The Right to Monitor Assemblies in the OSCE Region: Experiences from the Field The Right to Monitor Assemblies in the OSCE Region: Experiences from the Field Prepared for OSCE/ODIHR by Omer Fisher.
The Right to Monitor Assemblies in the OSCE Region: Experiences from the Field
Warsaw, 2024 OSCE/ODIHR
Published by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR)
ul. Miodowa 10 00-251 Warsaw Poland
www.osce.org/odihr
© OSCE/ODIHR 2024 All rights reserved.
The contents of this publication may be freely used and copied for educational and other non-commercial purposes, provided that any such reproduction is accompanied by an acknowledgement of the OSCE/ ODIHR as the source.
ISBN: 978-92-9271-289-1
Designed by Zofia Konarska Contents
I. Introduction �������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5 Approach and methodology ��������������������������������������������� 7
II. Assembly monitors in international and national law ������������������������� 9 Assembly monitors in OSCE commitments and international law ���� 10 The status of assembly monitors in domestic law��������������������� 12 Other elements of the legislative and policy framework relevant to assembly monitoring���������������������������������������� 16
III. Policing and assembly monitoring �������������������������������������������������������������� 20 General police practice ������������������������������������������������� 21 Use of force by the police����������������������������������������������� 27 Detention of assembly monitors���������������������������������������� 33
IV. Other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice �������������������������������������������������������������������������������������� 36 Interaction with and violence by assembly participants��������������� 37 Engagement and cooperation with the authorities �������������������� 37 Public perception of assembly monitors ������������������������������� 41
V. Conclusions and key recommendations �������������������������������������������������� 43 Key recommendations �������������������������������������������������� 46 I.
Introduction
5 i . introduction
Freedom of peaceful assembly is a cornerstone of democratic societies and a fundamental human freedom, which OSCE participating States have committed to guarantee to every individual without discrimination (e.g., Copenhagen 1990, Paris 1990). Freedom of peaceful assembly is also enshrined in multiple international and regional human rights instruments, including the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR).
As events happening in public spaces, engaging a broad range of human rights, assemblies provide important opportunities for human rights defenders and other actors to exercise their monitor- ing functions. The right to monitor assemblies is part of the general human right to receive and impart information (a corollary of the right to freedom of expression), as enshrined in OSCE commit- ments (e.g., Vienna 1989, Copenhagen 1990), as well as in other human rights instruments and standards. The importance of this right is increasingly recognized; in particular, its role in ensuring the respect for and protection of freedom of peaceful assembly, as well as the transparency and accountability of law enforcement agents and other state authorities.
In recognition of the importance of assembly monitoring, ODIHR has developed training programmes and resources for monitoring states’ compliance with freedom of peaceful assembly standards. These are used across the OSCE region to support the work of human rights defenders and others. They include the Handbook on Monitoring Freedom of Peaceful Assembly,1 the Guide on Law Enforcement Equipment Most Commonly Used in the Policing
1 Handbook on Monitoring Freedom of Peaceful Assembly, 2nd edition, OSCE/ODIHR, 11 December 2020.
6 i . introduction
of Assemblies2 and the Independent Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly online course.3
ODIHR regularly facilitates exchanges between civil society orga- nizations, academia and OSCE field operations on conducting assembly monitoring. These exchanges highlight both the chal- lenges and promising practices seen when supporting the work of assembly monitors. They have also underlined the need to collect the experiences of assembly monitors in the OSCE region more systematically, and to identify ways in which participating States can better enable their work. This report builds on these exchanges, focusing on the work of civil society actors in particu- lar, and makes recommendations for participating States on how to facilitate the work of assembly monitors.
Approach and methodology
For the purpose of this report, assembly monitors are defined as non-participant, third party individuals or groups whose primary aim is to observe and record the actions and activities taking place at public assemblies.4
This report draws primarily on interviews with civil society groups and human rights defenders engaged in assembly monitoring in different OSCE participating States. ODIHR interviewed 20 people (ten women and ten men) from 16 participating States. Information
2 Guide on Law Enforcement Equipment Most Commonly Used in the Policing of Assemblies, OSCE/ODIHR, 2 July 2021. 3 Independent Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly, ODIHR online course. 4 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 3rd edition, (Guidelines), ODIHR and Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 15 July 2020, para. 204.
7 i . introduction
from the interviews has been complemented by desk research, as well as other forms of consultation with relevant actors.
The publication includes a variety of examples from different countries and regions, without aiming to reference all 57 OSCE participating States. The examples given are illustrative rather than exhaustive, and they aim to share information about challenges and promising practices, rather than to single out any particular participating State.
ODIHR is grateful to all individuals and groups who, by sharing their knowledge and experiences, have contributed to this publication.
8 II.
Assembly monitors in international and national law
9 ii . assembly monitors in international and national law
Assembly monitors in OSCE commitments and international law The importance of monitoring freedom of peaceful assembly is highlighted in the joint ODIHR and Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (hereafter referred to as the Guidelines), which note that individuals and groups should be per- mitted to operate freely in monitoring assemblies and in exercising the right to freedom of peaceful assembly.5
In its General Comment on the right of peaceful assembly, the UN Human Rights Committee has recognized that “the role of journalists, human rights defenders, election monitors and others involved in monitoring or reporting on assemblies is of particular importance for the full enjoyment of the right of peaceful assem- bly”.6 The Human Rights Committee stressed that these people are entitled to protection and may not be prohibited from, or un- duly limited in, exercising these functions, including with respect to monitoring the actions of law enforcement officials.7 The UN Human Rights Committee also noted that monitors must not face reprisals or other harassment, that their equipment must not be confiscated or damaged and that, even if an assembly is declared unlawful or is dispersed, this does not terminate the right to monitor.8
The UN Human Rights Committee stressed the obligation on law enforcement officials to protect journalists, monitors and observ- ers, as well as other members of the public during assemblies.9 Special Procedures of the UN Human Rights Council have similarly
5 Ibid., para. 207. 6 General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21), UN Human Rights Committee, CCPR/C/GC/37, 17 September 2020, para. 30. 7 Ibid. 8 Ibid. 9 Ibid., para. 74.
10 ii . assembly monitors in international and national law
emphasized the obligation of states to protect the rights of assem- bly monitors, including by respecting and facilitating the right to observe and monitor all aspects of an assembly.10 The protections afforded to monitors apply irrespective of whether an assembly is peaceful or whether an assembly has complied with the requisite notification requirements.11
The UN Human Rights Committee highlighted that participants, journalists and monitors have the right to record law enforcement officials.12 Similarly, according to UN Special Procedures, every- one, whether a participant, monitor or observer, shall “enjoy the right to record an assembly, which includes the right to record the law enforcement operation.”13 This also includes the right to record an interaction in which they are being recorded by a State agent, sometimes referred to as the right to ‘record back’.14 The confiscation, seizure and/or destruction of notes and visual or audio recording equipment without due process should be pro- hibited and punished.15
The Guidelines emphasize that monitors are observers, not partici- pants of an assembly. In principle, dispersal orders directed at assembly participants should not oblige monitors to leave the area (unless their personal safety is endangered).16
10 Joint report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions on the proper management of assemblies, UN Human Rights Council, A/HRC/31/664, February 2016, para. 70; ODIHR/ Venice Commission, Guidelines, para. 207. 11 UN Human Rights Council, Joint report on the rights to freedom of peaceful assembly, para. 70. 12 UN Human Rights Committee, General comment No. 37 (2020), para. 94. 13 UN Human Rights Council, Joint report on the rights to freedom of peaceful assembly, para. 71. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 208.
11 ii . assembly monitors in international and national law
The above principles should be understood in conjunction with international norms and standards, which provide for an obliga- tion on states to ensure that human rights defenders and civil society actors are protected and enjoy an enabling environment.17 As individuals promoting and striving for the protection and realization of freedom of peaceful assembly, assembly monitors should enjoy the protections afforded to human rights defenders more generally.
The status of assembly monitors in domestic law In many OSCE participating States, assembly monitors do not enjoy any particular legal status, and their work may be facilitated (or obstructed) without any specific legal provisions that recog- nize their roles or activities. In contrast, provisions that protect the work of journalists, including during assemblies, are relatively more common. This is possibly because assembly monitoring, in some jurisdictions, is a more recent activity and is not as well recognized as that of journalists. Some civil society actors inter- viewed by ODIHR noted this lack of regulation as broadly positive, reducing the risk of overregulation of their work.18 However, others noted that the lack of any legal status increases the risk of abuse of assembly monitors and/or of law enforcement disregarding the distinction between assembly participants and monitors.19
17 The ODIHR Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders, based on OSCE commitments and universally recognized human rights standards that OSCE participating States have undertaken to adhere to, elaborate in detail on such obligations. Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders, OSCE/ODIHR, 10 June 2014. 18 Interview with a civil society representative from Georgia, 26 July 2024. 19 Interviews with civil society representatives from France, 25 July 2024; Türkiye, 26 July 2024; the United Kingdom (UK), 22 July 2024; and the United States of America (USA), 23 July 2024.
12 ii . assembly monitors in international and national law
In some participating States, broader provisions of the legal framework cover some of the activities of assembly monitors. For example, Article 6 of the Law of the Republic of Armenia on the Freedom of Assembly distinguishes between participants in assemblies and others present at the location of the assembly to perform their professional duties. Article 17 of the Law on Assemblies of the Republic of Moldova provides that anyone has the right to carry out video or audio recordings of an assembly. Such provisions are considered to have a positive effect on the ability of assembly monitors to do their work.20
Formal, legal recognition of assembly monitors exists in certain laws in Bosnia and Herzegovina (BiH). This is identified as a pos- itive practice, establishing legal clarity on the rights of assembly monitors and increasing the awareness of police officers of their role and function.21 Article 27 of the Law on Peaceful Assembly of the Brčko District 22 recognizes the right of observers to monitor assemblies, including after their dispersal and regardless of the reasons for the assembly prohibition or dispersal. The same provision also enshrines the principle that the police and the organ- izers of peaceful assemblies should not restrict observers’ activi- ties during the event. However, Article 27 of the Law also requires observers to visibly identify themselves as such, limiting their ability to choose freely whether to wear such identification.23 Similar pro- visions are included in the Zenica-Doboj Canton Law on Peaceful Assembly 24 (Article 27), as well as in newly adopted legislation
20 Interviews with civil society representatives from Armenia, 22 July 2024; and Moldova, 22 July 2024. 21 Interview with staff of the OSCE Mission to BiH, 25 July 2024. 22 Law on Peaceful Assembly of the Brčko District of Bosnia and Herzegovina, 29 July 2020, (in Bosnian). 23 As noted by many monitoring groups interviewed by ODIHR, the choice to wear visible identification during assemblies depends on several considerations, including as they relate to the management of security risks for monitors. 24 Zenica-Doboj Canton Law on Peaceful Assembly, 9 June 2023 (in Bosnian).
13 ii . assembly monitors in international and national law
in Una-Sana Canton, Central Bosnia Canton, West-Herzegovina Canton and Canton 10.25
Elsewhere, the status of assembly monitors or legal observers 26 has been the subject of deliberations in policymaking and jurispru- dence at the national level. In Germany, while assembly monitors do not enjoy a specific status in legislation, court decisions have helped in defining their status. These decisions include a judge- ment by the Federal Constitutional Court that recognized restric- tions on the ability of an assembly monitor to film law enforcement agents as unconstitutional.27 In France, certain provisions of the 2020 National Law Enforcement Plan (NLEP) — an instruction issued by the Ministry of Interior to guide police practices during assemblies — were annulled by the country’s highest administra- tive court, the Council of State, inter alia for failing to protect the rights of independent observers during assemblies.28 In a ruling on a subsequent version of the NLEP,29 the Council of State annulled the NLEP provision that reserves, only for journalists, the possi- bility of not being required to comply with a dispersal order (thus
25 Una-Sana Canton law; Central Bosnia Canton law, West-Herzegovina Canton law; and Canton 10 law (all in Bosnian). 26 Some monitoring organizations use the term ‘legal observer’, for example, in the UK, France or the US. The term can imply that the observers are law students, legal workers and lawyers. However, legal background is not al- ways a prerequisite for monitors. The term ‘legal observer’ can also indicate the focus of monitors, which on some occasions is on the interactions be- tween law enforcement and participants in anticipation of future litigation. 27 See Federal Constitutional Court Judgement, 1 BvR 2501/13, 24 July 2015, (in German). See also Stuttgart Administrative Court Decision, 1 K 2668/20, 10 November 2022, on the legality of an identity check of an assembly monitor. Inter alia, the court recognized the legally unobjectionable goal of demonstration observers to observe and document the events surrounding an assembly (p. 19). 28 See Council of State Judgement, No. 444849, 10 June 2021. 29 This, apparently, did not take into consideration earlier criticism by the Council of State. See Ministry of Interior, Schéma national du maintien de l’ordre [National Law Enforcement Plan], 16 December 2021.
14 ii . assembly monitors in international and national law
excluding independent observers from such protection).30 At the same time, the Council of State noted that, as regards the possi- bility of moving freely within security lines, independent observers are not entitled to rights identical to those afforded to journalists during assemblies.31 Public debate and evolving jurisprudence in France have also led to discussions about possible official ‘accre- ditation’ for assembly monitors32 as a precondition for granting them certain protections, a proposal that has been criticized by French civil society.33 In the UK, the latest version of the National protest operational advice — a guidance document issued by the College of Policing and National Police Chiefs’ Council — notes that the term ‘legal observer’ does not have or indicate any spe- cific status.34 The document further stresses that legal observers are not automatically entitled to be treated differently to any other person.35
Overall, legal recognition of the status of assembly monitors is not always a necessary condition for their ability to observe assemblies unimpeded. Nevertheless, provisions protecting the rights of third parties during assemblies and, where they exist, recognizing the status of assembly monitors, can enable and facilitate their work. Importantly, in line with OSCE commitments
30 See Council of State Judgement, No. 461513, 29 December 2023. 31 Ibid. 32 See, for example, National Assembly, Compte rendu. Commission d’enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre [Minutes. Committee of Inquiry into the State of Affairs, Ethics, Practices and Doctrines of Law Enforcement], 28 October 2020, (in French). 33 Pour que la France respecte ses engagements internationaux en imposant aux forces de l’ordre de protéger les observateurs [For France to Respect its International Commitments, its Police Forces Must Protect the Observers], Human Rights League, 21 July 2023, (in French). 34 National protest operational advice, College of Policing and National Police Chiefs’ Council August 2023, p. 27. 35 Ibid.
15 ii . assembly monitors in international and national law
and other international standards, such provisions should be part of the broader legal framework on freedom of peaceful assembly. Moreover, in no way should these provisions limit the activities of assembly monitors and the protections they enjoy to situations where they are formally ‘accredited’ by the state.
Other elements of the legislative and policy framework relevant to assembly monitoring Since assembly monitors operate by definition in the context of public assemblies, the legal framework regulating the enjoyment of freedom of peaceful assembly directly and indirectly impacts their ability to do their work. This is also true given that, as noted above, the authorities do not always establish a clear legal distinc- tion between assembly participants, assembly monitors and other third parties present at assemblies.
In participating States where freedom of peaceful assembly is currently severely restricted, such as in Belarus and the Russian Federation, assembly monitoring is reported as being extremely challenging or virtually impossible.36 In Kazakhstan and Kyrgyz- stan, the increasing restrictions on freedom of peaceful assembly imposed in recent years, both in law and in practice, are reported to have reduced the number of public assemblies observed by monitoring groups.37 Assembly monitors in Kazakhstan are re- portedly often able to carry out their work unimpeded. However, one monitoring organization noted that, following the unrest
36 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024. For a dataset of criminal cases related to public actions in the Russian Feder- ation, see According to OVD-Info, since 2015, 618 individuals have been subject to criminal cases related to public actions, OVD-Info, 29 May 2024. 37 Interviews with civil society representatives from Kazakhstan, 13 August 2024; and Kyrgyzstan, 13 August 2024.
16 ii . assembly monitors in international and national law
in January 2022, the authorities have imposed restrictions on free- dom of peaceful assembly, including administrative sanctions on organizers and arrest and detention of peaceful protesters, which mean that, in practice, there are very few assemblies that can be monitored.38
Aside from legal provisions and policies directly applicable to as- semblies, public spaces and police actions, the work of assembly monitors is greatly affected by the legal framework that defines the environment for human rights defenders. Civil society actors interviewed by ODIHR have noted how existing provisions in Bela- rus and the Russian Federation39 greatly limit the ability of assem- bly monitors to perform their human rights work. In Georgia, the recently introduced law “On Transparency of Foreign Influence”40 has also significantly impacted the work of assembly monitors. This happens directly, through denial or withdrawal of registration and through burdensome administrative and reporting require- ments imposed on civil society organizations — as well as indirectly — by stigmatizing human rights defenders as ‘foreign agents’ or members of ‘undesirable’ organizations.41
In Kyrgyzstan, a human rights group reported that the adoption of ‘foreign representatives’ legislation in April 2024 constituted a ma- jor obstacle to its work in general and to its assembly monitoring
38 Interview with civil society representatives from Kazakhstan, 13 August 2024. 39 Interviews with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024; Georgia, 23 and 26 July 2024; and the Russian Federation, 2 August 2024. 40 See Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia, OSCE/ODIHR, 30 May 2024. 41 See also Resolution adopted by the Human Rights Council on 6 July 2018. 38/11. The promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests, UN Human Rights Council, A/HRC/RES/38/11, 16 July 2018, p. 3, expressing concern “at the criminalization, in all parts of the world, of individuals and groups solely for having organized, taken part in or observed, monitored or recorded peaceful protests”.
