIGJORË NË KOSOVË.......................................................................................................20 A.Aktorët kryesor...............................................................................................................................................20 B.Cikli legjislativ në Kosovë.............................................................................................................................21 1.Agjenda legjislative.......................................................................................................................................22 2.Procesi i hartimit të ligjit...............................................................................................................................22 2.1.Ligjet e hartuara nga qeveria...................................................................................................................23 2.2.Nisma legjislative e inicuar nga qytetarët...........................................................................................26 3.Vendim-marrja legjislative nga ana e Kuvendit....................................................................................27 3.1. Pjesëmarrja e publikut në procesin e vendim-marrjes nga ana e Kuvendit.............................31 3.1.1.Dëgjimet publike.....................................................................................................................................33 4.Mbikëqyrja e implementimit të ligjeve...................................................................................................37 KAPITULLI 3: PROCESI BUXHETORË......................................................................................................................39 1.Formulimi i buxhetit......................................................................................................................................40 2.Miratimi i buxhetit..........................................................................................................................................42 3.Mbikqyrja dhe auditimi i buxhetit.............................................................................................................44 BURIMET TJERA...........................................................................................................................................................48 Lista e shkurtesave

OSHC-të Organizatat e Shoqërisë Civile

OJQN-të Organizatat Jo-Qeveritare Ndërkombëtare

IKHD Instituti Kosovarë për Hulumtim dhe Dokumentim

KASH Korniza Afatmesme e Shpenzimeve

OJQ-të Organizatat Jo-Qeveritare

IO Institucioni i Ombudspersonit

ZQM Zyra për Qeverisje të Mirë

ZKM Zyra e Kryeministrit

OSBE Organizata për Siguri dhe Bashkëpunim në Evropë -

Misioni në Kosovë Hyrje

Pjesëmarrja e publikut në vendim-marrje është esenciale për zhvillimin e një sistemi politik demokratik. Duke kërkuar të ndikojnë në proceset e vendimmarrjes, personat privat vijnë së bashku për të vepruar kolektivisht në të ashtuquajturat organizatat e shoqërisë civile (OSHC).

OSHC-të formojnë strukturën e shoqërisë duke lidhur individët, tregun dhe institucionet politike. Ata marrin pjesë në tregun dhe politikat në interes të pjesëtarëve të tyre, pa kërkuar përfitim financiar apo zyre politike. Shoqëria civile përfshin organizatat jo-qeveritare (OJQ-të), klubet dhe shoqatat, organizatat që fokusohen në besim dhe në komunitet si dhe sindikatat e bizneset.1

Konferenca e OJQ-ve ndërkombëtare (OJQN-ve) të Këshillit Evropian, në "Kodin e Praktikave të Mira për Pjesëmarrjen Civile", identifikon disa funksione kyçe që shoqëria civile luan në proceset e politikave publike2:

• Përkrahja: OSHC-të përkrahin përfshirjen e shqetësimeve të pjesëtarëve të tyre në platformat politike dhe agjendën legjislative të partive politike, parlamentit dhe qeverisë. Përkrahja luan një rol kyç drejt demokratizimit të procesit të vendimmarrjes, pasi që këto aktivitete sjellin pranim të një shumëllojshmërie të perspektivave të grupeve shoqërore në procesin legjislativ.

• Informimi dhe ndërgjegjësimi: OSHC-të informojnë zgjedhësit e tyre dhe publikun për vendimet politike dhe efektet e tyre të mundshme për publikun.

• Këshilla e ekspertëve: OSHC-të shpesh kanë ekspertizë të konsiderueshme në fushën në të cilën ata janë të angazhuar. Ata ofrojnë këtë ekspertizë për vendim-marrësit politik në mënyrë që ti informojnë dhe të ndikojnë vendimet.

1 Instituti Kosovar për Hulumtim dhe Dokumentim, Shoqëria Civile dhe Procesi Legjislativ në Kosovë- Studimi analitik në fund të mandatit të dytë të Kuvendit të Kosovës, Dhjetor 2007, në dispozicion për shkarkim në gjuhën angleze në www.osce.org/kosovo/29938 2 Konferenca e OJQ-ve ndërkombëtare të Këshillit të Evropës, Kodi i Praktikave të Mira për Pjesëmarrjen Civile, Nëntor 2008, në dispozicion për shkarkim në gjuhën angleze dhe serbe në http://www.coe.int/t/ngo/code_good_prac_en.asp

9 • Vëzhguesit: OSHC-të ndjekin nga afër procesin e vendim-marrjes për t'u siguruar se është demokratik dhe transparent. Ata gjithashtu monitorojnë zbatimin e ligjeve nga ministritë dhe agjencitë ekzekutive, duke siguruar që të vihet re dhe dëshira e parlamentit. • Shpikësit: OSHC-të ofrojnë zgjidhje nëpërmjet prezantimit të qasjeve të reja, të cilat mund të sjellin përfitime të konsiderueshme për hartuesit e politikave. Zgjidhjet e tyre praktike ofrojnë modele konkrete që mund të jenë të dobishme për hartimin e politikave. • Ofruesit e shërbimeve: OSHC-të ofrojnë shërbime për zbatim të politikave.3

Në Kosovë, numri dhe ndikimi i OSHC-ve është rritur pas vitit 1999. Ato kanë rritur shumëllojshmërinë e aktiviteteve të tyre, duke u përqendruar në tema të tilla si të drejtat e njeriut, qeverisja, mbrojtja e grupeve të rrezikuara dhe të varfërve. Në vitin 2010, rreth 6000 OJQ ishin regjistruar në Departamentin për Regjistrim dhe Ndërlidhje me OJQ-të, në kuadër të Ministrisë së Administratës Publike. Megjithatë, ishte vlerësuar se 90% e këtyre OSHC-ve janë joaktive. Shumë prej atyre që janë aktive janë në gjendje të veprojnë vetëm pas marrjes së një granti të projektit kështu që puna e tyre drejtohet tërësisht nga donatorët. Në anën tjetër, numri i OSHC-ve që punojnë në fushën e qeverisjes dhe sundimit të ligjit apo që ushtrojnë funksione mbikëqyrëse në nivel të Kosovës është në rritje, dhe cilësia e punës së tyre është duke u përmirësuar.4

Mundësitë që këto OSHC të marrin pjesë drejtpërdrejtë në hartimin e politikave publike mbeten të kufizuara. Një studim i kryer nga një grup lokal “Instituti Kosovarë për Hulumtim dhe Dokumentim (IKHD)”, i autorizuar nga Misioni i OSBE-së në Kosovë (më pas i referohemi me OSBE) përshkruajnë pengesat kryesore për pjesëmarrjen e shoqërisë civile në vendim-marrje publike.5 Sondazhi gjeti se ekziston një mungesë

3 Konferenca e OJQ-ve ndërkombëtare të Këshillit të Evropës, Kodi i Praktikave të Mira për Pjesëmarrjen Civile, Nëntor 2008 4 Fondacioni Kosovar për Shoqëri Civile, Qeverisja më e mirë për ndikim më të madh - CIVICUS Indeksi i Shoqërisë Civile Raporti Analitik Vendorë për Kosovën, Mars 2011, në dispozicion për shkarkim në gjuhën angleze dhe gjuhën shqipe në: http://www.kcsfoundation.org/repository/docs/KCSF_CIVICUS_CSI_Analytical_Country_Report_K osovo.pdf 5 Instituti Kosovar për Hulumtim dhe Dokumentim, Shoqëria Civile dhe Procesi Legjislativ në Kosovë- Studimi analitik në fund të mandatit të dytë të Kuvendit të Kosovës, Dhjetor 2007

10 e angazhimit të shoqërisë civile në vendim-marrje publike, që është rezultat i mungesës së kapaciteteve të vet OSHC-ve dhe mungesës së mundësive për të marrë pjesë. Në veçanti:

• Në mesin e shumë OSHC-ve ekziston një mungesë e njohurive mbi mundësitë dhe mekanizmat për pjesëmarrje publike të siguruara nga korniza ligjore e Kosovës. • Ekziston mungesa e informimit të publikut mbi agjendën legjislative. Qeveria dhe Kuvendi shpesh nuk informojnë publikun mbi përmbajtjen e projektligjeve në përgatitje. Kjo praktikë pengon aftësitë e OSHC-ve për të ofruar inpute. Kjo vlen në veçanti për ligjin e buxhetit. • Duket se ekziston një mungesë e vetëdijes nga ana e zyrtarëve publikë mbi kontributet që shoqëria civile mund të ofron në procesin legjislativ, i cili buron nga mungesa e bashkëpunimit institucional me shoqërinë civile.

OSBE-ja kërkon t’i adresojë këto sfida me promovimin e pjesëmarrjes së OSHC-ve në punën e Kuvendit. OSBE-ja mbështet administratën e Kuvendit dhe komisioneve në rritjen e transparencës dhe qasjes për qytetarët, mediat, dhe OSHC-të.

Libri prezent i referimit është pjesë e kësaj përpjekje të madhe. Ai është projektuar si një mjet burimesh për OSHC-të me një agjendë të politikave publike që kanë për qëllim monitorimin dhe ndikimin në vendim-marrje në Kosovë. Qëllimi i tij është të japë këto këshilla organizatave për pjesëmarrjen në aktivitetet e mbikëqyrjes, ato legjislative, dhe buxhetore të Kuvendit.

Libri i referimit bazohet në përvojën e OSBE-së dhe në mënyrë të veçantë aplikon mësimet e nxjerra nga përpjekjet e saja për ngritjen e kapaciteteve. Përveç kësaj, analiza dhe rekomandimet në këtë libër janë bazuar në konkludimet dhe rekomandimet e literaturës përkatëse për pjesëmarrjen publike në vendim-marrjen politike.

Ky udhëzues në çdo kapitull përmban këshilla praktike që janë shënuar me tekst. Këto do ti ndihmojnë lexuesve në planifikimin dhe ekzekutimin e aktiviteteve të tyre mbështetëse.

11 Ky libër referimi përbëhet nga katër kapituj:

Pas prezantimit, Kapitulli 1 paraqet legjislacionin përkatës lidhur me qasjen në informacionet publike dhe dokumentet zyrtare. Qasja në informacionet mbi çështjet publike është një e drejtë themelore civile dhe një parakusht kyç për përkrahje dhe pjesëmarrje publike nga shoqëria civile. Ky kapitull analizon kornizën ligjore aktuale në fuqi në Kosovë, pikat ku OSHC-të mund të hasin në sfida për marrjen e informacionit zyrtar, dhe ofron rekomandime për tejkalimin e këtyre sfidave.

Kapitulli 2 njofton lexuesit me procesin e mbikëqyrjes dhe atë legjislativ në Kosovë. Këtu paraqiten aktorët kryesorë, si dhe një fotografi e detajuar me ngjyra për të shpjeguar se si funksionojnë këto procese në Kosovë. Ky kapitull ofron këshilla praktike për pjesëmarrje të OSHC-ve në të gjitha fazat e procesit, nga vendosja e agjendës legjislative deri te mbikëqyrja e zbatimit të ligjeve. Vëmendja i është dhënë dy instrumenteve: në fazën e hartimit të ligjit është futur një mekanizëm i ri konsultimi, dhe dëgjimet publike të kryera nga komisionet e Kuvendit. Lexuesi do të njoftohet me përfitimet e një ueb-mjeti të ri, i cili është aktualisht duke u krijuar nga Kuvendi dhe që synon të rrisë pjesëmarrjen e OSHC-ve me anë të regjistrimit përmes ueb-it.

Kapitulli 3 njofton lexuesit me procesin e buxhetit në Kosovë dhe identifikon pikat hyrëse për aktivitetet e mbikëqyrjes dhe të përkrahjes së OSHC-ve. Buxheti është ndoshta zona më vitale e politikës. Përmes buxhetit, qeveria shpërndan burimet e pakta për sektorët dhe politikat, dhe formëson zhvillimin e institucioneve dhe shoqërisë. Puna me buxhet është intensive dhe burimore dhe kërkon njohuri teknike për të garantuar specializim. Kjo paraqet një sfidë të vështirë për Kuvendin e Kosovës dhe Buxhetin e Financat e tij. Ky gjithashtu thekson një mundësi që OSHC-të të ushtrojë ndikim përmes ofrimit të ekspertizës së tyre.

12 Kapitulli 1: Qasja në informata zyrtare

Në mënyrë që OSHC-të të jenë në gjendje të ushtrojnë mbrojtjen e tyre, ndërgjegjësimin, funksionet këshilluese dhe mbikëqyrëse përgjatë ciklit të vendim-marrjes, atyre ju duhet qasja adekuate në informata zyrtare. Ato duhet të kenë aftësi që t’i qasen ligjeve, rregulloreve, raporteve dhe dokumenteve të tjera që bëjnë rregullimin dhe informim mbi politikat publike, gjithashtu është e një rëndësie tëpër të veçantë që kërkesat e tyre për informim publik të trajtohen menjëherë dhe me kompetencë.

Në Kosovë, të gjitha ligjet e miratuara nga Kuvendi dhe të shpallura nga Presidenti i Kosovës janë publikuar në Gazetën Zyrtare dhe janë në dispozicion online 6 Përveç kësaj, Kuvendi publikon të gjitha ligjet në faqen e vetë të internetit.7

Përveç këtyre ligjeve, Ministritë e Kosovës dhe agjencitë qeveritare kanë nxjerrë akte nënligjore apo rregullore. që përcaktojnë zbatimin praktik të dispozitave ligjore. Shumica, por jo të gjitha ministritë dhe agjencitë i publikojnë këto akte nënligjore në uebfaqet e tyre, gjë e cila mund të bëj që rregullimi i kornizës të jetë i paqartë.

Në Kosovë, qasja në dokumentet zyrtare është e garantuar me Ligjin për Qasje në Dokumente Publike8, dhe Ligjin mbi Procedurat Administrative9, që përcaktojnë kushtet në bazë të të cilave mund të jepet qasja në dokumentet zyrtare.

Çfarë është një dokument zyrtar? Një dokument zyrtar është çdo dokument i ruajtur, i hartuar apo i pranuar nga institucionet publike. Këto dokumente mund të regjistrohen në çdo formë, si p.sh.: dokumente të shkruara, harta, skica, fotografi, audio regjistrime dhe video inçizime, të dhënave të arkivuara në formatin elektronik, kopje të printuara, apo ndonjë format tjetër.10

6 Gazeta Zyrtare në http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx. 7 Kuvendi i Kosovës në http://assembly-kosova.org. 8 Ligji Nr.03/L – 215 mbi Qasjen në Dokumentet Publike, 7 tetor 2010, në dispozicion në gjuhën shqipe, serbe dhe angleze në http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 9 Ligji Nr.02/L-28 mbi Procedurën Administrative, 13 maj 2006 në dispozicion në gjuhën shqipe, serbe dhe angleze në http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 10 Neni 3 i Ligjit mbi Qasjen në Dokumentet Publike. Këtu përfshihen pasqyrat financiare, raportet, strategjitë, dokumente të politikave dhe shumë tjera

13 Kush mund të parashtroj kërkesë për qasje në dokumente zyrtare? Ligji për Qasje në Dokumente Publike garanton të drejtën e qasjes në dokumente zyrtare në Kosovë çdo personi fizik dhe juridik, pa asnjë diskrimin dhe në çfarëdo baze.11

Ku mund të kërkohen dokumentet zyrtare? Dokumentet zyrtare mund të kërkohen nga, dhe të adresohen tek të gjitha institucionet publike në Kosovë, si qeveria dhe të gjitha organet e administratës publike në nivel qendror ose komunal, ato gjithashtu përfshijë të gjitha institucionet ligjvënës dhe gjyqësore dhe të gjitha institucionet e pavarura të themeluara sipas Kushtetutës dhe nga Kuvendi.

Ndër të tjera këto përfshijnë:

- Kuvendin e Kosovës, - Presidentin e Kosovës, - Qeverinë e Kosovës, Ministritë dhe të gjitha njësitë vartëse të tyre, - Të gjitha Komunat dhe njësitë vartëse të tyre, - Të gjitha gjykatat, si dhe prokurorinë shtetërore, - Policinë e Kosovës, Forcat e Sigurisë të Kosovës dhe Agjencinë Kosovare të Inteligjencës, - Institucionet e pavarura, duke përfshirë edhe institucionin e Ombudspersonit, Auditorin e përgjithshëm të Kosovës, Komisionin Qendror Zgjedhorë, Bankën Qendrore, Komisionin e Pavarur për Media, - Të gjitha agjencitë e pavarura të themeluara në përputhje me kushtetutën. 12

Si dhe në çfarë forme mund të dorëzohet një kërkesë për qasje në një dokument zyrtar? Një person privat apo juridik, duke përfshirë edhe OSHC-të, mund të bëjë një kërkesë për informacion, me shkrim, me letër ose e-mail dhe drejtpërdrejt në institucion publik që posedon atë dokument. Institucioni

11 Neni 4 i Ligjit mbi Qasjen në Dokumentet Publike 12 Ligji mbi Qasjen në Dokumentet Publike, neni 3

14 publik është i detyruar që ti ndihmoj kërkuesit në identifikimin e adresës së duhur për parashtrim të kërkesës.13 Në praktikë, identifikimi i pikës së duhur kontaktuese për një kërkesë nuk është gjithmonë e thjeshtë. Ligji për Qasje në Dokumente Publike kërkon nga çdo institucion që të identifikon një zyrtarë përgjegjës ose njësi për komunikim për të adresuar të gjitha pyetjet/kërkesat.14 Megjithatë, edhe pse pothuajse çdo institucion publik ka uebfaqen e vet, vetëm disa prej tyre ofrojnë informatat e nevojshme kontaktuese të zyrtarëve të vet.

► Kur informacioni mbi zyrtarët përgjegjës ose njësinë për komunikim të një institucioni publik nuk është në dispozicion, parashtruesit mund t'i adresojnë kërkesat e tyre në zyrën e arkivit të institucionit në fjalë.

► Kjo mund të kursen kohën pasi që aplikacioni do të dërgohet për regjistrim në regjistrin e aplikacioneve, e cila mbahet në një arkiv. Së dyti, arkivi mund të ketë përgatitur tashmë kopje të dokumentit të kërkuar.

► Përvoja praktike ka treguar se disa institucione publike kanë injoruar kërkesat për informata zyrtare të pranuara me e- mail. Prandaj, për të rritur probabilitetin e një përgjigje të shpejtë, këshillohet që kërkesat të dorëzohen përmes e- mailit dhe në letër.

Kërkimi i një dokumenti zyrtar nga Kuvendi i Kosovës Kuvendi në faqen e tij të internetit nuk ka identifikuar një person kontakti për kërkesat e dokumenteve. Kuvendi publikon projektligje, ligje, deklarata, agjendat plenare, agjendat e komisioneve, procesverbalet e seancave plenare, dhe transkriptet e seancës plenare. Dokumente të tjera zyrtare do të duhet të kërkohen. Adresa më e qëlluar për kërkim të dokumenteve zyrtare do të jetë Zyra e Sekretarit të Kuvendit. Informata kontaktuese e Zyrës së Sekretarit është në dispozicion në faqen e internetit të Kuvendit në http://assembly-kosova.org.

13 Po aty, neni 6 14 Po aty, neni 5

15  ► Kur parashtruesi aplikon për një dokument zyrtar ai nuk është i detyruar të deklarojë arsyet e parashtrimit të kërkesës për qasje në këtë dokument.15

A ka shpenzime të përfshira për kërkim të qasjes në dokumente zyrtare? Në parim, qasja në dokumentet zyrtare është pa pagesë. Sidoqoftë, shpenzimet për kopjimin e një dokumenti duhet të mbulohen nga parashtruesi i kërkuesës. Ligji për Qasje në Dokumente Publike thekson se këto tarifa duhet të publikohen nga institucionet publike. Gjithashtu ekziston një limit në shumën e ngarkuar: Shuma e ngarkuar nga institucioni nuk duhet të tejkalojë koston e prodhimit të dokumentit. Për më tepër, ligji thekson se kjo shumë do të përcaktohet nga një rregullore që do të publikohet nga Ministria e Financave16. Kjo rregullore ende nuk është miratuar. Në praktikë, shuma e ngarkuar për kopjet nuk është publikuar nga shumica e institucioneve. Tarifat e ngarkuara janë të ndryshueshme dhe arrijnë në disa euro për një dokument. Në disa raste këto tarifa janë ngarkuar edhe për dërgimin e dokumenteve në formatin elektronik.

► OSHC-të duhet të jenë të informuara mbi tarifat që mund të kërkohet nga ato t’i paguajnë në rastet kur kërkojnë qasje në informata zyrtare. Kur të përballen me tarifa shumë të larta ata duhet të kontaktojnë drejtorin apo kryeshefin ekzekutiv të institucionit dhe të kërkojnë qasje me një kosto më të ulët.

Si përpunohen kërkesat për dokumente zyrtare? Institucioni publik që pranon një kërkesës është i obliguar që brenda 7 ditëve nga pranimi i saj t’i përgjigjet kësaj kërkese me një vendim me shkrim.17 Institucioni mund: i) të mundësoj qasjen në dokumentin zyrtar, ii) të lejoj qasje të pjesshme në dokument ose iii) të refuzojë qasjen në atë dokument. Në rast të refuzimit të pjesshëm apo të plotë të qasjes,

15 Ligji mbi Qasjen në Dokumentet Publike, neni 6 16 Po aty, neni 21 17 Po aty, neni 7

16 institucioni duhet të informoj parashtruesin mbi arsyen e refuzimit dhe për të drejtën mbi rishqyrtimin e kërkesës së tyre.18 Parashtruesi më pastaj mund të paraqes një kërkesë që institucioni të rishqyrtoj vendimin brenda 15 ditëve nga marrja e përgjigjes nga institucioni publik.19 Vendimi mbi kërkesën për rishikim duhet të nxirret brenda 7 ditëve nga pranimi i saj nga institucioni publik. Vendimi për rishqyrtim duhet të bëhet nga kreu i institucionit dhe duhet t'i komunikohet kërkuesit me shkrim.20

Mbi çfarë baze mund të refuzohet një kërkesë për qasje në dokumente zyrtare ? Në parim, të gjitha dokumentet zyrtare janë në dispozicion për qytetarët. Megjithatë, ka disa përjashtime nga kjo rregull e përcaktuar në Ligjin për Qasje në Dokumente Publike. Ato kanë të bëjnë me çështjet e sigurisë, hetimeve të vazhdueshme penale, intimitetin individual etj.21

Për më tepër, qytetarëve u refuzohet qasja në dokument që është i klasifikuar.

Parashtruesit megjithatë mund të kundërshtojnë vendimin e klasifikimit duke parashtruar një kërkesë për shqyrtim nga ana e Autoritetit Klasifikues që ka bërë seleksionimin e informacioneve të klasifikuara.22 Një kërkesë e tillë për shqyrtim duhet të dorëzohet brenda tri ditëve nga data e marrjes së vendimit për mohim të qasjes në informacionin e klasifikuar.

Çfarë është refuzimi i pjesshëm për qasje? Institucioni publik mund të refuzojë qasjen në disa pjesë të një dokumenti zyrtar. Nëse qasja është refuzuar për vetëm disa pjesë të dokumentit duke u bazuar në një nga shqetësimet e përshkruara më lart, institucioni publik duhet të lejon qasjen në pjesën tjetër të dokumentit.23

18 Po aty, neni 9 19 Po aty, neni 7 20 Po aty, neni 9 21 Ligji Nr.03/L – 215 mbi Qasjen në Dokumentet Publike, neni 12 22 Ky opsion bazohet në nenin. 14.3 të Ligjit Nr.03/L –178, për Klasifikimin e Informatave dhe Nivelin e Sigurinës, 1korrik 2010. 23 Ligji Nr.03/L – 215 mbi Qasjen në Dokumentet Publike, 7 tetor 2010, neni 11

17 Çfarë mjete juridike ekzistojnë nëse në kërkesën për qasje në një dokument zyrtar nuk merret një përgjigje ose është mohuar? Nëse institucioni publik nuk i përgjigjet kërkesës për qasje në informata zyrtare brenda afatit, kërkesa konsiderohet e refuzuar.24 Nëse kërkesa për rishikimin e një vendimi refuzohet, kërkesa për qasje në informata zyrtare gjithashtu konsiderohet e refuzuar.

► Para se të merren parasysh mjetet formale juridike, parashtruesit duhet të përpiqen të shfrytëzojnë të gjitha mjetet joformale që janë në dispozicion: Parashtruesi mund të pyet nëse institucioni mund të tërheq refuzimin dhe nëse po, kur do të lëshon atë dokument. Në rast se institucioni nuk është në gjendje ta gjejë dokumentin parashtruesi duhet të kërkon që të kontrollohen dosjet.

► Parashtruesi duhet të këmbëngul që institucioni ti shpjegon me shkrim se përse dokumenti zyrtar i kërkuar është i përjashtuar nga qasja publike. Nëse është e mundur, parashtruesi duhet të riformuloj kërkesën në mënyrë që të mos bie ndesh me shpjegimin për refuzim ose mohim.

► Parashtruesi mund të ankohet tek drejtori apo zyrtari ekzekutiv i institucionit publik që zotëron informacionin. Ankesa duhet të thekson të drejtat e parashtruesit siç përshkruhet në Ligjin për Qasje në Dokumente Publike dhe në Kushtetutë.

► Përveç kësaj, parashtruesi mund të përpiqet të kontakton një anëtar të Kuvendit për kërkesën e tij. Anëtarët e Kuvendit kanë qasje të privilegjuar në informata zyrtare në Kosovë.

Parashtruesit gjithashtu kanë në dispozicion dhe mjetet formale. Ata mund të angazhojnë Institucionin e Ombudspersonit (IO) për të fituar qasje në një dokument zyrtar. IO do të avokojë me institucionin publik për qasjen në dokumentin në fjalë. Në rast të mosrespektimit nga ana e

24 Po aty, neni 10

18 institucionit publik, IO do të publikon një raport publik. IO ofron ndihmën e tij pa pagesë. Përveç kësaj, parashtruesi mund të paraqesë një padi para Gjykatës kompetente.25 Kjo padi është një lëndë administrative dhe bie nën kompetencën e Gjykatës Supreme. Gjykata Supreme mund të zgjedhë të transferojë lëndën në një Gjykatë Komunale26, apo si alternativë, qytetari për zgjidhjen e lëndës mund t’i drejtohet Gjykatës Kushtetuese pasi të jenë shfrytëzuar paraprakisht të gjitha mjetet juridike, pasi që e drejta për qasje në dokumente zyrtare është e garantuar nga Kushtetuta e Kosovës.

25 Ligji Nr.03/L – 215 mbi Qasjen në Dokumentet Publike, 7 Tetor 2010, neni 10. 26 Instituti GAP, Qasja në dokumentet publike, 16 korrik 2010 fq.7, në dispozicion në gjuhën angleze në: http://www.gapinstitute.org/repository/docs/AccessDocuments.pdf

19 Kapitulli 2: Procesi legjislativ në Kosovë

Ky kapitull përshkruan procesin legjislativ në Kosovë dhe paraqet aktorët kryesorë të përfshirë. Ai udhëzon lexuesin nëpër fazat e ciklit legjislativ dhe identifikon mundësitë për pjesëmarrje të OSHC-ve.

