Croatia, Early Parliamentary Elections, 17 April 2024: Final Report

Ured za demokratske institucije i ljudska prava

REPUBLIKA HRVATSKA

PRIJEVREMENI PARLAMENTARNI IZBORI 17. TRAVNJA 2024.

Misija UDILJP-a za procjenu izbora Konačno izvješće

Varšava 25. studenoga 2024.  SADRŽAJ

I. SAŽETAK U NAJVAŽNIJIM TOČKAMA ................................................................................. 1 II. UVOD I ZAHVALE ........................................................................................................................ 3 III. POZADINA I POLITIČKI KONTEKST...................................................................................... 3 IV. IZBORNI SUSTAV I ZAKONODAVNI OKVIR......................................................................... 5 V. IZBORNA ADMINISTRACIJA .................................................................................................... 7 VI. REGISTRACIJA BIRAČA ............................................................................................................. 9 VII. REGISTRACIJA KANDIDATA.................................................................................................. 10 VIII. IZBORNA KAMPANJA ............................................................................................................... 12 IX. FINANCIRANJE IZBORNE PROMIDŽBE .............................................................................. 14 A. PRIHODI I TROŠKOVI IZBORNE KAMPANJE ................................................................................... 15 B. IZVJEŠTAVANJE I NADZOR ............................................................................................................. 16 X. MEDIJI ........................................................................................................................................... 17 A. MEDIJSKO OZRAČJE ....................................................................................................................... 17 B. ZAKONODAVNI OKVIR .................................................................................................................... 18 C. MEDIJSKO IZVJEŠTAVANJE O IZBORNOJ KAMPANJI .................................................................... 19 XI. RJEŠAVANJE IZBORNIH SPOROVA ..................................................................................... 19 XII. SUDJELOVANJE NACIONALNIH MANJINA ....................................................................... 21 XIII. PROMATRANJE IZBORA.......................................................................................................... 22 XIV. DAN IZBORA ................................................................................................................................ 23 A. GLASANJE I PREBROJAVANJE GLASOVA........................................................................................ 23 B. TABELIRANJE I OBJAVA REZULTATA ............................................................................................ 23 XV. SITUACIJA NAKON IZBORA ................................................................................................... 24 XVI. PREPORUKE ................................................................................................................................ 24 A. PRIORITETNE PREPORUKE ............................................................................................................. 25 B. OSTALE PREPORUKE ...................................................................................................................... 25 DODATAK: KONAČNI REZULTATI IZBORA ................................................................................... 28 O UDILJP-U................................................................................................................................................ 29  REPUBLIKA HRVATSKA PRIJEVREMENI PARLAMENTARNI IZBORI 17. travnja 2024.

Izvješće Misije UDILJP-a o procjeni izbora 1

I. SAŽETAK U NAJVAŽNIJIM TOČKAMA

Na poziv državnih tijela Republike Hrvatske te na osnovu nalaza i zaključaka Misije za procjenu potrebe promatranja izbora, OESS-ov Ured za demokratske institucije i ljudska prava (UDILJP) rasporedio je Misiju za procjenu izbora (MPI) za prijevremene parlamentarne izbore održane 17. travnja. MPI UDILJP-a ocijenio je usklađenost izbornog procesa s opredjeljenjima OESS-a i drugim međunarodnim obvezama i standardima demokratskih izbora, kao i s hrvatskim zakonodavstvom.

Izbori su bili natjecateljski te je biračima pružena široka paleta odabira preko cijelog političkog spektra. Izborna administracija uživa puno povjerenje dionika u pogledu njenog integriteta u provođenju svih faza izbornog procesa. Izbori su se odvijali u ozračju rastućih polarizacija te su im prethodile izmjene u sastavu vlade, protuvladini prosvjedi, te raspuštanje sabora. Predsjednik je najavio svoju namjeru da će se natjecati kao kandidat opozicije što je izazvalo Ustavni sud da reagira upozorenjem stvarajući pravnu nesigurnost.

Zakonodavni okvir općenito daje čvrst temelj za provođenje demokratskih izora. Nije se značajno mijenjao od prošlih izbora s čime je većina UDILJP-ovih preporuka ostala neodgovorena, uključujući i one koje se odnose na točnost podataka u registru birača, reguliranje i nadzor izbornih kampanja, mjere poticanja za ostvarenje spolne kvote na izbornim listama, dekriminalizaciju klevete, pravila o kvalificiranosti kandidata, te transparentnost financiranja izborne kampanje. Zakon o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor iz 2023. godine je izmijenio granice izbornih jedinica postižući time njihovo izjednačavanje u pogledu registriranih birača. No promjene su usvojene bez smislenog javnog savjetovanja i bez postizanja šireg konsenzusa, te je tim zakonom izmijenjen temeljni element izbornog sustava samo šest mjeseci prije izbora što odstupa od međunarodnih dobrih praksi.

Izborna administracija je učinkovito vodila izborni proces te uživala povjerenje šire javnosti. Državno izborno povjerenstvo (DIP) je dalo potrebne upute i omogućilo online webinare za biračke odbore, birače i kandidate. Sjednice DIP-a su provođene u kolegijalnom duhu te su obično najavljivane unaprijed, iako su zapisnici sa sjednica i drugi dokumenti vezani uz izbore, uključujući i prigovore/žalbe odluke po tim žalbama, često objavljivani prekasno ili nikada, s čime se gubi na transparentnosti. Zakon ne propisuje kriterije ili transparentni postupak za nominaciju i imenovanje sudaca i pravnika kao članova izbornog povjerenstva, s čime se tijelima za nominaciju daje veliko diskreciono pravo koje ne štiti od potencijalnog sukoba interesa.

Registracija birača je pasivna za birače sa stalnim prebivalištem. Policija može ukinuti status prebivališta građana, ali zakon ne predviđa jasne i objektivne kriterije ili transparentnu proceduru za ukidanje statusa te posljedično uklanjanje iz registra birača, što može dovesti do nekonzistentnih odluka te može podrivati biračko pravo. Izborni dionici, osim saborskih zastupnika, nemaju pristup pregledavanju registra birača, s čime se ograničava mogućnost nadzora javnosti, što nije u skladu s međunarodnim dobrim praksama. Ukupan broj registriranih birača bio je 3.733.283, uključujući 222.197 birača bez registriranog stalnog prebivališta.

Građani s aktivnim biračkim pravima mogu se kandidirati na izborima, osim u slučaju da su pravomoćno osuđeni na kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, a da nisu već pravno rehabilitirani za

1 Engleska inačica ovog izvješća jedini je službeni dokument. Neslužbeni prijevod dostupan je na hrvatskom jeziku. Republika Hrvatska Stranica: 2 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

počinjena određena kaznena djela. Usprkos ranijim preporukama UDILJP-a, pojedinci kao nezavisni kandidati mogu se natjecati samo u izbornoj jedinici za nacionalne manjine. Izborni zakon dopušta određenim dužnosnicima da budu kandidati bez odstupanja sa svojih javnih dužnosti, što u kombinaciji s nedostatkom reguliranja izborne kampanje dužnosnika, ne štiti od zlouporabe javnog položaja ili dužnosti. Kroz jedan inkluzivni postupak DIP je registrirao 165 kandidacijskih listi s ukupno 2.302 kandidata (163 njih imenovale su političke stranke i koalicije, a 2 grupe građana), od čega su 42% činile žene. Preko 30 kandidacijskih listi nije uspjelo ispoštovati zakonski preduvjet o minimalnoj zastupljenosti spolova od 40%, za što je predviđena novčana kazna, ali ih to ne sprječava da se registriraju.

Izbori su bili natjecateljski pri čemu su se kandidati slobodno mogli obraćati biračkom tijelu i prenositi svoje poruke. Kampanja je bila obilježena grubom retorikom, posebice između Predsjednika i Premijera, uz uzajamno okrivljavanje za kršenje Ustava. Žene su sveukupno imale ograničenu vidljivost, uključujući i u medijskim debatama i televizijskim sučeljavanjima.

Žene su i dalje nedostatno zastupljene u Saboru i na drugim pozicijama na kojima se donose odluke, pri čemu imaju oko 33% saborskih mjesta. Žene drže tri od 18 ministarskih pozicija i nemaju ni jednu višu poziciju u Vladi, poput predsjednice Vlade ili zamjenice predsjednika Vlade. Preko 30 kandidacijskih listi nije uspjelo ispoštovati zakonski preduvjet o minimalnoj zastupljenosti spolova od 40%, za što je predviđena novčana kazna, ali ih to ne sprječava da se registriraju.

Izborne kampanje mogu se financirati iz javnih i privatnih sredstava, uključujući kredite. DIP nadzire financiranje kampanja, a Državni ured za reviziju provodi godišnje revizije. Zakon postavlja ograničenja na iznos donacija i troškova i zahtijeva njihovu objavu. Suprotno međunarodnim standardima i dobroj praksi, ne postoje propisi u svezi donacija tvrtki koje imaju javne ugovore, o kampanjama treće strane ili o zajmovima. Strogi rokovi izvještavanja i provjera ograničavaju DIP-ove sposobnosti provođenja smislenog nadzora. Državno odvjetništvo odlučuje hoće li goniti kršenja financiranja kampanja, no ne objavljuje javno detalje financijskih sankcija.

Iako je medijsko ozračje raznovrsno, postoji određena zabrinutost vezano uz koncentraciju vlasništva nad medijima. Neki dionici su izvijestili ODILJP-ovu Misiju za procjenu potrebe promatranja izbora da političke veze i dalje postoje među mnogim medijskim kućama, uključujući i javnu radioteleviziju, te je primijećen veliki broj tužbi protiv novinara. I dalje nije odgovoreno na ranije ODILJP-ove preporuke vezano uz dekriminalizaciju klevete i naknade šteta. Agencija za nadzor elektroničkih medija prati rad elektroničkih medija, ali joj nedostaje eksplicitna nadležnost za nadzor medijskog praćenja izborne kampanje i za objavu s tim povezanih informacija.

Ustavom se prepoznaju 22 nacionalne manjine i predviđaju privremene mjere za podržavanje njihovog političkog sudjelovanja i zastupljenosti. Etnička pripadnost svih birača bilježi se na popisima birača, što nije u skladu s međunarodnim dobrim praksama. Birači registrirani kao pripadnici nacionalnih manjina mogu birati hoće li glasati u svojoj izbornoj jedinici po mjestu prebivališta ili u izbornoj jedinici za manjine. Glasački listići za manjinske kandidate izdvojeni su od glasačkih listića za sve druge liste te su drukčije boje, čime se kompromitira tajnost glasanja. Suprotno zakonu i međunarodnim dobrim praksama, općine u kojima Srbi čine trećinu stanovnika nemaju glasačke listiće i informacije za birače pisane na ćiriličnom pismu.

Sustav za rješavanje izbornih sporova općenito omogućuje učinkovito i ubrzano rješavanje izbornih prigovora. Kandidati i birači mogu podnijeti žalbu protiv odluka izbornih komisija i izbornih kršenja, te mogu dovesti u pitanje rezultate izbora. Iako DIP nadzire kampanju i razmatra prigovore vezano uz kampanju, nedostaju mu ovlasti za izricanje sankcija. No usprkos tome DIP uživa značajnu razinu povjerenja među dionicima. Republika Hrvatska Stranica: 3 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

U skladu s metodologijom UDILJP-a, MPI nije provodio sustavno ili sveobuhvatno promatranje izbornog dana, ali je posjetio ograničeni broj biračkih mjesta. Na posjećenim biračkim mjestima proces glasanja je bio transparentan i dobro organiziran, te se poštivala tajnost glasanja. Istovremeno se nisu uvijek dosljedno provodile proceduralne zaštite uključujući i propisane postupke za prebrojavanje glasova. Izviješteno je da je odaziv birača bio 62,3%, a DIP je pravovremeno objavio detaljne rezultate glasanja na svojoj internetskoj stranici, uključujući i rezultate po biračkim mjestima, što sve zajedno doprinosi transparentnosti procesa.

Ovo izvješće nudi cijeli niz preporuka kako bi se podržala nastojanja da se izbori u Hrvatskoj približe OESS-ovim načelima i drugim međunarodnim obvezama i standardima demokratskih izbora. Prioritetne preporuke usmjerene su na pojašnjenje izbornih jedinica, registraciju birača, reguliranje kreditiranja kampanja, nezavisnost javne radiotelevizije i sudjelovanje nacionalnih manjina. UDILJP je spreman pomoći hrvatskim vlastima još više unaprijediti izborni proces i adresirati preporuke sadržane u ovom i u ranijim izvješćima.

II. UVOD I ZAHVALE

Slijedom poziva vlasti Republike Hrvatske upućenom OESS-ovom Uredu za demokratske institucije i ljudska prava (UDILJP) da promatra prijevremene parlamentarne izbore 17. travnja 2024., te u skladu sa svojim mandatom. ODIHR je rasporedio svoju Misiju za procjenu izbora (MPI) od 4. do 22. travnja. 2 MPI UDILJP-a je vodila veleposlanica Urszula Gacek (Poljska), a Misija je bila sastavljena od sedam stručnjaka iz sedam država sudionica OESS-a. MPI je imala sjedište u Zagrebu, a posjetila je neka mjesta u okolici glavnog grada

MPI UDILJP-a je proveo procjenu provodi li se izborni postupak u skladu s opredjeljenjima OESS-a, ostalim međunarodnim obvezama i standardima za demokratske izbore te s nacionalnim zakonodavstvom. U skladu s metodologijom UDILJP-a, MPI nije pratio postupke izbornog dana na sustavan ili sveobuhvatan način, ali je posjetio ograničen broj biračkih mjesta.

MPI UDILJP-a želi zahvaliti Ministarstvu vanjskih i europskih poslova (MVEP-u) i Državnom izbornom povjerenstvu (DIP-u) na njihovoj suradnji i pomoći, kao i izraziti zahvalnost predstavnicima drugih državnih i općinskih tijela, pravosuđu, izbornim komisijama niže razine, političkim strankama, medijima, civilnom društvu i drugim sugovornicima na razmjeni njihovih stavova.

III. POZADINA I POLITIČKI KONTEKST

Nakon parlamentarnih izbora 2020. godine, Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) je osvojila 66 saborskih mjesta i vodila koalicijsku vladu s Hrvatskom narodnom strankom – liberalnim demokratima (HNS-LD), Narodnom strankom – Reformistima (NS-R) i svih 8 saborskih zastupnika nacionalnih manjina. 3 Opozicijska Restart koalicija, vođena Socijaldemokratskom partijom Hrvatske (SDP) – osvojila je 41 zastupničko mjesto. 4 Domovinski pokret, stranka osnovana neposredno prije

2 Vidjeti prethodna izvješća UDILJP-a o izborima u Hrvatskoj. 3 Saborske zastupnike nacionalnih manjina nominirali su Samostalna demokratska srpska stranka (SDSS), Demokratska zajednica Mađara Hrvatske (DZMH), Savez Roma u Republici Hrvatskoj „Kali Sara”, Unija Albanaca u Republici Hrvatskoj (UARH), dok su saborski zastupnici Talijana i Čeha sami sebe nominirali. 4 Predizborna koalicija vođena HDZ-om uključivala je: HDZ, Hrvatsku socijalno-liberalnu stranku (HSLS), Hrvatsku demokršćansku stranku (HDS) te Hrvatski demokratski savez Slavonije i Baranje (HDSSB). Koalicija vođena SDP- om uključivala je Hrvatsku seljačku stranku (HSS), stranku GLAS, Istarski demokratski sabor (IDS), Hrvatsku stranku umirovljenika (HSU), Stranku narodnog i građanskog aktivizma (SNAGA), Primorsko goranski savez (PGS). Republika Hrvatska Stranica: 4 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

izbora 2020. godine, vodila je koaliciju 6 drugih stranaka te je osvojila 16 saborskih mjesta. 5 HDZ je na vlasti 24 od ukupno 32 godine hrvatske neovisnosti od 1991. godine. 6

Nakon izbora 2020. godine došlo je do značajnih izmjena u sastavu Vlade, pri čemu je gotovo pola Vlade zamijenjeno zbog restrukturiranja, nuđenja ostavki ili razrješenja zbog optužbi za korupciju. Početkom 2023. godine različite stručne grupacije su održavale ulične prosvjede i štrajkove, zahtijevajući bolje radne i gospodarske uvjete, te jačanje mjera za suzbijanje korupcije. Jedanaest stranki oporbe s lijevog i liberalnog spektra zajednički su organizirale 17. veljače veliki ulični prosvjed u Zagrebu pod sloganom „Dosta je! Idemo na izbore!“, usmjerenog protiv imenovanja bivšeg sudca za glavnog državnog odvjetnika zbog navodnih veza s vladajućom strankom i bivšim dužnosnicima optuženim za korupciju. 7

SDP je 28. veljače pokušao raspustiti Sabor, ali nije uspio osigurati potrebnu većinu. 8 Sabor je 14. ožujka uspješno izglasao raspuštanje, ovog puta na prijedlog vladajuće koalicije vođene HDZ-om. Sljedećeg dana je predsjednik Zoran Milanović odredio datum izbora za 17. travnja. 9

Izbori su se odvijali u ozračju sve veće polarizacije između dvije vodeće stranke, HDZ-a i SDP-a. U dva navrata, 15. i 17. ožujka je predsjednik Milanović javno izjavio svoju nakanu da se natječe na izborima te postane premijerom ukoliko SDP pobijedi na izborima. 10 Ustavni sud je izdao upozorenje 18. ožujka opominjući da Predsjednik prvo mora dati ostavku kako bi se mogao kandidirati na parlamentarnim izborima ili se pojavljivati u javnosti kao budući kandidat za premijera. 11 Sud je također upozorio Predsjednika i SDP da „odmah prestanu s aktivnostima koje su suprotne Ustavu” uz opasku da bi takve aktivnosti mogle rezultirati poništavanjem izbornih radnji i odluka, uključujući kandidacijski postupak i rezultate izbora. 12 SDP i Centar su čvrsto odbacili upozorenje Suda kao politički motivirano, dok su Most, Možemo i DP rekli da su očekivali takvu odluku, a Možemo je kritizirao nedostatak jasnoće u svezi toga što se smatra aktivnostima kampanje i Predsjednikovim sudjelovanjem u kampanji.

5 Koalicija vođena Domovinskim pokretom je uključivala Hrvatske suvereniste (HS), Hrvatsku konzervativnu stranku (HKS), HRAST - Pokret za uspješnu Hrvatsku (HRAST), Blok za Hrvatsku (BzH), Zelenu listu (ZL) i Stranku umirovljenika (SU). 6 HDZ je vladao od 1991. do 1999., od 2003. do 2011., te od 2016. SDP je bio na vlasti od 2000. do 2003. te od 2011. do 2015. 7 Prosvjed su organizirali Možemo!, SDP, Radnička fronta (RF), Centar, Dalija Orešković i ljudi s imenom i prezimenom, Građansko-liberalni savez (GLAS), Hrvatska seljačka stranka (HSS), Istarski demokratski sabor (IDS), Fokus, Socijaldemokrati (SD), Narodna stranka - Reformisti (NS-R), a priključile su im se i Hrvatska radnička stranka i Primorsko goranski savez (PGS) koji nisu zastupljeni u Saboru. 8 Ukupno je 78 saborskih zastupnika HDZ-a i njihovih vladajućih koalicijskih partnera glasalo protiv, a 59 saborskih zastupnika SDP-a, Hrvatskih suverenista (HS), Fokusa, Mosta, Možemo za SDP-ov prijedlog. 9 Prijedlog su dali 14. ožujka klubovi zastupnika Hrvatske demokratske zajednice (HDZ), Hrvatske narodne stranke – liberalni demokrati i nezavisni zastupnici (HNS-LD), Hrvatska socijalno-liberalna stranka (HSLS), te zastupnici nacionalnih manjina, uključujući i Samostalnu demokratsku srpsku stranku (SDSS). Svih 143 saborskih zastupnika prisutnih na sjednici Sabora glasalo je za raspuštanje Sabora. 10 Predsjednik je 15. ožujka najavio da će on biti nestranački kandidat na listi SDP-a bez da odstupi s predsjedničke pozicije te je izrazio svoju spremnost da postane premijerom ukoliko SDP pobijedi na izborima; Predsjednik je ponovio 17. ožujka na svojoj Facebook stranici svoju namjeru da postane premijerom bez kandidature; 24. ožujka je potvrdio da neće odstupiti s mjesta predsjednika prije izbora. 11 Vidjeti Upozorenje (U-VII-1263/2024) Ustavnog suda RH. Članak 89. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisuje da: „Kad se utvrdi da sudionici u izborima postupaju protivno Ustavu ili zakonu, Ustavni sud će o tome obavijestiti javnost putem sredstava javnog priopćavanja, po potrebi upozoriti nadležna tijela, a u slučaju povrede koja je utjecala ili je mogla biti od utjecaja na rezultat izbora, poništit će sve ili pojedine izborne radnje i odluke, koje su prethodile takvoj povredi.”. Tri ustavna sudca su u svojem izdvojenom mišljenju izjavili da bi Upozorenje moglo utjecati na SDP-ovu slobodu političkog djelovanja i slobodu izražavanja te da je spominjanje mogućeg poništavanja izbora nerazumno. 12 Članak 96. Ustava navodi: „Predsjednik Republike ne može obavljati nijednu drugu javnu ili profesionalnu dužnost. Nakon izbora Predsjednik Republike podnosi ostavku na članstvo u političkoj stranci, o čemu obavještava Zastupnički dom Hrvatskoga sabora.”. Gospodin Milanović je okončao svoj mandat kao predsjednik SDP-a 2016. godine. Republika Hrvatska Stranica: 5 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Državno izborno povjerenstvo (DIP) je 20. ožujka pozvalo Predsjednika da se suzdrži od sudjelovanja u predizbornoj kampanji i podržavanja bilo kojeg sudionika izbora te je upozorilo sve sudionike izbora da poštuju upozorenja Suda. 13

Žene su i dalje nedostatno zastupljene u Saboru te na drugim pozicijama na kojima se donose odluke, pri čemu drže 51 zastupničko mjesto u Saboru od njih 151 (337%). Žene drže tri od 18 ministarskih pozicija i nemaju ni jednu višu poziciju u Vladi, poput predsjednice Vlade ili zamjenice predsjednika Vlade. 14 Tri od 13 sudaca Ustavnog suda i 11 sudaca od ukupno 33 sudca Vrhovnog suda su žene.

IV. IZBORNI SUSTAV I ZAKONODAVNI OKVIR

Sto pedeset i jedan zastupnik u jednodomnom Saboru (parlamentu) se bira izravno na četverogodišnji mandat u 12 izbornih jedinica. Država je podijeljena na 10 teritorijalnih izbornih jedinica, pri čemu birači u svakoj izbornoj jedinici biraju 14 zastupnika s poluotvorenih lista, s jednim preferencijalnim glasom. 15 Zastupnička mjesta u izbornoj jedinici se dodjeljuju na osnovu proporcionalnog sustava listama koje osvoje barem 5% glasova u toj izbornoj jedinici. Povrh toga, hrvatski državljani bez stalnog prebivališta u zemlji biraju tri zastupnika u zasebnoj izbornoj jedinici uz primjenu istog sustava proporcionalnosti Još jedna izborna jedinica, koja pokriva cijelu zemlju, rezervirana je za pripadnike nacionalnih manjina koji se biraju većinom glasova birača koji su pripadnici nacionalnih manjina u šest skupina. Tri zastupnička mjesta rezervirana su za predstavnike srpske manjine, a preostalih pet zastupničkih mjesta dijeli 21 nacionalna manjina prepoznata Ustavom. 16

Parlamentarni izbori su primarno regulirani Ustavom iz 1990. godine (posljednje izmjene i dopune su iz 2014. godine), Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor iz 1999. godine (u daljnjem tekstu: Izborni zakon, s posljednjim izmjenama i dopunama iz 2019.) te Zakonom o izbornim jedinicama iz 2023. godine. 17 Pravni okvir je nadopunjen uputama DIP-a za ove izbore. Hrvatska je članica velikih međunarodnih i regionalnih instrumenata koji se odnose na održavanje demokratskih izbora.

Zakonodavni okvir daje čvrst temelj za provođenje demokratskih izbora. Zakonodavni okvir je pretežito ostao nepromijenjen od posljednjih izbora te tako još uvijek nije provedena većina UDILJP-ovih preporuka, uključujući unaprjeđenje točnosti popisa birača, reguliranje izborne kampanje i određivanje učinkovitog nadzornog tijela i mehanizma sankcioniranja, provođenje učinkovitijih mehanizama za provedbu uvjeta ravnopravnije spolne zastupljenosti na kandidacijskim listama, dekriminalizaciju

13 Vidjeti DIP-ovo Priopćenje od 20. ožujka 2024. godine 14 Izvor: internetske stranice Sabora i Vlade. Hrvatska je na 20. mjestu po EU Indeksu rodne ravnopravnosti iz 2023. Odbor UN-a za uklanjanje svih oblika diskriminacije žena u svojim Zaključnim zapažanjima iz 2015. godine na četvrto i peto periodično izvješće Republike Hrvatske preporuča promicanje jednakog sudjelovanja žena u političkom i javnom životu, pogotovo na višim razinama i razinama gdje se donose odluke, te sugerira usvajanje privremenih posebnih mjera poput sustava rodne ravnopravnosti za imenovanje i ubrzani zapošljavanje žena na višim pozicijama. 15 Preferencijalni glas se uzima u obzir samo ako kandidat ima barem 10% glasova na listi; u protivnom saborska mjesta se raspoređuju na osnovu poretka kandidata na glasačkom listiću. 16 Članak 19.4 Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina kaže da: „Pripadnici nacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5% stanovnika imaju pravo izbrati najmanje četiri zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor. Pripadnici nacionalnih manjina biraju najmanje pet, a najviše osam svojih zastupnika“. Mađarska i talijanska manjina biraju po jednog zastupnika; Češka i slovačka manjina zajednički biraju jednog; jednog zastupnika zajedno biraju austrijska, bugarska, njemačka, židovska, poljska, romska, rumunjska, rusinska, ruska, turska, ukrajinska i vlaška manjina te jednog zastupnika zajednički biraju albanska, bošnjačka, crnogorska, makedonska i slovenska manjina. Posljednji popis stanovništva proveden je 2021. godine, a rezultati su objavljeni tijekom 2022. 17 Primjenjive odredbe nalaze se u Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina iz 2002. godine, Zakonu o političkim strankama iz 1993. godine, Zakonu o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma iz 2019. godine, Zakonu o Državnom izbornom povjerenstvu iz 2006. godine, Zakonu o registru birača iz 2012. godine, te Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu iz 2002. godine. Republika Hrvatska Stranica: 6 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

klevete, pojašnjavanje uvjeta pod kojima se kandidati ne mogu natjecati, te poticanje transparentnosti financiranja kampanja.

Jedina novija promjena u zakonodavnom okviru jest usvajanje Zakona o izbornim jedinicama iz 2023. godine, nastavno na odluku Ustavnog suda da su ranije granice izbornih jedinica činile povrede ustavnog jamstva jednakosti biračkog prava. 18 Novim zakonom se zadržao isti broj zastupničkih mjesta po izbornoj jedinici, ali su se preoblikovale granice deset izbornih jedinica te je nekih 22% glasača dodijeljeno novoj izbornoj jedinici, čime se postigla ravnomjernija raspoređenost birača između 10 izbornih jedinica. 19 Iako je Sud proglasio taj zakon ustavnim, on je svejedno donesen bez smislenog javnog savjetovanja s relevantnim dionicima i bez postizanja šireg konsenzusa, što je suprotno OESS-ovim načelima. 20 Zakon je također izmijenio temeljni element izbornog sustava samo šest mjeseci prije izbora što odstupa od međunarodnih dobrih praksi. 21 Nadalje, nisu uzeti u obzir ni administrativni, ni povijesni, ni zemljopisni kriteriji, te su neke administrativne jedinice podijeljene između nekoliko izbornih jedinica što je suprotno međunarodnim dobrim praksama i zahtjevima Izbornog zakona. 22 Nekoliko sugovornika MPI UDILJP-a je također primijetilo da bi broj građana bio precizniji kriterij od broja registriranih birača, ukazujući na ogromna odstupanja između ta dva broja u nekim izbornim jedinicama.