17 ii . assembly monitors in international and national law
in particular.42 The group noted that it had recently completely stopped its monitoring, despite several years of successful and well-established public assembly monitoring work.43 The group took the decision because of the significant risk that assembly monitoring, and issuing recommendations about policing assem- blies, might qualify as ‘political activity’ under the new legislation, leading to extra, burdensome requirements for the organization.44 In Türkiye, threats to introduce ‘foreign agents’ legislation have reportedly had a chilling effect on human rights defenders, includ- ing assembly monitors.45
A specific challenge mentioned in relation to some participating States is linked to the enforcement of existing laws or the adoption of new laws that ban individuals from wearing masks or covering their faces in public places. In the US, for example, old laws ban- ning the use of masks in public places in Ohio and other US states are now being applied, or threatened to be applied, during public protests.46 This not only raises concern about freedom of peaceful assembly more broadly,47 but is reported to be having a chilling effect on observers (who may need to wear masks for medical reasons).48
42 Interview with a civil society representative from Kyrgyzstan, 13 August 2024. 43 Interview with a civil society representative from Kyrgyzstan, 13 August 2024. 44 Interview with civil society representatives from Kyrgyzstan, 13 August 2024. For an analysis of the recently adopted legislation, see Analysis, Law of the Kyrgyz Republic on Amendments to the Law of the Kyrgyz Republic on Non- commercial Organizations (also known as the Law on Foreign Representa- tives), International Center for Not-For-Profit Law, 4 April 2024. On an earlier version of the draft law, see also Urgent Interim Opinion on the Draft Law on Non-Profit Non-Governmental Organizations and Draft Amendments on “Foreign Representatives”, ODIHR, 12 December 2022. 45 Interview with a civil society representative from Türkiye, 26 June 2024. 46 States Dust Off Obscure Anti-Mask Laws to Target Pro-Palestine Protesters, American Civil Liberties Union, 15 May 2024; interview with a civil society representative from the USA, 23 July 2024. 47 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 153. 48 Interview with a civil society representative from the US, 23 July 2024.
18 ii . assembly monitors in international and national law
Similar concerns have been raised in France, particularly in rela- tion to protective equipment, such as helmets, goggles and masks, which assembly monitors may use during assemblies. Monitors generally consider equipment like this as necessary for their safe- ty.49 Reportedly, the overly broad application of provisions that allow law enforcement officials to seize dangerous objects, has led to the seizure of monitors’ protective equipment, making it impos- sible for them to carry out their activities (given their internal rules requiring they use protective equipment).50 In Germany, legislation restricts the wearing of masks or other forms of disguise that may prevent the identification of individuals during assemblies.51 A mon- itoring group in Germany noted that this legislation is one reason why assembly monitors choose not to wear protective equipment.52
In conclusion, the legal framework governing the enjoyment of freedom of peaceful assembly, and the environment in which human rights defenders operate are significant determinants of the ability of assembly monitors to perform their activities. Other provisions (on wearing masks in public spaces, or on protective equipment during assemblies) have specific effects in the domains they regulate and may create additional obstacles to effective assembly monitoring.
49 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. 50 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. On the seizure of protective equipment of assembly participants, see also Sainte-Soline 24-26 mars 2023. Empêcher l’accès à la bassine quel qu’en soit le coût humain [Sainte-Soline 24-26 March 2023. Preventing Access to the Basin, Whatever the Human Cost], Poitou-Charentes Observatory of Public Freedoms, Paris Observatory of Public Freedoms, Gironde Ob- servatory of Public Freedoms, Observatory 93 of Police Practices, Coper- nic Foundation, Human Rights League, French Lawyers’ Union, Toulouse Observatory of Police Practices, p. 30. 51 See for example the Federal Law on Assemblies and Processions (Section 17a), applicable in those federal states that have not passed their own legislation. 52 Interview with a civil society representative from Germany, 2 August 2024.
19 III.
Policing and assembly monitoring
20 iii . policing and assembly monitoring
General police practice
The principle of differentiation requires law enforcement officers to differentiate between peaceful and non-peaceful participants and other actors during assemblies.53 Police practice should reflect the important role of assembly monitors in documenting events, promoting transparency and accountability in police action, including through public reporting and, where applicable, in for- mulating recommendations on the facilitation of assemblies. Police practice should, therefore, clearly distinguish between assembly participants and monitors. The experiences of civil society organi- zations interviewed by ODIHR vary in this regard. They range from recognition (at least in certain circumstances) of the role of assembly monitors by law enforcement agents, to complete lack of differentiation between assembly participants and monitors.
One situation when law enforcement agents should differentiate between monitors and assembly participants is where monitors cross police cordons or police lines established during contain- ment (so-called ‘kettling’ or ‘corralling’) or during dispersal of as- semblies. In Kazakhstan, assembly monitors have reported being able to go around police cordons and move in and out of contained areas, because they are identifiable from their vests and badges.54 While assembly monitors in Germany generally enjoy the freedom to move and observe during assemblies, they are often prevented from crossing police cordons, especially in tense situations.55
53 Human Rights Handbook on Policing Assemblies, OSCE/ODIHR, 11 March 2016, p. 37. 54 Interviews with civil society representatives from Kazakhstan, 13 August 2024. 55 Interview with a civil society representative from Germany, 2 August 2024. See also Stuttgart Administrative Court Decision, 5 K 2023/20, 10 Novem- ber 2011, which held unlawful the police identification, search and video recording of an assembly monitor (and his identity document) while he was held in a contained area and after he refused to voluntarily identify himself.
21 iii . policing and assembly monitoring
During containment, however, monitors are reportedly usually able to move in and out of the contained area.56 Monitoring groups in France and Georgia reported that, on rare occasions, monitors were allowed to cross police cordons when they identified them- selves as observers.57 However, this did not appear to be a consist- ent police practice during the majority of observations; in Georgia, one human rights organization reported being generally unable to cross police lines.58 In the UK, one monitoring organization noted that observers had difficulties both in leaving and entering con- tained areas (entering a contained area being required for legal observers to inform others of their rights in such a situation).59
Some civil society organizations interviewed by ODIHR appeared to face challenges in continuing their monitoring following disper- sals of assemblies. In usual police practice in Germany, assembly monitors are allowed (like journalists) to remain at their location even after a dispersal order.60 In Kyrgyzstan, before a monitor- ing organization stopped its observations after the adoption of the ‘foreign representatives’ legislation, assembly monitors could remain and continue their observations after dispersal orders.61 Monitors in France reported that they can often remain at the location of the assembly, even after dispersal.62 However, this practice is not consistent, and monitors have also reported receiving verbal threats when attempting to document events following a dispersal.63 In Georgia, while police forces are report- ed generally to fail to differentiate between assembly participants
56 Interview with a civil society representative from Germany, 2 August 2024. 57 Interviews with civil society representatives from France, 25 July 2024; and Georgia, 23 July 2024. 58 Interview with a civil society representative from Georgia, 26 July 2024. 59 Interview with a civil society representative from the UK, 22 July 2024. 60 Interview with a civil society representative from Germany, 2 August 2024. 61 Interview with civil society representatives from Kyrgyzstan, 13 August 2024. 62 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. 63 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024.
22 iii . policing and assembly monitoring
and monitors, monitoring groups often choose to remain at the location even after dispersal orders to ensure they can observe the ensuing events.64 In Finland, a monitoring organization re- ported that, on some occasions, it was able to agree with the police on suitable locations from which monitors could observe assembly events, while in other situations, monitors were asked to move away, thus preventing them from observing and report- ing on events.65 In Armenia, assembly monitors reported being asked by police forces to move to different locations, often before or in conjunction with instances of use of force by the police.66 In the USA, legal observers have reported being asked to disperse, alongside assembly participants, without differentiation between the two.67 A civil society organization from Türkiye noted that police forces did not differentiate between assembly participants and monitors (as well as journalists), imposing significant chal- lenges to the work of human rights monitors.68 Similar problems are faced by journalists and human rights defenders in the Rus- sian Federation, in particular during assemblies that are conside- red by the authorities as not authorized.69
Recording video, photographic or audio material at assemblies is often an important component of monitoring activities. In partici- pating States such as Germany, Kazakhstan, Moldova (also thanks to the enabling legal provisions discussed above), Poland and the USA, monitoring organizations reported that they are generally allowed to film and record events at assemblies.70 While monitors
64 Interview with a civil society representative from Georgia, 23 July 2024. 65 Interview with civil society representatives from Finland, 25 July 2024. 66 Interview with a civil society representative from Armenia, 22 July 2024. 67 Interview with a civil society representative from the USA, 23 July 2024. 68 Interview with a civil society representative from Türkiye, 26 June 2024. 69 Interview with a civil society representative from the Russian Federation, 2 August 2024. 70 Interviews with civil society representatives from Georgia, 23 July 2024; Kazakhstan, 13 August 2024; Germany, 2 August 2024; Moldova, 22 July 2024;
23 iii . policing and assembly monitoring
in Armenia have at times observed restrictions on the work of journalists, they have not experienced limitations to their own ability to record events.71 In France, assembly monitors can usually film or otherwise record events, although at times they reported that, in response, they faced intrusive filming by police officers, other forms of harassment (such as insulting gestures) or attempts by police officers to block the view of filming mon- itors.72 In Finland, there were reported cases of police officers obstructing the filming of assemblies by monitors.73 In the UK, in a 2022 report on the experiences of legal observers, 78 per cent of respondents indicated they had often or extremely often ex- perienced police attempts to restrict the activity or effectiveness of legal observers. 74 This has included blocking or restricting the view of observers during arrests. In the Russian Federation and Türkiye, law enforcement agents are reported to frequently seize the equipment used to record events during assemblies.75
Forms of interference with assembly monitoring reported by organizations interviewed by ODIHR also include low-level
and the USA, 23 July 2024. As noted above, the legality of filming by assembly monitors of police officers was recognized by the Federal Constitutional Court in Germany. See Federal Constitutional Court Judgement, 1 BvR 2501/13, 24 July 2015. Before they ceased their work, assembly monitors in Kyrgyzstan reported they could record video and photographic materials (interview with civil society repre- sentatives from Kyrgyzstan, 13 August 2024). 71 Interview with a civil society representative from Armenia, 22 July 2024. 72 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. 73 Interview with civil society representatives from Finland, 25 July 2024. See also Mielenosoitustarkkailu Amnestynraportti 2023 [Observation of protests Amnesty Report 2023], Amnesty International Finland, 29 February 2024. 74 Protecting protest: Police Treatment of Legal Observers, Article 11 Trust, The Network for Police Monitoring (NETPOL), 2022, p. 23. 75 Interview with civil society representatives from Türkiye, 26 June 2024; and the Russian Federation, 2 August 2024.
24 iii . policing and assembly monitoring
harassment by police officers, such as insults and verbal inti- midation (in France, the UK and, on rare occasions, in Finland).76 In the UK, a significant majority of legal observers reported experiencing harassment and intimidation by the police.77 Miso- gynistic comments have been reported as targeting women observers in particular78 and 56 per cent of monitors surveyed in the UK reported having experienced gender-based discrimina- tion by the police, from being patronized to sexually harassed or assaulted.79 Reports that UK law enforcement agents use extensive surveillance and gather large volumes of video materials during assemblies, is also said to deter the work of observers.80
In many OSCE participating States, police officers are required by law to be identifiable, with their names or identification num- bers visible on their uniform or equipment. When applied, these provisions constitute important safeguards for ensuring the accountability of police during public assemblies and for enabling civil society and other actors to monitor their actions. Nevertheless, gaps or loopholes in the law, policy and practice reduce the impact of existing legislation on the identification of police officers.
76 Interviews with civil society representatives from Finland, 25 July 2024; France, 25 July 2024; and the UK, 22 July 2024. 77 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, pp. 16 and ff. 78 Interview with a civil society representative from the UK, 22 June 2024. 79 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, p. 18. Sexism and gender- based harassment by police officers (targeting women assembly partici- pants) has also been reported in the Russian Federation. See for example, Violations of the Right to Peaceful Assembly for Women and Girls in Russia from 2010 to 2020, OVD-Info, 24 July 2020; and Russia on the Road to Freedom of Assembly: Challenges and Instruments for Change, OVD-Info, 15 February 2024. 80 Interview with a civil society representative from the UK, 22 June 2024. Seventy per cent of legal observers reported having experienced intrusive surveillance, see Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, p. 16.
25 iii . policing and assembly monitoring
In Moldova, for example, police officers and Carabinieri,81 while normally identifiable, are reported as not showing names or identi- fication numbers when wearing tactical uniforms.82 In Ukraine, the National Guard83 is generally required to wear identification tags when carrying out public order tasks. Since the military attack by the Russian Federation in Ukraine and the ensuing imposition of martial law, members of the National Guard engaged in policing assemblies, including in locations away from the frontline, have not been required to wear visible forms of identification.84
Elsewhere, police officers reportedly either do not wear or delib- erately conceal their identification tags. Civil society organizations in Armenia, France and the Russian Federation highlighted this as a frequent problem, while civil society organizations in Finland, Georgia, Poland and the UK reported lack of individual identifica- tion as a common occurrence for certain police units or in certain specific circumstances.85 It appears particularly acute for riot or special police forces deployed at assemblies; it is reported that they often wear masks and/or conceal their identification infor- mation at the same time as being more likely to use force during assemblies.
In summary, failure by the police to distinguish between assembly participants and monitors and, in some cases, deliberate harass- ment of assembly monitors, may present significant obstacles to assembly monitoring. These challenges can be made harder if police officers fail to wear visible identification tags. Conversely,
81 The Carabinieri are the national gendarmerie force in Moldova. 82 Interview with a civil society representative from Moldova, 22 July 2024. 83 The National Guard is the national gendarmerie force in Ukraine. 84 Interview with a civil society representative from Ukraine, 26 July 2024. 85 Interviews with civil society organizations from Armenia, 22 July 2024; Finland, 25 July 2024; France, 25 July 2024; Georgia, 23 July 2024; Poland, 25 July 2024; the Russian Federation, 2 August 2024; and the UK, 22 June 2024.
26 iii . policing and assembly monitoring
police practice and tactics during assemblies can play a funda- mental role in enabling the work of assembly monitors. Positive police practices, grounded in the distinction between assembly participants and monitors, can support the latter in carrying out their activities even when assembly participants face certain restrictions. Examples of promising practices mentioned by civil society interlocutors include: enabling assembly monitors to cross police cordons or to enter and exit confined or contained areas; the recognition by police forces that assembly monitors may nor- mally continue their observation activities at the assembly location, even following a dispersal order; communication between police and assembly monitors that enables monitors to observe unfold- ing events from suitable locations; the facilitation of video, audio and photographic recording by monitors. Moreover, the consist- ent wearing of identification tags by police officers also facilitates monitoring and constitutes an additional human rights safeguard during assemblies.
Use of force by the police
Use of force by law enforcement agents during assemblies can constitute a significant barrier to the work of assembly monitors. This is particularly true when the use of force fails to distinguish between assembly participants and monitors or is otherwise unlawful, unnecessary, or disproportionate.
There are a range of circumstances in which use of force by the police may negatively impact the ability of assembly monitors to do their work. These include situations when the use of force, or the threat of it, is so frequent during assemblies that it becomes too risky for monitors to be present at assemblies. Monitoring groups from Belarus described a situation in which, since the summer of 2020, restrictions on freedom of peaceful assembly had become so intrusive, and the use of force by the police so
27 iii . policing and assembly monitoring
frequent and heavy-handed, that it was too risky for monitors to be present.86 Ultimately, the restrictions on freedom of peaceful assembly had made it largely impossible to hold assemblies in Belarus that were critical, or perceived to be critical, of the author- ities.87 The frequent use of force by the police, and the imposition of other restrictions on freedom of peaceful assembly, have also been reported in the Russian Federation, in particular in connec- tion with assemblies not authorized by the authorities.88 This not only limits the ability of journalists and others to document events during assemblies, but also significantly reduces the frequency of assemblies tolerated by the authorities.89
In a number of participating States, assembly monitors and others reporting on events during assemblies have been negatively impac- ted by police use of force when it was indiscriminate and failed to differentiate between monitors and participants (and/or between peaceful and non-peaceful protesters). For example, monitoring groups in Georgia reported the use of rubber baton rounds, tear gas, water cannons and pepper spray to disperse and control crowds during recent demonstrations in the country.90 According
86 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024. 87 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024. Severe restrictions on a range of human rights, including freedom of peaceful assembly, in the run-up to the 2020 presidential election and its aftermath have been well documented. See for example, Situation of human rights in Belarus in the run-up to the 2020 presidential election and in its aftermath. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, UN Human Rights Council, A/HRC/55/61, 15 March 2024. 88 Interview with a civil society representative from the Russian Federation, 2 August 2024. 89 See also, for example, Situation of human rights in the Russian Federation, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Russian Federation, Mariana Katzarova, UN Human Rights Council, A/HRC/54/54, 15 September 2023, paras. 75 and ff. 90 Interviews with a civil society representative from Georgia, 23 and 26 July 2024. The alleged use of rubber bullets during these protests was widely reported by the media, albeit reportedly denied by the Deputy Interior
28 iii . policing and assembly monitoring
to these monitoring organizations, this force was often unneces- sary or disproportionate and frequently not preceded by a warning. This reportedly resulted in significant risks for assembly monitors on the ground, to the extent that one monitoring group said it pre- ferred to monitor assemblies online in the current circumstances, via live feeds and media reports.91 Two monitoring groups from Georgia interviewed by ODIHR reported that monitors were directly affected by the use of irritant agents used indiscriminately, in parti- cular tear gas.92
Some cases of use of force by police against assembly monitors were reported in France,93 where monitors are usually identifiable by their special vests and equipment. In 2020, two assembly monitors were reportedly beaten by police while observing an assembly, despite being clearly identifiable as observers.94 In 2021, a team of assembly monitors was reportedly physically assaulted by a police officer.95 In 2023, three assembly monitors were affect- ed by a tear gas grenade fired in their direction, resulting in slight injuries to one of the monitors and the partial combustion of the monitors’ clothes. Reportedly, the grenade was directed delibera- tely at the place where the monitors had taken refuge, raising concerns that they were possibly being targeted by law enforce- ment agents.96
Minister. See for example, Eyewitnesses Say Georgian Police Used Rub- ber Bullets In Crackdown On Protesters, Radio Free Europe/Radio Liberty, 2 May 2024. 91 Interview with a civil society representative from Georgia, 26 July 2024. 92 Interviews with a civil society representative from Georgia, 23 and 26 July 2024. 93 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. 94 Statement, French Lawyers’ Union, Paris Federation of the Human Rights League, 17 November 2020. 95 Statement, Human Rights League, Paris Observatory of Public Freedoms, French Lawyers’ Union, 3 May 2021. 96 Communiqué: L’équipe de l’ORLIB visée par une grenade lors d’une mis- sion d’observation. L’incident met en lumière la nécessité de protéger les
29 iii . policing and assembly monitoring
In the USA, assembly monitors have reported to ODIHR being particularly affected by police use of pepper spray on protesters.97 There were reported instances of observers being affected by the use of such irritant agents while confined in a contained area. Cases reported to ODIHR are consistent with other reports from media and human rights organizations that highlight situations in which legal observers were affected by pepper spray, tear gas and projectiles fired by police, as well as beaten with batons. Such instances were reported particularly during the 2020 Black Lives Matter demonstrations in the USA.98 During these protests, police were reported as having “arrested, attacked, and tear gassed” legal observers in at least a dozen cities.99 Reported cases includ- ed those of a legal observer being shot in the face with a rubber bullet, resulting in hospitalization for concussion; a legal observer shot with a high speed impact munition by police; a legal observer who suffered multiple contusions from rubber bullets; a legal observer knocked to the ground and beaten with batons before being arrested; and several legal observers beaten with batons, punched, tear gassed and then arrested while trying to record the names of arrested protesters.100 Moreover, given that legal obser- vers in the USA are reportedly clearly identifiable, incidents like these may raise concerns about the necessity and proportionality of the force used. One monitoring group reported that the risk of
observateurs des libertés publiques [Press release: ORLIB team targeted by grenade during observation mission. Incident highlights need to protect civil liberties observers], Rennes Observatory of Public Freedoms, 30 June 2023, (in French). 97 Interview with a civil society representative from the USA, 23 July 2024. 98 See for example, USA: The world is watching: Mass violations by U.S. police of Black Lives Matter protesters’ rights, Amnesty International, 4 August 2020, pp. 48 and ff.; Video, photo show Cleveland police pepper spraying, shooting projectiles at legal observers during George Floyd protests, Cleve- land.com, 4 June 2020. 99 Police Targeting NLG Legal Observers at Black Lives Matter Protests, Na- tional Lawyers Guild (NLG), 7 June 2020. 100 Ibid.