A. Aktorët kryesorë

Procesi legjislativ në Kosovë karakterizohet nga bashkëveprimi i aktorëve të ndryshëm:

Qeveria miraton programin e saj të punës për periudhën legjislative dhe në bazë të saj ajo zhvillon agjendën legjislative. Qeveria është burimi i shumicës së projektligjeve në Kosovë. Ajo gjithashtu ka kontrollin politik mbi ato ministri të linjës ku zakonisht zhvillohet procesi i hartimit të ligjit. Pas miratimit dhe shpalljes, qeveria mbikëqyr zbatimin e ligjit nga ministritë dhe administratat e tyre. Kuvendi mbikëqyr implementimin e ligjit nga ana e Qeverisë.

Secili anëtarë i Kuvendi ose çdo grup parlamentar ka kompetencë për të iniciuar legjislacionin. Çdo anëtar i Kuvendit ose cilado palë e grupit parlamentarë mund të iniciojë legjislacionin. Më rrallë ndodhë që legjislacioni të hartohet nga anëtarët e Kuvendit, të paktën jo për shkak të kostove të larta në aspektin e kohës dhe burimeve të kërkuara për proceset e hartimit të ligjit. Funksioni kryesor i Kuvendit është gjetur në vendim-marrje legjislative. Ai është i lirë për të miratuar, për të hedhur poshtë apo ndryshuar çdo projektligj të vënë para tij. Ai gjithashtu ushtron mbikëqyrjen e implementimit të ligjeve dhe siguron që qeveria të respekton vullnetin e saj. Shumica e punës aktuale parlamentare bëhet nga komisionet e Kuvendit. Komisionet janë trupa punues të përbërë nga një numër i vogël i anëtarëve që përfaqësojnë grupin e tyre drejtues partiak. Ata janë të përqendruar në një fushë të caktuar të politikës dhe kryejë punë gjatë vendim-marrjes ligjore, si dhe në procesin e mbikëqyrjes. Në kryerjen e aktiviteteve të tyre legjislative dhe të mbikëqyrjes, komisionet gjithashtu mbështeten në ekspertizën e jashtme dhe konsultohen me shoqërinë civile dhe ekspertët përmes dëgjimeve publike.

20 Presidenti i Kosovës ka të drejtë të iniciojë legjislacionin brenda mandatit të tij ose të saj, i cili është përcaktuar me nenin 79 të Kushtetutës. Megjithatë, deri më tani presidenti nuk e ka ushtruar këtë të drejtë. Presidenti ka fuqi që të shpallë të gjitha projektligjet pas miratimit të tyre nga ana e Kuvendit.

OSHC-të mund të përfaqësojnë grupe të rëndësishme sociale dhe fitojnë ekspertizë të theksuar në punën e tyre dhe mund të gjejnë mundësi për pjesëmarrje në të gjitha fazat e procesit legjislativ. Prandaj pjesëmarrja e tyre në procesin legjislativ mund të përmirësojë cilësinë e ligjeve të prodhuara. Në Kosovë ekzistojnë disa mekanizma formal për konsultimin e shoqërisë civile. Në fazën e hartimit të ligjit, ministritë hartojnë koncept-dokumentet për inicim ligjorë dhe i publikojnë ato për të pranuar komente publike. Në fazën e vendim-marrjes legjislative, OSHC- të konsultohen nga komisionet e Kuvendit.

Publiku i përgjithshëm është përfshirë në procesin e vendim-marrjes politike nëpërmjet instrumenteve të demokracisë direkte. Në Kosovë, kohët e fundit është krijuar një mundësi për një nismë popullore legjislative nga ndonjë qytetar. Kjo paraqet një mundësi për publiun, duke përfshirë OSHC-të, që të iniciojnë legjislacionin.

B. Cikli legjislativ në Kosovë

Procesi legjislativ zakonisht shkon nëpër disa faza: Si faza e përcaktimit të agjendës, qeveria përgatit një program pune që mbulon periudhën legjislative dhe identifikon prioritetet legjislative në një agjendë legjislative. Në fazën e hartimit të ligjit, ministritë e linjës përgatisin projektligjet në bazë të udhëzimeve politike që i janë dhënë nga qeveria. Në fazë të vendim-marrjes, Kuvendi varësisht nga rasti shqyrton dhe ndryshon projektligjin. Qeveria është përgjegjëse për zbatimin e ligjit. Në fazën e zbatimit të ligjit, Kuvendi ushtron një funksion të mbikëqyrjes.

21 1. Agjenda legjislative

Në Kosovë qeveria përcakton prioritetet legjislative bazuar në programin e saj katër-vjeçar 27 (e tanishmja mbulon vitet 2011-2014) duke detajuar prioritetet programore dhe legjislative të qeverisë. Shoqëria civile që kërkon të ndikon në procesin e krijimit të politikave në një fushë të caktuar duhet të jetë e njohur me programin e qeverisë. Për zbatimin legjislativ të programit, Zyra e Kryeministrit (ZK) zhvillon një strategji legjislative, e cili detajon agjendën ligjvënëse të qeverisë për vitin aktual kalendarik.28 Ministria me anë të strategjisë legjislative paraqet projektligjet e planifikuara dhe ofron afatet për projektet që do të paraqitet për t'u shqyrtuar nga kabineti. Strategjia legjislative është gati për tu paraqitur në Kuvend për shqyrtim zakonisht në Janar ose në Shkurt të çdo viti.

► Duke e konsultuar strategjinë legjislative, OSHC-të pranojnë një pasqyrë të legjislacionit. Kjo u ofron atyre që në përputhje me rrethanat të ndajnë kohën dhe të planifikojnë aktivitetet e tyre mbështetëse.

► Kuvendi dhe komisionet e gjithashtu zhvillojnë aktivitetet e tyre vjetore bazuar në strategjinë legjislative të qeverisë. për këtë arsye njohja e strategjisë lehtëson përkrahje efektive në nivel të Kuvendit.

2. Procesi i hartimit të ligjit

Ligjet zakonisht janë hartuar nga stafi i ministrive qeveritare, me nismën e qeverisë, apo më rrallë me nismën e anëtarëve të Kuvendit në formë të një iniciative parlamentare. Pas miratimit të iniciativës parlamentare në Kuvend, nisma për hartimin e ligjit nga ana e ministrisë përkatëse të linjës i dërgohet qeverisë.

27 Në dispozicion në http://www.kryeministri- ks.net/repository/docs/Programi_i_Qeverise_eng_.pdf . 28 Në dispozicion në http://www.kryeministri- ks.net/repository/docs/Strategjia_Legjislative_2011-finale- _e_plotesuar_me_19_10__2011.pdf

22 Ministritë e qeverisë kanë mekanizmat për konsultime të OSHC-ve kur hartojnë projektligjet e tyre. Ata ftojnë OSHC-të për të punuar në këshille konsultative ose komisione apo të kërkojnë kontributin e tyre në dëgjimet publike.

► Duke siguruar të dhëna, shoqëria civile mund të sigurohet se projektligji i mbron interesat e grupeve të rëndësishme në shoqëri që mund të bëjë ligjin më të pranueshëm dhe më të mirë e të përshtatur për publikun. OSHC-të mund të sjellin ekspertizën e tyre në fushën e politikës në interes të tyre.

2.1. Ligjet e hartuara nga qeveria

Procesi i zhvillimit të një projektligji nga qeveria rregullohet me Rregulloren e Rregullave dhe Procedurave të qeverisë së Kosovës, e miratuar në Shtator 201129. Kjo rregullore parashikon një proces të ri dhe të përparuar për përgatitjen e projektligjeve në formën e koncept- dokumenteve dhe memorandumeve shpjeguese. Për ligjet që janë prioritet i qeverisë, koncept dokumentet do të përgatiten nga ministria përgjegjëse. Për të gjitha ligjet tjera, ministria përgatit memorandume shpjeguese.

Dallimi kryesor në mes të këtyre dy llojeve të dokumenteve është se koncept dokumentet i nënshtrohen një procesi të konsultimit publik. Në këtë proces ministria që ka bërë hartimin duhet të kërkojë të dhëna të cilësdo OSHC-je të prekur.30 Procesi i konsultimit fillon me publikim të koncept dokumentit nga Ministria.

Pasi që Zyra e Kryeministrit aprovon memorandumin apo koncept dokumentin, ministria zhvillon draft ligjin.31

29 Rregullorja Nr. 09/2011 mbi Rregullat dhe procedurat e qeverisë së Kosovës, 7 shtator 2011, është në dispozicion në gjuhën shqipe dhe angleze në faqen e internetit të Zyrës së Kryeministrit në http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Rregullore_Nr_08- 2011.pdf 30 Sipas nenit 32 të Rregullave dhe procedurave të qeverisë, "Ministria origjinës do të publikojë përmbajtjen e propozimit të saj për komente publike dhe do të kërkojë në mënyrë specifike komentet e çdo OJQ-je që do të preken ndjeshëm nga propozimi." 31 Për procesin e hartimit të ligjit në ministri, neni 39 i Rregullave dhe procedurave të qeverisë përsëri përcakton një kërkesë për konsultim publik. Por kjo nuk përcakton

23 Ky proces i ri i konsultimit në fazën e hartimit të ligjit të Kosovës në mënyrë të konsiderueshme zgjeron mundësitë e OSHC-ve që në fazat e hershme të ndikojnë në procesin e hartimit të ligjit.

► Në procesin e konsultimit mbi koncept dokumentin, OSHC- ja do të prezantohet me një propozim konkret për të shqyrtuar politikën. Pasi që konsultimi ndodh në fillim të procesit, OSHC-të mund të ofrojë zgjidhje të reja për politikën.

► Mënyra e konsultimit nuk është parashikuar në rregullore, dhe OSHC-ve i mundësohet të ushtrojnë presion në ministrinë për konsultime të zgjatura ku mund të përfshihen dëgjimet publike për çështje të caktuara.

► Procesi i konsultimit i ofron OSHC-ve një periudhë të kufizuar kohe të dorëzojnë komentet e tyre. Edhe kur OSHC- të ftohen për të dhënë dëshmi verbale në një seancë publike, ata duhet të sigurohen që në ministri ti dorëzojnë deklaratat e tyre edhe me shkrim dhe në kohën e duhur.

► Deklaratat që theksojnë qëndrimet e OSHC-ve drejt iniciativës politike duhet të jenë të qarta dhe koncize. Ato duhet të përfshijnë: ƒ të dhënat kontaktuese të organizatës, qëllimet e saj, anëtarësinë dhe strukturën; ƒ sasia/numri dhe burimet e çdo kontrate të qeverisë në të kaluarën me OSHC-të që mund të jenë të rëndësishme për prezantimin e saj; ƒ një skicë e OSHC-së mbi përvojën profesionale dhe / ose konsultimi për lëndën; ƒ një paragraf ose përmbledhje e shkurtër që përshkruan pozitën me disa fjali; ƒ deklarata që thekson pozitën në detaje;

► Me qëllim të ngritjes së vetëdijes së votuesve të tyre dhe për të rritur publicitetin e pozitave të tyre, OSHC-të mund të

mekanizmin për këtë proces konsultimi. Pas miratimit nga ZKM, projekt ligji miratohet nga qeveria dhe i dorëzohet Kuvendit.

24  publikojnë deklaratat e tyre dhe të mbajnë konferenca për shtyp. Konferenca e përbashkët për shtyp me OSHC-të me mendim të njëjtë apo me shoqatat e OSHC-së do të rrisë dukshmërinë e iniciativës.

Përveç procesit të ri të konsultimit formal, në dispozicion është një mënyrë më indirekte për të ndikuar në procesin e hartimit të ligjit. OSHC- të mund të ofrojnë ekspertizën e ekspertëve të tyre që të shërbejnë në këshillet e ekspertëve të qeverisë që mund të shfrytëzohen për të kryer një punë këshillimore për qeverinë mbi një çështje të caktuar.32

► Shërbim në këshillet e ekspertëve, OSHC-të me një histori të punës dhe konsultimit për një çështje të caktuar mund të kenë një ndikim më të qëndrueshëm në politikat qeveritare në këtë temë.

Të gjitha ministritë kanë themeluar njësi për të drejtat e njeriut të cilat janë përgjegjëse për marrëdhëniet me shoqëritë civile.33

► OSHC-të këshillohen që të kontaktojnë këto njësi për informacion dhe kërkim të procedurave të reja të konsultimit dhe lobim për dëgjime publike që do të mbahet me një iniciativë legjislative në interesin e tyre.

Zyra për Qeverisje të Mirë (ZQM), e cila është pjesë e ZKM-së, kërkon të lehtësojë qasjen e shoqërisë civile në vendimmarrje publike, si pjesë e mandatit të saj për të mbështetur qeverisjen e mirë. ZQM ka kërkuar që OSHC-të të angazhohen në proceset e konsultimit në nivel politik dhe të programit.34

32 Rregullorja Nr. 09/2011 mbi Rregullat dhe Procedurat e qeverisë së Kosovës, 7 shtator 2011, neni 50 33 Intervistë me drejtorin e Zyrës së Qeverisjes së mirë, Zyra e Kryeministrit të Kosovës, gusht 2011 34 Intervistë me drejtorin e Zyrës së Qeverisjes së mirë, Zyra e Kryeministrit të Kosovës, gusht 2011

25  ► OSHC-të janë të këshilluar që të vazhdojë dhe të zgjerojë bashkëpunimin e tyre me ZQM-në, pasi që aktivitetet bazë të ZQM-së mund të jetë një burim i inovacionit për praktikat e reja të pjesëmarrjes në procesin e politikave që eventualisht mund të integrohen.

2.2. Nisma legjislative nga qytetarët

Në tetor të vitit 2011, Kuvendi miratoi Projektligjin për Nismën Legjislative 35. Përveç tjerash, ligji i ofron qytetarëve të drejtën për të prezantuar legjislacionin në Kuvend, nëse ata mbledhin të paktën 10.000 nënshkrime. Iniciativa legjislative mund të marrë formën e një projektligji të plotë apo formën e një koncepti ligjorë, i cili më pas do të zhvillohet nga Asambleja në bazë të hapave të iniciativës parlamentare të përshkruara më sipër. Iniciativa mund të paraqitet nga çdo qytetarë dhe të dorëzohet së bashku me nënshkrimet, në Zyrën e Pranimeve në Kuvend.36

► Kjo nismë e re OSHC-ve i ofron mundësinë që të mobilizohen rreth prioriteteve të përbashkëta dhe të iniciojë legjislacionin e interesave të tyre. Kjo është veçanërisht interesante për koalicionet e OSHC-ve me interes për një çështje të caktuar që mund të mobilizojnë një segment të gjerë të shoqërisë rreth shqetësimeve të tyre. Koalicionet e OSHC-ve kanë marrë pjesë me sukses në hartimin e ligjeve - të tilla si Ligji për Qasje në Dokumente Publike, Ligji i Punës ose Ligjin për Lirinë e Asocimit - në të kaluarën. Duke ndërtuar një platformë të gjerë rreth një projektligji, OSHC-të mund të ushtrojë presion të madh në Kuvend që ata të marrin në konsideratë hartimin e tyre.

35 Ligji Nr. 04/L-025 mbi Nismën Legjislative, 13 tetor 2011 36 Po aty, kapitulli IV

26 3. Vendim-marrja legjislative nga ana e Kuvendit

Shqyrtimi i një projektligji nga Kuvendi ndodh në përputhje me proceset e përcaktuara në Rregulloren e Punës se Kuvendit37. Të gjitha projektligjet e paraqitura në Kuvend, me dokumentacionin e tyre mbështetës, janë regjistruar në Zyrën e Sekretariatit të Kuvendit.38 Kjo zyre ka përgjegjësinë për të shpërndarë projektligjin tek anëtarët e Kuvendit. Përveç kësaj, teksti i projektligjit ngarkohet në faqen e internetit të Kuvendit. Me prezantimin e një projekt-ligji, Kryesia e Kuvendit cakton një ligj të cilin komisioni do ta rishikon detaisht. Ky komision është komisioni drejtues për këtë projektligj.

Komisioni i cili ka për detyrë shqyrtimin, në parim do të marrë rolin koordinues në mbledhjen dhe shqyrtimin e amendamenteve të mundshme për projekt-ligjin në fazat e mëvonshme të procesit. Në mënyrë që Komisionit ti ipet kohë e mjaftueshme për të bërë rekomandimet e veta plenare, shqyrtimi i parë i projektligjit mund të mos planifikohet më herët se dy javë pune e as më vonë se katër javë pune nga dita e shpërndarjes së tij tek anëtarët.

Me shqyrtimin e ligjit në parim, komisioni drejtues përgatitë raportin për grupin plenarë që përfshin një rekomandim për miratimin ose refuzimin e projekt-ligjit nga ana e grupit plenar në leximin e parë të projektligjit.

37 Rregullorja e Punës së Kuvendit, më 29 prill 2010. Në kohën e përpilimit të këtij udhëzuesi, rregullat e punës për mandatin e katërt të Kuvendit janë duke u përpiluar nga Kuvendi. 38 Sipas nenit 54 të Rregullores së punës së Kuvendit ky dokumentacion përbëhet nga "a) shënimet shpjeguese për objektivat që duhen arritur në bazë të ligjit, përputhjen e sajë me legjislacionin në fuqi dhe arsyetimin e dispozitave ligjore, b) deklaratën mbi implikimet buxhetore në vitin e parë dhe vitet e mëvonshme; dhe c) deklaratën për përafrimin dhe harmonizimin me legjislacionin e BE-së me tabelën krahasuese të neneve të cilave i referohet.”

27  Roli i komisioneve në Kuvendin e Kosovës

Komisioni kryen shumicën e punës aktuale të Kuvendit për shqyrtimin dhe propozimin e ndryshimeve të projektligjeve të paraqitura nga qeveria apo anëtarët e Kuvendit. Mbledhjet e komisioneve, të cilat janë publike dhe të hapura për vëzhgim, janë mbajtur në mënyrë të rregullt, të paktën një herë në muaj. Ato janë caktuar dhe janë kryesuar nga kryetarët e komisionit të cilët gjithashtu kanë hartuar agjendën e komisionit. Çdo çështje e paraqitur në Kuvend do të përfshihet në portofolin e një (apo më shumë) komisioneve. Kuvendi aktualisht ka 13 komisione, prej të cilëve 4 janë "kryesore" dhe 9 janë "funksionale". Komisionet funksionale mbulojnë portofolet e temave që përafërsisht korrespondojnë me portofolet e ministrive. 4 komisionet kryesore janë: - Komisioni për Legjislacion dhe Gjyqësi: Ky shqyrton cilësinë juridike të ligjit dhe përputhshmërinë e tij me legjislacionin ekzistues dhe kushtetutën; - Komisioni për Buxhet dhe Financa: Ky shqyrton implikimet buxhetore të projektligjit; - Komisioni për Integrime Evropiane: Ky shqyrton pajtueshmërinë e projektligjit me kornizën ligjore të BE-së; - Komisioni për të Drejtat dhe Interesat e Komuniteteve dhe Kthimit: Ky shqyrton projektligjin dhe ndikimet e tij mbi interesat e komuniteteve jo-shqiptare dhe ndikimin në të drejtat dhe privilegjet e tyre sipas kushtetutës dhe detyrimeve ndërkombëtare.

Pasi projekt-ligji është miratuar në leximin e parë vijon shqyrtimi në detaje: Ligji shqyrtohet nen për nen. Ky proces koordinohet nga Komisioni drejtues i cili tashmë ka shqyrtuar ligjin në parim. Për shqyrtimin e projektligjit, komisioni do të ftojë ekspertë, si dhe përfaqësues të ministrisë që kanë krijuar këtë draft.

Komisioni mund të ftojë përfaqësues të shoqërisë civile për të marrë pjesë në seancat e komisioneve dhe mund të mbajë dëgjime publike për të mbledhur opinionet e publikut dhe OSHC-ve. Në fakt, shumica e seancave me publik zhvillohen në këtë fazë kur Komisioni shqyrton projektligjin në detaje. Procesi i rishikimit zakonisht përfundon me

28 ndryshime konkrete të ligjit nga komisioni drejtues dhe komisionet tjera. Ndryshimet mund të propozohen nga çdo anëtar i Kuvendit, por edhe nga grupet parlamentare, komisionet dhe nga qeveria.39

Para se të mund të propozohet ndonjë amendament për miratim në seancë plenare, ato duhet do ti përcillen katër komisioneve kryesore të Kuvendit për komente. Komisionet kryesore hartojë një raport me opinionet e tyre dhe çdo ndryshim të propozuar nga ana e tyre e dërgojnë tek komisioni drejtues.

Komisioni drejtues më pas harton raportin përfundimtar të rishikimit për seancën plenare. Ky raport përmban të gjitha ndryshimet e propozuara, duke theksuar ndryshimet konfliktuale dhe bën rekomandime për miratimin ose refuzimin e këtyre ndryshimeve.

Tabela më poshtë ilustron detaisht procesin e rishikimit të projektligjit nga ana e Komisioneve.

39 Komisionet janë të lira që të fusin ekspertizë të jashtme në punën e tyre në bazë të nenit 65 të Rregullores së punës së Kuvendit të Kosovës.

29 Rishikimi i detajuar i projektligjit nga Komisioni

Komisioni drejtues brenda 10 ditë pune nga miratimi i leximit të parë Konsultohet me zyrtarët e ministrisë dhe ekspertët Anëtarët e Kuvendit, komisioneve mban dëgjime publike, tjera, të grupeve parlamentare, mund pranon ndryshimet e përgatitura nga ti çojnë ndryshimet tek komisioni pjesëtarët e kuvendit, komisionet tjera, drejtues grupet parlamentare dhe qeveria, propozon amendamentet, i raporton Komisioneve për Buxhet dhe Financa mbi ndryshimet e implikimeve buxhetore.

I raporton Komisionit për Buxhet dhe Financa dhe Komisionit Kryesorë për të gjitha amendamentet

brenda 5 ditëve brenda 10 ditëve të punës

Komisioni për Buxhet dhe Financa 3 komisionet tjera kryesore (Komisioni për Integrime Evropiane; shqyrton propozimet që përmbajnë Komisioni për të Drejtat dhe Interesat e ndryshime me implikime buxhetore komuniteteve dhe Kthimit;Komisioni për propozon ndryshime shtesë Legjislacion dhe Gjyqësi) harton raporte që i drejtohen amendamentet e propozuara nga komisioni komisionit drejtues drejtues propozon amendamente shtesë harton raporte dhe i përcjell tek komisioni drejtues

brenda 2 muajve nga leximi parë, të paktën 5 ditë para leximit të dytë

Komisioni drejtues harton rishikimin përfundimtar për grupin plenarë të Kuvendit. bën përmbushjen e raporteve të Komisionit për Buxhet dhe Financa dhe 3 komisione të tjera kryesore;

30 Pasi që deputetët e Kuvendit kanë pasur mundësinë ta shqyrtojnë raportin e komisionit drejtues, projektligji është vënë në rendin e ditës së Kuvendit për leximin dytë.

Në leximin e dytë Kuvendi e shqyrton projektligjin në detaje. Ndryshimet e sugjeruara janë votuar një nga një, sipas rendit si janë paraqitur në projekt-ligj. Pas votimit të amendamenteve, leximi i dytë bëhet për votim të projektligjit në tërësi. Në qoftë se projektligji është miratuar në leximin e dytë, ligji nënshkruhet nga Kryetari i Kuvendit dhe i përcillet Presidentit të Kosovës për tu shpallur. Pas shpalljes së ligjit ai botohet në Gazetën Zyrtare të Kosovës dhe në faqen e internetit të Kuvendit.

Nëse ligji është refuzuar në leximin e dytë, hartuesi i projekt-ligjit mund të vendosë të dorëzon projektligjin për lexim të tretë së bashku me të gjitha amendamentet e miratuara. Para se projektligji të shkon në leximin e tretë ai mund të referohen përsëri në komisionin drejtues për modifikim. Pas miratimit në leximin e tretë, ligji nënshkruhet dhe shpallet siç është përshkruar më sipër.

3.1. Pjesëmarrja e publikut në procesin e vendim- marrjes nga ana e Kuvendit

Për të qenë në gjendje që të ndikojnë në procesin legjislativ në Kuvend, OSHC-të do të duhet të jenë të përfshira në punën e tij në baza rutinore.

Marrëdhëniet përditshme në mes të Kuvendit dhe OSHC-vë janë pjesë e mandatit të Zyrës për Media dhe Marrëdhënie publike, sipas Rregullores për Organizimin dhe Përgjegjësitë e Kuvendit.40 Megjithatë, asnjë zyrtar i veçantë nuk është caktuar si një pikë kontakti me OSHC-të nga ana e Sekretariatit të Kuvendit. Gjithashtu publikisht nuk është caktuar asnjë pikë kontaktuese për publikun dhe OSHC-të. Kjo e bën të vështirë komunikimin e drejtpërdrejtë dhe dorëzimin e kërkesave nga OSHC-të. Si pasojë, OSHC-të zakonisht mbështeten në kontakte jozyrtare me njësitë përkatëse të administratës së Kuvendit, si Zyra e Sekretarit, Zyra për Media dhe Marrëdhënie me Publikun dhe Departamenti për Çështje Ligjore dhe të Procedurës.

40 Rregullorja mbi Organizimin dhe Përgjegjësitë e Kuvendit të Kosovës 12 Tetor 2010, neni.9;

31 Për të ushtruar ndikim në ndonjë projekt-ligj të veçantë, OSHC-të duhet të bashkëpunojnë me komisionet e Kuvendit. Mbledhjet e komisionit janë të hapura për publikun dhe në parim të gjithë mund ti vëzhgojnë ato. Në disa raste në mbledhjet e Komisionit mund të marrin pjesë edhe mediat. Në disa raste janë transmetuar pamjet televizive të mbledhjeve të komisioneve dhe dëgjimeve publike. Përjashtimet për qasje në takimet e komisionit në bazë të rregullës për qasje publike aplikohen, megjithatë edhe komisioni mundet formalisht të vendosë që një takim të jetë i mbyllur për publikun.41

Mbledhjet e komisioneve dhe dëgjimet publike zakonisht shpallen në kalendarë në faqen e internetit të Kuvendit të paktën disa ditë më parë. Kalendari përmban informacion mbi datën, vendin si dhe rendin e ditës së ngjarjes. Me mbështetjen e OSBE-së, Zyra për Marrëdhënie me Publikun dhe Media në Kuvend kohët e fundit ka përmirësuar qasjen në takime.

► OSHC-të duhet të konsultojnë informacionet e freskëta në faqen e internetit të Kuvendit. OSHC-të mund të kyçen edhe në RSS në faqet e internetit të komisioneve të ndryshme dhe të marrin informata të reja mbi punën e komisionit.

► Përveç kësaj, faqet e internetit të komisioneve tani posedojnë informata kontaktuese të stafit mbështetës të komisionit. OSHC-të duhet ti konsultojnë këto me çdo shqetësim që lidhet me çështjen e lidhur me një komision - për paraqitjen e deklaratave, kur kërkojnë vëzhgimin e një takimi, dhe kur lobojnë për një dëgjim publik.

► OSHC-të e interesuara në mbajtjen e një mbledhje të Komisionit duhet të regjistrohen nga stafi mbështetës i komisionit në kohën e duhur.

Vëzhguesit do të duhet të zgjedhen nga tavolina e parë nga stafi mbështetës i komisionit dhe t’i përcjellë në sallën e mbledhjeve të komisionit. Për fat të keq, sallat e takimit në Kuvend kanë hapësirë të kufizuar për vëzhguesit, gjë e cila mund të vështirëson mbikëqyrjen e takimeve të komisionit.