18 Ustavni sud je u svojoj odluci od 7. veljače 2023. zaključio da se razgraničenje izbornih jedinica treba temeljiti na unaprijed utvrđenim kriterijima i pravilima o rokovima, kompetencijama za praćenje i predlaganje delimitacije, nadzornim tijelima i njihovim ovlastima te na sudjelovanju javnosti u procesu delimitacije. Povrh toga, Sud je naglasio potrebu da se izbjegne fragmentacija već uspostavljenih administrativnih, prirodnih i zemljopisnih granica. 19 Na osnovu ovih novih granica, sve izborne jedinice imaju maksimalno odstupanje od 5% od nacionalnog prosjeka, kao što je propisano zakonom. Izborni zakon propisuje da broj birača u izbornim jedinicama se ne smije razlikovati više od +/- 5%, dok Zakon o izbornim jedinicama govori o 5% odstupanju od nacionalnog prosječnog broja registriranih birača. 20 Ministarstvo pravosuđa i uprave izradilo je nacrt zakona bez savjetovanja s izbornim dionicima. Nacrt zakona objavljen je na službenoj online platformi e-savjetovanja, ali Ministarstvo nije uzelo u obzir niti jedan od 36 objavljenih komentara. Zakon je kritizirala i Pučka pravobraniteljica te jedanaest profesora ustavnog prava u otvorenom pismu. Gradska skupština Grada Zagreba zatražila je da Grad Zagreb bude u jednoj jedinoj izbornoj jedinici. Organizacija civilnog društva GONG predložila je model od šest izbornih jedinica. Sabor je odbio amandmane koje je dala opozicija, uključujući i prijedloge da se Zagreb zadrži u jednoj izbornoj jedinici, da se izbjegne cjepkanje administrativnih cjelina između izbornih jedinica, da se smanji broj zastupničkih mjesta rezerviranih za pripadnike manjina, te da se dijaspori omogući glasanje poštom i elektroničkim putem. Članak 5.8 OESS-ovog dokumenta iz Kopenhagena poziva države da usvoje zakone na kraju javne procedure. Članak 19. Izvješća o delimitaciji i raspodjeli zastupničkih mjesta Venecijanske komisije iz 2017. godine navodi da „Kao i svi ključni elementi izbornog prava, delimitacija izbornih jedinica mora se usvojiti tek nakon opsežnog javnog savjetovanja sa svim relevantnim dionicima. To će delimitaciji dati legitimitet i među dionicima i među biračima.“ 21 Zakon o izbornim jedinicama je usvojen 28. rujna 2023., nekih sedam mjeseci prije izbora. Stavak 5.8 OESS-ovog Dokumenta iz Kopenhagena iz 1990. godine navodi da „zakonodavstvo treba biti usvojeno na kraju javnog postupka, s objavljenim propisima, što je preduvjet za njihovu primjenjivost“. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. Venecijanske komisije Vijeća Europe u stavku I, 2.2.v, kaže: "Da bi se zajamčila jednakost snage glasa svakog birača, raspodjela mjesta mora se revidirati najmanje svakih deset godina, po mogućnosti izvan razdoblja u kojem se održavaju izbori." 22 Odjeljak I.2.2. Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. Venecijanske komisije Vijeća Europe kaže „iii) zemljopisni i administrativni kriteriji, ako je moguće čak i povijesni, trebaju biti uzeti u obzir za određivanje granica, vi.) Za višečlane izborne jedinice, zastupnička mjesta bi po mogućnosti trebalo preraspodijeliti bez redefiniranja granica izbornih jedinica, koje bi se pak, gdje god je to moguće, trebale poklapati s administrativnim granicama“. Stavak 23. Izvješća o delimitaciji i raspodjeli zastupničkih mjesta Venecijanske komisije iz 2017. preporuča: „Način na koji se može spriječiti zlouporaba u području delimitacije izbornih jedinica, jest da gdje god je to moguće se granice izbornih jedinica podudaraju s administrativnim granicama, dok se zemljopisni i povijesni kriteriji također mogu uzeti u obzir. Nadalje, izborne jedinice trebaju biti susjedne.“ Članak 39.2 Izbornog zakona zahtijeva poštivanje administrativnih granica administrativno teritorijalnih jedinica (županija, gradova i općina) koliko god je to moguće tijekom procesa delimitacije. Zagreb je podijeljen između tri izborne jedinice; Koprivničko-križevačka županija - između IV. i II, izborne jedinice, Sisačko-moslavačka županija - između VII. i V. izborne jedinice, Primorsko- goranska županija - između VIII. i XI. izborne jedinice; Zadarska županija - između X. i VIII. izborne jedinice; VII. izborna jedinica dijeli nekoliko županija s V., VIII. i IX. izbornom jedinicom; općina Matulji je dio Primorsko- goranske županije, a geografski pripada Istarskoj VIII. izbornoj jedinici, ali premještena je u VII. izbornu jedinicu. Republika Hrvatska Stranica: 7 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Novi zakon daje nadležnost Ministarstvu pravosuđa i uprave da prati promjene u broju registriranih birača u svakoj izbornoj jedinici. Ukoliko dođe do odstupanja koja prelaze 5%, Ministarstvo mora o tome obavijestiti Vladu kako bi se poduzele mjere i osigurala kvaliteta biračkog tijela. Vlada će dva puta godišnje izvijestiti Sabor o broju registriranih birača i broju birača po izbornoj jedinici. Novi zakon, suprotno međunarodnim dobrim praksama, ne predviđa nezavisno i nepristrano nadležno tijelo koje bi bilo odgovorno za buduću delimitaciju granica. 23

U skladu s međunarodnim dobrim praksama, višečlane izborne jedinice trebale bi se po mogućnosti preklapati s administrativnim, zemljopisnim i povijesnim granicama te bi se zastupnička mjesta trebala proporcionalno raspodijeliti među izbornim jedinicama. Kako bi se odgovorilo na demografske promjene, trebalo bi svakih deset godina razmotriti raspodjelu zastupničkih mjesta bez da se svakih deset godina mijenjaju granice, te bi to trebalo po mogućnosti napraviti izvan izbornog razdoblja. Svaka buduća delimitacija izbornih jedinica trebala bi se zasnivati na prijedlogu nezavisnog tijela i provoditi na transparentan, nepristran i konzultativan način.

V. IZBORNA ADMINISTRACIJA

Izbore provodi DIP, 12 izbornih povjerenstava izbornih jedinica (IPIJ), 24.558 općinskih izbornih povjerenstava (OIP) gradskih izbornih povjerenstava (GIP) te 6.987 biračkih odbora (BO). 25 DIP je stalno i neovisno tijelo koje imenuje Sabor na razdoblje od osam godina. Predsjednik Vrhovnog suda predsjeda DIP-om zajedno s još dva sudca kao potpredsjednicima. Sabor osim toga imenuje dva potpredsjednika i četiri člana s jednakom zastupljenošću vladajućih i opozicije. Četiri člana DIP-a su žene, uključujući i dvije potpredsjednice. Općenito gledano, većina sugovornika MPI UDILJP-a je izrazilo povjerenje u pogledu stručnosti i nepristranosti izborne administracije.

Sva izborna povjerenstva niže razine se imenuju za svake izbore. IPIJ-i se sastoje od predsjednika, dva člana, njihovih zamjenika, te ih imenuje DIP među sudcima i cijenjenim odvjetnicima. Dodatna četiri člana nominiraju parlamentarne političke stranke nakon postupka registracije kandidata: dva iz vladajuće stranke ili koalicije koja sastavlja Vladu, te dvije iz opozicije. 26 Pravila o imenovanju u OIP- ove, GIP-ove i BO-ove su slična kao i za IPIJ-e. 27 Zakon ne propisuje kriterije ili transparentan postupak za predlaganje i imenovanje sudaca i odvjetnika u izborna povjerenstva, s čime se DIP-u i IPIJ-u daju velika diskreciona prava kao tijelima koja predlažu imenovanje, što ne štiti od potencijalnog sukoba interesa. 28 Građanske inicijative koje nominiraju kandidacijske liste nemaju pravo imati članove izbornih povjerenstava, ali mogu delegirati promatrače izbora.

Pravni okvir bi trebao sadržavati jasne i objektivne kriterije i transparentne procedure za nominiranje i imenovanje svih članova izbornih povjerenstava.

23 Stavak 20. Izvješća o delimitaciji i raspodjeli zastupničkih mjesta Venecijanske komisije iz 2017. preporuča: „od nacionalnih pravnih okvira za delimitaciju granica se očekuje da su osobe ili institucije odgovorne za crtanje izbornih granica nezavisne i nepristrane […]“. 24 Svaki IPIJ provodi izbore u jednoj izbornoj jedinici. 25 Uključujući biračke odbore (BO) u 20 zatvorskih ustanova, 91 u ustanovama socijalne skrbi, 15 na brodovima, dvije u vojnim jedinicama, te 110 u diplomatskim predstavništvima RH u 41 zemlji. Prema DIP-u, ukupan broj članova biračkih odbora (BO) u teritorijalnim izbornim jedinicama bio je 67.712. 26 HDZ je imao 28 članova IPIJ-a, SDP-11, Socijaldemokrati -10, HSLS-5, DP i Most - 4 svaki, Možemo! i SDSS - 3 svaki, HDS, HNS, Suverenisti, PH, HSS - 2 svaki, Reformisti, Fokus, Centar, Hrvatsko Bilo, IDS – po jedan svaki. 27 Stranački nominirani članovi se imenuju izvlačenjem, ukoliko se nije moguće postići dogovor između stranaka. 28 Zakon samo predviđa da članovi izbornih povjerenstava moraju biti izabrani „iz redova sudaca i cijenjenih odvjetnika“. Članak 7.4 Konvencije UN-a protiv korupcije iz 2004. kaže da je: „Svaka država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga domaćeg prava, nastojati donijeti, održavati i jačati sustave koji promiču transparentnost i sprječavaju sukobe interesa.”. Republika Hrvatska Stranica: 8 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Ono što je pozitivno te u skladu s preporukama OESS-a, DIP prikuplja podatke o rodnom sastavu izbornih povjerenstava niže razine. 29 Prema DIP-u, žene su činile 58.15% IPIJ-a, 58% OIP-ova i GIP- ova te 67.1% BO-ova.

Usprkos vremenskim ograničenjima i preklapanju s pripremama za lipanjske izbore za Europski parlament, DIP je učinkovito vodio pripreme za parlamentarne izbore. Sjednice DIP-a bile su kolegijalne te su se odluke donosile konsenzusom, ali bez službenog postupka glasanja. Sjednice su se obično najavljivale unaprijed na DIP-ovoj internetskoj stranici, ali nisu imale prijenos uživo. Iako zakon to dopušta, nije bilo ni promatrača građana ni predstavnika medija na sjednicama koje je promatrao MPI UDILJP-a. Zapisnici sa sjednica i drugi dokumenti vezani uz izbore, uključujući i primjerke pritužbi i odluka, često nisu objavljivani, ili su pak objavljivani sa zakašnjenjem, što ne doprinosi transparentnosti. 30

Kako bi se unaprijedila transparentnost, DIP bi trebao objaviti sve svoje odluke i druge dokumente vezane uz izbore na pravovremen način te bi također mogao razmotriti mogućnost prijenosa sjednica uživo online.

DIP je održao 25. ožujka edukaciju za predsjednike IPIJ-a i njihove zamjenike, a zbog vremenskog ograničenja delegirao je edukaciju BO-ova IPIJ-ima i OIP-ovima/GIP-ovima. Također je napravio i objavio online webinare i priručnike za sve tipove BO-ova, koji su bili dobro koncipirani i uključivali su kratke filmove koji se odnose na razne elemente izbornog procesa. DIP je obavijestio IPIJ-e da su svi ovi materijali dostupni online, ali nije edukaciju učinio obaveznom, što je suprotno međunarodnim dobrim praksama. 31

DIP bi mogao razmotriti uvođenje standardizirane obavezne obuke svih članova izbornih povjerenstava.

Zakon i upute DIP-a traže od lokalnih vlasti da izaberu za biračka mjesta prostorije koje su lako pristupačne biračima ograničene pokretljivosti, ali niti jedno nadležno tijelo ne izdaje smjernice ili kriterije za odabir mjesta. BO-ovi s nepristupačnim biračkim mjestima moraju pomoći biračima da glasaju izvan biračkog mjesta, ili u iznimnim slučajevima, u domovima birača.32 DIP nije prikupio podatke o broju biračkih mjesta koji zadovoljavaju taj pravni uvjet pristupačnosti. Organizacije osoba s invaliditetom su izvijestile MPI UDILJP-a da se prema njihovom dojmu broj pristupačnih glasačkih mjesta povećao na ovim izborima, te da su na dan izbora ove organizacije pomagale glasati biračima s intelektualnim ili psihosocijalnim poteškoćama na biračkim mjestima.

DIP je proveo edukaciju birača, iako ograničenu opsegom, koja se usmjerila na mobilizaciju birača i podizanje svijesti o biračkim procedurama. Pretežno se sastojala od kratkih motivacijskih poruka na radiju i televiziji nedugo prije dana izbora, kao i od webinara koje je provodio i objavio DIP na svojoj internetskoj stranici, primarno za birače koji po prvi puta izlaze na izbore. Iako su neki informativni

29 Stavak 40.13 OESS-ovog moskovskog dokumenta iz 1991. godine traži od sudjelujućih država da „se pobrinu da prikupljanje i analiza podataka adekvatno procijene, prate i unaprijede položaj žena“ 30 Stavak 68. Kodeksa dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. Venecijanske komisije Vijeća Europe kaže da će: „samo transparentnost, nepristranost i nezavisnost od politički motiviranih manipulacija osigurati odgovarajuću provedbu izbornog procesa, od razdoblja prije izbora pa do samog kraja obrade rezultata“. 31 Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. Venecijanske komisije Vijeća Europe kaže da: „članovi izbornih povjerenstava moraju dobiti standardiziranu obuku na svim razinama izborne administracije“. “ 32 DIP je 9. travnja odbio zahtjeve pet kandidata da se presele tri biračka mjesta s ograničenim pristupom, pravdajući to ograničenim vremenom do dana izbora uz uvjeravanje dotičnog izbornog povjerenstva da će unaprijediti pristupačnost tih biračkih mjesta. Republika Hrvatska Stranica: 9 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

video filmovi prevedeni na znakovni jezik, nisu bili dostupni alati potpomognute komunikacije poput glasačkih listića na Brailleovom pismu ili taktilnih vodiča. 33

VI. REGISTRACIJA BIRAČA

Pravo glasa imaju svi državljani koji na izborni dan imaju navršenih 18 godina. Pozitivno je što nema ograničenja u pogledu prava glasa na osnovu intelektualnih ili psihosocijalnih poteškoća. Registracija birača je pasivna za sve birače sa stalnim prebivalištem ili u Hrvatskoj ili u inozemstvu, no oni bez stalnog prebivališta moraju se aktivno registrirati. 34 Ministarstvo pravosuđa i uprave (MPU) vodi trajan i centraliziran elektronski registar birača. 35 Iako registar nije objavljen, saborski zastupnici mogu pristupiti podacima birača u registru unutar njihovih izbornih jedinica. 36 Drugi izborni dionici poput građana promatrača, nemaju pravo pristupa registru birača što pak ne omogućava nadzor javnosti.

Kako bi se povećala transparentnost i osigurao smisleni javni nadzor, dionicima bi se mogao dati pristup registru birača uz adekvatnu zaštitu osobnih podataka.

Registracija birača temelji se na evidenciji stalnog prebivališta birača. Građani su dužni prijaviti policiji svaku promjenu prebivališta unutar zemlje te odjaviti svoje prebivalište kada napuštaju zemlju, no u praksi se ovo potonje rijetko kad događa. Prema zakonu policija može odjaviti prebivalište osobe ukoliko utvrdi da osoba trajno živi u inozemstvu. 37 No zakon ne nudi objektivne kriterije ili transparentni postupak kojim bi se ukinulo stalno prebivalište, što pak omogućava neujednačene odluke koje mogu utjecati na biračka prava građana. 38 U praksi, prema Ministarstvu unutarnjih poslova, policija posjećuje prijavljene adrese građana i ispituje susjede kako bi provjerila žive li građani na prijavljenim adresama, pri čemu se zanemaruju drugi tipovi dokaza kao što su računi za režije ili porezni dokumenti. 39 Ministarstvo je obavijestilo UDILJP da su osobe kojima se odjavi prebivalište obaviještene o tome samo ako imaju račun na portalu e-građani. Ovakva procedura ne sprječava arbitrarne i selektivne odluke koje dovode do ispisa iz registra birača.

Kako bi se zajamčilo univerzalno biračko pravo, zakon treba propisati jasne, objektive i razumne kriterije te transparentan postupak odjave i spriječiti neprimjereno odjavljivanje birača s pravom glasa. Nadležna tijela bi trebala osigurati da su birači obaviješteni o tome kada se njihovi podaci ili zapisi u registru mijenjaju ili uklanjaju.

33 U Hrvatskoj ima otprilike 580.000 birača s invaliditetom. 34 Birači sa stalnim prebivalištem koji žele glasati u inozemstvu te birači sa stalnim prebivalištem koji žele glasati u drugoj izbornoj jedinici u Hrvatskoj, također trebaju aktivno zatražiti registraciju istog. 35 Registar sadrži podatke o građanima starijim od 18 godina s detaljima kao što su stalno prebivalište, nacionalnost/etnicitet, promjene prebivališta, status državljanstva i osobni identifikacijski i porezni broj. 36 MPU pruža te podatke u elektronskom obliku. 37 Članak 12. Zakona o prebivalištu predviđa da će policija prije izdavanje rješenja o odjavi prebivališta osobe uspostaviti činjenice i okolnosti iz kojih se može nedvojbeno zaključiti živi li osoba na prijavljenoj adresi. Ukoliko se terenskom provjerom utvrdi da osoba ne živi na prijavljenoj adresi ili ukoliko o tome bude obaviještena od strane javnih tijela ili drugih pravnih i fizičkih osoba, policijska uprava će po službenoj dužnosti donijeti rješenje o odjavi prebivališta osobe. 38 Stavak 11. Općeg komentara br. 25 UN-ovog Odbora za ljudska prava iz 1996. o članku 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima traži od država da:[…] poduzmu učinkovite mjere kako bi se osiguralo da sve osobe s pravom glasa mogu ostvariti to pravo. Kada se zahtijeva registracija birača, ona se treba olakšati i ukloniti sve prepreke takvom registriranju. Ukoliko se preduvjeti prebivališta primjenjuju na registraciju birača, ti preduvjeti moraju biti razumni i ne smiju se nametati na takav način da se pravo glasa uskrati beskućnicima.“. Vidjeti također stavke 4. i 14. 39 MUP nije objavio ili ustupio MPI UDILJP-u podatke o broju građana koji su odjavljeni na osnovu policijskih provjera. Republika Hrvatska Stranica: 10 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Birači mogu provjeriti i ažurirati svoje podatke u registru birača osobno i online tijekom cijele godine sve do deset dana prije dana izbora, kada se zatvaraju popisi birača. Birači mogu također predati zahtjev pri relevantnom općinskom nadležnom tijelu da biraju na mjestu gdje se privremeno nalaze, na jednom od 90 biračkih mjesta određenih za to, u izbornoj jedinici u kojoj nemaju stalno prebivalište. Iako se građani koji nemaju prijavljenu adresu povezanu sa svojim identifikacijskim dokumentom isključuju s popisa birača, oni se mogu registrirati na dan izbora kako bi glasali na biračkom mjestu svojeg prebivališta, nakon što dobiju potvrdu nadležnog općinskog tijela ili konzularnog ureda. 40 Nekoliko sugovornika MPI UDILJP-a, uključujući i izborna povjerenstva, primijetilo je da iako zakon omogućava ovim građanima da budu uključeni u registar birača i da glasaju, mnogi građani nisu svjesni ovih opcija zbog nedostatnih informacija za birače. 41

Vlasti bi mogle unaprijediti informiranje birača, uključujući informiranje u pristupačnim formatima, s posebnim naglaskom na načine registriranja birača.

Registar birača zatvoren je sa 6. travnjem; ukupan broj birača bio je 3.733.283, uključujući 222.197 birača bez prijavljenog stalnog prebivališta. To je smanjenje od otprilike 125.000 birača u odnosu na parlamentarne izbore 2020. godine s 3.859.487 registriranih birača.

VII. REGISTRACIJA KANDIDATA

Birači s pravom glasa mogu se natjecati na izborima, osim u slučaju da su pravomoćno osuđeni na kaznu zatvora od najmanje šest mjeseci, a da nisu već pravno rehabilitirani za počinjena određena ozbiljna kaznena djela. 42 Ne mogu se kandidirati određene kategorije javnih dužnosnika, uključujući sudce, vojne djelatne osobe i državne odvjetnike. Gradonačelnicima je dopušteno kandidirati se i istovremeno zadržati svoje mjesto gradonačelnika, što potencijalno dovodi do sukoba interesa. 43

Kandidati se mogu natjecati u bilo kojoj izbornoj jedinici, bez obzira na svoje mjesto prebivališta. Registrirane političke stranke kao i koalicije stranaka i građanske inicijative mogu nominirati svoje liste u samo nekim ili svim izbornim jedinicama. Kandidati u izbornoj jedinici za manjine mogu također biti nominirani od strane svojih nacionalnih manjinskih organizacije. Građanske inicijative moraju prikupiti 500 potpisa podrške, dok potencijalni kandidati nacionalnih manjina moraju prikupiti 100 potpisa. Svaki birač može potpisati u ime podrške kandidatima, u skladu s međunarodnim standardima. Svaka kandidacijska lista, uključujući i one koje nominiraju građanske inicijative, mora imati 14 kandidata i 6 zamjena, što malim strankama može predstavljati veliki teret. Kandidat se može pojaviti na samo jednoj listi. Za tri saborska mjesta u izbornoj jedinici za birače u inozemstvu, kandidacijska lista mora sadržavati između 6 i 14 imena. Suprotno opredjeljenju OESS-a i ranijim preporukama UDILJP-a, pojedinačni nezavisni kandidati mogu se natjecati samo u izbornoj jedinici za nacionalne manjine. 44

40 Za ove izbore 33.377 birača se registriralo za glasanje na mjestu privremene adrese u Hrvatskoj i 11.081 u inozemstvu. 41 Sugovornici MPI UDILJP-a iz izborne administracije obavijestili su o značajnom broju pritužbi od strane birača s privremenom adresom koji su propustili rok za aktivnu registraciju birača. 42 Prema Zakonu o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji, zakonski propisano razdoblje rehabilitacije se kreće od 3 do 40 godina od kad je izrečena kazna, ovisno o dužini kazne i težini počinjenog kaznenog djela, uz uvjet da nije počinjeno novo kazneno djelo. 43 Članak 16. Općeg komentara 25 po članku 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima glasi: „Ukoliko postoje razumne osnove da se neke izborne funkcije smatraju neuskladive s obnašanjem određenih dužnosti (npr. u pravosuđu, vojno djelatne osobe na visokim pozicijama, u javnim službama), mjere za izbjegavanje takvog sukoba interesa ne bi trebale neopravdano ograničavati prava zaštićena stavkom (b).“ Gradonačelnik Zagreba može biti kandidat za saborskog zastupnika, ali ne može istovremeno obnašati obje dužnosti. 44 Stavak 7.5 OESS-ovog dokumenta iz Kopenhagena iz 1990. godine traži da se građanima dozvoli „da se bez diskriminacije natječu za političku ili javnu dužnost, pojedinačno ili kao predstavnici političkih stranaka ili organizacija“. Republika Hrvatska Stranica: 11 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Treba izmijeniti zakonodavstvo na način da omogućava sudjelovanje pojedinačnih kandidata na izborima te da olakša sudjelovanje manjih stranaka, na primjer kroz izmjenu zakonskog uvjeta o broju kandidata na listama.

Kroz jedan inkluzivan postupak DIP je registrirao 165 kandidacijskih lista, uključujući 71 koju su nominirale stranke, 92 koalicije i 2 građanske inicijative. Jednoj novoj stranci je uskraćeno registriranje kandidacijske liste jer stranka nije bila registrirana na dan objave izbora, kao što zahtjeva zakon. 45 Uvjet registriranja prije nego se sazovu izbori može predstavljati prepreku novim strankama u slučaju prijevremenih izbora. Pritužbe vezano uz registraciju kandidata treba predati DIP-u unutar 48 sati od kraja dana kada se dogodilo navodno kršenje, no usprkos UDILJP-ovim preporukama, i dalje ostaje nejasno da li se rok treba računati od trenutka predaje ili objave kandidature.

Liste trebaju imati barem 40% kandidata svakog spola bez ikakvog uvjeta u svezi pozicije koju moraju imati. Od ukupno 165 registriranih kandidacijskih listi, 32 nije uspjelo ostvariti spolnu kvotu.46 Ukupno je bilo 2.302 kandidata, od čega su žene predstavljale 42,09%. Iako je došlo do laganog povećanja u broju kandidatkinja u odnosu na ranije godine, većina njih je stavljena na poziciju na listi s koje nisu mogle pobijediti. Za neispunjavanje zakonskog preduvjeta minimalne zastupljenosti spolova je predviđena novčana kazna od otprilike 6.500€ po izbornoj jedinici, ali ne rezultira odbijanjem registracije liste. 47 Mnogi sugovornici MPI UDILJP-a su mišljenja da su ove odredbe nedostatne za promicanje jednakog sudjelovanja žena i muškaraca s ciljem ostvarivanja spolno uravnotežene zastupljenosti u izabranoj javnoj vlasti, što je pak suprotno OESS-ovim opredjeljenjima i međunarodnom dobrom praksom. 48 Političke stranke su imale različite pristupe u svojim internim politikama, pri čemu su neke imale ozbiljne pokušaje da pređu zakonski minimum, poput stavljanja žena u sustav „zatvarača“, dok druge stranke nisu poštivale zakonske preduvjete i tvrdile su da je preduvjet o minimalnoj zastupljenosti spolova diskriminatoran spram žena.

Moraju se osnažiti sankcije u slučaju nepoštivanja preduvjeta minimalne zastupljenosti spolova kako bi se unaprijedila njegova učinkovitost, poput postavljanja uvjeta da se ne može registrirati lista ukoliko ovaj preduvjet nije ispunjen. Političke stranke mogle bi poduzeti daljnje interne mjere za integriranje žena na kandidacijskim listama kako bi se pomoglo promicati sudjelovanje i zastupljenost žena i muškaraca u zakonodavnim tijelima, poput uvođenja naizmjeničnog pozicioniranja spolova na kandidacijskim listama.