30 iii . policing and assembly monitoring
being negatively impacted by police use of force is also a signifi- cant impediment to the recruitment and retention of observers.101
In the UK, pushing and shoving monitors appears to be quite common, while more severe incidents of police use of force are reported as unusual.102 One monitoring group highlighted some recent cases of use of force against assembly monitors.103 In one case, two identifiable legal observers were reportedly injured as a result of police use of force during a demonstration. They were both apparently struck with police batons.104 In another case, a legal observer, also identifiable by her vest, was reportedly knocked over by running police officers, leaving her injured and unconscious on the ground.105
In Germany, a monitoring group noted that there were frequent cases of monitors being affected by police use of force (notably pepper spray); that force, however, was clearly not deliberately targeted at monitors.106 In Finland, assembly monitors reported that they were affected by use of force sporadically, without sig- nificant consequences for them.107 ODIHR received reports from some participating States of unnecessary or disproportionate use of force affecting journalists, rather than assembly monitors. In Armenia and Türkiye, monitoring groups reported such incidents and noted that, even when assembly monitors are not directly affected by such incidents, they indicate a failure by the police
101 Interview with a civil society representative from the USA, 23 July 2024. 102 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, pp. 16 and ff. 103 Interview with a civil society representative from the UK, 22 July 2024. 104 Greater Manchester Police must account for police violence against legal observers, NETPOL, 21 February 2024. 105 Police aggression towards Gaza march observers ‘on the rise’ in UK as woman says officers knocked her over, The Guardian, 2 March 2024. 106 Interview with a civil society representative from Germany, 2 August 2024. 107 Interviews with civil society representatives from Finland, 25 July 2024; and Ukraine, 26 July 2024.
31 iii . policing and assembly monitoring
to differentiate between participants and other parties at assem- blies, which may similarly impact monitors.108
In BiH, Moldova and Poland, monitoring organizations did not report any instances of use of force affecting assembly monitors.109
With respect to police use of force, some monitoring organiza- tions noted differences in how women and men were affected. Monitoring organizations in Armenia, France, Georgia and the Russian Federation reported, at times, a perceived lower level of police physical violence against women assembly participants (and assembly monitors) compared to men.110 Women assembly monitors, conversely, may be targeted more often by verbal aggression and harassment.111
In conclusion, unlawful, unnecessary and disproportionate use of force during the policing of assemblies (in particular when combined with a failure to differentiate between assembly partici- pants and assembly monitors) and deliberate use of force against assembly monitors, constitute significant impediments to effective assembly monitoring. It also deters individual monitors and moni- toring groups from carrying out their activities. Ensuring that force is generally not used during assemblies and, when unavoidable,
108 Interviews with civil society representatives from Armenia, 22 July 2024; and Türkiye, 26 June 2024. See also (for example), Armenian law enforce- ment obstruct journalists covering protest in Yerevan, Committee to Protect Journalists (CPJ), 5 May 2022; Istanbul police obstruct, tear gas, shoot at reporters during May Day march in Turkey, CPJ, 2 May 2024. 109 Interviews with civil society representatives from Moldova, 22 July 2024; and Poland, 25 July 2024; interview with staff of the OSCE Mission to BiH, 25 July 2024. 110 Interviews with civil society representatives from Armenia, 22 July 2024; France, 25 July 2024; Georgia, 23 July 2024; and the Russian Federation, 2 August 2024. 111 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024.
32 iii . policing and assembly monitoring
is only applied according to the principles of lawfulness, necessity and proportionality, is a key precondition for establishing an envi- ronment conducive to assembly monitoring.
Detention of assembly monitors
Monitoring organizations from Armenia, BiH, Finland, Georgia, Germany, Kazakhstan, Moldova, Poland and Ukraine reported no recent cases of detentions of assembly monitors.112 A monitoring organization in Finland reported occasional threats of arrest by the police, during monitoring.113 Very frequent threats of arrest were reported in the UK,114 where 75 per cent of the legal observ- ers surveyed identified the implicit or explicit threat of arrest as routine.115
Actual detentions of assembly monitors are rarer, in the UK and elsewhere. Five percent of legal observers surveyed in the UK reported having been arrested while volunteering.116 In France, a very small number of cases of detention of assembly monitors were reported to ODIHR. One monitoring group reported that, in 2021, an assembly monitor was detained during a demonstration, taken to a police station and strip searched, threatened and intimidated, allegedly in connection with his use of protective equipment. Reportedly, he was later released without charge.117
112 Interviews with civil society representatives from Armenia, 22 July 2024; Finland, 25 July 2024; Georgia, 23 and 26 July 2024; Germany, 2 August 2024; Kazakhstan, 12 August 2024; Moldova, 22 July 2024; and Poland, 25 July 2024; interview with staff of the OSCE Mission to BiH, 25 July 2024. 113 Interview with civil society representatives from Finland, 25 July 2024. 114 Interview with a civil society representative from the UK, 22 June 2024. 115 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, pp. 16 and 21. 116 Ibid., p. 16. 117 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. See also, Point Droit. Les Fouilles et Interpellations Preventives. «Un Casque pour Les Arrêter Tous» [Point of Law. Preventive Stops and Searches.
33 iii . policing and assembly monitoring
The brief detention of an assembly monitor was reported in Kyrgyzstan in 2023. He was allegedly released without charge following the intervention of the head of the monitoring organization.118
Some detentions of legal observers during assemblies were reported in the USA. As is the case with use of force affecting legal observers, a number of arrests of monitors were reported during the Black Lives Matter demonstrations. Multiple legal observers in various cities in the USA were reportedly detained for monitoring protests after the start of curfews imposed by the authorities.119 They were then reportedly charged with offences such as disorderly conduct, resisting arrest and breaking cur- few.120 Other sporadic cases of arrests of assembly monitors have also been reported during more recent demonstrations.121
In Türkiye, while the monitoring of assemblies is not practiced systematically by human rights organizations, human rights defenders have reportedly been detained during assemblies,122 including during Pride events.123 Detentions like these have a chilling effect on (potential) assembly monitors124 and are reportedly part of a broader set of police tactics that raise a wide range of concerns about freedom of peaceful assembly.
«A Helmet to Arrest Them All»], Human Rights League, Paris Observatory of Public Freedoms, French Lawyers’ Union, no date. 118 Interview with a civil society representative from Kyrgyzstan, 13 August 2024. 119 NLG, Police Targeting NLG Legal Observers at Black Lives Matter Protests, 7 June 2020. 120 Ibid. 121 Interview with a civil society representative from the USA, 23 July 2024; NLG Condemns Atlanta Arrests on March 5, NLG, 7 March 2023. 122 Interview with a civil society representative from Türkiye, 26 June 2024. 123 See for example, Turkey: Mass Detentions at Pride Marches, Human Rights Watch, 27 June 2023. 124 Interview with a civil society representative from Türkiye, 26 June 2024.
34 iii . policing and assembly monitoring
As noted above, in Belarus and the Russian Federation in recent years, human rights organizations have reported increasing and severe restrictions on the enjoyment of freedom of peaceful assembly. These restrictions have been imposed, inter alia, through the detention of peaceful protesters and journalists during assemblies. The significant risk of detention, and of subsequent administrative or criminal charges in connection with participation in peaceful assemblies, is one important factor reportedly reducing the size, frequency and duration of assemblies tolerated by the authorities.125 This risk also makes it impossible, or extremely challenging, for human rights organi- zations to monitor assemblies.
In summary, as with the use of force by police, the detention of assembly monitors, either from direct targeting or from the failure to differentiate between assembly monitors and other actors, creates significant obstacles for civil society organizations in their monitoring work and deters both individuals and organizations from monitoring assemblies. Assembly monitors should not be subjected to arbitrary arrests or unlawful detention in the context of their work and, as emphasized in the Guidelines, law enforce- ment agencies should, in principle, avoid mass arrests, which are frequently considered to be arbitrary under international human rights law and contrary to the presumption of innocence.126
125 Interviews with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024; and the Russian Federation, 2 August 2024. 126 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 218.
35 IV.
Other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
36 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
Interaction with and violence by assembly participants Some monitoring groups are invited to observe by assembly organizers and/or engage with them as part of their observation activities. In most cases, monitoring groups did not report any significant challenges in relation to their interaction with assembly participants, even in the presence of opposing demonstration and counter-demonstrations. In some cases, monitoring groups report- ed that they took measures to manage the risks to their monitors when observing assemblies from groups who might be hostile to the work of human rights or assembly monitors. This was generally reported as being sufficient to address any challenges.
A human rights organization from Kyrgyzstan reported a passive attitude and lack of response by the police during attacks by vio- lent counter-protesters against peaceful demonstrators which, in one case, also affected one assembly monitor. This was noted as a challenge for monitors and, more broadly, for the enjoyment of freedom of peaceful assembly.127
Engagement and cooperation with the authorities A number of civil society organizations interviewed by ODIHR noted that they do not usually inform the authorities of their inten- tion to monitor assemblies. Reasons cited include the risk that informing the authorities may undermine trust between monitors and assembly organizers and participants, the fact that the au- thorities do not differentiate between monitors and participants (thus rendering prior coordination useless), a preference to carry out monitoring unannounced to render it more effective, or
127 Interview with civil society representatives from Kyrgyzstan, 13 August 2024.
37 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
simply the lack of an identified need to inform the authorities of monitoring plans.
Some monitoring organizations inform the competent authori- ties at the inception of a series of monitoring missions128 or more regularly (for example, before all, or most, monitoring deploy- ments).129 In some cases, assembly monitors introduce them- selves to police commanders on the ground at the beginning of assemblies.130 A Ukrainian human rights organization noted that, while it normally monitors assemblies unannounced, on occasion it participates in meetings with the authorities before more complex or challenging assemblies.131 A monitoring organi- zation from Kazakhstan highlighted that it frequently notifies the national and regional police bodies, as well as city authorities about its monitoring plans in advance of assemblies.132 Belaru- sian human rights defenders noted that, until they were forced to stop their monitoring operations in August 2020, they regularly informed the authorities of their monitoring plans.133
Where monitoring organizations choose to inform the authorities before their observations, this often does not result in a specific response (beyond the occasional, simple acknowledgment). One human rights organization in Poland reported that, police authorities sometimes replied with an offer of assistance following
128 Interview with a civil society representative from Moldova, 22 July 2024. 129 Interviews with civil society representatives from Finland, 25 July 2024; Kazakhstan, 12 August 2024; and Poland, 25 July 2024; interview with staff of the OSCE Mission to BiH, 25 July 2024. 130 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024. Before they ceased their work, assembly monitors in Kyrgyzstan reported they would regularly introduce themselves to the police commander on the ground (interview with civil society representatives from Kyrgyzstan, 13 August 2024). 131 Interview with a civil society representative from Ukraine, 26 July 2024. 132 Interview with civil society representatives from Kazakhstan, 12 August 2024. 133 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024.
38 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
notification of planned monitoring.134 In Kazakhstan, a monitoring group reported that, in recent years, its notifications about monitoring plans were followed by positive responses from the competent authorities. This regular communication has reported- ly contributed to the growing recognition of the role of monitors during assemblies in recent years.135 Belarusian human rights organizations reported that their prior notification of their intention to monitor assemblies — when such activities were still feasi- ble — may have made it less likely that the police would detain monitors during or after assemblies.136 Conversely in France, attempts by a monitoring team to introduce themselves to the law enforcement commanders on the ground were reportedly met at times with the immediate seizure of the monitors’ protective equipment.137 This made it impossible for the monitoring team to observe assemblies as planned.
Many monitoring organizations interviewed by ODIHR stated that they use their monitoring findings to formulate recommendations on improving police practices during assemblies and, when pos- sible, to engage with the authorities. Monitoring can also generate evidence for use in court proceedings and as a deterrent against police misconduct.
Of those organizations that choose to engage with the authorities on their monitoring findings, some reported a genuine, regular di- alogue between monitoring groups, police and other state author- ities, while others obtained more limited or zero response. In Mol- dova, the authorities have reportedly acknowledged that assembly monitoring and the ensuing recommendations have contributed to
134 Interview with a civil society representative from Poland, 25 July 2024. 135 Interview with civil society representatives from Kazakhstan, 12 August 2024. 136 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024. 137 Interview with a civil society representative from France, 25 July 2024.
39 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
evolving police practice.138 In Ukraine, certain elements of the po- lice structure (e.g., the dialogue police) have reportedly been more open and receptive to monitoring recommendations.139 In Finland, meetings are regularly held to exchange views on monitoring find- ings (although doubts were raised about whether these meetings actually led to improvements in the policing of assemblies).140 In Germany and Kazakhstan, even in the absence of regular dialogue between police and monitoring groups, some improvements in police practice, or changes in police training, were noted.141 These may be due to the implementation of recommendations from mon- itoring groups. The OSCE Mission to BiH reported that there is positive dialogue with the local authorities on freedom of peaceful assembly, especially before complex and potentially contentious assemblies, also grounded in the assembly monitoring the Mission performs.142 The monitoring findings are used, in particular, during the Mission’s training for the authorities.
Communication and engagement with the authorities before, dur- ing and after monitoring should be entirely voluntary, based on the overall approach and case-by-case considerations of monitoring teams and organizations. Where groups or individuals choose to communicate and engage with the authorities before (or during) assembly monitoring, this should be taken as an opportunity to facilitate and enable their work. For example, it may mean that the police officers facilitating assemblies are more aware and better
138 Interview with a civil society representative from Moldova, 22 July 2024. 139 Interview with a civil society representative from Ukraine, 26 July 2024. The dialogue police are made up of specialized units focusing on de-escala- tion and communication during public events. 140 Interview with civil society representatives from Finland, 25 July 2024. 141 Interview with civil society representatives from Germany, 2 August 2024; and Kazakhstan, 12 August 2024. It should be noted that the absence of regular dialogue between the monitoring group in Germany interviewed by ODIHR and police authorities is the result of a deliberate choice of the monitoring group. 142 Interview with staff of the OSCE Mission to BiH, 25 July 2024.
40 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
prepared to enable the work of monitors as well as possible. It should not lead to the imposition of any undue restrictions on their work, such as seizing their equipment, protective or otherwise.
When monitors make reports of their observation findings, these can be the basis for dialogue about how well the state is meeting its obligations to respect, protect and facilitate freedom of peaceful assembly.143 Monitoring groups may be open to discussing their recommendations with police and other state authorities. In this case, the authorities should seek opportunities for regular and meaningful dialogue with monitoring organizations, with a view to improving how they facilitate peaceful assemblies.
Public perception of assembly monitors
Public perception and media portrayal of assembly monitors varies significantly across participating States. In some cases, the work of assembly monitors is acknowledged and mentioned in media reports, generally with neutral and factual coverage. Some monitoring groups have also highlighted instances where the media has played a role in amplifying their messages on issues such as police violence or freedom of peaceful assembly.
In other contexts, including those in which media freedoms are significantly restricted online and offline, media reporting on the work of assembly monitors is minimal or absent. For example, a human rights organization working in the Russian Federation highlighted that reporting on the domestic human rights situation has virtually disappeared from official media since the 2022 mili- tary attack by the Russian Federation in Ukraine. This has made it increasingly challenging for human rights groups to rely on the media to spread their messages, including on issues related to
143 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 212.
41 iv. other obstacles and enablers for monitoring assemblies in practice
the freedom of peaceful assembly.144 A monitoring organization in Kazakhstan reported the complete absence of media coverage of its assembly monitoring work.145
In some participating States, the work of assembly monitors and of human rights organizations more broadly has been the target of significant negative media attention. In Belarus, monitoring organizations reported a sustained campaign in 2021, aimed at discrediting civil society and portraying their activities as being influenced by foreign entities.146 This campaign has reportedly become less intense recently, likely due to the discontinuation of the work of monitoring and human rights groups in the country.
In Türkiye, the mainstream media are reported as often portray- ing human rights defenders in a negative light, aligning them with undesirable elements, such as ‘extremist’ organizations.147 This negative depiction shapes public understanding and can under- mine the legitimacy of assembly monitors in the eyes of the public. In Kyrgyzstan, a human rights organization engaged in assembly monitoring has reported to ODIHR attempts to discredit its work in the media, as well as similar efforts to discredit the work of other civil society organizations.148
In summary, while some monitoring groups benefit from neutral or supportive media coverage, others face challenges from the stigmatization or discreditation of human rights defenders more broadly.