41 Neni 65 i Rregullorës së punës së Kuvendit të Kosovës.

32 Në ushtrimin e rolit të tyre në procesin e përpilimit të ligjeve, komisionet shpesh kërkojnë mbështetje të jashtme dhe ekspertizë. Komisioni mund të ftojë individë ose organizata që kanë njohuri për lëndën për të dëshmuar. Komitetet mund të punësojnë ekspertë si këshilltarë nga Kryesia e Kuvendit për çështjet të ndryshme në përputhje me buxhetin e ndarë për këtë çështje. Përveç kësaj, komisionet mund të detyrojnë një ministër që të dëshmon. Komisionet zakonisht e bëjnë këtë në procesin e shqyrtimit të zbatimit të një ligji ekzistues.42

3.1.1. Dëgjimet publike

Dëgjimet publike janë mënyra më e favorizuar e pranimit të dëshmisë që është në dispozicion të komisioneve. Ato janë takime të hapura të organizuara nga komisionet me qëllim të mbledhjes së informatave nga një numër i burimeve të ndryshme. Dëgjimet publike mund të thirren në procesin e diskutimit të një projektligji ose kur bëhet shqyrtimi i zbatimit të ligjit nga ana e qeverisë. Sipas Rregullores së Punës së Kuvendit të Kosovës, komisionet mund të mbajë dëgjime publike me ekspertë, përfaqësues të shoqërisë civile dhe persona të tjerë.43

Pse të marrim pjesë në dëgjimet publike?

Qëllimi i një dëgjimi publik, nuk është vetëm për të nxjerrë ekspertizën përkatëse, por edhe për të mbledhur opinione nga grupet e rëndësishme shoqërore. OSHC-të duke u fokusuar në çështje të veçanta zhvillojnë ekspertizën e rëndësishme në këtë çështje, e cila do të jetë e dobishme për Kuvendin kur bënë shqyrtimin e projektligjeve apo zbatimin e ligjeve. Duke u paraqitur përpara një komisioni, OSHC-ja mund të paraqet vendimet e anëtarëve të komisionit dhe kështu të ketë një ndikim të rëndësishëm në rezultatet. OSHC-të mund të përkujdeset që mendimet e grupeve të rëndësishme shoqërore në shoqëri do të merren parasysh nga komisionet. Kjo mund të përmirësojë cilësinë e një projektligji dhe të rritë gjasat që ai të pranohet nga publiku.

42 Neni 65 i Rregullorës së punës së Kuvendit të Kosovës. 43 Neni 66 i Rregullorës së punës së Kuvendit të Kosovës.

33 Si të marrim pjesë në dëgjimet publike?

Komisionet mbajnë dëgjime publike gjithnjë e më shpesh, por mbajtja e tyre nuk është e detyrueshme në procesin legjislativ të vendim-marrjes apo në procesin e mbikëqyrjes së Kuvendit. Komisionet nuk mbajnë seanca publike për të gjitha projekt-ligjet që i marrin parasysh.

► Një OSHC e interesuar që të prezanton këndvështrimin e saj për një projektligj duhet të lobonë tek kryetari i komisionit ose tek një anëtar i komisionit për të mbajtur një dëgjim publik duke theksuar nevojën dhe përfitimet e një seance të tillë dëgjimore.

► Kur përpilon një rast për një dëgjim publik, në seancë OSHC- ja duhet të nxjerr në pah jo vetëm interesin e saj por edhe përfitimet nga ana e komisionit dhe e publikut të gjerë.

► Pasi që për pjesëmarrje në seancë publike nevojitet një ftesë nga komisioni, OSHC-të duhet të lobojnë që të ftohen në seancë.

Pasi që komisioni ka vendosur të mbajë një dëgjim publik, ai do të shpallë kohën dhe vendin ku do të mbahet ky dëgjim publik. Kjo duhet të ndodhë të paktën një javë para seancës dëgjimore.44 Të gjitha dëgjimet publike janë shpallur në kalendarë në faqen e internetit e Kuvendit. Përveç kësaj, njoftime për seancat mund të publikohen edhe në gazeta.

► Në praktikë, dëgjimet publike shumë shpesh janë caktuar në një datë të afërt, gjë që kufizon mundësinë e OSHC-ve për të bërë aplikimet substanciale, dhe që është më e rëndësishme përgatitjen në kohë të OSHC-ve. Kjo përfshin njoftimin me agjendën legjislative, njoftimin me projekt- ligjin para shqyrtimit të tij në mënyrë të detajuar nga komisioni, dhe të lobimit me kohë/ose regjistrimit për një dëgjim publik lidhur me këtë projekt-ligj në shqyrtim.

44 Instituti Demokratik Kombëtarë i Kosovës dhe Misioni i OSBE-së në Kosovë, Doracaku i dëgjimit publik të Kuvendit të Kosovës, maj 2004, fq.10.

34 Si të përgatitemi për dëgjim publik?

Në një seancë publike, OSHC-të mund të paraqiten si dëshmitare. Anëtarët e Komisionit dëgjojnë dëshmitë e dëshmitarëve që kanë ftuar për ti dëgjuar. Zakonisht, dëshmitarëve i ipen 5 deri në 10 minuta për të paraqitur rastin e tyre para Komisionit. Pas këtij prezantimi, anëtarët e komisionit do të bëjnë pyetje në lidhje me prezantimin dhe pikëpamjet e dëshmitarëve për çështjen në fjalë.

Shumica e komisioneve do të kërkojnë nga dëshmitarët të dorëzojnë paraprakisht një prezantim me shkrim të dëgjimit. Kjo i mundëson anëtarëve të komisionit që më parë të studiojnë pikëpamjet e dëshmitarëve dhe të përgatisin pyetjet.

► Një komision i veçantë mund të ketë një format të caktuar i cili duhet ndjekur nga çdo parashtrues. OSHC-të e ftuara duhet paraprakisht përpara seancës dëgjimore të shohin nëse duhet bërë kjo.

Kutia e mëposhtme përmban këshilla shtesë se si duhet përgatitur parashtresat për dëgjime publike me shkrim dhe me gojë .45

45 Instituti Demokratik Kombëtarë, Lobimi në Parlament: Një Udhëzues për OJQ-të, 2002 në dispozicion në gjuhën Angleze në http://www.ndi.org/node/13620

35 Si të përgatiteni për një dëgjim publik

1. Parashtresa e shkruar Zakonisht nuk ka format të caktuar për parashtrim me shkrim - konsultoni stafin mbështetës të komisionit nëse komisioni ka vendosur ndonjë specifikim formal. Sidoqoftë, sigurohuni që parashtrimi juaj me shkrim të përfshin informacionin e mëposhtëm:

• Emrin tuaj, adresën dhe numrin e telefonit, dhe datën e parashtrimit; • Emrin e organizatës tuaj, qëllimet e saj, anëtarët dhe strukturën; • Emrin e Komisionit të cilit i drejtoheni; • numrin dhe burimin e cilitdo kontakt qeveritarë që është kontaktuar nga organizata juaj vitet e fundit që mund të jenë relevant me dëshminë tuaj; • A dëshironi të bisedoni personalisht me komisionin lidhur me parashtresën tuaj (nëse po, caktoni kohën dhe numrin e telefonit); • Sa gjerësisht jeni konsultuar lidhur më atë çështje; • Komentet tuaja – rreshtoni ato në bazë logjike, jeni të thjeshtë, të shkurtër, të saktë dhe komplet • Nëse komentoni një ligj, së pari duhet cekur pozitën tuaj, dhe më pastaj bëni komente të detajuara mbi dispozitat e caktuara; • Nëse ju jeni duke komentuar një hetim, përdorni termat e tij të referencës (në dispozicion nga nëpunësi i komisionit), si një udhëzues për të paraqitur pikëpamjet tuaja; • Paraqitni listën tuaj të rekomandimeve si përfundim.

2. Prezantimet me gojë

Përveç parashtresës tuaj me shkrim, ju duhet të përgatisni prezantimin tuaj me gojë. Ky prezantim duhet të jetë jo më shumë se 5-10 minuta. Përgatisni një version më të shkurtër të këtij prezantimi në rast se koha juaj të jetë më e kufizuar. Më poshtë janë disa këshilla për prezantimin tuaj me gojë.

• Prezantoni veten dhe adresoni kryetarin dhe anëtarët e komisionit • Bëni një deklaratë të shkurtër për paraqitjen tuaj dhe përfundojeni atë me një përmbledhje të pikave kryesore • Bëni pikat tuaja sa më të përmbledhura dhe përdorni informata faktike • Ju mund të dëshironi të bëni një argument se pozicioni juaj është në interesin më të mirë të publikut. • Ligjvënësit mund të duan të dinë: çka, nëse ndonjë gjë është duke u bërë ose është bërë në juridiksionet tjera, çfarë nga propozimi juaj mbështetet apo kundërshtohet nga grupet tjera, çfarë shpenzime mund të ketë. Nëse ju e dini përgjigjet, përfshini ato në deklaratën tuaj. • Oferta për të ndihmuar: Ju mund të dëshironi të pyetni nëse ka ndonjë gjë që ju mund të bëni për të ndihmuar që propozim në fjalë të miratohet ose të rrëzohet. Kjo tregon se ju dhe grupi juaj kujdeseni mjaft dhe se jeni të gatshëm për të kontribuar më shumë kohë dhe energji.

36 Ku mbahen dëgjimet publike?

Dëgjimet publike zakonisht kryhen në ndërtesën e Kuvendit. Megjithatë, ato gjithashtu mund të mbahen jashtë Kuvendit apo edhe jashtë Prishtinës. Komisioni mund të vendosë të mbajë një seancë dëgjimore në një rajon të veçantë të prekur nga çështja apo projekt-ligji i caktuar.

► OSHC-të të vendosura në një rajon specifik jashtë Prishtinës mund të marrin parasysh që të lusin komisionin që të mbaj një seancë në rajonin e tyre, sidomos në çështjet që ndikojnë në këtë rajon në mënyrë disproporcionale.

Çfarë ndodh pas dëgjimit? Dëshmia e ofruar nga dëgjimi publik është regjistruar nga stafi mbështetës i komisionit dhe gjithashtu sigurohet një transkript dhe një raport publik i dëgjimit. Të dy dokumentet do të publikohen në faqen e internetit të Kuvendit, por gjithashtu duhet të jetë në dispozicion për kontribuesit nga stafi mbështetës i komisionit.

► OSHC-të e interesuar mund të kenë dëshirë të marrin pjesë në mbledhjet e komisionit pas dëgjimit publik në mënyrë që të monitorojnë shqyrtimin e mëtejshëm nga ana e komisionit të projektligjit apo çështjes aktuale dhe nëse është e nevojshme të japin kontributin e tyre.

4. Mbikqyrja e implementimit të ligjeve

Procesi legjislativ nuk përfundon me miratimin e një ligji. Aspekti më i rëndësishëm i çdo ligji është se si ai është zbatuar në praktikë. Shqyrtimi dhe hetimi i performancës së qeverisë në implementimin e ligjeve është një nga detyrat kryesore të komisioneve. Në shumë sisteme parlamentare, një pjesë e madhe e punës së komiteteve përfshin mbledhjen e provave dhe pikëpamjeve. Në Kosovë, komisionet kanë të drejta të shqyrtimit dhe hetimit ti cilat megjithatë ende nuk përdoren sistematikisht.

Ministria përgjegjëse duhet ti raporton komisionit përkatës funksional mbi zbatimin e një ligji të paktën një herë në vit. Komisioni vlerëson nëse zbatimi është efektiv dhe mund të propozojë masa për përmirësim.

37 Monitorimi i ligjit përmbyllet me një raport të shkruar që i adresohet Kuvendit. Në rast se ministria dështon ti raporton komisionit apo nëse komisioni konsideron se raportin është jo i plotë, çështja është vënë në rendin e ditës të seancës plenare të radhës të Kuvendit.46

Ky proces i monitorimit është sistematik. Komisioni funksional krijon një listë që përmban datën e shpalljes së ligjit, datën e publikimit në Gazetën Zyrtare, një listë të dispozitave ligjore që duhet të zbatohen nga qeveria, dhe një listë të vendimeve të qeverisë për zbatimin e këtyre dispozitave.47

Komisioni funksional gjithashtu mund të konsulton ekspertë të jashtëm gjatë ushtrimit të monitorimit.48 Mbledhja e dëshmive me shkrim dhe me gojë nga ekspertët, OSHC-të dhe grupet e prekura nga zbatimi i ligjit janë një mjet i rëndësishëm për vlerësimin e performancës dhe për vlerësim të raportit të ministrit. Komisionet kanë mundësi të mbajnë dëgjime publike për këtë qëllim. Këto seanca do të jenë shumë të ngjashme në strukturë dhe do të përqendrohet në seancat legjislative të përshkruar në pjesën e mësipërme.

Për fat të keq, ende nuk kanë shfrytëzuar mundësinë për të organizuar seanca dëgjimore.

► OSHC-të / analistët që monitorojnë zbatimin e politikave publike mund të kërkojnë nga komisionet të mbajnë seancë të mbikëqyrjes kur bëhet shqyrtimi dhe zbatimin i raportit të ministrit.

► Ata gjithashtu mund të dërgojnë parashtresat me shkrim tek komisioni i ngarkuar me mbikëqyrjen e zbatimit të një ligji të veçantë që u intereson atyre.

46 Neni 73 i Rregullorës së punës së Kuvendit të Kosovës. 47 Po aty. 48 Po aty.

38 Kapitulli 3: Procesi buxhetorë

Ky kapitull ofron një hyrje në procesin buxhetorë në Kosovë. Qëllimi i tij është që të sigurojë informacione të rëndësishme për OSHC-të duke kërkuar që të mbikëqyrë dhe ndikon procesin e buxhetit.

Procesi i buxhetit prek gjithë shoqërinë. Politikat publike të mbrojtura nga OSHC-të në fund do të përballen me nevojën për burime financiare. Prandaj, OSHC-të mund të jenë më efektive nëse ata e dinë se si është hartuar miratuar, zbatuar dhe vlerësuar buxheti. OSHC-të e specializuara mund të bëjë një kontribut të vlefshëm në punë më të përgjegjshme dhe më të mirë lidhur me buxhetin. Grupet e buxhetit mund të shpjegojë publikut buxhetin, ofrojnë trajnime për mediat dhe përfaqësuesit e shoqërisë civile dhe të nxisin pjesëmarrjen në nivel lokal.49 Në këto rrethana, puna buxhetore e Kuvendit është një fushë premtuese dhe sfiduese për angazhimin e OSHC-ve në Kosovë.

Buxheti është instrumenti më i rëndësishëm ekonomik politik i qeverisë dhe duhet të reflektoj prioritetet e zhvillimit të saj. Prandaj mbikëqyrja e buxhetit nga parlamenti është me rëndësi jetike. Nëpërmjet procesit demokratik të buxhetit parlamenti mund të ushtrojë ndikim të konsiderueshëm të drejtpërdrejtë në punën e qeverisë. Sipas kornizës ekzistuese ligjore, Kuvendi nuk përballet me kufizime në imponimin e prioriteteve të veta rreth buxhetit.

Procesi i buxhetit, megjithatë, është kompleks, teknik dhe kërkon burime të shumta. Kjo paraqet një sfidë të madhe për shumë parlamente, por edhe një mundësi për OSHC-të e specializuar për të ofruar ndihmë.

Ndërsa buxhetit zakonisht rregullon të ardhurat dhe shpenzimet gjatë një viti fiskal, procesi buxhetor është i vazhdueshëm dhe ciklorë. Ashtu si procesi legjislativ, procesi i buxhetit kalon nëpër disa faza:

49 Warren Krafchik, A mundet shoqëria civile të jap vlerë të shtuar në procesin e vendim marrjes rreth buxhetit? Një përshkrim i punës së shoqërisë civile rreth buxhetit, http://www.internationalbudget.org/resources/library/civilsociety.pdf.

39  - Formulimi i buxhetit, kur buxheti zhvillohet nga qeveria;

- Miratimi i buxhetit, kur plani i buxhetit shikohet dhe të miratohet nga parlamenti;

- Ekzekutimi i buxhetit, kur politikat buxhetore janë kryer nga qeveria, dhe

- Mbikëqyrja buxhetore dhe auditimi, kur është dhënë llogari për shpenzimet aktuale të buxhetit dhe janë vlerësuar për efektivitet.50

Pas përfundimit, procesi fillon nga e para. Në praktikë, fazat e ciklit gërshetohen.

Në Kosovë, procesi i buxhetit është i rregulluar me Ligjit për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë51. Ky ligj i rregullon të gjitha fazat e procesit buxhetorë në Kosovë.

1. Formulimi i buxhetit

Në fazën e formulimit të buxhetit plani i buxhetit për çdo vit është bërë nga qeveria. Buxheti përcakton fondet për organizatat buxhetore - institucionet dhe agjencitë që financohen nga buxheti. Në Kosovë kjo përfshin qeverinë dhe agjencitë e saj, Presidentin, Kuvendin dhe institucionet e tjera, komunat si dhe institucionet e pavarura. Për zhvillimin e buxhetit është përgjegjës Departamenti i Buxhetit i Ministrisë së Financave.

Buxheti nuk është krijuar nga zeroja çdo vit. Planet buxhetore janë bazuar në buxhetet e kaluara, duke modeluar shpenzimet dhe të ardhurat e ardhme për programet e vazhdueshme, përvoja e kaluar dhe parashikimet aktuale e të ardhurave. Në Kosovë, buxheti vjetor është shoqëruar me një mjet planifikimi afatmesëm, Korniza Afatmesme e

50 Partneriteti ndërkombëtare buxhetorë, 'Një Udhëzues për OJQ-të rreth punës me buxhet’, 2001, http://internationalbudget.org. 51 Ligji nr. 03-L-048 për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë, 13 Mars 2008 Ligji mbi Ndryshimin dhe Plotësimin e Ligjit nr. 03-L-048 për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë, 12 korrik 2010

40 Shpenzimeve (KASH), e cila synon të përmirësojë parashikueshmërinë dhe qëndrueshmërinë e buxhetit, duke mbuluar vitin e ardhshëm fiskal dhe vlerësimet e dy viteve vijuese fiskale.

Gjatë përgatitjes së buxhetit vjetor, Ministria e Financave nxjerr të ashtu-quajturat qarkoret buxhetore 52, të cilat ofrojnë informata dhe udhëzime mbi pragun e shpenzimeve për vitin e ardhshëm fiskal dhe përcaktojnë procesin e koordinimit me organizatat buxhetore në të gjitha nivelet. Qarkoret buxhetore për vitin e ardhshëm fiskal janë të përgatitura deri më 30 Prill të vitit aktual fiskal.53 Institucionet, agjencitë dhe komunat pranuese janë të detyruar të dorëzojnë buxhetet e tyre të propozuara dhe kërkesat për qarqet buxhetore nga 30 Shtatori i vitit të njëjtë. 54

Bazuar në këto propozimeve buxhetore, Ministri i Financave përgatit propozimin e Buxhetit të Konsoliduar të Kosovës dhe Ligjin e Propozuar për Ndarjet Buxhetore dhe ia përcjellë qeverisë për shqyrtim.55 Ky ligj përmban dispozita të hollësishme mbi buxhetin, ndarjen e tij për organizatat buxhetore dhe zbatimin e tij. Qeveria është e detyruar të paraqesë ligjin për shqyrtim në Kuvend deri në 31 Tetor të vitit aktual fiskal.56

Gjatë procesit të përgatitjes së buxhetit, mundësitë për pjesëmarrjen e drejtpërdrejtë të shoqërisë civile janë të kufizuara. Qeveria përgatit buxhetin vjetor prapa dyerve të mbyllura dhe nuk ka asnjë praktikë të konsultimit formal gjatë procesit.

► OSHC-të megjithatë presin që zarfi i buxhetit dhe shpërndarja e tij të jetë përgjithësisht në përputhje me parashikimet e KASH-it, që do të thotë se mund të priten edhe përshkrime më të gjera të buxhetit.

52 Qarkoret buxhetore janë publikuar nga Ministria e Financave ne uebfaqen e saj ne http://www.mef-rks.org. 53 Ligji i ndryshuar dhe i plotësuar për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë, neni 20 54 Po aty, neni 20 55 Po aty, neni 21 56 Po aty, neni 22

41 Pengesë më e madhe për pjesëmarrjen efektive të OSHC-ve megjithatë, vjen si rezultat i mungesës së informacionit transparent mbi alokimin e buxhetit. Sipas praktikës aktuale, buxheti i Kosovës ka vetëm shifrat që shpjegojnë në hollësi ndarjen për institucione ose për detyra të përgjithshme. Kjo e bën të vështirë për të konstatuar se për çfarë janë caktuar këto fonde dhe se kush është përfituesi.

► Në këtë fazë, OSHC-të mund të kërkojë që të edukojnë publikun mbi përshkriminin e gjerë të kornizës buxhetore, ose të publikojë raportet mbi tema të rëndësishme mbi implikime buxhetore që janë në shqyrtim, apo mbi temat që dëshirojnë ti theksojnë në mënyrë që të ndikojnë në buxhetin i cili formulohet nga qeveria.

► Përveç kësaj, OSHC-të mund të kërkojnë që të ndikojnë në procesin e zhvillimit të buxhetit duke mbajtur takime paralele mbi buxhetin me shoqëritë civile dhe me pjesëmarrjen e aktorëve kyç. Këto takime mund të nxjerrin një numër të "prioriteteve të shoqërisë për buxhetin", që mund të dërgohen në qeveri.

2. Miratimi i buxhetit

Kuvendi i Kosovës shqyrton KASH-in dhe buxhetin vjetor në fund të Tetorit, kur qeveria paraqet buxhetin e propozuar dhe Ligjin e Propozuar për Ndarjet Buxhetore me një version të ri të KASH-it.57 Buxheti dhe ligji i ndarjes shqyrtohet nga ana e Kuvendit, sipas së njëjtës procedurë si për ligjet tjera.

Komisioni për Buxhet dhe Financa funksionon si komision drejtues për ligjet e buxhetit, dhe pranon e harton raporte dhe ndryshimet e propozuara nga komisionet kryesore dhe komisionet tjera funksionale. Komisioni ka të drejtë të organizon seanca dëgjimore me organizatat buxhetore, si dhe ekspertë të jashtëm dhe përfaqësues të OSHC-ve. Ministria i Financave ka të drejtë të marrë pjesë në të gjitha takimet.58

57 Po aty, neni 19. KASH është dërguar fillimisht për tu shqyrtuar nga Kuvendi me 30 Prill. KASH, duke qenë një instrument planifikimi, është diskutuar por nuk është ndryshuar dhe votuar nga Kuvendi. Roli i Kuvendit për miratim është më i përqendruar në buxhetin vjetor. 58 Po aty, neni 22

42 Deri tani, Komisioni për Buxhet dhe Financa nuk ka mbajtur seanca publike. Një nga arsyet mund të jetë koha e kufizuar që është në dispozicion të Kuvendi për shqyrtim të buxhetit. Sipas kalendarit aktual buxhetor, Kuvendi ka dy muaj nga marrja e parë buxhetore për miratimin përfundimtar. Brenda këtyre dy muajve, Komisioni për Buxhet dhe Financa gjithashtu ka për të trajtuar ndërhyrje të drejtpërdrejta në buxhet nga institucionet e pavarura të Kosovës që raportojnë vetëm Kuvendit dhe nuk ndërveprojnë me Ministrinë e Financave. Institucionet e Pavarura lobojnë për prioritetet e tyre buxhetore tek Komisioni për Buxhet dhe Financa, menjëherë pasi që propozimi final buxhetore është paraqitur nga qeveria. Kjo mund të çojë në bllokimin dhe të pengon anëtarët e Komisionit nga prioritetet e tjera buxhetore.

Pjesërisht për shkak të punës së ngarkuar, shqyrtimi i projekt-ligjit të buxhetit nga Komisioni për Buxhet dhe Financa është sipërfaqësorë dhe koha e burimet për të lehtësuar pjesëmarrjen e publikut në miratimin e buxhetit janë shumë të kufizuara. Megjithatë, publiku është më i angazhuar në fazën e miratimit publikut të buxhetit, gjë e cila paraqet një mundësi për veprim publik për OSHC-të.

► Grupet e specializuara për buxhet mund të transferojnë njohuritë e tyre për buxhet tek shoqëria apo mediat me publikim të analizave të tyre buxhetore në konferenca për shtyp. Në këto analiza, OSHC-të mund të theksojnë mungesën e transparencës së buxhetit.

► OSHC-të mund të paraqesin komentet e tyre mbi propozimin e buxhetit tek Komisioni për Buxhet dhe Financa.

► OSHC-të mund të vendosin me Komisionin për Buxhet dhe Financa për dëgjimet publike që do të mbahen. Edhe aty ku dëgjime publike nuk janë mbajtur, OSHC-të munden drejtpërdrejtë të bëjnë parashtrim me shkrim për Komisionin që të përqendrojnë vëmendjen në çështje të caktuara.

► OSHC-të e interesuara duhet të marrin pjesë në seancat e Komisionit për të sinjalizuar interesin e tyre dhe të nisin

43  kontaktin me anëtarët e komisionit. Komisioni do të shqyrtojë buxhetin në Nëntor dhe Dhjetor. OSHC-të duhet të vetinformohen mbi takimet e radhës në faqen e internetit të Kuvendit ose të regjistrohen në RSS të Komisionit. OSHC- të mund të kontaktojnë edhe koordinatorin e komisionit për më shumë informata të detajuara.

► OSHC-të mund të tërheqin vëmendjen e publikut duke publikuar pyetje të drejtpërdrejta mbi përmbajtjen e linjave buxhetore në Ministrinë e Financave si dhe tek organizatat implementuese të buxhetit.

► Ata gjithashtu mund të përqendrohen në efektin e buxhetit në fushat e çështjeve të caktuara ose të përpiqen të nxjerrin në pah ndikimin e buxhetit për grupe të caktuara shoqërore, siç janë gratë, të rinjtë apo minoritetet.

► OSHC-të e krijuara dhe analistët mund të organizojnë tryeza të rrumbullakëta për të informuar kolegët e tyre, qytetarët dhe shtypin mbi buxhetin.

3. Mbikqyrja dhe auditimi i buxhetit

Për tu siguruar se buxheti implementohet sipas ligjit të miratuar për buxhet, Kuvendi kërkon raportim të gjerë fiskal nga qeveria. Në Kosovë, Ministria e Financave dorëzon raporte tremujore mbi implementimin e buxhetit në buxhetin e tanishëm të Kuvendit.59 Këto raporte tregojnë nëse të ardhurat do të jenë të mjaftueshme për të financuar ndarjet buxhetore të specifikuara në Buxhet dhe Ligj për Ndarjet Buxhetore. Kjo i ofron Kuvendit informacion të freskët mbi ekzekutimin e buxhetit nga qeveria. Këto raporte janë konsideruar nga Komisioni për Buxhet dhe Financa, por nuk kërkojnë miratim nga Kuvendi. Deri më 31 Mars, Ministria e Financave dorëzon një raport përfundimtar mbi buxhetin në Kuvend që i ofron një pasqyrë anëtarëve të Kuvendit deri në çfarë mase shpenzimet aktuale të vitit të kaluar fiskal janë në përputhje me buxhetin.60

59 Po aty, neni 45, 60 Poa ty, neni 46

44  ► OSHC-të e interesuar mund të marrin pjesë në mbledhjet e Komisionit për Buxhet dhe Financa, ku ekzekutohen raportet tremujore dhe raportet përfundimtare mbi buxhetin.