45 DIP je odbio registraciju svih kandidacijskih listi koje je predložila Kršćanska demokratska stranka (devet samostalnih kandidacijskih listi i jedna u koaliciji s Nezavisnom listom Višnjan), navodeći da stranka nije bila registrirana s datumom objavljivanja izbora, kao što je definirano zakonom. Hrvatska demokršćanska stranka prijavila se za registraciju stranke 7. ožujka, a Ministarstvo uprave ju je registriralo 19. ožujka što je unutar zakonskog roka od 30 dana. 46 Koalicija vođena HDZ-om nije ispunila zakonski preduvjet minimalne zastupljenosti spolova niti u jednoj od 10 izbornih jedinica, Autohtona – Hrvatska stranka prava (HSP) – u sedam od 11, a Fokus Republika u šest od 11. 47 Pravobraniteljica za ravnopravnost spolova je 26. ožujka pozvala predlagatelje kandidacijskih lista da poštuju preduvjet o minimalnoj zastupljenosti spolova na svojim kandidacijskim listama. 48 Stavak 23. OESS-ovog Dokumenta iz Istanbula iz 1999. godine traži od država članica da „učine jednakost između muškaraca i žena sastavnim dijelom [svojih] politika“. Vidjeti također stavak 3. Odluke OESS-ovog Vijeća ministara 7/09, koji poziva države članice da „potaknu sve političke aktere kako bi promicali jednaku participaciju žena i muškaraca u političkim strankama, s ciljem uravnotežene spolne zastupljenosti u izabranoj javnoj vlasti na svim razinama donošenja odluka.“ Stavak 160. Smjernica UDILJP-a i Venecijanske komisije o reguliranju rada političkih stranaka navodi da su „države članice eksplicitno uvele mogućnost ili čak obavezu uvođenja specijalnih mjera kojima će se osigurati jednake prilike za žene i muškarce da sudjeluju u stranačkim procesima. Ove specijalne mjere neće se smatrati diskriminatornima.“ Republika Hrvatska Stranica: 12 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

VIII. IZBORNA KAMPANJA

Službena kampanja počela je 30. ožujka s objavom kandidacijskih listi, te je završila 15. travnja s 24- satnom predizbornom šutnjom prije dana izbora. DIP je 16. travnja podsjetio sve kandidate i medije da poštuju predizbornu šutnju; primijećeni su izolirani slučajevi kršenja, uključujući i na javnoj televiziji.49

Izbori su bili natjecateljski. Birači su mogli birati između političkih alternativa, a kandidati su se mogli slobodno obraćati biračima i prenositi svoje poruke. Na izborima su se natjecale četiri glavne koalicije: koalicija vođena HDZ-om, SDP-ove Rijeke pravde, koalicija Možemo!, te Domovinski pokret (DP). 50

Zakon ne sadrži propise o izbornoj kampanji, ali daje ovlasti Etičkom povjerenstvu da nadzire izborne kampanje. 51 Ovlasti povjerenstva su neodređene te se preklapaju s mandatom DIP-a. Nadalje, ni jedno od ovih tijela nema ovlasti za sankcioniranje u slučaju kršenja, što dovodi u pitanje njihovu učinkovitost u nadzoru kampanje. 52 Povjerenstvo je razmotrilo samo jedan slučaj te izdalo objavu koja je u skladu s DIP-ovom odlukom po istom pitanju.

Treba izmijeniti zakonodavni okvir kako bi uključivao sveobuhvatne propise kojima se reguliraju izborne kampanje uz prateće sankcije i učinkovit mehanizam nadzora da bi se osigurale jednake prilike u kampanji. Treba razmotriti jasno davanje ovlasti jednom tijelu koje bi nadziralo kampanju, ili Etičkom povjerenstvu ili DIP-u.

Predsjednik, izabran kao kandidat SDP-a 2020. godine, preuzeo je aktivnu ulogu u kampanji protiv vladajuće HDZ-ove koalicije kao podršku SDP-u u opoziciji. Usprkos upozorenju Ustavnog suda, on je javno izrazio svoju nakanu da će postati premijerom ukoliko pobijedi SDP, putovao je diljem zemlje i davao izjave medijima vezano uz izbore. Mnogi izabrani i imenovani javni dužnosnici su se natjecali kao kandidati, uključujući gradonačelnike, zamjenike gradonačelnika, župane, zamjenike župana i saborske zastupnike. 53 Činjenica da se javni dužnosnici mogu kandidirati bez da odstupe od obnašanja svojih javnih dužnosti ne štiti od zlouporabe javnog položaja ili dužnosti. Nekoliko javnih dužnosnika je aktivno provodilo kampanju, promičući postignuća Vlade te su ponekad najavljivali nove projekte ili socijalna prava, s čime su potencijalno utjecali na izbornu kampanju. 54 Uključenost javnih dužnosnika

49 DIP je pozvao sve dionike da se suzdrže od spominjanja izbornih programa, objave novih izbornih materijala, kontaktiranja birača putem SMS-ova, emaila ili poziva, te od objava na društvenim mrežama uključujući Facebook i X. HRT4 je 16. travnja reprizirao političku emisiju od dana ranije. 50 Koaliciju vođenu HDZ-om činili su: HDZ, HSLS, HDS, HNS, i HSU. Koalicija Rijeke pravde je uključivala: SDP, Centar, HSS, Dalija Orešković i ljudi s imenom i prezimenom (DO i SIP), NS-R, GLAS. Možemo! je izlazio na izbore zajedno s Hoćemo pravedno! u 5 izbornih jedinica, te sa Srđ je grad! u X. izbornoj jedinici. Koalicija Domovinskog pokreta (DP) je uključivala: DP, Pravo i pravdu (PiP), Blok za Hrvatsku u I. izbornoj jedinici, Agrameri – nezavisna lista u I., II., VI. izbornoj jedinici; Nezavisni –u IV. izbornoj jedinici; Zelena lista u II., III., IV., VI., VII. izbornoj jedinici, i Demokratski HSS (DHSS) u II,, III., IV., VI., VII. izbornoj jedinici 51 Etičko povjerenstvo nominira Sabor, a imenuje prije svakih izbora Ustavni sud među istaknutim nepolitičkim javnim osobama. Postojeće Povjerenstvo osnovano je 24. ožujka 2024. Objavio je Etički kodeks koji sadrži minimalna pravila u svezi ponašanja sudionika tijekom izborne kampanje. 52 Prema članku 103. Izbornog zakona, Povjerenstvo procjenjuje ponašanje sudionika tijekom izborne kampanje, te provodi izvanupravni nadzor kampanje. Prema članku 3. Etičkog kodeksa, Povjerenstvo će pozvati stranke i pojedince koji su se ponašali suprotno Etičkom kodeksu da se javno ispričaju. 53 To uključuje gradonačelnike Zagreba (Možemo!), Splita (Centar), Sinja (Most), Koprivnice (SDP), Svete Nedelje (Fokus-Republika), Poreča (IDS), i Vukovara (predsjednik Domovinskog pokreta). Od 59 gradonačelnika koji su se natjecali za reizbor, 25 je nominirao HDZ, a 23 su ponovno izabrana. Od 13 župana koji su se natjecali za reizbor, 9 je nominirao HDZ a 11 je ponovno izabrano. 54 Na primjer, 7. travnja je Premijer najavio povećanje prosječne plaće, 8. i 11. travnja je najavio povećanje ulaganja u sport i sportsku infrastrukturu, a 10. travnja je predstavio program za umirovljenike. Ministar mora, prometa i infrastrukture je 8. travnja najavio novi infrastrukturni projekt, a 9. travnja su ministri kulture i regionalnog razvoja i EU fondova prisustvovali službenom otvaranju obrazovnog centra u Zadru. Republika Hrvatska Stranica: 13 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

u kampanju je ponekad brisala granicu između javne funkcije i aktivnosti kampanje, što je suprotno opredjeljenju OESS-a i međunarodnim dobrim praksama. 55

Iako je mali naglasak stavljan na konkretne politike, glavne teme koje su se spominjale u kampanji bile su korupcija, migracije, razvoj infrastrukture, EU fondovi, mirovine, socijalna prava, zakon o abortusu, uloga i ponašanje sudstva, te imenovanje Glavnog državnog odvjetnika. LGBTI teme su bile uključene u samo neke izborne programe uključujući programe Možemo!, SDP-a i SD-a. Kampanju je obilježavao svadljiv vokabular, brojni verbalni napadi, kampanje blaćenja te gruba retorika, te je sveukupno bila zasjenjena čestom zajedljivom komunikacijom između Premijera na odlasku i Predsjednika, pri čemu su jedan drugoga optuživali za kršenje Ustava. 56 Predsjednik i Premijer su se uzajamno napadali, pri čemu je Predsjednik bio kritiziran zbog svojeg uključivanja u kampanju, a Premijer za odugovlačenje s imenovanjem dužnosnika za koje je potrebno dobiti suglasnost Predsjednika. 57 Neki državni dužnosnici, uključujući i Premijera i neke ministre, objavljivali su na društvenim mrežama o HDZ-ovim aktivnostima u kampanji i promicali rezultate Vlade, dok je nekoliko stranaka optužilo vladajuću stranku za korupciju. 58

Tradicionalne aktivnosti provođenja kampanje uživo su bile općenito smanjene. HDZ je održao neke skupove, dok su SDP i drugi kandidati pretežno održavali manje sastanke s biračima. Kandidati su postavili predizborne jumbo i obične plakate, dijelili letke, koristili besplatno vrijeme emitiranja na javnim servisima, kao i plaćeno oglašavanje. Predsjednici stranaka i glavni kandidati bili su isticani u kampanji. Na dan upozorenja Ustavnog suda, SDP je objavio sliku s obrisom čovjeka uz rečenicu „onaj čije se ime ne smije izgovoriti“. Kasnije je Predsjednik objavio svoju sliku sa sloganom „Za sve hrvatske građane“. DIP je 15. travnja naredio Domovinskom pokretu da skine svoje jumbo plakate navodeći da su „protivni moralu i etičkim načelima izborne prakse“. 59 Iako je odluka DIP-a išla u smjeru ograničavanja svađalačke retorike, može biti da je nepotrebno ograničila slobodu izražavanja u kampanji.

Provođenje kampanje i plaćeno političko oglašavanje na društvenim mrežama i online portalima i dalje ostaju neregulirani. Online provođenje kampanje je jedino regulirano EU-ovim Aktom o digitalnim uslugama (DSA), koji je stupio na snagu u veljači 2024. Političke stranke i kandidati su bili aktivni na društvenim mrežama, pretežno na Facebooku i X-u, te nešto manje na Instagramu, s time da je većina kandidata pokrenula račune na TikToku nedugo nakon objave izbora. Neki sugovornici MPI UDILJP- a su navodili primjere dezinformacija na društvenim mrežama koje su služile ocrnjivanju političkih

55 Stavak 5.4 OESS-ovog Dokumenta iz Kopenhagena iz 1990. godine traži „jasno razdvajanje između Države i političkih stranaka“. UDILJP i Zajedničke smjernice za sprječavanje i odgovaranje na zlouporabu administrativnih resursa tijekom izbornog procesa Venecijanske Komisije zahtijevaju da pravni okvir „pruži jasno razdvajanje između provođenja politički osjetljivih javnih funkcija, posebice funkcija na visokoj razini, i kandidature“. 56 G. Milanović je 14. travnja optužio HDZ i Premijera da su imenovali kriminalca za Glavnog državnog odvjetnika; SDP je 10. travnja optužio HDZ da su “zarobili državu koju šaljivo možemo nazvati 'Ali Baba i 30 smijenjenih ministara'”; SDP je 11. travnja spomenuo HDZ „kao pravomoćno osuđenu zločinačku organizaciju“. HDZ je 13. travnja nazvao Predsjednika pogrdnim imenom na Facebooku i X-u, a 15. travnja su ga optužili za laž. Tijekom cijele kampanje su se događali uzajamni verbalni napadi između Predsjednika i Olega Butkovića, potpredsjednika Vlade i Ministra mora, prometa i infrastrukture. 57 Premijer je nazvao Predsjednika „silovateljem Ustava“ 6. srpnja 2023. i 24. ožujka 2024., kao što je učinio i HDZ 2,. 9., 15. travnja. Neslaganje između Predsjednika i Premijera odnosilo se i na imenovanje ravnatelja Sigurnosno- obavještajne agencije (SOA) i ravnatelja Vojne sigurnosno-obavještajne agencije, za što je potrebno supotpisivanje obojice na osnovu članka 103. Ustava. 58 RF je 12. travnja optužio HDZ za nepotizam i eksploataciju, a 13. travnja Sandra Benčić, sukoordinatorica i kandidatkinja za premijerku Možemo!, je prokomentirala HDZ-ove „korumpirane“ bivše ministre. 59 DIP smatra ove jumbo plakate „neprikladnima i neprihvatljivima te protivnima moralu i etičkim načelima izborne prakse“. DP-ovi jumbo plakati su prikazivali dužnosnike HDZ-a i SDSS-a uz rečenicu „nekima je Vukovar oslobođen (HDZ i SDSS), a nekima je pao (DP)“. Republika Hrvatska Stranica: 14 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

protivnika, ali ne postoje službene politike za sprječavanje ili protudjelovanje u slučaju takvih taktika. 60 Video filmovi su također dijeljeni na društvenim mrežama kako bi se potaknuli mladi na glasanje, posebno na TikToku, a Možemo! je umjetnom inteligencijom stvorio „političarku“ Nitkolinu s računom na Instagramu i TikToku.

Zakonodavac bi trebao razmotriti, zajedno s regulatorom medija i drugim dionicima, korake za reguliranje aktivnosti kampanje i političkog oglašavanja na online medijima i platformama društvenih mreža, te njihovo financiranje.

Žene su općenito bile zastupljene tijekom medijskih sučeljavanja i panela, ali u manjem broju nego muškarci. Žene su imale ograničenu vidljivost kao predsjednice ili kandidatkinje političkih stranaka uz neke iznimke kao što je kandidatkinja za premijerku iz stranke Možemo! Sandra Benčić. 61 Nekoliko sugovornika MPI UDILJP-a iz političkih stranaka vidi sudjelovanje žena samo kao ispunjavanje spolne kvote, dok drugi u potpunosti odbacuju spolnu kvotu kao diskriminaciju spram žena te tvrde da bi u tom slučaju žene bile nominirane kao kandidatkinje isključivo zbog svog spola.

Političke stranke trebale bi identificirati i ukloniti sve barijere na osnovu spola za kandidatkinje, uključujući revidiranje postojećih unutarstranačkih praksi koje sprječavaju djelotvorniju zastupljenost žena unutar stranačkih struktura te kao kandidatkinja.

Neki sugovornici MPI UDILJP-a primijetili su da postoji niska stopa sudjelovanja osoba s invaliditetom na ovim izborima, zbog ograničenog broja kandidata s invaliditetom i zbog toga što ni jedan kandidat nije posebno naglasio tu temu u svojim izbornim porukama.

Potrebno je poduzeti mjere kojima bi se olakšalo sudjelovanje osoba s invaliditetom u izbornom procesu, uključujući pristupačne lokacije za provođenje kampanje, kao i informacije za birače i kampanje u formatima koji su dostupni osobama s invaliditetom, uz tumačenje na znakovni jezik i lako čitljive materijale.

IX. FINANCIRANJE IZBORNE PROMIDŽBE

Financiranje izborne promidžbe regulirano je Zakonom o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma. Regulatorni okvir nije mijenjan od prošlih parlamentarnih izbora. DIP nadzire ukupno financiranje političkih stranaka, kao i financiranje političkih stranaka i nezavisnih kandidata u kampanji, dok Državni ured za reviziju provodi godišnje financijske revizije.

60 EU-ov Akt o digitalnim uslugama (DSA) za online platforme stupio je na snagu 17. veljače. Velike online platforme kao što su Google, Meta, Microsoft i TikTok, su potpisali Kodeks ponašanja o dezinformiranju te su provele konzultacije o smjernicama kako bi se ublažio rizik od utjecaja na izbore. U veljači 2024. uklonjeni su oglasi i objave o socijalnim temama, izborima i politici (SIEP) zbog dezinformiranja, te lažni računi registrirani u Hrvatskoj. TikTok je uklonio više od 150.000 računa registriranih u Hrvatskoj s ukupno dva milijuna pratitelja. Preko 13.000 SIEP oglasa na Facebooku i Instagramu zajedno je uklonjeno, ili zato što nisu bili u skladu s politikama o SIEP oglasima ili zato što nisu stavili „Plaćeni oglas“ i tko je platio. Vidjeti također izvještaje Google-a, Meta-e, Microsofta, TikTok- a o provedbi Kodeksa ponašanja u prvoj polovici 2023. godine. Nevladina organizacija GONG je 25. ožujka razotkrila HDZ-ovo širenje dezinformacija koje su lažno navodile da je Predsjednik namjeravao oteti djecu. 61 Najvidljivije političarke bile su Nina Obuljen Koržinek (HDZ), Mirela Ahmetović (SDP), Sandra Benčić i Ivana Kekin (Možemo!), Katarina Peović (Radnička fronta, RF), Marija Selak Raspudić (Most). Stavak 3. Odluke OESS- ovog Vijeća ministara 7/09 iz 2009. poziva države članice da „potaknu sve političke aktere kako bi promicali jednaku participaciju žena i muškaraca u političkim strankama, s ciljem uravnotežene spolne zastupljenosti u izabranoj javnoj vlasti na svim razinama donošenja odluka.“ Republika Hrvatska Stranica: 15 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

A. PRIHODI I TROŠKOVI IZBORNE KAMPANJE

Izborne kampanje mogu se financirati iz javnih i privatnih sredstava, uključujući kredite. Političke stranke i nezavisni saborski zastupnici su u 2023. godini dobili 53.445 eura po zastupničkom mjestu kao izravno javno financiranje, što se također moglo koristiti za financiranje predizbornih kampanja. 62 Političke stranke također mogu financirati svoje kampanje kroz članarine i prihode od imovine. Kao neizravno javno financiranje, svaki kandidat dobiva pet minuta prijenosa na javnoj televiziji i radiju kako bi besplatno predstavili svoje političke programe tijekom razdoblja kampanje. 63

Kandidacijske liste koje dobiju barem 5% važećih glasova u izbornoj jedinici i izabrani kandidati iz izborne jedinice za manjine imaju pravo na proporcionalnu naknadu troškova kampanje iz javnih sredstava. Kandidati iz izborne jedinice za manjine koji dobiju preko 15% glasova, ali nisu izabrani, imaju pravo na naknadu u iznosu od 15% naknade izabranog kandidata. Povrh toga, političke stranke dobivaju dodatna sredstva za svakog izabranog kandidata iz redova manje zastupljenog spola, što je ekvivalent od 10% od alociranog iznosa za svakog izabranog saborskog zastupnika.

Dopuštene su donacije i pojedinaca i pravnih subjekata. Pojedinci mogu donirati do 30.000 kn (otprilike 3.981 euro) u jednoj kalendarskoj godini, jednom ili više kandidata, dok donacije pravnih subjekata imaju ograničenje od 200.000 kn (otprilike 26.544 eura) po pojedinoj političkoj stranci. 64 Za donacije veće od 5.000 kn (otprilike 663 eura) mora postojati pisani sporazum. Dopušteno je uplatiti i u gotovini, a za to treba imati posebnu evidenciju. Svi donatori moraju biti poznati i moraju biti objavljeni iznosi njihovih donacija. Nadalje, za svaku primljenu donaciju treba izdati potvrdu o primitku iznosa.

Kandidati mogu doprinijeti svojoj kampanji svojim vlastitim financijskim sredstvima sve do maksimalnog iznosa predviđenog za troškove kampanje od 1.500.000 kn (otprilike 200.000 eura). Kandidati mogu primiti i davanja u naravi o kojima se mora izvijestiti kao donacijama i kao troškovima. U tom slučaju potrebna je potvrda u kojoj donator mora navesti vremenski okvir i tržišnu vrijednost davanja u naravi.

Nisu dopuštene donacije anonimnih posrednika i iz stranih izvora, vjerskih i neprofitnih udruga, sindikata, nadležnih tijela, kroz posrednike, državnih tvrtki i tvrtki u kojima država ima više od 5% udjela ili dionica. Tvrtkama koje su dobile ugovore na javnoj nabavi je dopušteno doprinositi političkim kampanjama i aktivnostima, što je suprotno međunarodnim standardima. 65 Ovaj propust u propisima mogao bi potencijalno rezultirati neželjenim utjecajem i sukobom interesa, gdje bi tvrtke očekivale povlašteni tretman za svoje donacije. 66 Nadalje, regulatorni okvir koji je još uvijek bio na snazi tijekom ovih izbora, zanemaruje potencijalni utjecaj lobiranja na političko financiranje. 67

62 Članak 5.1 Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma iz 2019. kaže da se „Sredstva za redovito godišnje financiranje političkih stranaka i nezavisnih zastupnika osiguravaju u državnom proračunu Republike Hrvatske, u iznosu od 0.075% ostvarenih poreznih prihoda.” 63 Članak 3 b) Pravila o postupanju elektroničkih medija s nacionalnom koncesijom u Republici Hrvatskoj tijekom izborne promidžbe iz 2014. 64 1 euro odgovara otprilike iznosu od 7.45 kn (hrvatskih kuna). 65 Članak 5 b) Preporuke Odbora ministara Vijeća Europe Rec(2003)4 o zajedničkim pravilima protiv korupcije pri financiranju političkih stranaka i izbornih kampanja kaže da „Države moraju poduzeti mjere s ciljem ograničavanja, zabranjivanja i na druge načine strogog reguliranja donacija pravnih subjekata koji pružaju robu ili usluge bilo kojem tijelu javne uprave“. 66 Stavak 8(a)v(a) Preporuka br. 1516 Parlamentarne skupštine Vijeća Europe iz 2001. o financiranju političkih stranaka kaže: „Kako privatno financiranje, posebice donacije stvaraju prilike za utjecaj i korupciju, trebalo bi primjenjivati sljedeća pravila: a. zabranu donacija državnih poduzeća, tvrtki pod kontrolom države, ili tvrtki koje pružaju robu ili usluge sektoru javne uprave.“ 67 Zakon o lobiranju donesen je 14. ožujka 2024. kako bi se reguliralo lobiranje u Hrvatskoj u skladu s preporukama izvještaja Skupine država protiv korupcije (GRECO) Vijeća Europe iz 2019. godine o sprječavanju korupcije i promicanju integriteta središnje vlasti i tijela za provođenje zakona. Republika Hrvatska Stranica: 16 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Treba razmotriti ograničavanje, zabranjivanje ili strogo reguliranje donacija pravnih subjekata koji pružaju robu ili usluge javnoj upravi.

Usprkos ranijim preporukama UDILJP-a, kandidati mogu dobiti zajmove od pojedinaca i banaka bez ograničenja u pogledu njihove vrijednosti i trajanja, što potencijalno omogućava zaobilaženje pravila o najvišem dopuštenom iznosu donacije. Nadalje, kao što su primijetili sugovornici MPI UDILJP-a, ne postoje obaveze objavljivanja detalja zajma, što pak podriva transparentnost i ograničava mogućnost birača da budu uistinu informirani o kandidatima. 68

Treba razmotriti uvođenje detaljnih pravila kojima bi se regulirali zajmovi, zajedno s odredbama o njihovoj objavi i njihovom izvještavanju.

Izborna promidžba treće strane nije regulirana čime se podriva učinkovitost propisa o izbornoj promidžbi jer se potencijalno omogućava trećoj strani da prikrije financijske transakcije i zaobiđu pravila o najvišem dopuštenom iznosu troškova i donacija, s čime se dovodi u pitanje integritet i pravičnost izbornog procesa. 69

Izborna promidžba treće strane treba biti dozvoljena i regulirana. Najviši dopušteni iznosi donacija i troškova, kao i zahtjevi izvještavanja, trebaju se proširiti kako bi uključili i treće strane koje provode aktivnosti kampanje.

B. IZVJEŠTAVANJE I NADZOR

Razdoblje financijskog izvještavanja o kampanji počinje s otvaranjem bankovnog računa za tu svrhu, najranije šest mjeseci prije izbora, ili najkasnije do dana kada se kandidacijska lista predaje DIP-u. Ove vremenske varijacije rezultiraju različitim periodima izvještavanja pojedinih kandidata. Svaki kandidat ili predstavnik nezavisne liste koju je nominirala grupa birača, mora imati zasebni bankovni račun za sve transakcije vezane uz financiranje izborne kampanje, dok političke stranke imaju zasebne račune za svoje redovne aktivnosti.

Političke stranke, osobe ovlaštene zastupati nezavisnu listu koju je nominirala grupa birača ili vodeći kandidati na listi koju je predložila grupa birača i kandidati moraju predati DIP-u predizborno izvješće s detaljno prikazanim donacijama, rashodima, troškovima oglašavanja u medijima, i dobivenih popusta, putem svojeg elektroničkog sustava sedam dana prije izbora. Nakon izbora, također se moraju predati financijska izvješća DIP-u unutar 30 dana. Sva izvješća objavljuju se na internetskoj stranici DIP-a. Dostupni su i webinari i upute koje mogu pomoći s obavezom izvještavanja, a DIP i državno odvjetništvo nude savjete na zahtjev. I DIP i državno odvjetništvo imaju ovlasti zatražiti informacije za potrebe pregleda financijskih izvješća, kao i informacije iz središnjeg registra državne imovine. DIP je provodio izvide na terenu u prostorijama kandidata u skladu sa svojim mandatom, kako bi se potvrdilo da su poštivani svi propisi o financiranju kampanje. DIP određuje hoće li kandidati dobiti ukupnu ili djelomičnu naknadu ili će im se naknada obustaviti. S obzirom da se od kandidata očekuje da predaju svoje završno izvješće unutar 30 dana od izbora, DIP ustvari ima manje od 30 dana za provođenje provjera i objavu sažetka izvještaja. Ovu ključnu zadaću obavlja tim od šest članova što značajno

68 Stavak 260. Zajedničkih smjernica o reguliranju političkih stranaka kaže da se u Izvješću o financiranju političke stranke „moraju sveobuhvatno prikazati prihodi stranke, rashodi, imovina i dugovanja. Zajmove treba eksplicitno navesti.“ 69 Stavak 256. Zajedničkih smjernica o reguliranju političkih stranaka navodi da se aktivnosti treće strane ne bi trebale bezuvjetno zabraniti, a stavak 220. dodaje da „kako bi se izbjeglo stvaranje rupa kroz koje može proći neograničeno financiranje, a financijske transakcije se mogu prikriti, zakon treba uspostaviti proporcionalna i razumna ograničenja iznosa koje treće strane mogu potrošiti na promicanje kandidata ili stranke, u idealnom slučaju primjenjujući i na ove aktere već postojeće najviše iznose za donacije političkim strankama“. Republika Hrvatska Stranica: 17 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

ograničava njihovu sposobnost provođenja detaljnog financijskog nadzora ili kompleksnu provjeru troškova na društvenim mrežama. 70

Treba razmotriti produljenje vremenskog roka koji DIP ima za smisleni nadzor financijskih izvještaja kampanje.

Žalbe na odluke DIP-a o naknadi troškova mogu se predati unutar 15 dana Upravnom sudu. Nepoštivanje uvjeta izvještavanja može rezultirati novčanim kaznama i za političku stranku i za predstavnika kandidata. 71 DIP i državno odvjetništvo informiraju ured državnog odvjetnika o svim kršenjima financiranja izborne promidžbe. Ured državnog odvjetnika onda odlučuje hoće li goniti slučaj ili će ga odbaciti. Ured državnog odvjetnika objavljuje samo sumarne podatke o ukupnom broju prekršajnih predmeta u svojem godišnjem izvješću objavljenom na njihovoj stranici. 72 Ne objavljuju se javno konkretni detalji o kršenju financiranja izborne promidžbe, poput toga koja je stranka uključena u to, o kojoj vrsti kršenja se radi, iznosu kazne, učestalosti kršenja, osim na zahtjev. 73

Kako bi se povećala transparentnost, potrebno je razmotriti objavljivanje svih izrečenih financijskih sankcija kandidatima koji nisu poštivali propise o financiranju kampanje.