144 Interview with a civil society representative from the Russian Federation, 2 August 2024. 145 Interview with civil society representatives from Kazakhstan, 12 August 2024. 146 Interview with civil society representatives from Belarus, 26 July 2024. 147 Interview with a civil society representative from Türkiye, 26 June 2024. 148 Interview with a civil society representative from Kyrgyzstan, 13 August 2024.
42 V.
Conclusions and key recommendations
43 v. conclusions and key recommendations
Monitoring public assemblies by civil society actors is an increas- ingly well-established practice, whose importance is recognized by a number of participating States. The preparation of this re- port has underlined the key role played by assembly monitors in protecting human rights in the context of public assemblies. Some monitoring groups interviewed by ODIHR also stressed how their work has contributed in various ways to the improvement of police practice during assemblies.
The legal and practical recognition of monitors during assem- blies varies across jurisdictions. In some contexts, legal provisions afford specific protections to some of the activities carried out by monitors. In many cases, the monitors’ legal position is deter- mined by the broader legal and policy framework relevant to freedom of peaceful assembly, the policing of assemblies, and the overall environment in which civil society and human rights defenders operate. The recognition of monitors by police forces in practice is also significantly influenced by the law enforcement bodies’ degree of awareness, acceptance and, at times, estab- lished and regular communication with monitoring groups.
Where in law, policy or practice the authorities acknowledge and respect the specific roles and functions of assembly monitors, this recognition serves as a significant enabler for their work. Conversely, environments that restrict the enjoyment of funda- mental freedoms and the activities of human rights defenders, create substantial barriers to the work of assembly monitors. Impediments may arise from restrictions on freedom of peaceful assembly and from restrictions imposed on human rights defenders (for example in the form of ‘foreign agent’ or similar legislation). In some cases, new legislation and policies that impose severe limitations on the activities of human rights defenders have led to the discontinuation of assembly monitoring efforts.
44 v. conclusions and key recommendations
Interaction between police and assembly monitors is another critical area highlighted by virtually all monitoring groups inter- viewed by ODIHR. In some situations, law enforcement agencies are reported to facilitate or enable the monitors’ work, imposing no or minimal restrictions on their activities. In other contexts, monitors face substantial barriers, including physical restrictions that prevent them from accessing key areas or monitoring events after dispersal orders. Additionally, there are reports of limita- tions on monitors’ ability to record events, alongside instances of police harassment, use of force and detentions, all of which have negatively impacted the work of assembly monitors. Notably, most cases of detention and use of force reported to ODIHR appear to result from indiscriminate police tactics that fail to dis- tinguish between monitors and assembly participants. The appli- cation of the principle of differentiation in the policing of assem- blies, along with police use of force that is limited to the minimum extent necessary and adheres to the principle of legality and proportionality, are crucial factors that enable the effective work of assembly monitors.
In addition to their interactions with law enforcement, the work of assembly monitors is shaped by their engagement and dialogue with assembly participants and state authorities, as well as by the broader public perception of their work. The vast majority of mon- itoring groups report positive or neutral interactions with assembly participants or organizers, with only rare instances of hostility or threats. The potential for productive dialogue and engagement with the authorities was noted by some monitoring groups as an important aspect enabling their work. Where monitoring organi- zations have chosen to and succeeded in establishing communi- cation channels with law enforcement and other state bodies, this has often led to improvements in the operational environment for monitors, including better recognition of their role and, sometimes, adjustments to police practices. Such engagement, when volun- tarily chosen by monitoring groups and enabled by a constructive
45 v. conclusions and key recommendations
response from police and other state bodies, can facilitate a more collaborative approach, ultimately contributing to the protection of human rights and the promotion of peaceful assembly. Regret- tably, some monitoring organizations reported that their attempts to reach out to state bodies to discuss their monitoring work and recommendations received no or only a limited response.
Finally, public and media perceptions of assembly monitors vary. In some contexts, the media offer supportive coverage and oppor- tunities to convey messages and recommendations from monitor- ing groups. In other situations, the media engage in negative por- trayals that seek to discredit or stigmatize human rights defenders, including assembly monitors. In such scenarios, assembly moni- tors and their organizations face additional threats which limit their work and may act as deterrents to the recruitment and retention of assembly monitors.
Key recommendations
In order to address some of the challenges experienced by assembly monitoring groups and individuals, and to establish an enabling environment for their work, the following key recom- mendations to participating States are presented.
- As part of the legal framework on freedom of peaceful assembly, in line with OSCE commitments and other international human rights standards, consider adopting legislation that recognizes the status of assembly monitors, protects their rights to carry out assembly monitoring unimpeded and provides for the obli- gation on state bodies to facilitate their activities.
- Where no legislation on the status of assembly monitors exists, provide clear policy guidance to police and other state au- thorities (for example in the form of police standard operating
46 v. conclusions and key recommendations
procedures), which recognizes the role of assembly monitors and protects their rights to carry out assembly monitoring unimpeded and provides for the obligation on state bodies to facilitate their activities.
- Ensure that the recognition and protections afforded to assem- bly monitors in law, policy and practice are not conditional upon any state-granted ‘accreditation’ or similar status, and that they are afforded irrespective of whether an assembly has complied with the requisite notification or other legal requirements, or whether it is peaceful or not.149
- Review the domestic legal framework and practice relevant to human rights defenders, including assembly monitors and their activities, for its compliance with international human rights standards, amending or repealing any legislation that imposes undue restrictions on their activities. The review should cover ‘foreign agent’ and similar legislation, where this exists.
- Ensure that state institutions and officials refrain from engaging in smear campaigns, negative portrayals or the stigmatization (including based on gender or perceived sexual orientation) of human rights defenders, including assembly monitors and their work.150
- Ensure that all police officers during assemblies are trained on and are aware of the role of assembly monitors and of their
149 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para 207. UN Human Rights Com- mittee, General comment No. 37 (2020), para. 30. See also, Model Protocol for Law Enforcement Officials to Promote and Protect Human Rights in the Context of Peaceful Protests. Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Clément Nyaletsossi Voule, UN Human Rights Council, A/HRC/55/60, 31 January 2024, para. 67. 150 ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders, para. 37.
47 v. conclusions and key recommendations
rights and protections, including as part of their training on human rights and gender sensitivity.
- Engage proactively with assembly monitors by notifying them of anticipated assemblies and exchanging information before, during and after assemblies, including for the purposes of reporting any undue restrictions or violations that occurred.151 Communication and engagement with the authorities should be voluntary and in no way considered a requirement for any ‘accreditation’ process or similar scheme for granting full protection to the rights of assembly monitors.
- Ensure that law enforcement officials on the ground are aware of the presence and role of monitors, providing monitoring groups access to data and information, considering and responding to monitors’ reports and recommendations after assemblies,152 and engaging in constructive dialogue when this is sought by monitoring organizations.
- Ensure that force is not used during assemblies as a general rule. When unavoidable, it should be applied strictly follow- ing the principles of lawfulness, necessity and proportionality. Police use of force and other interventions should differentiate between assembly participants and monitors, ensuring, in par- ticular, that monitors are not affected by any use of force.
- Refrain from mass arrests during assemblies and ensure that assembly monitors are not subjected to arbitrary arrest or unlawful detention in the context of their activities.
151 UN Human Rights Council, Model Protocol for Law Enforcement Officials to Promote and Protect Human Rights in the Context of Peaceful Protests, para. 67. 152 UN Human Rights Council, Joint report on the rights to freedom of peaceful assembly, para. 72.
48 v. conclusions and key recommendations
- Ensure that assembly monitors can operate in the context of assemblies free of any form of harassment, threats (including threat of arrest) and intimidation, including based on their gender or perceived sexual orientation.
- Ensure that any existing or future legislation that imposes restrictions on the use of masks and face coverings does not impose blanket or routine prohibitions on the wearing of masks and face-coverings during assemblies,153 and that any such legislation is not used to impose undue restrictions on the legitimate work of assembly monitors, for example, by prohib- iting their use of protective equipment or masks required for medical reasons.
- Ensure that, as a rule, dispersal orders directed at assembly participants do not oblige monitors to leave the area, unless (exceptionally) their personal safety is endangered or their continued physical presence will significantly hinder or obstruct law enforcement officers in doing their work.154 In such cases, monitors should be given clear instructions and sufficient time to disperse and should be directed to a safe location from which they can continue to observe the event.155
- Ensure that assembly monitors, using audio and video digital devices, can record events at assemblies, including the actions of law enforcement officials. Monitors should only be required to surrender digitally recorded images to law enforcement agencies if this is set out in a court order.156
153 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para 153. 154 Ibid., para. 208. 155 Ibid. 156 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 211.
49 v. conclusions and key recommendations
- Ensure that recordings of events at assemblies are permitted as evidence in disciplinary, administrative or criminal proceed- ings,157 in particular to ensure accountability for any violations committed by law enforcement officials.
- Ensure that, as a rule, assembly monitors can cross police lines and move freely, including inside and outside contained areas, unless (exceptionally) their personal safety is endangered.
- Ensure that assembly monitors are protected during assemblies from violence (including gender-based violence), harm or any attempts to interfere with their activities by assembly partici- pants, counter-demonstrators or other third parties.
- Ensure that, in law and in practice, all law enforcement personnel, including anti-riot and special police, visibly display some form of identification on their uniform and/or headgear during assemblies158 as a way to facilitate the monitoring of law enforcement agents’ actions.
157 UN Human Rights Council, Model Protocol for Law Enforcement Officials to Promote and Protect Human Rights in the Context of Peaceful Protests, para. 67. 158 ODIHR/Venice Commission, Guidelines, para. 159; UN Human Rights Committee, General comment No. 37 (2020), para. 89.
50
Право на мониторинг собраний в регионе ОБСЕ: опыт на местах Право на мониторинг собраний в регионе ОБСЕ: опыт на местах Подготовлено Омером Фишером для БДИПЧ ОБСЕ.
Право на мониторинг собраний в регионе ОБСЕ: опыт на местах
Варшава, 2025
БДИПЧ ОБСЕ
Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)
ul. Miodowa 10 00-251 Warsaw Poland
www.osce.org/odihr
© БДИПЧ ОБСЕ, 2024. Все права защищены.
Содержание настоящей публикации можно бесплатно копировать и использовать в образовательных и других некоммерческих целях при условии, что каждое воспроизведение текста будет сопрово- ждаться указанием БДИПЧ ОБСЕ в качестве источника.
ISBN: 978-92-9271-317-1
Оформление: Зофия Конарска (Zofia Konarska) Содержание
I. Введение ������������������������������������������������������ �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� 5 Подход и методология � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 8
II. Наблюдатели в международном и национальном праве���������������������������������������������������������������� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� 9 Обязательства ОБСЕ и нормы международного права, касающиеся наблюдателей � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 10 Статус наблюдателей в национальном законодательстве� � � � � � � � 13 Другие аспекты правовой базы и политики, касающиеся мониторинга собраний� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 17
III. Охрана порядка и мониторинг собраний �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� 23 Общий обзор полицейской практики � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 24 Применение силы полицией � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 32 Задержание наблюдателей � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 39
IV. Другие препятствующие и способствующие мониторингу собраний факторы���� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� 43 Взаимодействие с участниками собрания и насильственные действия с их стороны � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 44 Взаимодействие и сотрудничество с властями � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 44 Восприятие наблюдателей общественностью � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 49
V. Выводы и основные рекомендации �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� �� 52 Основные рекомендации � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 56 I.
Введение
5 i . bведение
Свобода мирных собраний лежит в основе демократических обществ и является одной из основных свобод человека, которую государства-участники ОБСЕ обязались обеспечивать каждому человеку, не допуская дискриминации (например, Копенгагенский документ 1990 г., Парижский документ 1990 г.). Она закреплена в многочисленных международных и регио- нальных документах в области прав человека, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ).
Поскольку собрания проходят в общественных местах и затра- гивают целый ряд прав человека, они предоставляют правоза- щитникам и другим субъектам важную возможность выступать в качестве наблюдателей и реализовывать функцию монито- ринга. Право на мониторинг собраний является частью права человека на получение и распространение информации (след- ствие права на свободу выражения мнения), которое закре- плено в обязательствах ОБСЕ (например, Венский документ 19 89 г., Копенгагенский документ 1990 г.) и в других документах и стандартах в области прав человека. Все больше признается значимость этого права, особенно, его роль в гарантировании свободы мирных собраний, ее защите и обеспечении прозрач- ности и подотчетности деятельности правоохранительных органов и других государственных структур.
Учитывая важное значение мониторинга собраний, БДИПЧ разработало учебные программы и ресурсы на тему мони- торинга соблюдения государствами стандартов в области свободы мирных собраний. Они активно применяются право- защитниками и другими заинтересованными лицами в регионе ОБСЕ. К этим ресурсами относятся «Руководство по монито-
6 i . bведение
рингу свободы мирных собраний»1, публикация «Снаряжение сотрудников правоохранительных органов, наиболее часто используемое при охране правопорядка во время публичных собраний»2 и онлайн-курс «Независимый мониторинг свободы мирных собраний»3.
БДИПЧ на постоянной основе оказывает содействие обмену опытом по вопросам мониторинга собраний между организа- циями гражданского общества, научными кругами и полевыми операциями ОБСЕ. Такое взаимодействие позволяет опреде- лять как трудности в содействии деятельности наблюдателей, так и многообещающие подходы в этой области. Это также помогло выявить необходимость в более систематическом сборе сведений о том, как осуществляется мониторинг собра- ний в регионе ОБСЕ, а также необходимость в определении способов, с помощью которых государства-участники могут эффективно содействовать такому мониторингу. В основу этого отчета легли результаты такого обмена опытом. Особое внимание уделено деятельности субъектов гражданского общества. В отчет также вошли адресованные государствам- участникам рекомендации по оказанию содействия наблюда- телям за собраниями.
1 Руководство по мониторингу свободы мирных собраний, 2-е издание, БДИПЧ ОБСЕ, 11 декабря 2020 г. 2 Снаряжение сотрудников правоохранительных органов, наиболее часто используемое при охране правопорядка во время публичных собраний, БДИПЧ ОБСЕ, 2 июля 2021 г. 3 Независимый мониторинг свободы мирных собраний, онлайн-курс БДИПЧ.
7 i . bведение
Подход и методология
В целях настоящего отчета наблюдателями считаются не участвующие в собрании и представляющие третьи стороны лица или группы, основной целью которых является наблю- дение и запись происходящего на публичном собрании4.
В основу отчета легли интервью с представителями групп гражданского общества и правозащитниками, осуществляю- щими мониторинг собраний в государствах-участниках ОБСЕ. Всего БДИПЧ было опрошено 20 человек (десять женщин и десять мужчин) из 16 государств-участников. Информация, собранная в ходе интервью, была дополнена результатами кабинетного исследования и консультациями с заинтересо- ванными сторонами.
В публикацию вошли примеры из различных стран и регионов, при этом не было цели охватить все 57 государств-участников ОБСЕ. Приведенные примеры носят скорее наглядный, а не исчерпывающий характер. Они включены для предоставления информации о наблюдаемых проблемах и положительной практике, а не для обособленного освещения отдельного государства-участника.
БДИПЧ выражает благодарность всем лицам и организациям, поделившимся знаниями и опытом, за их вклад в подготовку данной публикации.
4 Руководящие принципы по свободе мирных собраний, 3-е издание, (далее – Руководящие принципы), БДИПЧ и Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), 15 июля 2020 г., пункт 204.
8 II.
Наблюдатели в международном и национальном праве
9 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
Обязательства ОБСЕ и нормы международного права, касающиеся наблюдателей Важность мониторинга свободы мирных собраний подчерк- нута в подготовленных БДИПЧ и Венецианской комиссией Руководящих принципах по свободе мирных собраний (далее – Руководящие принципы), в которых отмечается, что лицам и группам необходимо предоставить свободу действий в контексте мониторинга свободы собраний и реализации свободы мирных собраний.5
В своем Замечании общего порядка о праве на мирные собрания Комитет ООН по правам человека признает, что «особо важную роль в полном осуществлении права на мирные собрания играют журналисты, правозащитники, наблюдатели на выборах и другие лица, участвующие в мониторинге или отчетности в отношении собраний».6 Комитет также подчеркнул, что эти лица и группы имеют право на защиту и им не может быть запрещено выполнять эти функции или необоснованно ограничивать их выполнение, в том числе в части мониторинга действий сотрудников правоохранительных органов7. Комитет добавил, что наблю- датели не должны подвергаться репрессиям или преследова- ниям в иной форме, а их оборудование не должно конфиско- вываться или повреждаться и, даже если собрание объявлено незаконным или разогнано, это не означает прекращения права вести мониторинг8.
5 там же, пункт 207. 6 Замечание общего порядка № 37 (2020) о праве на мирные собра- ния (статья 21), Комитет ООН по правам человека, CCPR/C/GC/37, 17 сентября 2020 г., пункт 30. 7 там же. 8 там же.
10 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
Комитет ООН по правам человека особо отметил обязанность правоохранительных органов защищать журналистов, лиц, ведущих мониторинг, наблюдателей и иных граждан, прини- мающих участие в собрании9. Специальные процедуры Сове- та по правам человека ООН также подчеркнули обязанность государств защищать права наблюдателей за собраниями, что включает в себя как уважение права наблюдать и осущест- влять контроль за всеми аспектами собрания, так и содей- ствие осуществлению этого права10. Средства защиты, предоставляемые наблюдателям, применяются независимо от того, является ли собрание мирным и были ли соблюдены соответствующие требования к уведомлению о нем11.
Комитет ООН по правам человека отметил, что участники, журналисты и наблюдатели имеют право на осуществление видеосъемки сотрудников правоохранительных органов12. Кроме того, согласно Специальным процедурам ООН, каждый – будь то участник или наблюдатель – «имеет право на запись происходящего на собрании, включая запись опе- рации по поддержанию правопорядка».13 Это также включает в себя право на запись его взаимодействия, записанного представителем власти, – оно иногда упоминается как
9 там же, пункт 74. 10 Совместный доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и свободу ассоциации и Специального докладчика по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежаще- го судебного разбирательства или произвольных казнях о надлежа- щем управлении собраниями, Совет по правам человека ООН, A/HRC/31/664, февраль 2016 г., пункт 70; БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 207. 11 Совет по правам человека ООН, Совместный доклад о надлежащем управлении собраниями, пункт 70. 12 Комитет ООН по правам человека, Замечание общего порядка №37 (2020), пункт 94. 13 Совет по правам человека ООН, Совместный доклад о надлежащем управлении собраниями, пункт 71.