► OSHC-të mund të nxjerrin në pah për publikun devijimet e mëdha nga buxheti nëpërmjet njoftimeve për shtyp.

Mjeti më i rëndësishëm për mbikëqyrjen buxhetore megjithatë është shqyrtimi i raportit nga Auditori i Përgjithshëm.61 Auditori i Përgjithshëm në Kosovë është një institucion i pavarur nga qeveria me garanci kushtetuese. Raporti i auditimit paraqet përputhjen e shpenzimeve me kornizën buxhetore. Ai kërkon përputhjen e shpenzimeve nga organizatat buxhetore me kriteret e përcaktuara në buxhet dhe ligjin për përvetësim dhe përdorimin efikas të burimeve buxhetore në shpenzime. Raporti i auditimit përmban një sërë rekomandimesh për përmirësimin e ekzekutimit të buxhetit. Ai i është dhënë Kuvendit për shqyrtim përpara 31 Gushtit dhe është publikisht në dispozicion për shkarkim në faqen e internetit të Auditorit të Përgjithshëm62. në http://oag.rks-gov.net. Kuvendi ka kohë deri më 31 Tetor të shqyrtoj raportin e auditimit dhe të bëjnë ndonjë rekomandim siç e sheh të arsyeshme. Raporti shqyrtohet nga Komisioni për Mbikëqyrjen e Financave Publike.

Deri më tani, OSHC-të kanë shprehur pak interes për raportin e Auditorit të Përgjithshëm.

► OSHC-të janë të inkurajuara ti kushtojnë më shumë vëmendje raportit të Auditorit të Përgjithshëm.

► OSHC-të mund të luajnë rolin e tyre si informatorë duke tërhequr vëmendjen e publikut në rekomandimet e dhëna në raportin e Auditorit të Përgjithshëm dhe të avokojnë për zbatimin e tyre.

61 Raporti është hartuar në përputhje me nenin 47 të Ligjit të ndryshuar dhe të plotësuar për menaxhimin e financave publike dhe përgjegjësitë. 62 Raporti i Auditorit të përgjithshëm është nëdispozicion në faqen e këtij institucioni në http://oag.rks-gov.net

45 ► OSHC-të mund të parashtrojnë kërkesë tek Komisioni për Mbikëqyrjen e Financave Publike, të marrinë pjesë në seancat e këtij komisioni dhe të kërkojnë nga ai veprim mbi rekomandimet e raportit të Auditorit të Përgjithshëm.

► OSHC-të mund të kontaktojnë Auditorin e Përgjithshëm për të marrë informacione më të hollësishme mbi buxhetet dhe performancën buxhetore të institucioneve, agjencioneve dhe komunave në Kosovë, buxheti.

46 Tabela e mëposhtme ofron një pasqyrë të ciklit buxhetor në Kosovë:

Cikli buxhetorë në Kosovë

Përgatitja e Buxhetit dhe Zbatimi i Buxhetit Auditimi dhe Vlerësimi Zbatimi Viti 1 Viti 2 Viti 3 Janar Shkurt Mars Deri më 31 Mars: Raporti Final mbi Buxhetin për vitin 2 Prill Deri më 15 Prill: Deri më 30 Prill: Ministria e Financave Ministria e Financave harton KASH-in për vitin 2, dorëzon Kuvendit 3, 4 raportin e dytë tremujorë të zbatimit të buxhetit për vitin 2 Maj Qershor Deri më 15 Qershor: Organizatat buxhetore zhvillojnë propozimet buxhetore për vitin 2 Korrik Ministria e Financave në Deri më 30 Korrik: bashkëpunim me Ministria e Financave i organizatat buxhetore dorëzon Kuvendit mbanë seanca dëgjimore raportin e dytë për buxhet për vitin 2 tremujor të zbatimit të buxhetit për vitin 2 Gusht Ministria e Financave në Deri më 31 Gusht: bashkëpunim me Auditori i Përgjithshëm i organizatat buxhetore paraqet Kuvendit mbanë seanca dëgjimore raportin e përgjithshëm për buxhet për vitin 2 të auditimit për vitin 2 Shtator Tetor Deri më 31 Tetor: Tetor 31: Ministria e Deri më 31 Tetor: Qeveria i transmeton Financave i dorëzon Kuvendi shqyrton Kuvendit projekt-buxhetin Kuvendit raportin e Raportin e Auditorit për dhe ligjin për ndarje për tretë tremujor të vitin 2 vitin 2, dhe zbatimit të buxhetit për KASH-in e ri vitin 2 Nëntor Dhjetor Deri më 31 Dhjetor: Kuvendi miraton Buxhetin dhe Ligjin për Ndarjet Buxhetore për vitin 2

47 Burimet tjera

Për analizat dhe udhëzimet mbi pjesëmarrjen civile në Kosovë shih:

Rrjeti Ballkanik për Zhvillimin e Shoqërisë Civile, Mungon linku? Zhvillimin dhe funksionimi i Dialogut Civil në Ballkanin Perëndimor, Qershor 2010, në dispozicion për shkarkim në gjuhën Shqipe, Serbe dhe Angleze në http://www.balkancsd.net/

Fondacioni i Shoqërisë Civile Kosovë, CIVICUS Indeksi i Shoqërisë Civile, Raporti Analitik Vendorë për Kosovën, Qeverisje më e mirë për një Ndikim më të Madh, Mars 2011, në dispozicion për shkarkim në gjuhën Angleze në civicus.org/downloads/CSI/Kosovo.pdf

Fondacioni i Shoqërisë Civile Kosovë, Ne dhe Ata - Pjesëmarrja qytetare nё Kosovё, Tetor 2011, në dispozicion për shkarkim në gjuhën Shqipe në http://kcsfoundation.org/repository/docs/Ne_dhe_Ata_Pjesemarrja_qyte tare_ne_Kosove_b5.pdf

Qeveria e Kosovës, Udhëzues për procesin e konsultimeve publike, Tetor 2011, në dispozicion për shkarkim në gjuhën Shqipe në http://kcsfoundation.org/repository/docs/Udhezuesi_per_procesin_e_ko nsultimeve_publike_b5.pdf

Asistencë Teknike për Organizatat për Shoqëri Civile Zyra në Kosovë, Rritemi së bashku, përfshirja e Shoqërisë Civile në Procesin Legjislativ, Gusht 2011, në dispozicion për shkarkim në gjuhën Shqipe, Serbe dhe Angleze në www.tacso.org.

OSBE dhe KODI, Shoqëria Civile dhe Procesi Legjislativ në Kosovë- Studim Analitik në Fund të Mandatit të Dytë të Kuvendit të Kosovës, Dhjetorë 2007, në dispozicion në gjuhën Angleze në http://www.osce.org/kosovo/29938

Për udhëzime të mëtejshme për mbështetjen parlamentare në Kosovë shih:

Instituti Demokratik Kombëtarë, Udhëzimet e OSHC-ve për Mbështetjen legjislative në Kuvendin e Kosovës, 2011

48 Instituti Demokratik Kombëtarë, Lobimi tek Parlamenti: Një Udhëzues për OJQ-të, 2002 në dispozicion në gjuhën Angleze në http://www.ndi.org/node/13620

Instituti Demokratik Kombëtarë, Manual i Dëgjimeve Publike të Kuvendit të Kosovës, 2004 në dispozicion në gjuhën Shqipe, Serbe dhe Angleze në http://www.ndi.org/node/13402

Asistencë Teknike për Organizatat e Shoqërisë Civile Zyra e Kosovës, Manuali i pjesëmarrjes së OSHC-ve dhe qytetarëve, 2011, në dispozicion në gjuhën Angleze në http://www.tacso.org

Për udhëzime mbi punën e aplikuar me buxhetin shih burimet nga Partneriteti Ndërkombëtarë për Buxhet në dispozicion online në http://internationalbudget.org/:

Partneriteti Ndërkombëtarë për Buxhet, Udhëzues mbi punën me buxhet për OJQ-të, 2001, në dispozicion në gjuhën Angleze në http://internationalbudget.org

Partneriteti Ndërkombëtarë për Buxhet, Udhëzues për transparencë të Raporteve Qeveritare për Buxhet: Si Shoqëria Civile mund të Shfrytëzon Raportet Buxhetore për Hulumtim dhe Përkrahje, 2011, në dispozicion në gjuhën Angleze në http://internationalbudget.org/

49

REFERENCE BOOK FOR CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS

PARTICIPATION IN THE LEGISLATIVE,OVERSIGHT, AND BUDGET PROCESSES OF THE ASSEMBLY OF KOSOVO NOVEMBER 2011 REFERENCE BOOK FOR CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS

PARTICIPATION IN THE LEGISLATIVE,OVERSIGHT, AND BUDGET PROCESSES OF THE ASSEMBLY OF KOSOVO NOVEMBER 2011 TABLE OF CONTENTS

INTRODUCTION...............................................................................................................................9 CHAPTER 1: ACCESSTO OFFICIAL INFORMATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 CHAPTER 2:THE LEGISLATIVE PROCESS IN KOSOVO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 9 A. Main actors.....................................................................................................................19 B.The legislative process in Kosovo...........................................................................20 1.The legislative agenda.................................................................................................20 2.The law-drafting process............................................................................................21 2.1.Laws drafted by the government.........................................................................22 2.2.Legislative initiatives by the public.....................................................................24 3.Legislative decision-making by the Assembly. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 5 3.1.Public Participation in the Assembly decision-making process...............................................29 3.1.1.Public hearings........................................................................................................31 4.Oversight of implementation of laws....................................................................35 CHAPTER 3:THE BUDGET PROCESS......................................................................................37 1.Budget formulation......................................................................................................38 2.Budget enactment........................................................................................................40 3.Budgetary oversight and auditing..........................................................................42 FURTHER RESOURCES ....................................................................................................45 List of abbreviations

CSOs civil society organizations

INGOs international non-governmental organizations

KODI Kosovar Research and Documentation Institute

MTEF Medium Term Expenditure Framework

NGOs non-governmental organizations

OI Ombudsperson Institution

OGG Office of Good Governance

OPM Office of the Prime Minister

OSCE Organization for Security and Co-operation in Europe Mission in Kosovo Introduction

Public participation in decision-making is essential for the development of a democratic political system. Seeking to influence decision-making processes, private persons come together to act collectively in what is often referred to as civil society organizations (CSOs).

CSOs form the fabric of society by linking the individuals, the market and political institutions. They participate in the market and politics in the interest of their members or constituency without seeking financial gain or political office. Civil society includes non-governmental organizations (NGOs), clubs and associations, faith-based and community-based organizations as well as trade unions and businesses.1

The Conference of International NGOs (INGOs) of the Council of Europe, in its “Code of Good Practice on Civil Participation”, identifies several key functions that civil society plays in the public policy process2:

• Advocacy: CSOs advocate for the incorporation of the concerns of their constituencies by political parties, parliament and government in their political platforms and legislative agenda. Advocacy plays a key role towards democratizing the decision-making process, because these activities bring a variety of perspectives of social groups to bear on the legislative process.

• Information and awareness-raising: CSOs inform their constituents and the public about political decisions and their potential effect for the public.

• Expert advice: CSOs often have considerable expertise in the field they are engaged in. They offer this expertise to political decision- makers in order to inform and influence decisions.

1 Kosovar Research and Documentation Institute, Civil Society and the Legislative Process in Kosovo—Analytical Study at the End of the Second Mandate of the Assembly of Kosovo, December 2007, available for download in English language at www.osce.org/kosovo/29938 2 Conference of INGOs of the Council of Europe, Code of Good Practice on Civil Participation, November 2008, available for download in English and Serbian at http://www.coe.int/t/ngo/code_good_prac_en.asp

9 • Watchdogs: CSOs follow closely the decision-making process to make sure it is democratic and transparent. They also monitor the implementation of laws by ministries and executive agencies, ensuring that the will of parliament is observed.

• Innovators: CSOs provide solutions through the introduction of new approaches, which can bring considerable benefits to policy-makers. Their practical solutions offer concrete models that can provide useful input to policy drafting.

• Service providers: CSOs provide services in implementation of policies.3

In Kosovo, CSOs have grown in number and influence since 1999. They have diversified their activities, focusing on such topics as human rights, governance, protection of vulnerable groups and poverty. In 2010, around 6,000 NGOs were registered at the Department for Registration and Liaison with NGOs, within the Ministry of Public Administration. However, 90 per cent of these CSOs were estimated to be inactive. Of those that are active, many are able to act only upon receipt of a project grant and hence entirely donor-driven in their work. On the other hand, the number of CSOs working on governance and rule of law or exercising a watchdog function at Kosovo level is increasing, and the quality of their work is improving.4

The opportunities for these CSOs to directly participate in making public policy remain limited. A survey by local think tank Kosovar Research and Documentation Institute (KODI) commissioned by the OSCE Mission in Kosovo (OSCE) outlined the main obstacles to civil society participation in public decision-making.5 The survey found a lack of engagement of civil society in public decision-making, which is the result of both a lack

3 Conference of INGOs of the Council of Europe, Code of Good Practice on Civil Participation, November 2008 4 Kosovo Civil Society Foundation, Better governance for Greater Impact - CIVICUS Civil Society Index Analytical Report for Kosovo, March 2011, p.21 available for download in Albanian and English languages athttp://www.kcsfoundation.org/repository/docs/KCSF_CIVICUS_CSI_Analytical_Country_R eport_Kosovo.pdf 5 Kosovar Research and Documentation Institute, Civil Society and the Legislative Process in Kosovo—Analytical Study at the End of the Second Mandate of the Assembly of Kosovo, December 2007

10 of capacity on part of CSOs themselves and the lack of opportunity to participate. In particular:

• There is a lack of awareness among many CSOs on the opportunities and mechanisms for public participation provided by legislation in Kosovo.

• There is a lack of public information on the legislative agenda. The government and the Assembly often refrain from informing the public on the content of draft laws in preparation. This practice hampers the ability of CSOs to provide inputs. This applies in particular to the budget law.

• There appears to be a lack of awareness on the part of public officials of the contributions civil society can make the legislative process, which stems from lack of institutional co-operation with civil society.

The OSCE seeks to address these challenges through promoting participation by CSOs in the work of the Assembly. To this end, the OSCE supports the Assembly administration and committees in increasing its transparency and accessibility for residents, the media, and CSOs.

The present reference book is part of this wider effort. It is designed as a resource tool for CSOs with a public policy agenda that seek to monitor and influence the political decision-making processes in Kosovo. Its goal is to give these organizations advice which will assist them in partaking in the legislative, budgetary and oversight activities of the Assembly.

The reference book draws on the experience of the OSCE and in particular applies lessons learned from its capacity-building efforts. In addition, the analysis and recommendations in this book are based on the findings and recommendations of relevant literature on public participation in political decision-making.

This reference book consists of four chapters:

Following the introduction, Chapter 1 introduces relevant legislation regarding access to public information and official documents. Access to information on public matters is a basic civil right and a key prerequisite for advocacy and public participation by civil society. This chapter looks

11 at the current legal framework in place in Kosovo, points out challenges that CSOs may encounter in accessing official information, and gives recommendations for overcoming these challenges.

Chapter 2 introduces readers to the legislative and oversight processes in Kosovo. It presents the main actors involved and paints a detailed picture as to how these processes are carried out in Kosovo. The chapter offers practical advice for participation of CSOs at all stages of the process, from legislative agenda setting, to overseeing the implementation of laws. Particular attention is given to two instruments: a new consultation mechanism introduced at the law-drafting stage, and public hearings carried out by Assembly committees. The reader will also be introduced to the benefits of a new web-tool, which is currently being developed by the Assembly and which aims to enhance participation of CSOs through web registration.

Chapter 3 introduces readers to the budget process in Kosovo and identifies entry points for CSO oversight and advocacy activities. The budget is arguably the most vital policy area. Through the budget, the government allocates scarce resources to sectors and policies, and shapes the development of the institutions and society. Budget preparations are resource-intensive and require technical knowledge that warrants specialization. This presents a formidable challenge to the Assembly of Kosovo and its Budget and Finance Committee. It also marks an opportunity for CSOs to exert influence by providing their expertise.

12 Chapter 1: Access to official information

To be able to exercise their advocacy, awareness-raising, advisory and watchdog functions across the decision-making process, CSOs need to have adequate access to official information. The ability to access laws, regulations, reports and other documents that regulate and inform on public policy, and the need to have their requests for public information handled promptly and competently, is of the utmost importance.

In Kosovo, all laws adopted by the Assembly and promulgated by the President of Kosovo. They are published in the Official Gazette, which is available online.6 In addition, the Assembly publishes most laws on its website.7

In addition to these laws, Kosovo government ministries and agencies issue secondary legislation. Many, but not all ministries and agencies publish secondary legislation on their websites, which can make the regulation of the legal framework unclear .

In Kosovo, access to official documents is guaranteed by the law on Access to Public Documents8, and the law on the Administrative Procedure9, which specify conditions under which access to official documents can be granted.

What is an official document? An official document is any document maintained, drawn up or received by public institutions. These documents can be recorded in any form, such as written documents, maps, sketches, pictures, audio recordings and video recordings, in electronic data storage format, hard copy, or in any other format.10

6 Official Gazette at http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 7 Assembly of Kosovo at http://assembly-kosova.org 8 Law No.03/L – 215 on Access to Public Documents, 7 October 2010; , available in Albanian, English and Serbian languages at http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 9 Law No.02/L-28 on the Administrative Procedure, 13. May 2006;, available in Albanian, English and Serbian languages at http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 10 Article 3 of the Law on Access to Public Documents. This includes financial statements, reports, strategies, policy papers and more

13 Who may file a request for access to official documents? The Law on Access to Public Documents guarantees the right of access to official documents in Kosovo to any natural and legal person, without discrimination on any grounds.11

Where can official documents be requested? Official documents can be requested from all public institutions in Kosovo, such as the government and all other public administration bodies at central and/or municipal level; they also include all law-making and judicial institutions and all independent institutions established under the constitution.

These include, among others:

- Assembly of Kosovo, - the President of Kosovo, - the Government of Kosovo, ministries and all units subordinate to them, - all municipalities and units subordinate to them, - all courts as well as the state prosecutor, - Kosovo police, the Kosovo security force and Kosovo intelligence agency, - Independent institutions, including the Ombudsperson Institution, the Auditor-General of Kosovo, the Central Election Commission, the Central Bank, the Independent Media Commission, - All independent agencies established under the constitution. 12

How/in which form can a request for access to an official document be submitted? A request for information can be made in writing, hard copy or by e-mail, directly to the public institution that holds the document. The public institution is obliged to assist the applicant in identifying the right address for the application.13

11 Article 4 of the Law on Access to Public Documents 12 Ibid Article 3 13 Ibid, Article 6

14 In practice, identifying the correct point of contact for a request is not always simple. The Law on Access to Public Documents requires each institution to identify a responsible officer or communications unit to address inquiries.14 However, even though almost every public institution has its website, few provide the necessary contact information of its officials.

Ź Where no information on the responsible officer or communications unit of a public institution is available, applicants can address their request to the office of archives of the institution concerned.

Ź This may also save time because the application will be sent for registering in the applications’ register, which is kept in an archive. Secondly, the archive may have already prepared copies of the requested document.

Ź Practical experience has shown that several public institutions have ignored requests for official information received via e-mail. Therefore, to increase the probability of a prompt response, it is advisable to submit requests both via e-mail and in hard copy.

Box. Requesting an official document from the Assembly of Kosovo Ź When applying for an official document, the applicant is not The Assembly does not identify a contact person for requests for obliged to state the reasons for seeking access to this documents on its web15page. The Assembly publishes draft laws, laws, document. declarations, plenary agendas, committee agendas, plenary session minutes, and plenary session transcripts on its webpage. Other official Are there costs documents willinvolved have to in berequesting requested. access to official The most documents? prospective address for requests of official documents would be the Office of the Secretary of the Assembly. The contact information of the Office of the Secretary is available on the web page of the Assembly at http://assembly-kosova.org.

14 Ibid, Article 5 15 Ibid. Article 6

15 In principle, access to official documents is free of charge. The costs for producing a copy of a document have to be borne by the applicant, however. The Law on Access to Public Documents specifies that these fees have to be published by the public institutions. There is also a limit on the amount charged: the costs charged by the institution should not exceed the cost of production of the document. Moreover, the law states that the amount shall be specified by a regulation to be issued by the Ministry of Finance.16 This regulation has not yet been issued. In practice, the charge for copies is not published by most institutions. Fees charged vary and can be up to several Euros per document. In some cases these fees are imposed even for the sending of documents in electronic form.

Ź CSOs should be aware of the fees they be asked to pay when requesting access to official information. When faced with prohibitively high fees they should address the director or chief executive officer of the institution with a request for access at a lower cost.

How are requests for official documents processed? The public institution receiving a request is obliged to respond to the request within 7 days of its receipt with a decision on the request in a written reply.17 The institution may: i) grant access to the official document, ii) grant partial access to the document or iii) refuse access to the document. In case of partial or total refusal of access, the institution needs to state the reason for the refusal and inform the applicant of their right to a review of their application.18

The applicant may then submit a request asking the institution to reconsider the decision within 15 days from the day the reply from the public institution is received.19 The request for review needs to be decided within 7 days of its receipt by the public institution. The decision regarding review has to be made by the head of the institution and has to be communicated to the applicant in writing.20

16 Ibid, Article 21 17 Ibid, Article 7 18 Ibid, Article 9 19 Ibid ,Article 7 20 Ibid Article 9

16 On what grounds can a request for access to official documents be refused? In principle, all official documents are accessible. There are, however, several exceptions to this rule specified in the Law on Access to Public Documents. They concern matters of public security, ongoing criminal investigations, individual privacy etc.21

In addition, access can be refused to a document that is classified.

Applicants can, however, challenge the classification decision by filing a request for review with the Classification Authority that has originated the classified information.22 Such a request for review shall be filed within three days from the date of receipt of the decision denying access to classified information.

What is partial refusal of access? The public institution may refuse access to some parts of an official document. If access is refused to only parts of the document based on one of the concerns outlined above, the public institution is required to grant access to the rest of the document.23

What remedies are there if the request for access to an official document does not receive a response or is denied? If the public institution fails to respond to the request for access to official information within the prescribed period of time, the request is considered denied.24 If the request for review of a decision is denied, the request for access to official information is also considered denied.

Ź Before considering formal remedies, applicants should try to exhaust all available informal means. An applicant may ask the institution if it will waive the exemption and if so, when it will release the document. In case the institution is unable to find the document the applicant should ask which files were searched.

21 Ibid., Article 12. 22 This option is based on the Article. 14.3 of Law No.03/L –178, on Classification of Information and Security Clearances, 01 July 2010. 23 Law No.03/L – 215 on Access to Public Documents, 7 October 2010, Article 11. 24 Ibid, Article 10

17  Ź The applicant should insist that the institution explain in writing why the requested official document is excluded from public access. If possible, the applicant should rephrase their request so it does not conflict with the explanation for exemption or denial.

Ź The applicant can complain to the director or executive officer of the public institution holding the information. The complaint should state the rights of the applicant as described in the Law on Access to Public Documents and the constitution.

Ź In addition, the applicant can try to contact a member of the Assembly with their request. Members of the Assembly have privileged access to official information in Kosovo.

Applicants also have formal remedies at their disposal. They can engage the Ombudsperson Institution (OI) for gaining access to an official document. The OI will advocate for access to the document in question with the public institution. In case of non-compliance by the public institution, the OI will issue a public report. The OI renders its assistance free of charge. In addition, the applicant may file a lawsuit before a competent court.25 This lawsuit is an administrative case and falls under the competence of the Supreme Court. The Supreme Court may choose to transfer the case to a municipal court.26 Alternatively, the resident may turn to the constitutional court for resolution of the case once all other legal remedies have been exhausted, since the right of access to official documents is guaranteed by the constitution.

25 Ibid, Article 10. 26 Instituti Gap, Access to Public Documents, 16 July 2010, p 7, available in English language at http://www.gapinstitute.org/repository/docs/AccessDocuments.pdf

18 Chapter 2: The legislative process in Kosovo

This chapter describes the legislative process in Kosovo and presents the main actors involved. It guides the reader through the stages of the legislative cycle and identifies opportunities for CSOs to participate.

A. Main actors

The legislative process in Kosovo involves several actors:

The government adopts its work programme for the legislative period and based on this, it develops the legislative agenda. The government is the source of most draft laws in Kosovo. It also has the political control over those ministries where the law-drafting process usually takes place. Upon adoption and promulgation, the government oversees implementation of the law by ministries and their administrations. The Assembly oversees the implementation of legislation by the government.

Any member of the Assembly or any party caucus may initiate legislation, however this rarely happens, not least because of the high costs in terms of time and resources required by the law-drafting processes. The Assembly can adopt, reject or amend any draft law put before it. It also exercises oversight on implementation of laws and ensures that the government respects its will. Most of the actual parliamentary work is performed by the Assembly committees. Committees are working bodies consisting of a smaller number of members representing their party caucus. They are focused on a specific policy area and perform work during the legislative law-making, as well as the oversight process. In conducting their legislative and oversight activities, committees also rely on external expertise and consult civil society and experts by way of public hearings.

The President of Kosovo has the right to initiate legislation within his or her remit, which is spelled out by Article 79 of the constitution. The President has not so far exercised this right however. The President is vested with the power of promulgating all draft laws after adoption by the Assembly.

19 CSOs may represent important social groups and acquire significant expertise in their work and can find opportunities for participation at all stages of the legislative process. Their participation in the legislative process may improve the quality of laws produced. In Kosovo, several formal mechanisms for consultation of civil society exist. At the law- drafting stage, ministries design concept documents for legal initiatives and publish them for public comment. At the legislative decision-making stage, CSOs are consulted by Assembly committees.

The public is involved in the political decision-making process through instruments of direct democracy. In Kosovo, an opportunity for a popular legislative initiative by any resident of Kosovo has recently been created. This presents an opportunity for the public, including CSOs, to initiate legislation.

B. The legislative process in Kosovo

The legislative process typically goes through several stages. The government prepares a work programme covering the legislative period and identifies legislative priorities in a legislative agenda. At the law- drafting stage, line ministries prepare draft laws based on the political guidelines given to them by the government. At stage of decision- making, the Assembly reads and amends, as appropriate, the draft law. The government is responsible for implementation of the law. At the law implementation stage, the Assembly exercises an oversight function.

1. The legislative agenda

In Kosovo, the government sets legislative priorities based on its four- year programme27 (the current one covers 2011-2014) detailing the government’s programmatic and legislative priorities. Civil society seeking to influence the policy-making process in a specific area should be familiar with the government programme. For legislative implementation of the programme, the Office of the Prime Minister (OPM) develops a legislative strategy, which details the government’s

27 Available at http://www.kryeministris.net/repository/docs/Programi_i_Qeverise_eng_.pdf;

20 law-making agenda for the current calendar year.28 The strategy lists planned draft laws by ministries and provides deadlines for drafts to be submitted for consideration by the cabinet. The legislative strategy is usually ready in January or February of each year to be presented to the Assembly for its consideration.