X. MEDIJI

A. MEDIJSKO OZRAČJE

Medijski krajolik je pluralistički.74 Velike nacionalne medijske kuće su u stranom vlasništvu, a podaci o vlasnicima su lako dostupni na internetskoj stranici regulatora elektroničkih medija. Televizija je još uvijek glavni izvor političkih informacija, ali raste važnost online platformi, uz penetraciju interneta od 93%, a kritičko novinarstvo se često objavljuje online. 75

Javni servis Hrvatska radiotelevizija (HRT) sastoji se od televizije (Hrvatska televizija) i radija (Hrvatski radio). 76 HRT-ova financijska nezavisnost je osigurana putem televizijske pristojbe. No zbog načina imenovanja Glavnog ravnatelja i nadzornih tijela, HRT ostaje podložan utjecaju Vlade. 77 Mnogi sugovornici MPI UDILJP-a smatraju da se HRT-ova pristranost vladajućima može vidjeti u načinu političkog izvještavanja, i u pogledu sadržaja i u pogledu odabira gostiju.

70 Stavak 271. Zajedničkih smjernica o reguliranju političkih stranaka navodi da „svaki rok koji se nameće nadležnom tijelu mora biti definiran na takav način da ovom nadležnom tijelu omogući dovoljno vremena da stigne sadržajno nadzirati i analizirati izvješća koja su predala političke stranke“ 71 Novčane kazne kreću se u rasponu od 2.000 kn (265 eura) do 20.000 kn (2.655 eura) za pojedince, te do 100.000 kn (13.275 eura) za političke stranke. 72 Izvješće o radu državnih odvjetništava u 2022. godini navodi da u slučajevima vezanim uz Zakon o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma je doneseno 413 odluka o gonjenju, 245 je rezultiralo sudskom odlukom, a 228 sankcija je potvrđeno. 73 Stavak 275. Zajedničkih smjernica o reguliranju političkih stranaka navodi da: „Kada se nameću sankcije, javnost mora biti informirana o činjenicama koje su dovele do kršenja propisa i o konkretnoj sankciji izrečenoj političkoj stranci.“ 74 Od 24 registrirane TV postaje, osam ih ima nacionalnu pokrivenost; od 129 radio stanica, pet ih ima nacionalnu pokrivenost; postoji 535 online medijskih portala te značajan, ali opadajući sektor tiskanih medija, i nacionalnih i lokalnih. 75 Vidjeti Reutersovo izvješće o digitalnim vijestima iz 2023. 76 HRT ima četiri nacionalna TV kanala (HTV1, HTV2, HTV3, HTV4) i tri nacionalne radio stanice (HR 1, HR 2, HR 3). HRT ima i regionalna studija u Dubrovniku, Osijeku, Kninu, Puli, Rijeci, Sljemenu, Splitu, Zadru i Glas Hrvatske. 77 Glavni direktor HRT-a, vijeća za nadzor i regulator elektroničkih medija (Vijeće za elektroničke medije) biraju se jednostavnom saborskom većinom među kandidatima koje je nominirao nadležan saborski odbor nakon pred- selekcije s otvorenim natječajem. Mandat traje pet godina i može se produljiti bez ikakvih ograničenja. Republika Hrvatska Stranica: 18 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Kako bi se zajamčila urednička neovisnost, vodstvo javnog servisa i njegova nadzorna tijela treba imenovati na način koji osigurava njihovu nezavisnost, nepristranost i profesionalnost.

Veliko oslanjanje medija na oglašavanje koje se sve više seli na velike tehnološke platforme, čini medije osjetljivim spram vanjskih utjecaja. Rupu u proračunu popunjavaju država i lokalno oglašavanje, kao i namjenska sredstva za objavu projekata financiranih iz sredstava EU-a. Brojni sugovornici MPI UDILJP-a naglašavaju da plasiranju takvog oglašavanja nedostaje transparentnost, jer nije temeljeno na objektivnim kriterijima već se često time trguje za povoljno izvještavanje o dužnosnicima, posebice u regionalnim i lokalnim medijima, kao i u smanjujućem sektoru tiskanih medija. Pozitivno je da država daje financijsku podršku nezavisnim elektronskim medijima, zatim razvoj sposobnosti provjere činjenica, medijska pismenost i rad slobodnih novinara. No vrlo je ograničena podrška istražnim i neprofitnim medijskim kućama. 78

B. ZAKONODAVNI OKVIR

Sloboda govora zajamčena je Ustavom, ali neki podzakonski akti i prakse predstavljaju razlog za brigu koliko je ova sloboda uistinu zaštićena. Pravo na pristup informacijama zajamčeno je zakonom i kroz posebnog povjerenika za informiranje koji pregledava žalbe i ima upravne ovlasti zatražiti od državnih institucija da poštuju zakon. Suprotno međunarodnim standardima i ranijim preporukama UDILJP-a, kleveta i dalje ostaje kazneno djelo. 79 Niz građanskih tužbi protiv medija i pojedinih novinara, trajanje sudskog postupka i zatražene naknade štete su disproporcionalne, za što je više sugovornika MPI UDILJP-a izjavilo da odbija novinare od istražnog novinarstva, s obzirom da su pravni, financijski i osobni troškovi previsoki. 80 Povrh toga je više sugovornika kritiziralo nedavne izmjene i dopune Kaznenog zakona, kojima se kriminalizira neovlašteno otkrivanje sadržaja izvidne ili dokazne radnje.81 Iako odredbe štite obranu javnog interesa i isključuju novinare kao počinitelje obuhvaćene ovim zakonom, i dalje ostaje zabrinutost da će to obeshrabriti zviždače, ograničiti pristup informacijama i ugroziti zaštitu izvora.

Kako bi se unaprijedila sloboda izražavanja, kleveta se mora dekriminalizirati. Kazne za štetu zbog povrede ugleda u parničnim postupcima moraju biti proporcionalne djelu, a predmeti se trebaju brzo rješavati.

U posljednjih nekoliko godina došlo je do značajnog povećanja sudskih tužbi protiv novinara, pri čemu su tužitelji političari i ljudi iz pravosuđa. 82 S obzirom da je međunarodni pravni okvir kojim se definiraju minimalni standardi u slučaju strateških sporova protiv sudjelovanja javnosti (eng. strategic lawsuits

78 Agencija za elektroničke medije (AEM) upravlja Fondom za pluralizam, koji se financira s 3% HRT-ovih pristojbi. U 2023. godini manje od 10% ukupnog financiranja od 4 milijuna eura je podijeljeno među neprofitnim medijskim kućama. Ministarstvo kulture ima shemu potpora za 100 freelance novinara godišnje. AEM je također zadužen za eksperimentalni program koji je podržao 21 inicijativu za razvoj sposobnosti provjere informacija, što je financirala EU. 79 Prema stavku 47. Općeg komentara br. 34 UN-ovog Odbora za ljudska prava iz 2011. o članku 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima traži se da „Države članice razmotre dekriminalizaciju klevete, te da se u svakom slučaju primjena kaznenog prava može smatrati prihvatljivom samo u najtežim slučajevima, a zatvorska kazna nikada nije prikladna kazna za to.“ 80 Hrvatsko novinarsko društvo (HND) izvijestilo je MPI UDILJP-a da je u 2023. bilo barem 945 neriješenih predmeta protiv predstavnika medija ili organizacija, od čega su barem 35% kazneni predmeti. Ukupno zatražena naknada štete u građanskim postupcima se procjenjuje na oko 10 milijuna eura, iako sudovi imaju tendenciju dodijeliti značajno niže iznose. 81 Novi članak 307.a Kaznenog zakona usvojen je na zadnjem zasjedanju prije raspuštanja Sabora te je stupio na snagu 2. travnja 2024. Europska federacija novinara kao i 18 medijskih organizacija i HND tražili su ukidanje tog članka. 82 Udruženje nevladinih organizacija prikuplja informacije o SLAPP-ovima (strateškim sporovima protiv sudjelovanja javnosti), CASE, izvještaji da je broj predmeta u Hrvatskoj četvrti najveći u Europi. Republika Hrvatska Stranica: 19 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

against public participation, SLAPPs) donesen tek nedavno, Hrvatska još uvijek nije izmijenila svoje zakone kako bi uvela relevantne zaštite. 83

Kako bi se osigurala sloboda medija, zakon mora propisivati odvraćajuće kazne da bi se spriječilo neprikladno tuženje novinara i mjere za smanjivanje štetnih učinaka tužbi, uključujući ograničavanje pravnih troškova, brzo odbacivanje neutemeljenih tužbi i naknada štete za žrtve u takvim slučajevima.

Praćenje kampanje regulirano je Izbornim zakonom i nadopunjeno propisima koje donosi Sabor nakon objave izbora i samoregulatornih smjernica samih medija. Javni servisi su dužni ponuditi barem pet besplatnih minuta televizijskog prijenosa svakom kandidatu, a javne i privatne televizije imaju pravo organizirati po jedno sučeljavanje svaka tijekom kampanje. Nije dopušteno plaćeno političko oglašavanje. Vijeće za elektroničke medije prati poštuju li elektronički mediji opći pravni okvir, ali ne u pogledu kampanje. DIP nema ni kompetencije ni kapacitete pratiti izvještavanje kampanje. Ni jedna od ove dvije organizacije nema ovlasti sankcioniranja počinitelja u slučaju ozbiljnog kršenja. Žalbe vezane uz medijsku pokrivenost predaju se DIP-u te se rješavaju ad hoc.

Vijeće za elektroničke medije moglo bi dobiti ovlasti za praćenje elektroničkih medija u pogledu omogućavanja pravedne i uravnotežene medijske pokrivenosti svih kandidata na izborima te bi pravovremeno objavljivalo svoje nalaze.

C. MEDIJSKO IZVJEŠTAVANJE O IZBORNOJ KAMPANJI

Mediji su dovoljno izvještavali o izbornoj kampanji da bi birači mogli donijeti informiranu odluku te da bi kandidati mogli predstaviti svoje stavove javnosti. Većina medijskog izvještavanja kojeg je pratio MPI UDILJP-a bio je nesadržajan, s obzirom da se uglavnom bavilo sukobom između Premijera i Predsjednika, te različitim optužbama za korupciju. Mediji s kojima se sastao MPI UDILJP-a su se mučili s planiranjem izvještavanja Predsjednikove kampanje, jer ih je od toga odvraćalo upozorenje Ustavnog suda. Tu odluku Ustavnog suda je iskoristio Premijer kao izgovor da ne prisustvuje izravnom sučeljavanju s Predsjednikom. Premijer je sudjelovao u jedan-dva intervjua s prijateljski naklonjenim medijskim kućama, što mu je omogućilo da predstavi svoje stavove bez da se suoči s preispitivanjem novinara.

HRT je organizirao debate za 10 stranaka koje su prema anketama imale šansu preći prag od četiri posto u barem jednoj izbornoj jedinici. 84 Ovo je bilo najveće događanje te vrste gdje se raspravljalo sadržajno o političkim programima stranaka. Sukladno zakonu, HRT je omogućio svim kandidacijskim listama i manjinskim kandidatima po pet minuta besplatnog emitiranja i na HTV4 i na HRT1. Privatna TV kuća RTL također je snimila pet minutne prezentacije kandidacijskih lista koje su onda stavljene na njihovu internetsku stranicu. Također su organizirali sučeljavanja s predstavnicima najpopularnijih stranaka.

XI. RJEŠAVANJE IZBORNIH SPOROVA

Općenito gledano je sustav za rješavanje izbornih sporova bio djelotvoran jer je mali broj pristiglih žalbi bio riješen u zakonskim rokovima te općenito u skladu s pravnim odredbama. DIP sveukupno uživa dostatnu razinu povjerenja među dionicima u pogledu kapaciteta i nepristranosti, uključujući i rješavanje izbornih sporova.

83 Europski parlament usvojio je 27. veljače 2024. Direktivu o zaštiti novinara i boraca za ljudska prava od očito neosnovanih ili zlonamjernih sudskih postupaka, a Vijeće Europe je usvojilo svoje preporuke 5. travnja 2024. Oba dokumenta sadrže listu mjera koje države moraju usvojiti kao minimalni standard 84 Agencije koje provode predizborne ankete biraju se na javnom natječaju prije izbora. Kandidati koji na predizbornim anketama imaju preko 4% podrške, pozivaju se na sučeljavanja. Republika Hrvatska Stranica: 20 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Političke stranke i kandidati, ali ne oni s manje od 100 glasova ili manje od 5% glasača u izbornoj jedinici, mogu podnijeti izborni prigovor ili dovesti u pitanje rezultate izbora u skladu s međunarodnim dobrim praksama. 85 DIP tumači pravne odredbe u pogledu pravnog statusa političkih stranaka na način da dopušta podnošenje prigovora samo političkim strankama koje su imale svoje kandidate. 86

DIP je prvostupanjsko tijelo za sve žalbe vezane uz izbore. Zainteresirane strane mogu podnije prigovor unutar 48 sati od kad se dogodila navodna nepravilnost ili odluka ili čin, a DIP ima 48 sati za donijeti odluku. Prigovori se razmatraju tijekom sjednica koje su javne, ali bez prisutnosti stranki uključenih u prigovor, a onda DIP objavljuje samo odluke. Pritužbe na izborne rezultate mogu se podnijeti unutar 48 sati od objave privremenih rezultata izbora. Na odluku DIP-a se može unutar 48 sati uložiti žalba Ustavnom sudu, a onda Sud mora donijeti odluku unutar 48 sati.

DIP-u je uloženo šest pritužbi do dana izbora. Dvije su se odnosile na odbijanje registracije kandidata kao neutemeljenih. 87 Od te dvije jedna je podnesena i Ustavnom sudu koji je podržao odluku DIP-a. U jednom predmetu vezano uz sadržaj određenih jumbo plakata, DIP je prihvatio prigovor usprkos nedostatku pravnih odredbi kojima bi se regulirala izborna promidžba. DIP je zaključio da je sadržaj jumbo plakata „granično protuzakonit i neprikladan“ te je tražio stranku koja ih je postavila da ih i ukloni. 88

Ustavni sud također ima opću nadležnost nad zakonitošću i ustavnošću cijelog izbornog procesa. 89 Pritužbe u pogledu kršenja Ustava ili zakona, mogu se podnijeti Ustavnom sudu unutar 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora. 90 Sud može proglasiti nevažećim sve ili samo neke izborne aktivnosti i rezultate ukoliko su nepravilnosti utjecale ili mogle utjecati na rezultate. Sud također može djelovati po službenoj dužnosti u ovakvim predmetima. Predsjednik i neki sugovornici MPI UDILJP-a doveli su u pitanje potpunu nezavisnost Ustavnog suda. 91

Nakon izbora, DIP je zaprimio devet pritužbi na izborne rezultate. 92 Sve pritužbe su odbijene; pet kao neutemeljene, jedna bez pravne osnove, a tri zbog toga što su propustili predati pritužbu unutar zakonskog roka od 48 sati. 93 Od toga je pet pritužbi tražilo ponovno brojanje glasova i sve su odbijene zbog nedostatka dokaza. Tri žalbe su predane Ustavnom sudu koji je potvrdio odluke DIP-a. U pritužbama se može tražiti ponovno brojanje glasova, iako zakon ne navodi točno osnove za ponovno brojanje, no na osnovu sudske prakse Ustavnog suda, ponovno brojanje glasova može se provesti samo

85 Stavak 99. Venecijanske komisije iz 2002. o reguliranju rada političkih stranaka glasi: „Utemeljenost u takvim žalbama mora se dopuštati na što širim mogućim osnovama. Ulaganje žalbe mora biti dostupno svakom biraču u izbornoj jedinici i svakom kandidatu koji se tamo natječe na izborima.“ 86 Druge političke stranke nisu podnosile pritužbe na ovim izborima. 87 Kandidacijske liste Demokršćana bile su odbijene jer stranka nije bila registrirana na dan objave izbora, kao što propisuje zakon. Ustavni sud je odbio njihovu žalbu. 88 Tri druge pritužbe koje su se odnosile na predloženi sastav općinskih izbornih povjerenstava, smještaj biračkih mjesta i nedostatnih uvjeta za osobe s invaliditetom, su odbačene ili zbog isteka zakonskog roka ili kao neutemeljene. 89 Kada se donese odluka po svim izbornim žalbama, onda Ustavni sud potvrdi konačne rezultate izbora koji se objavljuju u Narodnim novinama i na internetskoj stranici DIP-a. 90 U ovom slučaju odluke se donose na zatvorenim sjednicama, većinskom voljom sudaca, za razliku od odluke po drugim izbornim žalbama o kojima jednoglasno odlučuje vijeće od tri sudca unutar 48 sati. 91 Sudci se imenuju dvotrećinskom većinom saborskih zastupnika na osmogodišnje razdoblje, iz redova cijenjenih pravnika, posebice sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora prava. U postojećem sastavu od 13 sudaca, dvojica su bivši ministri u ranijim HDZ-ovim vladama, jedan je bivši saborski zastupnik HDZ-a, a četiri su bivši saborski zastupnici SDP-a. 92 Navodne nepravilnosti u razvrstavanju nevažećih listića, pri zbrajanju rezultata ili vezano uz preferencijalne glasove, te nepravilnosti na specijalnom biračkom mjestu u domu za starije. 93 Ponovno brojanje glasova su zatražili kandidati Mosta, Odlučno i Pravedno (OIP), SDP. Na primjer, jedan SDP-ov kandidat je zatražio ponovno brojanje glasova jer su mu ljudi rekli da su mu dali preferencijalne glasove, ali niti jedan nije bio nađen u glasačkoj kutiji; jedan Mostov kandidat je prijavio navodno poništavanje listića na jednom izbornom mjestu u V. izbornoj jedinici bez da je dao dokaze za to; kandidat OIP-a je doveo u pitanje pouzdanost softvera za unos podataka bez davanja dokaza. Republika Hrvatska Stranica: 21 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

u iznimnim okolnostima, s objektivnim opravdanjem, te zasnovano na dostatnim i relevantnim razlozima koji se moraju jasno objasniti. 94

XII. SUDJELOVANJE NACIONALNIH MANJINA

Ustav prepoznaje 22 nacionalne manjine te predviđa privremene afirmativne mjere kako bi se osigurala njihova politička participacija i zastupljenost, uključujući i zajamčena zastupnička mjesta u Saboru.95 Srpsku nacionalnu manjinu predstavljaju dvije političke stranke, dok druge manjine, uključujući i Rome, imaju udruženja. 96 Povrh toga, postoji i Vijeće za nacionalne manjine kao krovno tijelo nacionalnih manjina, uspostavljeno u skladu s Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina iz 2002.

Kandidati nacionalne manjine se mogu ili natjecati u izbornoj jedinici za nacionalne manjine ili u bilo kojoj drugoj od preostalih 10 izbornih jedinica. Nakon parlamentarnih izbora 2020. srpska nacionalna manjina je osvojila tri zastupnička mjesta, dok su etnički albanski, bošnjački češki, mađarski i talijanski kandidat osvojili po jedno zastupničko mjesto. Srpska nacionalna manjina igrala je ulogu u stvaranju vladajuće koalicije, te je bila zastupljena u Vladi u ulozi zamjenika predsjednika Vlade.

Liste birača uključuju i etničko opredjeljenje svih birača koje se ne mijenja sve dok građanin ne zatraži izmjenu. Birači registrirani kao pripadnici nacionalnih manjina mogu birati hoće li glasati za kandidate u svojoj izbornoj jedinici ili mogu zatražiti glasačke listiće za nacionalnu manjinu kojoj pripadaju. 97 Za ove izbore je bilo registrirano 275.517 birača pripadnika nacionalne manjine, od čega ih se 173.861 izjašnjavalo kao Srbi (4,49% ukupnog stanovništva). Ukupno je 34.779 glasova dano za predstavnike nacionalnih manjina. 98 Zakonski preduvjet da bi se birači registrirali kao pripadnici nacionalnih manjina je u suprotnosti s međunarodnim dobrim praksama. 99

U skladu s međunarodnim dobrim praksama, od birača se ne bi trebalo tražiti da se registriraju kao pripadnici nacionalnih manjina.

Na ovim izborima se 17 kandidata registriralo da predstavljaju 8 manjinskih zajednica te su se natjecali za 8 zastupničkih mjesta. Od 17 kandidata, pet su bili Srbi, tri Romi, dva Bošnjaka, dva Albanca i dva Talijana, jedan Mađar, jedan Slovak i jedan Čeh. Zajamčeno mjesto za Mađare nije imalo protukandidata. Ne postoje informacije o tome imaju li ove druge stranke pripadnike nacionalnih manjina na svojim kandidacijskim listama. Sugovornici MPI UDILJP-a doveli su u pitanje nužnost

94 Stavak 10.1 Odluke Ustavnog suda br.: U-VIIA-3278/2013 kaže da „razlozi zbog kojih se ta radnja može dopustiti uvijek moraju biti objektivno opravdani, dostatni i relevantni te podrobno i jasno obrazloženi.“ 95 Članak 19.3 Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina iz 2002. predviđa da se „pripadnicima nacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5% stanovnika jamči najmanje jedno, a najviše tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine“, a članak 17. Zakona o parlamentarnim izborima kaže da se po jedno zastupničko mjesto dodjeljuje svakoj od pet drugih skupina nacionalnih manjina. 96 Političke stranke srpske nacionalne manjine su Samostalna demokratska srpska stranka (SDSS) i Demokratski savez Srba (DSS). Udruženja drugih nacionalnih manjina uključuju Sabor bošnjačkih asocijacija Hrvatske (SABAH), Bošnjaci zajedno! Nacionalna koordinacija Bošnjaka u Republici Hrvatskoj, Demokratska zajednica Mađara Hrvatske (DZMH) i Savez Roma. Unione Italiaa je službena organizacija koja predstavlja talijansku zajednicu u Hrvatskoj i Sloveniji, a njene aktivnosti su službeno prepoznate Sporazumom između Hrvatske i Italije iz 1996. 97 Prema Zakonu o registru birača, građanin se može sam opredijeliti kao pripadnih nacionalne manjine u policijskoj upravi. 98 Ukupno je 15.901 od 173.864 registriranih birača glasalo za srpske kandidate; 2.877 od 10.565 za Mađare; 1.951 od 16.221 za Talijane; 1.908 od 10.075 za Čehe i Slovake; 4.931 od 21.478 za austrijsku, bugarsku, njemačku, poljsku, romsku, rumunjsku, rusinsku, rusku, tursku, ukrajinsku i vlašku manjinu te 7.211 od 43.318 za albansku, bošnjačku, crnogorsku, makedonsku i slovensku manjinu. 99 Odjeljak 2.4 “Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima iz 2002. Venecijanske komisije Vijeća Europe glasi: „Ne smije se tražiti od kandidata ni od birača da naznače svoju pripadnost bilo kojoj nacionalnoj manjini“. Republika Hrvatska Stranica: 22 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

zajamčenih zastupničkih mjesta za nacionalne manjine i izrazili svoju zabrinutost o klijentelističkom odnosu između manjinskih saborskih zastupnika i vladajućih, kako bi imali bolji pristup financijskim sredstvima od kojih bi imale koristi i udruženja nacionalnih manjina i političke stranke.

Može se razmotriti mogućnost održavanja javnog i inkluzivnog savjetovanja kako bi se vidjelo nude li postojeće privremene afirmativne mjere učinkovitu i proporcionalnu zastupljenost nacionalnih manjina.

Kandidati nacionalnih manjina koje ne nominiraju političke stranke, nemaju pravo nominirati članove izbornih komisija u XII. Izbornoj jedinici. DIP je izvijestio MPI UDILJP-a da usprkos zakonskom uvjetu, nije bilo glasačkih listića ili informacija za glasače pisanih na ćirilici u općinama gdje Srbi čine barem trećinu stanovništva. 100 Glasački listići za kandidate nacionalnih manjina bili su odvojeni od jedinstvenog glasačkog listića za sve druge kandidate, te su se razlikovali po boji i veličini. Ovakva praksa nije propisana zakonom i ne štiti pravo na tajnost glasanja. Predstavnici nacionalnih manjina su primijetili da je vidljivo drukčiji izgled glasačkih listića nešto što odvraća neke pripadnike nacionalnih manjina s pravom glasa da ih uopće zatraže. 101

Kako bi se osigurala tajnost glasanja, treba se razmotriti ukidanje prakse tiskanja lista za kandidate nacionalnih manjina na zasebnim glasačkim listićima.

Sugovornici MPI UDILJP-a, uključujući i Vijeće za nacionalne manjine, izvijestili su MPI UDILJP-a o izoliranim incidentima tijekom izbornog razdoblja, usmjerenih na srpsku nacionalnu manjinu. 102 UN- ov Odbor za eliminaciju rasne diskriminacije je u 2023. godini izrazio zabrinutost zbog rastućeg rasističkog govora mržnje, uključujući i političare i utjecajne javne osobe, te zbog širenja negativnih stereotipa u medijima, na internetu i društvenim mrežama, protiv pripadnika romske i srpske nacionalne manjine i onih koji nisu državljani. 103

XIII. PROMATRANJE IZBORA

Zakon omogućava promatranje izbora građanima i međunarodnim promatračima. Promatračima je dopušteno gledati rad izbornih povjerenstava, kao i procese glasanja, prebrojavanja i izrade tabela, te imaju pravo na pristup izbornim materijalima, osim glasačkom listiću. Političke stranke i inicijative građana koje su nominirale kandidacijske liste, također imaju pravo biti promatrači na terenu.

Kandidati, primarno političke stranke i nevladine organizacije dobili su akreditacije za 5.333 promatrača, uključujući 87 za biračka mjesta u inozemstvu. 104 Ovi promatrači pretežno promatraju procedure tijekom izbornog dana. Organizacije civilnog društva su se usmjerile na izmjene izbornih jedinica, sudjelovanje žena i osoba s invaliditetom na izborima, ali nisu promatrali rad izbornih povjerenstava ili druge aspekte izbornog procesa.

100 Članak 12.3 Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina poziva se na članak 9. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj koji kaže da se jezik ili pismo nacionalnih manjina treba koristiti kad se tiskaju „obrasci koji se koriste u službene svrhe“ u općinama, gradovima i županijama 101 Vijeće za nacionalne manjine predlaže uvođenje obostranog glasačkog listića s redovitim kandidatima s jedne strane listića i kandidatima nacionalnih manjina s druge. 102 Na primjer, SDSS-ovi jumbo plakati sa sloganom „Hrvatska treba Srbe“ bili su oštećeni na nekoliko lokacija uključujući Karlovac, Osijek, Šibenik, Zadar i Zagreb. DP-ovi jumbo plakati prikazivali su HDZ-ove i SDSS-ove dužnosnike uz poruku „Za neke je Vukovar oslobođen (HDZ i SDSS), a za neke je pao (DP)“. 103 Vidjeti Zaključna razmatranja o objedinjenom devetom do četrnaestom periodičnom izvješću Hrvatske UN-ovog Odbora za eliminaciju rasne diskriminacije iz 2023., stavke 13 i 14. 104 HDZ je imao 4.020 akreditiranih promatrača, SDP - 397, DP - 288, HNS - 62 i Most - 59. Republika Hrvatska Stranica: 23 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

XIV. DAN IZBORA

A. GLASANJE I PREBROJAVANJE GLASOVA

U skladu s metodologijom UDILJP-a, MPI UDILJP-a nije promatrao postupke izbornog dana na sustavan ili sveobuhvatan način. Međutim, članovi misije posjetili su ograničeni broj biračkih mjesta u Zagrebu u 3 izborne jedinice. Iako je proces glasanja bio dobro provođen na većini posjećenih biračkih mjesta, neke procedure nisu provođene na sustavan način, poput organizacije rada unutar biračkog mjesta, upravljanja glasanjem izvan nepristupačnih biračkih mjesta, osiguravanja tajnosti glasanja, omogućavanje biračima s glasačkim pravom da izaberu hoće li sudjelovati glasanjem u svojoj teritorijalnoj izbornoj jedinici ili izbornoj jedinici za nacionalne manjine, te u pogledu razumijevanja prava i obaveza promatrača.