11 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
право на «обратную запись».14 Конфискация, изъятие и/или уничтожение записей, а также аудио- и видеозаписывающего оборудования без рассмотрения дела в суде должны запрещаться и наказываться.15
В Руководящих принципах подчеркивается, что наблюдатели не являются участниками собрания. Адресованные участникам собрания приказы разойтись не должны вынуждать наблюда- телей покинуть место проведения собрания (за исключением ситуаций, когда им грозит опасность).16
Вышеизложенные принципы следует рассматривать в сочетании с международными нормами и стандартами, в соответствии с которыми государства обязаны защищать правозащитников и представителей гражданского общества и создавать благоприятные условия для их деятельности.17 Будучи лицами, продвигающими защиту свободы собраний и отстаивающими ее реализацию, наблюдателям за собраниями в целом должна быть обеспечена защита, аналогичная той, что предоставляется правозащитникам.
14 там же. 15 там же. 16 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 208. 17 Эти обязательства подробно изложены в опубликованных БДИПЧ «Руководящих принципах по защите правозащитников». В основу издания легли обязательства ОБСЕ и общепризнанные стандарты в области прав человека, которые государства-участники ОБСЕ обязались соблюдать. Руководящие принципы по защите правозащитников, БДИПЧ ОБСЕ, 10 июня 2014 г.
12 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
Статус наблюдателей в национальном законодательстве Во многих государствах-участниках ОБСЕ статус наблюда- телей законодательно никак не закреплен. По этой причине их деятельности может оказываться содействие (или препят- ствие) без опоры на правовые нормы, которые учитывали бы их особую роль и задачи. При этом, более распространены нормы, обеспечивающие защиту журналистов, в том числе во время освещения собраний. Вероятно, это связано с тем, что наблюдение за собраниями в отдельных правовых систе- мах появилось недавно и пока не получило такого же призна- ния, как деятельность журналистов. Некоторые представители гражданского общества в интервью для БДИПЧ оценили отсутствие регулирования положительно, так как это снижает чрезмерное воздействие на их деятельность.18 В то же время другие респонденты отметили, что отсутствие правового статуса повышает вероятность жестокого обращения с наблю- дателями и того, что сотрудники правоохранительных органов при выполнении обязанностей не проводят разграничения между участниками собрания и наблюдателями19.
В отдельных государствах-участниках некоторые виды деятельности наблюдателей регулируются более широкими нормами законодательства. Так, статьей 6 Закона «О свободе собраний» Республики Армения проведено различие между участниками собрания и другими лицами, присутствующими в месте его проведения для выполнения профессиональных обязанностей. В соответствии со статьей 17 Закона
18 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 26 июля 2024 г. 19 Интервью с представителями гражданского общества Франции (25 июля 2024 г.), Турции (26 июля 2024 г.), Великобритании (22 июля 2024 г.) и Соединенных Штатов Америки (23 июля 2024 г.)
13 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
«О собраниях» Республики Молдова, каждый имеет право вести видео- или аудиозапись собрания. Предполагается, что такие нормы положительно влияют на возможность наблюдателей выполнять их функции20.
Статус наблюдателей за собраниями официально юридиче- ски закреплен в ряде законов Боснии и Герцеговины. Такое положение было оценено положительно, так как обеспечи- вает юридическую ясность в отношении прав наблюдателей и способствует осведомленности сотрудников правоохрани- тельных органов об их роли и функциях.21 В статье 27 Закона «О мирных собраниях» округа Брчко22 закреплено право наблюдателей вести мониторинг собрания, в том числе после его разгона и независимо от причин разгона или запрета на его проведение. В этом же положении закреплен принцип, в соответствии с которым полиция и организаторы мирного собрания не должны ограничивать деятельность наблюда- телей во время мероприятия. Вместе с тем, согласно этой статье, наблюдатели обязаны визуально обозначать свой статус, что ограничивает их в свободе выбирать, носить ли опознавательные знаки.23 Схожие нормы включены в Закон «О мирных собраниях» Зеницко-Добойского кантона24 (статья 27), а также в недавно принятые законы
20 Интервью с представителями гражданского общества Армении (22 июля 2024 г.) и Молдовы (22 июля 2024 г.) 21 Интервью с сотрудниками Миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, 25 июля 2024 г. 22 Закон «О мирных собраниях» округа Брчко Боснии и Герцеговины, 29 июля 2020 г. (на боснийском языке). 23 Многие мониторинговые группы в интервью с БДИПЧ отметили, что решение использовать видимые опознавательные знаки на собрании зависит от ряда факторов, в том числе от того, как это может повлиять на безопасность наблюдателей. 24 Закон «О мирных собраниях» Зеницко-Добойского кантона, 9 июня 2023 г. (на боснийском языке).
14 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
Унско-Санского кантона, Среднебоснийского кантона, Западногерцеговинского кантона и кантона 10.25
В ряде стран статус наблюдателей за собраниями и юри- дических наблюдателей26 обсуждается на национальном уровне при разработке политики и судебной практики. В Германии, несмотря на то, что в законодательстве не закреплен особый статус наблюдателей, судебные решения помогли определить их положение. К таким решениям относится решение Федерального конституционного суда, согласно которому ограничение возможности наблюдателя осуществлять видеосъемку сотрудников правоохранительных органов признано неконституционным.27 Во Франции Государственный совет, высший административный суд страны, признал недействительными отдельные пункты Национального плана по обеспечению правопорядка 2020 года, изданной Министерством внутренних дел
25 Закон Унско-Санского кантона, закон Среднебоснийского кантона, закон Западногерцеговинского кантона, закон кантона 10 (все на боснийском языке). 26 Некоторые мониторинговые организации используют термин «юридический наблюдатель», к примеру, в Великобритании, Франции и США. Под этим понятием подразумевается, что наблюдателями могут быть студенты юридических специальностей, специалисты в области права и адвокаты. В то же время наличие юридического образования не всегда является обязательным условием для наблюдателей. Такая формулировка также может указывать на акцент в мониторинге на том, как происходит взаимодействие между сотрудниками правоохранительных органов и участниками собрания в свете возможных будущих судебных разбирательств. 27 См. решение Федерального конституционного суда, 1 BvR 2501/13, 24 июля 2015 г. (на немецком языке). См. также решение Администра- тивного суда Штутгарта, 1 K 2668/20, 10 ноября 2022 г., о законности проверки личности наблюдателя на собрании. Среди прочего, суд признал правомерной и не допускающей оспаривания цель наблюда- телей, заключающейся в наблюдении и документировании событий на собрании (стр. 19).
15 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
инструкции, регламентирующей деятельность полиции на публичных собраниях, в частности, из-за того, что они не предусматривают защиту прав независимых наблюдателей.28 В решении относительно последующей редакции этого плана29 Государственный совет признал недействительным пункт, согласно которому возможность не выполнять приказ о разгоне предоставлена только журналистам (тем самым лишая независимых наблюдателей этой защиты).30 В то же время Государственный совет отметил, что в отношении свободы передвижения в пределах участков, оцепленных органами правопорядка для обеспечения безопасности, независимые наблюдатели не располагают теми же правами, что журналисты.31 В результате обсуждения данных вопросов общественностью и развития судебной практики рассматривался вопрос внедрения официальной «аккредитации» наблюдателей32 как условия для предоставления им определенной защиты. Данное предложение было раскритиковано гражданским обществом Франции.33 В Великобритании в последней редакции
28 См. решение Государственного совета, № 444849, 10 июня 2021 г. 29 В этом документе, как видно, не были учтены предыдущие комментарии Государственного совета. См. документ Министерства внутренних дел, Schéma national du maintien de l’ordre (Национальный план по обеспечению правопорядка), 16 декабря 2021 г. 30 См. решение Государственного совета, № 461513, 29 декабря 2023 г. 31 там же. 32 См., например, Национальное собрание Франции, Compte rendu. Commission d’enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre [Протокол. Комиссия по изучению положения дел, вопросов этики, практики и принципов правоохранительной деятельности], 28 октября 2020 г. (на француз- ском языке). 33 Pour que la France respecte ses engagements internationaux en imposant aux forces de l’ordre de protéger les observateurs [Франция должна соблюдать принятые на себя международные обязательства и обязать полицию защищать наблюдателей], Лига прав человека, 21 июля 2023 г., (на французском языке).
16 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
Национального руководства по поддержанию общественного порядка на протестах, документа, подготовленного Колле- джем полиции и Национальным советом руководителей органов полиции, указано, что термин «юридический наблю- датель» не несет в себе и не предполагает какого-либо особого статуса.34 В нем подчеркивается, что выполнение функций юридического наблюдателя само по себе не означает, что с лицом будут обращаться каким-либо иным образом.35
Законодательное признание статуса наблюдателей не всегда является обязательным условием для обеспечения беспрепятственного наблюдения за собраниями. Вместе с тем нормы, защищающие права третьих лиц на собраниях и закрепляющие статус наблюдателей, упрощают их работу. Важно отметить, что в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами такие положения должны входить в общую правовую базу в отношении свободы мирных собраний. При этом возможность наблюдателей осуществлять мониторинг и предоставляемая им защита не должны быть ограничены ситуациями, когда они официально «аккредитованы» властями.
Другие аспекты правовой базы и политики, касающиеся мониторинга собраний Так как наблюдатели по определению осуществляют монито- ринг в контексте публичных собраний, правовая база, регу- лирующая реализацию свободы мирных собраний, напрямую и косвенно влияет на их работу. Это справедливо и с учетом
34 Национальное руководство по поддержанию общественного порядка на протестах, Колледж полиции и Национальный совет руководителей органов полиции, август 2023 г., стр. 27. 35 там же.
17 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
того, что, как уже было отмечено, власти не всегда проводят четкое законодательное разграничение между участниками собрания, наблюдателями и другими присутствующими лицами.
В государствах-участниках, где свобода мирных собраний на данный момент существенно ограничена, например, в Бе- ларуси и Российской Федерации, мониторинг собраний, по сообщениям, крайне затруднен или практически невозможен.36 Сообщается, что введение как на законодательном уровне, так и на практике, более строгих ограничений в отношении свободы мирных собраний в последние годы в Казахстане и Кыргызстане привело к сокращению публичных собраний, на которых осуществляется мониторинг.37 По имеющимся данным, в Казахстане наблюдатели обычно могут беспрепятственно осуществлять мониторинг собраний. Вместе с тем, одна из мониторинговых организаций отметила, что после беспоряд- ков в январе 2022 года власти ввели ограничения на свободу мирных собраний. В частности, применялись административ- ные санкции в отношении организаторов собраний, прово- дились задержания мирных демонстрантов и помещение их под стражу, что означает, что на деле собрания, на которых возможен мониторинг, немногочисленны.38
На деятельность наблюдателей за собраниями, помимо правовых норм и политики, относящихся непосредственно к собраниям, регулированию общественных мест и действий
36 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г. См. датасет об уголовных преследованиях, связанных с реализацией права на свободу собраний, сформированный ОВД- инфо: «С 2015 года на 623 человека завели уголовные дела, связанные с публичными акциями: данные ОВД-Инфо», ОВД-инфо, 29 мая 2024 г. 37 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана (13 августа 2024 г.) и Кыргызстана (13 августа 2024 г.). 38 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана, 13 августа 2024 г.
18 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
правоохранительных органов, также влияет законодательная база, определяющая условия работы правозащитников. Опрошенные БДИПЧ представители гражданского общества Беларуси и Российской Федерации39 отметили, что существу- ющие нормы в законодательстве их стран существенно ограничивают правозащитную деятельность наблюдателей. В Грузии принятый недавно закон «О прозрачности иностран- ного влияния»40 также имел серьезные последствия для наблюдателей.
Это влияние проявляется как напрямую, в виде отказов в регистрации организаций гражданского общества, отмен регистраций таких организаций и применении к ним обре- меняющих административных требований (в том числе, к отчетности), так и косвенно, через причисление правозащит- ников к «иностранным агентам» и членам «нежелательных организаций», что подвергает их стигматизации.41
Правозащитная группа из Кыргызстана сообщила, что принятие закона об «иностранных представителях» в апреле 2024 года серьезно осложнило ее работу в целом
39 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси (26 июля 2024 г.), Грузии (23 и 26 июля 2024 г.) и Российской Федерации (2 августа 2024 г.). 40 См. Georgia: Urgent Opinion on the Law «On Transparency of Foreign Influence» [Срочное заключение по закону Грузии «О прозрачности иностранного влияния»], БДИПЧ ОБСЕ, 30 мая 2024 г. 41 См. также Резолюция, принятая Советом по правам человека 6 июля 2018 года, 38/11. Поощрение и защита прав человека в контексте мирных протестов, Совет по правам человека ООН, A/HRC/RES/38/11, 16 июля 2018 г., стр. 3, «выражая свою обеспокоенность в связи с установлением во всех частях мира уголовной ответственности для отдельных лиц и групп лиц исключительно за организацию мирных протестов, участие в них, наблюдение за ними, их мониторинг или регистрацию».
19 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
и мониторинг собраний в частности.42 Группа отметила, что с недавних пор полностью остановила мониторинговую деятельность, несмотря на то, что в течение последних нескольких лет успешно вела налаженную работу в этой области.43 Решение было принято из-за опасений, что в соответствии с новым законодательством мониторинг собраний и подготовка рекомендаций по поддержанию порядка на них могут быть расценены как «политическая деятельность», что повлечет за собой дополнительные, обременительные для организации обязанности.44 В Турции угрозы принять закон об «иностранных агентах», по сообщениям, оказали демотивирующий эффект на правозащитников, в том числе на наблюдателей.45
В ряде государств-участников особую сложность представ- ляет применение законов, запрещающих ношение масок или прикрытие лиц каким-либо иным способом в обществен- ных местах, или принятие схожих новых законов. Так, в США в штате Огайо и других штатах либо уже действуют законы, запрещающие ношение масок в общественных местах во время публичных акций протеста, либо есть угроза
42 Интервью с представителем гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г. 43 Интервью с представителем гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г. 44 Интервью с представителями гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г. См. анализ недавно принятого законодательства: «Анализ: закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в За- кон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»» (закон «об иностранных представителях»), Международный центр некоммер- ческого права, 5 апреля 2024 г. См. также заключение по предыдущей редакции проекта закона: «Срочное промежуточное заключение по проекту закона «О некоммерческих неправительственных организаци- ях» и проекту поправок «Об иностранных представителях», БДИПЧ, 12 декабря 2022 г. 45 Интервью с представителем гражданского общества Турции, 26 июня 2024 г.
20 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
их принятия.46 Такое положение не только вызывает обеспокоенность по поводу обеспечения свободы мирных собраний,47 но и, как сообщается, оказывает сдерживающий эффект на тех наблюдателей, которые вынуждены носить маски по медицинским показаниям.48
Схожие опасения были выражены представителями Франции, в частности, в отношении ношения такого защитного снаряже- ния, как каски, очки и маски, которые могут быть необходимы наблюдателям в ходе собрания. Как правило, наблюдатели нуждаются в таком снаряжении для обеспечения собствен- ной безопасности.49 По сообщениям, излишне широкое при- менение норм, позволяющих сотрудникам правоохранитель- ных органов изымать опасные предметы, привело к тому, что у наблюдателей стали конфисковывать защитное снаряжение. Ввиду обязательного требования среди наблюдателей исполь- зовать такое снаряжение, продолжение их деятельности стало невозможным.50 В Германии действует законодательство,
46 States Dust Off Obscure Anti-Mask Laws to Target Pro-Palestine Protesters, American Civil Liberties Union [Штаты стирают пыль с сомнительных противомасочных законов, чтобы бороться с пропалестинскими проте- стующими, Американский союз защиты гражданских свобод], 15 мая 2024 г.; интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г. 47 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 153. 48 Интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г. 49 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 50 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. Об изъятии защитного снаряжения участников собрания см. также Sainte-Soline 24-26 mars 2023. Empêcher l’accès à la bassine quel qu’en soit le coût humain, Poitou-Charentes Observatory of Public Freedoms, Paris Observatory of Public Freedoms, Gironde Obser- vatory of Public Freedoms, Observatory 93 of Police Practices, Copernic Foundation, Human Rights League, French Lawyers’ Union, Toulouse Obser- vatory of Police Practices [Сент-Солин, 24-26 марта 2023 г. Не допустить
21 ii . наблюд атели в меж дународном и национа льном праве
запрещающее ношение во время собраний масок и иных форм маскировки, препятствующих установлению личности.51 Как сообщила мониторинговая группа из Германии, наблюдатели вынуждены обходиться без защитного снаряжения, в частно- сти, из-за норм этого закона.52
Таким образом, правовая база, регулирующая осуществление свободы мирных собраний, и среда, в которой правозащит- ники ведут свою деятельность, существенно влияют на воз- можность наблюдателей заниматься мониторингом. Прочие нормы (например, о ношении масок в общественных местах или использовании защитного снаряжения на собраниях) также влияют на условия осуществления мониторинга и могут создавать ему препятствия.
приближения участников к бассейну: любой ценой, Обсерватория общественных свобод региона Пуату-Шарант, Обсерватория общественных свобод Парижа, Обсерватория общественных свобод департамента Жиронда, Обсерватория 93 полицейской практики, Фонд Коперника, Лига прав человека, Союз французских адвокатов, Обсерватория полицейской практики Тулузы], стр.30. 51 См., например, Федеральный закон о собраниях и шествиях (раздел 17a), действующий в федеральных землях, не принявших собственного законодательства. 52 Интервью с представителем гражданского общества Германии, 2 августа 2024 г.