Ź By consulting the legislative strategy, CSOs get an overview of impending legislation. This allows them to time and plan their advocacy activities accordingly.

Ź The Assembly and its committees also develop their annual activities based on the legislative strategy of the government. Familiarity with the strategy therefore facilitates effective advocacy at the Assembly level.

2. The law-drafting process

Laws are usually drafted by staff at government ministries, upon the initiative of the government, or more rarely upon the initiative of members of the Assembly, in form of a parliamentary initiative. Upon approval of the parliamentary initiative in the Assembly, the initiative is forwarded to the government for drafting of the law by the relevant line ministry. Government ministries have mechanisms for consulting CSOs when developing their draft legislation. They invite CSOs to serve on consultative councils or commissions or ask for their input in public hearings.

Ź By providing input, civil society can make sure the draft law accommodates the interests of important groups in society which can make the law more acceptable for and better tailored to the public. CSOs can also share their expertise on the subject matters of policy in their interest.

28 Available at http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Strategjia_Legjislative_2011- finale-_e_plotesuar_me_19_10__2011.pdf;

21  2.1. Laws drafted by the government

The process of development of a draft law by the government is governed by the Rules of Procedure of the Government of Kosovo, adopted in September 2011.29 This regulation foresees a new and improved preparation process for draft laws in the form of concept documents and explanatory memoranda. For those laws that are a government priority, concept documents will be prepared by the responsible ministry. For all other laws, the ministry prepares explanatory memoranda.

The main difference between these two types of documents is that concept documents are subject to a public consultation process. In this process the drafting ministry is required to seek the input of any affected CSO.30 The consultation process starts with a publication of the concept document by the Ministry.

Once OPM approves the memorandum or concept paper, the ministry will start drafting the law.31

This new consultation process at the law-drafting stage of Kosovo significantly expands the possibilities of CSOs to influence the law- drafting process at early stages.

Ź Under the consultation process over the concept document, CSOs will be presented with a concrete policy proposal to scrutinize. Since the consultation occurs early on in the process, CSOs can offer innovative solutions for policy.

29 Regulation No. 09/2011 of Rules and Procedure of the government of Kosovo, 07 September 2011, is available in Albanian and English languages on the website of the Office of the Prime Minister at http://www.kryeministri-ks.net/repository/docs/Rregullore_Nr_08- 2011.pdf 30 According to Article 32 of the Rules of Procedure of the Government “The originating ministry shall publish the substance of its proposal for public comment and shall specifically seek the comments of any NGO that would be substantially affected by the proposal.” 31 For the law drafting process at the ministry, Article 39 of Rules of Procedure of the Government again specifies a requirement for public consultation. But it does not specify the mechanism for this consultation process. Upon approval by OPM, the draft law is adopted by the government and submitted to the Assembly.

22  Ź The mode of consultation is not prescribed in the regulation, and there is an opportunity for CSOs to lobby the ministry for extensive consultations that could include public hearings on the subject matter.

Ź The consultation process may give CSOs a limited period of time to submit their comments. Even when CSOs are invited to deliver oral presentation at a public hearing, they should make sure to submit their statements also in written form to the ministry in a timely fashion.

Ź The statements outlining CSOs’ positions towards the policy initiative should be clear and concise. They should include: ƒ the contact data of the organization, its aims, membership and structure, ƒ the amount and source of any government contract entered into by the CSO in the past which may be relevant to its presentation, ƒ an outline of the CSO’s professional experience in working and /or consulting on the subject matter, ƒ a paragraph or brief executive summary outlining the position in a few sentences, ƒ the body statement outlining the position in detail, ƒ a list of recommendations.

Ź In order to raise awareness among their constituents and to maximize the publicity of their positions, CSOs may publicize their statements and hold press conferences. Joint press conferences by CSOs working on related issues or by CSO associations will increase the visibility of the initiative.

In addition to the new formal consultation process, a more indirect way of influencing the law-drafting process is available. CSOs may offer the expertise of their experts serving on government expert councils that can be set up to fulfil an advisory function to the government on a subject matter.32

32 Regulation No. 09/2011 of Rules and Procedure of the government of Kosovo, 07 September 2011, Article 50

23  Ź Serving on expert councils, CSOs with a track record of working and consulting on a subject matter can have a more sustained influence of government policy on this subject.

Ministries in Kosovo have designated human rights units that are responsible for civil society relations.33

Ź CSOs are advised to contact these units for information and inquiries into the new consultation procedures and on lobbying for public hearings to be held on a legislative initiative in their interest.

The Office of Good Governance (OGG), which is part of the OPM, seeks to facilitate access of civil society to public decision-making as part of its mandate to support good governance. The OGG has sought to engage CSOs in consultation processes at the policy and programme level.34

Ź CSOs are advised to continue expanding their engagement with the OGG, as the OGG’s pilot activities can be a source of innovation for new practices of participation in the policy process that may eventually be mainstreamed.

2.2. Legislative initiatives by the public

In October 2011, the Assembly approved the draft law on the Legislative Initiative35. Among other provisions, the law grants residents of Kosovo the right to introduce legislation in the Assembly by gathering at least 10,000 signatures. The legislative initiative could take the form of a full-fledged draft law or a concept for a law, which would then be developed by the Assembly along the lines of the parliamentary initiative outline above. The initiative can be introduced by any resident of Kosovo and submitted, along with the signatures, to the Assembly’s Table Office.36

33 Interview with Director of the Office of Good Governance, Office of the Prime Minister of Kosovo, August 2011 34 Interview with Director of the Office of Good Governance, Office of the Prime Minister of Kosovo, August 2011 35 Law No.04/L – 025 on Legislative Initiatives, 13 October 2011, . 36 Ibid, Chapter IV.

24  Ź This new initiative gives CSOs the opportunity to mobilize around common priorities and initiate legislation of their interest. It is especially interesting for issue-based CSO coalitions that have the opportunity to mobilize a larger segment of society around their concerns. CSO coalitions have successfully participated in the drafting of laws such as the Law on Access to Public Documents, the Law on Labour and the Law on Freedom of Association in the past. By building a broad platform around a commonly advocated draft law, CSOs can put significant pressure on the Assembly to consider their draft in earnest.

3. Legislative decision-making by the Assembly

Consideration of a draft law by the Assembly occurs in accordance with the process set out in the Assembly Rules of Procedure.37. All draft laws introduced to the Assembly, with their supporting documentation, are registered with the Assembly’s Table Office.38 The Table Office has the responsibility to distribute the draft law to members of the Assembly. In addition, the text of the draft law is uploaded to the Assembly website. Upon introduction of a draft law, the Presidency of the Assembly assigns the law to a committee for a review of the draft law in principle. This committee is the lead committee for this draft law.

The committee tasked with review in principle will take the co-ordination role in collecting and reviewing possible amendments to the draft law at later stages of the process. In order to give the lead committee adequate time for making its recommendations to the plenary, the first reading of the draft law may not be scheduled earlier than two working weeks nor later than four working weeks from the day of its distribution to members.

37 The Assembly Rules of Procedure , 29 April 2010. At the time of writing, the Rules of Procedure for the fourth mandate of the Assembly are being developed by the Assembly. 38 According to Article 54 of the Assembly Rules of Procedure this documentation consists of a) an explanation note on the objectives that are aimed to be achieved by the law, its harmonization with the current legal framework and reasoning of the provisions of the Lawlaw; b) a declaration on budgetary implications in the first year and subsequent years; and c) a declaration on approximation and harmonization with EU legislation and with the comparative table of acts it refers to.

25 Upon review of the draft law in principle, the lead committee prepares a report to the plenary that includes a recommendation for approval or rejection of the draft law by the plenary in the first reading of the draft law.

Box. The role of committees at the Assembly of Kosovo

Committees do most of the actual work of the Assembly in reviewing and proposing amendments to draft laws submitted by the government or Assembly members. Committee meetings, which are public and open to observation, are held on a regular basis, at least once a month. They are called and chaired by committee chairpersons who also draft the committee agenda. Any matter introduced to the Assembly will fall under the portfolio of one (or more) committees. The Assembly currently has 13 Committees, whereof four “main” and nine are “functional”. The functional committees cover portfolios of topics that roughly correspond with the portfolios of ministries. The four main committees are: - Committee for Legislation and Judiciary: It reviews the legal quality of the law and its compliance with existing legislation and the constitution; - Committee for Budget and Finance: It reviews the budgetary implications of the draft law; - Committee for European Integration: It reviews the compliance of the draft law with the EU legal framework; - Committee on Rights and Interests of Communities and Returns: It reviews the draft law for its effects on the interests of non-Albanian communities and the effects on their rights and privileges under the constitution and international obligations.

If the draft law is adopted at the first reading, the review in detail of the draft follows, when the law is scrutinized article by article. This process is co-ordinated by the lead committee which has already reviewed the law in principle. For scrutinizing the draft law, the committee may invite experts as well as representatives of the ministry that developed the draft.

26 The committee may also invite civil society representatives to attend committee sessions and may hold public hearings to gather opinions of the public and CSOs. In fact, most public hearings take place at this stage when the committee considers the draft law in detail. The review process usually ends with the development of concrete amendments to the law by the lead committee and other committees. Amendments can be proposed by any member of the Assembly, but also by parliamentary groups, committees and by the government. 39

Before any amendment can be proposed to the plenary for approval, they will be forwarded to the four main committees of the Assembly for comment. The main committees draft a report with their opinions and any proposed amendments from their side to the lead committee.

The lead committee then drafts the final review report to the plenary. This report contains all proposed amendments, points out conflicting amendments and makes recommendations for approval or rejection of these amendments.

The Table below illustrates the process of review in detail of a draft law by the Committees.

39 Committees are free to gather outside expertise in their work based on Art 65 of the Rules of Procedures of the Assembly of Kosovo.

27 Box. The review in detail of the draft law by the Committee

Lead committee within 10 working days from adoption in first reading consults with ministry officials and experts Members of the Assembly, other holds public hearings, committees, parliamentary groups, receives amendments from members may address amendments to the of the Assembly, other committees, lead committee parliamentary groups and the government, proposes amendments, reports to Budget and Finance Committee on amendments with budgetary implications.

reports to Budget and Finance Committee and main committees on all amendments

within 5 days within 10 working days

Budget and Finance Committee 3 other main committees (Committee for Legislation and Judiciary; scrutinizes proposals containing Committee for European Integration; amendments with budgetary Committee on Rights and Interests of implications Communities and Returns) proposes additional amendments drafts report addressed to lead scrutinize proposed amendments by lead committee committee proposes additional amendments drafts report addressed to lead committee

within 2 months from the first reading, at least 5 days prior to the second reading

Lead committee compiles the reports by the Committee for Budget and Finance and the 3 other main committees; drafts the final review to the plenary of the Assembly.

28 After members of the Assembly have had the chance to review the report by the lead committee, the draft law is put on the agenda of the Assembly for its second reading by the plenary.

At the second reading the Assembly reviews the draft law in detail. Suggested amendments are voted on individually, according to the order in which they appear in the draft law. Following the voting on amendments, the second reading is concluded by voting on the draft law in its entirety. If the draft law is adopted in the second reading, the law is signed by the President of the Assembly and forwarded to the President of Kosovo for promulgation. Upon promulgation the law is published in the Official Gazette of Kosovo and also in the Assembly website.

If the law is rejected in the second reading, the sponsor of the draft law can decide to submit the draft law to a third reading along with all the adopted amendments. Before going to the third reading the draft law may be referred back to the lead committee for modification. Upon adoption in the third reading, the law is signed and promulgated as described above.

3.1. Public Participation in the Assembly decision- making process

To be able to exert influence on the legislative process in the Assembly, CSOs will have to become involved in its work on a routine basis.

Day-to-day relations between the Assembly and CSOs fall under the mandate of the Office for Media and Public Relations, according to the Regulation on the Organization and Responsibilities of the Assembly.40 However, no specific officer has been assigned as a point of contact for CSOs at the Assembly Secretariat. There is also no publicly identified point of contact for the public and CSOs. This makes direct communication and the submission of requests by CSOs difficult. As a consequence, CSOs usually rely on informal contacts with relevant units of the Assembly administration such as the Office of the Secretary, the

40 Regulation on the Organization and Responsibilities of the Assembly of Kosovo, 12 October 2010, Article 9;

29 Office for Media and Public Relations and the Department for Legal and Procedure Issues.

To exert influence on any specific draft law, CSO have to co-operate with the Assembly committees. Committee meetings are open to the public and in principle everybody may observe them. At times committee meetings might also be attended by the media. On several occasions TV footage from committee meetings and public hearings has been broadcast. Exceptions to the rule of public access to committee meetings apply, however, and committees may formally decide that a meeting is closed to the public.41

Committee meetings and public hearings are usually announced in the calendar on the Assembly website at least a few days in advance. The calendar features information on the date, location as well as an agenda. With the support of the OSCE, the Office of Media and Public Relations of the Assembly has recently improved the accessibility of meetings.

Ź CSOs should consult updated information on the Assembly website. CSOs can also sign up to RSS feeds on the committee web pages and receive updates on committee work.

Ź In addition, committee websites now hold the contact information of committee support staff. CSOs should consult these with any concern that relates to the subject matter of a committee - for submitting statements, when seeking to observe a meeting, and when lobbying for a public hearing.

Ź CSOs interested in observing a Committee meeting need to register with the committee support staff in a timely manner.

Observers will have to be picked up at the front desk by committee support staff and led to the committee meeting room. Unfortunately, meeting rooms at the Assembly have limited space for observers, which can make observing committee meetings difficult.

41 Article 65 of the Rules of Procedure of the Assembly of Kosovo.

30 In exercising their role in the law-making process, committees often look for external support and expertise. The committee may invite individuals or organizations with knowledge on the subject matter to testify before it. Committees may also hire experts on the matters at hand as advisers, in accordance with the budgets allocated for this purpose by the Presidency of the Assembly. In addition, committees may compel a minister to testify before it. Committees usually do so in the process of scrutinizing implementation of an existing law.42

3.1.1. Public hearings

Public hearings are the most formalized way of receiving information available to committees. They are open meetings called by committees to gather information from a number of different sources. Public hearings may be called in the process of deliberation of a draft law or when scrutinizing the government’s implementation of a law. According to the Rules of Procedure of the Assembly of Kosovo, committees may hold public hearings with experts, representatives of civil society and other persons.43

Why participate in a public hearing?

The purpose of a public hearing is not only to elicit relevant expertise but also to gather opinions from important social groups. CSOs focusing on a specific issue develop significant expertise on that subject matter, which is valuable to the Assembly when scrutinizing draft laws or the implementation of laws. By presenting before a committee, a CSO can inform the decisions of committee members and hence have a significant influence on the results. CSOs can ensure the opinions of important social groups in society are considered by committees. This can improve the quality of a draft law and make it more likely to be accepted by the public.

How to participate in a public hearing?

While committees hold public hearings ever more frequently, public hearings are not mandatory in the Assembly legislative decision-making

42 Article 65 of the Rules of Procedure of the Assembly of Kosovo. 43 Article 66 of the Rules of Procedure of the Assembly of Kosovo,

31 or oversight process. Committees do not hold public hearings on every draft law under their consideration.

Ź A CSO interested in presenting their view on a draft law should lobby the committee chairperson or a committee member to hold a public hearing by emphasizing the need and benefits of such a hearing.

Ź When making the case for a public hearing, the CSO should point out not only its interest in the hearing but also the benefits to the committee and the general public.

Ź Since participation in a public hearing requires an invitation by the committee, CSOs should lobby to be invited to the hearing.

Once a committee has decided to hold a public hearing, it will announce the time and place of the hearing publicly. This should happen at least one week in advance of the hearing.44 All public hearings are announced in the calendar on the Assembly website. In addition, announcements for hearings may be published in newspapers.

Ź In practice, public hearings are often announced much closer to the date, which limits the opportunity for making substantive submissions by CSOs. All the more important is timely preparation for CSOs. This includes familiarity with the legislative agenda, awareness of the draft law prior to its consideration in detail by the committee, and timely lobbying and/or registration for a public hearing on the draft law under consideration.

How to prepare for a public hearing?

At a public hearing, CSOs may appear as witnesses. Committee members hear the testimony of witnesses they have invited to the hearing. Usually, the presenting witness will be given 5 to 10 minutes to present their case before the Committee. After this presentation, committee members will

44 National Democratic Institute Kosovo & OSCE Mission in Kosovo, Assembly of Kosovo Public Hearing Manual, May 2004, p.10

32 ask questions regarding the presentation and the witnesses’ views on the matter at hand.

Many committees will require CSOs to submit their presentation in writing in advance of the hearing. This allows committee members to study the witnesses’ viewpoint in advance and prepare questions.

Ź A specific committee may have a set format that any submission should follow. CSOs invited should check with the committee support staff in advance of the hearing whether this is the case.

The following box contains additional advice on how to prepare written and oral submissions for public hearings.45

45 National Democratic Institute, Lobbying Parliament: A Guide For NGOs, 2011. The Guide is available in English language at http://www.ndi.org/node/13620

33 Box. How to prepare for a public hearing

1. Written submissions

There is often no set format for a written submission – check with the committee support staff if the committee has set any formal specifications. However, make sure your written submission includes the following information:

• Your name, address and telephone number, and the date of the submission; • The name of your organization, its aims, membership and structure; • The name of the Committee to which it is addressed; • The amount and source of any government contract entered into by you organization in preceding years which may be relevant to your presentation; • Whether you want to speak to the Committee in person about your submission (if so, provide a daytime phone number); • How widely you have consulted about the matter; • Your comments - arrange them in logical order, and be simple, brief, accurate and complete • If you are commenting on a law, first state your general position, then make detailed comments on clauses of concern; • If you are commenting on an enquiry, use its terms of reference (available from the clerk of the committee) as a guide to presenting your views; • End with your list of recommendations.

2. Oral presentations

In addition to your written submission, you should prepare your oral presentation. This presentation should be no longer than 5-10 minutes. Prepare a shorter version of this presentation in case your time may be more limited. Below are some tips for your oral presentation.

• Introduce yourself and address the chairperson and committee members • Make a brief statement about your submission and conclude with a summary of main points • Make your points as concisely as possible and use factual information • You may want to make an argument that your position is in the best interest of the public. • Legislators may want to know: what, if anything, is being done or has been done in other jurisdictions; what other groups support or oppose your proposal; what the costs may be. If you know the answers, include them in your statement. • Offer to help: You may want to ask if there is anything you can do to help get the proposal in question approved or defeated. This shows you and your group care enough to be willing to contribute more time and energy.

34 Where do public hearings take place? Public hearings usually take place at the Assembly building. However, they may also be held outside of the Assembly or even outside of Prishtinë/Priština. A committee may decide to hold a hearing in a specific region affected by the issue or draft law at hand.

Ź CSOs based in a specific region outside of Prishtinë/Priština could consider lobbying a committee for holding a hearing in their region, especially on matters that disproportionately affect that region.

What happens after the hearing? The information provided at the committee public hearing is usually recorded by committee support staff and a transcript as well as a public hearing report is normally produced. Both documents are usually be published on the Assembly website, but should also be available to contributors from the committee support staff.

Ź Interested CSOs may also want to attend the committee meetings following a public hearing to be able to monitor the further consideration by the committee of the draft law or issue at hand and follow up on their contribution if necessary.

4. Oversight of implementation of laws

The legislative process does not end with the adoption of a law. The most important aspect of any law is how it is implemented in practice. Scrutiny of and inquiry into government performance in implementation of laws is one of the main duties of committees. In many parliamentary systems, a large part of the committees’ work involves taking evidence and gathering views. In Kosovo, committees have extensive rights of scrutiny and investigation that are, however, not yet used systematically.

The responsible ministry is required to report on the implementation of a law to the relevant functional committee at least once a year. The committee assesses whether implementation is effective and may propose measures for improvement. Monitoring of a law is concluded by a written report by the committee that is addressed to the plenary of the Assembly. In case the ministry fails to report to the committee or the

35 committee deems the report to be incomplete, the issue is put on the agenda of the following plenary session of the Assembly.46

This monitoring process is systematic. The functional committee produces a list containing the date of the promulgation of the law, the date of its publication in the Official Gazette, a list of the legal provisions that need to be implemented by the government, and a list of the government’s decisions implementing those provisions.47

The functional committee may also consult external expertise during its monitoring exercise. 48Gathering written and oral presentations from experts, CSOs and groups affected by implementation of the law is an important tool for assessing performance and appraising the report of the minister. Committees have the opportunity to hold public hearings for that purpose. These hearings will be very similar in structure and focus to the legislative hearings described in the preceding section.

Ź CSOs monitoring the implementation of public policy can lobby committees to hold oversight hearing when considering the implementation report of the minister.

Ź They can also send written submissions to the committee charged with overseeing implementation of a particular law they are interested in.

46 Article 73 of the Rules of Procedure of the Assembly of Kosovo. 47 Ibid. 48 Ibid.

36 Chapter 3: The budget process

This chapter provides an introduction to the budget process in Kosovo. Its goal is provide relevant background information for CSOs seeking to monitor and influence the budget process.

The budget process affects the whole of society. Public policies advocated by CSOs eventually have to confront the need for financial resources. Therefore, CSOs can be more effective if they know how the budget is drafted, approved, implemented and evaluated. Specialized CSOs can make a valuable contribution to ensuring more responsive and ultimately better budgeting. Budget groups can explain the budget to the public, provide training to media and civil society representatives and foster participatory practices at the local level.49 Under these circumstances, budget work with the Assembly is a promising but also challenging field of engagement for CSOs in Kosovo.

The budget is the government’s most important economic policy instrument and should reflect its development priorities. Hence oversight over the budget by parliament is vital. Through the democratic budget process the parliament can exercise considerable direct influence over the work of the government. Under the existing legal framework, the Assembly faces no restrictions in imposing its priorities on the budget.

The budget process is, however, complex, technical and resource- intensive. This represents a formidable challenge for many Assembly members, but also an opportunity for specialized CSOs to provide assistance.

While the budget typically regulates revenue and expenditure over one fiscal year, the budget process is continuous and circular. Like the legislative process, the budget process goes through several stages:

- budget formulation, when the budget is developed by the government;

49 Warren Krafchik, Can civil society add value to budget decision-making? A description of civil society budget work, http://www.internationalbudget.org/resources/library/civilsociety.pdf.

37  - budget enactment, when the budget plan is considered and approved by parliament;

- budget execution, when the budget policies are carried out by the government; and

- budgetary oversight and auditing , when the actual expenditures of the budget are accounted for and assessed for effectiveness.50

Upon completion, the process starts again. In practice, the stages of the cycle overlap.

In Kosovo, the budget process is regulated by the Law on Public Financial Management and Accountability51. This law regulate all stages of the budget process in Kosovo.

1. Budget formulation

At the stage of budget formulation, the budget plan for each year is developed by the government. The budget specifies allocations for budget organizations – those institutions and agencies that are financed from the budget. In Kosovo this includes the government and its agencies, the President, the Assembly and other institutions, municipalities, independent institutions. The Department of Budget, within the Ministry of Finance, is responsible for the development of the budget.

The budget is not created from the beginning each year. Budget plans are based on past budgets, modelling future expenditure and revenue on ongoing programmes, past experience and current revenue projections. In Kosovo, the annual budget is accompanied by a medium term planning tool, the Medium Term Expenditure Framework (MTEF), which seeks to improve the predictability and sustainability of

50 International Budget Partnership, ‘A Guide to Budget Work for NGOs’, 2001, http://internationalbudget.org. 51 Law No. 03/L-048 on Public Financial Management and Accountability, 13 March 2008 Law No. 03/L-221 on Amending and Supplementing of the Law No.03/L-048 on Public Financial Management and Accountability, 12. July 2010

38 the budget, covering the coming fiscal year and estimates of the two following fiscal years.

When preparing the annual budget, the Ministry of Finance issues so- called budget circulars52, which provide information and instructions on the expenditure ceiling for the next fiscal year and specify the co- ordination process with budget organizations at all levels. Budget circulars on the next fiscal year are prepared by 30 April of the current fiscal year.53 Receiving institutions, agencies and municipalities are required to submit their proposed budgets and appropriations requests based on the parameters of the budget circulars by 30 September of the same year. 54

Based on these budget proposals, the Minister of Finance prepares the Proposed Kosovo Consolidated Budget and Proposed Appropriations Law for consideration by the government.55 This law contains detailed provisions on the budget, its appropriation to budget organizations and its execution. The government is required to submit the law for consideration to the Assembly by 31 October of the current fiscal year.56

During the budget preparation process, opportunities for direct participation of civil society are limited. The government prepares the annual budget behind closed doors and there is no mechanism for formal consultation during the process.

Ź CSOs can, however, expect the budget envelope and allocations to be broadly in line with projections of the MTEF, which means that the broad outlines of the budget can be anticipated.

The major obstacle for CSOs’ effective participation is, however, the lack of transparent information on the budget allocation. Under current

52 Budget circulars are published by the Ministry of Finance on its website at http://www.mef-rks.org. 53 The Law on Public Financial Management and Accountability, as amended and supplemented, Art 20 54 Ibid, Art 20 55 Ibid, Art 21 56 Ibid, Art 22

39 practice, the Kosovo budget holds only bare figures detailing allocation to institutions or generic tasks. This makes it difficult to ascertain what the allocated funds are used for exactly and to whose benefit.

Ź At this stage, CSOs may seek to educate the public on the broad outlines of the budgetary framework, or publish reports on important topics with budgetary implications under consideration, or on topics they would like to highlight, in order to influence the budget being formulated by the government.

Ź In addition, CSOs can seek to influence the budget development process by holding parallel civil society budget meetings with broad stakeholder attendance. These meetings could produce a set of “budget priorities of society” that could be submitted to the Office of the Prime Minister.

2. Budget enactment

The Assembly of Kosovo reviews both the MTEF and the annual budget in late October, when the government submits the proposed Budget and Appropriations Law with an updated version of the MTEF.57 The budget and appropriations law is considered by the Assembly according to the same procedure as other laws.

The Budget and Finance Committee functions as the lead committee for the budget laws. It compiles reports and receives proposed amendments from the main committees and other functional committees. It may call hearings with budget organisations as well as external experts and representatives of CSOs. The Minister of Finance has the right to attend all meetings.58

So far, the Budget and Finance Committee has refrained from holding public hearings. One of the reasons for this might be found in the limited

57 . Ibid., Article 19. The MTEF is originally submitted for consideration to the Assembly by 30 April. The MTEF, being a planning instrument, is discussed but not amended and voted on by the Assembly. The enactment role of the Assembly is more focused on the annual budget 58 Ibid, Article 22.

40 time that is available to the Assembly for consideration of the budget. According to the current budgetary calendar, the Assembly has two months from the receipt of the budget to the final approval. Within these two months, the Budget and Finance Committee also has to handle direct budgetary interventions by Kosovo’s independent institutions which report solely to the Assembly and do not interact with the Ministry of Finance. Independent institutions lobby for their budgetary priorities with the Budget and Finance Committee, only after the final budget proposal has been submitted by the government. This can lead to blockades and distracts members of the Committee from other budgetary priorities.

Due in part to its heavy workload, scrutiny of the draft budget law by the Budget and Finance Committee is superficial and time and resources for facilitating public participation in this stage of the budget process are very limited. Still, the Assembly Committee stage is where public attention on the budget is the greatest, which presents an opportunity for public action to CSOs.