Glavni izazov koji je opazio MPI UDILJP-a i o tome izvijestio izborne dionike, bile su situacije u kojima birača nije bilo na listovima glasača, a imali su valjane ili istekle identifikacijske dokumente, što postavlja pitanje imaju li ta isključivanja s popisa veze s postojećim pravilima o uklanjanju birača iz registra. DIP je izdao priopćenje pripisujući ovu situaciju MUP-u i MPU-u, te je zatražio od oba ministarstva da izvijeste o ovoj problematici. 105 Također je poticao birače da se prijave za „plave potvrde“ koje im omogućavaju glasanje, te je objavio na svojoj internetskoj stranici popis ureda lokalne uprave gdje su se izdavale te plave potvrde na dan izbora. Iako je 7.642 birača zatražilo „plave potvrde“, MPI UDILJP-a i razni dionici primijetili su da se nisu svi isključeni birači prijavili za plavu potvrdu za što su navodili razloge poput neimanja vremena ili udaljenosti upravnih ureda . 106 Gužve i redovi na biračkim mjestima bile su pretežno vezane uz relativno visok odaziv od 62,31% te ponekad zbog neadekvatnog odabira prostora za biračko mjesto. 107 U nekoliko slučajeva kojima je prisustvovao MPI UDILJP-a, birački odbori nisu se strogo pridržavali procedure brojanja glasova, što je rezultiralo dodatnim vremenom potrebnim za usklađivanje brojeva u izvještajima o rezultatima.

B. TABELIRANJE I OBJAVA REZULTATA

Birački odbori su isporučili biračke materijale i zapisnike za rezultate OIP-ovima i GIP-ovima, koji su tabelirali rezultate teritorijalnih izbornih jedinica i manjinske izborne jedinice, dok je DIP tabelirao rezultate za izbornu jedinicu u inozemstvu. MPI UDILJP-a je promatrao tabeliranje koje je vodio zagrebački GIP. Preuzimanje materijala i unos rezultata u sustav bio je vrlo učinkovito organiziran. Istovremeno je MPI UDILJP-a primijetio nekoliko situacija u kojima su zapisnici za rezultate imali ispravljene brojke ili kada je birački odbor korigirao brojke tijekom unosa. U jednom slučaju je birački odbor otvorio koverte s glasačkim listićima i ponovno ih prebrojao na stolu za tabeliranje.

DIP je počeo objavljivati preliminarne rezultate po izbornoj jedinici raščlanjene po izbornim mjestima počevši u 21h na dan izbora, s redovitim ažuriranjem svakih 15minuta. Do jutra 18. travnja više od 99% zapisnika je obrađeno i rezultati su unijeti u sustav. Glasanje je poništeno na dva biračka mjesta što je utjecalo na dvije izborne jedinice, jer je broj glasačkih listića bio veći nego broj glasača koji su preuzeli glasački listić. 108 Po zakonu, usprkos preporukama UDILJP-a, DIP može poništiti rezultate glasanja čak i u slučaju manjih razlika koje ne bi utjecale na rezultate, poput toga da je pronađen jedan listić viška u glasačkoj kutiji. DIP je organizirao ponovljeno glasanje na dva biračka mjesta u nedjelju 21. travnja i objavio konačne rezultate u nedjelju 29. travnja.

105 Vidjeti priopćenje DIP-a za više detalja. 106 Od 7.642 birača koji su zatražili „plave potvrde“ oko jedne trećine ih je imalo valjane osobne iskaznice, dok je osobna iskaznica istekla za 4.000 birača. 107 Na primjer, škola u centru Zagreba bila je domaćinom 13 biračkih mjesta za 16.000 aktivno registriranih birača. 108 U oba slučaja su se greške odnosile na glasanje za manjinsku izbornu jedinicu. U jednom slučaju, birači su dobili svaki po dva glasačka listića – jedan za izbornu jedinicu za nacionalne manjine i jedan za teritorijalnu izbornu jedinicu. Republika Hrvatska Stranica: 24 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

Zakon treba propisati pravo na traženje ponovnog prebrojavanja u slučaju značajnih odstupanja u zapisnicima biračkog odbora te na poništavanje rezultata na nekom biračkom mjestu za nepravilnosti koje mogu imati utjecaj na izborni rezultat. Zakon treba jasno navesti takva odstupanja i nepravilnosti.

Iako su procedure na dan izbora, prebrojavanje i tabeliranje izbornih rezultata sveukupno bile vrlo djelotvorne i bez nepotrebnih kašnjenja, uočene nepravilnosti ukazuju na potrebu za boljom obukom i naglašavaju važnost slijeđenja procedura kako bi se osigurala točnost dokumentacije izbornog dana.

XV. SITUACIJA NAKON IZBORA

Izborni rezultati nisu dali jasnu većinu. HDZ je dobio većinu saborskih mjesta i proglasio pobjedu. Domovinski pokret je sebe predstavio kao ključnog partnera za formiranje nove Vlade uz uvjet da bude isključena srpska manjina. SDP, Možemo i Most su bili otvoreni spram opcije da budu dijelom koalicijske Vlade, pri čemu je svaka stranka isključila barem jednu političku stranku kao koalicijsku opciju.

Predsjednik je 18. travnja izjavio da će dati mandat svakome tko mu može dokazati saborsku većinu. 109 Iako je Predsjednik bio spominjan kao potencijalni premijer, Ustavni sud mu je izdao drugo upozorenje da „ne može biti ni mandatar za sastavljanje buduće Vlade ni premijer“. Kao odgovor na to, Predsjednik je tvrdio da je upozorenje suda ustavni udar i da je puno birača implicitno glasalo za njega, ali je onda objavio da neće biti premijerom. 110 SDP, Možemo, Centar i Dalija Orešković i ljudi s imenom i prezimenom su snažno osudili upozorenje Suda kao uplitanje u političke procese formiranja Vlade.

Premijer na odlasku, g. Plenković je 10. svibnja sastavio saborsku većinu od 78 saborskih zastupnika, od čega su 61 iz HDZ-a, 12 od 14 DP-ovih zastupnika, četiri zastupnika nacionalnih manjina (mađarske, češke i slovačke, romske i bošnjačke) te jedan zastupnik koji je bio izabran s Mostom. Andrej Plenković je ponovno imenovan premijerom 17. svibnja za svoj treći mandat.

XVI. PREPORUKE

Ove preporuke, kako su sadržane u cijelom tekstu, pružaju se u cilju daljnjeg unapređenja provođenja izbora u Republici Hrvatskoj te kao potpora naporima da se izbori u potpunosti usklade s opredjeljenjima OESS-a i ostalim međunarodnim obvezama i standardima za demokratske izbore. Ove preporuke treba čitati zajedno s prošlim preporukama UDILJP-a koje još uvijek nisu provedene. UDILJP je spreman pomoći državnim tijelima Republike Hrvatske u daljnjem poboljšanju izbornog postupka i razmatranju preporuka sadržanih kako u ovom, tako i u prethodnim izvješćima. 111

109 Predsjednik je objavio na Facebooku „Hrvatski Ustav jasan je: mandat za sastavljanje nove Vlade može dobiti samo osoba koja dokaže da uživa potporu 76 zastupnika izabranih u Hrvatski sabor.” dodajući još „Kao i do sada, ja ću se i u ovoj situaciji do kraja držati slova i duha hrvatskog Ustava.“ 110 Predsjednik je 19. travnja objavio na Facebooku fotografiju predsjednika Ustavnog suda s HDZ-ovim ministrima. Nakon toga je održao tiskovnu konferenciju gdje je pričao o novom upozorenju Suda i pokazao istu fotografiju. Također je napisao objavu o tiskovnoj konferenciji na svojoj Facebook stranici. 111 U stavku 25. OESS-ovog Dokumenta iz Istanbula iz 1999. godine, države članice OESS-a obvezuju se da će „neodložno slijediti UDILJP-ove izborne procjene i preporuke“. MPI UDILJP-a je ponovno ocijenio ranije preporuke kako slijedi: preporuka 12 iz konačnog izvješća za parlamentarne izbore 2015. je u potpunosti provedena. Preporuke 1, 5, 11, 17 iz konačnog izvješća za parlamentarne izbore 2015. i preporuke 1, 6, 7, 8, 10, 12 i 15 iz konačnog izvješća za parlamentarne izbore 2020. su djelomično provedene. Preporuke 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16 i 18 iz konačnog izvješća za parlamentarne izbore 2015. i preporuke 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14 i 16 iz konačnog izvješća za parlamentarne izbore 2020. nisu provedene. Republika Hrvatska Stranica: 25 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

A. PRIORITETNE PREPORUKE

1. U skladu s međunarodnim dobrim praksama, višečlane izborne jedinice trebale bi se po mogućnosti preklapati s administrativnim, zemljopisnim i povijesnim granicama te bi se zastupnička mjesta trebala proporcionalno raspodijeliti među izbornim jedinicama. Kako bi se odgovorilo na demografske promjene, trebalo bi svakih deset godina razmotriti raspodjelu zastupničkih mjesta bez da se svakih deset godina mijenjaju granice, te bi to trebalo po mogućnosti napraviti izvan izbornog razdoblja. Svaka buduća delimitacija izbornih jedinica trebala bi se zasnivati na prijedlogu nezavisnog tijela i provoditi na transparentan, nepristran i konzultativan način.

2. Kako bi se zajamčilo univerzalno biračko pravo, zakon treba propisati jasne, objektive i razumne kriterije te transparentan postupak odjave i spriječiti neprimjereno odjavljivanje birača s pravom glasa. Nadležna tijela bi trebala osigurati da su birači obaviješteni o tome kada se njihovi podaci ili zapisi u registru mijenjaju ili uklanjaju.

3. Treba razmotriti uvođenje detaljnih pravila kojima bi se regulirali zajmovi, zajedno s odredbama o njihovoj objavi i njihovom izvještavanju.

4. Kako bi se zajamčila urednička neovisnost, vodstvo javnog servisa i njegova nadzorna tijela treba imenovati na način koji osigurava njihovu nezavisnost, nepristranost i profesionalnost.

5. U skladu s međunarodnim dobrim praksama, od birača se ne bi trebalo tražiti da se registriraju kao pripadnici nacionalnih manjina.

B. OSTALE PREPORUKE

Izborna administracija

6. Pravni okvir bi trebao sadržavati jasne i objektivne kriterije i transparentne procedure za nominiranje i imenovanje svih članova izbornih povjerenstava.

7. Kako bi se unaprijedila transparentnost, DIP bi trebao objaviti sve svoje odluke i druge dokumente vezane uz izbore na pravovremen način te bi također mogao razmotriti mogućnost prijenosa sjednica uživo online.

8. DIP bi mogao razmotriti uvođenje standardizirane obavezne obuke svih članova izbornih povjerenstava.

Registracija birača

9. Kako bi se povećala transparentnost i osigurao smisleni javni nadzor, dionicima bi se mogao dati pristup registru birača uz adekvatnu zaštitu osobnih podataka.

10. Vlasti bi mogle unaprijediti informiranje birača, uključujući informiranje u pristupačnim formatima, s posebnim naglaskom na načine registriranja birača.

Registracija kandidata

11. Treba izmijeniti zakonodavstvo na način da omogućava sudjelovanje pojedinačnih kandidata na izborima te da olakša sudjelovanje manjih stranaka, na primjer kroz izmjenu zakonskog uvjeta o broju kandidata na listama. Republika Hrvatska Stranica: 26 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

12. Moraju se osnažiti sankcije u slučaju nepoštivanja preduvjeta minimalne zastupljenosti spolova kako bi se unaprijedila njegova učinkovitost, poput postavljanja uvjeta da se ne može registrirati lista ukoliko ovaj preduvjet nije ispunjen. Političke stranke mogle bi poduzeti daljnje interne mjere za integriranje žena na kandidacijskim listama kako bi se pomoglo promicati sudjelovanje i zastupljenost žena i muškaraca u zakonodavnim tijelima, poput uvođenja naizmjeničnog pozicioniranja spolova na kandidacijskim listama.

Izborna kampanja

13. Treba izmijeniti zakonodavni okvir kako bi uključivao sveobuhvatne propise kojima se reguliraju izborne kampanje uz prateće sankcije i učinkovit mehanizam nadzora da bi se osigurale jednake prilike u kampanji. Treba razmotriti jasno davanje ovlasti jednom tijelu koje bi nadziralo kampanju, ili Etičkom povjerenstvu ili DIP-u.

14. Zakonodavac bi trebao razmotriti, zajedno s regulatorom medija i drugim dionicima, korake za reguliranje aktivnosti kampanje i političkog oglašavanja na online medijima i platformama društvenih mreža, te njihovo financiranje.

15. Političke stranke trebale bi identificirati i ukloniti sve barijere na osnovu spola za kandidatkinje, uključujući revidiranje postojećih unutarstranačkih praksi koje sprječavaju djelotvorniju zastupljenost žena unutar stranačkih struktura te kao kandidatkinja.

16. Potrebno je poduzeti mjere kojima bi se olakšalo sudjelovanje osoba s invaliditetom u izbornom procesu, uključujući pristupačne lokacije za provođenje kampanje, kao i informacije za birače i kampanje u formatima koji su dostupni osobama s invaliditetom, uz tumačenje na znakovni jezik i lako čitljive materijale.

Financiranje kampanje

17. Treba razmotriti ograničavanje, zabranjivanje ili strogo reguliranje donacija pravnih subjekata koji pružaju robu ili usluge javnoj upravi.

18. Izborna promidžba treće strane treba biti dozvoljena i regulirana. Najviši dopušteni iznosi donacija i troškova, kao i zahtjevi izvještavanja, trebaju se proširiti kako bi uključili i treće strane koje provode aktivnosti kampanje.

19. Treba razmotriti produljenje vremenskog roka koji DIP ima za smisleni nadzor financijskih izvještaja kampanje.

20. Kako bi se povećala transparentnost, potrebno je razmotriti objavljivanje svih izrečenih financijskih sankcija kandidatima koji nisu poštivali propise o financiranju kampanje.

Mediji

21. Kako bi se unaprijedila sloboda izražavanja, kleveta se mora dekriminalizirati. Kazne za štetu zbog povrede ugleda u parničnim postupcima moraju biti proporcionalne djelu, a predmeti se trebaju brzo rješavati.

22. Kako bi se osigurala sloboda medija, zakon mora propisivati odvraćajuće kazne da bi se spriječilo neprikladno tuženje novinara i mjere za smanjivanje štetnih učinaka tužbi, uključujući Republika Hrvatska Stranica: 27 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

ograničavanje pravnih troškova, brzo odbacivanje neutemeljenih tužbi i naknada štete za žrtve u takvim slučajevima.

23. Vijeće za elektroničke medije moglo bi dobiti ovlasti za praćenje elektroničkih medija u pogledu omogućavanja pravedne i uravnotežene medijske pokrivenosti svih kandidata na izborima te bi pravovremeno objavljivalo svoje nalaze.

Sudjelovanje nacionalnih manjina

24. Može se razmotriti mogućnost održavanja javnog i inkluzivnog savjetovanja kako bi se vidjelo nude li postojeće privremene afirmativne mjere učinkovitu i proporcionalnu zastupljenost nacionalnih manjina.

25. Kako bi se osigurala tajnost glasanja, treba se razmotriti ukidanje prakse tiskanja lista za kandidate nacionalnih manjina na zasebnim glasačkim listićima.

Dan izbora

26. Zakon treba propisati pravo na traženje ponovnog prebrojavanja u slučaju značajnih odstupanja, u zapisnicima biračkog odbora te poništavanje rezultata na nekom biračkom mjestu za nepravilnosti koje mogu imati utjecaj na izborni rezultat. Zakon treba jasno navesti takva odstupanja i nepravilnosti. Republika Hrvatska Stranica: 28 Prijevemeni parlamentarni izbori, 17. travnja 2024. godine Završno izvješće Misije UDILJP-a za procjenu izbora

DODATAK: KONAČNI REZULTATI IZBORA

Ukupan broj registriranih birača 3.733.398 Broj iskorištenih glasačkih listića 2.216.763 (62,30%) Broj važećih glasačkih listića 2.154.733 Broj nevažećih glasačkih listića 60.476

Politička stranka / koalicija / kandidat * Glasovi % Man- dati Izborne jedinice I-X 1 Koalicija Hrvatske demokratske zajednice (HDZ) 697.839 40,40 58 2 Koalicija Rijeke pravde (SDP) 538.745 27,81 42 3 Koalicija Domovinskog pokreta (DP) 202.670 9,27 14 4 Koalicija Mosta 169.966 7,28 11 5 Politička platforma Možemo! 193.007 6,62 10 6 Koalicija Istarskog demokratskog sabora (IDS) 32.727 1,32 2 7 Nezavisna Platforma Sjever (NPS) 25.829 1,32 2 8 Fokus – Republika 47.712 0,66 1 Izborna jedinica XI Hrvatska demokratska zajednica 32.108 3 Izborna jedinica XII 5,30** Srpska manjina (SDSS) 32.846 3 Mađarska manjina (Demokratska zajednica Mađara Hrvatske) 2.804 1 Talijanska manjina 971 1 Češka i slovačka manjina 1.764 1 Austrijska, bugarska, njemačka, poljska, romska, rumunjska, 3.017 1 rusinska, ruska, turska, ukrajinska, vlaška i židovska manjina Albanska, bošnjačka, crnogorska, makedonska i slovenska 3.357 1 manjina UKUPNO 151

*Ova tabela temelji se na rezultatima po izbornim jedinicama objavljenim na web stranici DIP-a. ** Ukupan postotak glasova svih manjina.  O UDILJP-U

Ured za demokratske institucije i ljudska prava (UDILJP) je glavno OESS-ovo tijelo koje pomaže državama sudionicama „u osiguranju potpunog poštivanja ljudskih prava i temeljnih sloboda, vladavine prava i promicanju načela demokracije i (…) izgradnji, jačanju i zaštiti demokratskih institucija, kao i promicanju tolerancije u cijelom društvu“ (Dokument s Helsinškog samita 1992. godine). Ovo je poznatije pod nazivom ljudska dimenzija OESS-a.

UDILJP, sa sjedištem u Varšavi (u Poljskoj), je osnovan kao Ured za slobodne izbore 1990. godine na Pariškom samitu te je započeo s aktivnostima u svibnju 1991. godine. Godinu dana kasnije naziv ureda se promijenio kako bi isti odražavao prošireni mandat koji obuhvaća ljudska prava i demokratizaciju. Danas ured zapošljava više od 150 djelatnika.

UDILJP je vodeća organizacija u Europi koja se bavi promatranjem izbora. Svake godine UDILJP koordinira i organizira slanje na tisuće promatrača koji procjenjuju provode li se izbori na teritorijima država sudionica OESS-a u skladu s opredjeljenjima OESS-a, drugim međunarodnim standardima za demokratske izbore i nacionalnim zakonodavstvima. Jedinstvena metodologija koju primjenjuje, omogućava mu detaljan uvid u cjelokupan izborni proces. UDILJP pomaže državama sudionicama u unaprjeđivanju njihovih izbornih zakona kroz razne projekte pomoći.

Aktivnosti Ureda vezane uz demokratizaciju obuhvaćaju: vladavinu prava, zakonodavnu podršku, demokratsko upravljanje, migraciju i slobodu kretanja te rodnu ravnopravnost. UDILJP svake godine provodi cijeli niz ciljanih programa pomoći za razvijanje demokratskih struktura.

UDILJP također pomaže državama sudionicama u ispunjavanju njihovih obveza u promicanju i zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda u skladu s opredjeljenjima OESS-a o ljudskoj dimenziji. To se ostvaruje kroz rad s nizom različitih partnera kako bi se omogućila suradnja, izgradnja kapaciteta i osigurala stručna pomoć po tematskim područjima, uključujući područje ljudskih prava u borbi protiv terorizma, većoj zaštiti ljudskih prava osoba koje su žrtve trgovine s ljudima, u obrazovanju i osposobljavanju iz područja ljudskih prava, njihovim praćenjem i izvješćivanjem, te ljudskim pravima i sigurnosti žena.

Na području tolerancije i nediskriminacije UDILJP pruža podršku državama sudionicama u pružanju snažnije reakcije na zločine počinjene iz mržnje te sukobe temeljene na rasizmu, ksenofobiji, antisemitizmu i drugim oblicima netolerancije. Aktivnosti UDILJP-a vezane uz toleranciju i nediskriminaciju usredotočene su na sljedeća područja: zakone, osposobljavanje za provođenje zakona, monitoring, izvješćivanje i praćenje reakcija na zločine i sukobe motivirane mržnjom, kao i na obrazovne aktivnosti u cilju promicanja tolerancije, poštovanja i uzajamnog razumijevanja.

UDILJP pruža savjete državama sudionicama vezano uz njihove politike postupanja u odnosu na Rome i Sinte. Promiče izgradnju kapaciteta i umrežavanje zajednica Roma i Sinta te potiče sudjelovanje predstavnika Roma i Sinta u tijelima koja donose odluke o politikama.

Sve aktivnosti UDILJP-a provode se uz snažnu koordinaciju i suradnju s državama sudionicama OESS- a, institucijama OESS-a i operativnim predstavništvima na terenu, kao i drugim međunarodnim organizacijama.

Više informacija dostupno je na mrežnim stranicama UDILJP-a (www.osce.org/odihr).

Office for Democratic Institutions and Human Rights

REPUBLIC OF CROATIA

EARLY PARLIAMENTARY ELECTIONS 17 APRIL 2024

ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Warsaw 25 November 2024  TABLE OF CONTENTS

I. EXECUTIVE SUMMARY ............................................................................................................. 1 II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS .................................................................... 3 III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT ........................................................................ 3 IV. ELECTORAL SYSTEM AND LEGAL FRAMEWORK............................................................ 5 V. ELECTION ADMINISTRATION ................................................................................................. 7 VI. VOTER REGISTRATION ............................................................................................................. 9 VII. CANDIDATE REGISTRATION ................................................................................................. 10 VIII. ELECTORAL CAMPAIGN ......................................................................................................... 11 IX. CAMPAIGN FINANCE ................................................................................................................ 14 A. CAMPAIGN INCOMES AND EXPENDITURES ................................................................................... 15 B. REPORTING AND OVERSIGHT ........................................................................................................ 16 X. MEDIA ........................................................................................................................................... 17 A. MEDIA ENVIRONMENT ................................................................................................................... 17 B. LEGAL FRAMEWORK ..................................................................................................................... 18 C. CAMPAIGN COVERAGE ................................................................................................................... 19 XI. ELECTION DISPUTE RESOLUTION ...................................................................................... 19 XII. PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES .................................................................. 21 XIII. ELECTION OBSERVATION ...................................................................................................... 22 XIV. ELECTION DAY........................................................................................................................... 23 A. VOTING AND COUNTING ................................................................................................................ 23 B. TABULATION AND ANNOUNCEMENT OF RESULTS ....................................................................... 23 XV. POST-ELECTION DEVELOPMENTS ...................................................................................... 24 XVI. RECOMMENDATIONS .............................................................................................................. 24 A. PRIORITY RECOMMENDATIONS ..................................................................................................... 25 B. OTHER RECOMMENDATIONS ......................................................................................................... 25 ANNEXE: FINAL ELECTION RESULTS ............................................................................................. 28 ABOUT ODIHR ......................................................................................................................................... 29  REPUBLIC OF CROATIA EARLY PARLIAMENTARY ELECTIONS 17 April 2024

ODIHR Election Assessment Mission Final Report 1

I. EXECUTIVE SUMMARY

Following an invitation from the authorities of the Republic of Croatia and based on the findings and conclusions of a Needs Assessment Mission, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Assessment Mission (EAM) for the 17 April early parliamentary elections. The ODIHR EAM assessed the compliance of the electoral process with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections as well as with national legislation.

The elections were competitive and voters had a wide variety of choices across the political spectrum. The election administration enjoyed full stakeholder confidence in its integrity in implementing all stages of the election process. The elections unfolded amid hardened polarization and were preceded by cabinet reshuffles, anti-government protests, and the subsequent dissolution of the parliament. The President announced his intention to be the opposition’s candidate for prime minister, triggering warnings by the Constitutional court, which created legal uncertainty.

The legal framework generally provides a sound basis for the conduct of democratic elections. It remained substantively unchanged since the previous elections, leaving most ODIHR recommendations unaddressed, including those related to the accuracy of the voter register, regulation and oversight of the electoral campaign, measures to encourage gender representation in candidate lists, decriminalization of defamation, rules on candidate eligibility, and the transparency of campaign finance. The 2023 Law on Constituencies redefined the constituency boundaries achieving their equality in terms of registered voters. However, the changes were adopted without meaningful public consultations and without broad consensus, and altered a fundamental element of the electoral system six months prior to the elections, diverging from international good practice.

The election administration managed the process efficiently and enjoyed broad public confidence. The State Electoral Commission (SEC) produced instructions and online webinars for lower-level election commissions, voters and contestants. The SEC sessions were conducted in a collegial manner and were usually announced in advance, although session minutes and other election-related documentation, including complaints and decisions on them, were often published late or not at all, detracting from transparency. The law does not prescribe criteria nor a transparent procedure for nominating and appointing judges and lawyers as election commission members, thus granting the nominating bodies wide discretion, which does not safeguard against potential conflicts of interest.

Voter registration is passive for voters with permanent residence. The police may cancel citizens’ residence status, but the law does not foresee clear and objective criteria nor a transparent procedure for cancelling the status and the subsequent removal from the voter register, which may allow for inconsistent decisions and undermine suffrage rights. Electoral stakeholders, except for members of the parliament, do not have access to review the voter register, limiting opportunities for public scrutiny, at odds with international good practice. The total number of registered voters was 3,733,283, including 222,197 voters without registered permanent residence.

Citizens with active suffrage rights may run for office, except those who are imprisoned for more than six months or are not legally rehabilitated from a conviction for specified serious crimes. Despite

1 The English version of this report is the only official document. An unofficial translation is available in Croatian. Republic of Croatia Page: 2 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

previous ODIHR recommendations, individual independent candidates may only stand in the constituency for national minorities. The election law allows certain public officials to stand as candidates without stepping away from their public duties, which, coupled with the lack of regulation on campaigning by public officials, does not safeguard against the misuse of public position or incumbency. In an inclusive process, the SEC registered 165 lists with 2,302 candidates (163 nominated by parties and coalitions and 2 by citizen groups), of which 42 per cent were women. Over 30 lists failed to comply with a 40 per cent gender requirement, which is subject to a fine but does not result in denial of registration.

The elections were competitive, with contestants freely reaching out to the electorate to convey their messages. The campaign featured harsh rhetoric, particularly between the President and the Prime Minister, with mutual accusations of violating the Constitution. Women had limited visibility, including in media debates and televised discussion panels.

Women remain under-represented in parliament and other decision-making positions, holding around 33 per cent of seats in parliament. They hold three of the 18 ministerial positions and no senior positions such as prime minister or deputy prime minister. Over 30 candidate lists failed to comply with a 40 per cent gender requirement, which is subject to a fine but does not result in denial of registration.

Election campaigns may be financed from public and private funds, including loans. The SEC oversees campaign finances while the State Audit Office conducts annual audits. The law sets limits for donations and expenditures and requires disclosures. At odds with international standards and good practice, there are no regulations regarding donations from companies involved in public contracts, third-party campaigning, or loans. The stringent reporting and review deadlines constrain the SEC’s ability to conduct meaningful oversight. The State Attorney's Office decides whether to prosecute campaign finance violations, however, it does not publicly disclose details of financial sanctions.

While the media landscape is diverse, there are concerns about media ownership concentration. Some stakeholders informed the ODIHR NAM that political associations continue to exist between many media outlets, including the public broadcaster, and noted a high volume of pending litigations against journalists. ODIHR’s previous recommendation to decriminalize defamation in favour of civil remedies remains unaddressed. The Agency for Electronic Media monitors the electronic media but lacks explicit responsibility to oversee the campaign coverage or publish related information.