22 III.
Охрана порядка и мониторинг собраний
23 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
Общий обзор полицейской практики
Сотрудники правоохранительных органов должны придер- живаться дифференцированного подхода к присутствующим на собрании лицам и проводить разграничение между мирными и агрессивно настроенными участниками собрания, а также другими присутствующими лицами.53 Подходы полиции к охране порядка должны отражать важную роль наблюдателей в документировании происходящих на собра- нии событий, обеспечении прозрачности и подотчетности действий полиции, в том числе через информирование обще- ственности и, где это применимо, выработку рекомендаций по содействию проведению собраний. Исходя их этого, силам полиции важно отличать наблюдателей от других участников собрания. В этом отношении опыт опрошенных БДИПЧ организаций гражданского общества различается. Есть как случаи признания сотрудниками правоохранительных органов роли наблюдателей, по крайней мере в определенных обстоятельствах, так и полного игнорирования различий между ними и другими участниками собрания.
Среди ситуаций, при которых сотрудникам правоохрани- тельных органов следует отличать наблюдателей от других участников собрания – пересечение ими полицейских кордонов и ограждений (например, при кеттлинге) и разгон собрания. Как сообщается, в Казахстане наблюдатели могли обходить полицейские кордоны, входить и выходить из участков оцепления, так как на них были опознавательные жилеты и знаки.54 При этом, хотя обычно в Германии в ходе собраний наблюдатели не ограничены в свободе
53 «Права человека и обеспечение правопорядка во время публичных собраний», БДИПЧ ОБСЕ, 11 марта 2016 г., стр. 37. 54 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана, 13 августа 2024 г.
24 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
передвижения и наблюдения, часто им не позволяют пересекать полицейские кордоны, особенно в напряженных ситуациях.55
При этом, как сообщается, обычно наблюдатели могут свободно входить в оцепленные участки и покидать их.56 Мониторинговые группы из Франции и Грузии сообщили, что в редких случаях наблюдателям разрешали пересекать полицейский кордон, когда они сообщали, что являются наблюдателями.57 Тем не менее, это не было постоянной полицейской практикой: одна из правозащитных организаций из Грузии сообщила, что как правило им не разрешают пересекать полицейский кордон.58 Мониторинговая органи- зация из Великобритании отметила, что наблюдателям не разрешали покидать участки оцепления или входить в них (вход на оцепленный участок требовался юридическим наблюдателям, чтобы информировать других об их правах в данной ситуации).59
Опрошенные БДИПЧ некоторые организации гражданского общества столкнулись с трудностями в продолжении
55 Интервью с представителем гражданского общества Германии, 2 августа 2024 г. См. также решение Административного суда Штутгарта, 5 K 2023/20, 10 ноября 2011 г., согласно которому было признано незаконным проведение полицией установления личности, личного досмотра и видеосъемки наблюдателя (и его удостоверяющих документов), находившегося в оцеплении и отказавшегося назвать свою личность. 56 Интервью с представителем гражданского общества Германии, 2 августа 2024 г. 57 Интервью с представителями гражданского общества Франции (25 июля 2024 г.) и Грузии (23 июля 2024 г.). 58 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 26 июля 2024 г. 59 Интервью с представителем гражданского общества Великобритании, 22 июля 2024 г.
25 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
мониторинга собрания после его разгона. Согласно стандарт- ной практике в Германии полиция позволяет наблюдателям (как и журналистам) оставаться на месте проведения собрания после его разгона.60 В Кыргызстане до того, как был принят закон об «иностранных представителях» и опрошенная мониторинговая организация была вынуждена прекратить свою деятельность, ее наблюдатели могли оставаться на месте проведения собрания и продолжать мониторинг после того, как прозвучал приказ разойтись.61 Наблюдатели во Франции сообщили, что зачастую они могут оставаться на месте проведения собрания, даже после его разгона.62 Однако такая практика не применяется повсеместно. Наблюдате- ли также сообщили, что им угрожали в устной форме при попытке документировать происходящее после того, как был дан приказ разойтись.63 В Грузии, как сообщается, обычно силы полиции не проводят различий между участниками собрания и наблюдателями, при этом, мониторинговые группы нередко остаются на месте его проведения после того, как прозвучал приказ разойтись, чтобы наблюдать за происходящим.64 Мониторинговая организация из Финляндии сообщила, что в некоторых случаях ее наблюдателям удавалось договориться с сотрудниками полиции о локациях, с которых им было бы удобно наблюдать за происходящим. Однако были и ситуации, когда их просили отойти, что делало наблюдение и документирование происходящего
60 Интервью с представителем гражданского общества Германии, 2 августа 2024 г. 61 Интервью с представителями гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г. 62 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 63 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 64 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 23 июля 2024 г.
26 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
невозможным.65 Наблюдатели за собраниями из Армении сообщили, что силы полиции просили их перейти в другое место во время наблюдения. Такие распоряжения были даны перед тем, как полицией была применена сила, или в момент ее применения.66 Юридические наблюдатели из США сообщили, что их просили разойтись вместе с участниками собраниями, то есть разграничения между двумя группами не было.67 Организация гражданского общества из Турции отметила, что полиция не делает различий между участниками собрания и наблюдателями (а также журналистами), тем самым существенно усложняя деятельность наблюдателей за соблюдением прав человека.68 С похожими трудностями сталкиваются журналисты и правозащитники в Российской Федерации, в частности, во время собраний, признанных властями несанкционированными.69
Важный аспект мониторинговой деятельности – возможность вести видео-, фото- и аудиозапись в ходе собрания. Сооб- щалось, что в Германии, Казахстане, Молдове (в том числе благодаря вышеупомянутой норме закона), а также в Польше и в США мониторинговым организациям, как правило, разрешено вести съемку и запись в ходе собраний.70 Хотя
65 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии, 25 июля 2024 г. 66 Интервью с представителем гражданского общества Армении, 22 июля 2024 г. 67 Интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г. 68 Интервью с представителем гражданского общества Турции, 26 июня 2024 г. 69 Интервью с представителем гражданского общества Российской Федерации, 2 августа 2024 года. 70 Интервью с представителями гражданского общества Грузии (23 июля 2024 г.), Казахстана (13 августа 2024 г.), Германии (2 августа 2024 г.), Молдовы (22 июля 2024 г.) и США (23 июля 2024 г.). Выше было отмечено, что Федеральный конституционный суд Германии признал
27 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
наблюдатели в Армении периодически документировали случаи ограничения деятельности журналистов, сами они не сталкивались с ограничениями осуществлять съемку в ходе собраний.71 Наблюдатели во Франции обычно могут вести запись в ходе собраний. При этом, в некоторых случаях сотрудники полиции начинали навязчиво снимать их в ответ, оскорблять иным способом, например, показывая оскорбительные жесты, или загораживали обзор съемки.72 В Финляндии сообщалось о случаях, когда полицейские препятствовали съемке собраний наблюдателями.73 В Великобритании 78% респондентов, внесших вклад в отчет о деятельности юридических наблюдателей 2022 года, отме- тили, что полиция «часто» или «очень часто» предпринимала попытки помешать их деятельности или снизить ее эффек- тивность.74 В частности, сотрудники полиции полностью или частично загораживали обзор наблюдателей во время задержаний участников. Сообщалось, что в Российской Федерации и Турции сотрудники правоохранительных
законность ведения наблюдателями съемки за полицейскими на собрании. См. решение Федерального конституционного суда, 1 BvR 2501/13, 24 июля 2015 г. До того, как наблюдатели из Кыргызстана прекратили свою мониторинговую деятельность на собраниях, они могли вести на них видео- и фотосъемку (интервью с представителями гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г.) 71 Интервью с представителем гражданского общества Армении, 22 июля 2024 г. 72 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 73 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии, 25 июля 2024 г. См. также Mielenosoitustarkkailu Amnestynraportti 2023 [Наблюдение за протестами, отчет 2023 г.], Amnesty International в Финляндии, 29 февраля 2024 г. 74 Protecting protest: Police Treatment of Legal Observers [Защита протеста: обращение полиции с юридическими наблюдателями], публикация Article 11 Trust и The Network for Police Monitoring (NETPOL), 2022 г., стр. 23.
28 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
органов нередко конфискуют оборудование наблюдателей, используемое ими для записи происходящего на собрании.75
Опрошенные БДИПЧ организации сообщили, что вмешатель- ство в мониторинг собраний выражается в виде притеснений со стороны полиции, в частности, оскорблений и запугиваний (во Франции, Великобритании и в редких случаях в Финлян- дии).76 В Великобритании существенное большинство юридических наблюдателей отметили, что сталкивались с притеснениями и запугиванием со стороны полиции.77 Сообщается, что в адрес женщин высказывались мизогинные комментарии78, 56% опрошенных в Великобритании наблюда- телей сообщили, что сталкивались с гендерной дискримина- цией со стороны полиции: от снисходительного отношения до сексуальных домогательств и нападений.79 Также согласно сообщениям, сотрудники правоохранительных органов ведут усиленную слежку и собирают большое количество видеоматериалов во время собраний, что препятствует деятельности наблюдателей.80
75 Интервью с представителями гражданского общества Турции (26 июня 2024 г.) и Российской Федерации (2 августа 2024 г.). 76 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии (25 июля 2024 г.), Франции (25 июля 2024 г.) и Великобритании (22 июля 2024 г.). 77 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, стр. 16 и далее. 78 Интервью с представителем гражданского общества Великобритании, 22 июня 2024 г. 79 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, стр. 18. Также сообщалось о проявлениях сексизма и гендерно-обусловленных домогательствах со стороны сотрудников полиции (в отношении участниц собраний) в Российской Федерации. См., например, Женщины и свобода собраний в России Типология нарушений и примеры с начала 2010 года по июнь 2020-го, ОВД-Инфо, 24 июля 2020 г; и Россия на пути к свобо- де собраний: проблемы и инструменты изменений, ОВД-Инфо, 15 фев- раля 2024 г. 80 Интервью с представителем гражданского общества Великобритании, 22 июня 2024 г. 70 % опрошенных юридических наблюдателей
29 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
Согласно законодательству многих государств-участников ОБСЕ, сотрудники полиции должны быть опознаваемы: их личные номера должны быть видны на форме и снаря- жении. Выполнение этих требований призвано обеспечить подотчетность действий полиции в ходе публичных собраний, а также позволяет гражданскому обществу и другим лицам вести мониторинг за ними. Однако пробелы в законодатель- стве, политике и практике снижают эффективность подобных норм, усложняя идентификацию сотрудников полиции.
Так, хотя обычно в Молдове сотрудников полиции и караби- неров можно распознать,81 по сообщениям, когда они одеты в тактическую униформу, на ней не видны их имена и личные опознавательные номера.82 Во время выполнения задач по охране общественного порядка Национальная гвардия Украины83 также обычно обязана иметь опознавательные знаки на форме. С момента военного вторжения России в Украину и введения военного положения в стране военно- служащие Национальной гвардии при охране порядка на собраниях, в том числе вдали от линии фронта, не обязаны иметь на форме видимые опознавательные знаки.84
Сообщается, что в других странах сотрудники полиции либо не носят опознавательные знаки, либо намеренно их скрывают. Организации гражданского общества Армении, Франции и Российской Федерации подчеркнули, что это распространенная проблема. В то же время, организации
сообщили, что сталкивались с чрезмерной слежкой, см. публикацию Article 11 Trust и NETPOL, Protecting protest, стр. 16. 81 Карабинеры – национальные силы жандармерии Молдовы. 82 Интервью с представителем гражданского общества Молдовы, 22 июля 2024 г. 83 Национальная гвардия – национальная жандармерия Украины. 84 Интервью с представителем гражданского общества Украины, 26 июля 2024 г.
30 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
Финляндии, Грузии, Польши и Великобритании сообщили, что отсутствие опознавательных знаков характерно для конкретных подразделений полиции или чаще наблюдается при определенных обстоятельствах.85 Эта практика особенно характерна для специализированных подразделений, участвующих в охране порядка на собраниях. Сообщается, что служащие таких подразделений зачастую носят маски и/или скрывают свои опознавательные знаки, также они склонны применять при этом силу.
Таким образом, отсутствие в полицейской практике разгра- ничения между участниками собрания и наблюдателями, а также в некоторых случаях намеренное преследование наблюдателей может существенно усложнить мониторинг собраний. Это положение может усугубляться, если со- трудники полиции не носят опознавательных знаков. Вместе с тем, применяемые полицией в ходе собраний методы и подходы играют важнейшую роль в содействии деятельности наблюдателей. Дифференцированный подход, основанный на разграничении участников собрания и наблюдателей, облегчает мониторинг собрания, даже в ситуациях, когда к его участникам применены ограничения. Опрошенные представители гражданского общества в качестве примеров положительной практики отметили: возможность наблюдателей пересекать полицейские кордоны и свободно входить в оцепленные участки и покидать их; признание сотрудниками полиции, что наблюдатели вправе продолжать мониторинг собрания и не покидать место его проведения, даже после того, как ими был дан приказ
85 Интервью с представителями организаций гражданского общества Армении (22 июля 2024 г.), Финляндии (25 июля 2024 г.), Франции (25 июля 2024 г.), Грузии (23 июля 2024 г.), Польши (25 июля 2024 г.), Российской Федерации (2 августа 2024 г.), и Великобритании (22 июня 2024 г.).
31 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
разойтись; поддержание коммуникации между силами полиции и наблюдателями с тем, чтобы они могли вести мониторинг с удобного для этого места; содействие ведению наблюдателями фотосъемки, видео- и аудиозаписи. Помимо этого, ношение сотрудниками полиции опознавательных знаков на постоянной основе также облегчает проведение мониторинга и служит дополнительной гарантией соблюдения прав человека на собрании.
Применение силы полицией
Применение силы сотрудниками правоохранительных органов в ходе собраний может существенно затруднить проведение мониторинга. Особенно это касается тех случаев, когда сила применяется без проведения разграничения между участниками собрания и наблюдателями или когда такое применение не соответствует принципам законности, необходимости и пропорциональности.
В ряде случаев применение силы сотрудниками полиции может помешать наблюдателям выполнять их функцию. Например, когда силу применяют (или угрожают применить) так часто, что наблюдателям становится опасно присутствовать на собрании. Так, мониторинговые группы из Беларуси отметили, что, начиная с лета 2020 года, ограничения в отношении свободы собраний стали настолько строже, а полиция стала применять силу чаще и жестче, что выходить на мониторинг стало опасно.86 В итоге, из-за введенных в отношении свободы мирных собраний ограничений в Беларуси стало практически невозможно проводить собрания, на которых выражается
86 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г.
32 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
критика властей (или которые воспринимаются как таковые)87. Также сообщалось о частых случаях применения силы сотрудниками полиции и иных формах ограничения свободы мирных собраний в Российской Федерации, в частности в отношении несанкционированных властями собраний.88 Это не только затрудняет журналистам и другим лицам документирование происходящих во время собраний событий, но и значительно сокращает количество разрешенных властями собраний.89
В ряде государств-участников наблюдатели и другие лица, освещавшие события на собраниях, пострадали от того, что сотрудники полиции применяли силу неизбирательно и не проводили при этом разграничение между наблюдателями и участниками собрания, в том числе между мирными участниками и теми, кто применял насилие. Так, мониторинговые группы из Грузии сообщили о том, что для разгона и сдерживания толпы во время недавних демонстраций применялись резиновые дубинки,
87 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г. Подробно документированы случаи жесткого ограничения целого ряда прав человека, в том числе свободы мирных собраний, в преддверии президентских выборов 2020 года и после них. См., например, Положение в области прав человека в Беларуси в преддверии президентских выборов 2020 года и после них. Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека, Совет по правам человека ООН, A/HRC/55/61, 15 марта 2024 г. 88 Интервью с представителем гражданского общества Российской Федерации, 2 августа 2024 года. 89 См. также Положение в области прав человека в Российской Феде- рации, Доклад Специального докладчика по вопросу о положении в области прав человека в Российской Федерации Марианы Кацаро- вой, Совет по правам человека ООН, A/HRC/54/54, 15 сентября 2023 г., пункт 75 и след.
33 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
водометы, слезоточивый и перцовый газ.90 Как утверждают представители этих мониторинговых организаций, такое применение силы зачастую было неоправданным или несоразмерным и нередко ему не предшествовало преду- преждение. Это создало серьезные риски для наблюдателей, вплоть до того, что одна из мониторинговых групп, учитывая сложившиеся обстоятельства, приняла решение проводить мониторинг собраний онлайн, полагаясь на интернет транс- ляции и сообщения СМИ.91 Опрошенные БДИПЧ две мони- торинговые группы из Грузии сообщили, что наблюдатели пострадали от неизбирательного применения веществ раздражающего действия, в частности слезоточивого газа.92
Сообщалось, что полиция применяла силу против наблюдате- лей во Франции,93 хотя обычно на собраниях они носят жилеты и оборудование, позволяющие их опознать. В 2020 году сотрудники полиции избили двух наблюдателей на собрании, несмотря на то, что все явно указывало на то, что они осуще- ствляют мониторинг.94 Сообщается, что в 2021 году группа наблюдателей столкнулась с физическим насилием со стороны сотрудника полиции.95 В 2023 году трое наблюдателей
90 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 23 и 26 июля 2024 г. СМИ широко сообщали о предполагаемом применении резиновых пуль во время протестов, хотя заместитель Министра внутренних дел это опроверг. См., например, «Очевидцы сообщают, что полиция Грузии применила резиновые пули для разгона протестующих», Радио Свободная Европа/Радио Свобода, 2 мая 2024 г. 91 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 26 июля 2024 г. 92 Интервью с представителем гражданского общества Грузии, 23 и 26 июля 2024 г. 93 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 94 Заявление, Союз французских юристов, Парижская федерация Лиги прав человека, 17 ноября 2020 г. 95 Заявление, Лига прав человека, Обсерватория общественных свобод Парижа, Союз французских юристов, 3 мая 2021 г.