Ź Specialized budget groups can provide expertise on the budget to peers or the media by releasing their own budget analysis in press conferences. In these analyses, CSOs may point to the lack of transparency of the budget.

Ź CSOs can submit their comments on the budget proposal to the Budget and Finance Committee.

Ź CSOs could also advocate with the Budget and Finance Committee for public hearings to be held. Even where public hearings are not held, CSOs can address written submissions to the Committee to focus its attention on certain issues.

Ź Interested CSOs should attend sessions of the Committee to signal their interest and initiate contact with committee members. The Committee will consider the budget in November and December. CSOs should inform themselves on upcoming meetings on the Assembly website or subscribe to the Committee’s RSS feed. CSOs can also

41  contact the Committee Co-ordinator for more detailed information.

Ź CSOs can also focus public attention by publicly asking direct questions on the content of budget lines to the Ministry of Finance as well as to implementing budget organizations.

Ź They may also focus on the effect of the budget on particular issue areas or seek to highlight the effect of the budget on certain social groups, such as women, youth or non-Albanian communities.

Ź CSOs may hold roundtables to inform their peers, people and the press on the budget.

3. Budgetary oversight and auditing

To ensure that the budget is implemented according to the approved budget law, the Assembly requires extensive fiscal reporting from the government. In Kosovo, the Ministry of Finance delivers quarterly budget implementation reports on the current budget to the Assembly.59 These reports confirm whether revenues will be sufficient to fund the appropriations specified in the Budget and Appropriations Law. This gives the Assembly up-to-date information on budget execution by the government. These reports are considered by the Budget and Finance Committee, but do not require approval by the Assembly. By 31 March each year, the Ministry of Finance submits a final report on the budget to the Assembly which illustrates for Assembly members to what extent actual expenditure for the past fiscal year is reconcilable with the budget.60

Ź Interested CSOs can attend Budget and Finance Committee meetings in which quarterly execution and final reports on the budget are considered.

59 Ibid, Art 45 60 Ibid, Art 46

42  Ź CSOs can highlight major deviations from the budget to the public through press releases.

The most important tool of budgetary oversight, however, is consideration of the report by the Auditor General.61 The Auditor General in Kosovo is an independent institution. The audit report reconciles expenditures with the budgetary framework. It looks for compliance in spending by budgetary organisations with the criteria set out in the budget and appropriations law and for efficient use of budgetary resources in spending. The audit report contains a set of recommendations for improvement of budget execution. It is submitted for consideration to the Assembly before 31 August and is publicly available for download on the website of the Auditor General.62 The Assembly has until 31 October to scrutinize the audit report and make recommendations. The report is reviewed by the Committee on Oversight of Public Finance.

So far, CSOs have afforded little interest to the report of the Auditor General.

Ź CSOs are encouraged to devote more attention to the report of the Auditor General.

Ź CSOs can play their information role in focusing public attention on the recommendations provided in the report of the Auditor General and advocate for their implementation.

Ź CSOs can make submissions to the Committee on Oversight of Public Finance, attend its sessions and lobby it for action on the recommendations of the report of the Auditor General.

Ź CSOs can contact the Auditor General to acquire more detailed information on budgets and budgetary

61 The report is produced in accordance with Art 47 of the Law on Public Financial Management and Accountability, as amended and supplemented. 62 The report of the Auditor General is available on the website of this institution at http://oag.rks-gov.net.

43  performance of institutions, agencies and municipalities in Kosovo.

The Table below provides an overview of the budget cycle in Kosovo:

The budget cycle in Kosovo

Budget Preparation and Budget Execution Auditing and Enactment Year 2 Assessment Year 1 Year 3 January February March By March 31: Final Report on the Budget for year 2 April By April 15: Ministry of By April 30: Ministry of Finance develops MTEF for Finance submits second year 2, 3, 4 quarterly budget implementation report on year 2 to Assembly May June By June 15: Budget organisations develop budget proposals for year 2 July Ministry of Finance By July 30: Ministry of conducts budget hearings Finance submits second in conjunction with budget quarterly budget organisations on budget implementation report for year 2 on year 2 to Assembly August Ministry of Finance By August 31: Auditor conducts budget hearings General submits in conjunction with budget general audit report organisations on budget for year 2 to Assembly for year 2 September October By October 31: October 31: Ministry of By October 31: government transmits draft Finance submits third Assembly reviews budget and appropriations quarterly budget Audit Report for year 2 law for year 2, and implementation report updated MTEF to Assembly on year 2 to Assembly November December By December 31: Assembly enacts Budget and Appropriations Law for Year 2

44 Further resources

For analysis and guidance on civic participation in Kosovo see:

Balkan Civil Society Development Network, The Missing Link? Development and Functioning of Civil Dialogue in the Western Balkans, June 2010, available for download in Albanian, Serbian and English languages at http://www.balkancsd.net/

Kosovo Civil Society Foundation, CIVICUS Civil Society Index, Analytical Country Report for Kosovo, Better Governance for a Greater Impact, March 2011,available for download in English language at civicus.org/downloads/CSI/Kosovo.pdf

Kosovo Civil Society Foundation, Ne dhe Ata - Pjesëmarrja qytetare nё Kosovё, October 2011, available for download in Albanian language at http://kcsfoundation.org/repository/docs/Ne_dhe_Ata_Pjesemarrja_qyte tare_ne_Kosove_b5.pdf

Government of Kosovo, Udhëzues për procesin e konsultimeve publike, October 2011, available for download in Albanian language at http://kcsfoundation.org/repository/docs/Udhezuesi_per_procesin_e_ko nsultimeve_publike_b5.pdf

Technical Assistance for Civil Society Organisations Kosovo Office, Growing Together, Civil Society Involvement in the Legislative Process, August 2011, available for download in Albanian, Serbian and English languages at www.tacso.org.

OSCE and KODI, Civil Society and the Legislative Process in Kosovo— Analytical Study at the End of the Second Mandate of the Assembly of Kosovo, December 2007, available in English language at http://www.osce.org/kosovo/29938

For further guidance on parliamentary advocacy in Kosovo see:

National Democratic Institute, CSO Guidelines for Legislative Advocacy in the Kosovo Assembly, 2011

45 National Democratic Institute, Lobbying Parliament: A Guide For NGOs, 2002 available in English language at http://www.ndi.org/node/13620

National Democratic Institute, Assembly of Kosovo Public Hearing Manual, 2004 available in Albanian, Serbian and English languages at http://www.ndi.org/node/13402

Technical Assistance for Civil Society Organisations Kosovo Office, Manual on CSOs and Citizens' Participation, 2011, available in English language at http://www.tacso.org

For guidance on applied budget work see resources by the International Budget Partnership available online at http://internationalbudget.org/:

International Budget Partnership, A Guide to Budget Work for NGOs, 2001, available on in English language at http://internationalbudget.org

International Budget Partnership, Guide to Transparency in Government Budget Reports: How Civil Society Can Use Budget Reports for Research and Advocacy, 2011, available in English language at http://internationalbudget.org/

46

KNJIGA REFERENCI ZA ORGANIZACIJE CIVILNOG DRUŠTVA

UČESTVOVANJE U ZAKONODAVNIM, NADZORNIM I BUDŽETSKIM PROCESIMA U SKUPŠTINI KOSOVA

NOVEMBAR 2011 KNJIGA REFERENCI ZA ORGANIZACIJE CIVILNOG DRUŠTVA

UČESTVOVANJE U ZAKONODAVNIM, NADZORNIM I BUDŽETSKIM PROCESIMA U SKUPŠTINI KOSOVA

NOVEMBAR 2011 SADRŽAJ

UVOD................................................................................................................................................................................9 POGLAVLJE 1: PRISTUP SLUŽBENIM INFORMACIJAMA..................................................................................13 POGLAVLJE 2: ZAKONODAVNI PROCES NA KOSOVU......................................................................................19 A.Glavni akteri.....................................................................................................................................................19 B.Zakonodavni ciklus na Kosovu..................................................................................................................20 1.Zakonodavna agenda..................................................................................................................................20 2.Proces sastavljanja zakona..........................................................................................................................21 2.1. Zakoni koje donosi vlada.........................................................................................................................21 2.2. Zakonodavna inicijativa javnosti..........................................................................................................24 3. Skupštinsko zakonodavno donošenje odluka....................................................................................25 3.1.Javno učešće u skupštinskom procesu donošenja odluka...........................................................29 3.1.1.Javna saslušanja......................................................................................................................................31 1.Nadzor nad primenama zakona................................................................................................................34 POGLAVLJE 3: BUDŽETSKI PROCES.......................................................................................................................35 1.Budžetska formulacija..................................................................................................................................37 2.Ozakonjenje budžeta....................................................................................................................................39 3.Budžetski nadzor I revizija...........................................................................................................................41 DODATNI IZVORI.........................................................................................................................................................44 Lista skraćenica

OCD Organizacije civilnog društva

INGOs Međunarodne nevladine organizacije

KODI Kosovski institut za istraživanje i dokumentaciju

MTEF Srednjeročni okvir potrošnje

NVO Nevladine organizacije

OI Ustanova Narodnog advokata

OGG Kancelarija dobrog upravljanja

OPM Kancelarija premijera

OEBS Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju – Misija na

Kosovu Uvod

Učešće javnosti u donošenju odluka je osnovno za razvoj demokratskog političkog sistema. U potrazi da utiču na proces donošenja odluka, privatna lica se ujedinjuju da bi dejstvovali kolektivno u tome što se često označava kao organizacije civilnog društva (OCD).

OCD čine teksturu društva povezivanjem pojedinaca, tržišta i političkih institucija. Oni učestvuju na tržištu i politici u interesu svojih članova ili članove zajednica bez traženja finansijske dobiti ili političke funkcije. Civilno društvo obuhvata nevladine organizacije (NVO), klubove i udruženja, verske organizacije i organizacije zajednica kao i sindikate i poslovna udruženja. 1

Konferencija međunarodnih NVO (INGOs) Saveta Evrope u svom “Kodeksu dobre prakse civilnog učešća”, identifikuje nekoliko ključnih funkcija koje civilno društvo igra u javnom političkom procesu2.

• Zastupanje: OCD se zalažu za obuhvatanje svih razloga zabrinutosti svojih članova zajednice od političkih partija, parlamenta i vlade u svojim političkim platformama i zakonodavnim agendama. Zastupanje igra ključnu ulogu ka demokratizaciji procesa donošenja odluka, zato jer ove aktivnosti donose različite perspektive društvenih grupa da nose zakonodavne procese.

• Informacije i podizanje svesti: OCD obaveštavaju svoje članove zajednica i javnost o političkim odlukama i njihovom potencijalnom uticaju na javnost.

• Stručni savet: OCD često imaju veliku ekspertizu u oblasti u kojima su uključene. Oni nude ovu ekspertizu političkim donosiocima odluka kako bi informisali i uticali na odluke.

1 Kosovski institut za istraživanje i dokumentaciju, Civilno društvo i zakonodavni procesi na Kosovu—Analitička studija na kraju drugog mandata Skupštine Kosova, decembar 2007, dostupno za skidanje na engleskom jeziku na www.osce.org/kosovo/29938 2 Konferencija međunarodnih NVO Saveta Evrope, Pravilnik dobre prakse civilnog učešća, novembar 2008, dostupno za skidanje na engleskom i srpskom jeziku na http://www.coe.int/t/ngo/code_good_prac_en.asp

9 • Nadzor: OCD blisko prate proces donošenja odluka da bi se osigurali da je demokratski i transparentan. Oni takođe nadziru primenu zakona od ministarstava i izvršnih agencija, brinući se da se volja parlamenta promatra.

• Inovatori: OCD pružaju rešenja putem uvođenja novih pristupa, koji mogu zhnačajno doprineti kreatorima politike. Njihova praktična rešenja nude konkretne modele koji mogu pružiti koristan input u donošenju politike.

• Pružaoci usluga: OCD pružaju usluge primenom politika. 3

Na Kosovu, OCD su povećale broj i uticaj nakon 1999. One su proširile svoje aktivnosti, usmeravajući se na takve teme kao ljudska prava, upravljanje, zaštita ranjivih grupa i siromaštvo. Tokom 2010 godine, oko 6,000 NVO je registrovano pri Odseku za registraciju i veze sa NVO-ima, u sklopu Ministarstva javne administracije. Ipak, 90% od ovih OCD je ocenjeno kao neaktivno. Od ovih koji su aktivni, mnogi su u stanju da rade samo po primanju projektnih grantova, stoga potpuno zavise od donatora u svom radu. Sa druge strane, broj OCD koji rade na upravljanju i vladavini zakona ili obavljanju funkcije nadzora na nivou Kosova je u porastu, a kvalitet njihovog posla se poboljšava.4

Mogućnosti ovih OCD da direktno učestvuju u kreiranju javne politike ostaje ograničena. Anketa koju je obavio lokalni think tank Kosovski institut za istraživanje i dokumentaciju (KODI) napravljenu za Misiju OEBS-a na Kosovu (u daljem tekstu OEBS) podvukla je glavne prepreke učešća civilnog društva u javnom donošenju odluka.5 Anketom je ustanovljen nedostatak angažovanja civilnog sektora u javnom donošenju odluka, što je rezultat nedostatka kapaciteta u ime samih OCD i nedostatak mogućnosti za učešćem. Naročito:

3 Konferencija međunarodnih NVO Saveta Evrope, Kodeks dobre prakse civilnog učešća, novembar 2008 4 Kosovska fondacija civilnog društva, Bolje rukovođenje za veći uticaj - CIVICUS Indeks Civilnog Društva Analitički Izveštaj za Kosovo, mart 2011god., dostupno za skidanje na albanskom i engleskom jeziku na: http://www.kcsfoundation.org/repository/docs/KCSF_CIVICUS_CSI_Analytical_Country_Re port_Kosovo.pdf 5 Kosovski institut za istraživanje i dokumentaciju, Civilno društvo i zakonodavni procesi na Kosovu—Analitička studija na kraju drugog mandata Skupštine Kosova, decembar 2007

10 • Postoji nedostatak svesti kod mnogih OCD o mogućnostima i mehanizmima za javno učešće koje se pruža pravnim okvirom na Kosovu. • Postoji nedostatak javnog informisanja o zakonodavnoj agendi. Vlada i Skupština se često uzdržavaju od informisanja javnosti o sadržaju predloga zakona u pripremi. Ova praksa onemogućava mogućnost OCD da daju inpute. Ovo se naročito odnosi na budžetski zakon. • Izgleda da postoji nedostatak svesti javnih zvaničnika o doprinosu koje civilno društvo može dati zakonodvnom procesu, koji proizilazi od nedostatka institucionalne saradnje sa civilnim društvom.

OEBS traži da se adresiraju ovi izazovi putem promovisanja učešća OCD u radu skupštine. OEBS podržava administraciju skupštine i odbore u povećanju transparentnosti i pristupa za stanovnike, medije i OCD.

Ova referentna knjiga je deo širih napora i doprinosa. Ona je stvorena kao sredstvo za resurse za OCD sa javnim političkim dnevnim redom koji traže da nadgledaju i imaju uticaj na politički proces donošenja odluka na Kosovu. Njen cilj je pružanje saveta ovim organizacijama za učestvovanje u zakonodavnim, budžetskim i nadzornim aktivnostima skupštine.

Ova referentna knjiga uzrok je iskustva OEBS-a i naročito se primenjuje na naučene lekcije iz napora izgradnje kapaciteta. U dodatku, analize i preporuke u ovoj knjizi baziraju se na nalazima i preporukama relevantne literature o javnom učestvovanju u političkom donošenju odluka.

Ovaj vodič sadrži praktične savete u svakom poglavlju koje označava tekst. Ovo će pomoći čitaocu u planiranju i obavljanju svojih aktivnosti zastupanja. Ova referentna knjiga sastoji se od četiri poglavlja:

Nakon uvoda, Poglavlje 1 uvodi relevantno zakonodavstvo po pitanu pristupa javnim informacijama i službenim dokumentima. Pristup informacijama od javnog značaja je osnovno građansko pravo i ključni preduslov za zastupanje i javno učešće civilnog društva. Ovo poglavlje gleda na sadašnji pravni okvir na snazi na Kosovu, ukazuje OCD na izazove sa kojima se mogu suočiti u pristupu javnim informacijama, i daje preporuke za savladavanje ovih izazova.

11 Poglavlje 2 uvodi čitaoce u zakonodavni i nadzorni proces na Kosovu. Ono prikazuje glavne obuhvaćene aktere i odslikava detaljnu sliku kako ovi procesi funkcionišu na Kosovu. Ovo poglavlje pruža praktične savete oko učestvovanja OCD u svim fazama procesa, od postavljanja zakonodavne agende, do nadzora primene zakona. Posebnu pažnju dobijaju dva instrumenta: novi konsultativni mehanizam uveden u fazi sastavljanja zakona, javna saslušanja koja obavljaju skupštinski odbori. Čitaocu će takođe biti predstavljene koristi od novog web-tool, koga trenutno razrađuje Skupština i koji teži da poboljša učešće OCD kroz web registraciju.

Poglavlje 3 uvodi čitaoca u budžetski proces na Kosovu i identifikuje sve tačke za OCD za aktivnosti nadzora i zastupanja. Budžet je verovatno najvitalnija politička oblast. Kroz budžet, vlada odvaja ograničene resurse sektorima i za politiku i oblikuje razvoj institucija i društva. Budžetski rad je intenzivan u resursima i zahteva tehničko znanje koje garantuje specijalizaciju. Ovo predstavlja izuzetan izazov za Skupštinu Kosova i njen Odbor za budžet i finansije. To takođe označava priliku za OCD da utiču putem pružanja ekspertize.

12 Poglavlje 1: Pristup službenim informacijama

Da bi bili u stanju da izvršavaju svoje funkcije zastupanja, podizanja svesti, savetovanja i nadzora tokom ciklusa donošenja odluka, OCD treba da imaju odgovarajući pristup službenim informacijama. One treba da su stanju da pristupe zakonima, uredbama, izveštajima i drugim dokumentima kojima se reguliše i obaveštava o javnoj politici i oni treba da rukuju svojim zahtevima o javnim informacijama precizno i kompetentno, i ova činjenica je od vrlo velikog značaja.

Na Kosovu, sve zakone usvaja Skupština, a proglašava ih predsednik Kosova. Oni se objavljuju u Službenom listu i dostupni su online6. Pored toga, Skupština objavljuje sve zakone na svojoj internet stranici.7

Pored ovih zakona, kosovska ministarstva i vladine agencije izdaju podzakonske akte ili uredbe. Mnoga ministarstva i agencije, ali ne i sve, objavljuju ove podzakonske akte na svojim internet stranicama, što može dovesti da sređivanje pravnog okvira bude nejasno.

Na Kosovu, pristup službenim dokumentima je garantovan Zakonom o pristupu javnim dokumentima8, kao i Zakonom o administrativnom postupku9, koji određuju uslove pod kojima se može pružiti pristup na službene dokumente.

Šta je službeni dokument? Službeni dokument je dokument koji čuvaju, sastavljaju ili primaju javne institucije. Ovi dokumenti se mogu zabeležiti u bilo kom obliku, kao što su pisani dokumenti, mape, skice, slike, audio i video snimci, u formatu elektronskog skladištenja, fizičke kopije, ili u bilo kom drugom formatu.10

6 Službeni list na http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx. 7 Skupština Kosova na http://assembly-kosova.org. 8 Zakon Br.03/L – 215 o Pristupu javnim dokumentima, 7 oktobar 2010. godine, dostupno na albanskom, engleskom i srpskom jeziku na http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 9 Zakon No.02/L-28 o Administrativnom postupku, 13 maj 2007. god., dostupno na albanskom, engleskom i srpskom jeziku na http://gazetazyrtare.rks-gov.net/RQ.aspx 10 Član 3 Zakona o Pristupu na javne dokumente. On uključuje finansijske izveštaje, izveštaje, strategije, dokumente o strategijama i mnoge druge dokumente

13 Ko može tražiti pristup službenim dokumentima? Zakon o pristupu na javnim dokumentima garantuje pravo na pristup službenim dokumentima na Kosovu svim fizičkim i pravnim licima, bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi.11

Gde se mogu tražiti službena dokumenta? Službena dokumenta se mogu tražiti od, i uputiti se na, sve javne institucije na Kosovu, kao što je vlada i sva tela javne administracije na centralnom ili opštinskom nivou; oni takođe obuhvataju sve zakonodavne i sudske institucije i sve nezavisne institucije osnovane po ustavu i od skupštine:

Ovo, između ostalog, obuhvata:

- Skupštinu Kosova, - predsednika Kosova, - vladu Kosova, ministre i sve jedinice podčinjene njima, - sve opštine i sve jedinice podčinjene njima, - sve sudove kao i državnog tužioca, - Kosovsku policiju, Kosovske bezbednosne snage i Kosovsku obaveštajnu agenciju (po svom osnivanju), - nezavisne institucije, što obuhvata Instituciju narodnog advokata, Generalnog revizora Kosova, Centralnu izbornu komisiju, Centralnu banku, Nezavisnu komisiju za medije, - Sve nezavisne agencije koje su utemeljene na osnovu Ustava. 12

Kako/u kojoj se formi zahtev za pristup službenom dokumentu može predati? Privatno lice ili pravni subjekat, što obuhvata i OCD, može podneti zahtev za informaciju, u pisanom obliku, pismom ili e-mailom, direkto javnoj instituciji koja poseduje dokument. Javna institucija je obavezna da pomogne aplikantu u identifikovanju prave adrese za aplikaciju. 13

U praksi, identifikovanje prave kontaktne tačke za zahtev nije uvek jednostavno. Zakon o pristupu javnim dokumentima zahteva od svake institucije da identifikuje odgovornog službenika ili jedinicu za

11 Član 4 Zakona o Pristupu na javne dokumente 12 Na istom mestu, član 3 13 Na istom mestu, član 6

14 komunikaciju za obraćanje oko zahteva.14 Ali, iako skoro sve javne institucije imaju svoje internet stranice, samo neke od njih pružaju neophodne kontakt informacije o svojim službenicima.

► Kad nijedna informacija o odgovornom referentu ili jedinice za komunikaciju o javnoj instituciji nije dostupna, aplikant može uputiti svoj zahtev kancelariji arhive institucije u pitanju.

► Ovo takođe može uštedeti vreme zato jer se aplikacija šalje za registrovanje u registru aplikacija, koji se čuva u arhivi, Drugo, arhiva može imati već pripremljene kopije traženog dokumenta.

► Praktično iskustvo je pokazalo da su neke javne institucije ignorisale zahteve za službene informacije primljene preko e-maila. Stoga, za povećanje verovatnoće pravovremenog odgovora, preporučuje se da se zahtevi predaju i putem e- maila i kao hard kopija.

Traženje službenog dokumenta od Skupštine Kosova Skupština ne identifikuje lice za kontakt za zahteve za dokumentima na svojoj web strani. Skupština objavljuje predloge zakona, zakone, deklaracije, planetarne agende, agende odbora, zapisnike sa plenarnih zasedanja i transkripte sa plenarnih zasedanja na svojoj web strani. Ostali javni dokumenti se moraju tražiti. Najverovatnija adresa za zahteve za službenim dokumentima je Kancelarija sekretara skupštine. Kontakt informacija o Kancelariji sekretara je dostupna na web strani Skupštine na http://assembly-kosova.org.

► Kad podnosite zahtev za službeni dokument, molilac nije dužan da iznosi razlog za traženje pristupa ovom dokumentu. 15

14 Na istom mestu, član 5 15 Na istom mestu, član 6

15 Da li postoje troškovi za traženje pristupa službenom dokumentu? U načelu, pristup na službene dokumente je besplatan. Troškove za izradu kopija dokumenta, ipak, treba da snosi molilac. Zakon o pristupu javnim dokumentima određuje da ove troškove treba da objave javne institucije. Postoji takođe i ograničenja za naplaćeni iznos. Troškove koje naplaćuje institucija ne mogu da prevaziđu troškove izrade dokumenta. Šta više, zakon izjavljuje da se taj iznos treba odrediti uredbom koju treba izdati Ministarstvo finansija.16 Ova uredba, ipak, još uvek nije izrađena. U praksi, većina institucija nije objavila naknadu za kopije. Naplaćeni troškovi takođe variraju i iznose do nekoliko evra po dokumentu. U nekim slučajevima ovi troškovi su obračunati čak i kod prenosa dokumenata u elektronskom formatu.

► OCD moraju biti svesne o troškovima koji mogu da im se zatraže u slučaju zahteva za pristup službenim dokumentima. Kad su suočeni sa preterano velikim cenama oni treba da se obrate direktoru ili izvršnom višem referentu institucije sa zahtevom za pristup po nižim troškovima.

Kako se prerađuju zahtevi za službene dokumente? Javna institucija koja primi zahtev je dužna da odgovori sa odlukom oko zahteva na pismeni način u okviru od 7 dana nakon njegovog prijema sa. 17 Institucija može: i) da odobri pristup službenom dokumentu, ii) da odobri delimičan pristup tom dokumentu ili iii) da uskrati pristup na taj dokumenat. U slučaju delimičnog ili potpunog odbijanja pristupa, institucija treba da iznese razlog za odbijanje i obavesti molioca o njegovom pravu oko ponovnog razmatranja zahteva. 18

Aplikant onda može podneti zahtev javnoj instituciji u kome traži da institucija preispita odluku u roku od 15 dana od prijema odgovora.19 Zahtev za preispitivanje rešava javna institucija u roku od 7 dana nakon primanja. Odluku u vezi preispitivanja donosi rukovodilac institucije i o njoj se aplikant obaveštava u pisanoj formi.20

16 Na istom mestu, član 21 17 Na istom mestu, član 7 18 Na istom mestu, član 9 19 Na istom mestu, član 7 20 Na istom mestu, član 9

16 Po kojim osnovama se zahtev za pristup službenom dokumentu odbija? U principu, sva službena dokumenta su dostupna stanovnicima. Ipak, postoji nekoliko izuzetaka od ovog pravila specifikovana u Zakonu za pristup javnim dokumentima. Oni se odnose na bezbednost, krivične istrage u toku, lične privatnosti, itd. 21 Osim ovoga, stanovnicima se odbija pristup ako je dokument poverljiv.

Ipak, molioci mogu da prigovore na odluku o poverljivosti popunjavanjem zahteva za preispitivanje kod Organa za poverljivost od koje potiče poverljiva informacija.22 Takav zahtev za preispitivanje se popunjava u roku od tri dana od prijema odluke kojom se uskraćuje pristup poverljivim informacijama.

Šta je delimično odbijanje pristupa? Javne institucije mogu odbiti pristup nekim delovima službenog dokumenta. Ako se pristup odbija samo za delove zasnovane na nekim stvarima naznačenim u navedenom tekstu, javna institucija je obavezna da omogući pristup ostatku dokumenta.23

Koji pravni lekovi postoje ako se na zahtev za pristup javnom dokumentu ne dobije odgovor ili se odbije? Ako javna institucija izostavi da odgovori na zahtev za pristup službenim informacijama u propisanom vremenskom periodu, zahtev se smatra odbijenim.24 Ako se zahtev za preispitivanje odluke odbije, zahtev za pristup službenim informacijama se takođe smatra odbijenim.