The Constitution recognizes 22 national minorities and foresees temporary measures to support their political participation and representation. The ethnic identity of all voters is recorded on voter lists, which is at odds with international good practice. Voters registered as members of national minorities may opt to vote either for their constituency of residence or for the national minority constituency. The ballot papers for minority candidates are separate from the ballot paper for all other lists and of a different colour, compromising the secrecy of the vote. Contrary to the law and international good practice, municipalities where Serbs constituted a third of residents lacked ballot papers and voter information in the Cyrillic script.

The election dispute resolution system provides for an overall efficient and expedited adjudication of election-related complaints. Contestants and voters may file complaints against decisions of election commissions and electoral violations, and may challenge election results. While the SEC oversees the campaign and reviews campaign-related complaints, it lacks powers to impose sanctions. Still, the SEC enjoyed a sufficient level of confidence among stakeholders.

In line with ODIHR’s methodology, the EAM did not conduct a systematic or comprehensive election day observation but visited a limited number of polling stations. In these stations, the voting process was transparent and well organized, with the secrecy of the vote respected. At the same time, procedural Republic of Croatia Page: 3 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

safeguards, including the prescribed counting procedures, were not always applied consistently. The turnout was reported at 62.3 per cent, and the SEC published detailed voting results on its website in a timely manner, including results disaggregated by polling station, contributing to the transparency of the process.

This report offers a number of recommendations to support efforts to bring elections in Croatia closer in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections. Priority recommendations focus on the delineation of electoral constituencies, voter registration, regulation of loans for the campaign, the independence of the public broadcaster and participation of national minorities. ODIHR stands ready to assist the authorities to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports.

II. INTRODUCTION AND ACKNOWLEDGMENTS

Following an official invitation from the authorities of the Republic of Croatia to observe the 17 April 2024 early parliamentary elections, and in accordance with its mandate, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) deployed an Election Assessment Mission (EAM) from 4 to 22 April. 2 The ODIHR EAM was led by Ambassador Urszula Gacek (Poland), and consisted of seven experts drawn from seven OSCE participating States. The EAM was based in Zagreb and visited some localities around the capital.

The ODIHR EAM assessed compliance of the electoral process with OSCE commitments, other international obligations, and standards for democratic elections, and with national legislation. In line with ODIHR’s methodology, the EAM did not observe election day procedures in a systematic or comprehensive manner but nevertheless visited a limited number of polling stations.

The ODIHR EAM wishes to thank the Ministry of Foreign and European Affairs and the State Election Commission for their cooperation and assistance, as well as to express gratitude to the representatives of other state and municipal institutions, judiciary, election commissions, political parties, media, civil society, and other interlocutors for sharing their views.

III. BACKGROUND AND POLITICAL CONTEXT

Following the 2020 parliamentary elections, the Croatian Democratic Union (HDZ) won 66 seats and led a government coalition with the Croatian People's Party – Liberal Democrats (HNS-LD), the Coalition of People's Party–Reformists (NS-R), and all 8 national minority MPs. 3 The opposition Restart Coalition (RK), led by the Social Democratic Party of Croatia (SDP) – received 41 seats. 4 The Homeland Movement, a party formed prior to the 2020 elections, led a coalition of 6 other parties and obtained 16 seats. 5 HDZ has been in power for 24 of the 32 years since independence in 1991. 6

2 See previous ODIHR election-related reports on Croatia. 3 The national minority MPs were nominated by the Independent Democratic Serb Party (SDSS), the Democratic Union of Hungarians (DZMH), the Union of Roma “Kali Sara”, the Union of Albanians (UARH), while the Italian and the Czech MPs were self-nominated. 4 The HDZ-led election coalition included: HDZ, the Croatian Social Liberal Party (HSLS), the Croatian Demochristian Party (HDS), and the Croatian Democratic Alliance of Slavonia and Baranja (HDSSB). The SDP-led coalition included: SDP, Croatian Peasant Party (HSS), Voice of Croatia (GLAS), Istrian Democratic Assembly (IDS), Croatian Party of Pensioners (HSU), People's and Civil Engagement Party (SNAGA), Alliance of Primorje- Gorski Kotar (PGS). 5 The Homeland-led coalition included the Croatian Sovereigntists (HS), Croatian Conservative Party (HKS), HRAST - Movement for Successful Croatia (HRAST), Bloc for Croatia (BzH), Green List (ZL) and Pensioners Party (SU). 6 HDZ ruled from 1991 to 1999, 2003 to 2011, and since 2016. SDP between 2000 and 2003 and 2011-2015. Republic of Croatia Page: 4 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Following the 2020 elections there were significant changes in the government, with nearly half the cabinet replaced due to reshuffles, resignations, or dismissals on corruption charges. In early 2023, various professional groups held street protests and strikes, demanding improved working and economic conditions, and stronger anti-corruption measures. On 17 February, eleven left-wing, liberal opposition parties jointly organised a major street protest in Zagreb under the slogan “Enough! Let's go to elections!”, against the appointment of a former judge as the chief state attorney, alleging ties to the ruling party and to former public officials charged with corruption. 7

On 28 February, the opposition SDP attempted to dissolve the parliament but failed to secure a majority. 8 On 14 March, the parliament successfully voted for dissolution, this time at the proposal of the ruling HDZ-led coalition. The following day, President Zoran Milanović set the elections for 17 April. 9

The elections unfolded amid hardened polarization between the two major parties, HDZ and SDP. On 15 and again on 17 March, President Milanović publicly stated his intention to stand as a candidate and become prime minister, should the SDP win the elections. 10 On 18 March, the Constitutional Court issued a warning stating that the President must first resign in order to stand for parliamentary elections or to appear in public as a future candidate for prime minister. 11 The Court also cautioned the President and the SDP to “immediately stop the activities which are contrary to the Constitution”, noting that such activities could result in the Court’s annulment of electoral actions, including candidate registration and the election results. 12 SDP and Centar firmly denounced the Court warning as politically motivated, while Most, Možemo, and DP noted that they expected such a decision and Možemo criticized the lack of clarity about what was considered campaign activities and the President’s participation in the campaign. On 20 March, the State Electoral Commission (SEC) called on the President to refrain from participating in the electoral campaign in support of any contestant and recommended all contestants to adhere to the Court’s warning. 13

Women remain under-represented in parliament and other decision-making positions, holding 51 of 151 of the seats (33.77 per cent) in parliament. They hold only three of the 18 ministerial positions (13.6 per

7 The protest was organized by Možemo!, SDP, Workers' Front (RF), Centar, Dalija Orešković and People with a First and Last Name, Civic Liberal Alliance (GLAS), Croatian Peasant Party (HSS), Istrian Democratic Assembly (IDS), Focus, Social Democrats (SD), People's Party – Reformists (NS-R), which were joined by the Croatian Labor Party and the Alliance of Primorje-Gorski Kotar (PGS), which were not represented in Parliament. 8 In total, 78 MPs from HDZ and its ruling coalition partners voted against and 59 from SDP, the Croatian Sovereigntists (HS), Fokus, Most, Možemo in favour of the SDP proposal. 9 The 14 March proposal was presented by the parliamentary groups of the Croatian Democratic Union (HDZ), the Croatian People's Party - Liberal Democrats and Independent Representatives (HNS-LD), the Croatian Social Liberal Party (HSLS), and national minority MPs, including the Independent Democratic Serb Party (SDSS). All 143 MPs present at the session voted in favour of the dissolution of the Parliament. 10 On 15 March, the President announced that he would be a non-partisan candidate on the SDP list without resigning from his position, and expressed his will to become prime minister, if the SDP were to win the elections; on 17 March, the President reiterated on his Facebook page his intention to become prime minister, without standing as a candidate; on 24 March he confirmed he would not resign before the elections. 11 See the Warning (U-VII-1263/2024) of the Constitutional Court of Croatia. Article 89 of the Constitutional Law on the Constitutional Court stipulates that: if the Court “ascertains that the participants in the elections act contrary to the Constitution and the law, it shall inform the public over the media, if needed, warn the competent bodies, and in case of violation which influenced or might have influenced the results of the elections, shall annul all or separate electoral activities and decisions, which preceded such violation”. In their Dissenting Opinion, three judges noted that the warning could impact on SDP’s ability “to exercise fundamental freedoms of expression and due process and that reference to potential annulment of election results was unreasonable”. 12 Article 96 of the Constitution states: “The President of the Republic shall not perform any other public or professional duty. Once elected, the President of the Republic shall resign from membership of any political party and shall notify the Croatian Parliament thereof.” Mr. Milanović ceased his tensure as SDP president in 2016. 13 See the SEC 20 March 2024 Press Release Republic of Croatia Page: 5 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

cent) and no senior positions such as prime minister or deputy prime minister. 14 Three of the 13 judges of the Constitutional Court and 11 of the 33 judges of the Supreme Court are women.

IV. ELECTORAL SYSTEM AND LEGAL FRAMEWORK

The 151 members of the unicameral Sabor (parliament) are directly-elected for a four-year term in 12 constituencies. The country is divided into 10 territorial constituencies, with voters in each constituency electing 14 representatives from semi-open lists, with one preferential vote. 15 Seats in the constituency are allocated based on a proportional system to the lists which obtain at least 5 per cent of the votes cast in that constituency. In addition, citizens without residence in the country elect three representatives in a separate constituency using the same proportional system. Another constituency, covering the whole country, is dedicated to national minority representation and voters elect eight representatives in six majoritarian contests. Three of these seats are reserved for representatives of the Serb minority and the remaining five for the other 21 constitutionally-recognized national minorities. 16

The parliamentary elections are primarily regulated by the 1990 Constitution (last amended in 2014), the 1999 Law on the Election of Representatives to the Croatian Parliament (hereinafter Election Law, last amended in 2019), and the 2023 Law on Constituencies. 17 The legal framework was supplemented by SEC instructions issued for these elections. Croatia is party to major international and regional instruments related to the holding of democratic elections.

The legal framework provides a solid basis for the conduct of democratic elections. It has remained largely unchanged since the last parliamentary elections and most previous ODIHR recommendations remain unaddressed, including on improving the accuracy of the voter register, regulating the electoral campaign and stipulating an efficient oversight body and sanctioning mechanism, implementing a more effective mechanism for enforcing the requirements for gender representation in candidate lists, decriminalizing defamation, clarifying candidate ineligibility, and enhancing the transparency of campaign finances.

The only recent change to the legal framework has been the adoption of the 2023 Law on Constituencies, following a Constitutional Court decision that the previous delineation of constituencies violated the

14 Source: parliament and government websites. Croatia ranks 20th in the 2023 EU Gender Equality Index. The UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women, in its 2015 Concluding Observations on the combined fourth and fifth periodic reports of Croatia, recommended the promotion of equal participation of women in political and public life, particularly at senior and decision-making levels, and suggested adopting temporary special measures such as a gender parity system for appointments and accelerated recruitment of women in senior positions. 15 The preferential vote is considered only if the candidate has at least 10 per cent of the votes on the list, otherwise, the seats are distributed based on the order of the candidates on the ballot paper. 16 Article 19.4 of the Constitutional National Minority Rights Act states: “National minorities with a share of less than 1.5% in the total population of the Republic of Croatia shall have the right to elect at least four MPs from among the members of national minorities in accordance with the law regulating the election of MPs. Members of national minorities can elect at least five and not more than eight MPs.” One MP each for the Hungarians and Italians, one jointly for the Czech and Slovak minorities, one jointly for the Austrian, Bulgarian, German, Polish, Roma, Romanian, Ruthenian, Russian, Turkish, Ukrainian, Wallachian and Jewish minorities, and one jointly for the Albanian, Bosniak, Montenegrin, Macedonian and Slovenian minorities. The last population census took place in 2021, and the results were published in 2022. 17 Applicable provisions are included in the 2002 Constitutional Law on the Rights of National Minorities, the 1993 Law on Political Parties, the 2019 Law on Financing of Political Activities, Election Campaigns and Referenda, the 2006 Law on the State Election Commission, the 2012 Law on the Voter Register, the 2002 Constitutional Law on the Constitutional Court. Republic of Croatia Page: 6 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

equality of the vote. 18 The new law maintained the same number of seats per constituency, but reshaped the boundaries of the ten constituencies and assigned some 22 percent of voters to a new constituency, achieving an even distribution of voters among the ten constituencies. 19 While the Court declared the law as constitutional, it was adopted without meaningful public consultations with relevant stakeholders and without broad consensus, contrary to OSCE commitments. 20 The law also changed a fundamental element of the electoral system six months prior to the elections, at odds with good practice. 21 Moreover, no administrative, historical or geographical criteria were taken into account, and some administrative units were divided among multiple electoral constituencies, at odds with international good practice and requirements in the Election Law. 22 Several ODIHR EAM interlocutors also noted that the number of residents would be a more accurate criterion than the number of registered voters, pointing to a large deviation between the two in some constituencies.

The new law mandates the Ministry of Justice and Administration to monitor the changes in the number of registered voters in each constituency. If there is a deviation exceeding 5 per cent, the Ministry must inform the government so that measures are taken to ensure equality of voting power. Twice a year, the government reports to the parliament on the number of registered voters and the number of voters per

18 The Constitutional Court in its decision of 7 February 2023 noted that the constituency delimitation should be based on predetermined criteria and rules on deadlines, competences for monitoring and proposing delimitation, supervisory bodies and their powers, and on public consultations in the delimitation procedure. Additionally, the Court emphasized the need to avoid fragmentation of established administrative, natural and geographical borders. 19 Based on the new delineation, all constituencies have a maximum 5 per cent deviation from the national average, as prescribed by the law. The Election Law refers to a 5 per cent deviation among constituencies, while the Law on Constituencies refers to 5 per cent from the national average number of registered voters. 20 The Ministry of Justice and Administration drafted the law although without consultation with electoral stakeholders. The draft was published on the official online consultation platform but the Ministry did not take into account any of the 36 comments posted. The law was criticized by the Ombudsman and eleven constitutional law professors in an open letter. The Zagreb City Assembly requested that Zagreb City be included in a single constituency. The civil society organization GONG proposed a six constituencies model. The Parliament rejected the amendments suggested by the opposition, including keeping Zagreb in one constituency, avoiding splitting administrative districts between constituencies, reducing the number of seats reserved for the national minorities, and allowing postal and electronic voting for the diaspora. Paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document calls on States to adopt legislation at the end of a public procedure. Paragraph 19 of the Venice Commission 2017 Report on Constituency Delimitation and Seat Allocation recommends “Like all crucial elements of electoral law, the delimitation of constituencies should be adopted after extensive public consultations with all relevant stakeholders. This should make it legitimate for both stakeholders and voters.” 21 The Law on Constituencies was adopted on 28 September 2023, some seven months before elections. Paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document states that “legislation, adopted at the end of a public procedure, and regulations will be published, that being the condition for their applicability.” Section II.2.b. of the Council of Europe’s Commission for Democracy through Law (Venice Commission) the 2002 Code of Good Practice on Electoral Matters recommends: “The fundamental elements of electoral law, in particular the electoral system proper, membership of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries, should not be open to amendment less than one year before an election, […].” 22 Section I.2.2. of the Venice Commission 2002 Code of Good Practice on Electoral Matters recommends: “iii) the geographical criterion and administrative, or possibly even historical, boundaries may be taken into consideration. vi.) With multi-member constituencies, seats should preferably be redistributed without redefining constituency boundaries, which should, where possible, coincide with administrative boundaries”. Paragraph 23 of the Venice Commission 2017 report on Constituency Delimitation and Seat Allocation recommends: “A way to prevent such an abuse in the field of constituency delimitation is, where possible, to make constituency boundaries coincide with administrative boundaries, while geographical and historical criteria may be taken into account. Moreover, constituencies should be contiguous”. Article 39.2 of the Election Law requires the respect, to the extent possible, of the administrative boundaries of administrative-territorial units (counties, towns, and municipalities) in the constituency delimitation procedure. Zagreb is divided among three constituencies; the county Koprivničko- Križevačka - between constituencies IV and II, the county Sisačko-moslavačka - between constituencies VII and V, the Primorje-Gorski Kotar County - between constituencies VIII and XI; Zadar County - between constituencies X and VIII; constituency VII shares several counties with constituencies V, VIII, IX; Matulji municipality is part of Primorje-Gorski Kotar County and it geographically belongs to Istria constituency VIII but it was moved to the constituency VII. Republic of Croatia Page: 7 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

constituency. At odds with international good practice, the new law does not provide for an independent and impartial authority responsible for future boundary delimitation. 23

In line with international good practice, the boundaries of multi-member constituencies should preferably coincide with administrative, geographical, and historical boundaries and the seats should be distributed among constituencies proportionally. To account for demographic changes, the distribution of seats should subsequently be reviewed without changing the boundaries every ten years, preferably outside electoral periods. Any future constituency delimitation should be based on proposals of an independent authority and conducted in a transparent, impartial, and consultative manner.

V. ELECTION ADMINISTRATION

The elections were managed by the SEC, 12 Constituency Election Commissions (ConECs), 24,558 Municipal Election Commissions (MECs) and City Election Commissions (CiECs) as well as 6,987 Voting Committees (VCs). 25 The SEC is a permanent body appointed by the parliament for an eight- year term. The president of the Supreme Court chairs the SEC with two other judges as vice-chairs. The parliament, in addition, appoints two vice-chairs and four members, with equal representation from the ruling and opposition parties. Four SEC members are women, including two vice-chairs. Overall, most ODIHR EAM interlocutors expressed confidence in the professionalism and impartiality of the election administration.

All lower-level election commissions are appointed for each election. The ConECs are composed of a chairperson, two members, and their deputies, and are appointed by the SEC from among judges or prominent lawyers. An additional four members are nominated by parliamentary political parties after the candidate registration process: two by the party or coalition forming the government, and two by the opposition. 26 The appointment rules for MECs, CiECs and VCs are similar to the ConECs. 27 The law does not prescribe criteria nor a transparent procedure for nominating and appointing judges and lawyers as election commission members, thus granting the SEC and ConECs wide discretionary powers as nominating bodies, which does not ensure against potential conflicts of interest. 28 Citizen initiatives nominating candidate lists do not have the right to have members of election commissions but they can delegate election observers.

The legal framework should contain clear and objective criteria and a transparent procedure for the nomination and appointment of all members of election commissions.

23 Paragraph 20 of the Venice Commission 2017 report on Constituency Delineation and Seat Allocation recommends “[N]ational legal frameworks for boundary delimitation are expected to provide that the persons or institutions responsible for drawing the electoral boundaries are independent and impartial […]”. 24 Each ConEC administered the elections in one constituency. 25 Including polling stations (PSs) in 20 penitentiary institutions, 91 in social care institutions, 15 on vessels, two in military units and 110 in Croatia’s diplomatic representations in 41 countries. According to the SEC, the total number of Voting Committees (VC) members in the territorial constituencies was 67,712. 26 HDZ had 28 ConECs members, SDP-11, Social Democrats-10, HSLS-5, DP and Most - 4 each, Možemo! and SDSS - 3 each, HDS, HNS, Sovereignists, PH, HSS - 2 each, Reformists, Focus, Centrear, Croatian Bilo, IDS - one each. 27 The party-nominated members are appointed by drawing lots, if there is no agreement of the parties. 28 The law only stipulates that election commission members must be selected from “the ranks of judges and prominent lawyers”. Article 7.4 of the 2004 UN Convention Against Corruption states that: Each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its domestic law, endeavour to adopt, maintain and strengthen systems that promote transparency and prevent conflicts of interest”. Republic of Croatia Page: 8 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Positively, in line with OSCE commitments, the SEC collects data on the gender breakdown of the lower-level election commissions.29 According to the SEC, women comprised 58.15 per cent of the ConECs, 58 per cent of the MECs and CiECs and 67.1 per cent of the VCs.

Despite the time constraints and overlapping preparations for the June elections to the European Parliament, the SEC efficiently managed the preparations for the parliamentary elections. The SEC sessions were collegial and decisions were adopted with consensus, but without a formal voting procedure. The sessions were usually announced in advance on the SEC website but were not streamed online. Although allowed by law, neither citizen observers nor media representatives were present at the sessions observed by the ODIHR EAM. SEC session minutes and other election-related documents, including copies of complaints and decisions, were often either not published or published with delay, detracting from transparency. 30

To enhance transparency, the SEC should publish all its decisions and other election-related documentation in a timely manner, and could consider streaming its sessions online.

On 25 March, the SEC held a training for the ConEC presidents and their deputies and, due to time constraints, it delegated the training of VCs to the ConECs and MECs/CiECs. It also developed and posted on its website webinars and manuals for all types of VCs, which were well-structured and included short videos – pertaining to various elements of the electoral process. The SEC notified the ConECs that both these materials are available online, but it did not make training mandatory, contrary to international good practice. 31

The SEC could consider standardized mandatory training for all election commission members.

The law and SEC instructions require local authorities to designate polling station premises that are accessible for voters with limited mobility, but no central authority issues guidance or criteria for these designations. VCs of inaccessible polling stations are obliged to assist voters to vote outside the polling station or, in exceptional cases, at voters' homes. 32 The SEC did not collect data on the number of polling stations that comply with legal requirements for accessibility. Disabled persons’ organizations informed the ODIHR EAM that, according to their observations, the number of accessible polling stations has increased in these elections and, on election day, one such organization helped facilitate the voting of persons with intellectual or psycho-social disabilities in polling stations.

The SEC conducted a voter education campaign, albeit limited in scope, that focused on mobilizing voters and enhancing awareness of voting procedures. It mainly consisted of brief motivational clips aired on radio and television shortly before election day, as well as webinars conducted by the SEC, primarily for first-time voters and published on their website. While some voter information videos were translated into sign language, assistive tools such as Braille ballot templates or tactile guides were not available. 33

29 Paragraph 40.13 of the 1991 OSCE Moscow Document commits participating States to “ensure the collection and analysis of data to assess adequately, monitor and improve the situation of women” 30 Paragraph 68 of the Venice Commission 2002 Code of Good Practice in Electoral Matters states that: “only transparency, impartiality and independence from politically motivated manipulation will ensure proper administration of the election process, from the pre-election period to the end of the processing of results”. 31 Paragraph 84 of the Venice Commission 2002 Code of Good Practice on Electoral Matters state that: “members of electoral commissions have to receive standardised training at all levels of the election administration”. 32 On 9 April, the SEC rejected the requests of five contestants to relocate three polling stations with limited accessibility, citing limited time prior to election day and the reassurance of the corresponding election commission to improve the accessibility of these polling stations. 33 There are approximately 580,000 voters with disabilities in Croatia. Republic of Croatia Page: 9 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

VI. VOTER REGISTRATION

Citizens at least 18 years of age are eligible to vote. Positively, there are no restrictions on voting rights based on intellectual or psycho-social disability. Voter registration is passive for voters with permanent residence either in Croatia or abroad, while those without permanent residence must actively register.34 The Ministry of Justice and Public Administration (MoJPA) maintains a permanent and centralized electronic voter register. 35 While the register is not published, members of parliament (MPs) may access certain voter register data within their respective constituencies. 36 Other electoral stakeholders, including citizen observers, are not entitled to access the voter register, which does not ensure public scrutiny.

To enhance transparency and ensure meaningful public scrutiny, stakeholders could be provided with access to the voter register, with due protection of personal data.

The voter register is based on the voters’ permanent residence records. Citizens are required to report any change of residence within the country to the police and cancel their residency when they leave the country, however, in practice the latter rarely occurs. By law, the police may cancel a citizen’s residence status, if they conclude that he/she resides abroad permanently. 37 However, the law does not provide for any objective criteria or a transparent procedure for cancelling citizens’ permanent residence, allowing for inconsistent decisions that could impact suffrage rights. 38 In practice, according to the Ministry of Interior, the police conduct visits at citizens’ registered addresses and interview neighbours to verify whether citizens reside at registered addresses, while disregarding any other type of evidence such as utility bills or tax records. 39 The Ministry informed the ODIHR EET that citizens whose permanent residence is cancelled are only informed if they hold an account with the e-citizen portal. This procedure does not prevent arbitrary and selective decisions leading to deregistration from the voter register.

To guarantee universal suffrage, the law should prescribe clear, objective, and reasonable criteria and a transparent procedure for deregistration and prevent undue deregistration of eligible voters. Authorities should ensure that voters are informed when their registration data or records are altered or removed.

Voters can verify and update their entries in the voter register in-person and online throughout the year and up to ten days before election day, when voter lists are closed. Voters may also submit a request with the relevant municipal authority to vote at their place of temporary residence, at one of 90 designated polling stations, and in a constituency other than that in which they have permanent

34 Voters with permanent address, who want to vote abroad and voters with permanent address who want to vote in another constituency in the country should also actively apply for registration. 35 The register contains data on citizens of over 18 years with details such as permanent residence, nationality/ethnicity, changes of residence, status of citizenship and unique identification and tax numbers. 36 The MoJPA provides this data in electronic format. 37 Article 12 of the Law on Residence stipulates that, before issuing a decision on cancelling a person's permanent residence, the police shall establish the facts and circumstances from which it may be concluded, without any doubt, whether the person lives at the address of his/her registered permanent residence. If an on-site check reveals that the person does not actually live at the registered address or if it is informed by a public authority or other legal and natural persons, the police administration issues a decision on the deregistration. 38 Paragraphs 11 of the 1996 UN Human Rights Committee (HRC) General Comment No. 25 to the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter General Comment 25 to the ICCPR) requires states to: “ […] take effective measures to ensure that all persons entitled to vote are able to exercise that right. Where registration of voters is required, it should be facilitated and obstacles to such registration should not be imposed. If residence requirements apply to registration, they must be reasonable and should not be imposed in such a way as to exclude the homeless from the right to vote.” See also paragraphs 4 and 14. 39 The MoI did not publish or provide to the ODIHR EAM data on the number of citizens deregistered based on police checks. Republic of Croatia Page: 10 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

residence. While citizens lacking a registered address connected to their identification document are excluded from the voter lists, they may register on election day to vote at a polling station at their place of residence, after obtaining a certificate from the respective municipal authority or consular office. 40 Several ODIHR EAM interlocutors, including election commissions, noted that while the law enables these citizens to be included in the voter register and to vote, many citizens are unaware of these options due to insufficient voter information provided by the authorities. 41

Authorities could improve voter information efforts, including in accessible formats, with a particular focus on voter registration modalities.

The voter register was closed on 6 April; the total number of voters was 3,733,283, including 222,197 voters without registered permanent residence. This constitutes a decrease of approximately 125,000 voters compared to the 2020 parliamentary elections with 3,859,487 registered voters.

VII. CANDIDATE REGISTRATION

Eligible voters may stand for election, except for those sentenced to a prison term of more than six months and those who are not legally rehabilitated from a conviction for specified serious crimes. 42 Certain categories of public officials, including judges, military personnel, and State attorney cannot run. Mayors are allowed to stand and hold both positions simultaneously, potentially leading to conflicts of interest. 43

Candidates may stand in any constituency, regardless of their place of residence. Registered political parties as well as coalitions of parties or citizen initiatives may nominate their lists in one, some or all constituencies. Candidates in the national minority constituency may also be nominated by national minority associations. Citizen initiatives must collect 500 supporting signatures, while prospective candidates for national minority constituencies need 100 signatures. Each voter may sign in support of multiple contestants, in line with international standards. Each list of candidates, including those nominated by citizen initiatives, is required to contain 14 candidates and 6 substitutes, which may be a burden for smaller parties. A candidate may only appear in one list. For the 3 seats in the out-of-country constituency, candidate lists must have between 6 and 14 names. Contrary to OSCE commitments and a previous ODIHR recommendation, individual independent candidates may only stand in the constituency for national minorities. 44

The legislation should be revised to enable the participation of individual candidates in the elections, as well as to facilitate the participation of smaller parties, such as by reviewing the legally required number of candidates on lists.