34 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
пострадали от запущенной в их сторону гранаты со слезо- точивым газом. В результате один из них получил легкие ранения, а одежда наблюдателей частично сгорела. По сообщениям, граната была намеренно направлена в место, где укрывались наблюдатели. Это вызвало опасения, что возможно сотрудники правоохранительных органов расценивали их как мишень.96
Наблюдатели из США сообщили БДИПЧ, что они особенно пострадали от применения полицией перцового газа на акциях протеста.97 Сообщалось, что наблюдатели сталкивались с применением подобных веществ раздражающего действия в замкнутых пространствах. Сообщенные БДИПЧ случаи подтверждены информацией из различных СМИ и правоза- щитных организаций. Согласно этим сведениям, юридические наблюдатели пострадали от того, что полиция применяла перцовый газ, слезоточивый газ, выпускала снаряды и избива- ла их дубинками. В частности, сообщается, что такие случаи имели место в 2020 году во время акций протеста движения Black Lives Matter.98 По сообщениям, во время этих протестов
96 Communiqué: L’équipe de l’ORLIB visée par une grenade lors d’une mis- sion d’observation. L’incident met en lumière la nécessité de protéger les observateurs des libertés publiques [Пресс-релиз: В команду Обсерватории общественных свобод Ренна во время мониторинга была выпущена граната. Инцидент подчеркивает необходимость защиты наблюдателей за соблюдением гражданских свобод], Обсерватория общественных свобод Ренна, 30 июня 2023 г. (на французском языке). 97 Интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г. 98 См., например, USA: The world is watching: Mass violations by U.S. police of Black Lives Matter protesters’ rights, [США: Весь мир наблюдает: полиция массово нарушает права протестующих Black Lives Matter], Amnesty International, 4 августа 2020 г., стр. 48 и далее; Видео и фото того, как полиция Кливленда распыляет перцовый газ и стреляет снарядами в юридических наблюдателей на протестах после убийства Джорджа Флойда, Cleveland.com, 4 июня 2020 г.
35 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
полиция «арестовывала юридических наблюдателей, нападала на них или применяла против них слезоточивый газ» по меньшей мере в двенадцати городах.99 В частности, сообщается о случаях: когда юридическому наблюдателю выстрелили в лицо резиновой пулей, в результате чего он был госпитализирован с сотрясением мозга; полиция выстрелила в юридического наблюдателя высоко- скоростным боеприпасом; юридический наблюдатель получил множественные травмы в результате выстрелов в него резиновыми пулями; перед проведением задержания полиция повалила юридического наблюдателя на землю и избила дубинками; юридических наблюдателей, пытавшихся записать имена задержанных протестующих, избивали дубинками, кулаками, брызгали на них слезоточивым газом и затем арестовывали.100 Учитывая, что в США, по имеющимся данным, юридических наблюдателей можно легко распознать, подобные инциденты вызывают сомнения в необходимости и соразмерности примененной силы. Как отметила одна из мониторинговых групп, риски серьезно пострадать от рук полиции существенно усложняют привлечение новых наблюдателей и удержание имеющихся.101
В Великобритании наблюдатели достаточно часто сталкива- ются с тем, что их толкают или пихают. Более серьезные формы применения силы не так распространены.102 Одна из мониторинговых групп рассказала о недавних случаях
99 Police Targeting NLG Legal Observers at Black Lives Matter Protests, National Lawyers Guild (NLG), [Полиция нападает на юридических наблюдателей НГЮ на протестах Black Lives Matter, Национальная гильдия юристов (НГЮ)], 7 июня 2020 г. 100 там же. 101 Интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г. 102 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, стр. 16 и далее.
36 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
применения силы против наблюдателей.103 В одном из них двое наблюдателей пострадали от рук полиции во время демонстрации. Как сообщается, их ударили полицейской дубинкой.104 В другом случае юридического наблюдателя в опознавательном жилете сбила с ног пробегающая группа полицейских, в результате чего наблюдатель получила травмы и потеряла сознание.105
Представитель мониторинговой группы из Германии отметил, что наблюдатели нередко сталкиваются с применением силы со стороны полиции (в частности, когда применяется перцовый газ). При этом, сила не была направлена против наблюдателей намеренно.106 Наблюдатели из Финляндии сообщили, что они периодически сталкиваются с применением силы со стороны полиции без каких-либо серьезных последствий для них.107 Отдельные государства-участники сообщили БДИПЧ о случаях неоправданного и непропорционального применения силы в отношении журналистов, но не наблюдателей за собраниями. О подобных инцидентах сообщили мониторинговые группы из Армении и Турции. Они отметили, что обычно наблюдатели не были напрямую затронуты действиями полиции, в то же время,
103 Интервью с представителем гражданского общества Великобритании, 22 июля 2024 г. 104 Greater Manchester Police must account for police violence against legal observers, [Полиция Большого Манчестера должна ответить за полицейское насилие в отношении юридических наблюдателей], NETPOL, 21 февраля 2024 г. 105 Police aggression towards Gaza march observers ‘on the rise’ in UK as woman says officers knocked her over, [В Великобритании «растет» агрессия полиции против наблюдателей на маршах протеста в под- держку Палестины – полицейские сбили с ног одну из наблюдателей], The Guardian, 2 марта 2024 г. 106 Интервью с представителем гражданского общества Германии, 2 августа 2024 г. 107 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии (25 июля 2024 г.) и Украины (26 июля 2024 г.).
37 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
она не проводила разграничения между участниками собрания и другими присутствующими на нем сторонами, в результате чего могли быть затронуты наблюдатели.108
Представители мониторинговых организаций из Боснии и Герцеговины, Молдовы и Польши не сообщили о случаях применения силы, затронувших наблюдателей.109
Некоторые мониторинговые организации отметили, что, применяя силу, сотрудники полиции по-разному обращаются с мужчинами и женщинами. Организации из Армении, Франции, Грузии и Российской Федерации сообщили, что в ряде случаев полиция применяла в отношении участниц собрания (и женщин- наблюдателей) меньше физического насилия, чем в отношении мужчин.110 В то же время женщины-наблюдатели чаще подвер- гаются вербальной агрессии и домогательствам.111
Итак, незаконное, неоправданное и непропорциональное применение силы при охране порядка на собраниях, особенно при отсутствии разграничения между участниками собрания и наблюдателями, а также намеренное применение силы
108 Интервью с представителями гражданского общества Армении (22 июля 2024 г.) и Турции (26 июня 2024 г.). См. также Правоохранительные органы Армении препятствуют журналистам, освещающим акции протеста в Ереване, Комитет по защите журналистов (CPJ), 5 мая 2022 г; Полиция Стамбула препятствует репортерам, применяя слезото- чивый газ и стреляя в них, во время первомайского марша в Турции, Комитет по защите журналистов (CPJ), 2 мая 2024 г. 109 Интервью с представителями гражданского общества Молдовы (22 июля 2024 г.) и Польши (25 июля 2024 г.); интервью с сотрудниками Миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, 25 июля 2024 г. 110 Интервью с представителями гражданского общества Армении (22 июля 2024 г.), Франции (25 июля 2024 г.), Грузии (23 июля 2024 г.) и Российской Федерации (2 августа 2024 г.). 111 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г.
38 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
против наблюдателей существенно затрудняют мониторинг собраний. Такое положение также сдерживает наблюдателей и мониторинговые группы от осуществления их деятельности. Применение силы на собраниях только тогда, когда это неиз- бежно, и при строгом соблюдении принципов законности, необходимости и пропорциональности, является важнейшим условием для создания благоприятной для мониторинга среды.
Задержание наблюдателей
Представители мониторинговых организаций из Армении, Боснии и Герцеговины, Германии, Грузии, Казахстана, Молдовы, Польши, Украины и Финляндии не сообщали о новых случаях задержания наблюдателей на собраниях.112 Мониторинговая организация из Финляндии сообщила, что в ходе мониторинга полиция иногда может угрожать задержанием.113 Сообщалось, что в Великобритании такие угрозы со стороны полиции произносятся очень часто:114 75% опрошенных юридических наблюдателей отметили, что в стандартную практику полиции входят прямые и косвенные угрозы задержания.115
Фактически задержания наблюдателей происходят реже, как в Великобритании, так и в других странах. Пять процентов опрошенных юридических наблюдателей из Великобритании
112 Интервью с представителями гражданского общества Армении (22 июля 2024 г.), Финляндии (25 июля 2024 г.), Грузии (23 и 26 июля 2024 г.), Германии (2 августа 2024 г.), Казахстана (12 августа 2024 г.), Молдовы (22 июля 2024 г.) и Польши (25 июля 2024 г.); интервью с сотрудниками Миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, 25 июля 2024 г. 113 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии, 25 июля 2024 г. 114 Интервью с представителем гражданского общества Великобритании, 22 июня 2024 г. 115 Article 11 Trust, NETPOL, Protecting protest, стр. 16 и 21.
39 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
отметили, что были задержаны во время работы на обще- ственных началах.116 Как известно БДИПЧ, случаи задержания наблюдателей во Франции немногочисленны. Одна из мони- торинговых групп сообщила, что в 2011 году на демонстрации был задержан наблюдатель, которого затем доставили в полицейский участок и подвергли досмотру с раздеванием, угрозам и запугиванию. Предположительно такое обращение было связано с тем, что он использовал защитное снаряжение. Как сообщается, позже он был отпущен без предъявления обвинений.117
Сообщалось о непродолжительном задержании наблюдателя в Кыргызстане в 2023 году. Его освободили из-под стражи без предъявления каких-либо обвинений после вмешательства руководителя мониторинговой организации.118
Известно о задержаниях юридических наблюдателей на пуб- личных собраниях в США. Аналогично ситуации с примене- нием силы, задержания были зафиксированы во время акций протеста движения Black Lives Matter. Как сообщается, в разных городах США были задержаны юридические наблюдатели, осуществлявшие мониторинг за протестами после введения властями комендантского часа.119 Им были
116 там же, стр. 16. 117 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. См. также: Point Droit. Les Fouilles et Interpellations Preventives. «Un Casque pour Les Arrêter Tous» [С точки зрения закона. Превентивные остановки и досмотры. «Арестовать всех из-за каски»], Лига прав человека, Обсерватория общественных свобод Парижа, Союз французских юристов, без даты. 118 Интервью с представителем гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г. 119 NLG, Police Targeting NLG Legal Observers at Black Lives Matter Protests [Национальная гильдия юристов (НГЮ), Полиция нападает на юридических наблюдателей НГЮ на протестах Black Lives Matter], 7 июня 2020 г.
40 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
предъявлены обвинения в нарушении общественного порядка, оказании сопротивления при задержании и нарушении комен- дантского часа.120 Также сообщалось о немногочисленных задержаниях наблюдателей в ходе более поздних демонстраций.121
В Турции правозащитные организации не занимаются мони- торингом собраний систематически, тем не менее, по имею- щимся данным, правозащитников задерживают во время публичных собраний,122 в том числе в ходе прайд-парадов.123 Такие задержания влияют на наблюдателей (в том числе, потенциальных) демотивирующе,124 а также, как сообщается, характеризуют распространенные методы работы полиции, что вызывает опасения в отношении свободы мирных собраний.
Как описано выше, в последние годы правозащитные организации в Беларуси и Российской Федерации отмечают введение все более жестких ограничений на осуществление свободы мирных собраний. В частности, речь идет о задержании мирных протестующих и журналистов в ходе собраний. Высокая вероятность быть задержанным на собрании и впоследствии привлеченным к административной или уголовной ответственности за участие в нем – важный фактор, объясняющий сокращение масштабов, частоты
120 там же. 121 Интервью с представителем гражданского общества США, 23 июля 2024 г.; NLG Condemns Atlanta Arrests on March 5, NLG [Национальная гильдия юристов осуждает аресты в Атланте 5 марта, Национальная гильдия юристов], 7 марта 2023 г. 122 Интервью с представителем гражданского общества Турции, 26 июня 2024 г. 123 См., например, Турция: Массовые задержания на прайд-парадах, Human Rights Watch, 27 июня 2023 г. 124 Интервью с представителем гражданского общества Турции, 26 июня 2024 г.
41 iii . охрана порядк а и мониторинг собраний
и продолжительности разрешенных властями собраний.125 Из-за таких рисков правозащитные организации не могут осуществлять мониторинг собраний или сталкиваются при этом с серьезными препятствиями.
Таким образом, как и в случаях применения силы полицией, задержание наблюдателей в ходе публичных собраний – целенаправленное либо из-за отсутствия разграничения между ними и другими участниками – серьезно осложняет мониторинговую деятельность организаций гражданского общества и удерживает как отдельных лиц, так и организации от наблюдения за собраниями. Лица, осуществляющие мониторинг собраний, не должны быть подвергнуты произвольным задержаниям и незаконному содержанию под стражей, и, как особо отмечено в Руководящих принципах, правоохранительные органы в целом должны избегать практики массовых задержаний, с точки зрения международного права часто рассматриваемых как произ- вольные и противоречащие презумпции невиновности.126
125 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси (26 июля 2024 г.) и Российской Федерации (2 августа 2024 г.). 126 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 218.
42 IV.
Другие препятствующие и способствующие мониторингу собраний факторы
43 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
Взаимодействие с участниками собрания и насильственные действия с их стороны В некоторых случаях организаторы собраний приглашают мониторинговые группы для наблюдения за их мероприятием и/или взаимодействуют с ними в рамках их собственной мониторинговой деятельности. Как сообщили мониторинговые группы, в большинстве случаев они не сталкивались с се- рьезными проблемами при взаимодействии с участниками собрания, даже в тех случаях, когда имели место контрде- монстрации. В отдельных случаях, мониторинговыми груп- пами были предприняты меры для защиты наблюдателей от сторон, которые могли быть враждебно настроены к ним и правозащитникам в целом. Эти меры, как правило, были достаточными для преодоления возможных проблем.
Правозащитная организация из Кыргызстана сообщила о том, что силы полиции вели себя пассивно и не реагировали на нападения агрессивных контрдемонстрантов на мирных участников демонстрации. В одном их таких случаев постра- дал наблюдатель за собранием. Было отмечено, что такое положение создает трудности в работе наблюдателей и в це- лом препятствует реализации свободы мирных собраний.127
Взаимодействие и сотрудничество с властями Ряд опрошенных БДИПЧ организаций гражданского общества отметили, что, как правило, они не сообщают властям о пла- нируемом ими мониторинге собраний. В качестве причин орга- низации упомянули тот факт, что информирование властей
127 Интервью с представителями гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г.
44 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
может подорвать доверие организаторов собрания и его участников к наблюдателям; что власти не проводят разгра- ничения между наблюдателями и участниками собрания, ввиду чего предварительная координация становится нецелесообразной; что мониторинг без предварительного уведомления властей проходит эффективнее, а также отсутствие явной необходимости уведомлять власти о планируемом мониторинге.
Отдельные мониторинговые организации направляют компе- тентным органам уведомление перед началом проведения серии мониторинговых миссий128 или более регулярно (например, перед началом каждой или большинства миссий).129 В некоторых случаях наблюдатели в начале собрания пред- ставляются командующим сотрудникам полиции на месте его проведения.130 Представители украинской правозащитной организации отметили, что, как правило, они не уведомляют власти о планируемом мониторинге. Однако в отдельных случаях, например, перед мониторингом сложных собраний, участвуют во встречах с компетентными органами власти.131 Мониторинговая организация из Казахстана сообщила, что она часто заранее уведомляет национальные и региональные органы полиции и городские власти о запланированном
128 Интервью с представителем гражданского общества Молдовы, 22 июля 2024 г. 129 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии (25 июля 2024 г.), Казахстана (12 августа 2024 г.) и Польши (25 июля 2024 г.); интервью с сотрудниками Миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, 25 июля 2024 г. 130 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. До того, как наблюдатели из Кыргызстана прекратили мониторинговую деятельность, они регулярно представлялись коман- дирам полиции на месте проведения собрания (интервью с представи- телями гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г.). 131 Интервью с представителем гражданского общества Украины, 26 июля 2024 г.
45 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
мониторинге.132 Правозащитники из Беларуси отметили, что до того момента, как они были вынуждены прекратить мониторинговую деятельность в августе 2020 года, они регулярно информировали власти о планах мониторинга.133
В случаях, когда мониторинговые организации информируют органы власти о планах мониторинга, зачастую от них не следует какой-либо конкретной реакции (кроме отдельных случаев подтверждения факта получения уведомления). Одна правозащитная организация из Польши сообщила, что иногда органы полиции, получив уведомление о планируемом мониторинге, предлагали обеспечить содействие.134 Представители мониторинговой группы из Казахстана сообщили, что в последние годы компетентные органы положительно реагируют на их уведомления о планах мониторинга. Это регулярное взаимодействие способствовало признанию роли наблюдателей.135 Согласно сообщениям белорусских правозащитных организаций, предварительное уведомление о намерении наблюдать за собранием (когда такая деятельность еще была возможна) могло снизить вероятность того, что полиция станет задерживать наблюдателей во время или после мероприятий.136 Во Франции, напротив, в некоторых случаях у наблюдателей, попытавшихся представиться на собрании командирам правоохранительных органов, было немедленно конфисковано их защитное
132 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана, 12 августа 2024 г. 133 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г. 134 Интервью с представителем гражданского общества Польши, 25 июля 2024 г. 135 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана, 12 августа 2024 г. 136 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г.
46 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
снаряжение.137 В результате наблюдатели не могли провести мониторинг собрания, как было запланировано.
Многие опрошенные БДИПЧ мониторинговые организации со- общили, что используют результаты мониторинга для состав- ления рекомендаций по совершенствованию методов работы полиции при охране порядка на собраниях и, когда это возмо- но, для взаимодействия с властями. В ходе мониторинга также могут быть получены сведения, которые можно использовать в качестве доказательств в рамках судебных разбирательств. Такое документирование может быть сдерживающим фактором против нарушений со стороны полиции.
Некоторым организациям, сообщавшим органам власти результаты мониторинга, удалось сформировать продуктив- ный и регулярный диалог с участием мониторинговых орга- низаций, полиции и других компетентных органов. Другие же получили от властей слабую реакцию или ее отсутствие. Как сообщается, в Молдове власти признают, что мониторинг собраний и последующие рекомендации способствуют совер- шенствованию полицейской деятельности.138 По имеющимся данным, отдельные звенья структуры органов полиции Украины (например, диалоговая полиция) более открыты и восприимчивы к рекомендациям мониторинга.139 В Фин- ляндии регулярно проводятся встречи для обмена мнениями по результатам мониторинга. Вместе с тем были высказаны
137 Интервью с представителем гражданского общества Франции, 25 июля 2024 г. 138 Интервью с представителем гражданского общества Молдовы, 22 июля 2024 г. 139 Интервью с представителем гражданского общества Украины, 26 июля 2024 г. Диалоговая полиция – подразделения, специализирующиеся на снижении градуса напряженности и на коммуникации во время публичных массовых мероприятий.