► Pre razmatranja formalnih pravnih lekova, aplikanti treba da pokušavaju da iscrpe sva raspoloživa neformalna sredstva. Molilac može zamoliti instituciju da odustane od izuzeća i ako je takav slučaj, kad će pustiti dokument. U slučaju da institucija nije u stanju da nađe dokument, aplikant treba da traži koji su dosijei pretraživani.

21 Na istom mestu, član 12. 22 Ova opcija se zasniva na član 14.3 Zakona Br.03/L –178, o Klasifikovanju informacija i verifikaciji bezbedosti, 1 juli 2010. godine 23 Zakon Br.03/L – 215 o Pristupu javnim dokumentima, 7 oktobar 2010, član 11. 24 Na istom mestu, član 10

17  ► Aplikant treba da insistira da institucija objasni u pisanoj formi zašto je traženi službeni dokument izuzet iz javnog pristupa. Ako je moguće, aplikant treba da preoblikuje svoj zahtev tako da nije u suprotnosti sa objašnjenjem za izuzećem ili odbijanjem.

► Aplikant se može žaliti direktoru ili izvršnom referentu javne institucije koja poseduje informaciju. U žalbi treba da se iznesu prava aplikanta kako je propisano Zakonom o pristupu javnim dokumentima i ustavom.

► Pored toga, aplikant može da pokuša da kontaktira člana Skupštine u vezi zahteva. Članovi skupštine imaju privilegovan pristup službenim informacijama na Kosovu.

Aplikanti takođe imaju formalne pravne lekove na raspolaganju. Oni mogu angažovati Instituciju Ombudspersona (OI) za dobijanje pristupa službenom dokumentu. OI zastupa pristup dokumentu u pitanju kod javne institucije. U slučaju da se javna institucija ne povinuje, OI izdaje javni izveštaj. OI pruža svoju pomoć besplatno. Pored toga, aplikant može podneti tužbu sudu.25 Ova tužba je administrativni predmet i potpada pod nadležnost Vrhovnog suda. Vrhovni sud može odlučiti da prenese predmet Opštinskom sudu26. Alternativno, građanin se može obratiti direktno Ustavnom sudu za rešavanje predmeta, nakon što su sva druga pravna sredstva iscrpljena, pošto je pravo pristupa službenim dokumentima zagarantovano ustavom Kosova.

25 Na istom mestu, član 10. 26 Zavod GAP, Pristup na javne dokumente, 16 juli, 2010.godine, str.7, može se naci na engleskom jeziku na http://www.gapinstitute.org/repository/docs/AccessDocuments.pdf

18 Poglavlje 2: Zakonodavni proces na Kosovu

Ovo poglavlje opisuje zakonodavni proces na Kosovu i prikazuje glavne obuhvaćene aktere. Ono vodi čitaoca kroz faze zakonodavnog ciklusa i identifikuje mogućnosti za OCD da učestvuju.

A. Glavni akteri

Zakonodavni proces na Kosovu označen je interakcijom nekoliko aktera:

Vlada usvaja svoj radni program za zakonodavni period i na osnovu toga, razrađuje se zakonodavna agenda. Vlada je izvor većine nacrta zakona na Kosovu. Ona ima takođe političku kontrolu nad nadležnim ministarstvima gde se zakoni obično izrađuju. Povodom usvajanja i proglašenja odluka, vlada nadgleda kako ministarstva i njihove uprave primenjuju zakone. Skupština nadgleda sprovođenje zakona od strane vlade.

Skupština ima nadležnost da pokrene zakonodavstvo. Svi članovi Skupštine ili sve poslaničke grupe mogu pokrenuti zakonodavstvo. Zakonodavstvo koje sastavljaju članovi Skupštine je, ipak, veoma retko, a najmanje zbog velikih troškova u vezi sa vremenom i resursima koji su potrebni za procese sastavljanja zakona. Ona je slobodna u usvajanju, odbacivanju ili prepravljanju bilo kog zakonskog predloga koji se iznese pred nju. Ona takođe izvršava nadzor nad primenama zakona i stara se da vlada poštuje njenu volju. Većina aktuelnog skupštinskog rada obavljaju skupštinski odbori. Odbori su radna tela koja se sastoje od manjeg broja članova koji predstavljaju svoje poslaničke grupe. Oni su usmereni na specifičnu političku oblast i obavljaju rad tokom zakonskog donošenja odluka kao i tokom nadzora procesa. U obavljanju svojih zakonodavnih i nadzornih aktivnosti, odbori se takođe mogu osloniti na spoljnu ekspertizu i savetovanjima sa civilnim društvom i stručnjacima putem javnih saslušanja.

Predsednik Kosova ima pravo da pokrene zakonodavstvo u okviru svojih nadležnosti, koja je izrečena u članu 79 Ustava. Predsednik, ipak, do sad nije iskoristio ovo pravo. Predsednik je punomoćan što se tiče proglašavanja svih nacrta zakona nakon njihovog usvajanja u Skupštini.

19 OCD predstavljaju važne društvene grupe i dobijaju znatnu stručnost tokom svog rada i mogu pronaći mogućnosti za učestvovanje u svim fazama zakonodavnog procesa. Njihovo učešće u zakonodavnom procesu može poboljšati kvalitet sastavljenih zakona. Na Kosovu, postoji nekoliko formalnih mehanizama za konsultovanje civilnih društava. U fazi nacrta zakona, ministarstva kreiraju konceptne dokumente za legalne inicijative i objavljuju ih za javno komentarisanje. U zakonodavnoj fazi donošenja odluka skupštinski odbori konsultuju OCD.

Opšta javnost je obuhvaćena procesom političkog donošenja odluka putem instrumenata direktne demokratije. Na Kosovu, mogućnost za narodnu zakonodavnu inicijativu svih stanovnika Kosova je nedavno stvorena. Ovo predstavlja mogućnost za javnost, što obuhvata OCD, da pokreće zakonodavstvo.

B. Zakonodavni ciklus na Kosovu

Zakonodavni procesi tipično idu kroz nekoliko faza: U fazi postavljanja agende, vlada priprema radni program koji obuhvata zakonodavni period i identifikuje zakonodavne prioritete u zakonodavnoj agendi. U fazi sastavljanja zakona, nadležni ministri pripremaju predloge zakona zasnovane na političkim smernicama koje im je dostavila vlada. U fazi donošenja odluka, Skupština razmatra i menja, na odgovarajući način, predlog zakona. Vlada je odgovorna za primenu zakona. U fazi primene zakona, Skupština izvršava nadzornu funkciju.

1. Zakonodavna agenda

Na Kosovu vlada postavlja zakonodavne prioritete zasnovane na četvorogodišnjem programu27 (tekući obuhvata godine (2010-2014) koji precizira vladine programske i zakonodavne prioritete. Civilno društvo u traženju da utiče na proces donošenja odluka u specifičnoj oblasti treba da bude upoznato sa vladinim programom. Za zakonodavnu primenu programa, Kancelarija premijera (OPM) razrađuje zakonodavnu strategiju, koja precizira vladinu agendu pravljenja

27 Dostupno na http://www.kryeministri- ks.net/repository/docs/Programi_i_Qeverise_eng_.pdf .

20 zakona za tekuće kalendarske godine.28 Strategija sastavlja planirane predloge zakona od ministarstva i pružaju rokovi za predloge da budu podneti kabinetu na razmatranje. Zakonodavna strategija je obično spremna u januaru ili februaru svake godine za predočavanje Skupštini na razmatranje.

► Konsultovanjem zakonodavne strategije, OCD dobijaju pregled predstojećeg zakonodavstva. Ovo im omogućava da planiraju svoje aktivnosti zastupanja blagovremeno.

► Skupština i njeni odbori takođe razrađuju svoje godišnje aktivnosti na osnovu godišnje strategije vlade. Upoznatost sa strategijom shodno tome pomaže efikasno zastupanje na skupštinskom nivou.

2. Proces sastavljanja zakona

Zakone obično sastavlja osoblje vladinih ministarstava, na inicijativu vlade, ili ređe na inicijativu članova Skupštine, u formi parlamentarne inicijative. Po odobravanju parlamentarne inicijative u Skupštini, inicijativa se prosleđuje vladi za sastavljanje zakona od nadležnog ministarstva.

Vladina ministarstva imaju mehanizme za konsultovanje OCD kad razrađuju predlog zakonodavstva. Oni pozivaju OCD da služe kao konsultativni saveti ili komisije ili traže njihov input u javnim saslušanjima.

► Kroz pružanje inputa, civilno društvo se može postarati da predlog zakona udovoljava interesima važnih grupa u društvu koji može napraviti zakon prihvatljivijim i bolje prekrojenim za javnost. OCD takođe mogu uključiti svoju ekspertizu po pitanjima politike u svom interesu.

28 Dostupno na http://www.kryeministri- ks.net/repository/docs/Strategjia_Legjislative_2011-finale- _e_plotesuar_me_19_10__2011.pdf

21  2.1. Zakoni koje donosi vlada

Procesom razrađivanja predloga zakona od vlade upravlja Uredba o poslovniku vlade Kosova, usvojena septembra 201129. Ovom uredbom predviđa se nov i poboljšan pripremni proces za predloge zakona u formu konceptnih dokumenata i objašnjavajućih memoranduma. Za ove zakone koji su vladin prioritet, konceptne dokumente priprema nadležno ministarstvo. Za sve druge zakone, ministarstvo priprema objašnjavajuće memorandume.

Glavna razlika između ova dva tipa dokumenata je da konceptni dokumenti podležu javnom konsultativnom procesu. U ovom procesu od ministarstva koje sastavlja zakon zahteva se da traži input svih uključenih OCD.30 Konsultativni proces počinje objavljivanjem konceptnog dokumenta od ministarstva.

Kad Kancelarija premijera odobri memorandum ili konceptni papir, ministarstvo onda razrađuje predlog zakona. 31

Novi konslutativni proces u fazi sastavljanja zakona na Kosovu značajno povećava mogućnosti OCD da utiču na proces sastavljanja zakona u ranim fazama.

► Po konsulativnom procesu konceptnog dokumenta, OCD se predočava konkretni politički predlog za ispitivanje. Pošto se konsultacija javlja rano u procesu OCD mogu ponuditi inovativna rešenja za politiku.

► Način konsultovanja nije propisan uredbom i postoji mogućnost za OCD da lobiraju to ministarstvo za

29 Uredba br. 09/2011 o Poslovniku vlade Kosova, 7 septembar 2011. godine, je dostupna na albanskom i engleskom jeziku na internet stranici Kancelarije premijera na http://www.kryeministri-ks.net/ 30 U skladu sa članom 32 Uredbe o Poslovniku vlade Kosova, “Izvorno ministarstvo objavljuje suštinu svog predloga za javni komentar i naročito će zatražiti komentare od svih NVO-a koje su u velikoj meri pogođene od predloga.” 31 Za proces pripremanja zakona u ministarstvu, član 39 Uredbe o Poslovniku vlade Kosova ponovo određuje zahtev za javnu konsultaciju. Ali on ne određuje mehanizam za ovaj konsultativni proces. Po odobravanju od strane Kancelarije premijera, nacrt zakona se usvaja od vlade i predaje se Skupštini.

22  ekstenzivne konsultacije što može obuhvatiti javno saslušanje po tom pitanju.

► Konsultativni proces daje OCD ograničen vremenski period da daju svoje komentare. Čak kad su OCD pozvani da održe usmenu izjavu na javnom saslušanju, oni se moraju postarati da blagovremeno predaju svoje izjave takođe i u pisanoj formi ministarstvu.

► Izjave koje odražavaju pozicije OCD ka političkoj inicijativi moraju biti jasne i precizne. One moraju obuhvatiti: ƒ kontakt podatke organizacije, njen cilj, članstvo i strukturu; ƒ broj/količinu i izvor svih vladinih ugovora koji je dobila OCD u prošlosti koji mogu biti važni za njihovo predstavljanje; ƒ izvod o stručnom iskustvu u radu i/ili konsultovanju po tom pitanju; ƒ paragraf ili kratko izvršno sumiranje koje odražava poziciju u nekoliko rečenica; ƒ telo izjave koje odražava poziciju detaljno; ƒ lista preporuka.

► Za podizanje svesti kod članova zajednice i za maksimiziranje publiciteta svojih pozicija, OCD mogu publikovati svoje izjave i održati pres konferencije. Zajedničke pres konferencije sa srodnim OCD ili udruženjima OCD podiže vidljivost inicijative.

Osim novog formalnog konsultativnog procesa, indirektniji način uticanja na proces sastavljanja zakona je takođe dostupan. OCD mogu pružiti ekspertizu svojih stručnjaka koji rade za vladine stručne savete koji se mogu osnovati da ispune savetodavnu funkciju vladi po tom pitanju. 32

32 Uredba br. 09/2011 o Poslovniku vlade Kosova, 7 septembar 2011. godine, član 50

23  ► Radom za stručne savete, OCD sa iskustvom rada i konsultovanja po određenom pitanju mogu imati stalniji uticaj na vladinu politiku po tom pitanju.

Sva ministarstva na Kosovu imaju imenovane jedinice za ljudska prava koje su zadužene za odnose sa civilnim društvom.33

► OCD se savetuje da kontaktiraju ove jedinice radi informacija i pitanja o novim konsultativnim procedurama i o lobiranju za javna saslušanja da se održe o zakonodavnoj inicijativi u njihovom interesu.

Kancelarija dobrog upravljanja (OGG), koja je deo OPM, traži da pomogne pristup civilnom društvu u javnom donošenju odluka kao deo svog mandata da podrži dobro upravljanje. OGG je tražila da uključi OCD u konsultacionom procesu na političkom i programskom nivou.34

► OCD se savetuje da nastave i proširuju svoje aranžmane sa OGG, pošto pilot aktivnosti OGG mogu biti izvor inovacija za nove prakse učestvovanja u političkom procesu koji eventualno mogu biti glavni tok.

2.2. Zakonodavna inicijativa javnosti

Oktobra 2011 godine, Skupština je usvojila Nacrt zakona o zakonodavnoj inicijativi35. Između ostalih odredbi, zakon garantuje građanima pravo da uvedu zakonodavstvo u Skupštini ako prikupe najmanje 1.000 potpisa. Zakonodavna inicijativa može imati formu potpunog predloga zakona ili koncepta za zakon, koji bi onda bio razrađen u Skupštini duž linija parlamentarne inicijative naznačene u tekstu. Inicijativu mogu uvesti svi stanovnici Kosova i predati je, sa potpisima, u Skupštinsku pisarnicu.36

33 Intervju sa direktorom Kancelarije za dobro upravljanje, Kancelarija premijera Kosova, avgust 2001. Godine. 34 Intervju sa direktorom Kancelarije za dobro upravljanje, Kancelarija premijera Kosova, avgust 2001. Godine. 35 Zakon Br.04/L – 025 o zakonodavnoj inicijativi, 13 oktobar. 2011. godine. 36 Na istom mestu, poglavlje IV.

24  ► Ova nova inicijativa pruža OCD mogućnost mobilisanja oko zajedničkih prioriteta i pokreće zakonodavstvo u njihovom interesu. To je naročito interesantno za koalicije OCD-a koji se bave tom oblašću da imaju mogućnost da mobilišu veći segment društva zbog svojih razloga zabrinutosti. CSO koalicije su uspešno učestvovale u sastavljanju zakona – kao što su Zakon o pristupu javnijm dokumentima, Zakon o radu ili Zakon o slobodi udruživanja – u prošlosti. Izgradnjom široke platforme oko zajednički zastupanog predloga zakona, OCD mogu izvršiti značajan pritisak na Skupštinu da ozbiljno razmatra njihov predlog.

3. Skupštinsko zakonodavno donošenje odluka

Skupštinsko razmatranje predloga zakona dešava se u skladu sa procesima postavljenih u Skupštinskim poslovnikom.37 Svi nacrti zakona predstavljeni Skupštini, sa svojim propratnim dokumentacijama, registruju se u Skupštinskoj pisarnici.38 Pisarnica je odgovorna da distribuira predlog zakona članovima Skupštine. Pored toga tekst predloga zakona je stavljen na internet stranici Skupštine. Povodom uvođenja predloga zakona, Predsednik skupštine propisuje zakon odboru za razmatranje zakona u načelu. Ovaj odbor je vodeći za ovaj predlog zakona.

Odbor zadužen za razmatranje u načelu preuzima koordinirajuću ulogu u prikupljanju i razmatranju o mogućim amandmanima za predlog zakona u kasnijim fazama procesa. Da bi dali vodećem odboru adekvatno vreme za sastavljenje potpune preporuke, prvo čitanje predloga zakona ne može biti zakazano u najmanje od dve radne nedelje i najkasnije u četiri radne nedelje od dana distribucije članovima.

37 Poslovnik o radu Skupštine usvojen je 29 aprila 2010. godine. U vreme pisanja, Skupština razrađuje Poslovnik o radu Skupštine za njen četvrti mandat. 38 U skladu sa članom 54 Poslovnika o radu Skupštine ova dokumentacija se sastoji od a) dopisa objašnjenja o planovima koje zakon ima za cilj da realizuje, o usaglašavanju sa važećim zakonodavnim okvirom i obrazloženje odredbi zakona; b) deklaraciju o budžetskim implikacijama u prvoj i narednim godinama; c) deklaraciju o približavanju i usklađivanju sa zakonodavstvom Evropske unije, uz tabelu upoređivanja sa aktima na koje se poziva.”

25 Nakon principijelnog razmatranja zakona, vodeći odbor priprema potpun izveštaj koji obuhvata preporuku za usvajanje ili odbijanje predloga zakona potpuno u prvom čitanju predloga zakona.

Uloga odbora u Skupštini Kosova

Odbori rade najviše aktuelnog posla Skupštine u razmatranju i predlaganju amandmana na predloge zakona koji podnose članovi vlade ili Skupštine. Sastanci odbora, koji su javni i otvoreni za posmatranje, održavaju se redovno, najmanje jednom mesečno. Saziva ih i predsedava njima predsednik odbora koji takođe sastavlja agendu odbora. Sva pitanja koje se uvode u Skupštinu potpadaju pod jedan (ili više) portfolija odbora. Skupština ima 13 odbora, gde su četiri “glavna,” a devet njih su “funkcionalni.” Funkcionalni odbori obuhvataju portfolija tema koje približno odgovaraju portfolijima ministarstava. 4 glavna odbora su: - Odbor za zakonodavstvo i sudstvo: On razmatra pravni kvalitet zakona i njegovu saglasnost sa postojećim zakonodavstvom i ustavom; - Odbor za budžet i finansije: On razmatra budžetske implikacije predloga zakona; - Odbor za evropske integracije: On razmatra saglasnost predloga zakona sa pravnim okvirom EU; - Odbor o pravima i interesima zajednica i povratak: On razmatra predlog zakon o njegovim efektima na interes nealbanskih zajednica i efekte na njihova prava i priviligije po ustavu i međunarodnim obavezama.

Kad se predlog zakona usvoji na prvom čitanju, detaljno razmatranje predloga sledi: zakon se pregleda član po član. Ovim procesom koordinira vodeći odbor koji je već razmatrao zakon principijelno. Za pregled predloga zakona, odbor poziva stručnjake kao i predstavnike ministarstva koji razrađuju predlog.

Odbor takođe može pozvati predstavnike civilnog društva da prisustvuju sednicama odbora i mogu držati javna saslušanja za prikupljanje mišljenja javnosti i OCD. U stvari, najviše javnih saslušanja se dešava u ovoj fazi kad odbor razmatra predlog zakona detaljno. Ovaj proces razmatranja obično završava razrađivanjem konkretnih amandmana od

26 vodećeg odbora i drugih odbora. Amandmane mogu predložiti svi članovi Skupštine, a i parlamentarne grupe, odbori i vlada.39

Pre nego što se amandmani predlože svim članovima za usvajanje, oni se prosleđuju u četiri glavna odbora Skupštine za komentar. Glavni odbori sastavljaju izveštaj sa svojim mišljenjima i predloženim amandmanima vodećem odboru.

Vodeći odbor onda sastavlja konačni izveštaj razmatranja svim članovima. Ovaj izveštaj sadrži sve predložene amandmane, ukazuje na konfliktne amandmane i daje preporuke za usvajanje ili odbijanje ovih amandmana.

Ova tabela ilustruje proces detaljnog razmatranja predloga zakona od Odbora.

39 Odbori su slobodni da prikupljaju vanjsku ekspertizu tokom svog rada u skladu sa članom 65 Poslovnika o radu Skupštine Kosova

27 Detaljno razmatranje predloga zakona od Odbora

Vodeći odbor u roku od 10 radnih dana od usvajanja prvog čitanja Konsultuje se sa zvaničnicima ministarstva i stručnjacima Članovi Skupštine, drugi odbori, Održava javna saslušanja, parlamentarne grupe, mogu uputiti Prima Amandmane od članova Skupštine, amandmane vodećem odboru drugih odbora, parlamentarnih grupa i vlade, Predlaže amandmane, Izveštava Odbor za budžet i finansije o amandmanima sa budžetskim implikacijama.

Izveštava Odbor za budžet i finansije i glavne odbore o svim amandmanima

u okviru 5 dana u okviru 10 radnih dana

Odbor za budžet i finansije 3 druga glavna odbora (Odbor za zakonodavstvo i sudstvo; Odbor za Pregleda predloge koji sadrži evropske integracije; Odbor o pravima i amandmane sa budžetskim interesima zajednica i povratak) implikacijama Predlaže dodatne amandmane Pregleda predloge amandmana vodećeg odbora Sastavlja izveštaj upućen vodećem Predlaže dodatne amandmane odboru Sastavlja izveštaj upućen vodećem odboru

u roku od 2 meseca nakon prvog čitanja, najmanje 5 pre drugog čitanja

Vodeći odbor Sakuplja izveštaje Odbora za budžet i finansije i 3 druga glavna odbora; Sastavlja konačno pregled svim članovima Skupštine.

Nakon što su članovi Skupštine imali šansu da razmatraju izveštaj vodećeg odbora, predlog zakona se stavlja na agendu Skupštine za drugo čitanje za sve članove.

28 Na drugom čitanju Skupština razmatra predlog zakona detaljno. O predloženim amandmanima se glasa pojedinično, po redu u kojima se pojavljuju u predlogu zakona. Nakon glasanja o amandmanima, drugo čitanje se zaključuje glasanjem o predlogu zakona u svojoj celovitosti. Ako se predlog zakona usvoji na drugom čitanju, zakon potpisuje Predsednik skupštine i prosleđuje ga predsedniku Kosova na proglašenje. Nakon proglašenja zakon se objavljuje u Službenom listu Kosova, a takođe i na skupštinskom web situ.

Ako se zakon odbije na drugom čitanju, pokrovitelj predloga zakona može odlučiti da prosledi predlog zakona na treće čitanje zajedno sa svim usvojenim amandmanima. Pre nego što ode na treće čitanje predlog zakona može se uputiti nazad vodećem odboru na prepravku. Nakon usvajanja na trećem čitanju, zakon se potpisuje i proglašava kao što je već opisano.

3.1. Javno učešće u skupštinskom procesu donošenja odluka

Da bi mogli da izvrše uticaj na zakonodavni proces u Skupštini, OCD trebaju da postanu uključeni u njen rad po rutinskom osnovu.

Svakodnevni odnosi između Skupštine i OCD potpadaju pod mandat Kancelarije za medije i javne odnose, po Uredbi o organizaciji i odgovornosti skupštine.40 Ali, nijedan određeni referent nije odvojen kao kontakt tačka za OCD u Sekretarijatu skupštine. Takođe ne postoji javno identifikovana tačka kontakta za javnost i OCD. Ovo čini direktnu komunikaciju i predaju zahteva od OCD teškim. Kao posledica OCD se obično oslanjaju na neslužbene kontakte sa nadležnim jedinicama skupštinske administracije kao što su Kancelarija sekretara, Kancelarija za medije i javne odnose i Odsek za pravna i proceduralna pitanja.

Za vršenje uticaja na sve predloge zakona, OCD treba da sarađuje sa skupštinskim odborima. Sastanci odbora su otvoreni za javnost i u principu svako može da prisustvuje njima. Povremeno sastancima odbora mogu da prisustvuju i mediji. U nekoliko prilika TV snimak sa

40 Uredba o organizaciji i odgovornostima Skupštine Kosova, 12 oktobar 2010.godine, član 9;

29 sastanaka odbora i javnih saslušanja je bio prenošen. Izuzetak od ovog pravila javnog pristupa sastancima odbora ipak se primenjuje i odbori mogu zvanično odlučiti da je sastanak zatvoren za javnost.41

Sastanci odbora i javna saslušanja obično se objavljuju na kalendaru na internet stranici Skupštine najmanje nekoliko dana unapred. Kalendar predstavlja informacije o datumu, lokaciji kao i o agendi događaja. Uz podršku OEBS-a, Kancelarija za medije i javne odnose skupštine je nedavno poboljšala pristup sastancima.

► OCD trebaju da konsultuju ažurirane informacije na skupštinskoj web strani. OCD se mogu takođe potpisati za RSS feedove na web stranama odbora i primiti novine o radu odbora.

► Pored toga, web strane odbora sad sadrže kontakt informacije o pomoćnom osoblju odbora. OCD treba takođe da se konsultuju o ovome sa svim razlozima zabrinutosti koji se odnose predmet odbora – za predavanje izjava, kad traže da promatraju sastanak i kad lobiraju za javno saslušanje.

► OCD zainteresovani da promatraju sastanak odbora treba da se blagovremeno upišu kod pomoćnog osoblja odbora.

Promatrači će morati da preuzme prateće osoblje odbora kod ulaza i da ih odvedu do sale za sastanak odbora. Nažalost, sale za sastanke u Skupštini imaju ograničena mesta za posmatrače, što čini promatranje sastanaka odbora teškim.

U izvršavanju svoje uloge u procesu donošenja zakona, odbori često traže spolju podršku i ekspertizu. Odbor može zvati pojedince ili organizacije sa znajem po tom pitanju da svedoče pred njim. Odbori takođe mogu unajmiti stručnjake po pitanjima nadohvat ruke kao savetnike, u skladu sa budžetom odvojenim za ovu svrhu od Predsednika skupštine. Osim toga, odbori mogu naterati ministra da svedoči pred njima. Odbori obično to čine u procesu pregleda primene zakona na snazi.42

41 Član 65 Poslovnika o radu Skupštine Kosova 42 Član 65, Poslovnika o radu Skupštine Kosova, 29 april 2010.godine.

30  3.1.1. Javna saslušanja

Javna saslušanja su najformalniji način svedočenja dostupnih odborima. To su otvoreni sastanci koje sazivaju odbori da prikupe informacije od izvesnog broja različitih izvora. Javna saslušanja mogu se sazvati u procesu razmatranja predloga zakona ili kod pregleda vladine primene zakona. Prema Poslovniku skupštine Kosova, odbori mogu držati javna saslušanja sa stručnjacima, predstavnicima civilnog društva i drugim licima. 43

Zašto učestvovati na javnom saslušanju?

Svrha javnog saslušanja je ne samo da izvede relevantnu ekspertizu, već i da prikupi mišljenja od važnih društvenih grupa. OCD se fokusiraju na specifično pitanje koje razrađuje značajnu ekspertizu po tom pitanju, što je važno Skupštini kad pregleda predlog zakona ili primenu zakona. Svedočenjem ispred odbora, OCD mogu dostaviti odluke članova odbora i stoga imati značajan uticaj na rezultate. OCD se mogu postarati da mišljenja važnih društvenih grupa u društvu budu razmotrena od strane odbora. Ovo može poboljšati kvalitet nacrta zakona i učiniti ga podesnijim da ga prihvati javnost. Kako učestvovati na javnom saslušanju? Dok odbori drže javna saslušanja čak i češće, javna saslušanja nisu mandatorna u skupštinskom zakonodavstvu donošenja odluka ili u nadzornom procesu. Odbori ne drže javna saslušanja za svaki predlog zakona pod njihovim razmatranjem.