40 For these elections, 33,377 voters registered to vote at the place of their temporary residence in Croatia and 11,081 abroad. 41 The ODIHR EAM interlocutors from the election administration informed about a significant number of complaints filed by voters with temporary residence, who missed the deadline for active voter registration. 42 According to the Act on the Legal Consequences of Convictions, Criminal Records and Rehabilitation, the statutory rehabilitation period is between 3 and 40 years, from when the sentence was served, depending on the length of the sentence and the gravity of the crime, provided a new crime was not committed. 43 Article 16 of General Comment 25 to the ICCPR states: “if there are reasonable grounds for regarding certain elective offices as incompatible with tenure of specific positions (e.g. the judiciary, high-ranking military office, public service), measures to avoid conflict of interest should not unduly limit the rights protected by paragraph (b).” The Mayor of Zagreb may stand as a candidate for MP but may not hold both positions simultaneously. 44 Paragraph 7.5 of the 1990 OSCE Copenhagen Document requires that citizens be permitted “to seek political or public office, individually or as representatives of political parties or organizations, without discrimination”. Republic of Croatia Page: 11 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

In an inclusive process, the SEC registered 165 lists, including 71 nominated by parties, 92 by coalitions, and 2 by citizen initiatives. The lists of one new party were denied registration, as the party was not registered on the day elections were called, as required by law. 45 The requirement to register prior to calling elections may pose a particular barrier to new parties in case of early elections. Complaints on candidate registration must be submitted to the SEC within 48 hours from the end of the day when the alleged irregularity occurred, however despite a prior ODIHR recommendation, it remains unclear whether the deadline should be calculated from the submission or the publication of candidatures.

Lists are required to include at least 40 per cent of candidates of each gender, without any placement requirement. Of the 165 registered candidate lists, 32 have failed to meet the gender quota. 46 The total number of candidates was 2,302 and women comprised 42.09 percent overall. While there was a slight increase in women candidates compared to previous years, most of them were placed in non-winnable positions. Failure to comply with the gender requirement is subject to a fine of approximately EUR 6,500 per constituency, but it does not result in denial of registration of a list. 47 A number of ODIHR EAM interlocutors opined that these provisions are insufficient to promote equal political participation of women and men, with a view to achieving gender-balanced representation in elected public offices, and at odds with OSCE commitments and international good practice. 48 Political parties had differing approaches in their internal policies, with some making serious attempts to exceed the legal minimum, such as by placing woman according to a 'zipper' system, while other parties did not comply with legal requirements and claimed that gender requirements are discriminatory towards women.

To enhance the effectiveness of gender requirements on candidate lists, sanctions for non-compliance should be strengthened, such as by conditioning the registration of the list on its compliance. To help promote balanced participation and representation of women and men in the legislature, political parties could take further internal measures to integrate women on candidate lists, such as by introducing alternating positions between genders throughout lists.

VIII. ELECTORAL CAMPAIGN

The official campaign period started on 30 March, upon the publication of the lists of candidates, and ended on 15 April, with a 24-hour silence period prior to the election day. On 16 April, the SEC reminded all contestants and the media to respect the campaign silence; isolated breaches were noted or occurred, including on the public broadcaster. 49

45 The SEC denied registration to all lists nominated by the Christian Democratic party (nine lists as a stand-alone party and one list in coalition with the Independent List Višnjan), citing that the party was not registered on the day the elections were called, as required by law. The Christian Democratic party applied for registration on 7 March and were registered by the Ministry of Public Administration on 19 March, within the 30 days legal deadline. 46 The HDZ-led coalition did not meet the gender quota in any of the 10 constituencies, Autochthonous Croatian Party of Rights – (HSP) – in seven out of 11, and Focus Republic in six out of 11. 47 On 26 March, the Ombudsperson for Gender Equality called upon the election contestants to respect the gender quota in their candidate lists. 48 Paragraph 23 of the 1999 OSCE Istanbul Document commits participating States to “making equality between men and women an integral part of [their] policies”. See also Paragraph 3 of the OSCE Ministerial Council Decision 7/09, which calls participating States to “encourage all political actors to promote equal participation of women and men in political parties, with a view to achieving better gender-balanced representation in elected public offices at all levels of decision-making”. Paragraph 160 of ODIHR and Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation states that “member states have explicitly introduced the possibility or even the duty to introduce special measures to ensure equal opportunities for women and men to participate in party processes. These special measures are not to be regarded as discriminatory.” 49 The SEC invited all stakeholders to abstain from addressing electoral programs, placing new election materials, contacting voters via SMS, email or phone call, and posting on social networks, including Facebook and X. On 16 April, HRT4 re-broadcasted a political program that had aired the night before. Republic of Croatia Page: 12 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

The election was competitive. Voters had a choice between political alternatives and contestants were free to reach out to the electorate and convey their messages. Four major coalitions contested the elections: the HDZ-led coalition, the SDP-led Rivers of Justice, the coalition “Možemo!”, and the Homeland Movement (DP). 50

The law does not contain campaign regulations but it mandates an Ethics Commission to oversee election campaigns. 51 The competences of the Commission are vague and overlap with the mandate of the SEC. Moreover, neither of these bodies have sanctioning powers in case of violations, raising questions about their effectiveness in campaign oversight. 52 The Commission reviewed only one case and issued a notice that aligned with the SEC decision on the same matter.

To ensure equality of opportunity in the campaign, the legal framework should be revised to include comprehensive electoral campaign regulations accompanied by sanctions and an effective oversight mechanism. Consideration could be given to clearly designating one authority to oversee the campaign either the Ethics Commission or the SEC.

The President, elected on an SDP-ticket in 2020, took an active role in the campaign against the ruling HDZ coalition and in support of the opposition SDP. Despite the Constitutional Court warning, he publicly stated his intention to become prime minister if the SDP won, and travelled around the country, and made statements to the press related to the elections. A number of elected and appointed public officials, including mayors, deputy-mayors, county prefects, deputy prefects, and MEPs stood as candidates. 53 The fact that public officials are able to run without stepping away from their public duties coupled with the lack of regulation on campaigning by public officials does not safeguard against the misuse of public position or incumbency. Several public officials campaigned actively, promoted the government’s achievements and at times announced new projects or social benefits, potentially influencing the election campaign. 54 The engagement of public officials in the campaign at times blurred

50 The HDZ-led coalition comprised: HDZ, HSLS, HDS, HNS, and HSU. The Rivers of Justice coalition included: SDP, Centre, HSS, Dalija Orešković and People with a First and Last Name (DO i SIP), NS-R, GLAS. Možemo! was in alliance with We Want Rightfully! in 5 Constituencies, and Srđ Is Townon in the X Constituency. The Homeland Movement (DP) coalition included: DP, Right and Justice (PiP), Bloc for Croatia in the I Constituency, Agrameri - independent list in the I, II, VI Constituencies; Independents –in the IV Constituency; Green List in the II, III, IV, VI, VII Constituencies, and Demokratic HSS (DHSS) in the II, III, IV, VI, VII Constituencies 51 The Ethics Commission is nominated by the parliament and appointed before every election by the Constitutional Court from among prominent non-political public figures. The current Commission was constituted on 24 March 2024. It issued a Code of Ethics containing a minimum set of rules regarding the behaviour of the participants during the electoral campaign. 52 According to Article 103 of the Election Law, during the election campaign, the Commission evaluates the conduct of participants and performs extra-administrative oversight of campaigns. According to Article 3 of the Code of Ethics, the Commission will invite parties and individuals who have acted contrary to the Code of Ethics to publicly apologize. 53 Including the Mayors of Zagreb (Možemo!), Split (Centre), Sinj (Most), Koprivnica (SDP), Sveta Nedelja (Focus- Republic), Poreč (IDS), and Vukovar (President of Homeland Movement). Of the 59 mayors who stood for re- election, 25 were nominated by HDZ and 23 were re-elected. Of the 13 prefects who stood for re-election, 9 were nominated by HDZ and 11 were re-elected. 54 For example, on 7 April, the Prime Minister announced the increase of the average salary, on 8 and 11 April stated investments in sports and their infrastructures would increase, and on 10 April presented a program for pensioneers. On 8 April, the minister of sea, transport and infrastructure announced a new infrastructural project and on 9 April the ministers of culture and of regional development and EU funds attended the official opening of an educational center in Zadar. Republic of Croatia Page: 13 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

the separation between official functions and campaign activities, at odds with OSCE Commitments and international good practice. 55

While there was limited focus on concrete policies, the main topics addressed by the contestants were corruption, migration, infrastructure development, EU funds, pensions, social rights, abortion legislation, the role and conduct of the judiciary, and the appointment of the State Attorney. LGBTI issues were included in a handful of electoral programs, including those of Možemo!, SDP and SD. The campaign was marked by inflammatory language, numerous verbal attacks, smear campaigns, and harsh rhetoric, and it was overshadowed by frequent acrimonious exchanges between the outgoing Prime Minister and the President, with each accusing the other of constitutional violations. 56 The President and Prime Minister exchanged attacks, with the President criticised for his involvement in the campaign, and the Prime Minister for stalling the appointments of officials requiring the president’s consent. 57 Some government officials, including the Prime Minister and some ministers, posted on social networks about HDZ campaign activities and promoted the achievements of the government, while several parties accused the ruling party of corruption. 58

Traditional in-person campaign activities were overall subdued. HDZ held some rallies while SDP and other contestants held mainly small-scale meetings with voters. Contestants put up billboards and posters, distributed leaflets, used free airtime on public broadcasters as well as paid advertising. Party leaders and the main candidates were prominent in the campaign. On the day of the Constitutional Court’s warning, the SDP published a campaign image with the frame of a man accompanied by "the one whose name must not be spoken". Later, the President released an image of himself with the slogan “For all Croatian people”. On 15 April, the SEC ordered the Homeland Movement to take down their billboards, citing that they were “against the established moral and ethical principles of electoral practice”. 59 While the SEC decision aimed to restrain inflammatory speech, it may have unduly limited freedom of expression in the campaign.

Campaigning and paid political advertising on social networking platforms and online portals remain unregulated. Online campaigning is only regulated by the EU Digital Services Act (DSA), which came into force in February 2024. Political parties and candidates were active on social networks, mostly on Facebook and X, and to a lesser extent on Instagram with most contestants setting up TikTok accounts shortly after the call of elections. Some ODIHR EAM interlocutors cited instances of disinformation on social networks, used to discredit political opponents, but no official policies exist on preventing or

55 Paragraph 5.4 of the 1990 OSCE Copenhagen Document provides for “a clear separation between the State and political parties”. ODIHR and Venice Commission’s Joint Guidelines for Preventing and Responding to the Misuse of Administrative Resources during Electoral Processes require the legal framework to “provide for a clear separation between the exercise of politically sensitive public positions, in particular senior management positions, and candidacy”. 56 On April 14, Mr. Milanović accused HDZ and the PM of having “appointed a criminal as State Attorney”; on 10 April, SDP accused HDZ of having “captured the state that we can jokingly call 'Ali Baba and 30 dismissed ministers”; on April 11, SDP referred to HDZ “as a convicted criminal organization”. On 13 April, HDZ referred to the President with a derogatory term on Facebook and X and on 15 April accused him of lying. Mutual verbal attacks between the President and Oleg Butković, Deputy Prime Minister and Minister of the Sea, Transport and Infrastructure, occurred through the campaign. 57 The Prime Minister referred to the President as a “rapist” of the Constitution on 6 July 2023 and on 24 March 2024, as did HDZ on 2, 9, 15 April. The disagreement between the President and the Prime Minister pertained to the appointment of the Head of the Security and Intelligence Agency (SOA) and the Head of the Military Security and Intelligence Agency (VSOA), which should be countersigned by both, based on article 103 of the Constitution. 58 On 12 April, RF accused HDZ of nepotism and exploitation and on 13 April, Sandra Bencic, Možemo! Co- Coordinator and MP candidate, commented about HDZ’s “corrupt” former ministers. 59 SEC deemed the billboards “inappropriate and inadmissible and against the established moral and ethical principles of electoral practice”. The DP billboards displayed HDZ and SDSS officials with the note "for some (HDZ and SDSS) Vukovar is liberated, for others (DP) it has fallen". Republic of Croatia Page: 14 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

countering such tactics. 60 Videos were also shared on social networks to entice younger voters, particularly on TikTok, and Možemo! created an AI “politician”, Nitkolina, with accounts on Instagram and TikTok.

The legislature should consider, in consultation with the media regulator and other stakeholders, steps to regulate campaign activities and political advertising in online media and social networking platforms, and their financing.

Women were generally represented during the media debates and discussion panels, but in smaller numbers than men. Their visibility as political party leaders or candidates was limited, with some exceptions, such as the Možemo! PM candidate Sandra Benčić. 61 Several ODIHR EAM interlocutors from political parties viewed the participation of women only as compliance of candidate lists with the gender quota, while others dismissed the gender quota as discriminatory for women, who they claimed would be nominated as candidates only due to their gender.

Political parties should identify and curb any possible gender-based barriers for women candidates, including by auditing current intra-party practices that hinder more effective representation of women within party structures and as candidates.

Some ODIHR EAM interlocutors noted that there was a low participation of persons with disabilities in these elections, due to a limited number of candidates with disabilities and none of the contestants specifically addressed them in their campaign messages.

Measures should be taken to facilitate the participation of persons with disabilities in the electoral process, including accessible campaign venues as well as voter and campaign information in formats accessible for persons with disabilities, sign language interpretation and easy-to-read materials.

IX. CAMPAIGN FINANCE

Campaign finance is regulated by the Law on Financing Political Parties, Election Campaigns and Referendums. No amendments to the regulatory framework were introduced since the previous parliamentary elections. The SEC oversees the overall financing of political parties as well as the campaign-specific finances of political parties and independent candidates, while the State Audit Office (SAO) conducts annual financial audits.

60 On 17 February, the EU Digital Services Act (DSA) for online platforms came into force. Major online platforms, such as Google, Meta, Microsoft, and TikTok, have signed the Code of Practice on Disinformation and conducted consultations on guidelines to mitigate the risk of influence on elections. In February 2024, they removed ads and posts on social issues, elections, and politics (SIEP) due to disinformation, and fake accounts registered in Croatia. TikTok removed more than 150,000 accounts registered in Croatia, with some two million followers in total. Over 13,000 SIEP ads on Facebook and Instagram combined were removed, either for not complying with the policy on SIEP ads or for displaying “paid for by” disclaimers. See also the reports of Google, Meta, Microsoft, TikTok on the implementation of the Code of Practice in the first half of 2023. On 25 March, the CSO Gong denounced HDZ for spreading disinformation alleging that the President intended to abduct children. 61 The most visible female politicians were Nina Obuljen Koržinek (HDZ), Mirela Ahmetović (SDP), Sandra Benčić and Ivana Kekin (Možemo!), Katarina Peović (Workers' Front, RF), Marija Selak Raspudić (Most). Paragraph 3 of the 2009 OSCE Ministerial Council Decision 7/09 calls states to “encourage all political actors to promote equal participation of women and men in political parties, with a view to achieving better gender-balanced representation in elected public offices at all levels of decision-making”. Republic of Croatia Page: 15 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

A. CAMPAIGN INCOMES AND EXPENDITURES

Election campaigns may be financed from public and private funds, including loans. In 2023, political parties and independent MPs received EUR 53,445 per parliamentary seat as direct public funding, which could also be used to fund the election campaigns. 62 Political parties can also finance their campaigns through membership fees and revenues generated from assets. As indirect public funding, each contestant is provided with a five-minute broadcasting slot on public television and radio to present their political programs at no cost during the campaign period. 63

Candidate lists that receive at least five per cent of the valid votes in a constituency and elected candidates in the national minority constituency are eligible for proportional public reimbursement of campaign expenses. Candidates in the minority constituency who receive over 15 per cent of votes but are not elected are entitled to reimbursement equivalent to 15 per cent of the elected candidate’s reimbursement. Additionally, political parties receive additional funding for each elected candidate from the underrepresented gender, equivalent to 10 per cent of the allocated amount for each elected parliamentarian.

Donations are allowed from both individuals and legal entities. Individuals can donate up to HRK 30,000 (approx. EUR 3,981) within a single calendar year, to one or more contestants, whereas donations from legal entities are capped at HRK 200,000 (approx. EUR 26,544) per political party.64 Contributions exceeding HRK 5,000 (approx. EUR 663) require a written agreement. Cash is permitted and recorded in a dedicated journal. All donors must be identified and their respective information disclosed. Furthermore, a receipt must be issued for every contribution received.

Contestants could contribute with their own funds to their campaigns up to the ceiling for campaign expenses, set at HRK 1,500,000 (approx. EUR 200,000). Candidates could benefit from in-kind contributions which must be reported both as donations and as expenditures. A certificate is then required, specifying the timeframe and market value of the in-kind contributions by the donor.

Donations from anonymous intermediaries and foreign sources, religious and non-profit associations, trade unions, state authorities, through intermediaries, state companies and companies in which the state owns more than 5 per cent of the shares or stocks are prohibited. Companies that have been awarded public procurement contracts are allowed to contribute to political campaigns and activities, which is at odds with international standards. 65 This gap in regulation could potentially result in undue influence and conflicts of interest, with companies expecting preferential treatment in return for their contributions. 66 Moreover, the regulatory framework still in force during this election overlooked the potential impact of lobbying activities on political financing. 67 62 Article 5.1 of the 2019 Law on Financing of Political Activities, Election Campaigns and Referendums provides that “Funds required for the regular annual financing of political parties and independent MPs shall be provided for in the state budget of the Republic of Croatia, and shall amount to 0.075% of the tax revenues.” 63 Article b) 3 of the 2014 Rules of Procedure for Electronic Media with National Concession in the Republic of Croatia during Election Campaign. 64 EUR 1 is equivalent to approximately HRK 7.45 (Croatian kuna). 65 Article 5 b) of the Council of Europe Committee of Ministers Recommendation Rec(2003)4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns provides that “States should take measures aimed at limiting, prohibiting or otherwise strictly regulating donations from legal entities which provide goods or services for any public administration”. 66 Paragraph 8(a)v(a) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe Recommendation 2001 (1516) on the financing of political parties stipulates that “As private financing, in particular donations, creates opportunities for influence and corruption, the following rules should apply: a. a ban on donations from state enterprises, enterprises under state control, or firms which provide goods or services to the public administration sector.” 67 The Law on Lobbying was adopted on March 14, 2024, to regulate lobbyist activities in Croatia, in line with the recommendation from the 2019 Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO) report on preventing corruption and promoting integrity in central governments and law enforcement agencies. Republic of Croatia Page: 16 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Consideration should be given to limiting, prohibiting, or strictly regulating donations from entities providing goods or services to the public administration.

Despite a previous ODIHR recommendation, contestants can receive loans from individuals and banks without restrictions on their value and duration, which potentially enables the circumvention of the donation ceiling. Furthermore, as noted by most ODIHR EAM interlocutors, there are no requirements for the disclosure of loan details, detracting from transparency and limiting voters’ ability to be informed about the contestants. 68

Consideration should be given to introducing detailed rules regulating loans, including provisions on their disclosure and reporting.

Third-party campaigning is unregulated, undermining the effectiveness of campaign regulations, as it potentially allows third parties to veil financial transactions and bypass determined expenditure and donation ceilings, challenging the integrity and fairness of the electoral process. 69

Third-party campaigning should be allowed and regulated. The limits on donations and expenditures, as well as the reporting requirements, should be extended to third parties undertaking campaign activities.

B. REPORTING AND OVERSIGHT

The campaign finance reporting period begins when a contestant’s dedicated bank account is opened, as early as six months before the elections or as late as the day the candidate list is submitted to the SEC. This timeline variation results in different reporting periods between contestants. Each candidate or representative of an independent list nominated by a group of voters must establish a separate bank account dedicated to all transactions related to the financing of the election campaign, while political parties maintain separate accounts for their regular activities. Political parties, persons authorized to represent independent lists nominated by a group of voters or lead candidates on lists proposed by groups of voters and candidates must submit a pre-electoral report detailing donations, expenses, and media advertising costs and discounts to the SEC via their electronic filing system seven days before the elections. Following the elections, financial reports must also be submitted to the SEC within 30 days. All reports are published on the SEC website. To assist with reporting obligations, webinars and guides are available, and both the SEC and SAO offer guidance upon request.

For the review of financial reports, both the SEC and the SAO are empowered to request information from electoral contestants as well as from the Register of State-owned Assets and Business Portfolio. The SEC conducted on-site investigations at contestants’ premises in line with its mandate, to corroborate that all campaign finance regulations are respected. The SEC determines whether contestants will receive total, partial reimbursement, or a suspension of the reimbursement. Since contestants are required to submit their final reports within 30 days after the elections, the SEC effectively has fewer than 30 days to conduct their reviews and publish a summary report. This critical

68 Paragraph 260 of the Joint Guidelines on Political Party Regulation states that in a Political Party Finance Report “a party’s income, expenditure, assets and debts need to be accounted for in a comprehensive manner. Loans should be explicitly identified.” 69 Paragraph 256 of the Joint Guidelines on Political Party Regulation states that third-party activities should not be unconditionally prohibited and paragraph 220 adds that “to avoid the creation of loopholes through which unlimited funding can be channelled and financial transactions can be veiled, laws should set proportionate and reasonable limits to the amount that third parties can spend on promoting candidates or parties, ideally by applying existing ceilings for donations to political parties to these actors, as well”. Republic of Croatia Page: 17 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

task is handled by a team of six members, which significantly constrains their capacity for thorough financial oversight, including complex verification of social media expenditures. 70

Consideration should be given to extending the timeframe allocated to the SEC for meaningful oversight of the campaign finance reports.

Appeals against SEC decisions on reimbursement can be submitted within 15 days to the Administrative Court. Non-compliance with reporting requirements may result in financial penalties for both the political party and the contestant’s representative. 71 The SEC and the SAO notify the State Attorney's Office of any campaign finance violations. The State Attorney's Office then decides whether to prosecute the case or dismiss it. The State Attorney's Office publishes only aggregated data on the total number of misdemeanour cases in its annual report available on its website. 72 Specific details about campaign finance violations, such as the involved party, type of violation, amount of fine, and frequency of violations, are not publicly disclosed except upon request. 73

To enhance transparency, consideration should be given to publishing all financial sanctions imposed on contestants who did not comply with the campaign finance regulations.

X. MEDIA

A. MEDIA ENVIRONMENT

The media landscape is pluralistic. 74 Major nation-wide media houses are foreign-owned and ownership data is easily accessible on the electronic media regulator's website. Television is still a main source of political information, but the importance of online platforms is growing, as Internet penetration stands at 93 percent, and critical journalism is often published online. 75

The public broadcaster, Croatian Radio-television (Hrvatska radiotelevizija, HRT), consists of TV (Hrvatska televizija) and radio (Hrvatski radio). 76 HRT’s financial independence is ensured through licence fees. However, due to the appointment mechanism of the director general and the supervisory councils, HRT remains susceptible to government influence. 77 Many ODIHR EAM interlocutors opined that pro-government bias is strongly reflected in HRT’s political coverage, both in terms of content and choice of guests.

70 Paragraph 271 of the Joint Guidelines on Political Party Regulation states that “any deadlines that the respective authority is obliged to adhere to need to be drafted in such a way as to provide this body with enough time to substantively monitor and analyse reports submitted by political parties.” 71 Financial sanctions range from HRK 2,000 (EUR 265) to HRK 20,000 (EUR 2,655) for individuals, and up to HRK 100,000 (EUR 13,275) for political parties. 72 The 2022 State Attorney Activity Report states that, in cases related to the Law on Financing of Political Activities, Election Campaigns and Referendums, 413 decisions to prosecute were taken, 245 cases were the objects of a court decision, and 228 sanctions were upheld. 73 Paragraph 275 of the Joint Guidelines on Political Party Regulation states: “When sanctions are imposed, the public should be informed of the facts giving rise to the legal violation and the particular sanction imposed on the political party.” 74 Of the 24 registered TV stations, eight broadcast nationwide; of the 129 radio stations, five broadcast nationwide; there are 535 online media portals and a significant, but declining print sector, both nationwide and regional. 75 See the 2023 Reuters Digital News Report 76 HRT has four nationwide TV channels (HTV1, HTV2, HTV3, HTV4) and three nation-wide stations (HR 1, HR 2, HR 3). HRT has regional outposts in Dubrovnik, Osijek, Knin, Pula, Rijeka, Sljeme, Split, Zadar and Glas Hrvatske. 77 The HRT director, oversight councils, and the electronic media regulator (Council for Electronic Media) are selected by simple parliamentary majority among candidates nominated by the relevant parliamentary committee, following a pre-selection with an open competition. The tenure lasts five years and can be renewed with no restrictions. Republic of Croatia Page: 18 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

To guarantee editorial independence, the management of the public broadcaster and the oversight bodies should be appointed in a manner that ensures their independence, impartiality and professionalism.

The media's heavy reliance on advertising, which is increasingly migrating to big tech platforms, renders them vulnerable to external influences. The funding gap is filled by state and municipal advertising, as well as earmarked publicity spending for EU-financed projects. Numerous ODIHR EAM interlocutors pointed out that the placement of such advertising lacks transparency, is not based on objective criteria and is often traded for favourable political coverage of incumbents, particularly in regional and local media, as well as in the declining print sector. Positively, the state provides financial support for independent electronic media, the development of fact-checking capabilities, media literacy and the work of freelance journalists. However, the amount of support devoted to investigative and non-profit outlets is limited. 78

B. LEGAL FRAMEWORK

The freedom of expression is enshrined in the Constitution, but some secondary laws and practices raise concerns about its protection. Access to information is ensured by law and through a special commissioner who reviews complaints and has administrative power to request state institutions to comply with the law. Contrary to international standards and a previous ODIHR recommendation, defamation remains a criminal offence. 79 The number of civil lawsuits against the media and individual journalists, the length of court proceedings and the requested fines are disproportionate, which several ODIHR EAM interlocutors indicated may discourage journalists from pursuing investigative stories as the legal, financial, and personal costs are deemed too high. 80 In addition, several interlocutors criticized recent amendments to the Criminal Code which criminalize the unauthorised disclosure of investigative materials. 81 Although the provisions protect circumstances in the defence of public interest and exclude journalists as perpetrators from the scope of the law, concern remains that they could discourage whistle-blowers, limit access to information and diminish the protection of sources.

To enhance the freedom of expression, defamation should be decriminalised. Fines to mitigate harm to reputation in civil proceedings should be proportional to the offence and cases addressed promptly.

In the last few years there has been a significant increase in litigation against journalists in which politicians and members of the judiciary engaged as claimants. 82 Since the international legal framework defining minimum standards for fighting against SLAPPs (strategic lawsuits against public

78 The Agency for Electronic Media (AEM) manages the Fund for Pluralism which is financed by three percent of the HRT licence fees. In 2023, less than 10 percent of the overall funding of four million Euros was distributed among non-profit outlets. The Ministry of Culture runs a support scheme for around 100 freelance journalists a year. The AEM is also in charge of an experimental project which has supported 21 initiatives for fact-checking capabilities, funded by the EU. 79 According to paragraph 47 of the 2011 ICCPR General Comment No. 34: “States parties should consider the decriminalisation of defamation and, in any case, the application of the criminal law should only be countenanced in the most serious of cases and imprisonment is never an appropriate penalty”. 80 The Croatian Journalists' Association (HND) reported to the ODIHR EAM that in 2023 there were at least 945 unresolved cases against media representatives or organizations, of which at least 35 are criminal. The overall requested damages in civil proceedings are estimated around EUR 10 million, although the courts tend to award a significantly lower amount of money. 81 The new article 307.a of the Criminal Code was adopted in the last sitting before the parliament was dissolved, and entered into force on 2 April 2024. The European Federation of Journalists as well as 18 media organisations and HND asked for it to be repealed. 82 An alliance of NGOs collecting information about SLAPPs (strategic lawsuits against public participation), CASE, reports that the number of cases in Croatia is the fourth highest in Europe. Republic of Croatia Page: 19 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

participation) has been passed only recently, Croatia has not yet amended its laws to introduce relevant safeguards. 83

To ensure freedom of the media, the law should prescribe dissuasive penalties to prevent inappropriate litigation against journalists and measures to minimise its harmful effects, including limits on legal costs, fast dismissal of unsubstantiated cases and compensation for the victim of such cases.