47 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
сомнения в том, что они действительно приводят к улучшению методов работы полиции при охране порядка на собраниях.140 Несмотря на отсутствие регулярного диалога между орга- нами полиции и мониторинговыми группами, в Германии и Казахстане были отмечены положительные сдвиги в работе полиции и изменения в подготовке кадров.141 Это может быть связано с выполнением рекомендаций мониторинговых групп. Миссия ОБСЕ в Боснии и Герцеговине сообщила, что в их случае налажен конструктивный диалог с местными властями по вопросам свободы мирных собраний и проводимого Миссией мониторинга, особенно на этапе подготовки к сложным и потенциально конфликтным собраниям.142 Полученные в ходе мониторинга результаты учитываются, в частности, в рамках проводимых Миссией обучающих мероприятий для представителей власти.
Коммуникация и взаимодействие с властями до, во время и после мониторинга должны носить исключительно добро- вольный характер и быть основаны на равном последова- тельном подходе ко всем мониторинговым организациям и командам, учитывая при этом их индивидуальные соображения. Если группы или отдельные лица принимают решение взаимодействовать с властями до (или в ходе) мо- ниторинга собрания, следует рассматривать это как возмож- ность способствовать их работе. Так, сотрудникам полиции, обеспечивающим охрану порядка на собрании, необходимо
140 Интервью с представителями гражданского общества Финляндии, 25 июля 2024 г. 141 Интервью с представителями гражданского общества Германии (2 августа 2024 г.) и Казахстана (12 августа 2024 г.). Необходимо отметить, что отсутствие регулярного диалога между опрошенной БДИПЧ мониторинговой группой из Германии и органами полиции является следствием обдуманного решения мониторинговой группы. 142 Интервью с сотрудниками Миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине, 25 июля 2024 г.
48 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
быть готовыми содействовать наблюдателям. Это не должно приводить к необоснованному ограничению работы наблюдателя, например, конфискации защитного снаряжения или любого другого оборудования.
Результаты наблюдения, изложенные в отчете о мониторинге, могут стать основой для диалога с властями о том, насколь- ко государство выполняет принятые на себя обязательства по уважению, защите свободы мирных собраний и содей- ствию ей.143 Мониторинговые группы могут захотеть обсудить свои рекомендации с органами полиции и другими государ- ственными структурами. Властям в этом случае следует стремиться поддерживать регулярный и конструктивный диалог с мониторинговыми организациями с целью совершен- ствования подходов и методов оказания содействия мирным собраниям.
Восприятие наблюдателей общественностью
Отношение общественности и СМИ к наблюдателям в раз- личных государствах-участниках существенно различается. В ряде стран деятельность наблюдателей упоминается в сообщениях СМИ, как правило, в нейтральном тоне с вклю- чением фактических данных о мониторинге. Отдельные мониторинговые группы также сообщили о случаях, когда СМИ помогли расширить освещение поднятых ими проблем, в частности, по таким вопросам, как полицейское насилие и свобода мирных собраний.
В других странах, в том числе в тех, где свобода СМИ серьезно ограничена (как онлайн, так и офлайн), деятельность наблюдателей ими практически или совсем не освещается.
143 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 212.
49 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
Например, правозащитная организация из Российской Федерации отметила, что с момента вторжения России в Украину в 2022 году СМИ практически перестали информировать о ситуации с правами человека в стране. В результате правозащитные организации все меньше рассчитывают на то, что СМИ могут помочь привлечь внимание к той или иной проблеме, например, к положению свободы мирных собраний в стране.144 Мониторинговая организация из Казахстана сообщила, что СМИ никак не освещают ее деятельность.145
В ряде государств-участников деятельность наблюдателей и правозащитных организаций в целом подвергалась серьезной критике в СМИ. Так, мониторинговые организации из Беларуси сообщили, что в 2021 году в стране велась продолжительная кампания, цель которой заключалась в дискредитации гражданского общества и представлении его деятельности как подверженного влиянию иностранных структур.146 В последнее время она ослабла, что, скорее всего, связано с прекращением работы мониторинговых и правозащитных групп в стране.
Сообщается, что в Турции ведущие СМИ часто представляют правозащитников в невыгодном свете, причисляя их к нежелательным элементам, таким как «экстремистские» организации.147 Подобное освещение влияет на общественное мнение и может подорвать легитимность наблюдателей
144 Интервью с представителем гражданского общества Российской Федерации, 2 августа 2024 года. 145 Интервью с представителями гражданского общества Казахстана, 12 августа 2024 г. 146 Интервью с представителями гражданского общества Беларуси, 26 июля 2024 г. 147 Интервью с представителем гражданского общества Турции, 26 июня 2024 г.
50 iv. другие препятствующие и способствующие мониторинг у...
в глазах общественности. Правозащитная организация, осуществляющая мониторинг собраний в Кыргызстане, сообщила БДИПЧ о попытках СМИ дискредитировать ее деятельность, а также об аналогичных усилиях по дискредитации работы других организаций гражданского общества.148
Подводя итог, можно сказать, что в то время, как СМИ благожелательно относятся к некоторым мониторинговым группам, освещая их деятельность в нейтральном или положительном ключе, другие сталкиваются с трудностями, обусловленными стигматизацией и дискредитацией роли правозащитников.
148 Интервью с представителем гражданского общества Кыргызстана, 13 августа 2024 г.
51 V.
Выводы и основные рекомендации v. выводы и основные рекоменд ации
Мониторинг публичных собраний представителями гра- жданского общества становится все более распространенной практикой, важность которой признают многие государства- участники. При подготовке данного отчета особое внимание было уделено роли наблюдателей в защите прав человека в условиях публичных собраний. Некоторые из опрошенных БДИПЧ мониторинговых групп также отметили, что их деятель- ность в той или иной мере способствовала совершенство- ванию методов работы полиции при охране порядка на собраниях.
Правовое и фактическое признание роли наблюдателей отличается в зависимости от юрисдикции. В некоторых случаях в законодательстве предусмотрены конкретные меры по защите некоторых видов деятельности наблюдателей. Часто законодательно положение наблюдателей регулируется общей правовой базой и политикой, касающейся вопросов свободы мирных собраний, охраны порядка на них и условий, в которых ведут свою деятельность представители гражданского общества и правозащитники. То, насколько сотрудники полиции готовы содействовать наблюдателям на местах, во многом зависит от осведомленности правоохранительных органов об их деятельности и ее признания, а также, в некоторых случаях, от того, был ли налажен регулярный диалог с мониторинговыми группами.
В странах, где роль и функции наблюдателей признаны на законодательном уровне, в политике и на практике, такое положение является важным фактором, способствующим их деятельности. И наоборот, в среде, в которой основные свободы и деятельность правозащитников ограничены, наблюдатели сталкиваются с серьезными преградами в осуществлении мониторинга. Такие преграды могут быть обусловлены как ограничениями, наложенными на свободу мирных собраний, так и теми, что касаются правозащитной
53 v. выводы и основные рекоменд ации
деятельности (например, нормы об «иностранных агентах» или иное аналогичное законодательство). В отдельных случаях принятие законодательства и политических мер, серьезно ограничивающих деятельность правозащитников, привело к прекращению деятельности наблюдателей за собраниями.
Ещё одним важным фактором, на который обратили вни- мание почти все опрошенные БДИПЧ группы мониторинга, является взаимодействие полиции и наблюдателей в ходе публичных собраний. В ряде стран правоохранительные органы оказывают наблюдателям содействие и помощь в осуществлении мониторинга, никак не препятствуя ему или вводя лишь минимальные ограничения. В других стра- нах наблюдатели сталкивались с серьезными преградами, в том числе физическими барьерами, из-за которых они не могли попасть в ключевые локации собрания или продолжать мониторинг после того, как его участникам был дан приказ разойтись. Также сообщалось, что сотрудники полиции препятствовали наблюдателям в документировании проис- ходящих на собрании событий, были случаи преследования, применения силы и задержаний с их стороны. Все это отрицательно влияло на работу наблюдателей. Примечательно, что большинство случаев применения силы и задержаний было вызвано тем, что сотрудники полиции действовали неизбирательно, не проводя различие между наблюдателями и участниками собрания. Дифференцированный подход к охране порядка на собраниях, а также применение силы лишь в наименьшем необходимом объеме и при соблюдении принципов законности и пропорциональности – важнейшие принципы деятельности полиции, способствующие эффективности мониторинга собраний.
Помимо взаимодействия с правоохранительными органами, на деятельность наблюдателей влияет то, в какой форме осуществляется диалог с участниками собрания и государ-
54 v. выводы и основные рекоменд ации
ственными органами, а также то, как широкая обществен- ность воспринимает их работу. Подавляющее большинство опрошенных мониторинговых групп сообщили, что взаимо- действие с участниками и организаторами собраний обычно проходит в положительном или нейтральном ключе, случаи угроз или враждебности с их стороны были редки. Некоторые группы отметили возможность поддерживать продуктивный диалог и взаимосвязь с властями в качестве важного фактора, способствующего их деятельности. В тех странах, где организациям, осуществляющим мониторинг, удалось выстроить устойчивую коммуникацию с правоохранительными и другими государственными органами, это зачастую привело к улучшению условий мониторинга, в том числе признанию их роли и, в некоторых случаях, изменениям в полицейской практике. Когда мониторинговые группы принимают решение поддерживать такое взаимодействие и получают при этом в ответ от органов полиции и других государственных структур конструктивную реакцию, это позволяет выстроить совместную работу по защите прав человека и продвижению свободы мирных собраний. К сожалению, некоторые из организаций сообщили, что их попытки связаться с государ- ственными органами для обсуждения вопросов мониторинга и рекомендаций не привели к значимой реакции с их стороны или ее не было вовсе.
В завершение следует отметить, что отношение обществен- ности и СМИ к наблюдателям в разных странах также неодинаково. В некоторых случаях СМИ освещает деятель- ность мониторинговых групп положительно, способствуя большему распространению их посылов и рекомендаций. Однако есть и ситуации, когда СМИ представляют их в неблагоприятном свете, стремясь дискредитировать и опорочить правозащитников, в том числе наблюдателей. В подобных условиях мониторинговые организации и пред- ставляющие их наблюдатели вынуждены противостоять
55 v. выводы и основные рекоменд ации
дополнительным угрозам, которые препятствуют не только их работе, но и привлечению новых наблюдателей и сохранению действующих.
Основные рекомендации
Ниже приведены рекомендации государствам-участникам, следование которым поможет решить некоторые из проблем, с которыми сталкиваются группы и лица, осуществляющие мониторинг собраний, и создать благоприятные условия для их работы.
- В свете обязательств ОБСЕ и других международных стан- дартов в области прав человека рассмотреть возможность принятия в рамках законодательной базы в области свободы мирных собраний законодательства, в котором будет закреплен статус наблюдателей, гарантировано их право на беспрепятственное проведение мониторинга собраний и предусмотрена обязанность государственных органов содействовать их деятельности.
- Если законодательство о статусе наблюдателей принято не было, разработать для органов полиции и других государ- ственных органов четкие инструкции и указания, например, в виде стандартных операционных процедур и регламентов, в которых будет признана роль наблюдателей, обеспечена защита их права на беспрепятственное проведение мониторинга собраний и предусмотрена обязанность государственных органов содействовать их деятельности.
- Обеспечить, чтобы признание роли и деятельности наблю- дателей и предоставление им защиты в рамках законода- тельства, политики и на практике не зависели от получения ими какой-либо государственной «аккредитации» или иного
56 v. выводы и основные рекоменд ации
похожего статуса. Такие признание и защита должны быть обеспечены независимо от того, проходит ли собрание с со- блюдением всех условий по предварительному уведомлению и других юридических требований, а также того, является ли оно мирным или нет.149
- Пересмотреть внутреннюю правовую базу и практику, каса- ющуюся правозащитников, в том числе наблюдателей и их деятельности, на предмет соответствия международным стандартам в области прав человека и внести поправки в законодательные нормы, налагающие необоснованные ограничения на их деятельность, или отменить их. Такой пересмотр законодательства должен охватывать нормы, касающиеся «иностранных агентов», и схожие правовые нормы, если они были приняты.
- Обеспечить, чтобы государственные институты и должност- ные лица не принимали участие в кампаниях по дискредита- ции, созданию негативного образа или стигматизации, в том числе на основании гендера или предполагаемой сексуаль- ной ориентации правозащитников, включая наблюдателей, и их деятельности.150
- Обеспечить, чтобы все сотрудники полиции, обеспечива- ющие охрану порядка на собраниях, прошли соответству- ющее обучение и знали о роли наблюдателей, их правах
149 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 207. Комитет ООН по правам человека, Замечание общего порядка №37 (2020), пункт 30. См. также Типовой протокол для должностных лиц по поддержанию правопорядка по поощрению и защите прав человека в контексте мирных протестов. Доклад Специального докладчика по вопросу о правах на свободу мирных собраний и ассоциации Клемана Ниалетсосси Вуле, Совет по правам человека ООН, A/HRC/55/60, 31 января 2024 г., пункт 67. 150 БДИПЧ, Руководящие принципы по защите правозащитников, пункт 37.
57 v. выводы и основные рекоменд ации
и предоставляемой им защите. Такое обучение может осуществляться в том числе в рамках общей подготовки по вопросам прав человека и учету гендерных факторов.
- Инициативно взаимодействовать с наблюдателями, уве- домляя их о предполагаемых собраниях и обмениваясь информацией до, во время и после проведения собраний, в том числе для сообщения о любых имевших место необо- снованных ограничениях или нарушениях.151 Коммуникация и взаимодействие с властями должны осуществляться на добровольной основе. Необходимо обеспечить полную защиту прав наблюдателей без применения к ним требо- ваний по получению «аккредитации» или прохождению каких-либо других схожих процедур.
- Обеспечить, чтобы сотрудники правоохранительных органов на местах знали о присутствии наблюдателей и их роли на собрании, предоставляли группам мониторинга доступ к информации, рассматривали доклады наблюдателей после собраний и реагировали на их рекомендации,152 а также участвовали в конструктивном диалоге с теми мониторин- говыми организациями, которые желают его поддерживать.
- Не допускать применения силы в ходе собраний, как стандартной практики. Если применения силы не избежать, такое применение должно осуществляться при строгом соблюдении принципов законности, необходимости и пропорциональности. Применяя силу и осуществляя иные вмешательства, сотрудники полиции должны
151 Совет по правам человека ООН, Типовой протокол для должностных лиц по поддержанию правопорядка по поощрению и защите прав человека в контексте мирных протестов, пункт 67. 152 Совет по правам человека ООН, Совместный доклад о надлежащем управлении собраниями, пункт 72.
58 v. выводы и основные рекоменд ации
проводить разграничение между участниками собрания и наблюдателями с тем, чтобы последние не пострадали от их действий.
- В ходе собраний не допускать массовых задержаний и не подвергать наблюдателей произвольным задержаниям или незаконному помещению под стражу из-за проводимой ими деятельности.
- Убедиться, что наблюдатели могут осуществлять монито- ринг собраний, не подвергаясь преследованию, угрозам (включая вероятности задержания) и запугиванию, в том числе на основании их гендерной принадлежности или предполагаемой сексуальной ориентации.
- Убедиться, что текущим и принимаемом в будущем зако- нодательством в отношении ограничения ношения масок и иных средств для защиты лица не вводятся всеобъемлю- щие и повсеместные запреты на их ношение на собрани- ях.153 Также не использовать такое законодательство для необоснованного ограничения правомерной деятельности наблюдателей, например, для запрета использовать защитное снаряжение или маски, необходимые по меди- цинским показаниям.
- Обеспечить, чтобы, как правило, адресованный участникам собрания приказ разойтись не обязывал наблюдателей по- кинуть место проведения собрания, исключая те случаи, ког- да им лично угрожает опасность или их присутствие может существенно препятствовать деятельности сотрудников пра- воохранительных органов.154 В подобных обстоятельствах наблюдателям должны быть даны четкие указания и предо-
153 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 153. 154 там же, пункт 208.
59 v. выводы и основные рекоменд ации
ставлено достаточно времени, чтобы разойтись, они должны быть направлены в безопасное место, откуда смогут продол- жить наблюдение за мероприятием.155
- Обеспечить, чтобы наблюдатели имели возможность за- писывать происходящие в ходе собрания события, в том числе действия сотрудников правоохранительных органов, используя цифровые устройства для аудио- и видеозаписи. Наблюдатель обязан предоставлять правоохранительным органам сделанные им записи только в том случае, если это предусмотрено постановлением суда.156
- Обеспечить использование в качестве доказательств в дисциплинарных, административных или уголовных разбирательствах записей, сделанных в ходе собрания,157 в частности, для привлечения сотрудников правоохрани- тельных органов к ответственности за совершенные ими нарушения.
- Обеспечить, чтобы наблюдатели, как правило, могли свободно пересекать полицейские заграждения и кордоны, а также перемещаться внутри и снаружи оцепленных участков, исключая те случаи, когда им лично угрожает опасность.
- В ходе собрания защищать наблюдателей от насильствен- ных действий (в том числе гендерно-обусловленных), причи- нения им вреда и попыток вмешательства в их деятельность
155 там же. 156 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 211. 157 Совет по правам человека ООН, Типовой протокол для должностных лиц по поддержанию правопорядка по поощрению и защите прав человека в контексте мирных протестов, пункт 67.
60 v. выводы и основные рекоменд ации
со стороны участников собрания, контрдемонстрантов и других третьих лиц.
- Закрепить на законодательном уровне и обеспечить на прак- тике обязанность сотрудников правоохранительных органов, включая специальные подразделения по охране порядка на собраниях и урегулированию беспорядков, носить на форме и/или головном уборе заметные опознавательные знаки158, чтобы облегчить наблюдателям мониторинг действий сотрудников правоохранительных органов.
158 БДИПЧ и Венецианская комиссия, Руководящие принципы, пункт 159; Комитет ООН по правам человека, Замечание общего порядка №37 (2020), пункт 89.
61