► Stoga CSO zainteresovan da prezentuje svoj stav o predlogu zakona treba da lobira predsedavajućeg odbora ili člana odbora da održi javno saslušanje naglašavajući potrebe i koristi od takvog saslušanja.

► Kad se stvara slučaj za javno saslušanje, CSO treba da istakne ne samo svoj interes na saslušanju već takođe i prednosti za odbor i šire javnosti.

43 Član 66, Poslovnika o radu Skupštine Kosova, 29 april 2010.godine.

31  ► Pošto je za učešće na javnom saslušanju potreban poziv odbora, OCD treba da lobiraju da ih pozovu na saslušanje.

Kad odbor odluči da održi javno saslušanje, on najavljuje vreme i mesto javnog saslušanja. Ovo bi trebalo da se desi najmanje jednu nedelju pre saslušanja44. Sva javna saslušanja se najavljuju u kalendaru na web strani Skupštine. Pored toga, najave za saslušanja se mogu štampati i u novinama.

► U praksi, javna saslušanja se često najavljuju mnogo bliže tom datumu, što ograničava mogućnost za dostavljanje većeg prihvatanja OCD. Što je još važnije je vremenska priprema za OCD. Ovo obuhvata dobro poznavanje zakonodavne agende, svesnosti o predlogu zakona, pre početka njegovog detaljnog razmatranja i blagovremeno lobiranje i/ili registrovanje za javno saslušanje ovog predloga zakona u razmatranju.

Kako se pripremiti za javno saslušanje? Na javnom saslušanju, OCD se mogu pojaviti kao svedoci. Članovi odbora slušaju svedočenja svedoka koje su oni pozvali na saslušanje. Obično, prisutnom svedoku se daje od 5 do 10 minuta da prikaže svoj slučaj pred odborom. Nakon ove prezentacije, članovi odbora postavljaju pitanja u vezi prezentacije i svedokovih pogleda po pitanju na dohvat.

Mnogi odbori traže od svedoka da podnesu prezentaciju u pisanom obliku pre saslušanja. Ovo omogućava članovima odbora da prostudiraju svedokove stavove unapred i pripreme pitanja.

► Specifičan odbor može imati određen format po kome se šalju podnesci. Pozvani OCD treba da provere kod pratećeg osoblja odbora pre saslušanja da li je to takav slučaj.

Sledeći boks sadrži dodatne savete o tome kako se pripremaju pisani i usmeni podnesci za javna saslušanja.45

44 Nacionalni demokratski institut Kosova I OEBS-ova Misija na Kosovu, Priručnik Javnog Saslušanja Skupštine Kosovo, maj. 2004. godine, str. 10 45 Nacionalni demokratski institut, Lobiranje u Parliamentu: Vodič za NVO ,2011. Vodič je dostupan na engleskom jeziku na http://www.ndi.org/node/13620

32 Kako se pripremiti za javno saslušanje

1. Pisani podnesci

Često postoji neutvrđen format za pisane podneske – proveriti kod pratećeg osoblja odbora ako je odbor postavio formalne specifikacije. Ali, pobrinite se da vaši pisani podnesci obuhvataju sledeće informacije:

• Vaše ime, adresu i broj telefona, i datum predaje; • Ime vaše organizacije, njene ciljeve, članstvo i sktrukturu; • Ime odbora na koji se to upućuje; • Iznos i izvor vladinih ugovora koji je dodeljen vašoj organizaciji proteklih godina što može biti relevantno za vaše svedočenje; • Da li želite da govorite lično na odboru o vašem podnesku (ako je tako, dostavite vaš broj telefona); • Koliko ste se široko konsultovali po tom pitanju; • Vaši komentari – organizujte ih po logičkom redu, budite jednostavni, kratki, precizni i kompletni • Ako komentarišete o zakonu, prvo iznesite vaš opšti stav, onda iznesite detaljne komentare o razlozima zabrinutosti; • Ako komentarišete o istrazi, koristite njihove referentne termine (dostupno kod službenika odbora) kao vodič da predstavite svoje poglede; • Završite sa listom preporuka.

2. Usmena prezentacija

Osim pisanih podnesaka, treba da pripremite vašu usmenu prezentaciju. Ova prezentacija ne treba biti duža od 5 -10 minuta. Pripremite kraću verziju ove prezentacije u slučaju da vaše vreme može biti još ograničenije. Ispod su neki saveti za vašu usmenu prezentaciju.

• Predstavite se i obraćajte se predsedniku i članovima odbora • Sastavite kratku izjavu o vašem podnesku i zaključite sumiranjem glavnih tačaka • Sastavite vaše tačke što je moguće preciznije i koristite faktuelne informacije • Možete da date argument da je vaš stav u najboljem interesu javnosti. • Zakonodavci mogu želeti da znaju: na čemu, ako to postoji, se nešto radi ili je urađeno u drugim nadležnostima; koje druge grupe podržavaju ili se protive vašem predlogu; koji troškovi mogu nastati. Ako znate odgovore, obuhvatite ih u vašoj izjavi. • Ponudite pomoć: Mogli bi da pitate da li postoji nešto što možete da uradite da pomognete da se predlog u pitanju usvoji ili odbije. Ovo pokazuje vas i vašu grupu da vodite dovoljno računa da ste voljni da doprinesete sa više vremena i energije.

33 Gde se održavaju javna saslušanja? Javna saslučanja se održavaju u skupštinskoj zgradi. Ali, ona mogu takođe biti održana van zgrade ili van Prishtinë/Priština. Odbor može odlučiti da održi saslušanje u specifičnom regionu koji je pogođen ovim pitanjem ili predlogom zakona na dohvat.

► OCD bazirani u specifičnom regionu van Prishtinë/Priština mogu razmatrati da lobiraju odbor da se saslušanje održi u njihovom regionu, posebno po pitanjima koja neproporcionalno pogađaju ovaj region.

Šta se dešava nakon saslušanja? Svedočenje pruženo na javnom saslušanju zabeležava prateće osoblje odbora, a transkript kao i izveštaj sa javnog saslušanja se sastavlja. Oba dokumenta se objavljuju na skupštinskoj web strani, ali treba da bude dostupan kontributorima od pratećeg osoblja odbora.

► Zainteresovani OCD mogu takođe zaželeti da prisustvuju sastanku odbora da bi bili u stanju da nadziru dalje razmatranje odbora o predlogu zakona ili pitanju na dohvat i da sledi njihov doprinos ako je neophodno.

1. Nadzor nad primenama zakona

Zakonodavni proces ne završava se usvajanjem zakona. Najvažniji aspekt svakog zakoa je kako ga primeniti u praksi. Pregled i istraga u vladinom obavljanju posla u primeni zakona je jedan od glavnih dužnosti odbora. U mnogim parlamantarnim sistemima, veliki deo rada odbora obuhvata prikupljanje dokaza i mišljenja. Na Kosovu, odbori imaju velika prava pregleda i istraga, koje se, ipak, ne koriste još uvek sistematično.

Od nadležnog ministarstva se traži da izveštava o primeni zakona relevantni funkcionalni odbor najmanje jednom godišnje. Odbor ocenjuje da li je primene efikasna i može predložiti mere za poboljšanje. Odbor zaključuje nadgledanje zakona pisanim izveštajem koji se upućuje svim članovima Skupštine. U slučaju da ministarstvo ne izeštava ili odbor smatra da je izveštaj nepotpun, ovo pitanje se stavlja na agendu

34 sledeće plenarne sednice Skupštine.46

Ovaj nadzorni proces je sistematičan. Funkcionalni odbor pravi spisak koji sadrži datum proglašenja zakona, dan njegovog objavljivanja u Službenom listu, spisak zakonskih odredbi koje treba da primeni vlada, kao i spisak vladinih odluka kojim se primenjuju ove odluke.47

Funkcionalni odbor se može takođe konsultovati van ekspertize tokom vršenja nadzora48. Prikupljanje pisanih i usmenih svedočenja od stručnjaka, OCD i grupa na koje utiče primena zakona je važan mehanizam za ocenjivanje obavljanja posla i procenjivanja izveštaja ministra. Odbori imaju mogućnost da održe javna saslušanja za tu svrhu. Ova saslušanja su veoma slična po strukturi i fokusiraju se na zakonodavna saslušanja opisana u prethodnom delu.

Nažalost, odbori još uvek ne koriste mogućnost da organizuju nadzorna saslušanja.

► OCD/analisti koji nadgledaju primenu javne politike mogu lobirati odbore da održe nadzorna saslušanja kad se to odnosi na izveštaj ministra.

► Oni takođe mogu slati pisane podneske odborima sa nadzornom primenom određenog zakona za koji su zainteresovani.

Poglavlje 3: Budžetski proces

Ovo poglavlje pruža uvod u budžetski proces na Kosovu. Njegov cilj je pružanje relevantne povratne informacije za OCD koji traže da nadziru i utiču na budžetski proces.

Budžetski proces utiče na celo društvo. Javne politike koje zastupaju OCD evantualno treba da se suoči sa potrebom za finansijskim resursima. Shodno tome, OCD mogu biti efikasniji ako znaju kako se budžet sastavlja, usvaja, primenjuje i ocenjuje. Specijalizovani OCD mogu dati

46 Član 73, Poslovnika o radu Skupštine Kosova 47 Na istom mestu. 48 Na istom mestu.

35 važan doprinos za odgovornije i ultimativno bolje budžetiranje. Budžetske grupe mogu objasniti budžet javnosti, pružiti obuku medijima i predstavnicima civilnog društva i neguju učesničke prakse na lokalnom nivou.49 Pod ovim uslovima, budžet koji se radi sa Skupštinom obećava ako oblast izazova obuhvata OCD na Kosovu.

Budžet je vladin najodgovorniji instrument ekonomske politike i treba da odslikava njegove razvojne prioritete. Stoga je parlamentarni nadzor budžeta presudan. Kroz demokratski budžetski proces parlament može vršiti značajan direktan uticaj na rad vlade. U postojećem zakonskom okviru, Skupština se ne suočava sa ograničenjima u uvođenju svojih prioriteta što se tiče budžeta.

Budžetski proces je, ipak, kompleksan, tehnički i zahteva ogromne resurse. Ovo predstavlja veliki izazov za mnoge parlamente, ali isto i mogućnost za specijalizovane OCD da pruže pomoć.

Dok se budžetom tipično regulišu prihodi i potrošnja tokom jedne fiskalne godine, budžetski proces je stalan i cirkularan. Kao zakonodavni proces, budžetski proces prolazi kroz nekoliko faza:

- formulacija budžeta, kad vlada razrađuje budžet;

- ozakonjenje budžeta, kad budžetski plan razmatra i usvaja parlament;

- izvršenje budžeta, kad budžetske politike sprovodi vlada; i

- nadzor budžeta i revizija, kad se za aktuelnu potrošnja budžeta odgovara i ocenjuje efikasnost.50

Po završetku, proces počinje od početka. U praksi, faze ciklusa se preklapaju.

49 Warren Krafchik, Može li civilno družtvo pružiti dodatnu vrednost pri odlučivanju oko budžeta? Opis delovanja civilnog društva oko budžeta, http://www.internationalbudget.org/resources/library/civilsociety.pdf. 50 Međunarodno budžetsko partnerstvo, ‘Vodič za delovanje NVO oko budžeta’, 2001. godine, http://internationalbudget.org.

36 Na Kosovu, budžetski proces se sređuje u skladu sa Zakonom o javnom finansijskom upravljanju i odgovornosti51. Ovim zakonom regulišu se sve faze budžetskog procesa na Kosovu.

1. Budžetska formulacija

U fazi formulacije budžeta vlada razrađuje budžetski plan za svaku godinu. Budžet specifikuje odvajanja za budžetske organizacije – ove institucije i agencije koje se finansiraju od budžeta. Na Kosovu ovo obuhvata vladu i njene agencije, Predsednika, Skupštinu i druge ustanove, opštine kao i nezavisne ustanove. Odsek za budžet unutar Ministarstva finansija je odgovoran za razrađivanje budžeta.

Budžet se ne stvara od početaka svake godine. Budžetski planovi se zasnivaju na prošlim budžetima, oblikovanje buduće potrošnje i prihoda u tekućim programima, prošla iskustva i trenutne projekcije prihoda. Na Kosovu, godišnji budžet je propraćen srednjeročnim mehanizmom planiranja, Srednjeročnim okvirom potrošnje (MTEF), čime se traži poboljšanje predvidljivosti i održivosti budžeta, što obuhvata sledeću fiskalnu godinu i procenjuje dve sledeće fisklane godine.

Kod pripreme godišnjeg budžeta, Ministarstvo finansija objavljuje takozvane budžetske cirkulare52, koji pružaju informaciju i uputstva o plafonu potrošnje za sledeću fiskalnu godinu i specifikuju proces koordinacije sa budžetskim organizacijama na svim nivoima. Budžetski cirkulari za sledeću godinu se pripremaju do 30 aprila tekuće fiskalne godine.53 Od institucija, agencija i opština primaoca se traži da podnesu svoje predložene zahteve za budžete i odvajanja na osnovu parametara budžetskih cirkulara do 30 septembra iste godine. 54

Na osnovu ovih predloga budžeta, ministar finansija priprema Predloženi kosovski konsolidovani budžet i Zakon o predloženim

51 Zakon Br. 03/L-048 o Javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima, 13 mart. 2008.godine, Zakon Br. 03/L – 221 o Izmeni i Dopuni Zakona Br. 03/L-048 o Javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima, 12 juli. 2010. godine. 52 Budžetske cirkulare objavljuje Ministarstvo finansija na svojoj internet stranici, na: http://www.mef-rks.org. 53 Član 20 izmenjenog i dopunjenog Zakona o javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima. 54 Na istom mestu, član 20

37 izdvajanjima da ih vlada razmatra.55 Ovaj zakon sadrži detaljne odredbe o budžetu, njegova izdvajanja budžetskim organizacijama i njegovo izvršenje. Od vlade se traži da podnese zakon na razmatranje Skupštini do 31 oktobra tekuće fisklane godine.56

Tokom procesa pripremanja budžeta, mogućnosti za direktno učešće civilnog društva su ograničene. Vlada priprema godišnji budžet iza zatvorenih vrata i ne postoji praksa formalne konsultacije tokom ovog procesa.

► OCD mogu, ipak, očekivati da budžetski pokrivač i odvajanja budu široko u skladu sa projekcijama MTEF, što znači da se široki nacrti budžeta mogu očekivati.

Velika prepreka za efikasno učešće OCD je, ipak, nedostatak transparentnih informacija o odvajanjima budžeta. Po tekućoj praksi, kosovski budžet održava samo gole cifre koje daju detalje o odvajanjima za institucije ili opšte zadatke. Ovo otežava utvrđivanje o tome koji se namenjeni fondovi koriste za šta i u čiju korist.

► U ovoj fazi, OCD mogu tražiti da obrazuju javnost o širokim nacrtima budžetskog okvira, ili objave izveštaje o vaćnim temama sa budžetskim implikacijama u razmatranju, ili o temama koje žele da naznače da bi uticale na budžet koji formuliše vlada.

► Osim toga, OCD mogu tražiti da utiču na održavanje paralelnih sastanaka civilnog društva sa velikim učešćem subjekata. Ovi sastanci mogu stvoriti set “budžetskih prioriteta društva” koji se može predati vladi.

55 Na istom mestu, član 21 56 Član 22 izmenjenog i dopunjenog Zakona o javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima

38 2. Ozakonjenje budžeta

Kosovska Skupština razmatra MTEF i godišnji budžet krajem oktobra, kad vlada podnosi predloženi Zakon o budžetu i izdvajanjima sa ažuriranom verzijom MTEF.57 Zakon o budžetu i izdvajanjima razmatra Skupština u skladu sa istim procedurama kao i drugi zakoni.

Odbor za budžet i finansije funkcioniše kao vodeći odbor za budžetske zakone i prima sakupljene izveštaje i predložene amandmane od glavnih odbora i drugih funkcionalnih odbora. Slobodno je sazivati saslušanja sa budžetskim organizacijama kao i sa vanjskim stručnjacima i predstavnicima OCD. Ministar finansija ima pravo da prisustvuje svim sastancima.58

Do sad, Odbor za budžet i finansije se uzdržavao od držanja javnih saslušanja. Jedan od razloga za ovo može se pronaći u ograničenom vremenu koje je dostupno Skupštini za razmatranje budžeta. U skladu sa tekućim budžetskim kalendarom, Skupština ima dva meseca od prvog prijema budžeta do konačnog usvajanja. U okviru ova dva meseca, Odbor za budžet i finansije takođe mora da rukuje direktnim budžetskim intervencijama od kosovskih nezavisnih institucija koje jedino izveštavaju Skupštinu i ne sarađuje sa Ministarstvom finansija. Nezavisne institucije lobiraju za svoje budžetske prioritete sa Odborom za budžet i finansije, samo nakon što konačni budžetski predlog podnese vlada. Ovo može dovesti do zagušenja i odvratiti članove Odbora od drugih budžetskih prioriteta.

Zbog delimično velikog obima posla, ispitivanje predloga budžetskog zakona od Odbora za budžet i finansije je površinsko, i vreme i resursi za olakšavanje javnog učešća u ozakonjavanju budžeta su veoma ograničene. Još uvek, faza ozakonjivanja je kad je javna pažnja o budžetu najveća, što predstavlja mogućnost za javnu akciju OCD.

57 Na istom mestu, član 19. MTEF Skupština izvorno podnosi za razmatranje do 30 aprila. MTEF, koji je instrument planiranja, se raspravlja, ali se ne menja i ne glasa se o njemu u Skupštini. Uloga ozakonjenja Skupštine je više fokusirana na godišnji budžet 58 Na istom mestu, član 22

39 ► Specijalizovane budžetske grupe mogu pružiti ekspertizu o budžetu kolegama ili medijima puštanjem budžetske analize na pres konferenciji. U ovim analizama, OCD mogu ukazati na nedostatak transparentnosti budžeta.

► OCD mogu podneti svoje komentare o budžetskim predlozima Odboru za budžet i finansije.

► OCD mogu takođe zastupati kod Odbora za budžet i finansije da se javna saslušanja održe. Čak i kad se javna saslušanja ne održe, OCD mogu uputiti pismene podneske tom Odboru da usmeri svoju pažnju na izvesnim pitanjima.

► Zainteresovani OCD treba da prate sednice Odbora da signaliziraju o svojim interesima i pokreću kontakte sa članovima odbora. Odbor razmatra budžet u novembru i decembru. OCD treba da se informišu o narednim sednicama na skupštinskom web sajtu ili se pretplatiti na RSS komisije. OCD može takođe kontaktirati koordinatora Odbora za detaljnije informacije.

► OCD može takođe usmeriti javnu pažnju javnim postavljanjem direktnih pitanja o sadržaju budžetskih linija Ministarstvu finansija kao i implementarnim budžetskim organizacijama.

► Oni se mogu takođe usmeriti na efekte budžeta na naročite oblasti pitanja ili tražiti da podvuku efekat budžeta na izvesne društvene grupe, kao što su žene, omladina ili manjine.

► Nadležni OCD i analisti mogu takođe održati okrugle stolove da obaveste svoje kolege, građane i štampu o budžetu.

40 3. Budžetski nadzor i revizija

Za osiguranje da se budžet primenjuje u skladu sa usvojenim budžetskim zakonom, Skupština zahteva ekstenzivne fiskalne izveštaje od vlade. Na Kosovu, Ministarstvo finansija dostavlja kvartalne izveštaje primene o tekućem budžetu Skupštini.59 Ovi izveštaji potvrđuju da li će prihodi biti dovoljni da finansiraju odvajanja specifikovana Zakonom o budžetu i izdvajanjima. Ovo pruža Skupštini ažirirane informacije o vladinom izvršenju budžeta. Ove izveštaje razmatra Odbor za budžet i finansije, ali joj ne treba odobrenje Skupštine. Do 31 marta, Ministarstvo finansija podnosi konačni izveštaj o budžetu Skupštini koja ilustruje članovima Skupštine do koje mere aktuelna potrošnja za prošlu fiskalnu godinu je saglasna sa budžetom.60

► Zaintersovani OCD mogu prisustvovati sastancima Odbora za budžet i finansije na kojima se kvartalna izvršenja i finalni izveštaji budžeta razmatraju.

► OCD mogu podvući velika odstupanja od budžeta javnosti putem saopštenja za štampu.

Najvažniji mehanizam budžetskog nadzora, ipak, je razmatranje izveštaja Generalnog revizora.61 Generalni revizor na Kosovu je institucija koja je nezavisna od vlade ustavnim garancijama. Revizorski izveštaj usklađuje potrošnju sa budžetskim okvirom. On traga za usklađivanjem u potrošnji budžetskih organizacija sa kriterijumima naznačenih budžetom i zakonom o izdvajanjima kao i efikasnoj upotrebi budžetskih sredstava u potrošnji. Revizorski izveštaj sadrži set preporuka za poboljšanje izvršenja budžeta. On se podnosi na razmatranje od Skupštine pre 31 avgusta i dostupan je javnosti za skidanje na internet stranici Generalnog revizora62. Skupština ima vreme do 31 oktobra za

59 Član 45 izmenjenog i dopunjenog Zakona o javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima 60 Na istom mestu, član 46 61 Izveštaj se proizvodi u skladu sa članom 47 izmenjenog i dopunjenog Zakona o javnom finansijskom upravljanju i odgovornostima. 62 Izveštaj Generalnog revizora je dostupan ne internet stranici ove ustanove na http://oag.rks-gov.net

41 pregled revizorskog izveštaja i donese preporuke ako je potrebno. Izveštaj razmatra Odbor za nadzor javnih finansija. Do sad, OCD su uložili malo interesovanja za izveštaj Generalnog revizora.

► OCD se ohrabruju da posvete više pažnje izveštaju Generalnog revizora.

► OCD mogu igrati informativnu ulogu u usmeravanju pažnje javnosti na preporuke pružene u izvešzaju Generalnog revizora i zastupati njihovu primenu.

► OCD mogu sastaviti podneske Odboru za nadzor javnih finansija, prisustvovati njihovim sednicama i lobirati za akciju po preporukama izveštaja Generalnog revizora.

► OCD mogu kontaktirati Generalnog revizora da dobiju detaljnije informacije o izvršenju budžeta od strane institucija, agencija i opština na Kosovu.

42 Ova tabela pruža pregled budžetskog ciklusa na Kosovu:

Budžetski ciklus na Kosovu

Priprema budžeta i Izvršenje budžeta Revizija i ocena ozakonjenje Godina 1 Godina 2 Godina 3 Januar Februar Mart Do 31 marta: Konačni izveštaj o budžetu za godinu 2 April Do 15 aprila: Ministarstvo Do 30 aprila: finansija razrađuje MTEF za Ministarstvo finansija godine 2, 3, 4 podnosi izveštaj primene o drugom kvartalnom budžetu 2 godine Skupštini Maj Jun Do 15 juna: Budžetske organizacije razrađuju budžetske predloge za 2 godinu Jul Ministarstvo finansija Do 30 jula: Ministarstvo sprovodi budžetska finansija podnosi saslušanja u saradnji sa izveštaj primene o budžetskim drugom kvartalnom organizacijama o budžetu budžetu za 2 godinu za 2 godinu Skupštini

Avgust Ministarstvo finansija Do 31 avgusta: sprovodi budžetska Generalni revizor saslušanja u saradnji sa podnosi izveštaj budžetskim generalne revizije za 2 organizacijama o budžetu godinu Skupštini za 2 godinu Septembar Oktobar Do 31 oktobra: vlada 31 oktobar: Do 31 oktobra: prenosi predlog budžeta i Ministarstvo finansija Skupština razmatra izdvajanja za 2 godinu, i podnosi izveštaj Revizorski izveštaj za 2 ažurira MTEF Skupštini primene o trećem godinu kvartalnom budžetu za 2 godinu Skupštini Novembar Decembar Do 31 decembra: Skupština ozakonjava Zakon o budžetu i izdvajanjima za 2 godinu

43 Dodatni izvori

Za analizu i vodič o civilnom učešću na Kosovu videti:

Balkansku mrežu razvoja civilnog društva, Karika koja nedostaje? Razvoj i funkcionisanje civilnog dijaloga na zapadnom Balkanu, Jun 2010, dostupno za download na albanskom, srpskom i engleskom jeziku na http://www.balkancsd.net/

Kosovska fondacija civilnog društva, CIVICUS Civil Society Index, Analytical Country Report for Kosovo, Better Governance for a Greater Impact, Mart 2011, dostupno za download na engleskom jeziku na civicus.org/downloads/CSI/Kosovo.pdf

Kosovska fondacija civilnog društva, Ne dhe Ata - Pjesëmarrja qytetare nё Kosovё, Oktobar 2011, dostupno za download na albanskom jeziku na http://kcsfoundation.org/repository/docs/Ne_dhe_Ata_Pjesemarrja_qyte tare_ne_Kosove_b5.pdf

Vlada Kosova, Udhëzues për procesin e konsultimeve publike, Oktobar 2011, dostupno za download na albanskom jeziku na http://kcsfoundation.org/repository/docs/Udhezuesi_per_procesin_e_ko nsultimeve_publike_b5.pdf

Tehnička pomoć organizacijama civilnog društva kosovska kancelarija, Rastemo zajedno, Uključenost civilnog društva u zakonodavnom procesu, Avgust 2011, dostupno za download na albanskom, srpskom i engleskom jeziku na www.tacso.org.

OEBS i KODI, Civilno društvo i zakonodavni proces na Kosovu—Analitička studija na kraju drugog mandata Skupštine Kosova, Decembar 2007, dostupno na engleskom jeziku na http://www.osce.org/kosovo/29938

Za dodatni vodič o parlamentarnom zastupanju na Kosovu videti:

Nacionalni demokratski institut, CSO Guidelines for Legislative Advocacy in the Kosovo Assembly, 2011

44 Nacionalni demokratski institut, Lobbying Parliament: A Guide For NVO, 2002 dostupno na engleskom jeziku na http://www.ndi.org/node/13620

Nacionalni demokratski institut, Uputstvo za javna saslušanja SkupštineKosova, 2004 dostupno na albanskom, srpskom i engleskom jeziku na http://www.ndi.org/node/13402

Tehnička pomoć organizacijama civilnog društva kosovska kancelarija, Uputstvo o učešću OCD i građana, 2011, dostupno na engleskom jeziku na http://www.tacso.org

Za vodič primenjeni budžetski rad videti izvore Međunarodnog budžetskog partnerstva dostupnih online na http://internationalbudget.org/:

Međunarodno budžetsko partnerstvo, A Guide to Budget Work for NVO, 2001, dostupno na engleskom jeziku na http://internationalbudget.org

Međunarodno budžetsko partnerstvo, Guide to Transparency in Government Budget Reports: How Civil Society Can Use Budget Reports for Research and Advocacy, 2011, dostupno na engleskom jeziku na http://internationalbudget.org/

45