Campaign coverage is regulated by the Election Law, which is supplemented by regulations adopted by parliament after the announcement of the elections and self-regulatory guidelines issued by the media. Public broadcasters are obliged to offer at least five minutes of free airtime to each contestant, and public and private TV channels are entitled to host one debate each during the campaign. Paid political advertising is allowed. The Council of Electronic Media monitors electronic media for compliance with the general legal framework, but not for campaign purposes. The SEC has neither the competence nor the capacity to monitor campaign coverage. Neither of these two institutions has sanctioning powers in case of a serious violation. Complaints about media coverage are submitted to the SEC and addressed on an ad hoc basis.

The Council of Electronic Media could be mandated to monitor whether electronic media provide fair and balanced coverage of all election contestants and publish its findings in a timely manner.

C. CAMPAIGN COVERAGE

The media covered the campaign sufficiently for voters to have an informed choice and for candidates to convey their views to the public. Much of the coverage observed by the ODIHR EAM lacked substance, as it mainly focused on the clash between the Prime minister and the President, and various allegations related to corruption. Media met by the ODIHR EAM struggled with planning their coverage of the President's campaign, which was discouraged by the Constitutional Court. The Court’s ruling was also used by the Prime Minister as an excuse to refuse to attend the direct debates with the President. The Prime Minister participated in one-to-one interviews with friendly media outlets, allowing him to put his views across without facing journalistic scrutiny.

HRT organised a debate between 10 parties which, according to opinion polls, had a chance to pass the four percent threshold in at least one constituency. 84 It was the largest event of this sort where the substance of the political programs of parties was discussed. As per law, HRT granted all candidate lists and minority candidates five minutes of free airtime in HTV4 and HRT1 each. The private broadcaster RTL also recorded five-minute presentations of candidate lists which were placed on their website. It also broadcast discussion programs with representatives from the most popular parties.

XI. ELECTION DISPUTE RESOLUTION

Overall, the system for election dispute resolution was efficient, as the limited number of electoral complaints were decided upon within legal deadlines and generally in line with legal provisions. The SEC generally enjoys a sufficient level of confidence among stakeholders regarding its capacity and impartiality, including in the resolution of electoral disputes.

83 The EU Parliament adopted the directive on the protection of journalists and human rights defenders from manifestly unfounded or abusive court procedures on 27 February 2024, and the Council of Europe its recommendation on 5 April 2024. Both contain a list of measures that countries should adopt as a minimum standard. 84 The polling agencies are selected by tender before the elections. Contestants polling over 4 per cent support are invited to debates. Republic of Croatia Page: 20 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Political parties, candidates, not less than 100 voters or not less than 5 percent of voters of the constituency may file an electoral complaint or challenge the election results, in line with international good practice. 85 The SEC interpreted the legal provisions regarding the legal standing of political parties as allowing only the political parties who fielded candidates to file a complaint. 86

The SEC handles all election-related complaints in the first instance. Interested parties may lodge an appeal within 48 hours after an alleged irregularity occurred or decision or action, and the SEC has 48 hours to decide. Complaints are reviewed in public sessions but without the presence of the parties of the complaint, and the SEC publishes only the decisions. Complaints against election results can be filed within 48 hours from the announcement of the preliminary results. The SEC decisions can be appealed within 48 hours to the Constitutional Court, which must decide within 48 hours.

Before election day six appeals were lodged with the SEC. Two complaints regarding registration of candidates were dismissed as ungrounded. 87 Of these, one was appealed to the Constitutional Court, which upheld the SEC decision. In one case related to the content of certain billboards, the SEC admitted a complaint despite the lack of legal provisions regulating the electoral campaign. The SEC considered the content of the billboards “borderline illegal and inappropriate” and demanded their removal by the party who placed them. 88

The Constitutional Court also has general jurisdiction over the legality and constitutionality of the entire electoral process. 89 Complaints regarding the violation of the Constitution or the law may be filed with the Constitutional Court within 30 days of the publication of the final election results. 90 The Court can declare void all or certain electoral activities and results if the irregularities influenced or might have influenced the results. The Court can also act ex officio in these cases. The president and some ODIHR EAM interlocutors questioned the full independence of the Constitutional Court. 91

Following the elections, the SEC received nine complaints against election results. 92 All were rejected; five as unfounded, one due to lack of standing, and three for being filed after the 48 hours deadline. 93 Five of these complaints requested recounts and were rejected for lack of evidence. Three appeals were filed to the Constitutional Court, which upheld all SEC decisions. Complainants may request recounts, and although the law does not specify exact grounds for recounts, based on the jurisprudence of the

85 Paragraph 99 of the Venice Commission’s 2002 Code of Good Practice in Electoral Matters states: “Standing in such appeals must be granted as widely as possible. It must be open to every elector in the constituency and to every candidate standing for election there to lodge an appeal. A reasonable quorum may, however, be imposed for appeals by voters on the results of elections.” 86 No other political parties filed complaints in these elections. 87 The lists of the Demochristians were rejected as the party was not registered on the day of the announcement of the elections, as prescribed by the law. The constitutional court rejected their appeal. 88 Three other complaints related to the nomination of municipal electoral commission members, polling station placement and inadequate provisions for persons with disabilities, were dismissed for missing the deadline or as ungrounded. 89 Once all the electoral appeals have been decided upon, the Constitutional Court certifies the final election results, which are published in the Official Gazette and on the SEC website. 90 In this case, decisions are taken in closed session by most judges, compared to the decisions on other electoral appeals which are taken by a council of three judges by unanimity within 48 hours. 91 The judges are elected for an eight-year term by a two-thirds majority of MPs from among notable jurists, especially judges, public prosecutors, lawyers, and university law professors. Of the current 13 judges, two are former ministers in previous HDZ governments, one is a former HDZ MP and four are former SDP MPs. 92 Alleging irregularities in the classification of invalid ballots, calculation of results or of the preferential votes and the voting irregularities at a special polling station in a home for the elderly. 93 The recounts were requested by candidates from Most, Odlucno I Pravedno (Decisively and Justly, OIP), SDP. For example, one SDP candidate requested a recount as he was told people gave him preferential votes, but none was found in the ballot box; one Most candidate alleged invalidation of a significant number of ballots in one polling station in constituency V, without providing any evidence; an OIP candidate questioned the reliability of are the data entry software, without attaching evidence. Republic of Croatia Page: 21 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Constitutional Court, a recount may only be carried out in exceptional circumstances, objectively justified, and based on sufficient and relevant reasons that must be clearly explained. 94

XII. PARTICIPATION OF NATIONAL MINORITIES

The Constitution recognizes 22 national minorities and foresees temporary affirmative measures to ensure their political participation and representation, including reserved seats in parliament. 95 The Serbian national minority is represented by two political parties while other minorities, including the Roma, have associations. 96 In addition, the Council for National Minorities is an umbrella body of national minorities established in line with the 2002 Constitutional Law on the Rights of National Minorities.

A national minority candidate can either run in the constituency designated for national minorities or in any of the other ten constituencies. Following the 2020 parliamentary elections, the Serbian national minority won three seats while an ethnic-Albanian, a Bosniak, a Czech, a Hungarian, and an Italian candidate won one seat each. The Serbian national minority played a role in forming the outgoing ruling coalition and was represented by a deputy prime minister.

The voter lists include the ethnic declaration of all voters, which is retained unless a citizen requests a change. Voters registered as members of a national minority may opt to vote either for the candidates of their territorial constituency or request ballots for the candidates representing the minority group to which they belong. 97 For these elections, 275,517 voters were registered as members of national minorities with 173,861 registered as Serbs (4.49 per cent of the total population). In total, 34,779 votes were cast for the national minority representatives. 98 The legal requirement for voters to register as members of a national minority is contrary to international good practice. 99

In line with international good practice, voters should not be required to register as members of national minorities.

In these elections, 17 candidates registered as representing 8 minority communities competed for 8 seats. Among the 17 candidates, five were Serbs, three Roma, two Bosniaks, two Albanians, and two Italians, one Hungarian, one Slovak, and one Czech,. The dedicated Hungarian seat was uncontested. There is no information on whether the mainstream parties had members of national minorities on their candidate lists. ODIHR EAM interlocutors questioned the necessity of reserved seats for national minorities and raised concerns about clientelist relations between national minority MPs and ruling

94 Paragraph 10.1 of the Constitutional Court Decision No.: U-VIIA-3278/2013 states “the reasons for recounts must always be objectively justified, sufficient, relevant, detailed and clearly explained.” 95 Article 19.3 of the 2002 Constitutional Law on the Rights of National Minorities stipulates that national minorities exceeding 1.5 percent of the population are entitled to 3 seats and article 17 of the Law on Parliamentary Elections states that one seat is allocated to each of the other five national minority groups. 96 The Serbian national minority political parties are the Independent Democratic Serb Party (SDSS) and the Democratic Alliance of Serbs (DSS). Associations of other national minorities include the Assembly of Bosniak Associations (SABAH), the Bosniaks Together! The Coordination of Bosniaks, the Democratic Union of Hungarians in Croatia (DZMH), and the Union of Roma The Unione Italiaa is the official organization representing the Italian Community in Croatia and Slovenia, its activities recognized in a 1996 Treaty between Croatia and Italy. 97 According to the Law on the Voter Register, a citizen can self-declare as a national minority to the territorial units of the Ministry of Interior. 98 In total, 15,901 out of the 173,864 registered voters voted for Serb candidates; 2,877 of the 10,565 for Hungarian; 1,951 of the 16,221 for Italian; 1,908 of the 10,075 for Czech and Slovak; 4,931 of the 21,478 for Austrian, Bulgarian, German, Polish, Roma, Romanian, Ruthenian, Russian, Turkish, Ukrainian and Wallachian and 7,211 of the 43,318 for Albanian, Bosniak, Montenegrin, Macedonian and Slovenian. 99 Section 2.4 of the Venice Commission 2002 Code of Good Practice states: “Neither candidates nor electors must be required to indicate their affiliation with any national minority”. Republic of Croatia Page: 22 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

parties for a more favourable access to financial means benefitting national minority associations and political parties.

Consideration could be given to holding public and inclusive consultations to review whether the existing temporary affirmative measures provide for effective and proportional representation of national minorities.

National minority candidates who are not nominated by political parties do not have the right to nominate members of election commissions in the XII constituency. The SEC informed the ODIHR EAM that, despite a legal requirement, there were no ballots or voter information in the Cyrillic script in the municipalities where Serbs constitute at least a third of residents. 100 The ballots for the national minority candidates were separate from the single ballot paper for all other candidate lists, and were different in colours and size. This practice is not prescribed by law and does not safeguard the secrecy of the vote. Representatives of national minorities noted that the distinct appearance of the ballots discourages some eligible minority voters from requesting them. 101

To ensure the secrecy of the vote, consideration could be given to discontinuing printing the lists of national minority candidates in separate ballot papers.

ODIHR EAM interlocutors, including the Council for National Minorities, informed the ODIHR EAM of isolated incidents during the election period targeting the Serb national minority. 102 The UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination in 2023, also voiced concern over reports on the prevalence of racist hate speech, including by politicians and influential public figures, and of the dissemination of negative stereotypes against members of the Roma and Serb minority groups and non- citizens, including in the media, on the Internet and in social media. 103

XIII. ELECTION OBSERVATION

The law provides guarantees for citizen and international election observation. Observers are allowed to follow the work of electoral commissions, as well as the voting, counting and tabulation processes, and are entitled to access electoral materials, except for the voter list. Political parties and citizen initiatives nominating candidate lists are also entitled to field observers.

Contestants, primarily political parties, and non-governmental organisations received accreditation for 5,333 observers, including 87 for polling stations abroad. 104 These observers mostly monitored election- day procedures. Civil society organisations focused on constituency delimitation, participation of women and persons with disabilities in elections but did not observe the work of election commissions or other aspects of the electoral process.

100 Article 12.3 of the Constitutional Law on National Minorities refers to Article 9 of the Law on Use of Language and Scripts of National Minorities which states that the language or the script of a national minority should be used for "forms that are used for public services" in municipalities, towns and counties. 101 The Council for National Minorities suggested the introduction of a two-sided ballot paper, with regular candidate lists on one side and national minorities candidates on the other side. 102 For instance, SDSS billboards displaying the motto “Croatia needs Serbs” were defaced in several locations, including in Karlovac, Osijek, Šibenik, Zadar, and Zagreb. DP billboards displayed HDZ and SDSS officials with the note "for some (HDZ and SDSS) Vukovar is liberated for others (DP) it has fallen for others it ". 103 See the UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination 2023 Concluding Observations on the combined ninth to fourteenth periodic reports of Croatia, paragraphs 13 and 14. 104 HDZ had 4,020 accredited observers, SDP - 397, DP - 288, HNS - 62 and Most - 59. Republic of Croatia Page: 23 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

XIV. ELECTION DAY

A. VOTING AND COUNTING

In line with the ODIHR methodology, the ODIHR EAM did not observe election day proceedings in a systematic or comprehensive manner. Mission members visited a limited number of polling stations in Zagreb in three electoral constituencies. While the voting process was well-administered in most of the visited polling stations, some procedures were managed in an inconsistent manner, such as the arrangement inside of polling stations, the management of voting outside of inaccessible voting premises, ensuring secrecy of the vote, allowing eligible voters to choose to participate in their territorial constituency or the designated national minority constituency, and understanding of rights and duties of observers.

The main challenge observed by the ODIHR EAM and reported by electoral stakeholders were instances of voters not found on the voter lists bearing both valid and invalid IDs, raising concerns about whether these exclusions could be related to the current rules on deregistration of voters. The SEC issued a statement attributing the omissions to mistakes of the MoI and MoJPA and requested both ministries to report on the matter. 105 It also encouraged voters to apply for “blue certificates” enabling them to vote, and published on its website a list of the local administration offices where these certificates were issued on election day. While 7,642 voters requested “blue certificates”, the ODIHR EAM and various stakeholders noted that not all excluded voters applied, with some citing lack of time or the remoteness of administration offices. 106 Overcrowding and lines in VCs were mostly related to a high turnout of 62.31 per cent and, at times, due to the allocation of inappropriate polling station premises. 107 In the few counts attended by the ODIHR EAM, the VCs did not strictly adhere to the counting procedures, which resulted in additional time needed to reconcile the numbers in the result protocols.

B. TABULATION AND ANNOUNCEMENT OF RESULTS

The VCs delivered voting materials and result protocols to the MECs and CiECs, which tabulated the results for the territorial and the national minority constituencies, while the SEC tabulated the results for the out-of-country constituency. The ODIHR EAM observed the tabulation managed by Zagreb CiEC. The intake of materials and input of results in the system was organised efficiently. At the same time, the ODIHR EAM noted multiple instances, when VC result protocols had corrected numbers, or when the VCs were correcting figures during the input. In one case, the VC opened envelopes with ballots and recounted them at the tabulation desk.

The SEC started to release preliminary results per constituency, disaggregated by polling station, starting at 21:00 on election day with regular updates every 15 minutes. By the morning of 18 April over 99 per cent of protocols were processed and the results entered in the system. Voting was annulled in two polling stations, affecting two electoral constituencies, as the number of ballots in ballot boxes was higher than the number of voters who were issued a ballot. 108 By law, despite a previous ODIHR recommendation, the SEC may invalidate voting results in a polling station even in case of minor discrepancies that would not affect the results, such as if one extra ballot is found in the ballot box. The SEC scheduled repeat voting in two polling stations for Sunday, 21 April and announced the final results on 29 April.

105 See the SEC statement for more details. 106 Of the 7,642 voters who requested “blue certificates”, around one third had valid IDs and another 4,000 held expired IDs. 107 For example, a school in the center of Zagreb hosted 13 PSs for approximately 16,000 actively registered voters. 108 In both cases the errors pertained to voting for the national minority constituency. In one case, voters were given two ballots each – one for the national minority constituency and one for the respective territorial constituency. Republic of Croatia Page: 24 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

The law should prescribe the right to request recounts in case of significant discrepancies, in the Voting Committee protocols and invalidation of results in a polling station for irregularities that have an impact on the results. The law should clearly list such discrepancies and irregularities.

While election day procedures, counting and tabulation of election results were generally efficient and without unnecessary delays, the observed irregularities underline the need to enhance training and emphasise the importance of adhering to the procedures and ensuring the accuracy of election day documentation.

XV. POST-ELECTION DEVELOPMENTS

Based on the election results, no clear majority emerged. HDZ won the most mandates and claimed victory. The Homeland Movement presented itself as a decisive partner for the formation of a new government, provided that the Serbian minority was excluded. SDP, Možemo, and Most were open to be part of a coalition government, each ruling out at least one other political party.

On 18 April, the President stated that he would give the mandate to anyone with a proven majority in the parliament. 109 While the President was also mentioned as a potential prime minister, the Constitutional Court issued a second warning to him that he could “neither be the mandate holder for the composition of the future government nor the prime minister”. In response, the President claimed that the court’s warning constituted a constitutional coup and that many voters had implicitly voted for him, but then announced that he would not be the prime minister. 110 SDP, Možemo, Centar, and Dalija Orešković and People with a First and Last Name strongly condemned the court warning as an interference in the political process of creating a government.

On 10 May, outgoing Prime Minister Plenković formed a ruling majority of 78 MPs, including 61 from HDZ, 12 of the 14 DP MPs, four national minority MPs (Hungarian, Czech and Slovak, Roma and Bosniak) and one MP elected with Most. On 17 May, Andrej Plenković was reappointed as Prime Minister for a third term.

XVI. RECOMMENDATIONS

These recommendations as contained throughout the text are offered with a view to further enhance the conduct of elections in Croatia and to support efforts to bring them fully in line with OSCE commitments and other international obligations and standards for democratic elections. These recommendations should be read in conjunction with past ODIHR recommendations that have not yet been addressed. ODIHR stands ready to assist the authorities of Croatia to further improve the electoral process and to address the recommendations contained in this and previous reports. 111

109 The President posted on Facebook that “the Croatian Constitution is clear: the mandate to form a new government can only be given to a person who proves that he enjoys the support of 76 representatives elected to the Croatian Parliament” adding that he would “fully stick to the letter and spirit of the Croatian Constitution in this situation as well.” 110 On 19 April, the President posted on Facebook a photo featuring the constitutional court president with HDZ Ministers. Subsequently, he held a press conference whereby he talked about the new court warning and presented the same photo He also posted about the press conference on his Facebook page. 111 In paragraph 25 of the 1999 OSCE Istanbul Document, OSCE participating States committed themselves “to follow up promptly the ODIHR’s election assessment and recommendations”. The follow-up of prior recommendations is assessed by the ODIHR EAM as follows: recommendation 12 from the final report of the 2015 parliamentary elections is fully implemented. Recommendations 1, 5, 11, 17 from the final report of the 2015 parliamentary elections and recommendations 1, 6, 7, 8, 10, 12 and 15 from the final report of the 2020 parliamentary elections are Republic of Croatia Page: 25 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

A. PRIORITY RECOMMENDATIONS

1. In line with international good practice, the boundaries of multi-member constituencies should preferably coincide with administrative, geographical, and historical boundaries and the seats should be distributed among constituencies proportionally. To account for demographic changes, the distribution of seats should subsequently be reviewed without changing the boundaries every ten years, preferably outside electoral periods. Any future constituency delimitation should be based on proposals of an independent authority and conducted in a transparent, impartial, and consultative manner.

2. To guarantee universal suffrage, the law should prescribe clear, objective, and reasonable criteria and a transparent procedure for deregistration and prevent undue deregistration of eligible voters. Authorities should ensure that voters are informed when their registration data or records are altered or removed.

3. Consideration should be given to introducing detailed rules regulating loans, including provisions on their disclosure and reporting.

4. To guarantee editorial independence, the management of the public broadcaster and the oversight bodies should be appointed in a manner that ensures their independence, impartiality and professionalism.

5. In line with international good practice, voters should not be required to register as members of national minorities.

B. OTHER RECOMMENDATIONS

Election Administration

6. The legal framework should contain clear and objective criteria and a transparent procedure for the nomination and appointment of all members of election commissions.

7. To enhance transparency, the SEC should publish all its decisions and other election-related documentation in a timely manner, and could consider streaming its sessions online.

8. The SEC could consider standardized mandatory training for all election commission members.

Voter Registration

9. To enhance transparency and ensure meaningful public scrutiny, stakeholders could be provided with access to the voter register, with due protection of personal data.

10. Authorities could improve voter information efforts, including in accessible formats, with a particular focus on voter registration modalities.

partially implemented. Recommendations 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16 and 18 from the final report of the 2015 parliamentary elections and recommendations 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14 and 16 of the final report of the 2020 parliamentary elections were not addressed. Republic of Croatia Page: 26 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

Candidate Registration

11. The legislation should be revised to enable the participation of individual candidates in the elections, as well as to facilitate the participation of smaller parties, such as by reviewing the legally required number of candidates on lists.

12. To enhance the effectiveness of gender requirements on candidate lists, sanctions for non- compliance should be strengthened, such as by conditioning the registration of the list on its compliance. To help promote balanced participation and representation of women and men in the legislature, political parties could take further internal measures to integrate women on candidate lists, such as by introducing alternating positions between genders throughout lists.

Electoral Campaign

13. To ensure equality of opportunity in the campaign, the legal framework should be revised to include comprehensive electoral campaign regulations accompanied by sanctions and an effective oversight mechanism. Consideration could be given to clearly designating one authority to oversee the campaign either the Ethics Commission or the SEC.

14. The legislature should consider, in consultation with the media regulator and other stakeholders, steps to regulate campaign activities and political advertising in online media and social networking platforms, and their financing.

15. Political parties should identify and curb any possible gender-based barriers for women candidates, including by auditing current intra-party practices that hinder more effective representation of women within party structures and as candidates.

16. Measures should be taken to facilitate the participation of persons with disabilities in the electoral process, including accessible campaign venues as well as voter and campaign information in formats accessible for persons with disabilities, sign language interpretation and easy-to-read materials.

Campaign Finance

17. Consideration should be given to limiting, prohibiting, or strictly regulating donations from entities providing goods or services to the public administration.

18. Third-party campaigning should be allowed and regulated. The limits on donations and expenditures, as well as the reporting requirements, should be extended to third parties undertaking campaign activities.

19. Consideration should be given to extending the timeframe allocated to the SEC for meaningful oversight of the campaign finance reports.

20. To enhance transparency, consideration should be given to publishing all financial sanctions imposed on contestants who did not comply with the campaign finance regulations.

Media

21. To enhance the freedom of expression, defamation should be decriminalised. Fines to mitigate harm to reputation in civil proceedings should be proportional to the offence and cases addressed promptly. Republic of Croatia Page: 27 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

22. To ensure freedom of the media, the law should prescribe dissuasive penalties to prevent inappropriate litigation against journalists and measures to minimise its harmful effects, including limits on legal costs, fast dismissal of unsubstantiated cases and compensation for the victim of such cases.

23. The Council of Electronic Media could be mandated to monitor whether electronic media provide fair and balanced coverage of all election contestants and publish its findings in a timely manner.

Participation of National Minorities

24. Consideration could be given to holding public and inclusive consultations to review whether the existing temporary affirmative measures provide for effective and proportional representation of national minorities.

25. To ensure the secrecy of the vote, consideration could be given to discontinuing printing the lists of national minority candidates in separate ballot papers.

Election Day

26. The law should prescribe the right to request recounts in case of significant discrepancies, in the Voting Committee protocols and invalidation of results in a polling station for irregularities that have an impact on the results. The law should clearly list such discrepancies and irregularities. Republic of Croatia Page: 28 Early Parliamentary Elections, 17 April 2024 ODIHR Election Assessment Mission Final Report

ANNEXE: FINAL ELECTION RESULTS

Total number of voters on voter lists 3,733,398 Number of voters who voted 2,216.763 (62,30%) Number of valid votes 2,154.733 Number of invalid votes 60,476

Political Party/Coalition/Candidate* Votes % Seats Constituencies I-X 1 Coalition of Croatian Democratic Union (HDZ) 697.839 40,40 58 2 The Rivers of Justice Coalition (SDP) 538.745 27,81 42 3 Coalition of the Homeland Movement (DP) 202.670 9,27 14 4 Coalition of Most 169.966 7,28 11 5 Možemo! Political Platform 193.007 6,62 10 6 Istrian Democratic Assembly Coalition (IDS) 32.727 1,32 2 7 Independent Platform of the North (NPS) 25.829 1,32 2 8 Focus Republic 47.712 0,66 1 Constituency XI Croatian Democratic Union 32.108 3 ** Constituency XII 5,30 Serb minority (SDSS) 32 846 3 Hungarian minority (Democratic Union of Hungarians in Croatia) 2.804 1 Italian minority 971 1 Czech and Slovak minorities 1.764 1 Austrian, Bulgarian, German, Polish, Roma, Romanian, 3.017 1 Ruthenian, Russian, Turkish, Ukrainian, Wallachian and Jewish minorities Albanian, Bosnian, Montenegrin, Macedonian and Slovenian 3.357 1 minorities TOTAL 151

* This table is based on the results per constituency published on the SEC website. ** Total percentage of votes for all minorities.  ABOUT ODIHR

The Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) is OSCE’s principal institution to assist participating States “to ensure full respect for human rights and fundamental freedoms, to abide by the rule of law, to promote principles of democracy and (…) to build, strengthen and protect democratic institutions, as well as promote tolerance throughout society” (1992 Helsinki Summit Document). This is referred to as the OSCE human dimension.

ODIHR, based in Warsaw (Poland) was created as the Office for Free Elections at the 1990 Paris Summit and started operating in May 1991. One year later, the name of the Office was changed to reflect an expanded mandate to include human rights and democratization. Today it employs over 150 staff.

ODIHR is the lead agency in Europe in the field of election observation. Every year, it co-ordinates and organizes the deployment of thousands of observers to assess whether elections in the OSCE region are conducted in line with OSCE commitments, other international obligations and standards for democratic elections and with national legislation. Its unique methodology provides an in-depth insight into the electoral process in its entirety. Through assistance projects, ODIHR helps participating States to improve their electoral framework.

The Office’s democratization activities include: rule of law, legislative support, democratic governance, migration and freedom of movement, and gender equality. ODIHR implements a number of targeted assistance programmes annually, seeking to develop democratic structures.

ODIHR also assists participating States’ in fulfilling their obligations to promote and protect human rights and fundamental freedoms consistent with OSCE human dimension commitments. This is achieved by working with a variety of partners to foster collaboration, build capacity and provide expertise in thematic areas, including human rights in the fight against terrorism, enhancing the human rights protection of trafficked people, human rights education and training, human rights monitoring and reporting, and women’s human rights and security.

Within the field of tolerance and non-discrimination, ODIHR provides support to the participating States in strengthening their response to hate crimes and incidents of racism, xenophobia, anti-Semitism and other forms of intolerance. ODIHR's activities related to tolerance and non-discrimination are focused on the following areas: legislation; law enforcement training; monitoring, reporting on, and following up on responses to hate-motivated crimes and incidents; as well as educational activities to promote tolerance, respect, and mutual understanding.

ODIHR provides advice to participating States on their policies on Roma and Sinti. It promotes capacity-building and networking among Roma and Sinti communities, and encourages the participation of Roma and Sinti representatives in policy-making bodies.

All ODIHR activities are carried out in close co-ordination and co-operation with OSCE participating States, OSCE institutions and field operations, as well as with other international organizations.

More information is available on the ODIHR website (www.osce.org/odihr).